Fyra rapporter om folkbildning

Folkbildningsrådets myndighetsroll

Särdrag kostar

Folkbildningen och kulturen

Vem ”styr” i folkbildningen?

Delbetänkande av Utredningen för Statens utvärdering av folkbildningen 2004

Stockholm 2003

SOU 2003:125

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets för- valtningavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet

103 33 Stockholm

Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29

www.regeringen.se/propositioner/sou/pdf/remiss.pdf

Tryckt av Elanders Gotab AB

Stockholm 2003

ISBN 91-38-22051-2

ISSN 0375-250X

Förord

Statens utvärdering av folkbildningen 2004, SUFO 2, har tidigare givit ut tre delbetänkanden: Folkbildningens särart? (SOU 2003:94), Folkbildning och integration (SOU 2003:108) samt Deltagares upplevelse av folkbildning (SOU 2003:112). Detta fjärde del- betänkande innehåller fyra rapporter som belyser varsitt fält inom ramen för direktiven till SUFO 2.

Statskontoret har analyserat Folkbildningsrådets myndighetsroll med syftet att pröva och lämna förslag till lämpliga former för styrning, kontroll och uppföljning av rådets myndighetsuppgifter. Rapporten har tidigare publicerats av Statskontoret (Statskontoret 2003:15).

Tillsammans med Rörelsefolkhögskolornas Intresseorganisation (RIO) och Landstingsförbundet har SUFO 2 genomfört en bred studie av folkhögskolornas ekonomiska situation.

Den tredje rapporten gäller en studie av folkbildnings roll för kulturlivet i åtta kommuner och den fjärde handlar om samman- sättningen av styrelser och personal i folkhögskolor och studie- förbund när det gäller bl.a. kön, ålder och utbildning.

I samtliga delbetänkanden svarar författarna själva för innehållet.

Gerd Engman särskild utredare

Folkbildningsrådets myndighetsroll

– ett vägval

Innehåll

Sammanfattning ..................................................................

9

1

Inledning...................................................................

13

1.1

Uppdraget.................................................................................

13

1.2

Bakgrund ..................................................................................

13

1.3

Genomförande .........................................................................

14

2

En historisk tillbakablick.............................................

16

2.1

Vad är folkbildning? ................................................................

16

2.2

Folkbildningens historiska ursprung......................................

18

2.3

Bakgrund till reformen ............................................................

19

2.4

Villkoren för överlämnandet av förvaltningsuppgifterna......

20

2.5

Sammanfattning .......................................................................

21

3

Den konstitutionella kontexten.....................................

23

3.1

Utgångspunkter .......................................................................

23

3.2

Reglering av överlämnande till Folkbildningsrådet ...............

26

3.3

En förvaltningspolitisk diskussion..........................................

29

3.4

Sammanfattning .......................................................................

35

4

Folkbildningsrådet......................................................

37

4.1

Uppgifter ..................................................................................

37

4.2

Organisation.............................................................................

38

4.3

Kontroll, uppföljning och utvärdering ...................................

41

4.4

Folkbildningens finansiering...................................................

44

 

 

7

Innehåll

SOU 2003:125

4.5

Folkbildningsrådets dubbla roller ...........................................

47

4.6

Sammanfattning........................................................................

50

5

Överväganden och förslag ............................................

54

5.1

Utgångspunkter........................................................................

54

5.2

Otydliga styrsignaler och ansvarsförhållanden ......................

57

5.3

Ett jämförande perspektiv .......................................................

59

5.4

Möjliga former för styrning och kontroll...............................

63

Litteratur...........................................................................

74

Bilagor

 

1

Uppdragets direktiv .................................................................

77

2

Ett jämförande perspektiv .......................................................

80

 

av Peter Winai, Gränsorganisationer AB

 

3

Intervjupersoner.......................................................................

93

8

Sammanfattning

Statskontoret har på uppdrag av den statliga utvärderingen av folkbildningen 2004, SUFO 2, analyserat Folkbildningsrådets myn- dighetsroll i syfte att pröva och lämna förslag till lämpliga former för styrning och kontroll samt uppföljning av rådets myndig- hetsuppgifter.

Statskontoret har gjort följande huvudsakliga iakttagelser:

Statens överlämnande av offentliga förvaltningsuppgifter till Folkbildningsrådet är jämförelsevis långtgående. I samband med reformen år 1991 gavs Folkbildningsrådet i ansvar att – med utgångspunkt i statens motiv – fördela bidrag till studie- förbund och folkhögskolor i syfte att stärka folkbildningens roll i samhället. Statens direkta styrning sker genom utfärdan- de av förordning för statsbidragsgivning samt genom en åter- kommande utvärdering av folkbildningen som ska äga rum var femte år.

Statens styrsignaler har inte varit konsekventa. Trots en utta- lad uppfattning att folkbildningen inte ska resultatstyras i vanlig bemärkelse finns det ett behov av att klargöra om de nuvarande formerna för uppföljning och utvärdering är till- räckliga.

Ansvarsförhållandena mellan staten och Folkbildningsrådet är otydliga och relationen mellan staten och rådet bygger i hög utsträckning på förtroende.

Folkbildningsrådet har aktivt och till synes framgångsrikt lyckats hantera den dubbla rollen att vara i myndighets ställe och samtidigt fullgöra medlemsuppgifter.

Folkbildningen har kommit att involveras inom allt fler politik- områden. Det gäller inte bara inom utbildningspolitiken utan också inom om andra områden, såsom arbetsmarknad, regional utveckling, folkhälsa och miljöpolitik. En följd av detta är att

9

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

flera särskilda uppdrag har kommit att formuleras och finan- sieras vid sidan av det generella statsbidraget.

Folkbildningsrådets medlemmar har olika behov av och för- väntningar på rådet beträffande dess sätt hantera medlems- uppgifterna. Uppgifterna har ökat i antal och vidgats till sitt innehåll. Medlemmarnas uppfattning skiljer sig också beträf- fande rådets myndighetsroll.

Att överlämna offentliga förvaltningsuppgifter till ideella före- ningar är enligt riksdagsbeslut och rättspraxis möjligt. Möjligheten kan övervägas när det finns en större krets av intresserade för verksamheten och när det finns ett behov av att ge verksamheten en mer självständig ställning.

Ett motiv för att använda sig av denna möjlighet är att staten bättre kan nå sina syften genom att de offentliga förvaltnings- uppgifterna kan utföras med större legitimitet och relevans.

Enligt Statskontoret aktualiseras i detta sammanhang frågan om det överhuvudtaget är lämpligt att delegera förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning, då detta ställer höga krav på till- lämpning av offentligrättsliga principer. Ett syfte med att över- lämna uppgifter till en ideell förening är att utnyttja de demo- kratiska strukturer som manifesterar en ideell förening. Det kan dock också komma att strida mot behovet av att – ifråga om myndighetsuppgifter – kunna tillämpa auktoritära beslutsprinciper. Ett överlämnande av förvaltningsuppgifter innebär också att sta- tens möjligheter att påverka verksamhetens inriktning till viss del begränsas. Myndighetsformen är i detta sammanhang mer flexibel.

Det kan dessutom finnas risk för att den ideella organisationens oberoende undergrävs och dess möjligheter att föra fram nya, kritiska perspektiv på samhällets utveckling minskar.

Utifrån Statskontorets iakttagelser beträffande överlämnande av offentliga förvaltningsuppgifter till Folkbildningsrådet lämnas följande förslag:

Folkbildningsrådets juridiska status och förutsättningar att fullgöra sina förvaltningsuppgifter behöver klargöras. Vidare bör ansvarsförhållandena mellan rådet och staten tydliggöras. Därigenom kan rådets olika roller bättre hållas isär.

10

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

Mot bakgrund av statens riktlinjer för samverkan med ideella föreningar finns det anledning att se över rådets stadgar. En sådan översyn bör kunna initieras av staten, även om staten inte utgör en av föreningens medlemmar.

Regeringen behöver klargöra sin syn på hur folkbildningens resultat ska följas upp och utvärderas, vilket bl.a. innebär en bedömning av om Folkbildningsrådets strategier och metoder för uppföljning och utvärdering har varit tillräckliga.

Det kan enligt vår bedömning finnas skäl att ytterligare bejaka folkbildningens villkor och särart, och därvid låta folkbild- ningens aktörer i större utsträckning formulera statens syfte med statsbidraget. Detta skulle bidra till en minskad detalj- styrning. Samtidigt finns det skäl för staten att stärka styr- ningen ifråga om särskilda uppdrag vid sidan av det generella statsbidraget.

Samtidigt finns det starka skäl – inte minst med tanke på de ökade kontaktytorna mellan folkbildningen och det offentliga utbildningsväsendet – att fördjupa utvärderingsfunktionerna. Enligt vår bedömning bör i detta sammanhang möjligheterna prövas att i större utsträckning genomföra externa utvärde- ringar. Detta bl.a. i syfte att utvärdera folkbildningen i för- hållande till andra utbildningsformer.

Det finns anledning att klargöra hur statens revision av Folk- bildningsrådet ska utföras i samband med att Riksrevisionen övertar ansvaret för årlig revision av ideella föreningar. För närvarande har inte Riksrevisionen rätt att genomföra sådan revision. Samtidigt ska regeringen enligt rådets stadgar utse en revisor som tidigare hämtats från Riksrevisionsverket.

Utifrån olika utgångspunkter kan olika alternativ för att utveckla styrningen av folkbildningen övervägas. Det är, enligt vår bedöm- ning, fullt möjligt att dra olika slutsatser av de legala och förvalt- ningspolitiska förutsättningarna samt av ett sannolikt ökat beroen- de av omvärlden för folkbildningen. Nedan redovisas tre olika alternativ:

11

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

1.Bibehållande och förtydligande av nuvarande roll

Vissa offentligrättsliga förhållanden förtydligas och möjligheten att låta staten utgöra en av Folkbildningsrådets medlemmar övervägs. Inriktningen mot egenkontroll och verksamhetsutveckling bejakas. De externa utvärderingsfunktionerna förstärks.

2.Avtal mellan staten och folkbildningens aktörer

Rollfördelningen mellan staten och folkbildningens aktörer klar- görs. Folkbildningsrådet (eller motsvarande) får större ansvar att ange hur statsbidraget ska användas. Verksamheten blir inte före- mål för sedvanlig resultatstyrning, utan en extern utvärderings- och tillsynsfunktion (myndighet) svarar för den utvärdering och kont- roll som i första hand ligger till grund för statens omprövning vid förlängning av avtalet.

3.Bildande av myndighet

En myndighet inrättas antingen nämndmyndighet eller en myndig- het med styrelse med fullt ansvar. Folkbildningens aktörer utser majoriteten av ledamöterna. Myndigheten ges i uppdrag att formu- lera mål och inriktning för verksamheten. Lämpliga samrådsformer med folkbildningens aktörer övervägs. Resultatstyrning och upp- följning samt tillsyn kan stärkas och utformas olika beroende på utbildningsform och sammanhang.

Samtliga dessa alternativ rymmer problem som måste vägas in i en slutlig bedömning. Alternativen utesluter heller inte varandra. Det bör också vara möjligt att tillämpa delar av de presenterade modellerna oavsett vilken organisationsform som väljs för de offent- liga förvaltningsuppgifterna. Enligt vår sammanvägda bedömning står Folkbildningsrådet och staten inför ett vägval när det gäller hur de offentliga förvaltningsuppgifterna bäst bör utformas för att gagna både folkbildningens utveckling och tillgodose rättmätiga krav på insyn, kontroll och flexibilitet.

12

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

1 Inledning

1.1Uppdraget

Statskontoret har fått i uppdrag av kommittén Statens utvärdering av folkbildningen 2004, SUFO 2, att analysera förutsättningarna för Folkbildningsrådets myndighetsuppgifter. Uppdraget återfinns i bilaga 1. Kommittén har i uppdrag att lämna en samlad bedöm- ning i vilken utsträckning statens syften med bidragsgivningen infriats.1

Statskontoret ska enligt uppdraget särskilt:

analysera hur regeringens styrning av folkbildningen och Folk- bildningsrådet har utformats och kommit till uttryck i propo- sitioner, regleringsbrev, riktlinjer m.m.

göra relevanta jämförelser med andra organisationer som på motsvarande sätt utför myndighetsutövande uppgifter, samt

pröva och lämna förslag till lämpliga former för styrning och kontroll samt uppföljning av de myndighetsuppgifter som är förbundna med statens stöd till folkbildningen med utgångs- punkt i den syn på folkbildningens frihet som uttryckts i de två senaste propositionerna om folkbildning.

1.2Bakgrund

Staten fördelar varje år ca 2,5 mdkr i bidrag till folkhögskolor och studieförbund inom folkbildningen. I samband med den omfattan- de reformeringen av det offentliga skolväsendet samt översynen av statens åtagande rörande folkbildning, flyttades myndighetsansva- ret för bidragsgivning m.m. till en ideell förening, Folkbildnings- rådet (FBR).

Sedan år 1991 fördelas och redovisas statens bidrag av denna ideella förening. Bakom rådet står de tre medlemmarna Folkbild- ningsförbundet (FBF) – som representerar studieförbunden, Rörelse-

1 Dir 2001:74 Utvärdering av folkbildningen.

13

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

folkhögskolornas intresseorganisation (RIO) – som representerar de rörelsedrivna folkhögskolorna samt Landstingsförbundet (Lf) – som representerar de landstingsägda folkhögskolorna.

Regeringen har slagit fast vissa syften med sin bidragsgivning. Statsbidraget ska medverka till att stärka demokratin, bredda kultur- intresset samt öka enskildas engagemang i samhällsutvecklingen. Utbildning som syftar till att överbrygga utbildningsklyftor ska prioriteras.2 Med dessa syften som grund uppdrar regeringen åt Folkbildningsrådet varje år att dels fördela statens bidrag, dels redovisa och följa upp samt utvärdera effekterna av rådets bidrags- givning och i vilken utsträckning denna leder till att statens syften förverkligas.

Att ge ideella föreningar myndighetsuppgifter, eller mer korrekt uttryckt offentliga förvaltningsuppgifter, som rör statlig bidrags- givning förekommer i olika sammanhang. Ett näraliggande exempel är Riksidrottsförbundet som fördelar ca 0,5 mdkr. årligen i statligt stöd till idrotten. Andra exempel kan sökas inom kultur- och biståndsområdet. Ett motiv till att överlämna offentliga förvalt- ningsuppgifter till enskilda organ har varit att skapa en större själv- ständighet i förhållande till vad den traditionella myndighets- formen ger utrymme för.

Som ideell förening har Folkbildningsrådet två roller. Rådet ska dels fullgöra offentliga förvaltningsuppgifter och i detta avseende utgå från de krav som ställs på myndighetsformen, dels fullgöra de medlemsuppgifter som medlemmarna beslutar om. Denna dubbla roll står i fokus i Statskontorets utredning.

1.3Genomförande

Statskontoret har utgått från tidigare genomförda utredningar och utvärderingar. 1996 års statliga utvärdering har därvid varit av intresse, likaså Riksrevisionsverkets granskning från år 1999 samt, inte minst, forskaren Lena Lindgrens studier av Folkbildningsrådet.

För att få frågan om Folkbildningsrådets dubbla roll belyst, har vi intervjuat personer inom folkbildningen och personer inom utbildningssektorn med anknytning till folkbildning (bilaga 3). Peter Winai, Gränsorganisationer AB, har på Statskontorets upp- drag genomfört en jämförande kartläggning (bilaga 2).

2 Förordning om statsbidrag till folkbildningen (SFS 1991:977).

14

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

Statskontoret har haft löpande avstämning med utredaren samt redovisat preliminära iakttagelser för kommitténs expert- och forskargrupp den 11 april 2003.

Statskontoret har också låtit Folkbildningsrådet ta del av den slutliga rapporten innan den fastställdes.

Rapporten har utarbetats av en projektgrupp bestående av Anna Björklöf, Claes Elmgren (projektledare), Gunnar Gustafsson och Jonas Jarefors.

15

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

2 En historisk tillbakablick

2.1Vad är folkbildning?

Folkbildningen består av två delar, studieförbund och folkhög- skolor. Folkbildningen ingår inte i det offentliga utbildnings- väsendet, utan räknas till det s.k. icke-formella lärandet.3

Det finns för närvarande tio studieförbund:

Arbetarnas Bildningsförbund

Folkuniversitetet

Medborgarskolan

Nykterhetsrörelsens Bildningsförbund

Sensus Studieförbund (tidigare SKS och KMS)

Sisu – idrottsutbildarna

Studiefrämjandet

Studieförbundet Bilda (tidigare FS)

Studieförbundet Vuxenskolan

Tjänstemännens Bildningsförbund

Utmärkande för studieförbundens utbildningsverksamhet är studie- cirkeln. Under år 2001 genomfördes ca 320 000 cirklar med drygt 2,6 milj. deltagare och antalet studietimmar uppgick till drygt 13 miljoner. Varje cirkel hade i genomsnitt drygt åtta deltagare och omfattade 40 timmar.4 För budgetåret 2002 kan en liten nedgång noteras.5

Antalet folkhögskolor uppgår till 147, varav 103 är s.k. rörelse- folkhögskolor och 44 är landstings- eller regionfolkhögskolor. Under år 2001 deltog drygt 28 000 personer i s.k. långa kurser, vilket innebär att varje deltagare studerade i genomsnitt 33 veckor. Antalet deltagare i s.k. korta kurser uppgick till ca 85 000 per

3Formellt lärande är, enligt Skolverket (2000), den utbildning som sker inom det formella utbildningsväsendet, såsom förskola, ungdomsskola, gymnasium, kommunernas vuxen- utbildning och grundläggande högskoleutbildning. Icke-formellt lärande är organiserad utbildning som ligger vid sidan av det formella utbildningsväsendet men som är knutet till en speciell lärandesituation. Hit hör folkbildningen, arbetsmarknadsutbildning, personalutbild- ning m.m.

4Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2001.

5Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2002.

16

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

halvår, vilket innebär att varje deltagare studerade drygt en vecka. Till detta kommer olika åtaganden i särskild ordning som kurser finansierade av arbetsmarknadsmyndigheter och kommuner samt genom det tidigare Kunskapslyftet.6 Under år 2002 har antalet deltagare minskat med ca nio procent till följd av utfasningen av Kunskapslyftet och därmed minskad volym inom den särskilda utbildningssatsningen.7

Folkbildningen utgör en relativt stor andel av utbildningsväsen- det på eftergymnasial nivå. Grundläggande högskoleutbildning är i särklass den utbildningsform som samlar flest studerande. Inom högskolan ryms drygt 260 000 helårsstuderande.8 Om vi enbart ser till antalet studerande inom det som vanligtvis räknas som vuxenutbildning samlar folkbildningen näst flest studerande efter den kommunala vuxenutbildningen.9 Följande tabell som avser budgetåret 1998 illustrerar antalet studerande inom folkbildningen i förhållande till andra utbildningsformer inom det offentliga utbildningsväsendet som rör vuxnas lärande.10

6Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2001.

7Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2002.

8prop. 2002/03:1.

9Inom den kommunala vuxenutbildningen sker dock en nedtrappning i samband med att Kunskapslyftet har avslutats och kommunerna kommer att få ersättning via det generella statsbidrags- och utjämningssystemet.

10SCB 2001. Av olika skäl finns ingen kontinuerligt uppdaterad sammanställning för senare år, vilket hade varit intressant. SCB har regeringens uppdrag att utarbeta en statistisk rapport om vuxenutbildning var tredje år.

17

Folkbildningsrådets myndighetsroll SOU 2003:125

Antal och andel helårsstuderande efter utbildningsform 1998

Utbildningsform

Antal

Andel i %

 

 

 

Kommunal vuxenutbildning inkl Statens skola för

 

 

vuxna (numera Nationellt centrum för flexibelt lärande)

179 000

33

Icke traditionella studenter på universitet och

 

 

högskolor

100 000

18

Studieförbund

90 000

16

Personalutbildning

85 000

16

Arbetsmarknadsutbildning

38 000

7

Folkhögskola

31 000

6

Särvux, Sfi

17 000

3

Kvalificerad yrkesutbildning

6 400

1

Totalt

546 000

100

 

 

 

2.2Folkbildningens historiska ursprung

Folkbildningens rötter kan sökas till 1700-talets upplysningsfilo- sofi och i vissa länder till 1800-talets romantik. Folkbildningen har starka rötter i Norden, där framväxten av väckelserörelsen, nykter- hetsrörelsen och fackföreningsrörelsen gav utrymme för folkbild- ningens utveckling. Folkbildningen har därigenom varit intimt för- knippad med folkrörelsens utveckling.

Folkbildningens bildningsideal kan spåras i stor utsträckning från personer och idéer som kom att få stor betydelse för den högre utbildningens utveckling i Europa.11

Folkbildningen har sedan dess tillkomst fått någon form av stat- ligt stöd. Redan år 1884 anslogs ett statligt stöd till föreläsnings- verksamhet. 1912 års biblioteksreform innebar att statliga medel ställdes till förfogande för föreningar med rikstäckande verksamhet med mer än 20 000 medlemmar, vilket bl.a. låg till grund för bild- andet av ABF.12

Staten har genom statsbidrag velat ge folkbildningen ökade möj- ligheter att stärka demokrati, bildning och kultur. Samtidigt har det sedan 1944 års Folkbildningsutredning funnits ett slags spännings- förhållande mellan det offentliga utbildningsväsendet och folk-

11Liedman, 1997.

12Wallin, 2000.

18

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

bildningen. Folkbildningen kom att utgöra en kompensation för att det reguljära utbildningsväsendet inte var tillräckligt utbyggt. Det var därför oundvikligt att folkbildning till viss del kom att erbjuda utbildning i elementära ämnen. Detta var också en förklaring till att viss yrkesutbildning kom att bedrivas inom folkbildningen. Enligt forskaren Kerstin E. Wallin har statliga utredningar under senare år betraktat folkbildningen mer och mer som ett ”instrument för insatser som man bedömer angelägna och nödvändiga.”13

2.3Bakgrund till reformen

Flera förhållanden bidrog till att ansvaret för att fördela statsbidrag till folkbildningen år 1991 övergick till Folkbildningsrådet.14 Reger- ingen hade initierat en översyn av statens åtagande rörande folk- högskolorna. I detta sammanhang såg regeringen behov av att förenkla statsbidragsgivningen samt av att sätta kvalitet och för- nyelse i fokus.15

Folkhögskoleutredningen, som låg till grund för reformen, dis- kuterade kring vilka konsekvenser utvecklingen av det allmänna utbildningsväsendets kunde tänkas få för folkhögskolorna.16 Det allmänna utbildningsväsendet har successivt övertagit uppgifter som tidigare var centrala för folkhögskolorna. En tydligare profi- lering och inriktning i syfte att nå de svårrekryterade borde därför eftersträvas. Folkhögskolan skulle således, enligt utredningen, vara ett eget alternativ till det offentliga utbildningsväsendet.17

Regeringen bedömde samtidigt att folkbildningen hade spelat en historiskt viktig roll för samhällets demokratisering genom att ge människor ökade möjligheter till utbildning och deltagande i det politiska livet. Utmärkande för folkbildningsarbetet var den fria och frivilliga studieformen, vilken regeringen såg som en ”förut- sättning för yttrandefriheten och för de enskilda medborgarnas möjlig-

13ibid., s. 82.

14Myndighetsuppgifterna som i huvudsak bestod av att fördela statsbidraget var före 1991 års reform en uppgift för Skolöverstyrelsen, SÖ. Bidraget var uppdelat på studieförbund och folkhögskolor. Statsbidraget till studieförbunden återfanns under olika anslagsposter. Förut- om SÖ f. SÖ fördelade stöd till folkhögskolornas drift.

15prop. 1990/91:82.

16Någon motsvarande översyn av statens relation till studieförbunden gjordes inte. Däremot lämnade SÖ 1988 en rapport om studieförbundens uppgifter som Folkbildningsförbundet senare redovisade sin syn på. Rapporten och förbundets synpunkter låg sedan till grund för regeringens proposition.

17SOU 1990:65.

19

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

heter att bilda opinioner.”18 Folkbildning var, enligt regeringen, unik i så måtto att den framgångsrikt förenade individualitet med solidaritet. Folkbildningens historiskt betydelsefulla roll skulle där- för inte bara värnas, utan också stärkas för att möta samhällets för- ändringar.

Sättet att åstadkomma detta var att betona folkbildningens frihet och frivillighet. Folkbildningen måste själv formulera sina mål och känna ansvar för sin verksamhet samt föra en levande diskussion om innehåll och kvalitet. Detta var också ett skäl till att man valde att lägga ut bidragsgivning och övriga myndighetsuppgifter på en ideell förening. Därigenom skulle kvalitet och förnyelse fokuseras. En myndighet bedömdes ha sämre förutsättningar att åstadkomma detta. Ett folkbildningsråd borde således inrättas som folkbild- ningens eget organ.

Samtidigt som staten såg över sitt förhållande till folkbildningen lades nya riktlinjer fast för ansvaret för ungdomsskolan. Ett nytt statsbidragssystem infördes och kommunerna övertog ansvaret för att leda och utveckla skolan. Skolöverstyrelsen avvecklades och en ny förvaltningsmyndighet, Statens skolverk, inrättades.

2.4Villkoren för överlämnandet av förvaltningsuppgifterna

Ett grundläggande villkor för att överföra ansvaret för folkbild- ningen till ett folkbildningsråd var att dess aktörer bildade en ideell förening som omfattade samtliga studieförbund och folkhögskolor. Staten överlät, i samband med regeringens proposition samt riks- dagens beslut, helt till folkbildningens aktörer och blivande med- lemmar i Folkbildningsrådet att fastställa stadgar, organisera verk- samheten, utse styrelse samt, att med utgångspunkt i de mål som staten beslutade om för statens bidragsgivning, fastställa kriterier för fördelning av statsbidraget. Hur stor del av statsbidraget som togs i anspråk för att förvalta myndighetsuppgifterna var också en fråga som medlemmarna fick bestämma.19 I samband med över- lämnandet av myndighetsuppgifterna till Folkbildningsrådet ändra- des lagen om överlämnade av förvaltningsuppgifter inom Utbild- ningsdepartementets ansvarsområde.20

18prop. 1990/91:82, s. 7.

19prop. 1990/91:82.

20SFS 1976:1046.

20

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

Vid sidan av uppgiften att fördela statsbidrag pekade staten ut uppföljning och utvärdering som den andra huvuduppgiften för Folkbildningsrådet. Staten var angelägen om att få underlag för att bedöma om statens mål med det statliga stödet till folkbildningen uppnåddes. Rådets uppföljning och utvärdering skulle således rela- teras till den statliga bidragsgivningen. Vid sidan av rådets utvärde- ringar förutskickade regeringen att staten också skulle genomföra en egen utvärdering och bedömning av den verksamhet som var statsbidragsberättigad. En sådan fördjupad utvärdering skulle göras vart tredje år. Folkbildningen kom därigenom att omfattas av det allmänna införandet av mål- och resultatstyrning. Regeringen såg också inledningsvis ett behov av produktivitetsmått även för folk- bildningen.

Regeringen såg vidare ett behov av att ge rådet i uppgift att följa upp och utvärdera verksamheten som en del i rådets egna bedöm- ningar och beslut. Även om svårigheterna att belysa verksamheten i kvalitativa termer är betydande, borde rådet och ansvariga inom folkbildningen finna lämpliga former för detta arbete. Regeringens uppfattning var att en egeninitierad utvärdering och uppföljning skulle bidra till att den ideologiska debatten kunde hållas levande och folkbildningens utmärkande drag tas tillvara.

Rådet gavs också i uppdrag att lämna anslagsframställning och resultatredovisning. Tillämpliga delar av dåvarande budgetförord- ning skulle tillämpas. Regeringen slog också fast att RRV årligen skulle granska rådets framställning och verksamhet i övrigt samt att staten skulle utse en av rådets revisorer.

Staten beslutade också vid ett senare tillfälle att offentlighets- principen skulle gälla avseende Folkbildningsrådets fördelning av statsbidraget.

2.5Sammanfattning

Folkbildningen har uppfattats som en viktig del i den svenska samhällsutvecklingen. Trots att folkbildningen vanligtvis inte räk- nas till det offentliga utbildningsväsendet har den, enligt många bedömare, spelat en viktig roll för utvecklingen av det offentliga utbildningsväsendet. Samtidigt som folkbildningens grundtanke är att särskilja sig från utbildningsväsendet i övrigt, har den tagits i anspråk för att kompensera bristen på en tillräckligt utbyggd ung- domsskola och vuxenutbildning.

21

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Sett till antal studerande är folkbildningen en omfattande utbild- ningsform. Efter högskolan samlar folkbildningen flest medborgare vid sidan av den kommunala vuxenutbildningen.

I samband med överlåtandet av myndighetsuppgifterna till Folk- bildningsrådet år 1991, uttalade regeringen sin syn på folkbild- ningens betydelse för samhällets demokratisering och pekade på behovet av att stärka och förtydliga folkbildningens samhällsroll. Samtidigt som staten därmed ökade ambitionsnivån beträffande folkbildningen, överlät staten till folkbildningens företrädare att i högre grad än tidigare ansvara både för att förverkliga de nationella intentionerna för folkbildningen och för att följa upp och utvärdera folkbildningens utveckling. Regeringen hämtade i detta samman- hang i stor utsträckning intryck från resultatstyrningsdebatten och uttryckte förväntningar på uppföljning, omprövning och utvärde- ring som i princip för vilken myndighet som helst.

22

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

3 Den konstitutionella kontexten

3.1Utgångspunkter

Myndighetsformen är att föredra

Statlig verksamhet bör enligt regeringen och riksdagen i första hand bedrivas i myndighetsform. Myndighetsformen bedöms vara tillräckligt flexibel för att kunna anpassas till olika behov och sam- manhang. Införandet av resultatstyrning, delegeringen av personal- politiken samt möjligheterna till olika ledningsformer ger enligt regeringen vidare tillräckliga möjligheter till flexibilitet och till att tillgodose specifika behov.21

Statsmakterna eftersträvar också en renodling av statens upp- gifter i syfte att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan myndigheter samt mellan staten och enskilda rättssubjekt. Det innebär att verk- samhet som inte är anslagsberoende och som kan utsättas för konkurrens bör överföras till andra former, antingen affärsverk eller bolag.22

Regeringen och riksdagen har också tagit ställning till lämplig- heten av att inrätta nämndmyndighet. Enligt regeringen bör nämndmyndigheter användas i begränsad omfattning och antalet nämndmyndigheter bör minska. Istället bör särskilda besluts- funktioner skapas inom befintliga förvaltningsmyndigheter.23

Att överlämna offentliga förvaltningsuppgifter

Offentliga förvaltningsuppgifter kan dock enligt regeringen över- lämnas till annan än myndighet. Avsteg från huvudregeln kan så- ledes göras. Regeringsformen anger att bolag, förening, samfällig- het, stiftelse, registrerat trossamfund eller enskild individ kan anförtros offentliga förvaltningsuppgifter. Innefattar uppgiften

21prop. 1995/96:61, SOU 1994:147.

22prop. 1995/96:61 samt prop. 1997/98:136.

23prop. 1997/98:136.

23

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

myndighetsutövning, måste detta dock ske med stöd av lag. Detta skedde också i samband med bildandet av Folkbildningsrådet.24

Motivet till att överlåta offentliga förvaltningsuppgifter till ett privaträttsligt organ som en ideell förening kan, vilket nämnts tidi- gare, vara flera. Det kan röra sig om finansiella och marknads- mässiga aspekter (gäller i första hand bildande av bolag) eller behov av en mer effektiv samverkan med någon annan part, t.ex. med Landstingsförbundet.25 Ett annat skäl, som bl.a. gäller i fallet med Folkbildningsrådet, är ett behov av att ge verksamheten en mer självständig framtoning.

Regering och riksdag har slagit fast att de former som i första hand ska användas, i de fall verksamheten är beroende av åter- kommande tilldelning av statsanslag, är aktiebolag eller ideell före- ning. Verksamhetsformen ideell förening kan ”övervägas i sådana fall där det hos en större krets finns intresse för den uppgift som skall delegeras.”26

Myndighetsformen kan således enligt regeringen i vissa fall upp- fattas som otillräcklig. Hänsyn till verksamhetens specifika förut- sättningar kan därför motivera avsteg från huvudregeln att organi- sera statlig verksamhet i myndighetsform.

Inom kulturområdet och inom utbildningsområdet finns ett relativt stort antal statliga stiftelser vilka är beroende av årliga stat- liga anslag. Ett motiv för bildandet av dessa har varit att skapa en större handlingsfrihet för myndighetsutövandet och en mer själv- ständig ställning för dessa organ. I samband med att staten beslu- tade om att aktiebolag eller ideell förening bör övervägas för över- låtande av offentliga förvaltningsuppgifter, slog staten också fast att nya anslagsstiftelser inte längre ska kunna inrättas.27

Reglering av överlämnande

En rättslig reglering för ideella föreningar saknas i dag. Regeringen har inte sett behov av en sådan reglering då det finns generella principer för hur verksamhetsformen i fråga ska utformas samt att

24RF 11:6.

25Bildandet av Hälso- och sjukvårdens utvecklingsinstitut, SPRI, är ett sådant exempel. SPRI är numera nedlagt.

26prop. 1995/96:61, s.10.

27prop. 1995/96:61.

24

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

det också finns ett flertal exempel på ideella föreningar med myn- dighetsuppgifter.28

Sedan riksdagens beslut om former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, har Statskontoret utarbetat förslag till riktlinjer för hur överlämnande av förvaltningsuppgifter bör ske.29 Regeringskansliet har vidare nyligen utfärdat riktlinjer som utgår från riksdagens beslut. Dessa gäller i de fall staten är en av med- lemmarna i föreningen.30

Staten bör se till att den tillsammans med övriga förenings- bildare får ett ”bestämmande inflytande” i föreningen. Syftet är att minimera att ett särintresse får ett för stort inflytande över den verksamhet som lämnats över till den ideella föreningen.31

Staten bör också se till att extern redovisning och revision regleras i föreningens stadgar samt att formerna för hur staten kan upphöra med sitt stöd klargörs.

När det gäller styrning och kontroll kan formerna anpassas till verksamhetens innehåll, vilket innebär att en betydande själv- ständighet kan ges till de verksamheter där det anses moti- verat. Formerna för styrning och kontroll bör klaras ut vid bildandet av en ideell förening för att ge förutsättningar för en adekvat resultatuppföljning.

Staten kan ge direktiv till och ställa krav på användningen av bidragsmedel samt krav på redovisning av resultat och annan uppföljning.

Särskilda uppdrag som aktualiseras vid sidan av de offentliga förvaltningsuppgifterna kan läggas på en ideell förening. Den- na möjlighet bör i sådana fall anges i föreningens stadgar.

Regleringsbrev utfärdas inte till ideella föreningar. Myndig- heter som fördelar statens bidrag till den ideella föreningen får inte utfärda några föreskrifter utöver de som regeringen fast- ställt.

Ett finansieringsavtal bör finnas mellan föreningsbildarna.

Detta avtal anger det belopp som staten åtar sig att stödja

28ibid.

29Statskontoret 1997:25. Utgångspunkten för detta uppdrag var dock att se hur verksam- heter i s.k. anslagsstiftelser kunde överföras till aktiebolag eller till ideella föreningar.

30Finansdepartementet, 2003.

31prop. 1995/96:61, s. 10, Finansdepartementet a.a s. 9.

25

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

verksamheten med. För att regeringen skulle kunna göra åtaganden över flera år, krävs ett bemyndigande från riks- dagen.

3.2Reglering av överlämnande till Folkbildningsrådet

Alla aktörer bör omfattas

Statens överlämnande av förvaltningsuppgifter till Folkbildnings- rådet innebär att rådet fullgör myndighetsutövning.

Staten har helt och hållet överlåtit åt Folkbildningsrådet att upp- rätta stadgar, besluta om organisation, arbetsformer samt villkor för bidragsgivningen. Staten är inte medlem i föreningen och har således inget inflytande över utnämningen av styrelse. Ett villkor från statens sida vid bildandet av rådet var dock att alla aktörer inom folkbildningen skulle omfattas av föreningen Folkbildnings- rådet.

Staten granskar dock folkbildningen och dess resultat genom att låta genomföra utvärderingar med viss regelbundet. Hittills har en utvärdering genomförts och en andra utvärdering pågår. Utvärde- ringarna syftar till att lämna underlag för eventuella omprövningar från statens sida.

Är rådet en ideell förening?

Det är i dagsläget oklart om Folkbildningsrådet i strikt juridisk bemärkelse är att betrakta som en ideell förening. För att en ideell förening ska kunna existera krävs att nya medlemmar kan tas in utan att de grundläggande fördragen ändras.32 Enligt rättspraxis kan en ideell förening vara sluten om det finns önskemål om detta inom föreningen. Ett undantag är dock om ett medlemskap i en förening ”är av stor betydelse för den enskildes försörjning”.33 Dessa föreningar är att betrakta som öppna och beslut att utestänga en sökande kan också underställas domstolsprövning. Att nya medlemmar skulle vilja ansluta sig till föreningen kan, enligt vår bedömning, inte ute- slutas. I rådets stadgar framgår inte om och hur nya medlemmar kan införlivas. För närvarande pågår ett internt arbete som syftar till att klargöra detta förhållande.

32Marcusson, 1997.

33Hemström, 2000, s. 113.

26

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

Frågan är då vad rådet är om det inte uppfyller kraven på ideell förening. Därtill kan läggas det förhållande som regleras i rådets stadgar som säger att om någon av medlemmarna skulle vilja lämna föreningen, upplöses föreningen automatiskt.34 Detta hänger sannolikt samman med villkoret från statens sida när rådet bildades att alla aktörer skulle omfattas. Tillsammans med oklarheterna om nya medlemmar kan anslutas ger det intrycket av att rådet snarare är att betrakta som sluten förening eller en korporation.

Oklara ansvarsförhållanden

Ansvarsförhållandet mellan staten och Folkbildningsrådet samt de tre medlemmarna är inte formaliserat i lag, förordning eller i stad- gar. Mellan staten och rådet finns således ingen reglering av ansvarsutkrävande. Samtidigt kan statens återkommande utvärde- ringar av folkbildningen ses som en reglerad form av ansvars- utkrävande. Staten kan vidare besluta sig för att återta de offentliga förvaltningsuppgifterna.

Folkbildningsrådets stadgar reglerar heller inte formerna för statens styrning, vilket följer av att staten ville ge rådet ett tydligt ansvar för verksamheten. Samtidigt har staten i andra sammanhang utfärdat riktlinjer som säger att staten och de berörda parterna bör reglera hur styrning, uppföljning samt kontroll ska utformas. Stadgarna innehåller heller ingen möjlighet som reglerar ett even- tuellt initiativ från staten att återkalla sitt åtagande.

För enskilda tjänstemän finns i samband med myndighetsutöv- ning och tjänstefel särskilda straff- och skadeståndsregler. Detta gäller också i de fall myndighetsutövning sker inom ramen för en ideell förening. Det är dock oklart i vilken utsträckning rådet har reglerat detta i syfte att klargöra enskilda tjänstemäns ansvar röran- de tjänstefel m.m.

Reglering genom särskild förordning

Staten satte vid bildandet upp ett antal mål för rådets huvudsakliga uppgift att fördela statsbidraget. Denna uppgift regleras i en särskild förordning. Efter hand har förordningen förändrats och uttrycker numera regeringens syften snarare än mål med bidrags-

34 Stadgar för Folkbildningsrådet, § 10 Upplösning.

27

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

givningen till folkbildningen. I förordningen har staten också regle- rat formerna för uppföljning.

Av förordningen och av beslut som riksdagen fattade i samband med bildandet av föreningen framgår, att ett styrmedel skulle vara mål- och resultatstyrning. I samband med senare ställningstagan- den har dock regeringen slagit fast att den sedvanliga mål- och resultatstyrningen inte lämpar sig för folkbildningen och att andra allmänna principer för ideella föreningar ska tillämpas.

Förordningen ställer också krav på att återrapportering och revision av rådets verksamhet sker.

Riktlinjer i stället för regleringsbrev

Regeringen utfärdar sedan år 1998 inget regleringsbrev för Folk- bildningsrådet. Verksamheten regleras istället genom årliga rikt- linjer till rådet. Dessa är dock till sitt innehåll att likna vid ett regleringsbrev. Statens finansiella åtagande regleras genom regle- ringsbrev till Kammarkollegiet, som halvårsvis på rekvisition beta- lar ut statens bidrag till rådet.

Särskilda uppdrag

Vid sidan av uppgiften att fördela det generella statsbidraget har staten även uppdragit till rådet att fördela ersättning till folkhög- skolor som deltagit i regeringens särskilda utbildningssatsning Kunskapslyftet. Att notera är att verksamhet som tidigare finan- sierats genom Kunskapslyftet fr.o.m. budgetåret 2006 kommer att finansieras genom det generella statsbidraget. Staten har genom särskilda uppdrag kommit att finansiera ett flertal verksamheter inom olika politikområden (se vidare kap. 4). Möjligheterna att tilldela rådet särskilda uppdrag regleras inte i rådet stadgar.

Kontroll, insyn och finansiering

Regeringen har genom förordningen beslutat att staten får utse revisor som ska granska verksamheten. Rådet har genom stadgarna införlivat detta krav och årlig revision sker. Vidare är delar av lagen om årsredovisning för myndigheter tillämpliga på Folkbildnings- rådet. Någon effektivitetsrevision av ideella föreningar som får

28

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

organisationsstöd har RRV dock inte rätt att genomföra eftersom lagen (1987:519) bara omfattar bolag och stiftelser. Den nya Riks- revisionen har hittills inte getts rätt att granska ideella föreningar vad avser årlig revision, i de fall mottagaren är skyldig att redovisa användningen av medlen.35 Däremot har Riksrevisionen rätt att företa effektivitetsrevision. Regeringen har dock uppdragit åt Statskontoret att analysera förutsättningarna för att den årliga revisionen att bl.a. kunna omfatta ideella föreningar.

Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern (JK) har begrän- sad rätt att granska verksamhet som rör de offentliga förvaltnings- uppgifterna och rådets myndighetsutövning.

Offentlighetsprincipen och meddelarfrihet gäller i viss utsträck- ning för rådet. Föreningen är upptagen i bilagan till sekretesslagen och är därför att jämställa med myndighet i fråga om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsordningen. Detta gäller dock endast den del av rådets verksamhet som berör fördelning av statsbidrag.

Förvaltningsrättsliga principer som offentlighets- och likabehandlings- principerna etc. är tillämpliga på Folkbildningsrådets verksamhet. Regeringsformens 1 kap 9 § gäller uttryckligen rådets myndighets- utövning.

Något finansieringsavtal mellan staten och Folkbildningsrådet finns ej.

3.3En förvaltningspolitisk diskussion

En regel med undantag

Det offentligrättsliga regelverket, som bl.a. omfattar regerings- formen, tryckfrihetsordningen samt förvaltningslagen, har utfor- mats med myndighetsformen som utgångspunkt. I realiteten är dock långt ifrån all statlig verksamhet organiserad i form av statliga myndigheter. I själva verket finns en uppsättning av former för att organisera statlig förvaltning. Statens uttalade mål är dock att myndighetsformen ska vara huvudregeln för den verksamhet som inte bör konkurrensutsättas och att användningen av nämnd- myndigheten bör vara sparsam. Då förvaltningsuppgifter läggs utanför myndighetssfären för att t.ex. handha funktioner som inne- fattar myndighetsutövning ska särskilda regleringar skapas för att

35 Lag (2002:1022) 2§.6.

29

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

motsvara de som ryms inom det offentligrättsliga regelverket. Det kan då vara relevant att tala om ett organisatoriskt synsätt med funktionella utvidgningar.36

Rättsstatens värderingar

Ett argument för myndighetsformen som den önskade organisa- tionsmodellen, är att det finns vissa grundläggande demokratiska värden såsom möjligheter till insyn, överklagande, effektivitet och rättssäkerhet som staten vill tillgodose genom det offentligt- rättsliga regelverket. Detta uttrycker ett antal centrala rättsprinci- per om likabehandling, offentlighet, möjligheter till kontroll som konkretiseras i förvaltningslagen och i förekommande fall i sär- lagstiftning för olika delar av statsförvaltningen (t.ex. högskolelag). När det är fråga om myndighetsutövning, i synnerhet gentemot tredje man, blir dessa principer och regleringar centrala. Av den anledningen kan inte offentliga förvaltningsuppgifter, som inne- fattar myndighetsutövning, överlämnas annat än med stöd av lag. Det innebär att riksdagen måste ge sitt godkännande i varje enskilt fall. I detta sammanhang förväntas också staten utforma de sär- skilda regleringar som bedöms som viktiga för att det offentlig- rättsliga regelverket ska gälla.

En mångfald av organisatoriska lösningar

Statsförvaltningens organisering visar på en mångfald av lösningar. Antalet statliga myndigheter, som i dag uppgår till ca 280 st., kan grovt delas in i förvaltningsmyndigheter, affärsverk samt andra förvaltningsorgan. En enhetlig terminologi tycks dock saknas i sammanhanget. Av förvaltningsmyndigheterna är ca 70 st. s.k. centrala ämbetsverk. Det innebär att de är dels direkt underställda regeringen, dels har en riksomfattande verksamhet. Utbildnings- anordnare, museer och forskningsinstitutioner räknas vanligtvis inte som ämbetsverk, även om deras verksamhet ofta är riks- täckande. Affärsverken uppgår numera endast till ett fåtal, då flera av dessa har bolagiserats. Beträffande övriga förvaltningsorgan finns ett flertal nämnder, råd, institut, delegationer och beredningar

36 Marcusson, 1997.

30

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

m.m.. Det är inte alltid möjligt att förstå att bakom en dylik benämning döljer sig en myndighet.37

Ideell förening är således bara ett av fler möjliga sätt att organi- sera offentliga förvaltningsuppgifter. Sverige är inte ensamt om att använda sig av olika organisatoriska lösningar i detta avseende. Motsvarigheter finns i våra nordiska grannländer och i anglosaxisk litteratur talas förekommer uttrycket ”indirect public administra- tion” och ”quasi non-governmental organizations”.

Gränslandet mellan offentligt och privat

Enligt ett juridiskt betraktelsesätt uppstår ett obestämt gränsland mellan det offentliga och det privata när förvaltningsuppgifter överlämnas till ideella föreningar. Det innebär att både rättsliga regler för offentlig förvaltning och för privat verksamhet tillämpas. För ideella föreningar finns normer som rör stadgar, god förenings- sed, användande av majoritetsprincip och likhetsprincip och som uttryckts i lag (1987:667) om ekonomiska föreningar. Därutöver finns annan lagstiftning som reglerar hantering av näringsverksam- het (bokföringslagen).

Begreppet gråzonsverksamhet kan användas i detta sammanhang. Professorn i förvaltningsrätt, Lena Marcusson, har utgått från ett antal kriterier för att jämföra denna typ av verksamhet med den som bedrivs inom myndighetsområdet.

Förekommer myndighetsutövning?

Gäller offentlighetsprincipen?

Har RRV rätt att granska verksamheten?

Gäller förvaltningslagen i sin helhet, för vissa ärenden eller för en viss del?

Kan besluten överklagas?

Sker finansieringen helt eller delvis genom det allmänna?

Enligt Lena Marcusson ges en splittrad bild när verkligheten prövas mot dessa kriterier. Det är inte alltid givet att tillräcklig grad av förutsägbarhet, vilket är viktigt kriterium för rättssäkerhet, kan garanteras och förutsättningar för kontroll varierar då verksam- heterna är så pass skiftande. Samtidigt kan det i de enskilda fallen

37 Marcusson, 1997 samt Statskontoret 1997.

31

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

finnas skäl för särlösningar. Avsteg kan med andra ord göras från myndighetsformen.38

Bilden kan bli än mer komplex beroende på i vilken utsträckning den ideella föreningen fullgör andra uppgifter som inte ryms inom det offentligrättsliga regelverket. Om en förening exempelvis har många medlemsuppgifter, kan oklarheter uppstå om huruvida regel- verken för offentliga förvaltningsuppgifter eller för privata upp- gifter är tillämpbara. Ett alternativ kan då vara att i så stor utsträckning som möjligt tillämpa offentligrättsliga principer och regleringar i syfte att undvika oklara ansvarsförhållanden. Det- samma gäller förutsättningarna att kontrollera verksamheten ifråga.

Demokratisk kontroll och auktoritära principer

Utmärkande för ideella och ekonomiska föreningar är att de är uppbyggda enligt demokratiska principer. Det kan dock finnas exempel på föreningar som är uppbyggda enligt auktoritära princi- per. Något förbud eller liknande mot detta finns inte, då förenings- frihetens principer bygger på att statsmakterna inte ska kunna styra hur en förening avser att samverka och utföra sina uppgifter. En skillnad måste dock, enligt Hemström, göras i de fall ideella före- ningar ansvarar för offentliga förvaltningsuppgifter. Motivet för att samverka med ideella föreningar är ju att de är demokratiskt uppbyggda.39

Olika typer av överlämnande av offentliga förvaltningsuppgifter

Marcusson gör en uppdelning av olika typer av överlämnande av offentliga förvaltningsuppgifter till enskilda organ såsom ideella föreningar, stiftelser, korporationer, anstalter, aktiebolag m.fl. enligt följande:40

Officiell prövning

Fördelning av offentliga medel

Utseende av offentliga funktionärer

Beslut om reglerade tjänster

38Marcusson, 1997.

39Hemström, 2000.

40Marcusson, 1997, s. 24.

32

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

Beslut om medlemskap och disciplinåtgärder i offentligrätts- liga korporationer

Vad avser fördelningen av offentliga medel till just ideella före- ningar, står Folkbildningsrådet för en relativt stor andel av de medel som staten avsätter. Det finns ingen ideell förening som fördelar lika mycket medel som rådet. Under budgetåret 1993/1994 för- delades sammanlagt ca 11,5 mdkr till ideella föreningar, varav 2,5 utgjordes av medel till folkbildningen. Den förening som fördelar störst bidrag efter rådet är Riksidrottsförbundet vars statsbidrag uppgår till ca 0,5 mdkr.41

Under 1990-talet har såväl statens som kommunernas bidrag till ideella föreningar (i nationalräkenskaperna används begreppet hus- hållens intresseorganisationer) minskat. Under 1999 uppgick dessa till ca 8,5 mdkr.42 Bidraget till folkbildningen har dock varit relativt konstant under tiden

Några utvecklingstendenser inom förvaltningspolitiken

Ideella föreningar kan spela olika roller i politikens genomförande. Lena Lindgren refererar till forskning som gör åtskillnad mellan samverkan i beslutsprocessens policyformuleringsfas och sam- verkan i dess implementeringsfas.43 Det torde dock vara svårt att hålla denna rågång tydlig i varje enskilt fall. Ifråga om Folkbild- ningsrådet finns det, vilket vi kommer att visa senare, skäl att tala om en roll både vad avser policy och implementering.

Det är vanligt att tala om en allmän avkorporativisering i sam- hället som bl.a. tagit sig i uttryck i att de centrala arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna inte längre formellt är representerade i statliga styrelser. Samtidigt menar Lindgren att det kan finnas skäl att tala om motsatsen och att forskningen tidigare inte uppmärk- sammat det faktum att staten mer och mer – på såväl statlig som kommunal nivå – börjat ta ideella organisationer i anspråk för att utföra offentliga uppgifter och som viktiga välfärdsproducenter. ”Många av organisationerna inte bara samverkar i den offentliga beslutsprocessens implementeringsfas, de ansvarar själva fullt ut för politikens genomförande.44

41SOU 1994:147.

42Statskontoret, 2003 (Margareta Ringqvist)

43Lindgren, 2001.

44ibid. s. 11.

33

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Lindgren refererar också till forskning som gör gällande att det, när det gäller statens syn på bruket av ideella organisationer som genomförare av offentliga tjänster, finns två huvudlinjer. Den ena innebär att staten å ena sidan strävar efter en tydligare och mer hårdhänt styrning av statliga bidrag. Å andra finns det ett ökat intresse från ideella organisationer att ikläda sig rollen som produ- cent och leverantör av offentliga tjänster på statlig och inte minst kommunal nivå.45

Forskare har också pekat på att denna utveckling kan föra med sig vissa risker för både stat och ideella föreningar. Staten får svårt att överblicka effekterna av bidragen och föreningarna blir mer beroende av staten än av sina medlemmar.46

Det har vidare diskuterats om inte en särskild lagstiftning för ideella föreningar borde införas. Frågan har behandlats vid ett fler- tal tillfällen i riksdagen.47 Regering och riksdag har dock avvisat en sådan, delvis med motivet att det finns generella riktlinjer för hur ideella föreningar med förvaltningsuppgifter bör hanteras samt med hänvisning till en omfattande praxis på området. Ytterligare ett motiv som framskymtar är att en särlagstiftning skulle göra det svårt att vidta förändringar och finna flexibla lösningar. Frågan är dock om förekommande praxis är tillräckligt enhetlig.

Enligt den juridiska litteraturen tyder existerande förhållanden snarare på motsatsen. Det gäller såväl ideella föreningar som andra former av organisering av offentliga förvaltningsuppgifter. Frågan har också belysts i olika utredningar som pekar på att överlämnan- det av förvaltningsuppgifter till enskilda organ ofta är inkonsekvent och svåröverskådligt.48

Merparten av de regleringar som gäller för offentlig verksamhet tillkom under en period då det var mer eller mindre självklart att förvaltningsuppgifterna skulle handhas av statliga eller kommunala organ.49 Som vi sett ser verkligheten annorlunda ut i dag. Frågan är därför om staten har gjort bedömningen att en särlagstiftning för ideella föreningar med förvaltningsuppgifter ytterligare skulle bidra till en fragmentisering och därmed motverka statens huvudinrikt- ning för förvaltningspolitiken, nämligen att myndighetsformen är att föredra.

45Lindgren, 2001

46Petersson, 2000.

47Hemström, 2000.

48SOU 1993:71 samt SOU 1997:38.

49Lindgren, 2001.

34

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

En annan förklaring kan vara att en lagstiftning skulle uppfattas som motsägelsefullt. Staten har ju inte bildat folkrörelsen. Därför bör inte heller staten föreskriva en lag som omfattar folkrörelsen som skulle kräva en precisering av ideell förening och därmed också vad en folkrörelse är.

Den policy och riktlinjer som statsmakterna slagit fast kan mot denna bakgrund ses som ett uttryck från statens sida att åstad- komma större enhetlighet och transpararens i hanteringen av offentliga förvaltningsuppgifter. Genom att i första hand använda sig av myndighetsformen garanteras också att de grundläggande principerna om likabehandling, offentlighet och kontrollmöjlig- heter tillgodoses.

3.4Sammanfattning

Myndighetsformen är normen för hanteringen av offentliga förvalt- ningsuppgifter. Det offentligrättsliga regelverket utgår från myndig- heten som modell. Ett grundläggande skäl till detta är en ambition att garantera de demokratiska och rättsliga principer som staten angivit som styrande för statsförvaltningens verksamhet och för övrig statligt finansierad verksamhet.

Befintlig praxis visar samtidigt på en mångfald av organisatoriska lösningar vad gäller överförandet av förvaltningsuppgifter till enskilda organ. Skälen till uppkomsten av dessa lösningar är historiskt betingade och grundar sig till viss del på uppfattningen att myndighetsformen inte alltid är den optimala för att t.ex. garan- tera tillräckligt hög grad av självständighet. Det finns vidare ingen enhetlig praxis för hur sådana enskilda organ ska hanteras eller för hur villkoren för överlämnade av offentliga förvaltningsuppgifter ska vara utformade. Det finns dock sedan ett antal år ett klart mål från statens sida om att eftersträva myndighetsformen och att arbeta efter generella riktlinjer när det gäller ideella föreningar och bolag som ansvarar för myndighetsutövning. Ett antagande i detta sammanhang tycks vidare vara att staten bör vara en av förenings- bildarna och således att betrakta som delaktig i föreningens verk- samhet.

I fråga om överlämnandet av uppgifter till Folkbildningsrådet är statens överlämnande relativt långtgående. De förvaltningsupp- gifter som anförtrotts rådet innebär myndighetsutövning. Staten finns inte med som medlem och utser heller inte någon ledamot i

35

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

föreningens styrelse. Ansvarsförhållandet mellan staten och före- ningen och dess medlemmar är heller inte tydliggjort. En form av ansvarsutkrävande sker dock i samband med de återkommande utvärderingarna av folkbildningen som staten låter göra.

Ett villkor för överlämnandet av uppgiften att fördela statsbidrag var att verksamheten skulle bli föremål för mål och resultatstyr- ning. På denna punkt har staten tonat ned sina ambitioner och hänvisat till de generella riktlinjer som numera är framtagna för styrning av ideella föreningar. Samtidigt uttrycker staten krav på redovisning av i vilken utsträckning statsbidragsgivningen mot- svarar statens syften. En viss oklarhet tycks därmed ha uppstått.

36

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

4 Folkbildningsrådet

4.1Uppgifter

Folkbildningsrådet är en ideell förening bildad år 1991 av Folk- bildningsförbundet (FBF), Landstingsförbundet och Rörelsefolk- högskolornas riksorganisation (RIO). Rådet har enligt sina stadgar till uppgift att för medlemmarnas räkning fullgöra det som regering och riksdag kräver för att statsbidrag ska utgå till den verksamhet som bedrivs av studieförbund och folkhögskolor.

Av staten har Folkbildningsrådet anförtrotts följande uppgifter beträffande studieförbunden och folkhögskolorna:

att fördela allmänna och särskilda medel till verksamheten,

att lämna budgetunderlag och årsredovisningar samt

att följa upp och utvärdera studieförbundens och folkhög- skolornas verksamhet.

Utifrån dessa uppdrag svarar också rådet för samordningen av vissa strategiska frågor när det gäller folkbildningspolitisk bevakning i ett svenskt, nordiskt och internationellt perspektiv samt vissa utvecklingsinsatser inom IT-området, främst via Folkbildnings- nätet.

På uppdrag av medlemsorganisationerna svarar Folkbildnings- rådet för central drift och utveckling av Folkbildningsnätet. Vidare svarar rådet för uppgifter beträffande intern och extern kommu- nikation och publicering av för folkbildningen gemensamma infor- mationsmaterial samt företräder folkbildningen i vissa nordiska och internationella organ.

Från RIO och Landstingsförbundet har Folkbildningsrådet fått ett särskilt uppdrag att svara för centrala informationsinsatser om folkhögskolornas kursutbud via Folkhögskolornas informations- tjänst.50

Rådets uppgifter har sedan dess tillkomst utökats. Detta hänger delvis samman med att samhället i ökad utsträckning använt sig av folkbildningens tjänster. På så sätt har verksamheten också kommit

50 Folkbildningsrådet verksamhetsplan 2003.

37

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

att beröra allt fler politikområden. Folkbildningsrådet har t.ex. erhållit uppgifter inom ramen för Kunskapslyftet samt givits ett ansvar för informationsinsatser i samband med folkomröstningen om EMU. Dessutom har särskilda utbildningsinsatser genomförts i samband med aktivitetsgarantin (SAGA). Folkbildningsrådet har också ökat sina insatser på IT-området, bl.a. genom skapandet av det s.k. Folkbildningsnätet. Trots att Folkbildningsrådets roll på många av dessa områden inte klart har formulerats från statens sida, har Folkbildningsrådet till stor del kommit att företräda den sam- lade folkbildningen. Bland ytterligare uppgifter som tillkommit kan nämnas redovisning av kursutbudet inom folkbildningen för våra nationella minoriteter och medverkan i EMU-delegationens bered- ningar av ansökningar. Utöver detta har rådet även givits ett antal särskilda utredningsuppdrag av regeringen, vilka rapporterats isär- skild ordning. Under år 2002 har särskilda rapporter avrapporterats avseende:

folkhögskolornas särskilda utbildningssatsning för arbetslösa,

kommunernas och landstingens bidrag till studieförbund och folkhögskolor samt

utbildning för hållbar utveckling i icke-formell vuxenutbild- ning.51

4.2Organisation

Folkbildningsrådets högsta beslutande organ är representantskapet som består av 21 ombud från rådets medlemsorganisationer. Av dessa svarar Folkbildningsförbundet för 11 ombud och Rörelse- folkhögskolornas Intresseorganisation och Landstingsförbundet för vardera 5 ombud. Representantskapet behandlar styrelsens och revisorernas berättelser och beslutar om ansvarsfrihet. Represen- tantskapet fastställer vidare ekonomiska ramar för Folkbildnings- rådets budget.

Styrelsen

Styrelsens ordförande utses direkt på representantskapsmötet. Medlemmarna utser själva övriga styrelseledamöter. Styrelsen behandlar ärenden om statsbidragsfördelning. I detta arbete ingår

51 Folkbildningsrådets årsredovisning år 2002.

38

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

bl.a. att fastställa kriterier för statsbidragen till studieförbund folkhögskolor. Styrelsen behandlar vidare ansökningar från nya studieförbund och folkhögskolor samt lämnar rådets årsredovis- ning. Till styrelsen är ett antal arbetsgrupper knutna. Exempel på arbetsgrupper som var verksamma under år 2002 är gruppen för statsbidrag till nya studieförbund, för IT-strategiska frågor, en styrgrupp för Folkbildningsnätet samt en planeringsgrupp för projek- tet Folkbildningens framsyn.52

Samspelet med rådets medlemmar sker i form av adjungering av ledamöter till styrelsen och representation i beredningsgrupper. Vidare ska särskilda samråd genomföras kring frågor som är av mer övergripande och principiell karaktär, t.ex. verksamhetsplan och ekonomisk budgetram för rådet.

Oväldiga styrelseledamöter

Från och med år 1995 beslutades att tillämpa den s.k. ”styrelse- modellen”, vilket innebar att styrelsens självständighet i förhållande till rådets medlemmar och till de beredande organen markerades. Ledamöterna i styrelsen och beredningar skulle vara så ”oväldiga” som möjligt med vilket avsågs att de förväntades företräda en hel- hetssyn på folkbildningen och inte i första hand bevaka respektive medlemsorganisations intressen. Modellen förutsattes vidare stärka rådets integritet och beslutskapacitet samt bidra till att renodla de stiftande medlemmarnas roll som intresseorganisationer.53

Tillfälliga beredningsorgan

De tre första åren efter rådets bildande fanns tre delegationer knut- na till rådet (studieförbunds-, folkhögskole- och FoU-delegatio- nen). Medlemmarna i dessa föreslogs av de tre medlemsorganisa- tionerna och utsågs därefter av styrelsen. Delegationerna hade en relativt starkt ställning.

Hösten år 1999 förändrades rådets arbetsformer beträffande beredningen av de frågor som styrelsen hade att behandla. De tre tidigare permanenta beredningsorganen avvecklades till förmån för

52Folkbildningens framsyn är ett av regeringen initierat särskilt uppdrag till Folkbildnings- rådet som ska redovisas senast den 1 mars 2004.

53PM 2001-11-15, Folkbildningsförbundet, Sammandrag av Lena Lindgrens rapporter ”I medlemmars ställe (1998) samt ”I myndighets ställe” (2001).

39

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

ett system med tidsbegränsade beredningsgrupper i specifika ären- den, t.ex. för IT-strategiska frågor.54

Samråd

För att öka medlemsinflytandet i övergripande och principiellt viktiga frågor inrättades också ett stadgat samrådsförfarande mellan styrelse och medlemsorganisationer, s.k. MO-samråd. Samråden gäller verksamhetsplanen, rådets egen budget samt de beslutsunder- lag som årligen lämnas till regeringen. Andra frågor som kan bli föremål för samrådsförfarande är medlemsuppdragets innehåll, större förändringar i bidragsfördelningsreglerna, ansökningar om statsbidrag till nya studieförbund och folkhögskolor samt fastställ- ande av långsiktiga utvärderingsplaner. En orsak till införandet var att kritik framkommit från företrädare för folkbildningens orga- nisationer om en otydlighet beträffande ansvarsfördelningen mellan rådet och medlemsorganisationerna. En synpunkt som framkom var också att vissa medlemmar upplevde att deras inflytande minskat.55

Kansliet

Till rådet är ett kansli med ca tio anställda knutet. Kansliets står för en stor del av det löpande arbetet och dess arbete består bl.a. av insatser med koppling till statsbidragsfördelning, uppföljning, resultatredovisning och utvärdering av studieförbundens och folk- högskolornas verksamhet. Kansliet bistår vidare Regeringskansliet och olika utredningar med material och uppgifter om folkbild- ningen.56

54Se ovan.

55Se ovan.

56Folkbildningsrådets årsredovisning för år 2002.

40

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

4.3Kontroll, uppföljning och utvärdering

Inledning

Staten styr folkbildningen främst genom statsbidragsförordningar, folkbildningspropositioner och utskottsbetänkanden. Vidare sker en styrning via den årliga budgetprocessen och genom särskilda regeringsbeslut. FBR:s ställning som ideell förening innebär dock vissa särdrag beträffande formerna för den statliga styrningen i förhållande till vad som gäller för statliga myndigheter. Som exem- pel kan nämnas att regeringen sedan år 1998 inte längre meddelar några krav på anslagets användande i form av regleringsbrev med åtföljande återrapporteringskrav. I stället erhåller Folkbildningsrådet riktlinjer för användandet av anslaget för bidrag till folkbildningen. I riktlinjerna anger regeringen ett antal mål för verksamhetens inriktning:

Folkbildningens verksamhet skall bidra till att göra det möjligt för kvinnor och män att påverka sin livssituation och skapa engagemang för att delta aktivt i samhällsutvecklingen. Folkbildningens verksamhet skall stärka och utveckla demokratin. Folkbildningen skall bidra till ett breddat kulturintresse i samhället och en ökad delaktighet i kulturlivet samt främja kvinnors och mäns kulturupplevelser och eget skapande.

Enligt riktlinjerna ska statsbidraget också bidra till att höja utbild- ningsnivån i samhället och utjämna utbildningsklyftor. Vidare anges att verksamheter som riktar sig till personer med utländsk bak- grund, deltagare med funktionshinder och arbetslösa bör priori- teras.57

När staten i och med reformen tonande ner den egna ambitionen att styra folkbildningen och detta ansvar överfördes till folkbild- ningens egna organisationer, skulle det uppvägas av en utvecklad målstyrning och folkbildningen förväntades själv ta ett fast grepp om den egna verksamheten, genom bl.a. kontinuerliga mål och innehållsdiskussioner. Detta förutsatte en förbättrad uppföljnings och utvärderingsverksamhet. Staten förväntade sig information om hur folkbildningen utvecklades, inte minst i kvalitativt avseende, samt hur syftena med statsbidraget uppfylldes.58

57Riktlinjer för Folkbildningsrådet avseende användningen av anslaget 25:1 Bidrag till Folk- bildningen, Regeringsbeslut 2002-12-19.

58Folkbildning – styrning och kontroll, RRV- rapport 1999:44.

41

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Kontroll

Folkbildningsrådet ska följa upp och utvärdera studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet i förhållande till statens syften med stödet till folkbildningen och de villkor som föreskrivs för att statsbidrag ska utgå för verksamheten. Rådet har inte någon lagfäst rätt att vidta sanktioner mot folkhögskolor och studieförbund som bedöms genomföra verksamhet som inte står i samklang med statens syften med stödet till folkbildningen. Däremot fastställer rådet årligen statsbidragsvillkor och kriterier för redovisningen av den statsbidragsberättigade verksamheten. Uppfylls inte dessa så återkrävs, efter en dialog med mottagaren, statsbidraget i samband med reducering av kommande statsbidragsutbetalningar. Folkbild- ningen förväntas således till stor del tillse verksamheten genom egenkontroll. Folkbildningsrådets förutsättningar att bedriva till- syn och kontroll över folkbildningen begränsas till viss del av den särställning rådet har i förhållande till sina medlemmar. Rådets kontroll av folkbildningen kan jämföras med den kontroll som tidi- gare utövades av Skolöverstyrelsen. Styrelsen styrde folkbildningen tämligen detaljerat vad avser verksamhetens innehåll, utformning av kursmaterial m.m. På samma sätt som i dag använde sig styrelsen av sanktioner, t.ex. genom återtagande av statsbidrag.

Uppföljning

Uppföljning och utvärdering av folkbildningen sker på flera nivåer. Genom statens återkommande utvärderingar (SUFO) erhålls över- gripande förändringar och utveckling. Genom Folkbildningsrådets uppföljning och utvärdering skapas kunskap och information om hur verksamheten i olika avseenden utvecklas i förhållande till sta- tens mål avseende fördelning av statsbidrag. På lokal och regional nivå har respektive studieförbund och dess avdelningar samt varje folkhögskola ett ansvar för att redovisa verksamhetens utveckling i form av verksamhetsberättelser och måldokument. Dessutom sker löpande ekonomisk revision av verksamheterna.

Folkbildningsrådet följer upp folkbildningen genom deltagande i Folkbildningsförbundets och studieförbundens årsstämmor, besök på förbundsledningar och lokalavdelningar. Vidare hålls möten med studieförbunden ordföranden för att diskutera återkoppling av gemensamma aktuella frågor av uppföljningskaraktär. Rådet anord-

42

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

nar konferenser för folkhögskolornas rektorer, administrativa personal samt informatörer. Dessutom genomförs årligen besök vid ett antal folkhögskolor. Representanter för rådet deltar också i RIO:s och Rektorsföreningens årsstämmor. Under perioden 2001– 2003 genomför rådet en förstärkt uppföljning som avser studie- förbunden och deras avdelningar. För folkhögskolorna görs mot- svarande analys genom dokumentstudier samt ett antal intervjuer och besök. Vidare genomförs årligen ett antal särskilda uppfölj- ningsinsatser, exempel på sådana insatser som planeras för år 2003 är:

en studie av effekterna av studieförbundens vidtagna åtgärder med koppling till det interna kontrollarbetet med fokus på målgruppsarbetet

en analys av innehållet i folkhögskolornas policydokument

en undersökning av folkhögskolornas ekonomiska situation (tillsammans med SUFO 2).59

Utvärdering

Folkhögskolans och studieförbundens verksamhet utvärderas enligt en av rådets styrelse fastställd utvärderingsplan. Som ett led i utvär- deringsarbetet genomförs seminarier om rådets FoU-verksamhet och folkbildningsforskning. Rådet verkar i detta avseende för att utveckla kontakter och samverkan med universitet och högskolor. Rådet för folkbildningsforskning, MIMER, är en samverkanspart i detta arbete.

Exempel på egna pågående utvärderingsprojekt är:

Säkring av kvalitet i folkbildningens målgruppsarbete

Folkbildningen och de demokratiska utmaningarna

Effekter av samhällsstödets utveckling och av ändrade fördel- ningsmodeller 2001–2003

Utvärdering av fem år med särskilda medel för utvecklings- och försöksverksamhet60

För att erhålla statsbidrag fordrar Folkbildningsrådet att varje folkhögskola och studieförbund och deras avdelningar upprättar ett måldokument och en utvärderingsplan samt årligen upprättar en

59Folkbildningsrådets verksamhetsplan för år 2003.

60Folkbildningsrådets verksamhetsplan för år 2003.

43

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

verksamhetsberättelse. Som ytterligare statsbidragsvillkor gäller vidare att i årsredovisningen/verksamhetsberättelsen ska finnas ett antal uppgifter beträffande statsbidragens användning och inne- hållet i den ekonomiska redovisningen samt beträffande genom- förda utvärderings- och utvecklingsinsatser. Syftet är bl.a. att med hjälp av dessa dokument kunna garantera en viss standard för mål- styrningen.

Riksdagens beslut år 1991 innebar att staten vart tredje år skulle göra en fristående utvärdering av folkbildningen. En sådan utvärde- ring genomfördes och redovisades år 1996.61 I enlighet med 1998 års folkbildningsproposition har dock beslutats att denna utvärde- ring istället för var tredje år, ska ske var femte år.

4.4Folkbildningens finansiering

Fördelning av statsbidrag

I och med bildandet av Folkbildningsrådet fördes statsbidragen till studieförbund och folkhögskolor samman till ett gemensamt anslag. I realiteten existerade det ”gemensamma” statsbidraget endast under ett budgetår. Fr.o.m. år 1992/93 tillkom två särskilda anslag via dåvarande Arbetsmarknadsdepartementet för folkhögskolornas riktade insatser för dem som var eller riskerade att bli arbetslös. Fr.o.m. följande år utökades det särskilda folkhögskoleanslaget till medel för 10 000 extra studieplatser vilket innebar en ökning av statsbidragen till folkhögskolorna motsvarande ca 50 procent av folkhögskoledelen inom det allmänna anslaget. Från och med år 1997 rubricerades det särskilda folkhögskoleanslaget som en del av det s.k. Kunskapslyftet, men utgick fortfarande som ett särskilt anslag som fördelades av Folkbildningsrådet och reglerades dess- utom via en särskild förordning. Samtidigt bortföll det andra sär- skilda anslaget (100 mnkr) som till 90 procent hade tilldelats studieförbunden. Efter Kunskapslyftets upphörande utgår medel för folkhögskolans särskilda utbildningsinsatser motsvarande 7 000 extra platser. Från och med år 2006 ska de särskilda medlen finnas i det allmänna folkbildningsanslaget.

Mot bakgrund bl.a. av den kritik som riktats mot statsbidrags- fördelningen för att den har stimulerat volymjakt istället för att fokusera frågor om verksamhetens kvalitet, genomfördes föränd-

61 SOU 1996:127.

44

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

ringar av systemet fr.o.m. 2001 som innebar att det tidigare volym- bidraget togs bort och ersattes med ett utvecklingsbidrag och ett utökat målgruppsbidrag. Statsbidraget till studieförbunden består i dag till 70 procent av ett basbidrag som beräknas i förhållande till ett genomsnitt av genomförda studietimmar verksamhetsåren 1995/96 till 1998. Bidraget ligger fast i tre år (2001–2003) och bidragsnivån behålls under ytterligare en treårsperiod. Detta förut- satt att studieförbunden når minst 90 procent av den egna verksam- heten, mätt i antalet studietimmar beräknat på ett genomsnitt av verksamhetsåren 1999–2002. 18 procent av statsbidraget utgörs av ett målgruppsbidrag som är ett tilläggsbidrag för verksamhet riktad till särskilt prioriterade grupper; funktionshindrade, invandrare och arbetslösa. Målgruppsbidraget omfördelas varje år och baseras på redovisad verksamhet senast kända verksamhetsår, dvs. målgrupps- bidraget för år 2003 fördelas utifrån genomförd verksamhet år 2001. Dessutom utgår ett utvecklingsbidrag som motsvarar 12 pro- cent av statsbidraget. Syftet med utvecklingsbidraget är att främja utvecklingsarbete som förnyar och skapar nya former av verk- samhet. Syftet är också att ge studieförbunden förutsättningar att möta nya behov och skapa en följsamhet med aktuella behov i sam- hället.

Förutom dessa medel fördelar staten årligen ca 10 mnkr för folk- bildningens utvecklings- och försöksverksamhet. Från och med år 2002 ingår dessa medel i det allmänna folkbildningsanslaget.62

Ökad extern finansiering

Förutsättningarna för statlig styrning av folkbildningen har påverkats av att verksamheten under 1990-talet i ökad utsträckning kommit att finansieras med särskilda medel utanför det generella stats- bidraget. Det gäller t.ex. utvecklings- och försöksverksamhet inom distansutbildnings- och IT-områdena, som har finansierats av KK- stiftelsen och Distansutbildningsmyndigheten (DISTUM). Vidare har folkhögskolorna tagit del av satsningar inom ramen för satsningen på IT i skolan, ITiS.

Andra exempel på finansiering av folkbildningen utanför det generella statsbidraget är:

informationsinsatser om europeisk integration,

62 Fördelning av statsbidrag inom folkbildningen, Folkbildningsrådet 2003.

45

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

projektbidrag för folkbildning om EMU,

folkbildning om EMU,

folkbildning mot narkotika samt

folkhögskolans särskilda utbildningssatsning inom aktivitets- garantin (SAGA-anslaget).

Folkbildningsrådet har vidare under år 2002 erhållit särskilda medel för att utveckla arbetsformer o. dyl. inom ramen för projektet Folkbildningens framsyn.63

Kommuner och landsting

Kommunerna för studieförbundens del och landstingen för folk- högskolornas del har vid sidan av staten varit de viktigaste bidrags- givarna till folkbildningen. Under 1990-talet och fortfarande har kommunernas bidrag till studieförbunden minskat avsevärt i många kommuner och helt upphört i några kommuner, framför allt i Stor- stockholmsområdet. Det kommunala stödet har också i en del kommuner fått karaktären av projektbidrag och ersättningar för specifika uppgifter som formulerats av kommunerna utifrån kom- munala behov.

Uppdragsfinansiering

Ett annat utmärkande drag är att studieförbund och folkhögskolor har utvecklats mot att i allt större utsträckning genomföra folk- bildnings- och utbildningsuppdrag åt kommuner, myndigheter, organisationer och företag. För i vart fall folkhögskolornas del handlar det dock i de flesta fall om en begränsad del av verksam- heten.

Anslagsutveckling och ekonomi

Anslagsutvecklingen inom folkbildningen har enligt Folkbildnings- rådet inneburit att statsbidraget urholkats samtidigt som de kom- munala bidragen har minskat. För att möta utvecklingen har många studieförbund och folkhögskolor genomfört organisatoriska och

63 Folkbildningsrådets årsredovisning för år 2002.

46

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

administrativa åtgärder. Förutom rationaliseringar och en minsk- ning av antalet avdelningar har studieförbunden tvingats höja med- lemsavgifterna och folkhögskolorna har tvingats minska lärartät- heten.64 Enligt Folkbildningsförbundet har statsbidraget för studie- förbunden de senaste tio åren minskat med 14 procent och kommun- bidragen med 40 procent. Mellan år 1998 och år 2000 har deltagar- avgifternas andel av studieförbundens intäkter ökat från 23 till 27 procent. Andelen lokalavdelningar har på tio år minskat från 1 500 till drygt 500 st. 65

En konsekvens av anslagsutvecklingen är vidare enligt Folkbild- ningsrådet att ett allsidigt folkbildningsutbud inte längre kan erbju- das i alla kommuner och orter. En bidragande orsak till detta är att ett flertal kommuner minskat eller dragit in stödet till folkbild- ningen.

4.5Folkbildningsrådets dubbla roller

Folkbildningsrådet uppgifter att dels fördela statsbidrag, dels före- träda medlemmarnas intressen innebär att rådet har dubbla roller. Man kan därmed hävda att det finns en inbyggd konflikt i systemet.

Folkbildningsrådets myndighets- och medlemsuppgifter har sedan rådets tillkomst utökats. En konsekvens av detta är att de olika uppgifterna allt mer har kommit att integreras i varandra. Det är inte alltid givet vad som är att betrakta som myndighets- respektive medlemsuppgifter. Våra intervjuer visar också att före- trädare för medlemsorganisationerna upplever en otydlighet avse- ende rådets uppgifter och mandat.

Folkbildningsrådets ställning upplevs av många intervjuade inne- bära en fördel i dess kommunikation med medlemsorganisationer- na. Rådet uppfattas inte som en myndighet, vilket möjliggör ett mjukare samtalsklimat. Att beslut om bidragsfördelning fattas av personer som har erfarenhet av folkbildningsvärlden innebär att rådets beslut möter en hög acceptans. De beslut som fattas av rådets styrelse är redan förankrade, vilket gör dem lättare att verk- ställa. Representanter för folkbildningen har uttryckt att den demokratiska förankringen i beslut om statsbidragsfördelning spe- lar en mycket viktig roll inom folkbildningen, då den har sina rötter i folkrörelserna.

64Folkbildningsrådet. Budgetunderlag för perioden 2004–2006

65Folkbildningsförbundet, Studieförbundens organisation 2002, september 2002 slutrapport.

47

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Rådets ställning kan dock även innebära svagheter. En svaghet, förutom otydligheten beträffande dess olika uppgifter, är att det innebär en risk för intressekonflikter i samband med beslutsfattan- det. Risken finns att styrelsen inte har förmåga att fatta kontro- versiella beslut eller drar sig för att genomföra stora förändringar som skulle innebära omprioriteringar mellan medlemsorganisa- tionerna eller deras medlemmar i sin tur.

I sin rapport från år 1999 pekar Riksrevisionsverket på att Folk- bildningsrådet i viss utsträckning tagit beslut som krävt integritet och handlingskraft. Ett exempel på detta anges vara bidragsför- delning vid sidan av resursfördelningsmodellen och godkännande av ett tjugootal nya folkhögskolor. RRV konstaterar dock också att det finns exempel på motsatsen, dvs. att Folkbildningsrådet har visat exempel på bristande handlingsförmåga. Exempel på detta anges vara att fördelningen mellan å ena sidan studieförbund och å andra sidan folkhögskolor har legat fast sedan rådet tog över ansva- ret från Skolöverstyrelsen.66 I våra intervjuer har olika uppfatt- ningar framträtt om huruvida rådets styrelse har förmåga att fatta kontroversiella beslut. Det har därvid påpekats att det faktum att fördelningen mellan studieförbund och folkhögskolor har legat fast inte behöver vara ett resultat av bristande handlingsförmåga, utan är en konsekvens av att den existerande fördelningen är den bästa.

Forskaren Lena Lindgren har i en studie påpekat att det saknas tydliga riktlinjer från medlemmarnas sida beträffande hur de ser på Folkbildningsrådets hantering av medlemsuppgifterna. Lindgren hänvisar dock till en rapport från Folkbildningsrådet från 1993, i vilken fastslås att de uppgifter som Folkbildningsrådet utför på medlemmarnas uppdrag ska vara a) intresseneutrala, dvs. inte favo- risera någon del av folkbildningen, b) ska kunna utföras mer ratio- nellt av Folkbildningsrådet, c) ska av samtliga medlemsorganisa- tioner anses öka i trovärdighet och slagkraft genom att hanteras av Folkbildningsrådet och d) ska vara direkt kopplade till myndighets- uppgifterna.67

En vanlig förklaring till hur rådets verksamhet har utvecklats, är enligt Lindgren, att det finns en inneboende kraft i organisationen. Ambitioner från styrelse och kansli har sedan starten 1991 lett till att rådet har utökat sina uppgifter, och rådet har i vissa fall kriti- serats för att gå utanför sin formella kompetens. Det har också påpekats att det finns ett mönster i att verksamheter inom Folk-

66RRV 1999.

67Lindgren, 2001.

48

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

bildningsrådet startas upp med en ursprunglig tanke om att dessa ska drivas i form av tidsbegränsade projekt. Någon plan för avveck- ling har dock inte gjorts upp och verksamheten har i realiteten permanentats. Att Folkbildningsrådet tar egna initiativ utan att medlemsorganisationerna känner att de har haft en möjlighet att påverka har bidragit till en upplevelse av minskat inflytande bland medlemmarna.68 Lindgren påpekar att en utveckling av det här slaget kan komma att hota de grundläggande fördelarna med den nuvarande organisationslösningen. Om Folkbildningsrådets legi- timitet minskar i medlemmarnas ögon, kan också förankringen och förståelsen för rådets beslut komma att minska.

Skillnader mellan medlemsorganisationerna

Ett faktum som påverkar Folkbildningsrådets förutsättningar att utveckla folkbildningen är att medlemsorganisationerna är väldigt olika till sin karaktär. De tre medlemsorganisationerna – FBF, RIO och Landstingsförbundet – skiljer sig t.ex. åt beträffande storlek och organisation. Dessa skillnader gör att de tre medlemsorganisa- tionerna anser sig ha olika behov av stöd från rådet och skilda för- väntningar på och uppfattningar om vilka rådets uppgifter bör vara.

FBF består av tio studieförbund av varierande storlek och med egna centralorganisationer. RIO består av 103 st. folkhögskolor. Landstingsförbundet är den mest udda av de tre. Som en lands- tingens intresseorganisation ska förbundet utgöra ett stöd åt lands- tingens politiska ledningar. Folkbildning är inte en av förbundets primära verksamheter och kontaktpunkten för rådet är inte Lands- tingsförbundets styrelse, utan den rektorskonferens som finns inom förbundet.

Studieförbunden har egna centrala organisationer och därigenom ett mindre behov av stöd än de enskilda folkhögskolorna. Studie- förbunden klarar på egen hand av att sköta till exempel sina inter- nationella kontakter. Detta gäller särskilt de stora studieförbunden. På de 147 folkhögskolorna inom RIO och Landstingsförbundet finns däremot ett stort intresse av att rådet sköter internationella kontakter eftersom få eller inga av folkhögskolorna enskilt har den möjligheten.

I de fall där folkhögskolorna har behov av en stödfunktion som studieförbunden klarar helt själva har man löst detta genom att

68 Lindgren, 2001.

49

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

vissa av medlemsuppgifter sköts av Folkbildningsrådet enbart för folkhögskolornas räkning. Detta gäller för FIN, Folkhögskolornas Informationstjänst, som finansieras genom folkhögskolornas stats- bidrag.

Det är inte bara mellan studieförbund och folkhögskolor det finns skillnader, utan även inom de två delarna. Den interna spänn- vidden är störst inom Folkbildningsförbundet, som består av studie- förbund med olika ideologiska utgångspunkter. Det gör att FBF har svårare än Landstingsförbundet eller RIO att komma fram till en tydlig gemensam ståndpunkt i vissa frågor, t.ex. Folkbildnings- rådets roll som opinionsbildare.

Inom folkhögskolevärlden finns vidare skillnader mellan de rörelse- drivna skolorna inom RIO och de landstingsägda inom Landstings- förbundet.

Förutom interna skillnader finns även skillnader i hur staten behandlar studieförbunden och folkhögskolorna, t.ex. genom att folkhögskolorna ingick i Kunskapslyftet, medan studieförbunden stod utanför.

4.6Sammanfattning

Förutsättningar att följa upp och utvärdera verksamheten

En fråga som lyfts fram i våra intervjuer är att Folkbildningsrådet genom sina dubbla roller kan få problem med att ställa relevanta krav på redovisning, uppföljning och utvärdering av verksamheten. Myndighetsformen kan vidare göra rådet mindre benäget att bedri- va en effektiv tillsyn och kontroll över verksamheten.

Tidigare studier av folkbildningen har ofta innefattat en kritik mot att systemet tenderar att premiera volymjakt. Vidare har en oförmåga att styra verksamheten mot kvalitetstänkande uppmärk- sammats. Vad som framkommit i våra intervjuer i detta avseende är att detta är en komplex fråga. En förutsättning för att åstadkomma en utveckling mot ökad kvalitet är att staten tydligare anger och definierar de övergripande motiven för folkbildningen. Detta bl.a. som underlag för uppbyggnad av kunskap om folkbildningens kvalitet och effekter.

Kännetecknande för folkbildningen är vidare att verksamheten i hög grad är – och förväntas vara – styrd nerifrån. Verksamheten är vidare till stor del efterfrågestyrd och efterfrågad av ett flertal

50

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

intressenter utifrån delvis olika behov. Folkbildning är också per definition en vag och komplex verksamhet med flera – och till viss del oförenliga – mål. Vissa av folkbildningens mål är dessutom svårdefinierade och därmed svåra att artikulera, styra gentemot. Detta är faktorer som samtliga påverkar de faktiska förutsätt- ningarna att styra, följa upp och utvärdera verksamheten.

I våra intervjuer och dokumentstudier har ett antal aspekter kopplade till uppföljning och kontroll av folkbildningen trätt fram:

Det är inte självklart att folkbildningen ska styras i traditionell bemärkelse. Åtminstone inte i termer av mål och resultat- styrning såsom för statliga myndigheter.

Det är svårt att sätta upp generella, relevanta kvalitetsmått för folkbildningen.

Folkbildningens resultat bör kontinuerligt följas upp av dess egna organ genom verksamhetsstatistik, revision etc. Den stat- liga uppföljningen och utvärderingen bör ske återkommande och genomföras av från folkbildningen oberoende aktörer.

Oberoende utvärderingar kan med fördel även omfatta studier i vilka folkbildningens effekter och resultat jämförs med annan verksamhet, t.ex. inom det offentliga utbildningsväsendet.

Det finns ett behov av att synliggöra folkbildningens presta- tioner. Folkbildningen har ingenting att förlora sådana utvär- deringar, snarare tvärtom.

En iakttagelse utifrån våra intervjuer är att det finns en viss ambi- valens hos folkbildningens företrädare när det gäller synen på och behovet av oberoende extern utvärdering. Vissa förespråkar en stärkt sådan utvärdering medan andra ger uttryck för en viss tvek- samhet. Samtidigt som behovet av att lyfta fram folkbildningens resultat upplevs som viktigt, betonas vikten av att utvärderingen sker utifrån folkbildningens specifika perspektiv.

En förändrad finansieringsbild

En iakttagelse är att folkbildningen har kommit att beröra alltfler politikområden och att verksamheten har kommit att finansieras av ett flertal aktörer utanför det allmänna statsbidragssystemet. En konsekvens av detta är att statens roll som finansiär inte blir lika tydlig. Som exempel kan nämnas att staten för vissa studieförbund i

51

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

dag inte längre svarar för huvuddelen av finansieringen. Denna utveckling får konsekvenser för förutsättningarna att styra verk- samheten. Det innebär t.ex. att statens roll som ensam finansiär och ”ägare” med krav på resultatinformation, avrapportering och styrning inte längre är lika entydig.

Utvecklingen accentuerar också motsättningen mellan å ena sidan en ambition att folkbildningen själv genom ett schabloniserat bidragssystem ska kunna avgöra vilka verksamheter och mål- grupper som ska prioriteras, och å andra sidan en utveckling mot en ökad statlig styrning genom allt fler inriktningsangivelser i regleringsbrev och riktlinjer.

Det nuvarande statsbidragssystemet kan, genom att bygga på en låsning av vissa fastställda andelar vad avser fördelning av medel mellan studieförbunden, också verka konserverande på folkbild- ningens förutsättningar till utveckling och förnyelse.

Statsbidragssystemets konstruktion kan också innebära svårig- heter för nya medlemsorganisationer att ta sig in i systemet. I syfte att åtgärda detta har rådet nyligen initierat en översyn av sina stad- gar.

De dubbla rollerna skapar oklarheter

Folkbildningsrådets roll och uppgifter uppfattas till vissa delar av medlemmarna som otydliga, och en synpunkt är att det finns ett behov av att tydliggöra rådets olika uppgifter. Samtidigt är dock de flesta av de intervjuade överens om att rådet sköter sina med- lemsuppgifter på ett tillfredsställande sätt.

Vissa företrädare för medlemsorganisationerna anser att Folk- bildningsrådets uppgifter och mandat har utökats alltför mycket, och att detta har skett utan tillräcklig förankring i medlemsorga- nisationerna. En synpunkt som framkommit vid våra intervjuer är att vissa av rådets medlemsuppgifter borde handhas av medlems- organisationerna och inte av rådet. Från medlemsorganisationerna har kritik också framförts om att medlemsinflytandet över folk- bildningens utveckling har minskat.

Det kan uppfattas som naturligt att det finns verksamheter inom Folkbildningsrådet som är svårt att kategorisera enbart som upp- drag av medlemmarna eller av staten. Ett exempel på detta är den folkbildningspolitiska bevakningen, som är en naturlig del av rådets kontakter med regering och departement beträffande statsbidrags-

52

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

fördelningen, men också en uppgift som utförs mer effektivt av rådet än av medlemmarna var och en för sig.

53

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

5 Överväganden och förslag

5.1Utgångspunkter

Inledning

Vår övergripande bedömning är att Folkbildningsrådet uppfattas som en aktiv och skicklig aktör och att rådet väl har förmått han- tera de dubbla roller som är förenade med myndighets- och med- lemsuppgifterna.

Vår bedömning är också att Folkbildningsrådet är väl medvetet om det spänningsförhållande som kan råda mellan dess olika upp- gifter. Rådet har under 1990-talet initierat en genomlysning av dessa frågor. Frågan om de dubbla rollerna var också central i avgående ordförandens avskedstal vid rådets senaste representant- skap den 9 april 2003, vilket kan tolkas som en insikt om ett upp- levt problem.

För att ge Folkbildningsrådet och dess hittillsvarande verksam- het rättvisa i en diskussion om hur formerna för styrning, kontroll, uppföljning och utvärdering av folkbildningen kan utvecklas, bör enligt vår bedömning följande förhållanden uppmärksammas.

För det första kommer det sannolikt alltid finnas ett spännings- förhållande mellan olika roller och uppgifter när en ideell förening anförtros offentliga förvaltningsuppgifter, vilka innebär myndig- hetsutövning, samtidigt som föreningen ansvarar för medlems- uppgifter.

För det andra bör hänsyn tas till hur omvärldsförändringar kan ha påverkat folkbildningens förutsättningar att verka. Förändringar i omvärlden kan tänkas ha både negativa och positiva effekter för folkbildningens utveckling.

Vår avslutande diskussion syftar till att problematisera dessa förhållanden för att därefter peka på tänkbara sätt att utveckla funktionerna styrning, uppföljning, kontroll och utvärdering.

54

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

Motiv för och mot att lägga ut förvaltningsuppgifter

Att bejaka ett spänningsförhållande mellan olika roller och upp- gifter kan ses som ett principiellt argument för en delegering av den typ av uppgifter som Folkbildningsrådet i dag ansvarar för. Genom att på detta sätt lägga ansvaret nära verksamheten och låta dem som berörs av fördelningen av statsbidragen vara delaktiga i utforman- det av kriterier för hur denna fördelning ska ske, kan segslitna diskussioner och potentiella konflikter undvikas. De berörda aktö- rerna kan inte på samma sätt invända mot statsmakternas beslut, utan måste själva ta ansvar för såväl beslut som genomförande. Dessutom underlättas möjligheterna att föra en diskussion om verksamhetens kvalitet och relatera denna till förvaltningsuppgif- terna. Den ideella föreningen har rimligen kompetens att bedöma och låta utvärdera verksamheten samtidigt som föreningen genom sin demokratiska struktur har en förankring i verksamheten. De offentliga förvaltningsuppgifterna kommer således att utföras med större legitimitet och relevans.

Samtidigt väcks frågan om det överhuvudtaget är lämpligt att lägga denna typ av förvaltningsuppgifter på en ideell förening. Modellen rymmer inbyggda konflikter mellan olika roller som kan vara principiellt tveksamma. Dessutom uppstår oklarheter i vilken utsträckning offentligrättsliga principer verkligen ska tillämpas.

En ideell förening förutsätts vara demokratiskt uppbyggd. Det är således naturligt att medlemmarna förväntar sig kunna påverka beslut om kriterier och inriktning på verksamheten. Samtidigt förutsätter den typ av myndighetsutövning som lagts på rådet integritet och förmåga att med utgångspunkt i de syften som riks- dagen slagit fast, fatta beslut oberoende av vad en enskild medlem tycker. Oväldesprincipen som rådets styrelse praktiserat är därför följdriktig. Men den kan då uppfattas som ett demokratiproblem. Att nominera och utse ledamöter uppfattas i det perspektivet inte som tillräckligt. Samtidigt ger inte rättspraxis egentligen något utrymme för att tillämpa auktoritära principer för de offentliga förvaltningsuppgifterna som utförs av ideella organisationer.69

I detta sammanhang bör också en diskussion föras om det inte innebär en motsägelse att ge ideella organisationer förvaltnings- uppgifter med hänvisning till att de står utanför den offentliga sektorn. Tanken med dessa organisationer är att de ska stå fria från statligt inflytande för att kunna främja demokrati och föra fram

69 Hemström, 2000, se också kap 3.3.

55

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

nya perspektiv på samhällets utveckling. De ideella organisationer- na är viktiga för demokratin men det är just utanför den offentliga sektorn som de kan spela en roll. Att ge dessa offentliga förvalt- ningsuppgifter är därför inkonsekvent.70

Omvärldsförändringar påverkar

En förändrad omvärld påverkar. Det är förvisso alltid vanskligt att tala om omvärldsförändringar som om de vore något nytt. Ett bestående intryck från våra intervjuer och dokumentstudier, är dock att flera förhållanden i omvärlden ställer folkbildningen inför nya utmaningar. I folkbildningens eget utvecklingsarbete Folkbild- ningens framsyn diskuteras också sådana. Följande frågeställningar, som är hämtade från rådets eget informationsmaterial, kan illustre- ra den pågående diskussionen.

Vilken roll kan folkbildningen spela i den regionala utveck- lingen? Som kompetensförsörjare för regional tillväxt – eller som arena för fri och frivillig bildning? Går de att förena?

Vad är bäst? Fler samhällsuppdrag eller fler externa uppdrag till folkbildningen?

Självständighet och samhällsstöd. Går det att skapa både och för folkbildningen?

Vilka behov är det vi ska möta? Utvecklingen går fort – vilken roll kommer folkbildningen att spela jämfört med andra aktörer?

Hur utvecklar vi folkbildningens särart? Är det en fråga om förhållningssätt? Ämnesutbud? Eller om pedagogiskt upplägg?

Förändringar i omvärlden kan tänkas ha både negativa och positiva effekter för folkbildningens utveckling. En ökad efterfrågan och ett ökat omvärldsberoende kan utgöra ett hot mot folkbildningens fria ställning. En ökad fragmentisering kan också komma att under- gräva folkbildningens legitimitet. Det är därför angeläget att slå vakt om folkbildningens autonomi.

Att folkbildningen efterfrågas kan också ses som ett tecken på dess relevans och nytta. Samhället har ett behov av att i olika sam- manhang och på olika sätt dra nytta av folkbildningen. Detta visar om inte annat det stora antalet särskilda uppdrag som tillkommit

70 För en vidare diskussion om dessa farhågor, se Rothstein, 1992.

56

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

sedan Folkbildningsrådet bildades. Det kan därför finnas skäl att synliggöra kontaktytorna mellan staten och folkbildningen.

5.2Otydliga styrsignaler och ansvarsförhållanden

Motsägelser

Vi har kunnat konstatera en grundläggande motsägelse i statens styrning av Folkbildningsrådet sedan propositionen om folkbild- ning 1991/92. Samtidigt som staten initierade ett överlämnade av de offentliga förvaltningsuppgifterna till rådet med hänvisning till folkbildningens autonomi och med förhoppningen att stärka folk- bildningens roll i samhället, använde man sig av gängse resultatstyr- ning och såg också behov av indikatorer på produktivitet. Rege- ringens ställningstaganden i den senaste propositionen om folk- bildning 1997 att styrningen av rådet och dess verksamhet ska anpassas till vad som gäller för ideella föreningar i allmänhet, tycks i stort sett ha bestått i att istället för regleringsbrev utfärdas numera riktlinjer med likalydande anvisningar. Samtidigt upplever Folk- bildningsrådet att detaljstyrningen har ökat både vad avser stats- bidragsgivningen och ifråga om de särskilda uppdragen.

Oklarheten mellan vad regeringen förväntar sig och vad som faktiskt görs gäller också i hög grad funktionerna uppföljning och utvärdering. Rådet har till uppgift att ”kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten i förhållande till de syften, …, som före- skrivits för att statsbidrag skall utgå”.71 Detta är också en uppgift som årligen uppmärksammas i riktlinjerna till rådet. Folkbildnings- rådets sätt att hantera denna uppgift är att fokus på egenkontroll och anlitande av externa utvärderingar. Om detta är tillfyllest har dock aldrig riktigt framgått. I den senaste propositionen om folk- bildning diskuteras i första hand behoven av att bredda och förnya den statliga utvärderingen av folkbildningen.

Myndighet eller förening

Folkbildningsrådets medlemsuppgifter har utökats under 1990- talet. Enligt vår bedömning får omfattningen och inriktningen av medlemsuppgifterna återverkningar på statens möjligheter att styra

71 Förordning 1991:977 3§.

57

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

den verksamhet som lämnats över till en ideell förening, särskilt om medlemsuppgifterna skulle kunna motiveras som myndighets- uppgifter. Oklarheter mellan olika roller och uppgifter kan där- igenom uppstå.

Frågan kan också ställas om staten förutsåg att rådet skulle utveckla medlemsuppgifter i den utsträckning som skett. Några restriktioner avseende detta kunde regering eller riksdag knappast utfärda med tanke på att överlämnandet av de offentliga förvalt- ningsuppgifterna var tämligen långtgående. Huruvida rådets folk- bildningspolitiska roll enbart ska ses som intressebevakning eller som nödvändig omvärldsorientering för att fullgöra förvaltnings- uppgifterna, är inte helt givet. Helt klart är dock att rådet ger intryck av en synnerligen aktiv dialog med statsmakterna om t.ex. nya uppdrag och problem som folkbildningen står inför.

Praktiskt för omvärlden

Det går dock inte att bortse från att den dubbla rollen har varit praktisk för omvärlden och för statsmakterna. Det är kanske t.o.m. så att de omvärldsförändringar som har ägt rum under 1990-talet och som bl.a. inneburit ökad externfinansiering och nya uppdrag mer eller mindre har förutsatt en aktör som kunnat tala för folk- bildningen och översätta statsmakternas behov för att därigenom kunna ta folkbildningens tjänster i anspråk. Rådet har i detta pers- pektiv kommit att uppfattas mer som en myndighet än som en intresseorganisation. Det har därför setts som naturligt att använda sig av Folkbildningsrådet när nya uppdrag för folkbildningen aktualiserats. Och rådet har måhända i sin tur sett dessa nya upp- drag som ett resultat av medlemsuppgifterna att bevaka och främja folkbildningens intresse.

Detta förhållande kan delvis förklaras av de tidigare redovisade skillnaderna mellan medlemmarna. När medlemmarna är oklara på vilken omfattning eller inriktning medlemsuppgifterna bör få, får rådets styrelse och kansli möjligheter att artikulera medlemsupp- gifterna och kan då för att ge uppgifterna starkare stöd, välja att se dem som myndighetsuppgifter. Medlemsuppgifterna kan därmed riskera att sammanfalla med de offentliga förvaltningsuppgifterna.

Sammantaget framträder en delvis motsägelsefull och splittrad bild. Relationen mellan staten och Folkbildningsrådet utgår från folkbildningens autonomi och självförvaltning. Samtidigt har staten

58

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

ett legitimt intresse av att ange syfte och inriktning rörande de särskilda uppdragen. Därutöver kan staten ha ett behov av kunskap och redovisning av uppdragens genomförande. Staten ser givetvis de särskilda uppdragen som myndighetsuppgifter, men som vi pekat på tidigare, kan det finnas mekanismer som gör att rådet uppfattar dem som medlemsuppgifter.

Bygger på förtroende

Oavsett orsakerna till den utveckling som ovan beskrivits, är den nuvarande situationen enligt vår bedömning otillfredsställande ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv. Oklarheter beträffande ansvarsförhållanden och svårigheter att utläsa i vilken utsträckning de offentligrättsliga regelverken är tillämpliga, kan innebära att möjligheterna till en effektiv kontroll, uppföljning och utvärdering blir lidande. Den nuvarande konstruktionen bygger i hög utsträck- ning på förtroende genom informella kontakter mellan den ideella föreningen och staten. Så länge staten har förtroende för det sätt på vilket förvaltningsuppgifterna fullgörs, kan modellen antas fungera. Men om problem skulle uppstå och staten och föreningen intar olika uppfattningar om hur ett visst problem bör åtgärdas, finns inga ansvarsutkrävande mekanismer utöver att regeringen kan före- slå riksdagen att statsbidraget bör reduceras eller att huvudmanna- skapet för förvaltningsuppgifterna bör förändras.

Vår bedömning är att det finns behov av mer nyanserade styr- mekanismer och former för kommunikation mellan staten och Folkbildningsrådet. Att dessa styrmekanismer också är synliga och möjliga för utomstående att kontrollera är dessutom viktigt ur ett rättssäkerhetsperspektiv.

5.3Ett jämförande perspektiv

Jämförelsevis stor frihet

Vi kan konstatera att statens överlämnande av förvaltningsupp- gifter till Folkbildningsrådet är relativt långtgående. Statens bidrag är relativt stort och rådet har, jämfört med t.ex. Riksidrottsför- bundet, stor frihet att disponera bidraget enligt egna avvägningar (se vidare bilaga 2). Den ökade styrningen av Riksidrottsförbundet kan, mot bakgrund av de iakttagelser som forskaren Lena Lindgren

59

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

gjort, ses ett exempel på hur staten stramat upp sin kontroll och styrning av bidragsgivningen till ideella föreningar. Om så är fallet, kan vi konstatera att Folkbildningsrådet än så länge inte omfattats av denna generella förändring.

Vem har mest att förlora?

Samtidigt är frågan vad som läggs i begreppet styrning. Det är inte säkert att statens styrning stärks mer om de offentliga förvaltnings- uppgifterna utförs inom ramen för en myndighet. Exemplen med Riksidrottsförbundet och Forum Syd kan ses som ett ökat intresse att styra från statens sida. Genom att utnyttja formellt fristående organisationer för att förverkliga politiska ambitioner uppnås styr- effekter som en myndighet inte skulle kunna uppnå. Enligt detta betraktelsesätt har staten mer att vinna än att förlora på att utnyttja ideella föreningar och liknande organ för förvaltningsuppgifter. Och de som har mest att förlora på att låta sig inkorporeras i staten på detta sätt är föreningens medlemmar.72 Kanske kan fallet med Folkbildningsrådet också vara ett sådant exempel.

Många medlemsuppgifter

I förhållande till de föreningar och funktioner som ingått i Stats- kontorets jämförelse kan vi konstatera att medlemsuppgifterna tycks vara mer framträdande i fallet med Folkbildningsrådet. Sam- tidigt har vi tidigare pekat på att rådets medlemmar har olika förväntningar på rådets medlemsuppgifter och att det är oklart i vilken utsträckning dessa bör rubriceras som myndighets- eller medlemsuppgifter.

Komplex verksamhet

Frågan har ställts om inte folkbildning som verksamhet är mer komplex än andra jämförbara verksamheter. De mål som folk- bildningen syftar till att nå handlar om att säkerställa demokratiska värden och om att den enskildes personliga utveckling ska gagnas. Dessa mål låter sig inte omsättas i uppföljningsbara och på förhand

72 För en generell diskussion kring denna problematik, se Rothstein, 1992.

60

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

givna kriterier. Det är möjligt att folkbildningen i detta avseende skiljer sig från t.ex. idrottsrörelsen eller andra delar av det civila samhället. Men i förhållande till utbildningsområdet i stort kan frågan ställas hur stora skillnaderna egentligen är. Bildnings- begreppet är något som förväntas återfinnas i det offentliga utbild- ningsväsendet.

Kopplingar till det offentliga utbildningsväsendet

Gränserna mellan det formella, offentliga utbildningsväsendet och det icke-formella lärandet har i praktiken blivit mindre tydliga. Kommunerna har numera ett samordnande ansvar för vuxen- utbildning vilket innefattar ett flexibelt stöd för vuxnas lärande. Ett uttryck för denna utveckling är bildandet av s.k. lokala lärcentra som numera återfinns i ca 160 kommuner. Begrepp som vägledning och validering har kommit att inta en central roll i utbildnings- politiken som också syftar till ökad samverkan både mellan olika utbildningsanordnare och mellan utbildningsanordnare och olika delar av samhället. Begrepp som mångfald, flexibilitet och öppenhet präglar många av de åtgärder som regeringen initierat inom hög- skoleområdet. Folkbildningen har uppmärksammat denna utveck- ling i sitt projekt Folkbildningens framsyn.

Skillnaderna mellan folkbildning och andra former av utbildning är därmed kanske inte så stor, förutom de rent formella. Folk- bildningen har också, som vi kunnat se i kap 4, blivit mer och mer upptagen som en viktig aktör i framförallt regeringens utbildnings- och arbetsmarknadspolitik. På detta sätt minskar folkbildningens särart. Kanske är det så att folkbildningen steg för steg håller på att institutionaliseras i den offentliga politiken och att en konsekvens av detta är ett behov av en ökad professionalisering inom folk- bildningen?

Under alla omständigheter väcks frågan om folkbildningen ska ses som en fristående och tydligt urskiljbar utbildningsform eller om folkbildningen i likhet med det offentliga utbildningsväsendet ska ta sig an samhällets utmaningar såsom de formuleras av stats- makterna.

61

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Förutsättningar för resultatstyrning

Ett annat perspektiv är de problem som staten generellt sett har haft när det gäller resultatstyrning och verksamhetsanpassning. Kritiken mot det nuvarande systemet med resultatstyrning är genomgående och pekar på de svårigheter som finns att formulera relevanta mål som ger verksamheten rättvisa. En annan del av kritiken handlar om den bristande återkopplingen från regeringens sida och oklarheten om hur resultaten ska användas.

Frågor om resultatuppföljning och kvalitet inom utbildnings- området är generellt sett svåra men inte omöjliga. Inom forsk- ningen finns alltjämt självreglerande mekanismer som kontrollerar kvalitet och innehåll. När det gäller grundläggande högskoleutbild- ning har Högskoleverket på basis av nationella och internationella erfarenheter och kunskap utformat olika metoder för att granska kvalitet och kvalitetsarbete. Denna utveckling kom till då det inte fanns några systematiska kvalitetsuppföljningar inom högre utbild- ning och sedan mitten av 1990-talet genomförs återkommande utvärderingar inom högskolan.

Det säger sig självt att folkbildningens utvärderingsfunktioner i hög utsträckning måste finna sina egna former. Exemplet visar dock att det är möjligt att följa upp och utvärdera en komplex verksamhet som högre utbildning trots allt utgör.

Folkbildningsrådet är sammanfattningsvis en unik organisation med ett långtgående ansvar för de offentliga förvaltningsupp- gifterna. I det avseendet tycks rådet skilja sig från övriga ideella föreningar såsom Riksidrottsförbundet. Statskontoret har dock inte inom ramen för detta uppdrag kunnat göra en fullständig analys av olika ideella föreningar, varför viss försiktighet bör påkallas. Sam- tidigt finns det skäl som pekar på ökade beröringspunkter mellan folkbildning och övriga delar av utbildningssamhället, vilket väcker frågor om folkbildningens förhållande till det offentliga utbild- ningsväsendet. För att spegla denna utveckling skulle ökade utvär- deringsinsatser kunna motiveras.

62

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

5.4Möjliga former för styrning och kontroll

Ett vägval

Statskontorets ska enligt uppdraget pröva och lämna förslag till lämpliga former för styrning och kontroll samt uppföljning av de myndighetsuppgifter som är förbundna med statens stöd till folk- bildningen. Utifrån de resonemang som förts ovan är det fullt möjligt att dra olika slutsatser. Vår avsikt är att peka på olika alter- nativ som var för sig kan motiveras beroende på vilken betydelse som fästs vid att klargöra ansvarsförhållanden och centrala offent- ligrättsliga frågor och vilka slutsatser som dras av ett troligt ökat omvärldsberoende.

Vår bedömning är att de politiska och verksamhetsmässiga motiv som låg till grund för reformen år 1991 fortfarande kan ses som relevanta. Ett rimligt antagande är att folkbildningens autonomi behöver stärkas för att klara ett ökat omvärldstryck och ökat antal uppgifter. Det är emellertid också möjligt att dra en omvänd slut- sats; att staten även framledes kommer att ha ett behov av att vända sig till folkbildningen för särskilda ändamål. Att låta en myndighet överta förvaltningsuppgifterna skulle i ett sådant perspektiv före- falla logiskt. Det ökade antalet särskilda uppdrag för folkbildningen och den allmänna inriktningen av utbildningspolitiken mot ökad samverkan kan tas som intäkt för detta.

Tre modeller

Vi ser därför tre alternativa modeller för en utveckling av de förvaltningsuppgifter som är förenade med statens bidrag till folk- bildningen.

1.Bibehållande och förtydligande av nuvarande roll

2.Avtal mellan staten och folkbildningens aktörer

3.Bildande av myndighet

63

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Generella frågor

Oavsett vilket av de tre alternativen som väljs bör följande för- hållanden beaktas.

Gränsdragningen mellan myndighetsuppgifter och medlems- uppgifter behöver klargöras, vilket bl.a. innebär att ansvars- regleringen mellan staten och Folkbildningsrådet och mellan rådets medlemmar och dess styrelse tydligare behöver regleras.

Centrala offentligrättsliga principer måste i högre utsträckning beaktas och regleras. Det handlar om principer som rör rätts- säkerhet och det handlar om funktioner som rör tillsyn och revision.

Om rådet även fortsättningsvis ska ansvara för offentliga för- valtningsuppgifter behöver rådets juridiska status klargöras och stadgarna kompletteras med utgångspunkt i statens rikt- linjer för samverkan med ideella föreningar.

Staten måste i högre utsträckning klargöra sin syn på styrning av förvaltningsuppgifterna. Det finns enligt vår uppfattning starka skäl att bejaka folkbildningens särart vilket kan innebära att folkbildningen bör ges större ansvar att omsätta statens syfte för bidragsgivningen. I praktiken kan detta innebära att staten inte lika tydligt markerar vilka målgrupper som ska omfattas av de utbildningsinsatser som statsbidraget finansie- rar. Det kan också innebära ett klargörande hur resultatstyr- ningen bäst bör utformas.

Kvalitetsfrågorna kräver samtidigt ökad uppmärksamhet. Ett genomgående drag i utbildningssammanhang är att kvalitets- frågorna fått större uppmärksamhet. En orsak till detta är den ökade betydelsen som utbildning numera tillmäts. Flera av våra intervjupersoner med hemvist inom folkbildningen har dess- utom framhållit att folkbildningen skulle tjäna på en ökad utvärdering i ett större sammanhang. De insatser som rådet hittills har genomfört behöver således kompletteras.

Skillnaden mellan grunduppdraget att fördela statsbidraget och därtill hörande uppföljnings- och utvärderingsuppgifter och förekomsten av särskilda uppdrag måste beaktas. I bägge fallen handlar det – juridiskt sett – om möjligheter att ta del av statliga förmåner. Mottagaren kan i princip tacka nej till sådana om kraven för att ta del av förmånen anses för besvärande. I praktiken kan det vara svårt med hänsyn till folkbildningens finansieringsbehov. Poängen är dock att ifråga om de separata

64

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

uppdragen kan staten ha legitima motiv att styra i större utsträckning än för de medel som ställs till förfogande inom ramen för statsbidraget. Konkret skulle det kunna innebära att de särskilda uppdragen blir föremål för resultatstyrning i gängse betydelse, medan styrningen av det generella stats- bidraget ges en annan utformning.

Av dessa frågor är sannolikt behovet av ökade utvärderingsinsatser det som kan diskuteras. Hur ska en verksamhet kunna kvalitets- granskas som per definition ska stå fri från samhällets inflytande och som på egen hand ska formulera sina mål och roll i samhället? Att kvalitetsgranska och då utgå från formulerade mål skulle därmed komma i konflikt med statens syn folkrörelsens roll och det förhållande att folkbildningen inte är en del av det offentliga utbildningsväsendet.

Vi menar dock att det måste kunna vara möjligt att externt granska en verksamhet oavsett hur komplex denna bedöms vara. Ingen verksamhet kan vara så svår att en utomstående inte ska kunna granska den – i så fall uppstår ett allvarligt demokrati- problem.

Alternativ 1. Bibehållande och förtydligande av nuvarande roll

Motivet till att välja denna modell är i stort detsamma som låg till grund för överlämnandet av förvaltningsuppgifterna 1991. Folk- bildningen bör själv ansvara för att fördela statsbidraget, vilket innebär att folkbildningens aktörer bättre kan fokusera frågor kring innehåll och kvalitet. Ett annat motiv är att vissa juridiska aspekter som inte uppmärksammades vid bildandet av rådet, kan klargöras med bibehållande av nuvarande modell, i kombination med ökad extern utvärdering.

Följande åtgärder bör därför vidtas.

Rådets stadgar bör ses över vad gäller möjligheterna att ta in nya medlemmar samt avseende formerna för upplösning av föreningen. Det innebär sannolikt också att paragrafen som reglerar föreningens upphörande bör ses över. En diskussion mellan rådets medlemmar och staten bör också initieras i syfte att reglera ansvarsförhållanden för rådets myndighetsutövning samt överväga om formerna för uppföljning och utvärdering även bör anges i stadgarna.

65

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Att göra staten till en av medlemmarna bör övervägas. Där- igenom kan kontaktytorna i ökad utsträckning formaliseras vilket möjliggör ökad transpararens och insyn. Staten behöver dock inte göra anspråk på inflytande på samma sätt som nuvarande medlemmar, i fråga om t.ex. styrelsens samman- sättning. Möjligheten att låta staten utse en ledamot som kan adjungeras till rådets styrelse skulle i det sammanhanget kunna vara lämpligt.

Ett alternativ till att låta staten utgöra en av medlemmarna i syfte att formalisera kontaktytorna mellan rådet och staten, är att underställa rådets stadgar till regeringen för godkännande. Det innebär att förändringar som rådet vidtar, kan prövas av regeringen i efterhand.

Utvecklingen mot ökad egenkontroll och förstärkt uppfölj- ning bör bejakas. Rådet har under de senare åren tagit initiativ till och har också fått särskilda medel för att bedriva ett utvecklingsarbete inom folkbildningen.

Regeringen bör tydligare klargöra sin uppfattning om stats- bidraget till folkbildningen i vanligt bemärkelse ska resultat- styras. Vår bedömning är att behoven av verksamhetsanpass- ning är stora och att regeringen måste aktivt delta i utform- ningen av lämpliga metoder för hur kvalitet i folkbildning ska kunna speglas. Resultatstyrningen kan mycket väl utformas olika för det generella statsbidraget och de särskilda upp- dragen.

Vi vill i detta sammanhang knyta an till de förslag som SUFO 1 väckte angående formerna för den statliga utvärderingen av folkbildning. Utredningen fann att en fastare organisation som kunde arbeta under längre tid och bygga upp en egen kunskaps- bas borde övervägas. Med tanke på att de frågor som bör uppmärksammas i en återkommande utvärdering från statens sida sannolikt är relativt konstanta över tid, kan ett komple- ment till en återkommande statlig utvärdering vara att rege- ringen ger befintliga förvaltningsmyndigheter inom utbild- ningsområdet i uppdrag att utvärdera delar av folkbildningen i ett jämförande perspektiv med t.ex. grundläggande högskole- utbildning. Detta bidrar till att folkbildningens såväl styrkor

66

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

som svagheter kan belysas i förhållande till andra jämförbara utbildningsformer.73

Riksrevisionens granskningsmandat vad avser årlig revision av Folkbildningsrådet måste klargöras. För närvarande utser rege- ringen en revisor som vanligtvis hämtas från Riksrevisions- verket. En sådan lösning är inte längre möjlig i och med att Riksrevisionen har inrättats som oberoende granskningsorgan under riksdagen. Frågan är då om regeringen även i fortsätt- ningen ska utse en revisor eller om detta – beroende på vad som regleras generellt för årlig revision av ideella föreningar – kan ses som en uppgift för Riksrevisionen.74

Konsekvenser

Folkbildningsrådets hittillsvarande roll och insatser bejakas och inga större förändringar genomförs som påverkar nuvarande ord- ning. Snarare förstärks rådets inledda arbete att i högre grad foku- sera uppföljning och egenkontrollen. De regleringar som föreslås avseende rådets juridiska status och ansvarsförhållanden bör kunna bidra till att klargöra rådets myndighetsroll. Kontinuitet och för- tydligande blir vägledande.

Om alternativet att låta staten vara en av medlemmarna, eller som en variant att regeringen godkänner rådets stadgar, kan rela- tionen mellan rådet och staten formaliseras på ett sätt som leder till ökad insyn och ökade möjligheter för staten att påverka.

Modellen förutsätter att staten klargör sin syn på mål- och resultatstyrning av folkbildningen och utvecklar formerna för extern uppföljning och utvärdering. Ett problem som bör beaktas i detta sammanhang är att oklarheter och eventuellt dubbelarbete kan uppstå mellan rådets uppföljnings- och utvärderingsinsatser och liknande aktiviteter som genomförs av andra myndigheter. Det- samma gäller rådets aktiviteter och en statlig utvärderingsfunktion.

En svaghet med denna modell är att rollkonflikten mellan myndighets- och medlemsrollen består och riskerar att fördjupas. Konflikten gäller främst de legitima krav på demokratisk struktur och beslutsfattande inom rådet som ideell förening och de förvalt-

73Statskontorets kontakter med Högskoleverket och Skolverket visar att det i princip skulle vara möjligt. En reservation görs dock för Skolverkets del, som nu har att utveckla sin utbildningsinspektion i enlighet med riksdagens beslut.

74För närvarande kan dock inte den nyligen inrättade Riksrevisionen granska ideella före- ningar vad avser årlig revision.

67

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

ningsrättsliga krav som ställs på likabehandling och opartiskhet som ofta förutsätter auktoritära beslutsprinciper. De föreslagna förtydliganden som föreslagits ifråga om förvaltningsuppgifterna är inte tillräckliga för att häva denna konflikt.

Ett annat problem med denna modell är att fokuseringen på volymjakt och kvantitet – i den utsträckning som denna bedöms som problematisk – kvarstår.

Om staten blir en av medlemmarna uppstår nya problem. Vem är egentligen ansvarig för verksamheten och kommer regeringen att kunna granska verksamheten på ett oberoende sätt?

Alternativ 2. Avtal mellan staten och folkbildningens aktörer

Utgångspunkten för att välja denna modell är att de skäl som låg till grund för överlämnandet av förvaltningsuppgifterna 1991 har ökat i betydelse. Folkbildningens autonomi behöver i högre grad värnas för att klara ett ökat omvärldsberoende. Ett sätt att stärka folkbildningens autonomi samtidigt som relationerna mellan staten och folkbildningen klargörs är att upprätta ett avtal mellan staten och folkbildningens aktörer.

Följande åtgärder bör därför vidtas.

Staten och rådet avtalar under en längre period, förslagsvis fyra år, om inriktningen av statens bidrag till folkbildningen. I avtalet uttrycks syftet med statsbidraget på en mer övergripan- de nivå. Vilka specifika grupper som ska vara föremål för folk- bildningens insatser behöver t.ex. inte anges. I avtalet bör dock framgå att statens syften med statsbidraget är att skapa förut- sättningar för folkbildningen att vara nydanande i fråga om innehåll, former och förmåga att nå nya målgrupper som vanligtvis inte kommer i åtnjutande av offentliga utbildnings- insatser. I avtalet kan staten också bejaka folkbildningens särart och historiska roll som folkrörelse.

I avtalet regleras vilka offentligrättsliga principer som ska till- lämpas, vilket bl.a. innebär att rådet har att tillse att stats- bidraget används i enlighet med fattade beslut.

Avtalet bör också reglera principerna för hur särskilda uppdrag ska genomföras och redovisas.

Staten och föreningen bör vidare i ett avtal komma överens om ansvaret för redovisning, uppföljning samt utvärdering. Rådet

68

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

skulle t.ex. inte behöva inkomma med budgetunderlag. En års- redovisning enligt dagens ordning krävs dock för att rege- ringen ska kunna redovisa statens ekonomiska utfall till riks- dagen samt för att regeringen ska kunna redovisa verksam- hetsutvecklingen i kvantitativa termer.

Som en följd av ett ökat ansvar för att precisera inriktningen av användningen av statsbidraget, bör ökade utvärderings- och kontrollfunktioner övervägas. En avtalslösning förutsätter att regeringen låter genomföra utvärderingar av folkbildningen som bl.a. kan ligga till grund för statens överväganden i sam- band med att avtalet ska förlängas.

Ett sätt är att bibehålla och utveckla den nuvarande modellen med återkommande statliga utvärderingar genom att perma- nenta dessa och även ge en sådan funktion ett tillsynsansvar. I praktiken innebär det att en myndighet inrättas. En sådan myndighet bör ha ett öppet mandat att med utgångspunkt i avtal och i folkbildningens egna mål och strategier följa upp och utvärdera resultat och effekter samt utöva tillsyn över folkbildningen. På samma sätt som det är viktigt att en sådan statlig utvärderingsfunktion har insikt i folkbildningens vill- kor, är det av legitimitetsskäl avgörande att utvärderings- instrumentet kan fungera som en extern granskning. En sådan utvärderingsfunktion bör i högre utsträckning utvärdera folk- bildningen i förhållande till andra utbildningsformer.

Ett alternativ till att inrätta en ny myndighet kan vara, vilket vi också berör i alternativ 1, är att ge en befintlig förvaltnings- myndighet inom utbildningsområdet i uppdrag att utvärdera valda aspekter av folkbildningen. Vid dessa myndigheter finns en betydande erfarenhet och kompetens kring utvärderings- frågor i allmänhet. Det borde enligt vår mening vara möjligt att använda denna kompetens även i folkbildningssammanhang.

Vidare bör Riksrevisionens granskningsmandat klargöras vad avser årlig revision.

En avtalslösning förutsätter också att rådets juridiska status klargörs. För att uppfylla kravet på ideell förening krävs att nya medlemmar kan ansluta sig till föreningen.

Regeringen skulle med denna modell inte ge rådet årliga rikt- linjer. En förordning för statsbidragsgivningen krävs av offent-

69

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

ligrättsliga skäl. Den bör dock utformas med utgångspunkt i vad parterna kommit överens om i avtalet.

Modellen förutsätter också att regeringen ges ett bemyndigan- de av riksdagen att avsätta resurser för folkbildningen under flera budgetår.

Konsekvenser

Folkbildningsrådet och dess medlemmar får ett tydligare ansvar för att formulera mål för verksamheten och för att säkerställa att statsbidragsgivningen bidrar till att folkbildningen lever upp till samhällets förväntningar och till folkbildningens egna mål. Rådet ansvarar också, i enlighet med avtalet, för kontroll av att mot- tagarna av bidraget efterlever rådets beslut.

Staten anger på en övergripande nivå förväntningarna på folk- bildningen samt anger motiv till att statsbidrag ska utgå. Staten respekterar avtalet och låter rådet hantera statsbidraget samt till- kommande särskilda uppdrag enligt avtalets riktlinjer och villkor.

Rådets myndighetsroll försvinner därmed. Istället framträder rådet som ideell förening och företrädare för dess medlemmar. Det är också möjligt att tänka sig en annan organisationsform, beroende på vad folkbildningens aktörer finner vara bäst.

En svaghet kan vara att denna modell blir svår att efterleva i praktiken. Den politiska dagordningen förutsätter möjligheter att ta initiativ och folkbildningens aktörer har dessutom ett behov av informella kontakter och möjligheter att direkt påverka utbild- ningspolitiken.

Ett annat problem är möjligen att modellen är relativt oprövad och kan därför ge upphov till styrningsproblem. Den accentuerar rollkonflikten mellan demokratiska strukturer och auktoritära beslutsprinciper. En organisationsmodell som avviker från praxis och dessutom också från regeringens riktlinjer för statens sam- verkan med ideella organisationer kan rymma oförutsedda pro- blem.

Modellen kan vidare ge upphov till oklarheter mellan vad som är statens ansvar att följa upp och utvärdera och vad som ingår i rådets ansvar att fullgöra förvaltningsuppgifterna.

70

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

Alternativ 3. Bildande av en myndighet

Motivet till att välja denna modell är att skapa åtskillnad mellan de offentliga förvaltningsuppgifter som är förenade med statens stöd och de medlemsuppgifter som de olika organisationerna kan ha intresse av. Ett annat motiv är att staten har ett större behov av att samverka med folkbildningen samt att de medel som avsätts varje år är relativt omfattande. Detta motiverar också en tillsynsfunktion för en myndighet.

För att rollerna mellan staten och folkbildningen tydligt ska kunna hållas isär, bör därför en myndighet svara för de offentliga förvaltningsuppgifterna. En ökad tydlighet i utförandet kommer därmed att både tillgodose grundläggande offentligrättsliga princi- per och ge större utrymme för folkbildningsanordnare att fokusera innehållsfrågor. En myndighetslösning ger också större möjligheter att verksamhetsanpassa statens styrning av statsbidraget och övriga uppgifter.

Följande åtgärder bör därför vidtas.

Förvaltningsuppgifterna läggs på en ny myndighet. Möjlig- heten att låta en befintlig myndighet ansvara för uppgifterna skulle i princip kunna prövas. Emellertid bedömer vi behovet av egen framtoning som stort och risken skulle vara stor att folkbildningen kom i skymundan. Dessutom är det inte själv- klart vilken myndighet som skulle vara lämpad att ansvara för folkbildningsuppgifterna.

Med utgångspunkt i dagens ordning skulle en nämndmyndig- het eller en myndighet med styrelse med fullt ansvar kunna övervägas. Dessa utmärks av en kollektiv beslutsform och, i vissa fall, möjligheter för berörda intressen att nominera leda- möter till styrelsen. Två av de jämförelseobjekt som ingått i vår studie, Presstödsnämnden och Nämnden för statens stöd till trossamfund, är nämndmyndigheter.75

Myndighetens styrelse bör ges en central roll. Staten bör över- väga ett öppet nomineringsförfarande som innebär att de nuvarande medlemsorganisationerna ges möjlighet att utse ledamöter. En modell som bör övervägas är att regeringen utser ordförande samt några ytterligare ledamöter och att folk-

75 För närvarande pågår dock en översyn av verksförordningen vilket också kan komma att förändra indelningen i myndighetsformer.

71

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

bildningens egna organisationer utser majoriteten av styrelsens ledamöter.76

Regeringen bör på ett övergripande plan, utan att t.ex. ange exakt vilka målgrupper som bör komma i åtnjutande av statligt finansierade folkbildningsinsatser, kunna ange syfte och inrikt- ning för statsbidraget. Myndigheten och dess styrelse tar där- efter fram kriterier för statsbidraget samt utforma lämpliga former för uppföljning och utvärdering.

Formerna för kontroll, uppföljning och utvärdering skulle där- med i högre grad kunna utgå från folkbildningens förut- sättningar. Därtill skulle en tillsynsfunktion kunna skapas. Möjligheterna att verksamhetsanpassa resultatstyrningen skulle kunna tas tillvara, vilket innebär att regeringen tydligare kan ange, med hänvisning till folkbildningens särart, att resultat- styrning inte är tillämplig i alla delar.

Det bör i detta sammanhang vara möjligt att finna en ordning där folkbildningens aktörer själva formulerar sina mål. En jäm- förelse kan göras med grundläggande högskoleutbildning som innebär att universitet och högskolor har ett stort mått av autonomi.

En extern kompletterande utvärderingsfunktion bör prövas även i detta fall. Det finns som, vi tidigare framfört, skäl att förstärka kvalitetsuppföljningen av folkbildningen. Regeringen bör därför överväga att med jämna mellanrum låta genomföra en statlig utvärdering även i fallet med en myndighet. Rege- ringen kan vidare uppdra åt någon av de befintliga myndig- heterna utvärdera aspekter av folkbildningen som regeringen är särskilt intresserad av.

Konsekvenser

Staten återtar ansvaret för de offentliga förvaltningsuppgifterna. Någon oklarhet mellan myndighets- eller medlemsroll uppstår inte.

Genom att styrelsens majoritet utses av folkbildningens aktörer säkerställs såväl legitimitet som sakkunskap. Myndigheten kan dessutom välja arbetsformer som på olika sätt involverar folkbild-

76 En liknande ordning tillämpas för Vetenskapsrådet som är en myndighet inom utbild- ningsområdet. Merparten av ledamöterna utses genom s.k. elektorsval bestående av forskare vid universiteten.

72

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

ningens aktörer. Staten kan genom myndighetsformen verksam- hetsanpassa styrningen av sin bidragsgivning genom att utforma uppgifterna i enlighet med folkbildningens egna villkor.

Mot bakgrund av de skillnader som faktiskt finns mellan folk- högskolor och studieförbund kan myndigheten anpassa styrningen och uppföljningen samt utvärderingen beroende på olika verksam- hetsmässiga förutsättningar. I vissa fall kan det vara mer motiverat med fokus på resultatstyrning, i andra fall bör andra former för styrning och uppföljning övervägas.

Folkbildningsrådets nuvarande mandat upphör. Rådet kan dock även framledes existera som ideell förening med nuvarande med- lemsuppgifter. En fråga som aktualiseras är dock hur de informations- tjänster som vänder sig till studerande ska hanteras. På samma sätt som de uppfattas som medlemsuppgifter, kan de möjligen motive- ras som myndighetsuppgifter.

Ett problem som kan uppstå är att folkbildningen går miste om den samlade kraft som Folkbildningsrådet utgör. Utan de offent- liga förvaltningsuppgifterna finns möjligen inte tillräckligt starka incitament för folkbildningens egna organisationer att gå samman i centrala frågor.

Modellen väcker också ett antal principiella frågeställningar om folkbildningens roll som folkrörelse. En myndighetsmodell kan riskera att kväva det ideella engagemanget och undergräva folkbild- ningen som omdanande kraft i samhället.

Å andra sidan låg förvaltningsuppgifterna tidigare inom ramen för en myndighet utan att folkbildningen allvarligt tog skada av detta. Det kan även diskuteras i vilken utsträckning den nuvarande modellen har bidragit till en förnyelse och fokus på kvalitet.

Vidare utgör statsbidraget inte längre en lika stor andel av folk- bildningens finansiering. För delar av folkbildningen utgör stats- bidraget endast en mindre del av den totala finansieringen. Upp- dragsfinansiering och annan extern finansiering har blivit allt viktigare. För andra delar av folkbildningen är dock den statliga finansieringen av större betydelse.

73

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Litteratur

Propositioner, offentliga utredningar m.m.

Regeringens proposition 1990/91:82 Om folkbildning Regeringens proposition 1995/96:61 Former för verksamhet som är

beroende av statligt stöd, m.m.

Regeringens proposition 1997/98:115 Folkbildning Regeringens proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i med-

borgarnas tjänst

Regeringens proposition 2002/03:1, Utgiftsområde 16 SOU 1990:65 Folkhögskolan i ett framtidsperspektiv SOU 1993:71 Organisationernas bidrag

SOU 1994:147 Former för statlig verksamhet SOU 1996:127 Folkbildningens institutioner SOU 1996:159 Folkbildningen – en utvärdering

SOU 1997:38 Myndighet eller marknad Marcusson, Lena.

Förvaltningens verksamhetsformer i och utanför myndighetsområdet.

Lagar, förordningar samt regleringsbrev m.m.

Kungörelse (1974:152) om ny regeringsform Dir 2001:74 Utvärdering av folkbildningen

Lag (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde

Förordning (SFS 1991:977) om statsbidrag till folkbildning Förordning (SFS 1996:1397) om statsbidrag för en särskild utbild-

ningsinsats inom folkhögskolan

Lag (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Lag (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen

Material från Folkbildningsrådet

Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2001 Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2002 Folkbildningsrådet verksamhetsplan 2003

Folkbildningsrådets budgetunderlag 2004–2006 IT-handbok för folkbildningen, 2003

Synpunkter med anledning av RRV: s rapport Folkbildning – styrning och kontroll 1999:44

74

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

Stadgar för Folkbildningsrådet

Rapport, Framtidens folkbildningsråd, november 1993.

Riktlinjer för Folkbildningsrådet avseende användningen av ansla- get 25:1

Bidrag till Folkbildningen, Regeringsbeslut 2002-12-19. PM (2003) Fördelning av statsbidrag inom folkbildningen

Material från Folkbildningsförbundet

PM 2001-11-15, Sammandrag av Lena Lindgrens rapporter ” I medlemmars ställe” (1998) samt ”I myndighets ställe” (2001)

Studieförbundens organisation 2002, september 2002, slutrapport

Övriga rapporter

Folkuniversitetet, College, Folkuniversitetets collegemodell för gränszonen gymnasieskola – högskola, 2003

Finansdepartementet. Riktlinjer för regeringskansliets arbete med bildande av aktiebolag och ideella föreningar, 2003

Hemström, Carl (2000) Organisationernas rättsliga ställning: om ekonomiska och ideella föreningar, Norstedts juridik

Liedman, Sven-Eric (1997), Bildningsbegreppet i skola och universi- tet, i antologin Bildningsgång, Natur och Kultur 1997

Lindgren, Lena (2001) Varken privat eller offentligt. Folkbildnings- rådet i myndighets ställe, CEFOS 2001

Petersson, Olof (2000) Statsbyggnad – den offentliga maktens orga- nisation, SNS förlag

Rothstein, Bo (1992) Den korporativa staten, Nordstedts Riksrevisionsverket (1999) Folkbildning – styrning och kontroll

1999:44

Skolverket (2000) Det livslånga och livsvida lärande SCB (2000) Vuxenutbildningen i Sverige 2000

Statskontoret 1997:7A Statens nämndmyndigheter, del 1 Statskontoret 1997:25. Statens samverkan med andra parter i aktie-

bolag eller ideell förening.

Statskontoret, 2003 (Margareta Ringqvist) Sammanställning av nationalräkenskaper rörande offentligt stöd till hushållens intresse- organisationer

75

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Wallin, Kerstin E. (2000) Folkbildning på export? Sammanhang, förutsättningar, möjligheter. Pedagogiska institutionen, Stockholms universitet 2000

76

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

Bilaga 1 Uppdragets direktiv

77

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

78

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

79

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Bilaga 2 Ett jämförande perspektiv

– En studie genomförd av docent Peter Winai, Gränsorganisationer AB

Allmänt

Det finns en rad olika organisationer med uppgiften att kanalisera statliga bidrag till företag och enskilda organisationer. Formerna varierar, från rent statliga myndigheter till fristående organisa- tioner. De organisationer som undersökts här har det gemensamt att de fördelar statliga medel. Två av dem – Riksidrottsförbundet och Forum Syd – är enskilda organisationer dvs. ideella föreningar. De har medlemsuppgifter som består i att bevaka och odla med- lemmarnas gemensamma intressen. De två andra organisationerna – Statens nämnd för stöd till trossamfund och Presstödsnämnden – är statliga nämnder och har alltså inte medlemsuppgifter.

Riksidrottsförbundet

Riksidrottsförbundet är en ideell förening och paraplyorganisation som på riksplanet representerar idrottsorganisationerna i samhället och som samtidigt har till uppgift att förmedla statsbidrag till dessa.

Motiv för val av modellen

Valet av modell kan ses som en avvägning av viljan att å ena sidan stödja idrottsrörelsen och samtidigt påverka utvecklingen på ange- lägna områden, och å andra sidan respektera idrottsrörelsens inte- gritet.

Generellt kan skönjas ett ökat intresse från samhällets och sta- tens sida att ta till vara idrottens möjligheter i samhällsutveck- lingen. Dessa ambitioner kommer tydligt till uttryck i den senaste Idrottspropositionen77. De specificeras också bl.a. i årliga ”Rikt- linjer för statens stöd till idrotten ”78(se vidare nedan).

77Prop. 1998/99:107; En idrottspolitik för 2000-talet – folkhälsa, folkrörelse och under- hållning..

78Riktlinjer för statens stöd till idrotten budgetåret 2003; Regeringsbeslut IV 8, 2002-12-12.

80

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

Hur styr staten?

Riksidrottsförbundet har från och med år 2000 fått en förtydligad myndighetsroll vid fördelningen av det statliga anslaget till idrott- en. En särskild förordning innehåller föreskrifter om statsbidrag till idrottsverksamhet. Offentlighetsprincipen gäller numera för den del av Riksidrottsförbundets verksamhet som består i fördelning av statsanslaget79. Syftena med statsbidraget specificeras i ett antal punkter som avser barns och ungdomars intresse, alla människors möjlighet att utöva motion, lika förutsättningar för kvinnor och män, integration och god etik.

Förvaltningsuppdraget från regeringen till RF specificeras dels i ovannämnda riktlinjer och dels i regleringsbrev, där anslaget är uppdelat i delposter80.

De övergripande syften med statsbidraget som anges i riktlinjer- na är samma punkter som i förordningen. I riktlinjerna anges mål och återrapporteringskrav för sju verksamhetsgrenar. Krav på åter- rapportering anges i anslutning till målen för varje verksamhets- gren.

2003 tilldelas idrotten ett ramanslag på 455 mnkr. Anslaget är underindelat i sju poster i huvudsak enligt verksamhetsgrenarna, därutöver finns en post till regeringens disposition. Huvuddelen av anslaget kanaliseras via RF.

Därutöver kanaliseras stöd till idrottsrörelsen via RF på i princip tre olika vägar.

Ett särskilt bidrag från Svenska Spels totala överskott på i stor- leksordningen 60 mnkr tilldelas RF, som får prioritera hur pengarna ska användas. Pengarna går huvudsakligen till Special- idrottsförbunden och RF:s egen verksamhet.

Dessutom går överskottet från Svenska Spels värdeautomater till ungdomsidrotten (80 %) och ungdomsorganisationerna (20 %). Man räknar med ett överskott på över 600 mnkr under 2002, för disposition under 2003.

Slutligen tillkommer ett överskott från Svenska Spel på en miljard kronor, med avsikten att fördelas över fyra år.

I det sistnämnda fallet är stödet förknippat med ett antal del- uppdrag, som innebär att idrottsrörelsen åtar sig att:

79SFS Förordning 1999:1177; Lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter till Riks- idrottsförbundet (1995:361).

80Regleringsbrev för budgetåret 2003 avseende anslaget Stöd till idrotten.

81

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

1.Öppna dörrarna för fler;

2.Hålla tillbaka avgifterna;

3.Satsa mer på flickidrotten;

4.Delta i kampen mot droger och

5.Intensifiera samarbetet med skolorna.

Ett tiotal separata regeringsbeslut om tilldelning till idrotten brukar komplettera riktlinjer och regleringsbrev under anslagsåret.

Budgetdialogen mellan RF och regeringskansliet är inte formali- serad i samma utsträckning som den med statliga myndigheter. På RF ställs krav på årsredovisning, liknande dem som ställs på myndigheter, men inte lika detaljerade. Årsredovisningen inne- håller återrapportering av verksamhetens utveckling.

För närvarande arbetar RF med frågan om hur man ska hantera beslutet om extrastödet på en miljard, riktat till fem delområden. Viss tveksamhet har uttrycks om hur man ska kunna hantera ett stöd av denna omfattning. Det kommer att ställas krav på åter- rapportering och på metodik för denna återrapportering.

Staten utövar inget formellt inflytande vid utnämningen av RF:s styrelse och ledning, dvs. någon formell utnämningsmakt finns inte. Däremot finns naturligtvis utrymme för indirekt påverkan via folkrörelser och politiska partier,

Årligen revideras RF av en auktoriserad revisor.

Stödmottagarnas påverkan

Riksidrottsförbundet är en folkrörelse, krav på öppenhet, insyn och demokratiska val. Organisationen bärs upp av en legitimitet från idrottsrörelsens organisationer. Dessa – som är liktydiga med stödmottagarna – utövar sitt inflytande via stämman som äger rum vartannat år och genom motioner, i enlighet med folkrörelse- traditioner. Stämmoåret hålls ledningskonferenser med utrymme för dialog. Vartannat år, då man inte har stämma, genomförs Riks- idrottsforum, dvs. konferenser för att stimulera idédebatten inom idrottsrörelsen.

82

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

Utformningen av RF:s uppgifter visavi stödmottagarna

Anslagen till specialförbunden fördelas enligt en nyckel antagen av stämman. Denna nyckel är då och då föremål för debatt, och det händer att den ifrågasätts av både stora och små förbund. Det kan nämnas att vissa av förbunden numera har färre än 10 000 medlem- mar, som är kvalifikationsgränsen för stöd. Fotbollsförbundet, som omfattar en tredjedel av det totala antalet medlemmar i special- förbunden, får stort stöd, men inte alls i proportion till sin storlek. Samtidigt har Fotbollsförbundet egen spelverksamhet, sponsorstöd osv.

Inom RF pågår ett projekt för utvärdering och kvalitetsutveck- ling. Syftet är att öka förbundets möjligheter att utvärdera anslagen till SF. Sedan tidigare finns en formaliserad dialog med SF, där man samlat in uppföljningsmaterial. Drygt 30 förbund följs upp per år, dvs. under en stämmoperiod har samtliga SF gåtts igenom.

RF är företrätt av 21 distriktsförbund.

Styrproblem

Ett problem som uppmärksammats är SF:s lyhördhet och förmåga att svara upp emot statsmaktens ”beställningar”. Framför allt de små förbunden kan ha svårt att ta till sig policysignaler, bl.a. på grund av sina begränsade resurser. De stora organisationerna får visserligen stora belopp från andra aktörer, men har ändå kapacitet att vara lyhörda mot RF och staten när det gäller policies ifråga om t.ex. jämställdhet, mångfald eller kamp mot droger.

Förändringar i statens styrning

Huvudmännen för RF har växlat genom åren. Numera är Justitie- departementet RF:s huvudman. Som ett resultat av de ambitioner som uttrycks i idrottspropositionen har RF fått en mer artikulerad myndighetsroll vid fördelningen av statsanslag och samtidigt fått ett mer omfattande ansvar genom de villkorade stödpengarna från spelverksamhet.

83

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Forum Syd

Forum Syd, liksom ett antal andra ramorganisationer, har till upp- gift att bearbeta ansökningar från enskilda organisationer om stöd för internationellt utvecklingsbistånd. Forum Syd är också sam- verkansorgan för flera ideella organisationer även i andra frågor än fördelning av biståndspengar. Forum Syd är en ideell förening.

Anslagna medel för bistånd via Sida genom ramorganisationer och andra enskilda organisationer uppgick budgetåret 2002 till 900 mnkr. För verksamhet i Central- och Östeuropa uppgick anslagna medel till 63 mnkr. Anslagen fördelades ut till ca 300 organisa- tioner som arbetar i ett 100-tal länder.

Varje år vänder sig omkring 250 föreningar till Forum Syd med ansökningar om ekonomiskt stöd för samarbete med syd och öst. Hittills har årligen 80–90 miljoner kronor fördelats på olika projekt.

Motiv för val av modellen

1995 sammanslogs två paraplyorganisationer med uppdrag att hantera bidrag för utvecklingsbistånd till en, Forum Syd. Till- komsten av Forum Syd81 gav Sida en särskild kanal för stödgivning till framför allt små ideella organisationer, vid sidan av etablerade rörelser som Rädda Barnen, SMR osv.

Modellen innebär att ekonomiskt stöd kanaliseras från staten i två led, via Sida och Forum Syd (samt andra paraplyorganisationer) till enskilda organisationer (EO).

Hur styr staten?

För Sida gäller av riksdag och regering angivna biståndsmål, som bl.a. inbegriper att främja det civila samhället i utvecklingsländer.

Regeringen styr/påverkar inte de enskilda organisationerna på annat sätt än genom resurstilldelning via Sida, dvs. anslag och del- anslag specificerade för ändamålet enskilda organisationer. Använd- ningen av anslagen är förknippad med villkor som beskrivs i det följande.

En dominerande modell för resurstilldelning till EO är systemet med ramavtal med ett antal svenska organisationer, däribland

81 Forum Syd bildades genom en sammanslagning av SVS/Fredskåren vad är SVS? och BIFO.

84

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

Forum Syd. Systemet hanteras av två avdelningar inom Sida: SEKA (som arbetar med enskilda organisationer och med humanitärt bistånd), samt informationsavdelningen.

Ett antal kriterier för urval av de s.k. ramorganisationerna har utarbetats. Numera finns två nivåer av ramorganisationer: Dels sådana som arbetar direkt med Sida, dels programavtalsorganisa- tioner, som får stöd via en ramorganisation. Bland Sidas bedöm- ningskriterier82 ingår organisationens legitimitet, kompetens i utvecklings- och metodfrågor, kommunikationsförmåga, tillförlitlig- het i system osv.

Ramavtal förekommer för tre typer av organisationer:

1.Bidragsförmedlande ramorganisation, som har eget ramavtal med Sida. Bland dessa ingår Forum Syd.

2.Ramorganisation med egen verksamhet, som har eget ramavtal med Sida. Ett exempel är Rädda Barnen.

3.Organisationer med programavtal med ramorganisation – fler- åriga av Sida godkända avtal.

Sida anger ramar för och har en nära dialog med ramorganisa- tionerna kring beredning och uppföljning av utvecklingssamarbete, och kring metod- och policyutveckling. Sida ser ramorganisa- tionerna som viktiga kommunikationslänkar till andra svenska organisationer.

En grundläggande princip för Sidas samarbete med ramorganisa- tionerna är att de lokala organisationerna står i fokus och att det är lokala initiativ i samarbetslandet som är utgångspunkten för utveck- lingsinsatserna.

Ett övergripande syfte med ramsystemet är att etablera ett sam- arbete som omfattar så breda grupper som möjligt. Sida fastställer genom regelverk och uppföljningsprocedurer ramar för hur bidra- gen får användas och för hur de ska avrapporteras.

Forum Syd, som alltså är en av flera ramorganisationer, erbjuder bidragsmöjligheter på fem områden. Svenska organisationer kan söka bidrag, men får själva stå för en del av insatsernas kostnad. (Vid utvecklingssamarbete i Central- och Östeuropa får man t.ex. stå för 20 % av kostnaden.)

Ansökningarna ställs till ramorganisationen, t.ex. till Forum Syd, som gör sin bedömning och lämnar en samlad rekommendation till

82 Se vidare Sida PM 2002-09-23; Kriterier för urval av ramorganisationer.

85

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Sida. Normalt ifrågasätter Sida inte rekommendationen; däremot ställs specificerade krav på återrapportering. Sida har en arsenal av kontroll- och uppföljningsinstrument:

Systemrevision av ramorganisationerna;

Riktade uppföljningar av stöd;

Krav på revision av projekt som fått stöd;

Specificerade återrapporteringskrav;

Stickprov vid beredning och rapportering.

Dessutom erbjuder Sida en utvecklad metod och diagnosmodell (Oktagonen) för värdering av samarbetsorganisationer.

Stödmottagarnas påverkan

Medlemsorganisationerna kan påverka Forum Syd och dess inrikt- ning genom medlemsmötet och sina ombud som väljer ordförande och styrelseledamöter. Medlemsorganisationerna har motionsrätt. Forum Syd karakteriseras således av drag som är typiska för en folkrörelseorganisation.

Forum Syd och de andra ramorganisationerna har genom ansök- ningsförfarandet relativt täta kontakter med Sida. Sida eftersträvar en öppen dialog med ramorganisationerna.

Utformningen av Forum Syds uppgifter visavi stödmottagarna

Olika former av dialog och metodstöd förekommer. Både Sida och (t.ex.) Forum Syd anordnar seminarier, ger ut handledningar osv. Exempel är handböcker i organisationsutveckling och -värdering, samt metoder för organisationsbedömning (t.ex. den ovannämnda Oktagonen).

Styrproblem

Avvägningssvårigheter finns när det gäller graden av delegering till ramorganisationerna. Ramorganisationerna har i nuvarande modell ett avgörande inflytande over bedömningen av ansökningar. Sidas ambition är att delegera ansvaret helt och hållet, samt att genom- föra kontroll och utvärdering i efterhand. Det förekommer dock

86

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

att organisationer vänder sig direkt till Sida, när de finner sina ansökningar orättvist bedömda.

Förändringar i statens styrning

Inga avgörande förändringar av styrmekanismerna har vidtagits på senare tid. Det rör sig i huvudsak om justeringar av regelverk osv. Sida har nyligen fått ett regeringsuppdrag som består i att redovisa kriterier för valet av ramorganisationer. Tidigare har valet skett genom tjänstemannabeslut.

Statens nämnd för stöd till trossamfund

Motiv för val av modellen

Det övergripande syftet med statens stöd anges vara ”att skapa förutsättningar för trossamfunden att bedriva långsiktig religiös verksamhet i form av gudstjänst, själavård, undervisning och om- sorg”.

En avvägning har gjorts mellan behovet av att ha en neutral myndighet som fördelar medlen och förankringen hos stödmot- tagarna. För uppgiften har inrättats en särskild nämnd. Detta kan vara ett uttryck för att man finner uppgiften svår att anförtro mot- tagarna; det är också möjligt att mottagarna finner det vara en bra lösning att staten svarar för medelsfördelningen. Det kan noteras att det är regeringen som på förslag av nämnden avgör vilka tros- samfund som är berättigade till statligt stöd.

Hur styr staten?

Statens stöd till trossamfunden regleras i två lagar och en förord- ning – Lag om trossamfund (SFS 1998:1953), Lag om stöd till trossamfund (SFS 1999:932) samt Förordning om statsbidrag till trossamfund (SFS 1999:974).

Stödet är uppdelat i två delar – statsbidrag och statlig avgifts- hjälp. Det senare innebär att staten hjälper till med uppbörd av medlemmars avgifter till respektive samfund.

87

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Statsbidraget är i sin tur upp delat i tre bidragsformer:

organisationsbidrag

verksamhetsbidrag

projektbidrag

För att vara berättigat till stöd krävs bl.a. att samfundet bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som sam- hället vilar på och att det är stabilt och har egen livskraft. Ett tjugotal trossamfund och samverkansorgan är för närvarande berättigade till stöd.

Stödmottagarnas påverkan och utformningen av uppgifter visavi stödmottagarna

SST:s verksamhet leds av en nämnd med nio ledamöter. Ett kansli och olika beredningsorgan bereder ärenden. Exempel på organ inom SST är f.n. Rådet Ortodoxa och Österländska kyrkors Eku- meniska Råd (OÖKER) och Islamiska samarbetsrådet (IS).

Styrproblem och förändringar i statens styrning

Efter flera år av utrednings- och remissarbete tog riksdagen i november 1999 beslut om en ny lag om stöd till trossamfund.

Anledningen till behovet av ny lagstiftning var den förändrade relationen mellan staten och Svenska kyrkan. Svenska kyrkan blev nu ett trossamfund bland andra. Den nya lagen trädde i kraft den 1 januari 2000 och innebär delvis nya mål och förutsättningar för statsbidraget.

På senare tid har företrädare för trossamfunden artikulerat ett missnöje som har sin bakgrund i obalansen av stöd jämfört med idrottsrörelsen.

Presstödsnämnden

Presstödsnämnden är en statlig myndighet med uppgift att värna mångfalden på dagstidningsmarknaden. Nämnden fördelar det stat- liga stödet till dagspressen.

88

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

Motiv för val av modellen

Bakgrunden till inrättandet av nämnden är omsorgen om demokrati och pluralism i samhället. Den kanske viktigaste argumentationen handlade om behovet av att stödja andratidningar för att inte ett tidningsmedium skulle dominera helt på en ort. Samtidigt har man velat delegera en speciell uppgift till en både politiskt och pro- fessionellt sammansatt församling. Nämndkonstruktionen kan alltså ses som resultatet av en politisk kompromiss. Senare har presstödsnämnden fått andra uppgifter, bl.a. att ”följa och analysera den ekonomiska utvecklingen för olika tidningsgrupper och övriga väsentliga förändringar inom dagspressen”83. Vidare har nämnden t.ex. fått uppdraget att kartlägga och analysera situationen för medier som främst riktar sig till invandrare och nationella mino- riteter i Sverige84.

Hur styr staten?

Presstödsnämnden är sammansatt av personer med erfarenheter och kunskaper från olika delar av samhället, framför allt media. Nämndens ledamöter utses av regeringen. Antalet ledamöter är tio, med lika många suppleanter.

Presstödet till dagstidningar utgår i form av dels driftsstöd, dels distributionsstöd. Driftsstödet går till dagstidningar som klassi- ficeras som andratidningar på sin utgivningsort. I storleksordning- en åttiotalet dagstidningar uppbär f.n. driftsstöd. Driftsstödet upp- går till drygt 450 mnkr/år. Distributionsstödet lämnas till alla dagstidningar som deltar i organiserad samdistribution. Distribu- tionsstödet uppgår till c:a 73 mnkr/år och ges till drygt 140 dags- tidningar.

Ansökan om driftsstöd inges årligen till Presstödsnämnden. Distributionsstöd kräver att tidningsföretaget förbinder sig att inte själv distribuera någon del av sin upplaga.

Regler för presstödet finns i presstödsförordningen och Press- stödsnämndens föreskrifter om presstöd85.

Nämnden har ett kansli bestående av fyra personer. Kansliet svarar även för Taltidningsnämndens behov av kanslistöd.

83Enligt förordningen (SFS 1988:673).

84Regeringsbeslut den 14 juni 2001 (Ku 2001/1542/Me).

85Presstödsförordningen (1990:524) och Presstödsnämndens föreskrifter om presstöd (KRFS).

89

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Styrproblem och förändringar i statens styrning

Inga omedelbara styrproblem har identifierats. Tänkbara problem kan handla om beräkningsgrunder för vad som anses berättiga till stöd.

Vad skiljer och förenar med Folkbildningsrådet

Olika lösningar har valts för fördelning av ekonomiskt stöd inom olika områden – alltifrån ”rent” statliga nämndkonstruktioner till, som i Riksidrottsförbundets fall, delegering till en frivillig/ideell organisation. Kombinationen representerar Sida/ramorganisationer en mellanform, där både en statlig myndighet och en frivillig/ideell organisation ingår.

Två av organisationerna är ideella föreningar. De har också det gemensamt med Folkbildningsrådet att de har tydliga medlems- uppgifter. I dessa två fall finns alltså en brytning mellan två roller – att bevaka intressen gentemot staten och att fungera som statens instrument i medelsfördelning. De två andra organisationerna är statliga nämnder. Ser man närmare på dessa två nämnder, visar det sig dock att intressenter – mottagare av stöd – finns representerade i nämnderna. Även om ledamöterna sitter i nämnden för att verka för nämndens bästa, kan man naturligtvis i verkligheten och infor- mellt inte bortse från en möjlig koppling till partsintressen.

Folkrörelseförankringen

Förankringen i folkrörelser som arbetar med de uppgifter som är föremål för stödet finns hos både RF och Forum Syd. Samtidigt kan noteras att båda organisationerna är paraplyorganisationer eller intermediära organisationer i den meningen att deras medlemmar är just organisationer och inte individer. Man kan inte utan vidare sluta sig till att RF har mindre tyngd på medlemsuppgifter än FBR. Det finns en rad uppgifter av gemensamt intresse för special- förbunden som RF driver. Genom att det är specialförbunden som är medlemmar i RF, är avståndet till ”fältet” och den enskilde med- lemmen ibland mycket stort; på så sätt får möjligen medlems- uppgifterna mer administrativ/kameral karaktär. Exempel kunde vara frågor om anläggningar, statistikproduktion, idrottens roll i

90

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

samhället osv. När det gäller Forum Syd förefaller uppgiften att fördela medel att dominera över medlemsuppgifterna.

Genom Statens nämnd för stöd till trossamfund, liksom hos Presstödsnämnden, har staten behållit ett starkare grepp om stöd- verksamheten. Man kan spekulera i orsakerna. Kanske handlar det om en vilja att säkerställa insyn och möjligheter till överklagande. Kanske uppfattas fördelningsproblematiken vid presstöd respektive stöd till trossamfund som varande för känslig att överlåtas till enskilda organisationer. Det är också möjligt att det rör sig om tillfälligheter – lämpliga konstruktioner vid tidpunkten för in- rättandet.

De ojämnbördiga styrkeförhållandena i RF har kommenterats ovan: Det har förekommit att de minsta förbundens medlemskap ifrågasatts (när deras medlemsantal krympt under den beslutade gränsen på 10 000). De stora medlemmarna har kunnat peka på att de inte får stöd i proportion till sin storlek, de mindre medlem- marna kan hänvisa till att de stora har hög grad av självfinansiering. Det förefaller som om dessa spänningar kunnat hanteras. När det gäller Forum Syd tycks inte inbördes skillnader mellan förening- arna ha artikulerats som ett särskilt problem.

Styrningen av intermediären

Den direkta styrningen av organisationen är starkare i nämnd- konstruktionen, bl.a. genom utnämningsmakten och genom de mer strikta reglerna för budgetdialog och årsredovisning. Samtidigt kan noteras att såväl Riksidrottsförbundet som ramorganisationerna inom biståndet styrs av sofistikerade instruktioner.

Man kan inte generellt se en tendens till ökade styrambitioner från statens sida visavi Riksidrottsförbundet respektive Forum Syd. Däremot visar staten, både genom RF och genom konstruktionen med ramorganisationer inom biståndet, tydligt intresse att utnyttja formellt fristående organisationer som instrument för ambitioner inom olika politikområden. Effekten kan då bli ett starkare statligt inflytande, t.ex. genom krav på uppföljning av projekt som fått stöd.

91

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Intermediärens styrning av stödmottagarna

Den grundligast utformade styrningen av stödmottagarna står kombinationen Sida/ramorganisationerna för. Förutom ett väl reglerat ansökningsförfarande, kontrolleras både ramorganisa- tionerna och de projekt som tar emot stöd av Sida. Dessutom följer ramorganisationerna själva upp projekten. Motsatsen representeras av de båda nämnderna, där den starkaste kontrollen består i själva ansökningsförfarandet.

Någon motsvarighet till Folkbildningsrådets oväldesprincip tycks inte finnas hos RF; fördelningsnycklarna är framförhandlade. Visserligen kan de ifrågasättas då och då, men i grunden tycks de ha legitimitet hos medlemsorganisationerna. Hos Forum Syd kan man möjligen tala om en motsvarighet till oväldesprincipen. Här gäller det ju att Forum Syd tydligt kan visa att man följer Sidas villkor för ramorganisationerna.

I alla dessa avseenden – folkrörelseförankringen, styrningen av förmedlingsorganet och förmedlingsorganets styrning/kontroll av stödmottagarna – tycks Folkbildningsrådet representera en mellan- form. Man har en folkrörelseförankring genom att Folkbildnings- förbundet och Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation utgör två av de tre medlemmarna och sin anknytning till offentlig sektor genom Landstingsförbundets medlemskap. Statens styrning av rådet påminner närmast om styrningen av RF. Rådets styrning/ påverkan av medlemsorganisationerna sker genom uppföljning som inte är lika grundlig som Sidas/ramorganisationernas, men möjligen noggrannare än de exempel på nämnder som beskrivits här.

Generellt tycks det finnas ett utrymme för noggrannare upp- följning i efterhand, för att få kunskap om både resultat hos stöd- mottagarna och effekter i ett vidare perspektiv, utan att för den skull gripa in i stödmottagarnas integritet. Stödet till Riksidrotts- förbundet representerar en intressant modell, med en kombination av statsanslag av konventionellt snitt och villkorsbundet stöd riktat till vissa målområden. En annan intressant modell är uppdelningen i två steg av stödgivningen till organisationer som arbetar med utvecklingsbistånd: Här svarar Sida för den övergripande uppfölj- ningen och styrningen mot definierade önskvärda effekter, medan ramorganisationerna svarar för administrationen och bedömningen av enskilda projekt.

92

SOU 2003:125

Folkbildningsrådets myndighetsroll

Bilaga 3 Intervjupersoner

Ewa Arenbro

Kanslichef RIO

Anders Castberger

Rektor NBV

Agneta Charpentier

Utredare samverkansdelegationen,

 

sekreterare SUFO 96

Maicen Ekman

Kanslichef Folkbildningsförbundet

Karl-Arne Eriksson

T.f. förbundsrektor Studiefrämjandet

Sigbrit Franke

Universitetskansler Högskoleverket

Anders Franzén

Departementsråd, Utbildnings-

 

departementet

Anders Gradin

Rektor Studieförbundet Vuxenskolan

Lars Göransson

f.d. departementsråd, Utbildnings-

 

departementet, huvudsekreterare SUFO 1

Mona Hillman Pinheiro

f.d. förbundssekreterare ABF

Pia Johansson

Hovrättsråd Hovrätten över Skåne och

 

Blekinge

Tage Johansson

Vice ordförande RIO

Jan-Sture Karlsson

Generalsekreterare Folkuniversitetet

Leif Kindblom

Ordförande Studiefrämjandet

Rolf Larsson

Riksrevisionsverket

Lena Lindgren

Docent i offentlig förvaltning, Göteborgs

 

universitet

Anders Ljunggren

Ordförande Folkbildningsrådet,

 

Generalsekreterare Föreningen Norden

Karin Löfdahl

Ordförande Stockholms länsbildnings

 

förbund

Berit Oscarsson

f.d. riksdagsledamot

Lasse Magnusson

Folkbildningssekreterare Folkbildnings-

 

rådets kansli

Lena Marcusson

Professor i förvaltningsrätt Uppsala

 

universitet

Britten Månsson-Wallin

Kanslichef, Folkbildningsrådets kansli

93

Folkbildningsrådets myndighetsroll

SOU 2003:125

Astrid Netzén Uggla

Kansliråd Finansdepartementet

Lars Petersson

Utredningssekreterare

 

Högskoleverket

Leif Svensson

Riksrevisionsverket

Per Thullberg

Generaldirektör Skolverket

Gudmund Toijer

Hovrättsråd Svea Hovrätt

Bo Toresson

f.d. ordförande Folkbildningsrådet

Sten Törnblom

f.d. ordförande Folkbildningsförbundet

Ewa Ställdahl

VD Vårdalsstiftelsen, f.d. ledamot

 

Folkbildningsrådet

Ulf Wetterberg

VD Landstingsförbundet

 

f.d. ledamot Folkbildningsrådet

94

Särdrag kostar

en studier om folkhögskolornas ekonomiska förhållanden

Bo Löwkrantz

Emma Fryksmark

Innehåll

1

Bakgrund och uppdrag..................................................

7

1.1

Utredningens syften ..................................................................

8

 

Statsbidraget ...............................................................................

8

 

Landstingbidragen......................................................................

9

 

Funktionshindrades möjligheter till folkhögskolestudier.......

9

1.2

Utredningens genomförande ..................................................

10

2

Sammanfattning ........................................................

11

3

Metodfrågor ...............................................................

17

4

Folkhögskolornas ekonomi...........................................

21

4.1

Folkhögskolornas intäkts-/kostnadsutveckling ....................

21

4.2

Folkhögskolornas intäkter ......................................................

22

 

De statliga bidragen .................................................................

22

 

Landstingbidragen....................................................................

23

 

Uppdragsverksamhet och konferenser...................................

25

 

Intäkter från kursdeltagare......................................................

26

 

Övriga intäkter och extraordinära intäkter ............................

27

 

Huvudmannens tillskott..........................................................

27

4.3

Folkhögskolornas kostnader...................................................

29

 

Personalkostnader....................................................................

29

 

Kostnader för olika funktioner ...............................................

30

 

Övriga kostnader och extraordinära kostnader .....................

31

4.4

Balansräkning ...........................................................................

31

4.5

Folkhögskolornas resultat.......................................................

32

 

Resultat underskott – överskott 2001 ....................................

32

4.6 Faktorer som påverkar skolornas resultatutveckling............

34

 

Minskade verksamhetsvolymer/möjligheter till

 

 

uppdragsverksamhet/ökad konkurrens............................

35

 

Lägre statsbidrag i förhållande till pris- och

 

 

löneutveckling....................................................................

38

 

Minskade insatser från landstingen.........................................

41

 

 

3

Innehåll SOU 2003:125

 

Minskade möjligheter att öka deltagarintäkter.......................

42

 

Huvudmännens ökande svårigheter att bistå sina skolor

 

 

ekonomiskt.........................................................................

43

 

Ökade personalkostnader ........................................................

44

 

Ökade kostnader för lokaler....................................................

46

 

Ökande kostnader för rekrytering och mer krävande

 

 

deltagargrupper ..................................................................

48

 

Förändrade utrustningsbehov .................................................

49

 

Svårigheter att anpassa verksamheten .....................................

50

5

Samhällsstödets effekter för folkhögskolornas

 

 

folkbildningsarbete .....................................................

55

5.1

Anslaget till folkhögskolorna ..................................................

55

 

Folkbildningsrådets fördelningskriterier................................

56

 

Behovet av förändringar...........................................................

60

6

De nya folkhögskolornas ekonomi ................................

62

6.1

De nya folkhögskolorna ..........................................................

62

6.2

Ekonomiska särdrag .................................................................

63

 

Intäkter .....................................................................................

63

 

Kostnader..................................................................................

63

 

Resultat .....................................................................................

64

 

Orsaker till särdragen...............................................................

64

6.3

Kvalitetsfrågor ..........................................................................

64

 

Lärarbredd.................................................................................

64

 

Utrustningsnivå och utrustningskvalitet, IT..........................

65

 

Uppdragsverksamhet ...............................................................

65

7

Ekonomiska förutsättningar för funktionshindrades

 

 

folkhögskolestudier .....................................................

67

7.1

Funktionshindrade vid folkhögskola ......................................

67

7.2.

De ekonomiska stöden till funktionshindrades studier.........

68

 

Statsbidrag till folkhögskolorna ..............................................

68

 

Villkor för bidrag......................................................................

71

 

De olika kostnadsslagen...........................................................

71

7.3

Omfattning och resurser .........................................................

74

 

Folkhögskolans förstärkningsbidrag ......................................

74

 

Tilläggsbidrag............................................................................

75

 

Särskilt utbildningsstöd/assistans ...........................................

76

4

 

 

SOU 2003:125

Innehåll

Medelsbrist ...............................................................................

76

7.4 Utbildning och rehabilitering..................................................

77

Avgränsningsfrågor..................................................................

77

Kursverksamhetens funktion, syften och innehåll ................

78

Ansvaret för gränsdragning mellan utbildning och

 

 

rehabilitering ......................................................................

81

7.5 Att nå de handikappolitiska målen .........................................

81

Funktionshindrades rätt att välja utbildning och

 

 

utbildningsform .................................................................

82

Gränsdragning mellan utbildning och rehabilitering.............

83

Bedömning av insatsbehovet under utbildning......................

83

Medelstilldelning som har förutsättningar att möta

 

 

behoven ..............................................................................

84

Samordning av olika aktörers finansieringsansvar .................

85

Referenser ........................................................................

87

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Referensgrupp ...................................................................

88

Bilaga 2

Intervjuade folkhögskolor................................................

89

Bilaga 3 Förkortningar och uttryck ...............................................

90

Bilaga 4 Kvantitativa uppgifter om folkhögskolorna....................

91

Bilaga 5

Nya folkhögskolor............................................................

97

Bilaga 6 Folkskolornas intäkter och kostnader 1991/92–2001 ....

99

Bilaga 7 Intäkter/kostnader rörelsefolkhögskolor 2001,

 

 

kvartiler.............................................................................

102

Bilaga 8 Intäkter/kostnader landstingsfolkhögskolor 2001,

 

 

kvartiler ............................................................................

104

Bilaga 9 Intäkter/kostnader nya skolor, medelvärden ................

106

Bilaga 10 Intäkter/kostnader nya skolor, kvartiler .....................

109

Bilaga 11 Förändringar under senare år .......................................

112

5

Författarpresentationer

Bo Löwkrantz, f. 1943. Har arbetat som lärare och skolledare inom folkhögskolan sedan 1968. Har medverkat i 1970- och 80-talens folk- högskoleutredningar och som avdelningsdirektör i dåvarande Skol- överstyrelsen svarat för folkhögskolornas statsbidragsfördelningar.

Han har under de senaste tio åren engagerats som utredare i frågor om ekonomi, organisation och ledarskap för en rad olika institutioner, t.ex. Folkbildningsrådet, Statens institut för särskilt utbildningsstöd, Distansutbildningsmyndigheten, Nordiska Ministerrådet i Köpenhamn, Rörelsefolkhögskolornas Intresseorganisation och Landstingsförbundet. Också landsting och regioner samt enskilda folkhögskolor och studie- förbund har tagit hans tjänster i anspråk.

Emma Fryksmark, f. 1976. Civilekonom, Handelshögskolan i Stockholm. Har medverkat i Nordiska Ministerrådets utredning Nordiskt Center för vuxnas lärande, och arbetat som forskningsassistent vid Sektionen för ekonomisk psykologi, Handelshögskolan i Stockholm.

6

1 Bakgrund och uppdrag

Under hösten 2001 tillsattes en utredning med uppgift att utvär- dera folkbildningen. Den ska avge sitt betänkande i mars 2004. Utvärderingen är den andra i ordningen och har antagit namnet Statens utvärdering av folkbildningen 2004 (SUFO 2).

Under vintern och våren 2002 uppmärksammade RIO (Rörelse- folkhögskolornas Intresseorganisation) genom sina medlemmar, att allt fler rörelsefolkhögskolor går en allt sämre ekonomi till- mötes. Flera samverkande faktorer såsom ett volymmässigt minsk- ande statsbidrag och ett statsbidrag som inte räknas upp i takt med kostnadsutvecklingen – särskilt vad gäller kostnader för personal – upplevs av rörelsefolkhögskolorna som ett urholkande av deras möjligheter att bedriva ett kvalitetsmässigt gott folkbildnings- arbete. Också den successivt förbättrade arbetsmarknaden, föränd- ringar i studiestödssystemen samt ett kraftigt minskat kommunalt kunskapslyft har bidragit till ökande ekonomiska svårigheter för folkhögskolorna.

Mot den här bakgrunden ansåg RIO:s styrelse våren 2002 att de enkäter kring folkhögskolornas ekonomi, som dittills genomförts vart tredje år och senast 2000 i Folkbildningsrådets regi, borde tidigareläggas. I den situationen var det naturligt för RIO att söka kontakt med SUFO 2. I samråd med SUFO 2 formulerades en utredning om folkhögskolornas ekonomi. RIO och SUFO 2 inbjöd också Landstingsförbundet att samverka kring utredningen.

Utredningens syften formulerades successivt i olika grupper- ingar med företrädare för RIO och dess arbetsgrupp för ekonomi- frågor samt företrädare för SUFO 2 och Landstingsförbundet.

7

Särdrag kostar

SOU 2003:125

1.1Utredningens syften

Utredningens huvudsyfte är att beskriva folkhögskolornas eko- nomiska förhållanden samt att undersöka och förklara deras ekonomiska utveckling under senare år. Vidare ska utredningen analysera den ekonomiska utvecklingens konsekvenser på kort och lång sikt.

Som utgångspunkt för utredningsarbetet diskuterades olika kostnads- och intäktsfaktorers utveckling under senare år samt yttre faktorer såsom t.ex. konsekvenser för folkhögskolan av studiestödssystemens förändringar.

Utredningen ska ge en samlad bild av skolornas förhållanden men också ge information och förklaringar för olika skolgrup- peringar såsom

storstadsskolor

tätortsskolor

landsbygdsskolor

skolor av olika storlek med avseende på statsbidrag

internatskolor med olika omfattning av internat

externatskolor

skolor som i stor utsträckning vänder sig till funktionshindrade

rörelsefolkhögskolor

landstingsfolkhögskolor

I utredningen ingår att göra jämförelser med tidigare undersök- ningar samt att beskriva hur folkhögskolornas folkbildningsarbete har påverkats och påverkas av den ekonomiska verkligheten. Detta gäller t.ex. hur varierande former och omfattning för samhälls- stödet till skolorna utvecklar och begränsar innehåll och form för folkhögskolornas arbete.

I utredningsdirektiv för SUFO 2 har följande frågeställningar framhållits:

Statsbidraget

I tidigare utvärdering har konstaterats att Folkbildningsrådets (FBR) kriterier för fördelning av bidrag till alltför stor del inriktats på kvantitet och inte på kvalitet. I detta sammanhang bör SUFO 2 bl.a. belysa om bidragstilldelningen successivt anpassas till den

8

SOU 2003:125 Särdrag kostar

utveckling av verksamheten som sker inom studieförbund och folkhögskolor.

Under kunskapslyftsperioden 1997–2002 har folkhögskolor och studieförbund i allt större utsträckning genomfört utbildning som styrs av en uppdragsgivare. Därmed har folkbildningen kommit att agera på en utbildningsmarknad på samma villkor som många andra utbildningsanordnare. Mot denna bakgrund bör, enligt utrednings- uppdraget till SUFO 2, belysas om och i så fall på vilket sätt den externt finansierade verksamheten påverkat den ideologiska kärnan inom folkbildningen i dess strävan att vara opåverkad av kommers- iella intressen.

Landstingsbidragen

Bidragen från kommuner och landsting till studieförbund och folk- högskolor har minskat kraftigt under 1900-talet. Av Folkbildnings- rådets rapport Utvecklingen av kommunernas och landstingens bidrag till folkhögskolor och studieförbund (FBR 2001-02-28) fram- gick att fyra kommuner inte lämnade bidrag till studieförbunden. I rapporten sädes också, att mycket talar för, att antalet kommuner som inte lämnar bidrag kommer att öka till ett 20-tal under de närmaste åren. Den brist på lokal verksamhet och svårigheten att bibehålla ett lokalt nätverk, som detta kan leda till kan få allvarliga konsekvenser.

Regeringen har flera gånger framhållit att staten varken kan eller bör ersätta detta bortfall av bidrag. Utvärderingen bör belysa konsekvenserna av denna utveckling för folkbildningens möjlig- heter att nå sina mål.

Funktionshindrades möjligheter till folkhögskolestudier

Undervisningen och miljön vid folkhögskolorna har visat sig vara av stor betydelse för deltagare med svåra och komplicerade funk- tionshinder. Många folkhögskolor har skaffat sig specialkunskaper och erfarenheter som ofta krävs för att möta och utbilda människor med funktionshinder. Folkhögskolan är speciell i detta samman- hang genom att den erbjuder längre kurser som särskilt vänder sig till människor med funktionshinder.

9

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Många folkhögskolor genomför korta kurser som vänder sig till vuxna som nyligen drabbats av ett funktionshinder och till deras anhöriga – s.k. anpassningskurser.

Det råder dock oklarheter om hur särskilt anpassat internat- boende, habilitering och assistans inom folkhögskolan skall finan- sieras. När det gäller dessa kostnader handlar det ofta om huruvida kommuner respektive landsting förklarar sig villiga att bistå den funktionshindrade med bidrag.

Finansieringsfrågor för deltagare med behov av särskilt anpassat internatboende, assistans och habiliteringsinsatser är viktiga för folkhögskolornas möjligheter att nå de handikappolitiska målen. Utvärderingen bör belysa i vilken utsträckning undervisning och stöd anpassas till olika individers behov.

1.2Utredningens genomförande

I de förberedande diskussionerna delades utredningen upp i två steg. Båda utredningsstegen har genomförts av Bo Löwkrantz. Under utredningens andra steg har Emma Fryksmark biträtt i arbetet.

Det första steget omfattar kartläggning av folkhögskolornas ekonomi och analyser med utgångspunkt från en enkät som vände sig till samtliga folkhögskolor. Arbetet i denna del har slutförts och rapporten Folkhögskolornas ekonomi 2001, textdel respektive tabell- del finns tillgänglig hos RIO (rio@folkbildning.net).

Det andra steget omfattar fördjupade analyser enligt direktiven för SUFO 2 med bl.a. enkätresultaten som utgångspunkt. Arbetet baseras dock till större delen på intervjuer med 18 rörelse- och landstingsfolkhögskolor av varierande storlek, externat – internat och belägenhet (bilaga 1). Folkhögskolor med omfattande verk- samhet med funktionshindrade kursdeltagare har ägnats särskild uppmärksamhet. Arbetet baseras också på intervjuer med före- trädare för Sisus (Statens institut för särskilt utbildningsstöd), Folkbildningsrådet, Utbildningsdepartementet, SCB (Statistiska Centralbyrån).

I denna rapport redovisas hela utredningsarbetet. Rapporten omfattar alltså båda utredningsstegen men redovisningar av statis- tikmaterial har begränsats till sådan information som är nödvändig som stöd för rapportens analyser. För mer detaljerad information hänvisas till rapporten Folkhögskolornas ekonomi 2001, textdel respektive tabelldel.

10

SOU 2003:125

Särdrag kostar

2 Sammanfattning

Rapporten diskuterar folkhögskolornas ekonomiska förhållanden. Diskussionen baseras på enkäter under perioden 1991/92–2001 samt intervjuer med folkhögskolor. Utredningen har haft en refe- rensgrupp till sitt förfogande. Rapporten avhandlar särskilt

folkhögskolornas ekonomiska situation

stats- och landstingsbidragens utveckling

folkhögskolornas kostnadsutveckling

nya skolors ekonomiska situation

funktionshindrades ekonomiska förutsättningar vid folkhög- skolestudier

Man kan konstatera att betydligt fler folkhögskolor – både rörelse- och landstingsskolor – har redovisat underskott för verksamhets- året 2001 i jämförelse med 1999. Man kan också konstatera att det genomsnittliga underskottet har ökat.

Tabell 1. Ekonomiskt resultat 1999 och 2001. Tusental kr

Resultat

Rörelseskolor

Landstingsskolor

 

 

 

 

 

 

Underskott

Överskott

Underskott

Överskott

Antal 2001

42

37

22

13

Medelvärde

997

571

554

286

Antal 1999

24

65

17

20

Medelvärde

618

343

308

514

 

 

 

 

 

Mer än hälften av underskottsskolorna redovisar ett underskott om mer än 2,5 procent av omslutningen. Så många som åtta har ett underskott om 10 procent eller mer. Majoriteten rörelsefolkhög- skolor med överkott har överskott som utgör mindre än 2,5 procent av omslutningen.

11

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Om man gör jämförelser längre tillbaka i tiden, framkommer det att folkhögskolornas samlade underskott 2001 för första gången överstiger de samlade överskotten. Med andra ord, folkhögskolorna går fr.o.m. 2001 totalt sett med underskott.

Orsakerna till den kraftigt förändrade situationen kan antas bero på ett antal samverkande faktorer. I intervjuer och i referensgruppen har följande diskuterats:

minskande verksamhetsvolymer/möjligheter till uppdragsverk- samhet/ökad konkurrens

lägre statsbidrag i förhållande till pris- och löneutvecklingen

minskade insatser från landstingen

minskande möjligheter att öka deltagarintäkter

huvudmännens ökade svårigheter att bistå sina skolor ekonom- iskt

ökande personalkostnader

ökande kostnader för lokaler

ökande kostnader för rekrytering och mer krävande elevgrupper

förändrade utrustningsbehov

svårigheter att anpassa verksamheten

Statsbidraget

Folkhögskolorna tillförsäkrades 1991/92 ett statsbidrag i paritet med vad som gällde för 1990/91, dvs. det sista året då statsbidragen i princip följde den statliga löneregleringen. Redan 1992/93 minskades bidraget kraftigt och inte förrän 1999 nådde det all- männa bidraget 1991/92 års nivå i absoluta tal.

Man kan konstatera en eftersläpning från 1991om drygt 100 miljoner kronor efter en omräkning med konsumentprisindex. En omräkning av det allmänna bidraget baserad på lönekostnads- utvecklingen sedan 1991 ger en eftersläpning om mer än 300 miljoner kronor. Uttryckt per deltagarvecka borde 2001 års anslag på 1 238 kr/dv ha omräknats till 1 386 respektive 1 676 kronor/dv.

Effekten av besparingarna 1992/93 mildrades genom att folk- högskolorna som en följd av arbetsmarknadspolitiska beslut till- fördes volymvillkorade statsbidrag. Skolorna kunde då genomföra en ökad verksamhet inom ramen för den organisation man hade såväl i lokaler som i personal. Vid den tidpunkten upplevde man därför inte besparingarna som särskilt påfrestande. När volymerna nu successivt minskar inträder effekter av besparingarna 1992/93.

12

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Dessa effekter är sannolikt en bidragande orsak till många skolors nu försämrade resultatutveckling.

Att skolorna tog till sig ett ökat antal kursdeltagare inom ramen för den befintliga organisationen medförde bl.a. en lägre lärartäthet i kursverksamheten i förhållande till tidigare. Förhållandena har också urholkat folkhögskolans löner och i jämförelse med andra skolformer har folkhögskolan generellt sett ett lägre löneläge som inte kompenserats med ökade statsbidrag.

Landstingens bidrag

I rapporten diskuteras landstingens bidrag till rörelsefolkhög- skolorna och huvudmannainsatser för sina egna folkhögskolor. Även om man i absoluta tal kan konstatera successivt ökande insatser från landstingen har dessa med hänsyn till KPI och löne- kostnadsutvecklingen sjunkit sedan 1991/92. Inte heller att lands- tingsfolkhögskolornas huvudmannainsats under senare år har ökat i förhållande till omslutningen är ett uttryck för ett ökat ansvars- tagande från landstingens sida. Den ökade huvudmannainsatsen beror på att landstingens interndebiteringar för lokalhyror och administrativa tjänster har ökat förhållandevis mer. Ifråga om interndebiteringar konstaterar flera landstingsfolkhögskolor bl.a. att dessa ofta följer schabloner, som har sin utgångspunkt i andra sammanhang och att detta leder till överdebiteringar.

Effekterna av de reellt sett minskade insatserna från landstingens sida innebär svårigheter för folkhögskolan att nå sina mål, precis som då det statliga stödet minskades. Försämrade ekonomiska förutsättningar leder till lägre lärartäthet, att sociala insatser minsk- as, sämre förmåga att hålla lokaler och utrustning i gott skick, svårigheter att investera i IT etc. Minskningarna bidrar också enligt skolintervjuerna till att man kan tvingas ta sig an verksamheter som ligger vid sidan av det egentliga folkbildningsarbetet.

Verksamhetsförändring och -anpassning

Folkhögskolorna har liksom varje annan organisation att anpassa verksamheten efter förändrade omvärldsfaktorer. Detta kräver att en folkhögskola identifierar skeenden i tid och rum. Verksamhets- anpassning kräver också att skolan bygger strategier för vad som

13

Särdrag kostar

SOU 2003:125

kan förändras under olika antagna och givna betingelser. Det är också viktigt att skolan uppfattar sig som en aktör, som har för- måga att påverka utvecklingen och alltså inte i alla lägen accepterar för skolan negativa omvärldsförändringar.

Verksamhetsförändringar måste ständigt prövas mot frågeställ- ningar om vad som

är folkbildningsideologiskt acceptabelt

utvecklar skolan i ett folkbildningsideologiskt perspektiv

ligger i skolans/huvudmannens idé och profil

är kvalitetsmässigt förbättrande/acceptabelt

Begreppet folkbildningsideologiskt perspektiv är naturligtvis inte ett en gång för alla givet begrepp. Folkbildningsbegreppet måste kontinuerligt prövas och utvecklas. Detta kräver att skolan finns i ett utvecklingsarbete och i debatt tillsammans med andra aktörer inom och utom folkbildningen. Detta kräver också att skolans personalgrupper och ledning/styrelse genom utbildning och erfaren- het har en förankring i folkbildningens grundläggande idévärld.

Faktorer som påverkar ekonomin

I intervjuerna har skolorna givit uttryck för olika förhållningssätt till en rad faktorer som påverkar ekonomins utveckling:

att optimera intäkter och kostnader

organisationens betydelse och omfattning

närhet till ekonomifunktioner

uppfattar inte signaler i tid

felbedömning av omställningsbehov och –tid

medinflytandefrågor

svårigheter att agera i en tät social miljö

Bidragsfrågor

I rapporten diskuteras behov av förändringar i kriterierna för bidragsfördelning utifrån synpunkter som framförts bland intervju- ade skolor och i referensgruppen.

Den nuvarande volymbaserade bidragsfördelningen ger ett lika stort bidrag per deltagarvecka oberoende av skolornas storlek. Det är rimligt att anta att kostnaderna per deltagarvecka för folk-

14

SOU 2003:125

Särdrag kostar

högskoleverksamhet i princip sjunker ju större en skola är. Omvänt kan det betyda att förhållandevis små folkhögskolor har begränsade förutsättningar att hålla en likvärdig kvalitet i jämförelse med större skolor. Bl.a. från den utgångspunkten bör tanken om en differen- tiering av statsbidraget i form ett grundbidrag och ett volym- beroende bidrag prövas.

Av olika skäl sviktande huvudmannaintresse för en folkhögskola har resulterat i flera överlåtelser till nya huvudmän. Detta aktu- aliserar en diskussion om nedläggningar av skolor och återförandet av statsbidragsresursen. Detta leder i sin tur till en rad problem om avvecklingsprocedurer och avvecklingskostnader. I dag synes det inte finnas någon beredskap att hantera sådana frågeställningar vilket i sig leder till den enklare vägen: att överlåta. I syfte att öka folkhögskoleresursens rörlighet bör former för och kostnadshante- ringen vid avveckling av folkhögskola utvecklas.

De nuvarande 90 respektive 95 procentiga volymkraven för fullt statsbidrag har till syfte att ge viss stabilitet även då en folkhög- skola av olika skäl inte når sin tilldelade volym ett visst år. Systemet ger inte fullt ut de önskade effekterna eftersom vissa skolor regelmässigt lägger verksamhetens omfattning på miniminivån. Det vore önskvärt med ett mer generellt bidragssystem med t ex längre fördelningscykler. Detta skulle kunna medge volymsvängningar men över tid ändå kräva verksamhet för hela det tilldelade stats- bidraget.

Funktionshindrade deltagare

Kan folkhögskolorna nå de handikappolitiska målen, om de måste avvisa deltagare med funktionshinder på grund av oklarheter när det gäller finansiering av kostnader som uppstår i samband med studier på folkhögskola? Detta är en grundläggande frågeställning i rapportens diskussion om funktionshindrades folkhögskolestudier.

I intervjuerna har skolorna uttryckt att finansieringsfrågan ofta är ett stort hinder för sökanden som är funktionshindrade, trots att det finns särskilda statsbidrag för merkostnader. Vissa kommuner och landsting har utarbetat en policy för hur de handlägger för- frågningar om olika former av bistånd, medan andra är tveksamma till om och hur de ska arbeta med en ansökan. Det gör att bemöt- andet och handläggningen varierar mellan olika kommuner. Flera folkhögskolor uppger att antagna sökande inte kan påbörja sina

15

Särdrag kostar

SOU 2003:125

studier, då man inte har fått något beslut angående finansieringen av merkostnaderna för särskilt boende och assistans under studie- tiden.

I rapporten diskuteras om svårigheterna i kontakter med kom- muner och landsting kan bero på att det saknas

en klar medvetenhet om funktionshindrades rättigheter att fritt välja utbildningar

en tydlig medvetenhet om gränsdragningen mellan utbildning och rehabilitering

en välgrundad bedömning av insatsbehovet under utbildnings- perioden

en medelstilldelning som har förutsättningar att möta behoven

en samordning av olika aktörers finansieringsansvar.

Särdrag kostar

Folkhögskolan är en del av det fria och frivilliga folkbildnings- arbetet. Folkhögskolornas huvuduppgift är att ge allmän med- borgerlig bildning. Varje folkhögskola bygger sin kursverksamhet utifrån huvudmannens specifika intressen/idéburna profil, peda- gogiska/metodiska idéer, traditioner, kunskap och erfarenheter i personalgrupperna, omgivande intressenters uppfattningar/krav, uppdragsgivares behov etc. I den meningen är folkhögskolan unik i det nationella arbetet med vuxnas lärande.

Folkhögskolornas ekonomi baseras huvudsakligen på offentliga bidrag i form av stats- och landstingsbidrag. Om det svenska sam- hället även i fortsättningen ska ha tillgång till en utbildning/ bildning baserad på de värden som folkhögskolan representerar, krävs det att skolformen tillförsäkras resurser som garanterar stabilitet och utveckling på dess egna villkor. Särdrag kostar.

16

SOU 2003:125

Särdrag kostar

3 Metodfrågor

Det andra steget i ekonomiutredningen bygger till stor del på inter- vjuer med skolor som valts ut med hänsyn till ett antal parametrar som antas ge en mångfacetterad bild av de områden utredningen behandlar. De skolor som valts ut beskrivs i bilaga 1. Det andra steget bygger också på en fördjupning av enkäten från 2002.

Nedan diskuteras några metodproblem. Dessa kan delas in i två grupper: dels specifika problem som har samband med popula- tionen, dels generella problem som har samband med de valda metoderna.

Valet av skolor har gjorts med hänsyn till följande faktorer

storlek med avseende på allmänt och särskilt statsbidrag

externat – internat av olika storlek

belägenhet

arbete med funktionshindrade

ny/äldre skola

huvudman med avseende på landsting respektive rörelse

Antalet intervjuade skolor uppgår till 18. I valet av skolor har faktorerna arbete med funktionshindrade samt ny/äldre skola prio- riterats, vilket delvis förklarar att förhållandevis få landstingsskolor ingår i intervjuunderlaget. Intervjuerna har genomförts under en längre period, hösten 2002 – sommaren 2003.

Intervjuerna har genomförts utifrån ett antal i förväg preciserade områden/frågeställningar. Dessa har utvecklats under intervju- perioden.

Tolkningsproblem

Varje folkhögskola bygger sin kursverksamhet i linje med huvud- mannens specifika intressen/idéburna profil, pedagogiska/metodiska idéer, traditioner, kunskap och erfarenheter i personalgrupperna, omgivande intressenters uppfattningar/krav, uppdragsgivares behov etc. I syfte att få ett underlag som kan underlätta samman-

17

Särdrag kostar

SOU 2003:125

ställningar och jämförelser har de frågor som ställts under inter- vjuerna varit så precisa och tolkningsfria som möjligt. Svaren har ändå givit upphov till svårigheter vid sammanställningar och jäm- förelser. Orsaken till detta förklaras i huvudsak av att responden- ternas referensramar varierar kraftigt beroende på bakgrund, utbildning och erfarenheter. Också uppfattningar om vad som kan betecknas som folkbildningens kärna varierar, liksom var gränserna går ifråga om det genuina folkbildningsarbetet i förhållande till annan verksamhet. Problemställningen kan formuleras på ett annat sätt: Hur kan folkhögskolorna utvecklas i samklang med det omgivande samhällets förändringar och ändå sägas var en del av det traditionella folkbildningsarbetet? Vilka och hur skarpa är gräns- erna i folkbildningens utveckling? Hur tolkas dessa frågeställningar av folkbildningens aktörer?

Tidigare undersökningar

Grunden till det nuvarande bidragssystemet arbetades fram i anslutning till folkbildningspropositionen 1991, dvs. i det samman- hang då Skolöverstyrelsen lades ned och ansvaret för statsbidrags- fördelningen till folkhögskolorna övergick till det nyskapade Folk- bildningsrådet. Från den tidpunkten har FBR genomfört undersök- ningar avseende skolornas ekonomi vart tredje år, 91/92, 94/95–96 (omfattade 1½ år) och senast 99. Mot bakgrund av att folkhög- skolan i 1991 års proposition tillfördes ett i förhållande till 1990/91 i princip oförändrat statsbidrag, är det naturligt att jämförelserna bakåt i tiden går tillbaka till detta år.

Undersökningarna har haft ett likartat upplägg med en stomme av gemensamma frågeställningar. Detta har beaktats vid formu- leringen av enkäten för 2001 års undersökning. Det betyder att jämförelser kan göras tio år tillbaka. I jämförelserna måste hänsyn tas till de relativt stora förändringar som ägt rum genom att folkhögskolan alltmer kommit att användas som ett aktivt arbets- marknadspolitiskt instrument. Det reguljära statsbidraget komplet- terades med det s.k. K-anslaget, vilket senare övergick till ett sär- skilt statsbidrag, som i sin tur 1997 lyftes in i folkhögskolornas del av det s.k. kunskapslyftet. Folkhögskolornas verksamhet ökade också genom uppdrag från det kommunala kunskapslyftet. De statsbidragsförändringar man siffermässigt kan konstatera vid jäm- förelser bakåt i tiden, har alltså samband med förändringar i verk-

18

SOU 2003:125

Särdrag kostar

samhetsnivå. Ett ökat statsbidrag behöver därmed inte vara ett utryck för en generösare tilldelning. I de fall då folkhögskolorna har tillförts ökade statsbidrag utöver pris- och löneomräkning har statsbidragen också villkorats med ett krav om ökade verksamhets- volymer.

För att särskilt belysa de ekonomiska villkoren över tid komp- letterades enkäten med frågor, som avsåg att beskriva skolornas uppfattningar om förändringar i förhållande till de två föregående åren. I enkätens del 2 anger skolorna också på vilka områden man finner det angeläget att öka insatserna, men där man idag anser att man inte har råd att göra sådana satsningar, samt omfattningen av förestående investeringar.

Svarsfrekvens

Av de 147 folkhögskolorna besvarade 133 enkäten. Av dessa bedömdes sju svar som ej användbara. De 14 icke svarande skol- orna har – i den mån vi kommit i kontakt med dem under enkätperioden – angivit att man inte vill eller att man av olika skäl haft svårt att ta fram informationen. Några skolor har bedömts vara så särpräglade att de inte tagits med. Det är skolor som arbetar med gravt funktionshindrade och som för denna verksamhet uppbär förhållandevis stora bidrag från Sisus.

Det slutliga antalet skolor som ingår i undersökningen är 123. Underlaget är därmed lika stort som i 1999 års enkät.

När man – med avseende på skolornas storlek mätt i statsbidrag

– jämför de skolor som tagits med i beräkningsunderlaget med totalpopulationen, visar det sig att det endast är små rörelseskolor som är något underrepresenterade. I fråga om geografisk beläg- enhet är rörelseskolor i storstad något underrepresenterade, vilket i sig är en återspegling av att små rörelsefolkhögskolor i stor utsträckning återfinns i dessa regioner.

Svarsfrekvensen och beräkningsunderlagets storlek och sprid- ning får därför bedömas som tillräckligt för undersökningens analyser.

19

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Metodproblem

Folkhögskolan är en del av det fria och frivilliga folkbildnings- arbetet. Detta innebär att folkhögskolorna i princip har frihet att arbeta utan centrala direktiv. Detta medför att skolorna i många avseenden är varandra mycket olika. Varierande, mer eller mindre kostsamma och intäktsgivande inriktningar, olika storlek, olika uppfattningar om pedagogiska och metodiska insatser i kursverk- samheten ger strukturella skillnader i ekonomierna. Den traditio- nella friheten medför dessutom att folkhögskolor hanterar eko- nomiadministration och ekonomistyrning på olika sätt och med olika kompetens.

Faktorer av det här slaget bidrar till att man vid undersökningar av folkhögskolornas ekonomi ställs inför en rad metodproblem. Också varierande former för hur folkhögskolorna är organiserade – stiftelser, ideella föreningar, landstingsförvaltning etc. – ger svårig- heter.

Övrigt

Utöver det grundmaterial enkätsvaren representerar har också statistik i form av konsumentprisindex, uppgifter om löneutveck- ling från Arbetsgivaralliansen och Landstingsförbundet samt Svenska Folkhögskolans Lärarförbund (SFHL), en enkät om landstingens bidrag till folkhögskolorna genomförd av Folkbildningsrådet 2002 samt äldre material från tidigare genomförda enkäter legat till grund för de jämförelser över tid som görs i rapporten.

Rolf Berndtssons uppföljningsstudie Nya folkhögskolor utgiven av Folkbildningsrådet i serien Folkbildningsrådet utvärderar No 1, 2003 har haft betydelse för rapportens diskussioner om denna skolgrupps ekonomiska situation.

20

SOU 2003:125

Särdrag kostar

4 Folkhögskolornas ekonomi

I den tidigare redovisade kartläggningen diskuteras skolornas intäkts- och kostnadsutveckling. Jämförelser görs mellan olika grupperingar med avseende på huvudmannatillhörighet, storlek, externat och graden av internat samt skolornas belägenhet. Redo- visningen bygger i stort sett på genomsnittsberäkningar av enkätmaterialet.

I syfte att ytterligare belysa skolornas ekonomiska förhållanden har ett antal intäkts- och kostnadsposter bearbetats med avseende på spridning. I några sammanhang ges också sammanställningar i form av kvartiler. Ytterligare jämförelser har gjorts i avsikt att finna förklaringsgrunder till den ekonomiska utvecklingen.

I detta avsnitt redogörs i sammanställningar mer ingående för beräkningar och resultat för vissa poster i enkätens båda delar. I den mån det är möjligt beskrivs utvecklingen sedan 1991 med hjälp av tidigare undersökningar.

4.1Folkhögskolornas intäkts-/kostnadsutveckling

I en analys av folkhögskolornas ekonomiska förhållanden kan intäkts- respektive kostnadsposter jämföras mellan olika gruppe- ringar såväl i dagsläget som över tid. I det följande presenteras och diskuteras resultaten av enkätbearbetningen och jämförs med information om anslagsutveckling, konsument- och lönekostnads- index, undersökningar i andra sammanhang. Materialet uppdateras och diskuteras utifrån intervjuerna med de 18 folkhögskolorna.

I bilaga 6–10 återges en del av det tabellmaterial som tidigare publicerats i anslutning till redovisningen av den ekonomiska kart- läggningen.

21

Särdrag kostar

SOU 2003:125

4.2Folkhögskolornas intäkter

När det gäller folkhögskolornas intäkter diskuteras dessa vanligen i ett antal grupperingar. Dessa är de offentliga bidragen och deras utveckling, dvs. bidrag från stat och kommun, offentliga projekt- medel från staten och EU etc. De flesta folkhögskolor bedriver vid sidan av den direkt statsbidragsfinansierade kursverksamheten också olika former av konferens- och uppdragsverksamhet. Den tredje intäktsgruppen utgörs av skolornas intäkter från kursdel- tagare och andra. Dessa intäkter avser huvudsakligen ersättningar för kost och logi, studiematerial etc. En särskild intäktsgrupp utgörs av huvudmannainsatserna och slutligen kan man urskilja kapital- och fondintäkter samt extraordinära intäkter som en sär- skild grupp.

De statliga bidragen

De statliga bidragen har i enkäten delats upp i posterna

allmänt statsbidrag

särskilt statsbidrag

förstärkningsbidrag för funktionshindrade respektive invandrare

bidrag från Sisus

särskilda projektmedel för utvecklingskostnader från FBR

projektmedel samt övriga statsbidrag t.ex. från EU

Den dominerande intäktsposten utgörs för de allra flesta folkhög- skolor av statliga bidrag i olika former eller i genomsnitt 50,4 procent för samtliga folkhögskolor. Rörelsefolkhögskolorna har en något större andel, 52,7 procent, och landstingsfolkhögskolorna har en betydligt mindre, 45,8 procent. Någon särskild tendens beroende på en skolas storlek kan inte urskiljas i det statistiska materialet för någon av de båda grupperna. Däremot kan man konstatera att de traditionella statliga bidragen i viss utsträckning – särskilt för rörelseskolorna – minskat i betydelse i skolornas finansiering i jämförelse med projektmedel bl.a. från EU.

Vid jämförelser under den senaste 10-årsperioden är – med undantag av 1991/92 – de statliga bidragens andel av skolornas intäkter i stort sett konstant. Avvikelsen är mindre än 0,8 procent- enheter för rörelsefolkhögskolor och 1,1 procentenheter för lands- tingsfolkhögskolor.

22

SOU 2003:125

Särdrag kostar

I och med att folkhögskolornas särskilda statsbidrag minskades från 2002/03 skulle det ha inträffat relativt kraftiga förändringar i relationen mellan olika intäktsposter, om inte de kommunala upp- dragen samtidigt hade minskat. Man kan därför inte se några större relativa förskjutningar mellan dessa båda intäktsposter.

Allmänt och särskilt statsbidrag

Om man studerar skillnader i allmänt och särskilt statsbidrag, kan man konstatera att storstadsskolorna har en förhållandevis högre andel särskilda statsbidrag. Om man också studerar rörelsefolkhög- skolor med enbart externat, vilka i de flesta fall utgörs av nya små folkhögskolor i storstadsområdena, kan man konstatera en kraftig avvikelse från medelvärdet vad gäller särskilda statsbidrag (21,6 procent i förhållande till tolv procent för gruppen rörelseskolor). Detta är konsekvensen av att inrättandet av nya folkhögskolor i stor utsträckning har finansierats med statsbidrag ur det tids- begränsade särskilda statsbidraget dvs. det bidrag som successivt minskat under de tre senaste åren.

Övriga statliga bidrag

De övriga statliga bidragen har ökat i betydelse. Allt fler folkhög- skolor har vid sidan av de traditionella bidragen tagit på sig olika former av projektverksamhet. Vid jämförelse mellan skolgrupperna är andelen övriga bidrag – samtliga delposter – större för rörelse- folkhögskolorna än för landstingsfolkhögskolorna. Vid intervju- erna konstaterades att allt fler landstingsskolor ökar sin andel projektverksamhet.

Landstingsbidragen

Landstingen utger bidrag till rörelsefolkhögskolorna i det egna landstingsområdet. Bidragens nivå följer ofta ersättningsnivåerna enligt Landstingsförbundets rekommendation om interkommunala ersättningar. Bidraget till rörelsefolkhögskolorna i ett landstings- område är dock till sitt totalbelopp maximerat. I praktiken betyder detta att bidragen till rörelsefolkhögskolorna är lägre än rekom- mendationen.

23

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Därutöver utger alla landsting – med ett undantag – s.k. inter- kommunala ersättningar till samtliga rörelsefolkhögskolor och landsting eller landstingsfolkhögskolor för kursdeltagare, som studerar vid folkhögskolor utanför det egna landstingsområdet. Ersättningarna är villkorade av en ömsesidighet. Det innebär att en rörelsefolkhögskola eller ett landsting erhåller ersättning endast om (det egna) landstinget utger ersättningar till andra landsting eller till rörelsefolkhögskolor utanför det egna landstingsområdet.

Det av Landstingsförbundet rekommenderade bidraget låg 2001 på 325 kronor/deltagarvecka (340 kronor 2002 och 2003). De flesta landsting ansluter sig till rekommendationen; endast två landsting ligger 2003 kvar på den lägre nivån 325 kr/dv. Norrbottens län landsting utger över huvud taget inte interkommunala ersättningar, vilket alltså medför att folkhögskolorna i Norrbottens län inte erhåller bidrag för sina utomlänselever.

I detta sammanhang är det av intresse att försöka belysa de senaste årens utveckling av landstingens totala bidrag till rörelse- folkhögskolorna såväl inom som utom landstingsområdet. (Ersätt- ningar/kostnader för landstingens egna skolor diskuteras under rubriken huvudmannatillskott.)

Man kan konstatera att landstingens bidrag till rörelseskolorna ökat mellan 1991 och 2001. I genomsnitt ökades bidraget med 0,82 mnkr till 2,047 mnkr. Om man tar hänsyn till KPI har bidragen i realiteten sjunkit.

I en jämförelse per deltagarvecka har landstingens genomsnitt- liga bidrag till rörelseskolorna per deltagarvecka minskat från 268 kronor 1999 till 252 kronor 2001.

24

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Tabell 2. Landstingens bidrag till rörelsefolkhögskolor 1999 och 2001, tusental kr

 

 

1999

 

 

2001

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antal

Summa

Medel

Antal

Summa

Medel

Bidrag eget landsting

88

124 763

1 418

82

119 832

1 461

Bidrag andra landsting

80

52 554

657

77

47 822

621

Totalt

 

177 317

2 075

 

167 654

2 082

Ing. värde allm. dv.

89

453 369

 

82

463 207

 

Ing. värde särsk. dv.

89

208 959

 

82

201 115

89

Totalt dv.

 

662 328

 

 

664 322

 

Bidrag/dv.

 

 

268

 

 

252

 

 

 

 

 

 

 

Beräkningarna bygger på en jämförelse mellan 1999 och 2001 års enkäter. Det vore önskvärt att göra jämförelser längre tillbaka i tiden. Det saknas dock fullständig information för att kunna göra detta. Det genomsnittliga bidraget till rörelseskolorna från det egna landstinget har ökat från 1,418 mnkr till 1,461 mnkr. För inter- kommunala ersättningar gäller det omvända förhållandet: 1999 utgavs i genomsnitt till rörelseskolorna 0,657 mnkr mot 0,621 mnkr 2001. Omräknat till totalt bidrag/ersättning per deltagar- vecka kan man konstatera att bidraget sjunkit från 268 kronor till 252 eller med 6 procent

Att bidraget per deltagarvecka de båda åren ligger väsentligt lägre än den rekommenderade nivån, är delvis en konsekvens av att alla kurstyper inte genererar landstingsbidrag, samt att landsting utger ett lägre bidrag per deltagarvecka än det rekommenderade. Att ersättningsnivån sjunker totalt kan också vara ett uttryck för ett färre antal ”interkommunala” kursdeltagare eller att sådana kurs- deltagare i vissa kurser inte genererar bidrag.

Uppdragsverksamhet och konferenser

I de tidigare enkäterna har uppdrags- och konferensverksamhet särskiljts som självständiga poster. Man kan konstatera att dessa verksamheter har mindre betydelse för landstingsfolkhögskolorna än för rörelsefolkhögskolorna. För rörelsefolkhögskolorna kan

25

Särdrag kostar

SOU 2003:125

man konstatera ett samband mellan posterna. De enkättillfällen som redovisar högre uppdragsverksamhet redovisar samtidigt lägre intäktsandel av konferenser och omvänt. För landstingsfolkhög- skolorna kan man inte konstatera ett sådant samband. Detta kan tyda på att rörelsefolkhögskolorna i regel är mer angelägna att utnyttja sin kapacitet i fråga om lokaler och förläggning fullt ut. Det kan också tyda på att rörelsefolkhögskolorna har en högre standard på sitt internat.

I enkäten 2001 särredovisas uppdragsverksamhet inom ramen för det kommunala kunskapslyftet från annan uppdragsverksamhet. Andelen intäkter från uppdrag i det kommunala kunskapslyftet är högre för rörelsefolkhögskolorna. Om man ser till olika grupp- eringar kan nämnas att rörelsefolkhögskolor i storstadsområden och tätorter sammantaget har en förhållandevis högre andel. I intervjuerna har man menat att de förhållandevis små statsbidrags- volymerna måste kompletteras med olika former av uppdrags- verksamhet för att man ska kunna hålla bredd och djup i det pedagogiska arbetet. Några av de intervjuade rörelseskolorna, inrättade 1997, har mer än hälften av sin verksamhet finansierad med externa resurser företrädesvis via det kommunala kunskaps- lyftet.

I intervjuerna menar de flesta – såväl landstings- som rörelse- folkhögskolor – att andelen uppdragsverksamhet efter en nedgång under 2001–2002 kommer att öka framöver. Uppdragsverksam- heten kommer också att ändra karaktär. Ökningen är en konse- kvens av minskade statsbidragsvolymer och ett minskat kommu- nalt kunskapslyft. Även de intervjuade landstingsfolkhögskolorna uppger att man ser möjligheter att bättre nyttja ledig kapacitet genom att ta till sig ökad uppdragsverksamhet och annan extern verksamhet.

Intäkter från kursdeltagare

Personal- och deltagarintäkter avser huvudsakligen ersättningar för kost och logi samt studiematerial. Vid en jämförelse med utfallet i tidigare enkäter har de båda posterna sammantaget en större andel av de totala intäkterna. Detta gäller samtliga skolor. Landstings- kolorna ligger på en något lägre nivå. I intervjuerna har man upp- givit kostnaden för kost och logi till i storleksordningen 3 000 till 4 000 kronor per fyra veckor. Variationerna är dock stora beroende

26

SOU 2003:125

Särdrag kostar

på rumsstandard och antal måltider. De skolor som anordnar korta kurser har i regel högre priser för kost och logi.

Alla folkhögskolor har i intervjuerna angivit att man tar ut en deltagaravgift för service och/eller material. Avgiften pendlar i allmän kurs mellan 500 och 1 000 kronor per läsår. Avgiften täcker kopiering, visst material, eftermiddagskaffe, vissa gemensamma sammankomster och dylikt. Vissa linjer, särskilt inom konsthant- verk, kan ha betydande avgifter för material.

Övriga intäkter och extraordinära intäkter

Den relativa andelen för posten övriga intäkter går för de båda skoltyperna åt motsatta håll. Rörelsefolkhögskolorna redovisar en högre andel än landstingsfolkhögskolorna. Orsaken är troligen att ekonomisystemen skiljer sig åt mellan rörelseskolorna i större utsträckning än vad som gäller för landstingsskolorna.

I tidigare enkäter har extra ordinära intäkter liksom delar av ianspråktagna fondmedel redovisats under posten övriga intäkter. Justering av 2001 års uppgifter medger en jämförelse över tid. Man kan konstatera en ökning för rörelsefolkhögskolorna både i för- hållande till 1999 och i förhållande till landstingsskolorna. Detta torde ha samband med att rörelsefolkhögskolorna under 2001 uppburit återbetalningar för tidigare pensionskostnader (s.k. alecta- medel).

Huvudmannens tillskott

Vid en jämförelse över tid inom de båda skolgrupperna kan man se att för rörelsefolkhögskolorna är huvudmannatillskottets andel av de totala intäkterna tämligen konstant på en nivå om ett par procentenheter. För landstingsfolkhögskolorna har andelen ökat med knappt 5 procentenheter och utgör 2001 knappt en tredjedel av de totala intäkterna.

Utan närmare granskning av de båda skolgruppernas ekonomiska strukturer skulle man kunna påstå att landstingen tar ett betydligt större ekonomiskt ansvar än rörelsehuvudmännen. Av bilaga 5 framgår att knappt en tredjedel eller närmare bestämt 32,2 procent av landstingsskolornas samlade intäkter består av insatser från

27

Särdrag kostar

SOU 2003:125

huvudmännens sida. Motsvarande andel för rörelseskolorna är 1,5 procent.

Vid jämförelse måste dock följande kommentarer ges:

En förhållandevis stor del stor del av landstingsskolornas kostnader är kostnader för lokaler (24,4 procent mot 19,2 procent för rörelse- skolorna) och utgörs för nästan alla landstingsskolor av intern- debiteringar. I praktiken innebär det att en ökning av hyreskost- nader i de allra flesta fall motsvaras av ett ökat huvudmannatill- skott.

På intäktssidan saknar landstingfolkhögskolorna posten lands- tingsbidrag (med undantag för att några få skolor själva direkt uppbär interkommunala ersättningar). Den posten utgör för rörelse- folkhögskolorna 10 procent av deras totala intäkter.

När man jämför de båda skolgruppernas huvudmannainsatser diskuteras ofta värdet av vad man brukar kalla fria nyttigheter, d.v.s. tjänster som lämnas skolorna utan krav på särskild ersättning. Det är en utbredd uppfattning att landstingen ofta består sina skolor med fria nyttigheter till ett betydande värde.

Landstingen debiterar regelmässigt tjänster såsom personal- och ekonomiadministrativa funktioner samt rådgivning och olika for- mer av specialisthjälp etc. Debiteringen har antingen formen av en totalkostnad för administrativa funktioner eller är specificerad för vissa funktioner. Debiteringarna följer i allmänhet en schablon, som sällan tar hänsyn till vad landstingsskolan i själva verket har behov av eller reellt nyttjar. Det händer också att landstingsskolor tvingas hålla en relativt hög kompetens i sin egen administration för att kunna möta huvudmannens formella krav på redovisningar, sammanställningar m.m., som ofta inte är relevanta i ett folkhög- skolesammanhang.

Rörelsefolkhögskolor har sällan möjligheter att köpa tjänster hos sina huvudmän utan är, när det t.ex. gäller specialisthjälp, hänvisade att köpa dessa utifrån.

Att kvantifiera värdet av eventuella fria eller delvis fria nyttig- heter liksom skillnaden mellan de båda skoltyperna vad avser mängden fria nyttigheter är inte möjligt.

Denna diskussion bör beaktas då man jämför de båda skol- gruppernas huvudmannatillskott. Att i någon form av beräkningar ge uttryck för skattningar av de diskuterade värdena är inte möjligt. Man kan konstatera att huvudmannainsatsen är betydligt större från landstingens sida vad gäller ekonomiskt tillskott men – på

28

SOU 2003:125

Särdrag kostar

grund av interndebiteringar för lokaler – väsentligt lägre än den tredjedel av de totala intäkterna, som anges i tabellmaterialet.

4.3Folkhögskolornas kostnader

På kostnadssidan har man sedan länge haft en indelning i ett antal olika områden. Dessa är personalkostnader för undervisning, administration, internat/kök/lokalvård samt vaktmästeri/fastighets- skötsel. Samma delområden förekommer för gruppen förbrukning (varor) samt tjänster (servicefunktioner etc.). Lokalkostnader för såväl internat som för undervisningsverksamhet i form av hyror eller räntekostnader och avskrivningar för ägda fastigheter utgör vanligen en grupp. Slutligen brukar kapital- och fondkostnader samt extraordinära kostnader diskuteras särskilt.

Personalkostnader

I enkäten 2001 har till skillnad från tidigare enkäter personalkost- nader hållits isär från andra kostnadstyper. Detta har gjorts för de kostnadsställen man naturligen urskiljer vid skolorna: undervis- ning, administration, kök/internat/lokalvård samt fastighet (vakt- mästare).

Personalkostnaderna utgör totalt drygt 60 procent av folkhög- skolornas omslutning. Det föreligger inga skillnader mellan rörelse- och landstingsskolor. För undervisning är personalkostnaderna lika för de båda grupperna, dvs. såväl rörelse- som landstingsskolor sätter in lika stora andelar personalresurser i förhållande till de totala kostnaderna. Detsamma gäller för fastigheter (vaktmästeri) medan man kan spåra skillnader för administration och kök/ internat/lokalvård. En del av de administrativa behoven tillgodoses av landstingskanslierna i form av olika köpta tjänster, vilket gör att landstingsskolorna har en förhållandevis något lägre kostnadsandel för administrativ personal. Det omvända förhållandet gäller kök/ internat/lokalvård, vilket troligen är ett uttryck för att rörelse- folkhögskolor sett sig tvungna att genomföra besparingar i första hand inom detta område. Landstingsfolkhögskolorna är förmod- ligen mer trögrörliga när det gäller anpassningar i dessa funktioner.

I intervjuerna har de flesta uppgivit att man minskar personalen med i regel flera tjänster. Minskningarna, som genomförs före-

29

Särdrag kostar

SOU 2003:125

trädesvis under 2002 och 2003, sker inom alla personalkategorier men främst inom gruppen pedagogisk personal. Minskningarna sker genom att lediga tjänster inte återbesätts och genom att skolorna anlitar ett färre antal timlärare än tidigare. Vid många folkhögskolor förekommer direkta uppsägningar av pedagogisk personal.

Kostnader för olika funktioner

Med kostnader för olika funktioner förstås alla kostnader exklusive personalkostnader för undervisning, administration, kök/hushåll samt fastigheter/lokaler. Efter en viss bearbetning kan man också göra jämförelser med tidigare enkäter.

Man kan i jämförelsen mellan de båda skolgrupperna konstatera samma tendenser som för personalkostnaderna ovan. Den mest markerade skillnaden föreligger för posten fastighetskostnader, där landstingen ligger på en väsentligt högre nivå. Se diskussionen under avsnittet huvudmannens tillskott. I jämförelse med enkäten 1999 kan man inte spåra några större skillnader inom respektive grupp med undantag av posten fastighetskostnader, vars andel ökat från 16,1 procent av de totala kostnaderna för rörelseskolorna till 19,2 procent, dvs. en ökning med drygt 3 procentenheter av omslutningen. Större delen av kostnadsökningen härrör från ökade hyreskostnader för i första hand de små nya externaten i storstads- och tätortsområdena.

Vid en detaljstudie av posten ”förbrukning” kan man notera att kostnaderna för förbrukningsmaterial för fastighetsskötsel har en betydligt större andel av kostnaderna för rörelseskolorna, vilket indikerar att dessa skolor i större utsträckning hanterar sin fastig- hetsskötsel själva. För landstingsskolorna motsvaras dessa kostna- der av den högre andelen hyreskostnader. Skillnaden förklaras ock- så delvis av att rörelsefolkhögskolorna, till skillnad från landstings- skolorna, inte har eller endast i mycket liten utsträckning har avdrag för ingående moms på de varor och tjänster de köper in.

30

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Övriga kostnader och extraordinära kostnader

Sammantaget ligger posterna övrigt och extraordinära kostnader och kapitalkostnader, som inte utgör räntekostnader för fastigheter, på ungefär samma nivå som tidigare. Detta gäller båda skol- grupperna. Rörelseskolorna ligger på en högre nivå jämfört med landstingsskolorna och förklaringen torde vara densamma som för posten övriga intäkter, d.v.s. att landstingsskolorna har mer homo- gena och tydligare ekonomisystem.

4.4Balansräkning

Nästan alla rörelsefolkhögskolor upprättar egen balansräkning. Bland dem som besvarat enkäten är det endast fyra, som har sin ekonomi samordnad med huvudmannens. Landstingsskolorna har i regel sin ekonomi samordnad med huvudmannens. Endast nio skolor upprättar egen balansräkning.

Av de rörelsefolkhögskolor som besvarat enkäten har 50 ett bokfört värde på fastigheter. Det betyder att lite mer än hälften av rörelsefolkhögskolorna äger sina fastigheter. Det genomsnittliga bokförda värdet uppgår till drygt 14,7 miljoner kronor. 43 rörelse- folkhögskolor har en genomsnittlig fastighetsbelåning om drygt 11,2 miljoner kronor. Landstingsskolorna äger i princip inte de fastigheter i vilka verksamheten bedrivs.

Bokförda värden av övriga tillgångar redovisas av nästan alla rörelsefolkhögskolor. Det genomsnittliga värdet uppgår till ca 4,7 miljoner kronor. Några få direktavskriver sina inventarieinköp.

Landstingsfolkhögskolorna redovisar knappt 2,3 miljoner kronor övriga bokförda värden.

Likvida medel uppgår för rörelseskolorna till drygt 13 procent av omslutningen. För landstingsskolorna utgör motsvarande siffra 37 procent.

Kortfristiga skulder utgör genomsnittligt för rörelsefolkhög- skolorna 131 procent av likvida medel. Landstingsfolkhögskolorna redovisar 145 procent.

Slutligen, det egna kapitalet utgör för rörelsefolkhögskolorna 38 procent av den utgående balansens omslutning. För landstings- folkhögskolorna är motsvarande siffra 25 procent.

Det föreligger ingen bearbetad information om folkhögskolor- nas utgående balanser från tidigare år.

31

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Många av de intervjuade rörelsefolkhögskolorna ser nu sitt upp- byggda egna kapital användas till att täcka senare års underskott.

4.5Folkhögskolornas resultat

Av enkäten 2002 framgår folkhögskolornas resultat, dvs. under- skott respektive överskott. Vid bearbetningen har hänsyn tagits till eventuella extraordinära intäkter och kostnader samt avsättning eller ianspråktagande av fonder. Det betyder att de underskott respektive överskott som redovisas i sammanställningen nedan utgör resultat under ”normala” förhållanden. I fråga om de land- tingsfolkhögskolor som i princip redovisar nollresultat sedan lands- tingets kostnadstäckning lagts till intäkterna, har jämförelse med budget gjorts i syfte att bedöma om skolan har underskott eller överskott.

Resultat underskott – överskott 2001

Skolornas resultat i absoluta tal

I tabellen nedan kan man konstatera att betydligt fler folkhög- skolor – både rörelse- och landstingsskolor – har redovisat under- skott för verksamhetsåret 2001 i jämförelse med 1999. Man kan också konstatera att det genomsnittliga underskottet har ökat sam- tidigt som de skolor som fortfarande redovisar överskott har ett lägre genomsnittligt överskott. Om man gör jämförelser längre tillbaka i tiden, framkommer det att folkhögskolornas samlade underskott 2001 för första gången överstiger de samlade över- skotten. Med andra ord, folkhögskolorna går fr.o.m. 2001 totalt sett med underskott.

32

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Tabell 3. Antal skolor med överskott respektive underskott 1999 och 2001, tusental kr

Resultat

Rörelseskolor

Landstingsskolor

 

 

 

 

 

 

Underskott

Överskott

Underskott

Överskott

–250

14

22

8

8

251–500

5

3

5

3

501–1000

8

6

4

2

1001–2500

10

5

5

0

2501–5000

5

1

0

0

5001–

0

0

0

0

Antal 2001

42

37

22

13

Medelvärde

997

571

554

286

Antal 1999

24

65

17

20

Medelvärde

618

343

308

514

 

 

 

 

 

Skolornas resultat i förhållande till omslutningen

Tabellen redovisar antal skolor med underskott/överskott i ett visst intervall. För att få en mer preciserad bild av underskottens betyd- else ges i nedanstående tabell en sammanställning med utgångs- punkt från underskottens/överskottens andel av omslutningen.

Tabell 4. Antal skolor med överskott respektive underskott uttryckt i förhållande till omslutningen, 2001

Resultat

Rörelseskolor

Landstingsskolor

 

 

 

 

 

% av omslutningen

Underskott

Överskott

Underskott

Överskott

–2,5

17

25

13

10

2,5–5,0

11

3

4

2

5,1–10,0

6

6

5

1

10–

8

3

0

0

Antal 2001

42

37

22

13

Medelvärde

997

571

554

286

 

 

 

 

 

33

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Också i detta perspektiv visar rörelsefolkhögskolorna upp en besvärlig ekonomisk situation. Mer än hälften av underskotts- skolorna i denna kategori har ett underskott om mer än 2,5 procent av omslutningen. Så många som åtta har ett underskott om tio procent eller mer. Majoriteten rörelsefolkhögskolor med överskott har ett överskott som utgör mindre än 2,5 procent av omslut- ningen.

Landstingsfolkhögskolorna har i förhållande till omslutningen sammantaget ett lägre underskott än rörelsefolkhögskolorna. Över- skottsskolorna visar samma bild som rörelsefolkhögskolorna.

Skolornas resultat i förhållande till skoltyp

I syfte att finna eventuella mönster har skolor med underskott respektive överskott grupperats med hänsyn till faktorer såsom:

storlek med avseende på allmänt och särskilt statsbidrag

andelen uppdrags- och konferensverksamhet i förhållande till omslutningen

externat och graden av internat

belägenhet

minskad lärartäthet 2001 i förhållande till 1999–2000

Det har inte kunnat påvisas samband mellan någon av de uppräk- nade faktorerna och skolornas ekonomiska resultat. En skolas stor- lek synes alltså – som det framkommer i denna undersökning – sakna betydelse för det ekonomiska utfallet. Det har heller inte kunnat påvisas att folkhögskolor med ett mer omfattande internat skulle ha – som det ofta hävdas – sämre ekonomiska förutsätt- ningar för sin verksamhet.

4.6Faktorer som påverkar skolornas resultatutveckling

Orsakerna till den kraftigt förändrade situationen kan antas bero på ett antal samverkande faktorer. I intervjuer och i referensgruppen har följande diskuterats:

minskande verksamhetsvolymer/möjligheter till uppdragsverk- samhet/ökad konkurrens

lägre statsbidrag i förhållande till pris- och löneutvecklingen

minskade insatser från landstingen

34

SOU 2003:125

Särdrag kostar

minskande möjligheter att öka deltagarintäkter

huvudmännens ökade svårigheter att bistå sina skolor ekonom- iskt

ökande personalkostnader

ökande kostnader för lokaler

ökande kostnader för rekrytering och mer krävande elevgrupper

förändrade utrustningsbehov

svårigheter att anpassa verksamheten

Minskande verksamhetsvolymer/möjligheter till uppdragsverksamhet/ökad konkurrens

I intervjuerna och i enkätens andra del pekar många skolor på pro- blemen med minskande volymer, både i den statsbidragsberättigade verksamheten och i uppdragsverksamheten. Minskningarna har samband med den successiva bantningen av det särskilda stats- bidraget med 30 procent under 2001 och 2002 samt en kraftig minskning av uppdragen inom det kommunala kunskapslyftet.

Svårigheter att anpassa till lägre verksamhetsvolymer

Alla folkhögskolor har under de senaste tio åren ökat sina verk- samhetsvolymer med externa finansieringar. Ökningen var under de första åren måttlig och kunde äga rum utan att skolorna behöv- de öka sin organisationsnivå. Under slutet av 1990-talet ökade skolornas volymer genom kommunala uppdrag, vilket av kvalitets- skäl tvingade fram nysatsningar på lokaler och utrustning. Antalet anställda i de olika personalgrupperna ökade också. Skolorna har idag svårigheter att snabbt anpassa den större fysiska organisa- tionen till de förändrade lägre volymerna.

Få organisationer torde på kort tid kunna klara så kraftiga sväng- ningar i verksamhetens omfattning som folkhögskolorna hanterat. Det är naturligtvis angeläget att skolformen med sina fria peda- gogiska och metodiska resurser kan vara ett instrument i det arbetsmarknadspolitiska arbetet eller i andra sammanhang då folk- högskolan bedöms ha särskilt goda förutsättningar att nå resultat. Under perioden 1991–2003 har folkhögskolan tillförts resurser för olika ändamål:

35

Särdrag kostar

SOU 2003:125

För kursverksamhet:

särskild utbildningsinsats (motsvarande), successivt ökande fr.o.m. 1992 till som mest 10 000 årsplatser (50 procent av det allmänna anslaget)

SAGA-anslaget från 2002, 120 mnkr

De många uppdragen ger kraftiga variationer i verksamhetsnivåer. Nuvarande former för bidragsfördelning kan inte hantera sådana relativt kraftiga förändringar. Detta leder till ekonomiska påfrest- ningar i synnerhet för rörelsefolkhögskolorna, som genom fonde- rade medel eller särskilda huvudmannainsatser har få möjligheter att finansiera underskottsperioder. Detta aktualiserar frågor om ett mer generellt bidragssystem som neutraliserar kortvariga föränd- ringar i verksamhetsnivåer. Se också avsnitt 5.

För utvecklings- och försöksverksamhet:

Distansutbildningskommittén (DUKOM)

KK-stiftelsen

Distansutbildningsmyndigheten (Distum)

Centrum för flexibelt lärande (CFL)

IT i Skolan (ITiS)

Skolorna tillfördes under perioden tillsammans med studieförbun- den sammanlagt närmare 150 mnkr för utvecklingsarbete inom dessa områden.

Därutöver har folkhögskolorna tillförts resurser för informa- tionsarbete om narkotika, europeisk integration och EMU.

Nya externa uppdrag

De flesta intervjuade menar att verksamhetsminskningarna 2001 och 2002 medför behov att kompensera sig. Många folkhögskolor försöker därför nu ta till sig andra offentliga utbildningsuppdrag i form av utbildningar eller projekt, delvis finansierade med EU- medel.

Flertalet skolor rapporterar ett påbörjat eller ökat samarbete med försäkringskassor kring långtidssjukskrivna, samverkan med kom- munernas socialtjänster och andra institutioner kring insatser för missbrukare, särskilda utbildningsprojekt för insatser i segregerade

36

SOU 2003:125

Särdrag kostar

bostadsområden etc. Några skolor, framför allt landstingsfolkhög- skolor, rapporterar en ökad närhet och samverkan med sina huvud- män/landsting kring bl.a. folkhälsoarbete.

Flertalet folkhögskolor rapporterar kursverksamhet med de medel som ställts till förfogande för kurser med långtidsarbetslösa (SAGA).

Nästan alla skolor som utredningen kommit i kontakt med rapporterar samarbetssvårigheter med arbetsförmedlingarna. Skol- orna bedömer att svårigheterna främst beror på bristande information om skolornas möjligheter men också på ett ointresse från förmedlingarnas sida. Faktorer som personalförändringar eller omorganisationer hos arbetsförmedlingar och försäkringskassor gör att skolorna ställs inför stora informationsproblem. Några skolor rapporterar att kursdeltagare, som påbörjat studier vid skolan, tvingas avbryta dessa för att i stället fortsätta i andra av uppdragsgivaren upphandlade utbildningar. Skolor har också mött något man beskriver som ideologiskt motstånd till folkhögskolans sätt att genomföra kursverksamhet.

Under senare tid har några skolor eller deras huvudmän startat gymnasiala friskolor.

Styrande effekter av uppdrags- och konferensverksamhet

Uppdrags- och konferensverksamhetens omfattning är förhållande- vis liten i jämförelse med övriga intäkter. För rörelsefolkhögskolor utgör kursverksamhet på uppdrag av kommuner finansierad med resurser ur kunskapslyftet endast 2,3 procent och övriga uppdrag 4,9 procent av omslutningen. Konferenser svarar för 5,4 procent. Motsvarande siffror för landstingsfolkhögskolorna är 1,7 procent, 2,0 procent respektive 1,5 procent. Enskilda skolor uppvisar betyd- ande volymer. Detta gäller i första hand små nya folkhögskolor som genom en förhållandevis mer omfattande uppdragsverksamhet kan bredda sin lärargrupp.

I intervjuerna har frågan om uppdrags- och konferensverksam- hetens eventuella negativa inverkan på det genuina folkbildnings- arbetet diskuteras, dvs. om själva folkhögskoleverksamheten för- ändras i riktning från vad som i många sammanhang uttrycks som folkbildningens kärna. Samtliga intervjuade hävdar med eftertryck att så inte är fallet och menar att flera faktorer verkar i motsatt riktning:

37

Särdrag kostar

SOU 2003:125

särskilda möjligheter har givits och ges fortfarande att anordna kommunala kurser som folkhögskolekurser

skolorna är särskilt observanta vid utveckling och genomför- andet av uppdragsverksamhet

skolorna ges möjligheter till jämförelser och ges nya infalls- vinklar som påverkar folkbildningsarbetet i en positiv riktning.

Många menar att uppfattningar om vad som kan betecknas som folkbildningens kärna varierar, liksom var gränserna går ifråga om det genuina folkbildningsarbetet i förhållande till annan verksam- het. Uppdragsverksamheten kan ge folkhögskolorna möjligheter att utvecklas i samklang med det omgivande samhällets föränd- ringar.

Lägre statsbidrag i förhållande till pris- och löneutveckling

Det allmänna folkhögskoleanslaget

En studie av folkbildningsanslaget, dvs. det anslag ur vilket bidrag- en till studieförbunden och det allmänna bidraget till folkhög- skolorna finansieras liksom driften av FBR och FIN (Folkhög- skolornas informationstjänst), visar att anslaget bantades kraftigt redan året efter det att de nya formerna för statsbidragen intro- ducerades (1991).

Inte förrän 1999 nådde anslaget – beloppsmässigt – åter upp till 1991 års nivå. Vid en omräkning av anslaget med hänsyn till konsu- mentprisindex (KPI) ligger anslaget vad avser folkhögskoledelen under senare år tämligen konstant drygt 100 miljoner kronor under 1991 års anslagsnivå.

De dominerande kostnaderna vid en folkhögskola är löne- kostnader. Dessa utgör i genomsnitt drygt 60 procent av skolornas omslutning. Vid en jämförelse med hänsyn till lönekostnadernas utveckling sedan 1991 får man fram en skillnad för folkhögskolans del om 317 mnkr 2001; en skillnad som under senare år accelererat i jämförelse med anslaget.

38

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Diagram 1. Det allmänna folkhögskoleanslaget och inflationen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Faktiskt anslag

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Omräkning KPI

 

 

1 300 000

 

 

 

 

 

 

Omräkning löneindex

 

 

1 200 000

 

 

 

 

 

 

Deltagarveckor

Deltagarveckor

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 100 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kkr

1 000 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

900 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

800 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

700 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1991/92

1992/93

1993/94

1994/95

1995/96

1997

1998

1999

2000

2001

Under perioden 1991–2001 har den verksamhetsnivå uttryckt i deltagarveckor, som fastställts för varje folkhögskola genom årliga s.k. ingångsvärden, inte varierat i någon större utsträckning. Det betyder att anslagsvariationerna inte har samband med förändringar i verksamhetsnivå. För att i stort sett neutralisera förändringar i verksamhetsnivå kan man ange anslagsutvecklingen omräknad med KPI och lönekostnadsindex per deltagarvecka genomförd verk- samhet. 1991/92 utgjorde det allmänna anslaget 1 137 kr/dv vilket sedan sjönk fram till 1994/95 till 1 039 kr/dv innan anslaget i förhållande till verksamhetsnivå åter vände upp beloppsmässigt. Utvecklingen under tioårsperioden från 1991 framgår närmare av nedanstående diagram.

39

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Diagram 2. Det allmänna folkhögskoleanslaget per deltagarvecka

Faktiskt

deltagarvecka

 

 

 

 

Omräkning KPI

1 900 kr

 

 

 

Omräkning löneindex

1 700 kr

 

 

 

 

 

1 500 kr

 

 

 

 

 

1 300 kr

 

 

 

 

 

per

 

 

 

 

 

1 100 kr

 

 

 

 

 

Bidrag

 

 

 

 

 

900 kr

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96

1997

1998

1999

2000

2001

Man kan alltså konstatera en eftersläpning från 1991 om drygt 100 mnkr efter en omräkning med konsumentprisindex. En omräkning av det allmänna bidraget baserad på lönekostnadsutvecklingen sedan 1991 ger en eftersläpning om mer än 300 mnkr. Uttryckt per deltagarvecka borde 2001 års anslag 1 238 kr/dv ha omräknats till 1 386 respektive 1 676 kronor/dv.

Man kan naturligtvis ifrågasätta rimligheten i att bygga en index- serie med start 1991, dvs. mer än 10 år tillbaka i tiden. Om indexserien i stället börjat 1993 hade man kunnat visa en konti- nuerligt positiv anslagsutveckling och därmed i slutänden en bättre följsamhet mot KPI och löneindex. Som framhållits tidigare, är skälet till att använda 1991 som startår att folkhögskolan vid över- gången till det nya statsbidragssystemet garanterades en bidrags- nivå, som låg i paritet med det tidigare statligt lönereglerade bidraget. Redan året efter minskades bidraget kraftigt, vilket framgår av diagrammen ovan. Effekten av besparingarna mildrades genom att folkhögskolorna som en följd av arbetsmarknads- politiska beslut tillfördes volymvillkorade statsbidrag. Skolorna kunde då genomföra en ökad verksamhet inom ramen för den orga- nisation man hade såväl i lokaler som i personal. Vid den tid- punkten upplevde man därför inte besparingarna som särskilt påfrestande. När volymerna nu minskar inträder effekter av bespar- ingarna 1992/93. Dessa effekter är sannolikt en bidragande orsak till många skolors nu försämrade resultatutveckling.

40

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Verksamhet med särskilda statsbidrag

Som ytterligare en effekt av besparingarna 1992/93 kan man kons- tatera att de särskilda bidrag, som folkhögskolorna erhållit under större delen av 90-talet och fortfarande erhåller för att anordna verksamhet i anslutning till allmänna arbetsmarknadspolitiska åtgärder, har bestämts till sin storlek med utgångspunkt från bidra- get per deltagarvecka i det allmänna anslaget. Det betyder att folkhögskolorna under denna period genomförde ytterligare en närmare hälften så stor verksamhet i deltagarveckor med stöd av ett statsbidrag som i sin allmänna del endast delvis omräknats med hänsyn till pris- och löneutveckling.

Även om man nu parerar de minskade statsbidragsvolymerna, kan det förväntas att majoriteten av folkhögskolorna kommer att få en allt mer besvärlig ekonomisk situation. Detta är en konsekvens av att statsbidragsnivåerna urholkades i förhållande till de förutsätt- ningar som gällde för folkhögskolan före 1991/92.

Minskande insatser från landstingen

I direktiven för SUFO 2 aktualiseras frågorna om kommunernas och landstingens ansvar för folkbildningsarbetet och det markeras att regeringen flera gånger har framhållit att staten varken kan eller bör ersätta detta bortfall av bidrag. SUFO 2 bör enligt direktiven belysa konsekvenserna av denna utveckling för folkbildningens möjligheter att nå sina mål.

Endast ett fåtal folkhögskolor uppbär ett mycket blygsamt ekonomiskt stöd från primärkommuner.

I avsnittet under landstingsbidrag har redovisats att landstingens bidrag till rörelsefolkhögskolorna reellt har sjunkit. Om man också sätter bidragen i relation till verksamhetsökningarna under de sen- aste tio åren, kan man i förhållande till verksamhetens omfattning konstatera en sänkning av landstingens ersättningar till rörelse- skolorna. Landstingen har alltså inte levt upp till de förväntningar som ställdes på dem i propositionen 1991. Det ska dock sägas att inrättandet av närmare 20 nya folkhögskolor under perioden har medfört en ytterligare belastning på landstingen.

Samtidigt kan man konstatera att landstingens huvudmanna- insatser ökat och utgjorde i genomsnitt 5,115 mnkr 1991/92 per landstingsskola och 6,642 mnkr 2001. Ökningen utgör 30 procent.

41

Särdrag kostar

SOU 2003:125

För att få en någorlunda korrekt bild när man gör en sådan jäm- förelse, måste man ta hänsyn till förändringar i interndebiteringar för fastighetskostnader. Dessa har i genomsnitt per skola under samma period ökat från 2,933 mnkr till 5,083 mnkr eller med närmare 75 procent. Om man också tar hänsyn till kostnadsutveck- lingen under perioden kan man konstatera, utan att närmare kvanti- fiera, att landstingens samlade ekonomiska insatser minskat under de senaste tio åren.

Effekterna av de reellt sett minskade insatserna från landstingens sida innebär svårigheter för folkhögskolan att nå sina mål, precis som då det statliga stödet minskades. Försämrade ekonomiska förutsättningar leder till lägre lärartäthet, att sociala insatser minsk- as, sämre förmåga att hålla lokaler och utrustning i gott skick, svårigheter att investera i IT etc. Minskningarna bidrar också enligt skolintervjuerna till att man kan tvingas ta sig an verksamheter som ligger vid sidan av det egentliga folkbildningsarbetet.

I intervjuerna har flera rörelseskolor uttryckt oro för landstings- bidragens negativa utveckling. Det gäller såväl bidragen från de egna landstingen som ersättningarna från andra landsting. Man har också pekat på att landstingens regelsystem för de interkommunala ersättningarna/bidragen leder till styrningar av skolornas verksam- het. Kraven om ömsesidighet och att alla kurstyper inte genererar bidrag medför att omsvängningar i rekrytering och förändringar i kursstrukturerna påverkar landstingsbidragen. Många skolor anordnar kurser kortare än 15 veckor eller deltidskurser i syfte att bättre kunna möta korttidsutbildades behov. Man menar att – även om totalbeloppen från landstingen inte ökar – bör regelsystemet ges en sådan utformning att skolorna inte är låsta i sin organisation.

Minskande möjligheter att öka deltagarintäkter

I enkätens andra del frågades efter skolornas prissättning för kost och logi samt deltagaravgift. Av diagram 3 framgår att endast ett fåtal skolor höjt priserna under 2001 i förhållande till genomsnittet 1999 och 2000. I intervjuerna menar de flesta att det inte finns underlag att ta ut högre priser av långkursdeltagarna därför att studiestöden är alltför knappa. Nästan alla intervjuade skolor uppger att alltfler kursdeltagare brister i sin förmåga att betala både internatkostnader och deltagaravgifter.

42

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Diagram 3. Priser för kost och logi 2001 jämfört med 1999 och 2000

100%

 

 

Rörelsefolkhögskolor

90%

 

88%

 

 

Landstingsskolor

80%

 

77%

 

 

 

 

 

 

 

70%

 

 

 

 

60%

 

 

 

 

50%

 

 

 

 

40%

 

 

 

 

30%

 

 

19%

 

20%

 

 

 

 

 

10%

 

10%

4% 2%

 

 

 

 

0% 0%

0% 0%

 

 

 

0%

 

 

 

 

Minskat

Minskat

Lika

Ökat

Ökat avsevärt

avsevärt

 

 

 

 

Deltagarintäkter kommer förmodligen framöver att utgöra en mindre andel av skolornas totala intäkter. Flertalet av de intervju- ade internatskolorna överväger att minska eller har minskat antalet måltider till de studerande. I den mån skolan inte har helgkurser eller konferenser serveras inte mat till långkursdeltagarna under helger. Flera skolor menar också att det som förr kallades ”måltids- tvånget” inte går att upprätthålla. Kursdeltagarna lagar numera ofta sitt kvällsmål i internatens pentry.

Man menar att denna utveckling i hög grad orsakats av ökande personalkostnader för kök och internat. Man menar också att lång- kursdeltagare som en konsekvens av ett alltför knappt studiestöd i allt större utsträckning väljer billigare måltidsalternativ.

Huvudmännens ökande svårigheter att bistå sina skolor ekonomiskt

Rörelsefolkhögskolornas huvudmän bistår sina folkhögskolor – om det överhuvudtaget förekommer – med en mycket begränsad ekonomisk insats särskilt sett i förhållande till landstingen, vars huvudmannatillskott är betydande.

43

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Begreppet rörelsefolkhögskola används som en samlingsbeteck- ning för alla folkhögskolor som inte har landsting eller region som huvudman. Det betyder att begreppet rymmer allt ifrån små ideella organisationer eller stödföreningar, med eller utan ekonomiska förutsättningar att ta ett aktivt ansvar för sin folkhögskolas ekonomi, till folkrörelser i begreppets egentliga mening. Flera rörelsehuvudmän har också rönt ett minskande medlemsintresse under det senaste kvartsseklet och saknar därför många gånger det engagemang, som ofta präglade kontakten med folkhögskolan. Man har därmed inte längre lika stora förutsättningar eller kanske vilja att bistå sin folkhögskola ekonomiskt.

Formellt krävs ett ekonomiskt ansvarstagande från huvudman- nens sida. Detta kommer till uttryck i FBR:s kriterier vid ansökan om statsbidrag för en ny folkhögskola eller ansökan om över- tagande av en befintlig. I övrigt förekommer det inte någon pröv- ning av huvudmännens ekonomiska förutsättningar att bedriva folkhögskoleverksamhet. Detta kan inte heller rimligen krävas. Det är inte ovanligt att rörelsefolkhögskolors huvudmän uttrycker en förväntan om att deras skolor ska vara finansierade utan något stöd från huvudmannens sida.

Ökande personalkostnader

Lönekostnadsutvecklingen inom utbildning stagnerade under 90- talet. Under senare år har kommuner och staten tvingats lyfta lönerna för stora lärargrupper i syfte att göra läraryrket mer attraktivt och löneutvecklingen för lärare har därför genomsnittligt varit mer positiv än för många andra yrkesgrupper. Kommunerna har erhållit särskilda statsbidrag för detta ändamål, något som folkhögskolan som skolform inte kommit i åtnjutande av.

Vid en jämförelse mellan folkhögskolans lärare och jämförbara lärargrupper vid andra skolformer kan man konstatera löneskill- nader. Folkhögskollärare har en lönenivå som ligger lägre än andra motsvarande lärarkategorier. Folkhögskolorna saknar idag möjlig- heter att inom nuvarande statsbidragsramar och andra resurser höja lönenivån. Detta betyder sannolikt att skolformen på sikt kommer att ha svårigheter att rekrytera lärare med en bakgrund och utbild- ning som garanterar lägst nuvarande kvalitetsnivå. Det finns också risk att lärare vid folkhögskola söker sig bort från skolformen.

44

SOU 2003:125

Särdrag kostar

I tidigare enkäter redovisar folkhögskolorna en sänkning av den genomsnittliga lärartätheten med 15–20 procent i förhållande till 1991 års nivå. I enkätens andra del redovisar knappt hälften av rörelsefolkhögskolorna ett minskat antal undervisningstimmar för 2001, som inte beror av förändringar i verksamhetsnivå, i förhåll- ande till genomsnittet av de två föregående åren. Motsvarande uppgift för landstingsfolkhögskolorna är drygt en tredjedel.

Diagram 4. Förändring undervisningstimmar

60%

 

 

52%

 

 

 

 

 

47%

 

 

 

50%

 

 

 

 

 

 

 

42%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40%

 

33%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30%

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

 

7% 12%

 

 

10%

 

 

 

 

 

2%

 

 

 

 

 

1%

 

 

 

2%

0%

0%

 

 

 

 

 

 

Minskat

Minskat

Lika

Ökat

Ökat

avsevärt

 

 

 

avsevärt

 

Rörelseskolor

Landstingsskolor

 

 

Också för de övriga områdena administration, kök/internat/lokal- vård samt fastighet redovisar skolorna minskade personalinsatser (se bilaga 10).

Personalminskningarna ger ökade påfrestningar för personal- grupperna. Hälften av landstingsfolkhögskolorna redovisar för samma tid ökad ohälsa i personalgrupperna. Rörelseskolor, som redovisar ökat antal sjukskrivningar, är något färre. Ett större antal sjukskrivningar leder i sig till ökade kostnader. Fr.o.m. halvårsskif- tet 2003 ökar kostnaderna för skolornas sjuklöner. Se diagram 5.

45

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Diagram 5. Sjukskrivningar

 

 

 

 

50%

 

48%

47%

 

 

 

 

 

 

42%

 

45%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40%

 

40%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

35%

 

 

 

 

 

 

30%

 

 

 

 

 

 

25%

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

 

 

15%

 

8%

 

 

 

9%

10%

1%

 

 

 

5%

 

 

 

1%

5%

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Minskat

Minskat

Lika

Ökat

Ökat avsevärt

 

avsevärt

 

 

 

 

 

 

 

Rörelseskolor

 

Landstingsskolor

 

I intervjuerna har de flesta skolorna, såväl landstings- som rörelse- skolor, markerat fortsatta personalminskningar som inte beror av volymförändringar. Minskningarna gäller företrädesvis pedagogisk personal.

I intervjuerna har också några skolor presenterat riktlinjer för beräkning av lärartäthet. Man uppger ett belopp för lärarlönekost- nader i relation till statsbidraget per deltagarvecka. 600 kronor och 650 har nämnts. Detta medger en lärartäthet om omkring 1,4 undervisningstimmar per deltagarvecka vilket, i jämförelse med vad som gällde före 1991, utgör en minskning av lärartätheten med knappt en tredjedel. Då bidrag för ökad lärartäthet utges till funktionshindrades studier har en förhållandevis låg lärartäthet vid en skola också återverkningar för kostnader för ökad lärartäthet för funktionshindrades studier. Se också avsnitt 7.2.

Ökande kostnader för lokaler

Kostnaderna för lokaler hyror och underhåll vid en given verksam- hetsnivå (alternativt per deltagarvecka) varierar kraftig mellan folk- högskolorna. Detta beror i huvudsak på följande faktorer:

lokaler och internat ägs av skolan

lokaler och internat ägs av huvudmannen

lokaler och internat ägs av helt utomstående organisation/ före- tag

46

SOU 2003:125

Särdrag kostar

hyra baseras på självkostnad

hyra baseras på marknadens prisnivå

skolan har enbart externat

skolans belägenhet

lokalernas ändamålsenlighet

Av enkätens del 1 framgår att ungefär 50 av de svarande rörelse- folkhögskolorna äger sina lokaler för undervisning och internat. Av dessa saknar omkring 20 räntekostnader, dvs. man har inte belånat sina lokaler. I några fall saknar man avskrivningar.

Resterande knappt 40 folkhögskolor hyr lokalerna antingen av eller genom sin huvudman eller på den öppna marknaden. De nya folkhögskolorna i de större tätorterna och storstäderna betalar i regel marknadsmässiga hyror. Enligt intervjuerna betalar rörelse- skolor, som hyr lokaler av sin huvudman eller huvudmannen när- stående, ofta en hyra som baseras på självkostnad. Det förekommer att huvudmän debiterar marknadsmässiga hyror.

Landstingsfolkhögskolorna hyr regelmässigt sina lokaler av huvudmannen. Skolor som bedriver kursverksamhet på annan ort kompletterar sina lokaler genom förhyrningar på den öppna mark- nanden. Även om det förekommer inslag av marknadsmässiga bedömningar av hyresnivån synes denna i regel vara baserad på landstingets självkostnad. I några sammanhang bedöms självkost- naden utifrån andra verksamhetskriterier (sjukvård) vilket kan ge förhållandevis kostsammare lokaler.

Folkhögskolor, som äger sina lokaler, och landstingsfolkhög- skolor har i regel svårare att anpassa sina lokalytor till skiftande behov. För landstingsfolkhögskolor gäller ofta att lokalerna inte helt igenom är anpassade till folkhögskoleverksamheten som sådan. I några fall debiteras skolor för kostnader för skötsel av stora park- ytor eller annan markvård.

Skolor som hyr uppvisar inte oväntat lägre driftskostnader för sina lokaler.

Vid en detaljstudie kan man konstatera att rörelsefolkhögskolor som hyr sina lokaler oftare redovisar underskott.

I enkätens andra del redovisar förhållandevis många skolor behov av renovering eller standardhöjande åtgärder. Landstings- folkhögskolor redovisar oftare än rörelsefolkhögskolorna behov av standardhöjande åtgärder i form av modernisering av internaten.

47

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Ökande kostnader för rekrytering och mer krävande elevgrupper

I enkäten ombads skolorna presentera de tre mest angelägna områ- dena för vilka man i mån av ekonomiska möjligheter vill öka sina insatser.

Merparten skolor menar, vilket också bekräftas i intervjuer, att allt fler sökanden till folkhögskolorna har en ofullständig eller avbruten gymnasieskola bakom sig, eller, som det utryckts i refe- rensgruppen, normalitetsbegreppet har blivit allt smalare i gymnasieskolan. Den allmänna bedömningen är att folkhögskolan allt oftare möter människor som behöver ett ökat stöd i undervis- ningen utan att de för den skull kan anses vara funktionshindrade. För att kunna behålla kvaliteten förutser de flesta folkhögskolorna ökade insatser för det sociala arbetet i anslutning till undervis- ningen liksom att lärartätheten måste upprätthållas även om utrym- met i stats- och landstingsbidrag inte medger detta. Man förutser också ökade personalutvecklingsinsatser.

Det andra området för vilket man förväntar sig ett ökat behov av insatser är rekrytering till allmänna kurser. I enkätens del 2, dia- gram 6, redovisar omkring två tredjedelar av skolorna att man under 2001 ökat sina ekonomiska insatser för rekrytering av kurs- deltagare.

Diagram 6. Insatser för rekryteringsarbete

70%

 

 

 

 

65%

 

 

 

 

 

 

 

60%

 

 

 

 

49%

 

50%

 

 

 

 

 

 

 

 

39%

 

 

40%

 

 

 

 

 

 

 

 

26%

 

 

30%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

 

9% 7%

10%

 

 

 

 

 

 

2%

2%

 

 

 

0%

0%

 

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

Minskat

Minskat

Lika

Ökat

Ökat avsevärt

avsevärt

 

 

 

 

 

Rörelseskolor Landstingsskolor

48

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Alla intervjuade skolor ger uttryck för ökade svårigheter att nå de primära målgrupperna. Ofta anger man att svårigheter i kontakter med arbetsförmedlingar, försäkringskassor och andra institutioner ökar behoven av informationsinsatser. Också i själva antagnings- situationen, menar många, ökar arbetsinsatserna för framför allt lärare i samband med intervjuer. Det faktum att sökanden i all- mänhet inte accepterar ett nej från skolan ökar arbetsbelastningen. Alltfler antagna sökanden till de långa allmänna kurserna uteblir vid kursstarten, vilket ytterligare belastar skolorna ekonomiskt.

Förändrade utrustningsbehov

Vid en kartläggning av folkhögskolornas ekonomi måste man också diskutera skolornas nivå och standard ifråga om utrustning.

Närmare sextio procent av skolorna uppger att man 2001 ökat investeringar för IT i förhållande till de två närmast föregående åren. I fråga om övriga investeringar kan man inte se ett liknande förhållande. Snabb utvecklingstakt vad gäller IT ger höga kostna- der. Detta gäller framför allt programvaror och drift (nätverks- administration och kommunikation). Speciallinjer såsom media, journalistik etc. samt viss kursverksamhet för funktionshindrade är särskilt utrustningskrävande.

Vid skolbesöken uppgav många skolor att man prioriterar personalinsatser och att man därför i konkurrensen mellan olika resurkrävande områden hellre senarelägger investeringar i lokaler och utrustning. Detta ger en bild av att skolorna har ett uppdämt investeringsbehov vars omfattning är svårbedömt. Det är i första hand IT-investeringar som får stå tillbaka. Detta kan leda till hinder i utvecklingen av kursverksamheter som är teknikkrävande, t.ex. viss verksamhet med funktionshindrade. För sådan verksamhet utges inte särskilda statsbidrag för grundinvesteringar.

49

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Diagram 7. Investeringar för IT-verksamhet

60%

 

 

44% 49%

 

50%

 

 

 

 

34%

 

 

40%

 

 

 

 

33%

 

 

 

 

 

 

30%

14%

 

 

 

20%

 

 

 

11%

 

 

11% 5%

10%

 

 

0% 0%

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

Minskat

Minskat

Lika

Ökat

Ökat avsevärt

avsevärt

 

 

 

 

Rörelseskolor Landstingsskolor

Svårigheter att anpassa verksamheten

Att anpassa verksamheten efter förändrade omvärldsfaktorer kräver att en folkhögskola identifierar skeenden i tid och rum. Verksamhetsanpassning kräver också att skolan bygger strategier för vad som kan förändras under olika antagna och givna betingel- ser. Det är också viktigt att skolan uppfattar sig som en aktör, som har förmåga att påverka utvecklingen, och alltså inte i alla lägen accepterar för skolan negativa omvärldsförändringar.

Verksamhetsförändringar måste ständigt prövas mot frågeställ- ningar om vad som

är folkbildningsideologiskt acceptabelt

utvecklar skolan i ett folkbildningsideologiskt perspektiv

ligger i skolans/huvudmannens idé och profil

är kvalitetsmässigt förbättrande/acceptabelt

Begreppet folkbildningsideologiskt perspektiv är naturligtvis inte ett en gång för alla givet begrepp. Folkbildningsbegreppet måste kontinuerligt prövas och utvecklas. Detta kräver att skolan finns i ett utvecklingsarbete och i debatt tillsammans med andra aktörer inom och utom folkbildningen. Detta kräver också att skolans per- sonalgrupper och ledning/styrelse genom utbildning och erfarenhet har en förankring i folkbildningens grundläggande idévärld.

50

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Det är mot bakgrund av den här korta introduktionen som man ska se diskussionen om skolornas möjligheter att påverka sin eko- nomi.

I intervjuerna har skolorna givit uttryck för olika förhållnings- sätt till en rad faktorer som påverkar ekonomins utveckling:

att optimera intäkter och kostnader

organisationens betydelse och omfattning

närhet till ekonomifunktioner

uppfattar inte signaler i tid

felbedömning av omställningsbehov och -tid

medinflytandefrågor

svårigheter att agera i en tät social miljö

Att optimera intäkter och kostnader

Att optimera intäkter och kostnader innebär i det här samman- hanget att man prövar dem i flera dimensioner; att man prövar de olika ekonomiska faktorernas inbördes beroenden i sig och vid förändringar av verksamheten. För att exemplifiera innebär det att man vid förändring av olika verksamhetsinriktningars inbördes om- fattning prövar intäkternas utveckling och ställer dem mot de kostnadsförändringar som därvid uppkommer. På vilka sätt för- ändras intäkterna, då skolan förändrar omfattningen av en viss verksamhet och vilka olika kostnadsförändringar uppträder därvid? Hur ser det ekonomiska utfallet ut på kort och lång sikt?

Många av de intervjuade skolorna arbetar med frågeställningar av den här arten, men få gör genomarbetade och gedigna analyser. Man menar att det krävs tillgång till en mer ekonomiskt kvalifi- cerad personal än vad man vanligen har möjlighet att nyttja.

Organisationens betydelse och omfattning

Skolorna uppvisar många olika organisationsstrukturer. Dessa är huvudsakligen beroende av skolornas storlek, tradition och relation till huvudmannen.

Under intervjuerna har relationen skolledning – styrelse disku- terats med avseende på beslutskompetens. I de allra flesta fall finns det en detaljerad delegationsordning som klart uttrycker såväl beslutskompetens mellan skolledning och styrelse som mellan

51

Särdrag kostar

SOU 2003:125

skolledning och övriga befattningshavare vid skolan. I några fall och oftast vid de mindre rörelseskolorna saknas eller är medveten- heten låg vad gäller beslutskompetensens gränser mellan ledning och styrelse. Endast i något fall är rektor också ledamot av styr- elsen.

I intervjuerna har nästan alla skolledare uttryckt sin tillfreds- ställelse över att skolans styrelse sällan initierar eller regelmässigt hanterar frågor som avser verkställighet. Man menar också att detta

– i perspektivet av att snabbt kunna hantera frågor om omställning och förändring – är viktigt. Skolledningarna har, med något undan- tag och under normala förhållanden, fullständig frihet att hantera förändringar inom de totala budgetramarna. I nästan samtliga inter- vjuade skolor beslutar rektor om anställning av personal.

Den administrativa kompetensen varierar starkt mellan skolorna. De faktorer som synes styra graden av kompetens är skolornas storlek och närhet till huvudmannen. Större skolor har i allmänhet mer kvalificerad personal i ekonomiadministrationen, vilket torde bero på att ekonomifunktionernas komplexitet ökar med en skolas storlek, men också att en större skola har bättre ekonomiska förut- sättningar att kunna finansiera sådan personal. Skolor som saknar möjlighet att köpa framför allt ekonomiadministrativa funktioner av huvudmannen har i allmänhet behov av högre kompetens i admi- nistrationen. Detta gäller i regel större rörelsefolkhögskolor som saknar huvudman med en mer omfattande bakomliggande admin- istration. Det finns dock exempel på landstings(region)folkhög- skolor som måste hålla sig med en hög ekonomiadministrativ kompetens för att kunna klara komplexiteten i sina relationer till huvudmannen.

I intervjuerna och i andra sammanhang konstateras inte oväntat ett visst positivt samband mellan skolornas resultatutveckling och graden av kompetens i de ekonomiadministrativa funktionerna. Samtidigt kan man konstatera ett visst avstånd mellan ekonom- funktioner och det pedagogiska arbetet.

Närhet till ekonomifunktioner

Närheten till ekonomiadministrativa funktioner har betydelse att snabbt och effektivt kunna hantera och följa upp resultatutveck- ling, vilket de flesta intervjuade har givit uttryck för. Skolor, som har merparten av sina vardagliga ekonomifunktioner utanför

52

SOU 2003:125

Särdrag kostar

skolan, har svårare att få fram relevant information för uppföljning och korrigeringar i ekonomistyrningen. Detta gäller regelmässigt där huvudmannens system är byggda för andra verksamhets- områden. Sådana skolor får också en del icke relevant information eller tvingas bearbeta informationen för att få den användbar. Skolor som köper sina ekonomiadministrativa tjänster från profes- sionella företag har ofta ett mycket gott stöd från sin leverantör. Många anser dock att det förmodligen skulle vara billigare att ta hem arbetet.

På samma sätt som graden av kompetens i ekonomiadmini- strationen samvarierar med resultatutveckling har närheten till eko- nomihantering och ekonomiinformation ett samband. Skolor med en högre grad av egenhantering uppvisar ofta ett mer positivt resultat vilket kan bero på att man snabbare kan möta löpande behov av budgetförändringar.

Andra faktorer som påverkar resultatutvecklingen

Även om en skola har en god omvärldsuppfattning och informa- tion om villkor och möjligheter, så krävs det analyser och hand- lingsförmåga. En rad faktorer påverkar skolans framtida utveckling såsom

att uppfatta signaler i tid

att bedöma omställningsbehov

att bedöma omställningstid

medinflytandefrågor

att agera i en tät social miljö

Det kan vara svårt att uppfatta vad som är relevanta signaler om omställningsbehov. Detta kräver förmåga att analysera skeenden i relation till skolans aktuella verksamhet och verksamhetsinriktning. I det här sammanhanget har också förmågan att bedöma tids- perspektiv för förändringsarbete betydelse. Medinflytandefrågor och förankringsarbete måste få ta den tid som krävs för att kon- flikter inte ska uppkomma. Folkhögskolorna är små enheter där personal och skolledning ofta finns i nära relation till varandra och det förekommer inte sällan att anställda vid rörelsefolkhögskolor har framträdande positioner i huvudmannaorganisationen.

För att kunna möta problemställningar av den här arten krävs väl genomtänkta strategier och handlingsplaner. I intervjuerna har det

53

Särdrag kostar

SOU 2003:125

framkommit att skolorna har starkt varierande uppfattningar om dessa faktorers betydelse i ledningsarbetet. Detta kan naturligtvis vara beroende av i vilken grad skolan tidigare varit tvungen att hantera sådana frågor men också en kompetensfråga i skolled- ningen.

54

SOU 2003:125

Särdrag kostar

5Samhällsstödets effekter för folkhögskolornas folkbildningsarbete

Utifrån ett utvärderingsperspektiv ingår i arbetet att beskriva hur folkhögskolornas folkbildningsarbete har påverkats och påverkas av den ekonomiska verkligheten. Det gäller t.ex. hur varierande former för och omfattning av samhällsstödet till skolorna utvecklar och begränsar innehåll och form för folkhögskolornas arbete.

Det samhällsstöd som diskuteras i detta sammanhang är olika former av direkta och indirekta statsbidrag och villkoren för dessa. Landstingens bidrag/huvudmannainsatser och effekter har disku- terats under 4.2.

Inledningsvis ges en kort bakgrund till förändringarna 1991 i statens bidragsgivning och bidragsfördelningen till folkhögskolor- na. Därefter diskuteras bidragens rörlighet i förhållande till behov av folkhögskoleverksamhet och slutligen några möjliga utgångs- punkter för förändring av fördelningskriterier.

I skriften Folkbildningsrådets statsbidragsfördelning ger FBR en utförlig redovisning av anslagsutvecklingen och anslagens fördel- ning till folkhögskolorna under perioden 1991–2002.

5.1Anslaget till folkhögskolorna

I folkbildningspropositionen 1991markerades folkbildningens eget ansvar för folkbildningsarbetet och dess utveckling. Från stats- maktens sida proklamerades – utifrån folkbildningens egen vilja – ett målstyrt och självstyrande system. Den detaljstyrning genom förordningar och allmänna föreskrifter och råd, som dittills präglat statmaktens bidragsgivning, upphörde i stort sett genom över- lämnandet av anslagen och bidragsfördelningen till FBR, den ideella föreningen bildad av Folkbildningsförbundet (studieförbunden) samt RIO och Landstingsförbundet (folkhögskolorna), som avlös- te skolöverstyrelsen.

55

Särdrag kostar

SOU 2003:125

FBR:s fördelningskriterier

Folkbildningen tillförsäkrades ett i princip oförändrat statsbidrag i nivå med 1990/91 års anslag. Det ankom på FBR att fördela ansla- get till driften av sin egen administration, till studieförbunden och till folkhögskolorna. FBR valde att i en avsiktsförklaring mellan rådets tre medlemmar fördela statsbidraget mellan studieförbunden och folkhögskolorna i paritet med respektive områdes tidigare bidragsnivåer. Fördelningen kom därvid att bli 1 182,5 mnkr eller 57,7 procent till studieförbunden och 866,12 mnkr eller 42,3 pro- cent till folkhögskolorna. Denna fördelningsgrund tillämpas fort- farande för det allmänna folkbildningsanslaget.

I 1991 års proposition visade regering och riksdag sin tilltro till folkbildningens förmåga att utveckla och driva folkbildningsarbetet på sina egna villkor. Inte minst tillkomsten av FBR med sin sam- mansättning av folkbildningens företrädare är uttryck för detta.

Ett partsammansatt organ har små eller i praktiken inga möjlig- heter att fördela resurser mellan sig på grundval av en egen vär- dering av parternas kvalitativa insatser. Det är därför helt naturligt att den anslagsfördelning som gjordes 1991 mellan studieförbund och folkhögskolor kom att ha sin utgångspunkt i kvantitativa bedömningssätt. Det är inte heller nu möjligt att genomföra en omvärdering av anslagsrelationen mellan folkhögskola och studie- förbund. Om en förändring – som inte är betingad av ”klara kvantitativa yttre omständigheter” – anses nödvändig, måste detta beslutas utanför folkbildningen självt, dvs. tas på den politiska nivån.

En ”klar kvantitativ yttre omständighet” kan anses föreligga då anslaget till folkhögskolorna för särskild utbildningsinsats fr.o.m. 2006 läggs samman med folkbildningsanslaget. Sammanläggningen bör medföra att relationen omräknas så att studieförbunden och folkhögskolorna inte beloppsmässigt får ändrade förhållanden.

Anslagets fördelning mellan folkhögskolorna

Det allmänna anslagets fördelning mellan folkhögskolorna baseras sedan början av 1980-talet på varje skolas tidigare år genomförda verksamhetsvolymer. En folkhögskolas möjlighet att öka sin verk- samhetsvolym är ytterst begränsad och möjlighet föreligger i prin- cip endast då andra skolor inte når upp till sin medgivna volym. För

56

SOU 2003:125

Särdrag kostar

de 10 000 utbildningsplatser (numera 7 000) som tillkom under 1990-talet har principen varit densamma.

Det skulle fr.o.m. 1991/92 ha varit möjligt att variera verksam- hetsvolymer inom en treårsperiod utan negativa konsekvenser för den enskilda skolan i form av framtida minskningar av statsbidra- get. Genomförandet av denna princip hindrades bl.a. genom den anslagsreduktion, som genomfördes redan året efter nyordningen 1991.

Den nuvarande anslagsfördelningen mellan folkhögskolorna bas- eras helt på kvantitativa bedömningar utan hänsynstagande till folkhögskolors skiftande kvalitet och inriktningar eller förändringar i regionala behov.

Av samma skäl som för anslagets fördelning mellan studieför- bund och folkhögskolor är det inte möjligt eller ens önskvärt att i kvalitativa bedömningar företa omfördelningar av anslaget till folk- högskolorna. Detta är något som man både i intervjuerna och i referensgruppen tagit avstånd från.

Det är däremot angeläget att kunna möta regionala förändringar i behovet av folkhögskoleverksamhet. Det är också angeläget att nya intressegrupperingar får möjligheter att profilera folkhögskole- verksamhet på egna villkor.

I referensgruppen och i intervjuerna har man uttryckt att inrätt- andet av nya folkhögskolor kan vara ett sätt att låta nya huvud- mannagrupper få tillgång till folkhögskola. Inrättandet av nya skolor kan också vara ett sätt att möta förändringar i regionala behov liksom att skolor etablerar filialverksamheter. I bilaga 2 ges en sammanställning över antalet filialer.

Inte oväntat uttrycker man i intervjuerna och i referensgruppen, att behoven av nya folkhögskolor och ökad verksamhet i områden med framväxande behov bör mötas med ökade resurser. Man tar bestämt avstånd från en finansiering genom nedskärningar hos befintliga folkhögskolor eller med stöd av tillfälliga resurser. Man menar också att alltför låga ingångsvolymer vid inrättandet av nya folkhögskolor kan leda till bristande kvalitet eller att komplett- eringar med annan verksamhet medför att folkhögskoleprofilen tunnas ut.

Under senare år har såväl landstings- som rörelsehuvudmän överlåtit folkhögskolor till nya huvudmän. Överlåtelse har ägt rum till etablerade institutioner såsom studieförbund och Svenska kyr- kan samt till nybildade intressegrupperingar. I både referensgrup- pen och bland merparten intervjuade har man uppfattningen, att

57

Särdrag kostar

SOU 2003:125

statsbidragsresursen bör återgå i sin helhet till FBR i syfte att möta behovet av nya skolor och regionala behov.

Man tar också avstånd från den handel med statsbidragsresurser som förekommit under 1990-talet. Merparten av den s.k. handeln med deltagarveckor, med i hög grad varierande värdering av del- tagarveckans värde, torde ha begränsats i och med FBR:s dis- kussion i maj 2002 i Riktlinjer för anordnarskap och statsbidragets avgränsning avseende folkhögskolorna om ansvaret för anordnandet av en folkhögskolekurs. Man menar att statsbidragsresurser, som frigörs genom att enskilda skolor inte når upp till sina bidrags- berättigade volymer, ska återföras till FBR.

Styrning genom differentieringar

Det allmänna anslaget, som 1991/92 stod till förfogande för för- delning till folkhögskolorna, räknades fram genom att först avsätta medel till FBR:s administration, driften av FIN, avsättning av resurser för förstärkningsbidrag för funktionshindrades studier samt vissa andra särskilda stöd t.ex. förstärkningsbidrag för musik- undervisning. Bidraget differentierades mellan landstingsfolkhög- skolor och rörelsefolkhögskolor med hänsyn till den differen- tiering som tillkom under 80-talet som en kompensation för vissa arbetsgivaravgifter.

Under perioden från 1991 har FBR genomfört flera förändringar i fördelningsprinciperna. Avsikten med vissa förändringar har varit en önskan om att förenkla statsbidragshanteringen men också att styra folkhögskoleverksamheten både mot vissa målgrupper och pedagogiskt/metodiskt. Avsikten har i andra sammanhang varit delvis den motsatta; att avskaffa styrningar av bidrag till viss verksamhet. Förändringar i fördelningsprinciperna har också tving- ats fram som en konsekvens av anslagsförändringar. De viktigaste förändringarna under perioden är följande:

införandet av särskilt bidrag för verksamhet med deltagare med tidigare kort utbildning och stöd till skolor med internat

avskaffandet av ovan nämnda stöd

avskaffandet av de särskilda stöden till musikutbildningar och vissa andra utbildningar samt vissa bidrag till några enskilda folkhögskolor

förenkling av hanteringen av särskilda stöd för funktionshind- rades studier (förstärkningsbidragen).

58

SOU 2003:125

Särdrag kostar

FBR genomförde 1995, i avsikt att förstärka intentionerna i 1991 års proposition, ytterligare differentieringar i bidragsfördelningen. Således tillkom ett särskilt bidrag för korttidsutbildade och för kursdeltagare i internat. Det särskilda bidraget för internatboende motiveras av en då pågående diskussion om att det är förhållandevis dyrare att driva ett internat än ett externat.

Omfördelningen för korttidsutbildade och internaten visade sig ha sammantaget mycket marginella effekter. Båda bidragen avskaf- fades 1999 i samband med att också förstärkningsbidragen för musik och vissa andra bidrag avskaffades. De senare bidragen avskaffades med motivet att det bör vara en enskild skola som avgör vilka verksamheter som ska prioriteras. Från 1999 finns det alltså ett enhetligt bidrag per deltagarvecka. Vissa differentieringar kvarstod dock eller infördes:

förstärkningsbidragen till funktionshindrades studier

förstärkningsbidragen till invandrares studier

en minskad differentiering mellan landsting- och rörelse- folkhögskolorna nu i form av ett särskilt profilbidrag om 2,5 procent

ett särskilt utvecklingsbidrag om 5 procent

De differentieringar som genomförts och förändrats under perio- den 1991–2001 har haft till syfte att förstärka intentionerna i motiven för statens bidragsgivning till folkhögskolorna.

Differentieringarna med utgångspunkt från funktionshindrade och senare också invandrare har sin bakgrund i en schabloniserad differentiering från mitten av 1970-talet. Bidraget utges till skolor som har en merkostnad i kursverksamheten som kan härledas till en deltagares funktionshinder eller en invandrares språksvårigheter. Differentieringen har självfallet till syfte att underlätta skolornas arbete med dessa grupper.

Differentieringen med hänsyn till korttidsutbildade och internat- boende kom dock att få, som sagts, marginella effekter. Externat- skolor i storstadsområden med förhållandevis många korttidsutbil- dade vägdes mot internatfolkhögskolor med många kursdeltagare med en god utbildningsbakgrund. Differentieringen ledde till en svåröverskådlig hantering av bidragsfördelningen och kunde också ifrågasättas utifrån perspektivet av de allmänna villkor för stats- bidragen, som säger att folkhögskolan bl.a. ska vända sig till

59

Särdrag kostar

SOU 2003:125

korttidsutbildade. Man kan inte heller påstå att skolorna har ökade kostnader som en följd av att man arbetar med korttidsutbildade.

Differentieringen mellan rörelse- och landstingsfolkhögskolor är i och för sig en fortsättning på den tidigare differentieringen, men nu ett uttryck för en förväntan om en tydlig profilering av rörelse- folkhögskolorna.

Utvecklingsbidraget är i sig ingen differentiering utan ett krav om att skolorna ska sätta av ett belopp om 5 procent av stats- bidraget för utvecklingsarbete. Begreppet utvecklingsarbete har i detta sammanhang en bred definition.

Behovet av förändringar

I det föregående har en rad behov av förändringar i kriterierna för bidragsfördelning diskuterats utifrån synpunkter som framförts bland intervjuade skolor och i referensgruppen. Här ges ytterligare några kommentarer:

Den nuvarande volymbaserade bidragsfördelningen ger ett lika stort bidrag per deltagarvecka oberoende av skolornas storlek. Det är rimligt att anta att kostnaderna per deltagarvecka för folk- högskoleverksamhet i princip sjunker ju större en skola är. Omvänt kan det betyda att förhållandevis små folkhögskolor har begränsade förutsättningar att hålla en likvärdig kvalitet i jämförelse med större skolor. Bl.a. från den utgångspunkten bör tanken om en differen- tiering av statsbidraget i form ett grundbidrag och ett volym- beroende bidrag prövas.

Av olika skäl sviktande huvudmannaintresse för en folkhögskola har resulterat i flera överlåtelser till nya huvudmän. Diskussionen ovan om nedläggning av en skola och återförandet av statsbidrags- resursen leder till en rad problem om avvecklingsprocedurer och avvecklingskostnader. I dag synes det inte finnas någon beredskap att hantera sådana frågeställningar vilket i sig leder till den enklare vägen: att överlåta. I syfte att öka folkhögskoleresursens rörlighet bör former för och kostnadshanteringen vid avveckling av folkhög- skola utvecklas.

De nuvarande 90 respektive 95 procentiga volymkraven för fullt statsbidrag har till syfte att ge viss stabilitet även då en folkhög- skola av olika skäl inte når sin tilldelade volym ett visst år. Systemet ger inte fullt ut de önskade effekterna eftersom vissa skolor regelmässigt lägger verksamhetens omfattning på miniminivån. Det

60

SOU 2003:125

Särdrag kostar

vore önskvärt med ett mer generellt bidragssystem med t.ex. längre fördelningscykler. Detta skulle kunna medge volymsvängningar men över tid ändå kräva verksamhet för hela det tilldelade stats- bidraget.

61

Särdrag kostar

SOU 2003:125

6 De nya folkhögskolornas ekonomi

Under perioden 1991–2000 tillkom 20 nya folkhögskolor, samtliga rörelseskolor. I enkätmaterialet är de nya folkhögskolorna något underrepresenterade. Mot den bakgrunden och då de nya folkhög- skolorna i flera sammanhang antas uppvisa särdrag, önskade referensgruppen en djupare belysning av skolornas ekonomiska situation i samband med intervjuerna. Belysningen begränsas just till de ekonomiska förhållandena. De nya skolornas beskrivs och analyseras i Rolf Berndtsson: Nya folkhögskolor – En uppföljnings- studie av de folkhögskolor som blivit självständiga mellan åren 1991– 2000.

6.1De nya folkhögskolorna

De 20 nya folkhögskolorna har inrättats vid fyra olika tidpunkter under perioden 1991–2000 (se bilaga 3). Gruppen nya folkhög- skolor skiljer sig i sina ekonomier från övriga skolor på en rad punkter. Gruppen är inte heller homogen. Skolorna uppvisar inbördes förhållandevis stora olikheter. I bilaga 8 och 9 finns medelvärdes- och kvartilberäkningar för de nya folkhögskolornas intäkts- och kostnadsposter. Medelvärdesberäkningarna baseras på 14 skolor. Därvid har en skola exkluderats, då den i sin struktur kraftigt skiljer sig från de övriga i gruppen. Skolan finns däremot med i kvartiltabellen

I fråga om storlek kan man konstatera att den minsta skolan bara genomföra en fjärdedel så många deltagarveckor som den största, som ligger på närmare 10 000 deltagarveckor. Medianvärdet för gruppen ligger på drygt 4 600 deltagarveckor. Detta kan jämföras med hela gruppen rörelsefolkhögskolors motsvarande värde om 7 200 deltagarveckor.

Merparten eller tolv av de nya folkhögskolorna är externat. Av de åtta internatskolorna genomför en skola endast sin kortkurs- verksamhet i internat. Hälften av internatskolorna har omkring eller mer än 50 procent av sina kursdeltagare i internatet. I jäm-

62

SOU 2003:125

Särdrag kostar

förelse med samtliga rörelseskolor är gruppen externat kraftigt överrepresenterad.

Hälften av de nya skolorna är lokaliserade till storstadsområden. Bara fem skolor kan betecknas som landsbygdsskolor. Också på denna punkt skiljer sig gruppen nya skolor från den äldre.

Tre av de nya skolorna arbetar till större delen eller uteslutande med funktionshindrade personer.

6.2Ekonomiska särdrag

Intäkter

Gruppen nya folkhögskolor baserar sin ekonomi i betydligt större utsträckning på statsbidrag. I förhållande till de totala intäkterna utgör statsbidrag i olika former 63,6 procent mot 52,7 procent för hela gruppen rörelseskolor. Ifråga om allmänt bidrag ligger grupp- erna nära varandra med 28,1 procent för nya respektive 27,6 procent för samtliga. Däremot skiljer sig grupperna åt när det gäller det särskilda bidraget. Nya folkhögskolors särskilda statsbidrag utgör 22,2 procent av de totala intäkterna, vilket kan jämföras med 12,0 procent för hela gruppen rörelsefolkhögskolor. Detta beror framför allt på att de skolor som inrättades 1997 och 2000 till- delades förhållandevis stor del av sitt statsbidrag ur det särskilda anslaget.

Också när det gäller bidrag från landstingen, såväl från det egna landstinget som från övriga, är andelen större i jämförelse med hela gruppen rörelsefolkhögskolor, 13,9 procent respektive 10,0 pro- cent.

Sammantaget har de offentliga bidragen en betydligt större andel av de nya skolornas totala intäkter eller omkring tre fjärdedelar i jämförelse med hela gruppens två tredjedelar. Därtill kommer att gruppen nya folkhögskolor har uppdrag inom det kommunala kunskapslyftet med en andel om 5,3 procent av intäkterna. För hela gruppen är motsvarande andel 2,3 procent.

Kostnader

De nya folkhögskolornas kostnadsandel för personal är större än för hela gruppen rörelseskolor, 63,2 procent respektive 59,5 procent av de totala kostnaderna. Särskilt posten ”personal för undervis-

63

Särdrag kostar

SOU 2003:125

ning” har en betydligt större andel av kostnaderna. Det betyder inte att de nya folkhögskolorna skulle ha en högre lärartäthet i sin kursverksamhet utan snarare att man har lägre kostnader i andra sammanhang, t.ex. för internat.

Nästan alla nya folkhögskolor hyr sina lokaler och gruppen redovisar en andel för lokalkostnader om 9,3 procent av de totala kostnaderna. Hela gruppen rörelsefolkhögskolor redovisar 6,3 procent.

För den grupp nya folkhögskolor som bevarat enkäten är huvud- mannainsatserna i stort sett obefintliga med undantag för en skola. Medianvärdet ligger på 200 000 kr.

Resultat

I gruppen nya folkhögskolor redovisar sex skolor underskott och åtta överskott. Några underskott är förhållandevis kraftiga, mer än 10 procent av omslutningen. Överskotten härrör enligt skol- intervjuerna i flera fall från uppdragsverksamhet.

Orsaker till särdragen

Sammantaget uppvisar alltså gruppen nya skolor en ekonomi- struktur som skiljer sig från hela gruppen rörelsefolkhögskolor. Detta beror på att många nya skolor inrättats med merparten av sitt statsbidrag ur det särskilda anslaget samt att skolorna är förhåll- andevis små. Merparten nya skolor är externat och man hyr i regel sina lokaler. I gruppen återfinner vi tre skolor vars verksamhet domineras av kurser för funktionshindrade.

6.3Kvalitetsfrågor

I intervjuerna med företrädare för nya folkhögskolor har tre områ- den diskuterats ingående:

lärarbredd

utrustningsnivå och utrustningskvalitet, IT

uppdragsverksamhet

64

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Lärarbredd

FBR strävar i statsbidragsfördelningen efter att låta små folkhög- skolor nå eller behålla en total volym om lägst 4 000 deltagar- veckor. Motivet för detta är bl.a. att en folkhögskola med en låg bidragsnivå har sämre ekonomiska möjligheter att hålla en jäm- förelsevis bred lärarkompetens i sin kursverksamhet. Nästan alla intervjuade skolor har dock uppgivit att man på olika sätt försöker kompensera detta förhållande genom att

ha förhållandevis fler deltidsanställda

anställa lärare med bred kompetens

köpa in undervisningstjänster för vissa smala kursmoment

öka kursverksamheten med stöd av extern finansiering (upp- drag)

Utifrån intervjuerna kan man konstatera att de små nya folkhög- skolorna knappast kan sägas erbjuda sina kursdeltagare ett smalare ämnesutbud.

Utrustningsnivå och utrustningskvalitet, IT

De nya folkhögskolorna har en förhållandevis hög utrustningsnivå. Den är ändamålsenlig i förhållande till verksamhetens krav. Detta framkommer såväl i intervjuer som i enkätsvaren. Inom IT- området varierar utrustningsnivån men bara en skola når knappast vad som kan anses vara acceptabel standard. Nästan alla uppger att man har besvärande höga kostnader för IT-drift. Detta gäller områdena administration av nätverk, bredbandsuppkoppling och programvaror. En skola med en synnerligen hög kompetens inom IT-området har byggt upp sina funktioner utifrån att man säljer sådana tjänster.

Uppdragsverksamhet

Gruppen nya folkhögskolor har en mer omfattande uppdragsverk- samhet än folkhögskolor i allmänhet. Detta gäller särskilt uppdrag finansierade inom ramen för det kommunala kunskapslyftet. I några skolor dominerar uppdragsverksamheten och för någon ut- gör den 60–70 procent av den totala kursverksamheten.

65

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Frågan är om dessa skolor i grunden är att betrakta som folk- högskolor i sitt sätt att genomföra kurserna, eller om skolorna genom villkor för uppdragsverksamheten är att jämställa med vilken entreprenör som helst inom vuxenutbildning.

De nya skolor med en mer omfattande uppdragsverksamhet, som intervjuats, menar – med eftertryck – att man arbetar med hela kursverksamheten på ett ”folkhögskolemässigt sätt”. Man påstår detta utifrån att

merparten lärare är utbildade folkhögskollärare

många lärare har en omfattande tidigare erfarenhet av arbete vid folkhögskola

man genomför huvuddelen av uppdragen som folkhögskolekurs

man är särskilt observant på förhållandet

externa verksamheter utvecklar folkhögskoledelen

Man har alltså i diskussionerna visat en synnerligen hög grad av medvetenhet i fråga om uppdragsverksamhetens eventuella negativa influenser på kursverksamhetens folkhögskoledel.

Det finns knappast fog för att påstå att en omfattande extern kursverksamhet skulle ha ett negativt inflytande varken på kort eller lång sikt.

66

SOU 2003:125

Särdrag kostar

7Ekonomiska förutsättningar för funktionshindrades folkhögskolstudier

I det här avsnittet diskuteras skolornas ekonomiska förutsättningar att möta funktionshindrades behov i undervisningssituationen samt funktionshindrades ekonomiska förutsättningar att möta sina behov av särskilt boende/assistans och habiliteringsinsatser under folk- högskoleperioden.

I avsnittet diskuteras de olika bidragskonstruktionerna, bedöm- ning av begreppet merkostnad samt finansieringsansvar. Gränserna mellan utbildning och rehabilitering avhandlas.

Under utredningsarbetet har det framstått som alltmer angeläget att diskutera dels rimliga kostnadsfördelningar mellan utbildande och rehabiliterande institutioner, dels folkhögskolornas bedöm- ningar av insatsbehov och kostnadsnivåer.

Avsnittet baseras huvudsakligen på skriftlig information från FBR och Sisus samt samtal med företrädare för Sisus och med en grupp som företrädde skolor med en mer omfattande kursverk- samhet med funktionshindrade. I folkhögskoleintervjuerna har arbetet med funktionshindrades studier och ekonomi diskuterats.

7.1Funktionshindrade vid folkhögskola

Folkhögskolorna har sedan länge arbetat med utbildningar för funktionshindrade i särskilda kurser eller integrerat i annan kurs- verksamhet. Kursverksamhetens omfattning för funktionshindrade varierar kraftigt mellan folkhögskolorna. Många folkhögskolor har tillägnat sig särskilda förutsättningar i arbetet med olika grupper funktionshindrade. Detta har man gjort genom att under lång tid utveckla ändamålsenliga pedagogiska/metodiska arbetssätt, satsat på personalutveckling för arbete med funktionshindrade, anpassat lokaler och internat samt byggt ut möjligheter till rehabilitering/ habilitering. Några folkhögskolor har handikapporganisation(er) som huvudman. För information om vilka folkhögskolor som har mer omfattande kursverksamhet för olika grupper funktions-

67

Särdrag kostar

SOU 2003:125

hindrade hänvisas till FIN:s årliga sammanställning över folkhög- skolorna och deras inriktning.

Kursverksamheten med funktionshindrade organiseras som korta och långa kurser särskilt avsedda för kursdeltagare med ett visst funktionshinder. Många studerar i kurser tillsammans med icke funktionshindrade kursdeltagare.

De s.k. anpassningskurserna intar en särställning. Anpassnings- kurser är kurser om en till tre veckor för funktionshindrade med i huvudsak förvärvade funktionshinder. Anpassningskurserna vänder sig till följande grupper funktionshindrade:

synskadade

vuxendöva

dövblinda

människor med afasi

människor med psykiska funktionshinder

människor med medicinska funktionshinder

7.2De ekonomiska stöden till funktionshindrades studier

Om och i vilken grad folkhögskolorna ska kunna nå de handikapp- politiska målen är beroende av vilka ekonomiska stöd som utges till skolorna för merkostnader vid funktionshindrades studier. Avgör- ande är också i vilken utsträckning den funktionshindrade har möjlighet att finansiera särskilt boende och habiliteringsbehov under sin studieperiod. Detta är i sin tur i hög grad beroende av vilka förhållningssätt politiker och handläggare har i förhållande till funktionshindrades rätt och frihet att studera vid folkhögskola.

De stöd som står till förfogande hanteras av FBR, Sisus, lands- tingen och kommunerna.

Statsbidrag till folkhögskolorna

Statsbidrag till folkhögskolorna utges som förstärkningsbidrag, till- läggsbidrag och bidrag till särskilt utbildningsstöd/assistans.

Förstärkningsbidragen finansieras genom att FBR avsätter om- kring 10 procent av det allmänna och särskilda statsbidragen till

68

SOU 2003:125

Särdrag kostar

folkhögskolorna. För 2002 utgjorde detta belopp 123 mnkr varav bidraget för invandrare utgör ca 20 mnkr.

Sisus bidrag till folkhögskolorna utgörs av bidrag till särskilt utbildningsstöd/assistans och det s.k. tilläggsbidraget om samman- lagt ca 130 mnkr. Eftersom bidragen är kopplade till varandra har FBR och Sisus utvecklat ett nära samarbete och en gemensam hantering i arbetet med bidragens fördelning.

Förstärkningsbidragen

Förstärkningsbidraget skall användas för utökade pedagogiska insatser för kursdeltagare med funktionshinder och invandrare med brister i svenska språket.

Sådana insatser är främst

ökad lärartäthet

ökade samordnings- och syo-insatser

ökade kurators- och psykologinsatser

Stödet ska avse merkostnader. Fram t.o.m. 2002 hanterades förstärkningsbidraget i två nivåer: lågschablon respektive hög- schablon. Vilken schablon som skulle tillämpas var beroende av funktionshinder och/eller merkostnadernas omfattning. Lågscha- blonen utgavs med ett visst belopp per deltagarvecka med verk- samhet som avser funktionshindrade och invandrare till folkhög- skolorna utan något krav på att inge kostnadsredovisning för merkostnaderna. Högschablonen utgavs med ett högre belopp per deltagarvecka med nämnda grupper dock med högst det belopp som skolan redovisade.

Fr.o.m. 2003 har bidragshanteringen förenklats. En grund- schablon utges baserad på ett ingångsvärde i form av deltagarveckor med verksamhet, som avser funktionshindrade och invandrare. Ingångsvärdet bestäms utifrån tidigare genomfört antal deltagar- veckor. Skolan ska nå upp till minst 95 procent av ingångsvärdet. Om detta krav inte uppfylls, minskas förstärkningsbidraget i mot- svarande omfattning för året och skolan ges ett lägre ingångsvärde året därpå.

Om merkostnaderna överstiger grundschablonen kan skolan ansöka om extra förstärkningsbidrag för funktionshindrade. Sådant bidrag har samordnats med de bidrag Sisus förfogar över.

69

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Totalt har alltså 10 procent av folkhögskolans allmänna och sär- skilda statsbidrag avsatts till grundschablonen och extra förstärk- ningsbidrag till funktionshindrades studier och invandrares studier.

Särskilt utbildningsstöd och tilläggsbidrag

Bidrag ur anslagen särskilt utbildningsstöd/assistans och det s.k. tilläggsbidragen utges av Sisus.

Som villkor för särskilt utbildningsstöd/assistans gäller enligt Sisus instruktion stöd i alla de funktioner, som hör till den dagliga livsföringen, som den studerande inte klarar själv och som inte bör tillgodoses genom kommunen, försäkringskassan eller genom stöd- åtgärder av folkhögskola.

Tilläggsbidraget avser bidrag till vissa handikappåtgärder inom folkbildningen.

I Sisus tillämpning utges de båda bidragen i första hand till kost- nader för

assistans som inte bör bekostas av kommun eller försäkrings- kassa

tolk för döva, dövblinda och vuxendöva

anpassning av teknisk utrustning och läromedel m.m.

I andra hand, dvs. om det finns tillgängliga medel, utges bidrag till merkostnader för

handledning av personal

anpassning av teknisk utrustning

anpassade läromedel

organiserade fritids- och kulturresor

studieresor

viss rehabilitering/habilitering

personalutrymmen för assistenter

Anslaget ”särskilt utbildningsstöd” uppgår till 90 mnkr och till- läggsbidraget till 40 mnkr. Bidragen utges efter ansökan från folk- högskolorna och samordnas med ansökan om extra förstärknings- bidrag från FBR utöver grundschablonen.

70

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Villkor för bidrag

De villkor som ställs på folkhögskolorna vid arbete med funktions- hindrade är – förutom sedvanliga villkor – att skolan aktivt utveck- lar ett medvetet förhållningssätt till arbetet med funktionshindrade och invandrare. Som statsbidragsvillkor för förstärkningsbidrag gäller därför att folkhögskolorna ska ha ett policydokument. Detta ska innehålla en beskrivning av skolans

allmänna förhållningssätt till deltagare med funktionshinder och invandrare med brister i svenska språket

vilka grupper skolan vänder sig till

pedagogiska/metodiska arbetssätt

integrationsfrågor

utvecklingsarbete

fortbildning för såväl lärare som annan personal,

kontakter med intresseorganisationer för de grupper skolan arbetar med

lokaler och teknisk utrustning

rekryteringsarbetet.

Förutom att skolorna kontinuerligt ska bearbeta och utveckla sitt förhållningssätt till arbetet med funktionshindrade och invandrare krävs det att skolorna utvecklar en hög grad av kostnadsmedveten- het och en strikt hantering av kostnadsbegreppen. Det krävs en noggrann följsamhet till FBR:s och Sisus gemensamma riktlinjer, annars har skolorna inte lika förutsättningar att möta funktions- hindrades behov.

De olika kostnadsslagen

Merparten av bidragen till folkhögskolorna används till förstärk- ning av det pedagogiska arbetet genom ökad lärartäthet samt till personal för assistans. Nedan följer en diskussion kring några i det här sammanhanget centrala begrepp:

begreppet merkostad

kostnad för ökade personella insatser, framför allt lärare

ökad kostnad för övriga insatser

kostnader för assistans

71

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Begreppet merkostnad

I FBR:s och Sisus gemensamma riktlinjer för bedömning av mer- kostnader definieras begreppet som en merkostnad för funktioner, som behöver utökas som följd av att funktionshindrad deltar i skolans kursverksamhet.

Merkostnad kopplad till undervisningssituationen utgörs huvud- sakligen av ökade kostnader som en följd av förhållandevis mer personal i det pedagogiska arbetet än i kursverksamhet med icke funktionshindrade, d.v.s. i första hand lärare men även för syo- och kuratorsinsatser samt psykologinsatser. Merkostnad anses föreligga först då lärarinsatsen väsentligt utökats.

Merkostnad i andra sammanhang utgörs av de ökade kostnader skolan har för en viss verksamhet eller funktion som inte utgör grundkostnad, dvs. den kostnad som skolan har för icke funk- tionshindrade.

Merkostnad för assistans utgörs i första hand av skolans kost- nader för assistans, som bedöms nödvändiga för att den studerande ska kunna klara av studiesituationen trots sitt funktionshinder. Bidrag till merkostnad för assistans utges endast om deltagaren inte kan få stöd på annat sätt, t.ex. genom kommun och försäkrings- kassa.

Begreppet ökad lärartäthet

Begreppet kostnader för ökad lärartäthet har varit föremål för ständiga diskussioner mellan skolorna å ena sidan och FBR respek- tive Sisus å den andra. Begreppet rymmer frågeställningar i flera dimensioner:

vad anses vara en normal lärartäthet i en viss kurs?

hur bestäms behovet av ökad lärartäthet i en viss kurs?

hur bestäms kostnaden för den ökade lärartätheten?

I de bidragsbestämmelser som avlöstes av 1991 års folkbildnings- proposition angavs en skyldighet, att sätta in ett visst lägsta antal undervisningstimmar om 40 minuter per deltagarvecka för hela kursverksamheten, för att en skola skulle erhålla ett oreducerat statsbidrag. Under 1990/91 gällde faktorn 2,0 undervisningstimmar per deltagarvecka. Bidrag för ökad lärartäthet utgavs först då skolan uppfyllt detta villkor.

72

SOU 2003:125

Särdrag kostar

I tidigare enkäter (bl.a. Sisus utredning av anpassningskurser) anger flertalet skolor att lärartätheten under senare år har sänkts till 1,7–1,8 undervisningstimmar per deltagarvecka. I intervjuerna upp- gav majoriteten att lärartätheten fortfarande ligger på ungefär denna nivå. I intervjuerna har några skolor presenterat riktlinjer för beräkning av lärartäthet, som ger en väsentligt lägre lärarinsats. Man uppger ett belopp för lärarlönekostnader i relation till stats- bidraget per deltagarvecka. 600 kronor och 650 har nämnts. Detta medger en lärartäthet om omkring 1,4 undervisningstimmar per deltagarvecka. I jämförelse med vad som gällde före 1991 är detta en minskning av lärartätheten med knappt en tredjedel. Eftersom bidrag för ökad lärartäthet utges till funktionshindrades studier, ger en förhållandevis låg lärartäthet vid vissa skolor ökade påfrest- ningarna på de anslag, som står till förfogande.

På frågan om hur behovet av ökad lärartäthet för en enskild kurs med funktionshindrade bestäms svarar de flesta att det är skolans erfarenheter och den omfattning av lärare som finns att tillgå, som ligger till grund för bedömningen. Detta gäller framför allt skolor med en omfattande repetitiv kursverksamhet. Mindre ofta utgör graden av funktionshinder utgångspunkt för att bestämma antalet lärare i en viss kurs. Några skolor har under senare år ökande svårigheter att rekrytera till vissa kurser för funktionshindrade. Detta medför att skolorna arbetar med färre kursdeltagare i kurs- erna än normalt. Eftersom lärarinsatsen inte kan minskas direkt proportionellt i förhållande till antalet deltagare medför detta i praktiken en förhållandevis högre lärartäthet.

Kostnaden för ökad lärartäthet rymmer också faktorn kostnad per timme. I Sisus utredning om anpassningskurserna uppger folk- högskolorna timkostnader, som i olika bidragssammanhang varierar kraftigt mellan skolorna. Man har haft olika mer eller mindre välgrundade principer för att räkna ett belopp och en tim- kostnadsvariation mellan ytterligheterna 250 till 750 kronor har hittats. Ännu svårare blir jämförelsen mellan skolorna om man beaktar att en arbetstimme antingen är ett uttryck för en under- visningstimme om 40 minuter eller en klocktimme om 60 minuter. Om man sedan kopplar begreppet timme (om 40 eller 60 minuter) till begreppet lärares undervisningsskyldighet, som – beroende på utformningen av lokala avtal – varierar mellan skolorna, blir jäm- förelserna ännu svårare.

73

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Övriga merkostnader

Övriga merkostnader ges olika prioriteringar vid bedömningen av skolornas ansökningar. Se avsnittet 7.2. Förutom de kostnader som där anges som bidragsberättigade, har skolorna merkostnader för

byggnadskomplettering (anpassning av undervisningslokaler och internat)

fortbildning och kompetensutveckling av personal

måltider för personal som äter tillsammans med funktions- hindrade

rekrytering och information

administration

Bidrag för de uppräknade kostnadstyperna medges uttryckligen inte.

7.3Omfattning och resurser

Folkhögskolornas förstärkningsbidrag

För att få en uppfattning om folkhögskolornas samlade verksamhet med funktionshindrade anges här antalet deltagarveckor som legat till grund för förstärkningsbidrag samt däremot svarande bidrag.

Tabell 5. Folkhögskolornas verksamhet med funktionshindrade 2001

 

Lågschablon

Högschablon

Totalt förstärknings-

 

 

 

bidrag

 

 

 

 

Deltagarveckor

46 107

124 456

170 563

Bidrag / dv

210

760

 

Totalt belopp

9 682 470

94 586 560

104 269 030

 

 

 

 

74

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Tabell 6. Folkhögskolornas verksamhet med funktionshindrade 2001

 

Lågschablon

Högschablon

Totalt förstärknings-

 

 

 

bidrag

 

 

 

 

Deltagarveckor

42 404

125 577

167 981

Bidrag / dv

210

760

 

Totalt belopp

8 904 840

95 438 520

104 343 360

 

 

 

 

Av tabellerna 5 och 6 framgår att antalet deltagarveckor med för- stärkningsbidrag sjunkit mellan de båda åren.

Folkhögskolornas verksamhet med deltagare med behov av assi- stans anges i följande tabell:

Tabell 7. Antal deltagarveckor förstärkningsbidrag och antal studerande med assistans 2001/02 och 2002/03

Läsår

2001/02

2002/03

 

 

 

Deltagarveckor

43 597

38 631

Antal studerande

 

 

med assistans

3 449

3 093

 

 

 

Av tabellen framgår att antalet deltagarveckor och antalet deltagare med assistans sjunkit.

Tilläggsbidrag

Anslaget för 2002 utgjorde 40 mnkr. Av detta anslag avsattes 4,2 mnkr till Synskadades Riksförbund och 12,7 mnkr till anpassnings- kurser vid folkhögskola. Resterande 22,9 mnkr fördelades till skolorna som ytterligare bidrag utöver vad man erhållit ur förstärk- ningsbidraget. Anslagets belastning 2000–2002 framgår av tabellen nedan.

75

Särdrag kostar SOU 2003:125

Tabell 8. Tilläggsbidrag till folkhögskolorna 2000, 2001 och 2002

 

2000

 

2001

2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antal fhsk

Bidrag

Antal fhsk

Bidrag

Antal fhsk

Bidrag

Sökt bidrag

56

34577

65

31538

79

39255

Bevilja bidrag

53

21072

60

22012

65

22907

Andel beviljat %

95

61

92

70

82

58

 

 

 

 

 

 

 

Av tabellen framgår att merkostnader om totalt 16,8 mnkr inte kunde finansieras ur anslaget.

Särskilt utbildningsstöd/assistans

Folkhögskolornas ansökningar ur anslaget utbildningsstöd/assistans uppgick till drygt 106 mnkr för 2002, vilket var en ökning med 4,6 procent jämfört med föregående år. Knappt 88 mnkr kunde finan- sieras med anslaget. Det betyder att drygt 18 mnkr eller 17 procent inte kunde finansieras. Den ofinansierade delen kunde delvis täckas med FBR:s förstärkningsbidrag med 11 mnkr. 7 mnkr var således ofinansierade.

Medelsbrist

Folkhögskolornas verksamhet med funktionshindrade kräver betyd- ligt ökade bidrag för att kunna möta föreliggande behov. Förstärk- ningsbidragen 2001 sänktes efterhand med 40 kr/dv som en följd av att anslaget översökts.

Tilläggsbidragen, dvs. de bidrag som utges sedan förstärknings- bidragen tagits i anspråk, kunde bara möta skolorna med 58 pro- cent av det totalt sökta beloppet.

Anslaget särskilt utbildningsstöd/assistans kunde inte möta folk- högskolornas behov. Av ansökt belopp 106 mnkr kunde 7 mnkr inte finansieras.

76

SOU 2003:125

Särdrag kostar

7.4Utbildning och rehabilitering

I folkhögskolornas arbete med funktionshindrade har – utifrån ett ansvar för finansiering – gränserna mellan rehabilitering och utbild- ning diskuterats kontinuerligt.

Diskussionen om särskilt anpassningskursernas funktion/syften, men också delar av annan kursverksamhet med funktionshindrade, handlar i grunden om huruvida verksamheten kan anses vara en folkbildningsuppgift eller om den är ett led i ett rehabiliterings- arbete. Frågeställningen kan uttryckas på annat sätt. Ska verksam- heten finansieras inom ramen för de medel som står till folkhög- skolornas förfogande genom deras huvudmän, FBR och Sisus, eller är finansieringen en fråga för vårdgivande institutioner, dvs. huvud- sakligen ett primärt landstingsansvar?

Avgränsningsfrågor

I folkbildningens och folkhögskolans idé och arbetsvillkor ligger tanken om frihet och frivillighet. Skolformen ska vara fri från externa centrala och lokala påbud om mål, innehåll och genom- förandet av kursverksamheten. Ett deltagande i en folkhögskole- kurs ska vara frivilligt. Detta ligger i folkbildningens tradition och är också klart utsagt i folkbildningspropositionen och dess för- arbeten.

I folkbildningens och folkhögskolans tradition ligger också att arbeta med samhällets utsatta grupper och i folkbildningspropo- sitionen framhålls korttidsutbildade, människor med funktions- hinder och invandrare särskilt.

I folkhögskolan får det enligt förordningen inte förekomma statsbidragsfinansierade verksamheter, som tjänar kommersiella syften. Inte heller har det ansetts vara förenligt att bedriva stats- bidragsfinansierad kursverksamhet på områden där annan samhälls- institution kan anses ha det ekonomiska ansvaret. Den senare frågan är svårbedömd och har från tid till annan vållat problem. Utgångspunkten är dock att det är den enskilda skolan, som utifrån sin uppfattning, mål för verksamheten och traditioner, i första hand avgör om en viss kurs hör hemma i den statsbidragsfinansierade verksamheten.

FBR menar att det har funnits en oskriven praxis kring de här frågorna men utvecklingen har visat att det också finns behov av

77

Särdrag kostar

SOU 2003:125

vissa fastlagda principer. Folkbildningsrådet har 2002 i Riktlinjer för anordnarskap och statsbidragets avgränsning avseende folkhögskolor- na uttryckt följande under rubriken ”Statsbidragets användning och avgränsning”:

Den fria och frivilliga folkbildningen förutsätter varje människas frihet att själv välja tid för och inriktning av sina studier. Härav följer att all utbildning, som genomförs på någons uppdrag och som riktar sig till en avgränsad målgrupp med skyldighet att delta, inte kan vara bidrags- grundande.

Rådet skriver vidare att riksdag och regering har fastställt att:

Statsbidraget får inte användas till verksamheter med kommersiellt syfte.

I folkbildningspropositionen 1991 tydliggörs att:

Endast genom att hävda det fria bildningsarbetets värden och ideal och verksamhetens obundenhet och oberoende kan folkhögskolor och studieförbund skapa respekt och förtroende för sig själva och sin roll i samhället. En verksamhet som utförs på uppdrag och finansieras på kommersiell bas får en annan karaktär än den som bärs upp av en fri och frivillig folkbildning och stöds av samhälleliga bidrag.

(prop. 1990/91:82, kap. 1.)

Resurserna skall inte ... användas för en verksamhet med kommersiellt syfte. Studier som ingår i personalutbildning och aktiviteter som är ett led i vårdprogram skall t.ex. inte finansieras med statliga bidrag.

(prop. 1990/91:82, kap. 2.)

FBR menar att det är viktigt att i ett vård- och rehabiliterings- sammanhang avgränsa vad som är folkhögskoleutbildning och vad som är sådan vård eller rehabilitering, som skall finansieras av annan, och att det är studieinnehållet för den enskilde som måste vara det som avgör.

Kursverksamhetens funktion, syften och innehåll

Ett sätt att bedöma huruvida kursverksamhet för funktionshind- rade hör hemma i folkhögskolans statsbidragsfinansierade verk- samhet kan vara att diskutera kursernas funktion, syften och inne- håll. Också sättet att genomföra en kurs kan ha betydelse i detta sammanhang.

78

SOU 2003:125

Särdrag kostar

I en tidigare undersökning och i intervjuerna med skolorna har dessa frågeställningar diskuterats.

Bilden är tämligen splittrad. Kursverksamhetens funktion synes variera beroende på kurstyp och graden av funktionshinder. De viktigaste funktionerna för flertalet kurstyper uppges vara att

utveckla kommunikationsförmåga

ge kunskaper om funktionshindret

ge sociala kontakter

ge impulser att komma ingång/gå vidare/få nya intresse- områden.

Kommunikation

Att i olika former utveckla sin kommunikationsförmåga är ett traditionellt arbetsområde för folkhögskolan och kanske ett av de viktigare momenten i dess kursverksamhet. Att vara/bli synskadad, döv eller dövblind medför ett krav om att finna (nya) sätt för kommunikation. Att i kursform vid folkhögskola arbeta med TSS (tecken som stöd för tal), punktskrift eller att den som drabbats av afasi kan återvinna sin kommunikationsförmåga torde vara självklar verksamhet. Skolformens pedagogiska möjligheter och frihet att självständigt utveckla sin kursverksamhet tillsammans med deltag- arna kan ge sådan kursverksamhet särskilda kvalitéer.

Om kommunikationsträning vid folkhögskola ska förekomma som folkhögskolekurser krävs att innehåll och metod ansluter till skolformens sätt att arbeta. Det betyder att kurserna inte bör genomföras med enbart för kurserna ”inlånade” lärare. Det krävs också att ”inlånade” lärare har någon form av dokumenterad peda- gogisk kompetens och/eller en omfattande vana att undervisa vuxna. Kopplingen till andra moment i kursen bör vara stark och i kurserna bör det förekomma lärarlagsarbete där både specialpeda- gogisk personal och ”allmänlärare” är representerade.

Kunskaper om funktionshindret

Ökade kunskaper om funktionshindret – såväl direkt medicinska som sociala – är en nödvändig del i en rehabiliteringsprocess. Kunskaper om funktionshindret och dess bakgrund kan ges med olika syften och djup. Grundläggande kunskaper om hur man

79

Särdrag kostar

SOU 2003:125

medicinskt hanterar sin dagliga situation bör inte ses som en självständig folkbildningsuppgift. Att ge grundläggande kunskaper på detta område tillhör de inledande momenten i en rehabiliterings- process och bör ligga som en del i en vårdgivande institutions ansvar. Fördjupade kunskaper på ett mer teoretiskt plan kan där- emot anses vara en folkbildningsuppgift och torde kunna utgöra ett självständigt moment i en folkhögskolekurs. Synsättet utesluter naturligtvis inte att grundläggande kunskaper om funktionshindret också ges i t.ex. en TSS-kurs.

Sociala funktioner

Mål/funktioner av karaktären ”sociala/bryta isolering/få perspek- tiv” är en konsekvens av att människor kommer samman i kurs- form. Folkhögskolan har alltid ansetts ha unika möjligheter att ge kursdeltagare sådana kvalitéer. Målen/funktionerna är inte själv- ständiga utan bör betraktas som en konsekvens av förhållningssätt, arbetsformer och miljö.

Aktiverande funktioner

Att anordna folkhögskolekurser som har som utgångspunkt att ge impulser att komma igång, gå vidare och få nya intresseområden är en traditionell folkhögskoleuppgift vare sig man har funktions- hinder eller ej och är i sig ett självständigt och tillräckligt mål. Ett deltagande i en kortare kurs för funktionshindrade är för många ofta inledningen till längre studier. Innehåll och metod ska ge inblickar i vad t.ex. årslånga studier kräver och kan ge. Kurser med en sådan funktion ger också möjligheter att bedöma i vilken utsträckning ett deltagande i en längre kursverksamhet är realist- iskt.

Kontakten med andra människor med samma eller likartat funk- tionshinder kan ge impulser att bygga upp en vilja att komma vidare i en förändrad livssituation.

80

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Ansvaret för gränsdragning mellan utbildning och rehabilitering

I de riktlinjer som tidigare citerats skriver FBR att:

Frågor om avgränsning vad gäller bidragsgrund för statsbidrag har stark koppling till frågor om etiken i folkbildningsarbetet. Folkhög- skolornas ansvar att var för sig och gemensamt sätta gränser mot oönskad verksamhet förutsätter en levande och fortlöpande dialog om etiska vägval och gränsdragningar i folkbildningen. Etikdialogen behö- ver föras på både nationell och lokal nivå. Folkbildningsrådet har tillsammans med sina medlemsorganisationer ansvar för att den äger rum på det nationella planet. De enskilda skolorna måste samtidigt initiera och stimulera dialogen i den egna verksamheten samt sins- emellan i olika grupperingar.

Diskussionen ovan är med flit vag. I ett folkbildningssammanhang bör den inte vara mer preciserad än så. Det är just folkbildningens egen uppgift att bygga verksamheten. Det är den enskilda skolan som, mot bakgrund av propositionstexter, FBR:s riktlinjer, sina egna mål, syften och traditioner, avgör var gränserna mellan utbild- ning och rehabilitering går.

7.5Att nå de handikappolitiska målen

Kan folkhögskolorna nå de handikappolitiska målen, om de måste avvisa deltagare med funktionshinder på grund av oklarheter när det gäller finansiering av kostnader som uppstår i samband med studier på folkhögskola?

I intervjuerna har skolorna uttryckt att finansieringsfrågan ofta är ett stort hinder för sökanden som är funktionshindrade, trots att det finns särskilda statsbidrag för merkostnader. Vissa kommuner och landsting har utarbetat en policy för hur de handlägger förfråg- ningar om olika former av bistånd, medan andra är tveksamma till om och hur de ska arbeta med en ansökan. Det gör att bemötandet och handläggningen varierar mellan olika kommuner. Flera folk- högskolor uppger att antagna sökande inte kan påbörja sina studier, då man inte fått något beslut om finansieringen av merkostnaderna för särskilt boende och assistans under studietiden.

En folkhögskola uppger inför höstterminen 2003 följande bild, som gäller skolans kontakter för antagna funktionshindrade sök- anden med behov av assistans eller annat stöd som kommun har ansvar för.

81

Särdrag kostar SOU 2003:125

Antalet antagna

Lösning av finansieringsfrågorna gick snabbt utan

 

omfattande diskussioner

6

Finansieringsfrågorna löstes efter vissa diskussioner

13

Finansieringsfrågorna löstes efter omfattande

 

diskussioner

26

Finansieringsfrågorna löstes inte. Studierna

 

påbörjades inte

10

 

 

Orsaken till svårigheter i kontakter med kommuner och landsting kan bero på att det saknas

en klar medvetenhet om funktionshindrades rättigheter att fritt välja utbildningar

en tydlig medvetenhet om gränsdragningen mellan utbildning och rehabilitering

en välgrundad bedömning av insatsbehovet under utbildnings- perioden

en medelstilldelning som har förutsättningar att möta behoven

en samordning av olika aktörers finansieringsansvar

Funktionshindrades rätt att välja utbildning och utbildningsform

Nästan alla folkhögskolor, som arbetar med funktionshindrade, har i intervjuerna uppgivit att man i kommunerna eller hos försäkrings- kassa inte sällan möter ett ifrågasättande av skolans bedömning att anta en funktionshindrad till en viss utbildning.

En funktionshindrads rätt att fritt välja utbildning och utbild- ningsform får aldrig ifrågasättas av dem som har att i samråd med den funktionshindrade bedöma insatsbehoven under en utbild- ningsperiod. Antagning till en viss utbildning ska i princip utgöra tillräcklig grund för att handläggare ska acceptera och fatta beslut i biståndsärenden.

82

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Gränsdragning mellan utbildning och rehabilitering

Gränsdragningsproblematiken kring utbildning och rehabilitering har diskuterats ingående i avsnitt 7.4. Det är en folkhögskolas ansvar att inte sätta in statsbidragsresurser i verksamheter som primärt är att betrakta som rehabilitering för vilken annan institu- tion (landstingen) har finansieringsansvaret. Det finns ett antal utbildningar – särskilt de s.k. anpassningskurserna – som, av de skäl som diskuterats i föregående avsnitt, till övervägande del bör betraktas som rehabilitering och som därmed är ett ansvar för landstingen. En överföring av finansieringsansvaret för sådana verksamheter skulle frigöra resurser och ge folkhögskolorna bättre förutsättningar att nå de handikappolitiska målen i arbetet med funktionshindrade.

Bedömning av insatsbehovet under utbildning

Folkhögskolornas möjligheter att nå de handikappolitiska målen är beroende av möjligheter att kunna arbeta snabbt och smidigt till- sammans med landstingens och kommunernas handläggare. Så sker också i många kontakter men påfallande många menar, att skolorna tvingas sätta av alltför stora personella resurser för att kunna lösa sina funktionshindrade kursdeltagares ekonomi kring särskilt boende och rehabilitering under studietiden. Nästan alla intervju- ade folkhögskolor med en mer omfattande kursverksamhet med funktionshindrade rapporterar om svårigheter i kontakter med kommunernas och försäkringskassornas handläggare. De flesta menar att detta kan beror på

handläggares okunskap om folkhögskola som studieform

handläggares bristande vana att hantera ansökningar om stöd vid folkhögskolestudier

Man utesluter inte heller att svårigheterna kan bottna i

att en handläggare ifrågasätter lämpligheten av en viss utbildning

att en kommun av ekonomiska skäl inte medger bidrag

I intervjuerna har det framkommit att skolornas sätt att tillsam- mans med den funktionshindrade bedöma insatsbehovet varierar. De flesta skolor gör en individuell bedömning och rättar kostnads- bilden efter denna. Det förekommer att skolor debiterar för insats-

83

Särdrag kostar

SOU 2003:125

behov på ett mer schablonmässigt sätt, vilket uppenbarligen ses som otillfredsställande.

Medelstilldelning som har förutsättningar att möta behoven

I avsnitt 7.3 diskuteras omfattningen av skolornas verksamhet med funktionshindrade och de resurser som står till förfogande. En bedömning av huruvida tillgängliga resurser står i rimlig proportion till verksamhetens behov kan enkelt göras genom att jämföra folkhögskolornas ansökningar om bidrag med faktiskt utgivet. En sådan jämförelse tar dock inte hänsyn till en rad svårhanterade frågeställningar om bl.a.:

verksamhetens kvalitet i sig och variation mellan skolor

verksamhetens omfattning

tolkning av begreppet merkostnad

begränsningar vid ansökningsförfarandet; skolorna avstår från att söka

bidragens tillgänglighet

Folkhögskolornas kursverksamhet med funktionshindrade ska i princip genomföras med en kvalitet, som når samma nivå som med icke funktionshindrade kursdeltagare. Några skolor menar i inter- vjuerna att det finns ett gap mellan ambition och möjlighet; ett gap som i huvudsak beror på att tillgängliga bidrag inte är tillräckliga. Man menar vidare att en viss bidragsnivå etablerar en viss kvali- tetsnivå och att det finns få incitament att ompröva behovet av resurser. Man fortsätter i gamla hjulspår.

Det ligger i skolformens idé att folkhögskolorna kan och ska skilja sig åt i fråga om sättet att genomföra kursverksamheten. Detta kan ge olika resursbehov för en och samma verksamhet. Skillnader i resursbehov kan också bero på skillnader i tradition och erfarenheter.

Skulle kursverksamheten med funktionshindrade öka om ansla- gen vore större? I Sisus årsredovisning för 2002 pekar myndigheten på en nedgång i omfattningen av folkhögskolornas arbete med funktionshindrade. 2002 genomfördes 167 981dv mot 170 563 dv året innan. Två faktorer kan förklara denna utveckling.

Den totala kursverksamheten har minskat genom besparingarna i anslaget till det särskilda bidraget. Detta medför att också verksam- heten med funktionshindrade minskar. En annan förklaring kan

84

SOU 2003:125

Särdrag kostar

vara att förstärkningsbidrag 2001 reducerades i efterhand. Hög- schablonen reducerades med 40 kronor till 760. Detta medför att skolor med en förhållandevis svag ekonomi inte vågar arbeta med funktionshindrade i samma utsträckning som tidigare. En skola måste på förhand veta omfattningen av de resurser som står till dess förfogande innan funktionshindrade antas.

Trots noggrant utformade riktlinjer för begreppet merkostnad gör skolorna olika bedömningar av vad som kan rymmas i begreppet. Detta kommer tydligast till uttryck i merkostnad för ökad lärar- täthet. Den ska vara väsentligt utökad innan merkostnad kan anses ha uppkommit. Detta ger upphov till skillnader i bedömningar av bidragsbehovet.

I riktlinjerna har vissa kostnadsområden undantagits från bidrag. Det betyder alltså att det finns kostnader som aldrig anges i ansökan. Sådana begränsningar medför att det inte finns någon tydlig uppfattning om det egentliga medelsbehovet.

I intervjuerna har det framkommit att skolor avstår från att arbeta med vissa grupper funktionshindrade. Man söker inte extra förstärkningsbidrag eller tilläggsbidrag eftersom dessa bidrag kräver att skolan ska kostnadsredovisa sina insatser. Man ”nöjer sig med” att genomföra kursverksamhet med funktionshindrade, som inte kräver kvalificerade insatser, dvs. schablonbidraget.

Samordning av olika aktörers finansieringsansvar

FBR och Sisus förfogar årligen över mer än 200 mnkr för att möta funktionshindrades stödbehov vid folkhögskolestudier. Man har under lång tid successivt utvecklat ett nära samarbete i sina strävan- den att utveckla och förfina metoderna för fördelning av bidragen till skolorna för funktionshindrades studier.

Som exempel kan nämnas att ärenden om extra förstärknings- bidrag ur folkhögskoleanslagen helt samordnats och hanteras av Sisus. Detta har medfört administrativa förenklingar för såväl skolorna som de bidragsfördelande institutionerna. Skolor med en mer omfattande verksamhet med funktionshindrade har i intervju- erna uttryckt en mycket stor tillfredsställelse över de administrativa förenklingar som genomförts under senare år.

Det finns dock uppenbara brister i hanteringen av funktions- hindrades stöd för särskilt boende och assistans under studietid från kommunernas sida. Det vore därför önskvärt med en översyn

85

Särdrag kostar

SOU 2003:125

och gemensamma riktlinjer mellan staten och kommuner. Det innebär att överläggningar med kommunförbunden bör intensi- fieras och att rekommendationer till kommunerna förtydligas.

86

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Referenser

Berndtsson, Rolf (2003). Nya folkhögskolor, Folkbildningsrådet, Folkbildningsrådet utvärderar No 1, 2003

Folkbildningspropositionen: Proposition 1991/91:82. Om folkbild- ning. Stockholm 1991

Folkbildningsrådet (2001). Utvecklingen av kommunernas och landstingens bidrag till folkhögskolor och studieförbund.

Folkbildningsrådet (2002). Riktlinjer för anordnarskap och stats- bidragets avgränsning avseende folkhögskolorna.

Folkbildningsrådets statsbidragsfördelning 2003.

Folkhögskolornas ekonomi 2001, textdel respektive tabelldel. RIO och Landstingsförbundet.

Sisus, 2002: Information om stöd i vuxenutbildning för studerande med funktionshinder

Sisus, 2003: Budgetunderlag för åren 2004-2006 Sisus, 2003: Årsredovisning, budgetåret 2002

Därutöver har utredningen haft tillgång till:

Äldre enkätmaterial

Årsredovisningar och annat material från intervjuade skolor FBR:s och Sisus arbetsmaterial rörande bidragsfördelningar

87

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Bilaga 1

Referensgrupp

Utredningen har haft en referensgrupp till sitt förfogande. Gruppen har i utredningens andra steg haft ett sammanträde. Gruppen är utsedd av RIO respektive Landstingsförbundet.

Från RIO:

Ewa Arenbro, kanslichef, RIO

Gunnar Falkeby, biträdande rektor, Ljungskile folkhögskola Elsie Hemgren, rektor, Företagarnas folkhögskola

Staffan Hübinette, lärare, Tollare folkhögskola

Maud Johansson, rektor, Bona folkhögskola (till januari 2003) Tage Johansson, rektor, Runö folkhögskola

Klas Sjögren, rektor, Hellidens folkhögskola

Från Landstingsförbundet:

Sven-Eric Carlsson, handläggare, Landstinget Gävleborg (till mars 2003)

Ulf Hammarberg, utvecklingschef, Landstinget Örebro Gösta Hassel, rektor, Katrinebergs folkhögskola

Lisbet Mellgren, handläggare, Landstingsförbundet (från okt 2002) Birgitta Nesterud, rektor, Göteborgs folkhögskola

Johanna Åfreds, handläggare, Landstingsförbundet (till september 2002)

Helene Åkerlind, rektor, Wiks folkhögskola

I gruppens sammanträden har också SUFO 2:s sekreterare Anders Ekman deltagit.

88

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Bilaga 2

Intervjuade folkhögskolor

R/L = Rörelsefolkhögskola resp landstingsfolkhögskola Läge: S = storstad, T = tätort, L = landsbygd

> 5 mnkr = skolan har ett allmänt och särskilt statsbidrag om mer än 5 mnkr

Funktionshindrade: x = skolan arbetar med vissa grupper funk- tionshindrade enligt information i FIN:s årliga skrift Folkhög- skolor

Skola

R/L

Läge

Startår

>5 mkr

F-hinder

Rektor

Wik

L

L

 

x

x

Helene Åkerlind

Ljungskile

R

L

 

x

x

Gunnar Falkeby

 

 

 

 

 

 

(bitr.)

Botkyrka

R

S

1997

 

 

Olle Pilsäter

Västerås

R

S

1997

x

 

Erling Holmström

Hällefors

R

L

2000

 

 

Peter Carlsson

Hvilan

R

S

 

x

x

Thomas Carlström

Visingsö

R

L

 

x

 

Jarmo Villanen

Ädelfors

R

L

 

x

x

Rolf Axelsson

Örenäs

R

T

1997

 

 

Rose-Marie

 

 

 

 

 

 

Andersson

S:t Maria

R

S

1997

 

 

Piroska Bakram (tf)

Hyllie Park

R

S

1997

 

x

Per-Inge

 

 

 

 

 

 

Andersson

Katrineberg

L

L

 

x

 

Gösta Hassel

Västanvik

R

L

 

 

x

Gunilla Kolm

Företagarna

R

L

 

x

 

Elsie Hemgren

Vindelns

L

L

 

x

x

Per Sjögren

Edelvik

R

L

 

 

x

Margareta

 

 

 

 

 

 

Karlsson

Solvik

R

T

 

x

x

Staffan Berglund

Framnäs

R

T

 

x

x

Sven Ivar Lidström

89

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Bilaga 3

Förkortningar och uttryck

Allmänt statsbidrag

Bidrag till folkhögskolorna och studieförbunden

 

ur anslagsposten 1

Deltagarvecka

Produkten en deltagare och en kursvecka

FBR

Folkbildningsrådet

FIN

Folkhögskolornas informationstjänst

Folkbildnings

 

förbundet

Studieförbundens intresseorganisation

Folkhögskolans

Folkhögskolans andel av kunskapslyftet (10

kunskapslyft

procent)

Förstärkningsbidrag

Bidrag till ökade undervisningskostnader för

 

funktionshindrade och invandrare

Huvudmanna-

 

tillskott

Huvudmannens ekonomiska insatser

Ingångsvärde

Lägsta volymkrav uttryckt i deltagarveckor

Interkommunal

Ersättning för utomlänsstuderanden. Utges även

ersättning

till rörelseskolor.

K-anslag

Arbetsmarknadspolitiskt anslag i kompletterings-

 

proposition

KK-stiftelsen

Stiftelsen för kunskap och kompetensutveckling

Kommunala

Kommunernas andel av kunskapslyftet (90

kunskapslyftet

procent)

KPI

Konsumentprisindex

Kunskapslyftet

Den särskilda vuxenutbildningssatsningen 1997–

 

2002

KY-utbildning

Kvalificerad (eftergymnasial) yrkesutbildning

Landstings

Folkhögskola med offentlig huvudman (landsting

folkhögskola

eller region)

RIO

Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation

Rörelsefolkhögskola

Folkhögskola med icke offentlig huvudman

SFHL

Svenska folkhögskolans lärarförbund

SUFO 2

Statens utvärdering av folkbildningen 2004

Sisus

Statens institut för särskild utbildningsstöd

Särskilt statsbidrag

Bidrag till folkhögskolorna ur anslagspost 2

90

 

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Bilaga 4

Kvantitativa uppgifter om folkhögskolorna

Folkhögskolornas frihet att organisera sin verksamhet ger struktur- ella skillnader. I enkäten har några olika sådana skillnader efter- frågats eller tagits fram med ledning av enkäten:

huvudmannatillhörighet

storlek

geografisk belägenhet

externat/internat och internatets omfattning

verksamhet på annan plats/ort (filialer)

Skolornas storlek har beskrivits med avseende på allmänt och särskilt statsbidrag. För beskrivning av internatets omfattning har andelen internatboende kursdeltagare uttryckt i begreppet deltagar- veckor använts som mått. Med filialverksamhet menas att skolan regelbundet bedriver kursverksamhet utanför skolans huvud- lokaler.

Huvudmannatillhörighet

Grupperingen i huvudmannatillhörighet – rörelsefolkhögskolor respektive landstingsfolkhögskolor – är traditionell och används i de flesta fall då skolformen beskrivs. Orsaken är naturligtvis de stora skillnader som präglar grupperna i fråga om möjligheter till t.ex ideologisk profilering, ekonomiska förutsättningar, organisa- tion och många andra faktorer.

Det bör i sammanhanget nämnas att gruppen rörelsefolkhög- skolor är med avseende på huvudmannens organisatoriska och ekonomiska stabilitet mycket heterogen. Många rörelsefolkhög- skolor,, både äldre och yngre har en ideell förening eller annan form av sammanslutning vars enda uppgift är att bedriva folk- högskoleverksamhet – s.k. stödföreningsskolor. Många – dock inte alla – saknar ekonomisk stabilitet i den meningen att man kan gå in med huvudmannatillskott av betydelse. Andra folkhögskolor har

91

Särdrag kostar

SOU 2003:125

folkrörelser eller andra större institutioner, ofta med en betydande organisatorisk och ekonomisk stabilitet, som huvudman.

Under 2001 tillhörde 99 folkhögskolor gruppen rörelsefolkhög- skolor och 48 folkhögskolor gruppen landstingsskolor (region- skolor). I beräkningsunderlagen ingår 82 rörelseskolor respektive 41 landstingsskolor. 2002 förändrades huvudmannaskapet för fyra landstingsskolor och antalet rörelseskolor är således numera 103.

I det statistiska materialet har uppdelning på grupperna rörelse- respektive landstingsfolkhögskolor gjorts i de flesta samanhang.

Storlek

Skolornas storlek kan anges på flera sätt. I undersökningen har storlek med avseende på det sammanlagda allmänna och särskilda statsbidragen under 2001 använts.

Samtliga folkhögskolor fördelar sig på de fem storleksgrupperna enligt tabellen nedan:

Statsbidrag, mnkr

< 5

5–7

7–9

9–11

> 11

Alla

 

 

 

 

 

 

 

Totalt antal skolor

16

38

50

33

10

147

Andel av totala antalet

 

 

 

 

 

 

skolor

11 %

26 %

34 %

22 %

7 %

100 %

 

 

 

 

 

 

 

En uppdelning på rörelseskolor respektive landstingsskolor visas i följande tabeller.

Statsbidrag, mnkr

< 5

5–7

7–9

9–11

> 11

Alla

 

 

 

 

 

 

 

Totalt antal RIO-skolor

15

24

26

25

9

99

Andel av totala antalet

 

 

 

 

 

 

rörelseskolor

15%

24%

26%

25%

9%

100%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Statsbidrag, mnkr

< 5

5–7

7–9

9–11

> 11

Alla

 

 

 

 

 

 

 

Totalt antal

 

 

 

 

 

 

landstingsskolor

1

14

24

8

1

48

Andel av totala antalet

 

 

 

 

 

 

landstingsskolor

2%

29%

50%

17%

2%

100%

 

 

 

 

 

 

 

92

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Rörelsefolkhögskolorna har en större och jämnare spridning i storlek än landstingsfolkhögskolorna. De flesta nya folkhögskolor (skolor nya under 1990-talet) har tillkommit genom att filialer blivit självständiga; avknoppningar från i nästan alla fall rörelse- folkhögskolor. Inte någon ny skola drivs i landstingsregi. De nya skolorna är små enheter.

Geografisk belägenhet

Skolorna har grupperats efter geografisk belägenhet i grupperna storstadsskolor, tätortsskolor respektive landsbygdsskolor. Det är skolans egen bedömning som ligger till grund för klassningen. För de skolor som inte lämnat svar har ”geografisk plats” i regel kunnat bestämmas med ledning av de svarande skolorna.

Samtliga folkhögskolor fördelar sig på de tre grupperna enligt tabellen nedan:

Geografisk plats

Storstad

Tätort

Landsbygd

Alla

 

 

 

 

 

Totalt antal skolor

33

49

65

147

Andel av totala antalet

 

 

 

 

skolor

22%

33%

44%

100%

 

 

 

 

 

En uppdelning på rörelseskolor respektive landstingsskolor visas i följande tabeller:

Geografisk plats

Storstad

Tätort

Landsbygd

Alla

 

 

 

 

 

Totalt antal rörelseskolor

31

30

38

99

Andel av totala antalet

 

 

 

 

RIO-skolor

31%

30%

38%

100%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Geografisk plats

Storstad

Tätort

Landsbygd

Alla

 

 

 

 

 

Totalt antal

 

 

 

 

landstingsskolor

2

19

27

48

Andel av totala antalet

 

 

 

 

landstingsskolor

4%

40%

56%

100%

 

 

 

 

 

93

Särdrag kostar

SOU 2003:125

I fråga om geografisk plats har rörelseskolorna en jämnare sprid- ning än landstingsskolorna. Mer än hälften av landstingsskolorna är belägna på landsbygden. De små nya rörelsefolkhögskolorna har i regel etablerats i storstadsområdena.

Externat/internat

Den traditionella uppfattningen om folkhögskolan är att den drivs i internatform. I enkäten har skolorna angivit andel internatboende uttryckt i fyra grupper deltagarveckor som härrör från kurs- deltagare som bor i skolans internat eller om skolan är ett renodlat externat. De fyra grupperna jämte externatet är mindre än 25 procent, 25–50 procent, 50–75 procent eller mer än 75 procent.

De folkhögskolor som ingår i bearbetningen av enkäten fördelar sig på de fem storleksgrupperna enligt tabellen nedan:

Externat/Internat

Externat

< 25 %

25–50 %

50–75 %

> 75 %

Totalt

 

 

 

 

 

 

 

Totalt antal skolor

21

27

51

20

3

122

Andel av totala

 

 

 

 

 

 

antalet

17%

22%

42%

16%

2%

100%

 

 

 

 

 

 

 

En uppdelning på rörelseskolor respektive landstingsskolor visas i följande tabeller.

Externat/Internat

Externat

< 25 %

25–50 %

50–75 %

> 75 %

Totalt

 

 

 

 

 

 

 

Totalt antal RIO-

 

 

 

 

 

 

skolor

18

17

30

13

3

81

Andel av RIO-

 

 

 

 

 

 

skolor

22%

21%

37%

16%

4%

100%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Externat/Internat

Externat

< 25 %

25-50 %

50-75 %

> 75 %

Totalt

 

 

 

 

 

 

 

Totalt antal

 

 

 

 

 

 

landstingsskolor

3

10

21

7

 

41

Andel av

 

 

 

 

 

 

landstingsskolor

7%

24%

51%

17%

Saknas

100%

 

 

 

 

 

 

 

94

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Närmare en femtedel av folkhögskolorna är externat och vid ungefär en tredjedel av skolorna härrör högst hälften av antalet deltagarveckor från kursdeltagare som bor i skolans internat. Landstingsskolorna synes ha ett förhållandevis större antal del- tagare i internatet.

Filialverksamhet, kurser på annan plats

Skolorna ombads i enkäten ange ungefär hur många deltagarveckor som bedrivs vid skolans olika regelbundna kursplatser – huvud- skola respektive filial(er). Begreppet filial är inte entydigt. I det här sammanhanget menas regelbunden kursverksamhet förlagd till lokaler på annan plats än där huvuddelen av kursverksamheten genomförs. Antalet deltagarveckor skulle inkludera eventuell upp- dragsverksamhet.

Nedanstående tabell beskriver antal skolor och platser samt omfattningen av filialverksamheten uttryckt i deltagarveckor.

Folkhögskolornas filialverksamhet

 

Rörelseskolor

Landstingsskolor

 

Alla

 

 

 

 

 

 

 

 

Antal

Dv

Antal

Dv

Antal

Dv

Hela verksamheten

 

308 745

 

173 237

 

481 982

Huvudskolan

40

208 276

21

130 502

61

338 778

Filialer

 

100 469

 

42735

 

143 204

Andel huvudskolan

 

67%

 

75%

 

70%

Andel filialer

 

33%

 

25%

 

30%

Antal orter

85

 

28

 

113

 

 

 

 

 

 

 

 

Hela verksamheten avser antalet dv inklusive uppdragsverksamhet som genomförs av skolor med filialer.

Huvudskolan avser antalet dv inklusive uppdragsverksamhet som genomförs i skolans huvud- lokaler.

Filialer avser antalet dv inklusive uppdragsverksamhet.

Antal orter avser antal orter med filialverksamhet. Obs en skola kan ha flera filialer på samma ort.

95

Särdrag kostar

SOU 2003:125

I enkäten har 40 av 82 rörelseskolor eller knappt hälften uppgivit att man bedriver regelbunden verksamhet på annan plats än i skolans huvudlokaler. Förhållandena är desamma för landstings- skolorna. De rörelseskolor som bedriver filialverksamhet har en tredjedel av antalet deltagarveckor förlagda till filialer. Motsvarande uppgift för landstingsskolorna är 30 procent. De svarande skolorna bedriver filialverksamhet på 113 olika platser. Eftersom många skolor driver mer än en filial är antalet filialer större.

Några få skolor bedriver regelbundet kursverksamhet i utlandet.

96

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Bilaga 5

Nya folkhögskolor

Nya skolor 1991

Huvudman (vid tillkomst)

Arbetarrörelsens folkhögskola

Västra Sveriges arbetares

i Göteborg

folkhögskoleförening

Dalkarlså

Pingströrelsen

Finska folkhögskolan i Göteborg

Stiftelsen Göteborgs finska folkhög-

 

skola

Färnebo folkhögskola

Miljö- och fredsrörelser.

 

Solidaritetsgrupper

Kvarnby folkhögskola

Vänsterpartiet

Malmö folkhögskola

Hyresgästernas Riksförbund och

 

Folkhögskoleföreningen i Malmö

Nya skolor 1994

 

Furuboda folkhögskola

Föreningen Furuboda, kristen

 

humanistisk

Litorina folkhögskola

Karlskrona kommun,

 

Östersjöinstitutet,

 

Föreningen Norden,

 

Karlskrona företagar- och hantverks-

 

förening

Rinkeby folkhögskola

MångKulturellt Folkbildnings-

 

Centrum

Vårdinge by folkhögskola

Antroposofiska sällskapet

Nya skolor 1997

 

S:t Maria (Malmö)

Katolska kyrkan

Folkhögskolan i Hyllie Park

Örebromissionen och Nybygget –

 

kristen samverkan

Örenäs folkhögskola

LO

Folkhögskolan i Valjeviken

Neurologiskt Handikappades Riks-

 

förbund

 

97

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Sommenbygdens folkhögskola

Folkhögskoleförening med

 

kommuner och organisationer

Mo Gårds folkhögskola

Stiftelsen Pro Communicatio

 

Nordica och Mo Gård

 

Folkhögskoleförening

Folkhögskolan i Angered

Folkhögskoleföreningen i Angered

Botkyrka folkhögskola

Församlingar inom Svenska

 

Missionsförbundet o Syrisk

 

Ortodoxa kyrkan

Folkhögskolan i Västerås

ABF Västerås och LO i Västmanland

Ny skola 2000

Hällefors folkhögskola

Föreningen Hällefors folkhögskola,

 

Hällefors kommun och Sveriges

 

arbetarteaterförbund

98

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Bilaga 6

Folkhögskolornas intäkter och kostnader 1991/92–2001

Rörelsefolkhögskolor

Medelvärde i procent

INTÄKTER

91/92

94/95

96

99

01

 

 

 

 

 

 

Allmänt statsbidrag

48

32,6

31,6

28,1

27,6

Särskilt statsbidrag

 

15

14,7

11,9

12,0

Övriga statsbidrag

 

4,7

6,7

12,6

13,1

S:a statsbidrag,

 

 

 

 

 

motsv.

48,0

52,3

53,0

52,6

52,7

Landstingsbidrag

13

10,2

8,9

10,1

10,0

Huvudmannabidrag

2

2,2

2

1,9

1,5

Kommunbidrag

1

0,5

0,8

0,6

0,4

Deltagarintäkter

13

13

11,4

12,3

13,8

Personalintäkter

3

2,9

2

1,6

1,0

Konferensintäkter

7

5,9

8,1

6,1

5,4

Uppdragsintäkter

5

6,1

4,1

7,4

7,1

Övriga intäkter

8

4,7

7,9

6,5

7,4

Ränteintäkter

 

2,2

1,8

1

0,8

 

 

 

 

 

 

 

100

100

100

100

100

S:a intäkter tkr

15 118

19 448

20 169

19 493

20 470

 

 

 

 

 

 

99

Särdrag kostar SOU 2003:125

KOSTNADER

91/92

94/95

96

99

01

 

 

 

 

 

 

Undervisning

43

48

47,2

48,9

47,5

Administration

9

9,3

9,9

11,2

11,5

Kök/hushåll

17

13,2

15

13,3

12,9

Fastigheter

18

16,6

16,1

16,1

19,2

Övriga kostnader

5

6,3

4,5

5

5,9

Räntor

3

4,2

4,7

0,6

0,5

Avskrivningar

5

2,4

2,6

4,8

2,5

 

 

 

 

 

 

 

100

100

100

100

100,0

S:a kostnader tkr

14 481

19 400

20 228

19 246

20 723

 

 

 

 

 

 

Landstingsfolkhögskolor

Medelvärde i procent

INTÄKTER

92

95

96

99

01

 

 

 

 

 

 

Allmänt statsbidrag

41

31,1

29,3

26,3

26,4

Särskilt statsbidrag

 

13,1

12,4

10,8

10,5

Övriga statsbidrag

 

3,1

5,2

8,7

8,9

S:a statsbidrag, motsv.

41,0

47,3

46,9

45,8

45,8

Landstingsbidrag

1,4

1,2

 

1,1

0,3

 

 

 

 

 

Huvudmannabidrag

37

28,8

30,2

27,4

32,2

Kommunbidrag

 

 

0,4

0,7

0,1

Deltagarintäkter

12

10,4

9,4

9,4

11,7

Personalintäkter

1

1

0,9

1,5

0,3

Konferensintäkter

2

2,6

2,4

2,2

1,5

Uppdragsintäkter

4

5,2

4,4

4,8

3,7

Övriga intäkter

3

3,1

4,1

5,4

4,2

Ränteintäkter

 

0,2

0,1

1

0,1

 

 

 

 

 

 

 

100

100

100

100

100

S:a intäkter tkr

13 821

18 678

19 056

20 783

20 628

 

 

 

 

 

 

100

SOU 2003:125 Särdrag kostar

KOSTNADER

Undervisning

43

49,9

48,4

47,2

48,3

Administration

7

7,3

8,1

9,7

8,9

Kök/hushåll

18

13,9

13,7

13,3

13,5

Fastigheter

21

23,1

24,9

23,1

24,4

Övriga kostnader

6

3,8

2,6

4,7

3,2

Räntor

2

1,6

1,7

0,2

0,4

Avskrivningar

3

0,6

0,6

1,6

1,2

 

100

100

100

100

100,0

S:a kostnader tkr

13 968

18 412

18 944

20 663

20 832

 

 

 

 

 

 

101

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Bilaga 7

Intäkter/kostnader rörelsefolkhögskolor 2001, kvartiler

Intäkter

Minvärde

1 kvartil

Median

3 kvartil

Maxvärde

Statsbidrag allmänt

1 622

4 325

5 612

7 325

10 494

Statsbidrag särskilt

723

1 769

2 447

2 892

6 148

Statsbidrag först f-hinder

21

169

523

1 244

2 760

Statsbidr först invandrare

10

65

147

354

1 229

Allmänt ingångsvärde dv

1 500

4 000

5 190

6 721

9 143

Särskilt ingångsvärde dv

444

1 688

2 240

2 756

5 994

Faktiskt allmänt dv

555

3 837

4 965

6 338

10 429

Faktiskt särskilt dv

786

1 652

2 229

2 717

5 615

Statsbidrag SISUS

5

156

399

2 234

29 108

Projekt FBR

36

69

139

200

433

Projekt övrigt

23

93

204

549

5 057

Övriga statbidrag

47

323

482

1 301

4 770

Summa statsbidrag

2 781

8 069

10 286

12 474

37 751

Landstingsbidrag eget

210

980

1 373

1 895

3 952

Landstingsbidrag övriga

15

191

525

879

2 524

Summa landstingsbidrag

443

1 434

2 041

2 530

4 697

Kommunbidrag egen

5

34

80

167

1 134

Kommunbidrag annan

51

58

78

91

148

Summa kommunbidrag

5

50

80

167

1 134

Uppdr, kom kunskapslyft

52

339

751

1 504

3 825

Övriga uppdrag

43

253

696

1 246

11 221

Konferenser

1

209

887

1 949

19 629

Summa uppdrag o konf

7

827

1 816

2 777

29 238

Ersättningar kost o logi

242

1 309

2 294

3 203

20 639

Övriga deltagarersättn.

11

165

437

738

10 214

Summa deltagarersättningar

11

821

2 191

3 411

21 074

Övriga intäkter personal

28

10

209

443

1 143

Övriga övriga

4

196

490

1 119

9 794

Summa övriga intäkter

4

295

649

1 487

9 864

Ränteintäkter

4

27

63

197

958

Övriga kapitalintäkter

2

20

86

210

307

Summa kapitalintäkter

4

30

87

235

958

Ianspråktagna fondmedel

5

240

550

867

7 500

102

 

 

 

 

 

SOU 2003:125

 

 

 

 

 

Särdrag kostar

Kostnader

Minvärde

1 kvartil

Median

3 kvartil

Maxvärde

 

 

 

 

 

 

 

Extra ordinära intäkter

1

238

439

931

4 000

 

Summa fondmedel

 

 

 

 

 

 

extraordinära intäkter

1

239

540

1 015

7 950

 

Huvudmannatillskott

6

60

230

920

5 130

 

S:a intäkter

4 032

13 820

18 909

24 507

72 365

 

Resultat underskott

19

188

545

1 181

4 143

 

Undervisning

1 794

4 082

5 785

6 874

28 195

 

Administration

235

581

878

1 305

4 631

 

Kök

46

668

1 255

1 984

5 459

 

Fastighet

108

361

596

903

2 521

 

Soc undrvisning

487

1 650

2 249

2 789

12 490

 

Soc administration

22

246

343

549

1 852

 

Soc kök

14

250

505

763

2 464

 

Soc fastighet

29

153

236

350

986

 

Summa personalkostn

2 727

8 665

10 871

14 313

52 359

 

Kostn styrelse

2

18

29

58

335

 

Kostn konsultationer

3

29

60

107

1 401

 

Inhyrd personal

25

211

389

937

3 855

 

"Externa" personal kostn

10

138

301

912

3 936

 

Förbr undervisning

2

627

950

1 491

5 221

 

Förbr administration

34

336

576

852

2 741

 

Förbr kök

6

499

875

1 444

6 222

 

Förbr fastighet

50

1 091

1 842

2 495

13 595

 

Summa förbrukning

36

2 233

4 275

6 139

27 751

 

Räntekostn fastighet

5

251

624

851

2 570

 

Avskrivning fastighet

6

303

441

677

1 560

 

Hyreskostnader

5

317

798

1 337

4 406

 

Summa fastighet o lokal

23

594

1 065

1 708

4 406

 

Övriga kostnader

7

250

530

1 200

11 201

 

Avskrivningar undervisn

5

139

238

458

1 242

 

Avskrivningar övrigt

1

104

224

324

2 282

 

Summa avskrivningar

3

248

418

674

2 742

 

Fondavsättningar

30

285

435

755

1 400

 

Extra ordinära kostnader

40

88

436

1 208

4 000

 

Fondmedel extraord kostn

30

206

445

955

4 000

 

Räntekostnader

1

4

25

123

1 161

 

Övriga kapitalkostnader

1

4

11

53

3 361

 

Summa kapitalkostnader

1

11

25

135

3 584

 

Summa kostnader

4 604

13 691

19 326

25 660

70 697

 

Resultat överskott

4

118

200

713

4 032

 

 

 

 

 

 

103

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Bilaga 8

Intäkter/kostnader landstingsfolkhögskolor 2001, kvartiler

Intäkter

Minvärde

1 kvartil

Median

3 kvartil

Maxvärde

 

 

 

 

 

 

Statsbidrag allmänt

3 271

4 761

5 357

5 801

8 317

Statsbidrag särskilt

856

1 814

2 145

2 591

4 711

Statsbid först f-hinder

5

212

497

898

2 883

Statsbidrag först inv

3

19

43

84

305

Allm ingångsvärde dv

3 100

4 513

5 078

5 499

7 538

Särsk ingångsvärde dv

811

1 719

2 111

2 477

4 266

Faktisk allmänt dv

112

4 360

4 804

5 345

6 965

Faktisk särskilt dv

16

1 634

2 004

2 632

4 065

Statsbidrag SISUS

74

185

420

1 348

4 757

Projekt FBR

36

54

73

107

284

Projekt övriga

27

147

323

1 129

5 114

Övriga statbidrag

44

90

298

483

6 761

Summa statsbidrag

3 276

7 462

8 700

10 396

21 712

Landsting eget

 

 

 

 

 

Landsting övriga

403

531

562

607

637

Summa landstingsb

403

531

562

607

637

Kommunbidrag egen

152

152

152

152

152

Kommunbidrag annan

37

81

124

461

797

Summa kommunbidr

124

157

189

493

797

Uppdr, kom kunskapsl

23

172

752

1 400

5 121

Övriga uppdrag

9

128

342

620

2 523

Konferenser

5

161

259

645

3 651

Summa uppdr o konf

40

290

657

1 629

6 235

Ersättningar kost o logi

11

1 451

1 874

2 454

4 111

Övriga deltagarersätt

36

158

382

505

6 644

Summa deltagarersättningar

149

1 680

2 239

3 005

10 711

Övriga intäkter personal

5

72

119

137

333

Övriga övriga

7

361

753

1 542

3 337

Summa övriga intäkter

12

338

753

1 446

3 404

Ränteintäkter

2

94

103

124

283

Övriga kapitalintäkter

 

 

 

 

 

Summa kapitalintäkter

2

94

103

124

283

Ianspråktag fondmedel

400

470

540

610

680

Extra ordinära intäkter

193

193

193

193

193

104

 

 

 

 

 

SOU 2003:125

 

 

 

 

 

Särdrag kostar

Kostnader

Minvärde

1 kvartil

Median

3 kvartil

Maxvärde

 

 

 

 

 

 

 

Summa fondmedel

 

 

 

 

 

 

extraordinära intäkter

193

297

400

540

680

 

Huvudmannatillskott

3 413

5 540

6 289

7 763

11 130

 

S:a intäkter

10 426

16 996

20 547

22 122

35 221

 

Resultat underskott

42

189

302

726

1 665

 

Undervisning

2 142

4 400

5 584

6 692

12 255

 

Administration

340

546

725

1 084

1 903

 

Kök

89

1 103

1 512

1 769

3 199

 

Fastighet

82

393

681

914

1 624

 

Soc undervisning

841

1 860

2 262

2 677

4 721

 

Soc administration

137

221

290

433

797

 

Soc kök

38

446

571

717

1 265

 

Soc fastighet

33

162

271

368

621

 

Summa personalkostn

5 877

9 930

11 592

13 294

21 074

 

Kostn styrelse

25

64

72

117

399

 

Kostn konsultationer

5

32

51

207

943

 

Inhyrd personal

25

233

401

723

6 806

 

"Externa" personal kostn

36

301

522

875

6 922

 

Förbr undervisning

137

900

1 262

1 564

4 117

 

Förbr administration

49

267

433

656

2 102

 

Förbr kök

55

616

810

1 058

2 697

 

Förbr fastighet

45

192

418

948

2 859

 

Summa förbrukning

137

2 602

3 088

4 085

6 273

 

Räntekostn fastighet

2

28

106

180

197

 

Avskrivning fastighet

3 128

3 170

3 213

3 255

3 297

 

Hyreskostnader

1 438

2 665

3 204

3 847

10 851

 

Summa fastighet o lokal

1 438

2 689

3 247

3 796

10 851

 

Övriga kostnader

36

301

638

1 304

5 804

 

Avskrivningar undervisn

17

65

136

240

808

 

Avskrivningar övrigt

4

50

104

210

733

 

Summa avskrivningar

18

98

242

391

1 059

 

Fondavsättningar

696

696

696

696

696

 

Extra ordinära kostnader

116

353

590

1 154

1 717

 

Fondmedel extraord kostn

116

701

1 286

1 502

1 717

 

Räntekostnader

2

14

44

100

636

 

Övriga kapitalkostnader

2

4

11

35

904

 

Summa kapitalkostnader

2

13

43

95

1 540

 

Summa kostnader

10 205

16 755

20 442

22 591

35 194

 

Resultat överskott

17

80

221

491

928

 

105

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Bilaga 9

Intäkter/kostnader nya skolor, medelvärden

Intäkter

Total

Medelv

Medelv %

Total

Statsbidrag allmänt

38 750

2 768

28,1 %

27,6 %

Statsbidrag särskilt

30 623

2 187

22,2 %

12,0 %

Statsbidrag först

 

 

 

 

f-hinder

3 411

244

2,5 %

3,5 %

Statsbidrag först invandr

3 354

240

2,4 %

1,0 %

Allmänt ingångsvärde dv

35 750

2 554

 

 

Särskilt ingångsvärde dv

27 781

1 984

 

 

Faktisk allmänt dv

40 950

2 925

 

 

Faktisk särskilt dv

27 973

2 141

 

 

Statsbidrag SISUS

6 895

493

5,0 %

5,1 %

Projekt FBR

623

45

0,5 %

0,3 %

Projekt övriga

959

69

0,7 %

1,4 %

Övrigt statbidrag

3 025

216

2,2 %

1,8 %

Summa statsbidrag

87 640

6 260

63,6 %

52,7 %

Landstingsbidrag eget

14 747

1 053

10,7 %

7,1 %

Landstingbidrag övriga

4 354

311

3,2 %

2,8 %

Summa landstingsbidr

19 101

1 364

13,9 %

10,0 %

Kommunbidrag egen

300

21

0,2 %

0,3 %

Kommunbidrag annan

0

0

0,0 %

0,0 %

Summa kommunbidr

300

21

0,2 %

0,3 %

Uppdr, kom kunskapslyft

7 015

501

5,1 %

2,3 %

Övriga uppdrag

7 821

559

5,7 %

4,9 %

Konferenser

248

18

0,2 %

5,4 %

Summa uppdrag o konf

15 084

1 077

11,0 %

12,6 %

Ersättningar kost o logi

4 113

294

3,0 %

11,2 %

Övriga deltagarersätt

4 256

304

3,1 %

2,6 %

Summa deltagar-

 

 

 

 

ersättningar

8 369

598

6,1 %

13,8 %

Övriga intäkter personal

831

59

0,6 %

1,0 %

Övriga övriga

3 763

269

2,7 %

4,9 %

Summa övriga intäkter

4 594

328

3,3 %

5,9 %

Ränteintäkter

305

22

0,2 %

0,6 %

 

 

 

 

 

106

SOU 2003:125 Särdrag kostar

Intäkter

Total

Medelv

Medelv %

Total

 

 

 

 

 

Övriga kapitalintäkter

95

7

0,1 %

0,1 %

Summa kapitalintäkter

400

29

0,3 %

0,8 %

Ianspråktagna fondmedel

2 013

144

1,5 %

1,7 %

Extra ordinära intäkter

0

0

0 %

1,0 %

Summa fondmedel extra

 

 

 

 

ordinära intäkter

2013

144

1,5 %

2,5 %

Huvudmannatillskott

223

16

0,2 %

1,5 %

S:a intäkter

137 724

9 837

100,0 %

100,0 %

Resultat underskott

2 993

214

2,2 %

2,5 %

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kostnader

Total

Medelv

Medelv %

Total

 

 

 

 

 

Undervisning

49 573

3 541

36,5 %

28,5 %

Administration

7 166

512

5,3 %

5,3 %

Kök

2 805

200

2,1 %

5,7 %

Fastighet

1 952

139

1,4 %

2,9 %

Soc undervisning

19 680

1 406

14,5 %

11,5 %

Soc administration

2 860

204

2,1 %

2,2 %

Soc kök

1 078

77

0,8 %

2,3 %

Soc fastighet

705

50

0,5 %

1,2 %

Summa personalkostn

85 820

6 130

63,2 %

59,5 %

Kostnader styrelse

330

24

0,2%

0,2 %

Kostnader konsultationer

688

49

0,5 %

0,3 %

Inhyrd personal

1 000

71

0,7 %

2,3 %

"Externa" personal kostn

2 018

144

1,5 %

2,8 %

Förbrukning undervisning

10 704

765

7,9 %

6,0 %

Förbrukning administration

4 441

317

3,3 %

3,2 %

Förbrukning kök

2 324

166

1,7 %

4,7 %

Förbrukning fastighet

3 792

271

2,8 %

8,7 %

Summa förbrukning

21 261

1 519

15,6 %

22,6 %

Räntekostnad fastighet

582

42

0,4 %

1,5 %

Avskrivning fastighet

529

39

0,4 %

1,5 %

Hyreskostnader

15 130

1 081

11.1 %

3,3 %

Summa fastighet o lokal

16 251

1 161

12,0 %

6,3 %

Övriga kostnader

2 192

157

1,6 %

4,5 %

Avskrivningar undervisning

1 979

141

1,5 %

1,4 %

Avskrivningar övrigt

1 421

102

1,0 %

1,1 %

 

 

 

 

 

107

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Kostnader

Total

Medelv

Medelv %

Total

 

 

 

 

 

Summa avskrivningar

3 400

243

2,5 %

2,5 %

Fondavsättningar

158

11

0,1 %

0,6 %

Extra ordinära kostnader

0

0

0,0 %

0,8 %

Fondmedel extraord kostn

158

11

0,1 %

1,3 %

Räntekostnader

1 371

98

1,0 %

0,3 %

Övriga kapitalkostnader

3 383

242

2,5 %

0,3 %

Summa kapitalkostnader

4 759

340

3,5 %

0,5 %

Summa kostnader

135 859

9 704

100,0 %

100,0 %

Resultat överskott

4 858

347

3,6 %

1,2 %

 

 

 

 

 

108

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Bilaga 10

Intäkter/kostnader nya skolor, kvartiler

 

Minvärde

1 kvartil

Median

3 kvartil

Maxvärde

Statsbidrag allmänt

1 622

4 325

5 612

7 325

10 494

Statsbidrag särskilt

723

1 769

2 447

2 892

6 148

Statsbidrag först

 

 

 

 

 

f-hinder

21

169

523

1 244

2 760

Statsbidrag först inv

10

65

147

354

1 229

Allm ingångs

 

 

 

 

 

värde dv

1 500

4 000

5 190

6 721

9 143

Särsk ingångsv dv

444

1 688

2 240

2 756

5 994

Faktisk allmänt dv

555

3 837

4 965

6 338

10 429

Faktisk särskilt dv

786

1 652

2 229

2 717

5 615

Statsbidrag SISUS

5

156

399

2 234

29 108

Projekt FBR

36

69

139

200

433

Projekt övriga

23

93

204

549

5 057

Övriga statbidrag

47

323

482

1 301

4 770

Summa statsbidrag

2 781

8 069

10 286

12 474

37 751

Landstingsbid eget

210

980

1 373

1 895

3 952

Landstingsb övriga

15

191

525

879

2 524

Summa landstingsb

443

1 434

2 041

2 530

4 697

Kommunbidrag egen

5

34

80

167

1 134

Kommunbidr annan

51

58

78

91

148

Summa kommunbidr

5

50

80

167

1 134

Uppdrag, kom

 

 

 

 

 

kunskapsl

52

339

751

1 504

3 825

Övriga uppdrag

43

253

696

1 246

11 221

Konferenser

1

209

887

1 949

19 629

Summa uppdrag

7

827

1 816

2 777

29 238

o konf

Ersättningar

 

 

 

 

 

kost o logi

242

1 309

2 294

3 203

20 639

Övriga deltagarers

11

165

437

738

10 214

Summa deltagar-

 

 

 

 

 

ersättningar

11

821

2 191

3 411

21 074

Övr inäkter personal

28

109

209

443

1 143

 

 

 

 

 

 

109

Särdrag kostar

SOU 2003:125

 

Minvärde

1 kvartil

Median

3 kvartil

Maxvärde

 

 

 

 

 

 

 

Övriga övriga

4

196

490

1 119

9 794

 

Summa övriga

 

 

 

 

 

 

intäkter

4

295

649

1 487

9 864

 

Ränteintäkter

4

27

63

197

958

 

Övriga kapital-

 

 

 

 

 

 

intäkter

2

20

86

210

307

 

Summa

 

 

 

 

 

 

kapitalintäkter

4

30

87

235

958

 

Ianspråkt fondmedel

5

240

550

867

7 500

 

Extra ordinära

 

 

 

 

 

 

intäkter

1

238

439

931

4 000

 

Summa fondmedel

 

 

 

 

 

 

extraordinära

1

239

540

1 015

7 950

 

intäkter

 

Huvudmannatillskott

6

60

230

920

5 130

 

S:a intäkter

4 032

13 820

18 909

24 507

72 365

 

Resultat underskott

19

188

545

1 181

4 143

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kostnader

Minvärde

1 kvartil

Median

3 kvartil

Maxvärde

 

 

 

 

 

 

 

Förbr undervisning

2

627

950

1 491

5 221

 

Förbr administration

34

336

576

852

2 741

 

Förbr kök

6

499

875

1 444

6 222

 

Förbr fastighet

50

1 091

1 842

2 495

13 595

 

Summa förbrukning

36

2 233

4 275

6 139

27 751

 

Räntekostn

5

251

624

851

2 570

 

fastighet

 

Avskrivning

 

 

 

 

 

 

fastighet

6

303

441

677

1 560

 

Hyreskostnader

5

317

798

1 337

4 406

 

Summa fastighet o

 

 

 

 

 

 

lokal

23

594

1 065

1 708

4 406

 

Övriga kostnader

7

250

530

1 200

11 201

 

Avskrivningar

 

 

 

 

 

 

undervisn

5

139

238

458

1 242

 

Avskrivningar övrigt

1

104

224

324

2 282

 

Summa

3

248

418

674

2 742

 

avskrivningar

 

Fondavsättningar

30

285

435

755

1 400

 

Extra ordinära

40

88

436

1 208

4 000

 

kostnader

 

Fondmedel extraord

 

 

 

 

 

 

kostn

30

206

445

955

4 000

 

 

 

 

 

 

 

 

110

SOU 2003:125 Särdrag kostar

 

Minvärde

1 kvartil

Median

3 kvartil

Maxvärde

Räntekostnader

1

4

25

123

1 161

Övriga

 

 

 

 

 

kapitalkostnader

1

4

11

53

3 361

Summa

1

11

25

135

3 584

kapitalkostnader

Summa kostnader

4 604

13 691

19 326

25 660

70 697

Resultat överskott

4

118

200

713

4 032

 

 

 

 

 

 

111

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Bilaga 11

Förändringar under senare år

Diagrammen på följande sidor avser bl.a. att belysa förändringar under senare år, som skolorna genomfört i syfte att nå en balan- serad ekonomi. Utgångspunkten är förhållandena under 2001 och jämförelsen görs med ett genomsnitt av förhållandena 2000 och 1999. Sammanställningen redovisar i diagramform svarens fördel- ning på de olika svarsalternativen uttryckt i procent av antalet avgivna svar för respektive fråga. Varje frågas exakta formulering anges i anslutning diagrammet.

Diagram 11:1. Förändring antal tjänster i administrationen

80%

 

 

 

70%

 

 

 

 

 

 

 

 

70%

 

 

 

 

 

 

60%

 

 

 

55%

 

 

 

 

 

 

 

 

50%

 

 

 

 

 

 

40%

 

 

34%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30%

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

16%

 

14%

 

 

 

 

 

 

 

10%

 

 

 

 

9%

 

 

 

 

 

 

 

0%

1%

0%

 

 

 

0% 0%

 

Minskat avsevärt

Minskat

Lika

Ökat

Ökat avsevärt

Rörelseskolor Landstingsskolor

Antalet tjänster för administration i förhållande till verksamhetens om- fattning. Ett förhållandevis större antal rörelsefolkhögskolor än landstings- skolor synes ha minskat administrationens omfattning mätt i antal tjänster.

112

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Diagram 11:2. Förändring antal tjänster i kök/internat/lokalvård

80%

 

 

 

64%

70%

 

 

70%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60%

 

 

 

 

 

 

 

 

50%

 

 

 

 

 

 

 

 

40%

 

 

24%

26%

 

 

 

 

30%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20%

4%

2%

 

 

 

 

8% 2%

 

10%

 

 

 

 

0% 0%

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Minskat

Minskat

Lika

Ökat

Ökat

 

avsevärt

 

 

 

 

 

avsevärt

 

 

 

Rörelseskolor

 

Landstingsskolor

 

Antalet tjänster för kök/internat/lokalvård i förhållande till verksamhet- ens omfattning. Drygt en fjärdedel av skolorna har minskat sina personal- insatser i kök/internat/lokalvård. Det gäller båda skoltyperna.

Diagram 11:3. Förändring antal tjänster fastighet

90%

 

 

 

 

78%

81%

 

 

80%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70%

 

 

 

 

 

 

 

 

60%

 

 

 

 

 

 

 

 

50%

 

 

 

 

 

 

 

 

40%

 

 

 

 

 

 

 

 

30%

 

 

18%

19%

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

4%

 

 

 

 

 

 

 

 

10%

 

 

 

 

 

 

 

0%

0%

 

 

 

 

0%

0% 0%

0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Minskat

Minskat

Lika

Ökat

Ökat

 

avsevärt

 

 

 

 

 

avsevärt

Rörelseskolor Landstingsskolor

Antalet tjänster för fastighet i förhållande till verksamhetens omfattning. Personalinsatserna för fastighetsskötsel har minskat, dock inte i samma utsträckning som för kök etc.

113

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Diagram 11:4. Internatets beläggning

50%

 

 

 

46%

 

 

45%

 

 

 

 

 

 

 

 

40%

 

 

40%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

35%

 

 

28%

 

26%

 

30%

 

 

 

 

 

 

23%

 

23%

 

25%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

 

 

15%

 

 

 

 

 

 

10%

3%

5%

 

 

 

2% 5%

5%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

 

Minskat

Minskat

Lika

Ökat

Ökat

 

avsevärt

 

 

 

avsevärt

Rörelseskolor Landstingsskolor

Internatets beläggning. Totalt kan man inte spåra några större förändringar i

internatens beläggning. Antalet skolor som redovisar ökningar resp. minsk-

ningar i internatet är ungefär lika många.

Diagram 11:5. Deltagaravgifter

100%

 

 

 

88%

 

 

90%

 

 

 

 

 

 

 

 

80%

 

 

80%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70%

 

 

 

 

 

 

60%

 

 

 

 

 

 

50%

 

 

 

 

 

 

40%

 

 

 

 

 

 

30%

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

8%

 

11% 12%

 

10%

 

 

 

1% 0%

0%

0%

0%

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Minskat

Minskat

Lika

Ökat

Ökat

 

avsevärt

 

 

 

avsevärt

Rörelsefolkhögskolor Landstingsskolor

Deltagaravgifter (ej kost och logi) utöver allmän kostnadsökning. Endast ett fåtal skolor har ökade deltagaravgifter. Möjligheterna till höjda avgifter för betalningssvaga grupper är små.

114

SOU 2003:125

Särdrag kostar

Diagram 11:6. Konferensverksamhet

60%

 

49% 51%

 

 

50%

 

 

 

 

 

38% 39%

 

40%

 

 

 

 

 

 

 

30%

 

 

 

 

20%

8% 7%

 

 

 

10%

 

 

5%

 

 

 

2%

0% 0%

 

 

 

0%

 

 

 

 

Minskat

Minskat

Lika

Ökat

Ökat avsevärt

avsevärt

 

 

 

 

Rörelseskolor Landstingsskolor

Konferens- eller annan extern verksamhet. Drygt 40 procent av skolorna ökar sin konferensandel. Många anser detta är en konsekvens av och en för- beredelse för minskad uppdragsverksamhet

Diagram 11:7. Projektverksamhet

70%

 

63%

 

 

 

 

 

 

60%

 

48%

 

 

50%

 

 

 

 

 

35%

 

40%

 

 

 

 

 

27%

 

30%

 

 

 

 

 

 

 

20%

11% 10%

 

 

6%

10%

 

 

 

 

 

0%

0% 0%

 

 

 

0%

 

 

 

 

Minskat

Minskat

Lika

Ökat

Ökat avsevärt

avsevärt

 

 

 

 

Rörelseskolor Landstingsskolor

Projektverksamhet i förhållande till statsbidragsberättigad verksamhet. Den relativt kraftiga ökningen av projektverksamhet är troligen resultatet EU- medel för personalutveckling växtkraft mål 3

115

Särdrag kostar

SOU 2003:125

Diagram 11:8. Personalutveckling

70%

 

 

58%

 

60%

 

 

 

 

 

51%

 

50%

 

 

 

 

40%

 

 

40%

 

 

 

 

33%

 

 

 

 

 

 

30%

 

 

 

 

20%

5%

 

 

8% 5%

10%

 

 

1%

 

 

 

0% 0%

 

 

 

0%

 

 

 

 

Minskat

Minskat

Lika

Ökat

Ökat avsevärt

avsevärt

 

 

 

 

Rörelsskolor Landstingsskolor

Personalutvecklingsinsatser. Insatserna har ökat kraftigt. Detta är troligen konsekvensen av skolornas deltagande i EU:s växtkraft mål 3. Man anger stora personalutvecklingsbehov vad gäller att kunna möta svaga grupper i kursverksamheten.

Diagram 11:9. Investeringar exklusive IT

70%

 

 

54% 63%

 

 

60%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50%

 

 

 

 

 

40%

 

24%

 

 

 

30%

 

 

 

 

 

19%

 

18% 16%

 

20%

 

 

 

 

 

 

 

5%

10%

 

 

 

 

0%

 

 

 

2%

0%

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

Minskat

Minskat

Lika

Ökat

Ökat avsevärt

avsevärt

 

 

 

 

Rörelseskolor Landstingsskolor

Investeringar i övrigt. Antalet skolor som minskat sin investeringsnivå exklu- sive IT-investeringar är något fler än skolor som ökat. Förhållandevis fler rörelseskolor än landstingsskolor har minskat.

116

Folkbildningen och kulturen

– en kartläggning i åtta kommuner

Förord

Statens utvärdering av folkbildningen 2004, SUFO 2, har enligt direktiven bl.a. att belysa folkbildningens betydelse för kulturlivet och i vilken utsträckning folkbildningen bidrar till att de kultur- politiska målen nås.

SUFO 2 har gjort en kartläggning i åtta kommuner för att belysa vilken betydelse främst studieförbunden har för kulturlivet, med betoning på amatörkultur, i dessa kommuner. Inriktningen av kartläggningsarbetet togs fram av utredningens sekretariat i samverkan med en arbetsgrupp med representanter för studieför- bunden och Amatörkulturens samrådsgrupp, Ax. I utformningen av projektplanen har även Ants Viirman, Svenska Kommunförbun- det, deltagit.

Kartläggningen har genomförts av bildningskonsulenterna Jan- Eric Rosenqvist, Länsbildningsförbundet Sörmland, Åke Carlsson, Östergötlands Bildningsförbund, Kjell Wåglin, Bildningsförbundet Mittnorrland, samt Anita Hollström, Norrbottens Bildningsför- bund. Denna slutrapport har sammanställts utifrån deras kommun- visa rapporter. För sammanställning och bearbetning av slut- rapporten svarar Christina Lundquist, Vägledning & Pedagogisk Rådgivning, och SUFO 2:s sekretariat. För inledningskapitlet svarar sekretariatet, resultatredovisningen har gjorts i samverkan mellan sekretariatet och Christina Lundquist. För den samman- fattande diskussionen och slutsatserna svarar Christina Lundquist.

Innehåll

Inledning ............................................................................

7

Syfte .....................................................................................................

7

Metod...................................................................................................

8

Urval av kommuner ............................................................................

9

Studieförbunden................................................................................

13

Folkhögskolorna ...............................................................................

14

Kulturföreningar ...............................................................................

16

Resultat............................................................................

23

Ideologiskt perspektiv ......................................................................

23

Studieförbunden.......................................................................

23

Folkhögskolorna......................................................................

25

Kulturföreningarna ..................................................................

25

Kommunerna............................................................................

26

Kulturverksamhetens villkor ............................................................

27

Relationer .................................................................................

28

Ledare/lärare.............................................................................

31

Studiematerial...........................................................................

33

Rekrytering av deltagare, publik och medverkande...............

33

Arrangörsrollen........................................................................

35

Tillgång till lokaler ...................................................................

36

Ekonomi ...................................................................................

37

Problem, förväntningar, önskemål och goda exempel...........

39

Sammanfattande diskussion och slutsatser...........................

42

Två bilder ...........................................................................................

42

Återväxt och rekrytering ..................................................................

42

Finns förmåga till förnyelse?............................................................

43

5

Innehåll

SOU 2003:125

Är ökat samarbete lösningen?...........................................................

44

Attityd och kulturklimat...................................................................

45

Slutsatser ............................................................................................

46

Sammanfattning.................................................................................

47

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Intervjuade personer..........................................................

48

Bilaga 2

De kulturpolitiska målen...................................................

52

Bilaga 3

Amatörkulturens samrådsgrupp, Ax................................

53

6

Inledning

I kommittédirektiven för SUFO 2 tas samhällets förväntningar på folkbildningen upp. Där sägs att folkbildningen med sin ”idé- rikedom och initiativkraft” har stor betydelse för enskilda männi- skor. Vidare sägas att ”ett av syftena med statens bidrag till folk- bildningen är att bidraget skall bredda kulturintresset samt skapa förutsättningar för egna kulturupplevelser och eget skapande”.

Inom studieförbunden sker den största delen av verksamheten inom det estetiska området där amatörkultur i form av eget skap- ande och eget utövande dominerar. Även folkhögskolorna har en betydande verksamhet inom kulturområdet. Folkbildningens aktörer spelar också en stor roll som arrangörer och ger bl.a. amatörkulturens utövare möjligheter att möta en publik. Länsbild- ningsförbunden förmedlar bidrag till kulturprogram till föreläsnings- föreningar och ideella föreningar som inte har etablerat samarbete med, eller är anslutna till, studieförbund.

Mot denna bakgrund har SUFO 2 tagit initiativ till en kartlägg- ning av folkbildningens roll för kulturlivet i åtta kommuner.

Syfte

Kartläggningen syftar till att beskriva folkbildningens, dvs. studie- förbundens och folkhögskolornas, roll för och relation till kultur- livet, med betoning på amatörkulturen. I kartläggningen ingår också uppgifter och synpunkter från kommuner och kulturfören- ingar.

Kartläggningen avser främst verksamheter som människor utövar i grupp på sin fritid och genom eget val. För studie- förbundens del handlar det om studiecirklar inom det estetiska ämnesområdet samt litteraturcirklar inom beteendevetenskaps- området men också om studieförbunden som arrangörer av kultur- program. För folkhögskolorna gäller det den skapande verksamhet som ingår i allmänna kurser, särskilda kurser och korta kurser men också i studiecirklar och kulturprogram. På folkhögskolorna finns

7

Folkbildningen och kulturen

SOU 2003:125

även kulturaktiviteter som initieras på deltagarnas fritid, t.ex. i form av elevorkestrar och teatergrupper.

Amatörkulturell verksamhet i grupp utövas också i kulturfören- ingar. Hit hör ett brett spektrum av föreningar från hembygds- föreningar till rollspelsföreningar. Rollspelsföreningar har inte ingått i klarläggningen, men berörs i avsnittet Sammanfattande diskussion och slutsatser.

Metod

Kartläggningen har genomförts i form av intervjuer med före- trädare för berörda parter. I studieförbunden har i de flesta fallen verksamhetsansvariga i de aktuella lokalavdelningarna intervjuats. I större avdelningar har intervjun i några fall gjorts med medarbetare som ansvarat för verksamheten inom den aktuella kommunen. För att få kommunernas bild av verksamheten har vi vänt oss till kulturchefer. När det gäller intervjuer med kulturföreningarna gjordes ett urval av föreningar, huvudsakligen föreningar inom de organisationer som ingår i Amatörkulturorganisationernas sam- rådsgrupp, Ax. Urvalet begränsades till fem föreningar per kom- mun fördelade på fem områden/genrer: teater, musik, sång, dans samt ett ytterligare område som valdes av intervjuaren. Så långt det är möjligt har inom varje genre eftersträvas att få med föreningar från fler än en organisation. Som en bakgrund till och referensram för intervjuerna sammanställdes statistiska data om studieförbun- dens verksamhet på kulturområdet i respektive kommun.

Intervjuerna genomfördes med ledning av en intervjuguide som angav vilka områden som skulle tas upp. Ett antal områden togs upp i syfte att få fram uppgifter som kan ge en så tydlig bild som möjligt av kulturverksamhetens förutsättningar. Tanken var att studieförbundens och folkhögskolornas arbete på kulturområdet skulle ses i relation till övriga aktörers verksamhet och förutsätt- ningar. Intervjuerna inriktades på ett antal huvudområden:

Ideologiskt perspektiv. Vilken syn har man på amatörkulturell verksamhet, vilka styrdokument finns, vilket ansvar tas för kvaliteten i verksamheten?

Relationer. Hur ser kontakter och samverkan ut?

Ledare. Rekrytering, utbildning, yrkesverksamma kulturarbetare som ledare.

8

SOU 2003:125

Folkbildningen och kulturen

Studie-/utbildningsmaterial. Vilka studiematerial används, vilka behov finns?

Rekrytering. Hur rekryteras deltagare till gruppverksamheter, medverkande till kulturarrangemang, publik till arrangemangen?

Arrangörsrollen. Samverkan mellan studieförbunden och andra arrangörer, amatörer respektive yrkesverksamma som medverk- ande?

Lokaler. Tillgång till och användbarhet hos lokaler, både egna lokaler och andras.

Ekonomi. Vilka ekonomiska förutsättningar finns för amatör- kulturell verksamhet, stödet från kommunen?

Goda exempel. Finns det något positivt som det är särskilt värdefullt att framhålla?

Problem. Vilka problem och svårigheter är det som är särskilt värda att uppmärksamma?

Önskemål och förväntningar. Hur ser aktörerna på den närmaste framtiden för (amatör)kulturverksamheten?

Totalt har 122 personer intervjuats i kartläggningen. 72 personer representerar studieförbund, varav 43 kvinnor och 29 män. Deras medelålder är 45 år. 35 personer företräder kulturföreningar, varav tio kvinnor och 25 män. Deras medelålder är 51 år. Av övriga intervjuade är sex från folkhögskolor (en kvinna och fem män) och nio från kommuner (fem kvinnor och fyra män). Se bilaga 1.

Vid intervjuerna förde intervjuaren själv anteckningar om de svar som gavs. Intervjuarna har sedan skrivit ut sina anteckningar och på grundval av dessa gjort en sammanställning av vad som framkom- mit. Där ges en sammanfattande bild av vad som sagts i intervjuer med företrädarna för de olika grupper, som berörs av undersök- ningen, tillsammans med några statistiska uppgifter och en del egna iakttagelser. Denna rapport bygger i huvudsak på dessa kommun- visa sammanställningar av materialet. Vid arbetet med rapporten har även utskrifterna av intervjuerna funnits tillgängliga. Rapporten tar upp de stora dragen i svaren.

Urval av kommuner

Inom det geografiska området för de länsbildningsförbund, vars konsulenter engagerats för kartläggningen, har två kommuner valts ut för närmare studier. Totalt omfattar kartläggningen alltså åtta

9

Folkbildningen och kulturen

SOU 2003:125

kommuner. Utgångspunkt för urvalet är Svenska Kommunförbun- dets indelning av Sveriges kommuner i nio grupper. Grupperingen utgår från folkmängd, läge, tätortsgrad, invånare per km2 och näringsstruktur och delar in de 290 kommunerna i följande kate- gorier: storstäder, förortskommuner, större städer, medelstora städer, industrikommuner, landsbygdskommuner, glesbygdskom- muner, övriga större kommuner samt övriga mindre kommuner. Inom de fyra aktuella bildningsförbundens geografiska områden finns 51 kommuner. Ingen storstad eller förortskommun finns bland dessa. De åtta kommuner som valts ut är följande.

Större kommun: Linköping och Sundsvall

Medelstor kommun: Katrineholm och Piteå

Industrikommun: Oxelösund

Glesbygdskommun: Strömsund

Övrig mindre kommun: Vadstena och Älvsbyn

Här följer en kort presentation av kommunerna.

Linköpings kommun har under de senaste hundra åren förvandlats från en stad med lantlig profil till en utbildnings- och teknikstad. Till detta har tillkomsten av Linköpings universitet bidragit. Staden betraktas också som en typisk tjänstemannastad. Befolknings- underlaget är stabilt med en liten årlig ökning. Vid årsskiftet 2002/03 hade Linköping 135 066 invånare. Linköping har en yngre befolkning än landet i dess helhet. Till detta bidrar inte minst alla studenter. Kommunen har kultur- och fritidsnämnd. Samtliga studieförbund har kontor i kommunen. I kommunen finns två folkhögskolor. Kommunens föreningsregister tar upp ett femtiotal kulturföreningar.

Sundsvalls kommun är största kommunen i Västernorrland med ca 93 200 innevånare. Tätorten Sundsvall har ca 55 000 innevånare. Kommunens nordvästra del innehåller stora delar glesbygd. Sundsvall är ett regionalt centrum med en näringslivsstruktur som är lika rikets genomsnitt. Befolkningen i kommunen har minskat med ca 1 000 personer sedan 1992.

Kommunen har kulturnämnd och en gemensam Kultur- och fritidsförvaltning. I kommunen finns samtliga tio studieförbund lokaliserade. För Bilda och Folkuniversitetet är kontoret i Sundsvall det enda kontoret i Jämtlands och Västernorrlands län.

10

SOU 2003:125

Folkbildningen och kulturen

Kommunen bedriver en stor kulturverksamhet och satsar mer pengar på kultur än genomsnittet i landet. Alla kulturföreningar får stöd, ca 150 stycken.

Katrineholms kommun är en medelstor kommun med 32 428 invånare. Den har dominerats av tre större företag SKF, LM och Scania samt ett antal elektronikföretag. De senaste åren har de flesta elektronikföretag slagits ut och Scania har flyttat ut ur kommunen. Detta har inneburit en viss oro och problem. Kommunen har en kultur- och konsumentförvaltning. Nio av studieförbunden har verksamhet i kommunen. I kommunen finns en folkhögskola. Kommunens föreningsregister innehåller ett trettiotal kulturföreningar.

Oxelösunds kommun är en industrikommun med 10 866 invånare En kraftig expansion skedde från 1950-talet. Invånarantalet tre- dubblades från 1950 till 1970. Invånarantalet var då ca 15 000. Den totalt dominerande industrin är järnverket SSAB, som har konti- nuerlig drift, vilket påverkar bl.a. föreningslivet. Kommunen har en kultur- och fritidsförvaltning och bedriver egen kulturverksamhet. Några av studieförbunden har mycket liten verksamhet i kommunen. Ett studieförbund har lokalkontor. Kommunens föreningsregister innehåller ett tjugotal kulturföreningar.

Piteå kommun är Norrbottens nästa största kommun. Befolk- ningen har sedan 1970 ökat med 5 500 till idag 40 531 invånare. I kommunen finns ett flertal tätorter där 85 procent av befolkningen bor. I centralorten Piteå bor 45 procent av invånarna. Näringslivet domineras av industrier och jordbruk. Ett par av studieförbunden har mycket liten verksamhet i kommunen. Två förbund har kontor i Piteå. Sex förbund har sina kontor i Luleå och två i Älvsbyn. Kommunen har en gemensam kultur- och fritidsnämnd men bedriver i liten utsträckning egen kulturverksamhet. Kommunens föreningsregister innehåller ett trettiotal kulturföreningar.

Strömsunds kommun är Jämtlands nordligaste kommun med ett vidsträckt område, som i söder gränsar mot Östersunds kommun och i norr mot den västerbottniska och norska fjällvärlden. Av kommunens yta, ca 106 kvadratmil, utgör ca 60 procent skog och resterande 40 procent vattendrag och fjäll. Befolkningen uppgick 1992 till 16 044 personer och vid årsskiftet 2002/03 till 13 371

11

Folkbildningen och kulturen

SOU 2003:125

personer. 1970-1992 minskade befolkningen med ca 2 400 personer och 1992–2002 med ca 2 700 personer eller ca 27 procent.

Kommunen har några få större tätorter men är en utpräglad glesbygdskommun, vilket präglar både kommunen och de i kom- munen verksamma studieförbunden. 2003 finns tre studieförbund fysiskt i kommunen med kontor och personal. För övriga studie- förbund administreras verksamheten från Östersund eller Sundsvall.

Kommunen har kultur och fritidsnämnd och bedriver egen kulturverksamhet i ganska stor omfattning. Mycket av den genomförs i samverkan med studieförbund eller andra föreningar och institutioner. Kommunens föreningsregister innehåller ett trettiotal kulturföreningar.

Vadstena kommun kan betraktas som en kulturkommun. I förhåll- ande till kommunens storlek förekommer ett varierat och rikt kulturliv. Befolkningsmässigt är kommunen en av landets mindre. Invånarantalet var vid årsskiftet 2002/03 7 629 personer och har sedan 1970-talet pendlat mellan 7 400 och 7 800. Vadstena har en befolkning som är något äldre än riket i genomsnitt. Drygt 40 procent av kommunens yrkesverksamma är sysselsatta inom offentlig verksamhet. Många har också sysselsättning inom turist- näringen.

Alla studieförbund har verksamhet i kommunen. Två förbund har kontor i kommunen, övriga i antingen Linköping eller Motala. I kommunen finns en folkhögskola. Kommunen har kulturnämnd och anordnar olika kulturprogram, mest utställningar men också föreläsningar och konserter. Kulturchefen arbetar också på Vadstena Kulturcentrum som är en egen resultatenhet inom kommunen.

Älvsbyns kommun i Norrbottens län tillhör landets mindre kom- muner med 8 835 invånare. Befolkningen minskade mot slutet av 1990-talet efter en tidigare mindre uppgång. Kommunen domineras av tjänsteföretag och skogs- och jordbruk. Fyra studieförbund har kontor i kommunen. Övriga har kontor i Luleå. I kommunen finns en folkhögskola. Kommunens föreningsregister innehåller ett tiotal kulturföreningar. Kommunen har fritids- och kulturnämnd och bedriver en egen verksamhet på kulturområdet, till viss del moti- verad av att det finns för få andra arrangörer. Kommunen samver- kar bl.a. med Filmpool Nord, konstföreningen och teaterfören- ingen.

12

SOU 2003:125

Folkbildningen och kulturen

Studieförbunden

Av de tio studieförbunden har flertalet verksamhet i de åtta kom- munerna, även om den i några fall är av mycket liten omfattning, dvs. några enstaka studiecirklar eller kulturprogram. I sådana fall har inte någon företrädare för just det studieförbundet intervjuats. I flera fall är studieförbunden organiserade så att samma adminis- trativa enhet täcker flera kommuner, vilket inneburit att samma företrädare kan ha intervjuats angående verksamheten i mer än en kommun. I några fall har dels en företrädare för lokalkontoret, dels en företrädare för avdelningskontoret intervjuats. I Linköping, Sundsvall och Vadstena har företrädare för samtliga studieförbund intervjuats, i Katrineholm och Oxelösund för nio förbund och i Piteå och Älvsbyn för åtta förbund.

I tabell 1 redovisas antalet kulturaktiviteter, dvs. studiecirklar inom kulturområdet och antalet kulturprogram i de åtta kommun- erna.

Tabell 1. Antal kulturaktiviteter i åtta kommuner 1997 och 2002

 

 

studiecirklar

 

 

kulturprogram

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1997

2002

%

1997

2002

%

Katrineholm

590

872

+48

638

714

+12

Linköping

2 177

2 173

0

4 388

4 119

-6

Oxelösund

213

165

-23

925

136

-85

Strömsund

152

251

+65

328

599

+83

Sundsvall

1 439

1 384

-4

1 001

1 807

+81

Piteå

552

700

27

1 084

1 464

35

Vadstena

145

118

-19

299

230

-23

Älvsbyn

117

178

+52

292

363

+24

Summa

5 385

7 843

+46

10 952

11 434

+4

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Folkbildningsrådet.

Totalt sett har antalet kulturaktiviteter ökat från 1997 till 2002. Cirkelverksamheten har ökat med ca 50 procent medan antalet kulturprogram i stort sätt är oförändrat. Värt att notera är t.ex. den ökning som skett i Strömsund av såväl cirklar som kulturprogram och den minskning som skett i Oxelösund.

13

Folkbildningen och kulturen

SOU 2003:125

Studerar man siffrorna för de enskilda studieförbunden ser man stora variationer. De studieförbund som har haft minskning av verksamheten framhåller bland annat omorganisation, personalned- dragningar och resursproblem som skäl till nedgången. På ett par orter har det lokala kontoret lagts ner och verksamheten central- iserats. Exempel finns också på att kontor lagts ner en period med en verksamhetsminskning som följd, för att öka när kontoret åter öppnades.

Långtidssjukskrivningar och personalbyten påverkar också verk- samhetens omfattning. Vissa cirkelledare slutar på grund av hög ålder eller flyttar från orten. Det kan då vara svårt att rekrytera till- räckligt många nya cirkelledare till ett ämne som lockar många del- tagare.

Ett par studieförbund har gjort en översyn av verksamhetens kvalitet och valt att minska viss verksamhet som haft karaktär av bidragsförmedling och där studieförbundens direkta engagemang varit svagt.

På de orter där verksamheten har ökat har man bland annat gått in för aktivare rapportering och haft möjlighet att öka bemanningen på det lokala kontoret. Flera studieförbund, som har ökat sin verk- samhet, har gjort detta genom en medveten satsning på medlems- organisationerna som har gett en positiv respons.

Folkhögskolorna

I de åtta kommunerna finns sex folkhögskolor. Här följer en kort presentation av deras verksamheter inom kulturområdet.

Framnäs folkhögskola med arbetarrörelsen och Piteå kommun som huvudmän har haft musikutbildning i hela sin 50-åriga historia. En utbildning av cirkelledare i musik anser man behövs för att hålla musiken levande i arbetarverksamheten. Utvecklingen har skett genom att duktiga och kompetenta personer knutits till skolan. Musikhögskolan i Piteå startade mot mitten av 1980-talet. Idag finns ett nära samarbete mellan folkhögskolan och musikhögskolan genom att man delar på lärare, köper tjänster av varandra och har en gemensam verksamhet i ensemblespel och orkestrar.

Av de 25 kommunala musikskolerektorerna från Kiruna till Sundsvall har 20 gått på Framnäs folkhögskola. Sedan några år är konst tillvalsämne (t.ex. kan halva tiden i allmän kurs vara konst).

14

SOU 2003:125

Folkbildningen och kulturen

Festspelen i Pite älvdal under första veckan i juli har sin bas på Framnäs folkhögskola, där festspelens administration finns, liksom mästarkurserna och de dagliga elevkonserterna. Folkhögskolan har i 20 år under sommaren arrangerat en kulturmusikvecka. Skolan har kurser i sång, flöjt, piano och musikdata. Tillgången på musiker i skolans utbildningar gör att allmänheten ofta inbjuds till konserter med skolans studerande och lärare, många gånger i samverkan med Musikhögskolans verksamhet.

Lunnevads folkhögskola med Östergötlands läns landsting som huvudman har en tvåårig musiklinje med 60 deltagare, som till stor del kommer från kommunala musikskolan. Bild och formkurserna leder ofta till högre studier. Skolan har bra lokaler för bild och form. 60–70 procent av skolans verksamhet finns inom kultur- området.

Vadstena folkhögskola med Svenska kyrkan i Linköpings stift som huvudman har en musiklinje inriktad mot traditionell västerländsk musik, som nivåmässigt ligger mellan gymnasiet och högskolan. Traditionellt har en del elever valt att gå vidare till Vadstena- akademien, som hyr lokaler på folkhögskolan. Skolan har regel- bunden konsertverksamhet, ca 15 gånger per år. Övriga linjer på skolan är textillinje, vävning och sömnad, konstsömnad och knyppling, tovning, växtfärgning och sidenmåleri. Skolan har något som man kallar blockämnen. Hela skolan väljer som ämne under fyra timmar per vecka något av följande ämnen: keramik, bild, kör, drama, Vadstenas kultur eller musikhistoria. Skolan har en kulturell kurs för psykiskt sjuka där eleverna lär sig att uttrycka sig genom bild. Skolans profil på allmänna linjen, kultur, är inte direkt inriktad på skapande verksamhet utan mera på teoretiska kunskaper. Eleverna får uttrycka sig genom utställningar. Man ordnar också temadagar där det ofta ingår rollspel. I datautbildningen arbetar man en del av tiden med layout och bild.

Valla folkhögskola med Studiefrämjandet och 4H som huvudmän har statistiskt sett en mycket liten kulturverksamhet. Rent teo- retiskt är det också så, men kulturverksamheten ingår i alla linjer på olika sätt. På allmänna linjen finns samhälle och media. Där arbetar man med dator och bild i en skapande verksamhet. Drama före- kommer t.ex. inom ramen för svenska. Fritidsledarutbildning är profilerad mot rock, teater, natur, friluftsliv och idrott. I U-lands-

15

Folkbildningen och kulturen

SOU 2003:125

linjens informationsdel kommer den skapande verksamheten in på många olika sätt. Skolan har en mängd kulturprogram där eleverna medverkar med olika inslag. Dessutom finns ett 20–25-tal aktivi- tetsgrupper som på sin fritid har olika aktiviteter, allt från idrott till eget skapande.

Åsa folkhögskola med Landstinget Sörmland som huvudman har en omfattande kulturverksamhet med musiklinje, skrivarlinje och textillinje. I allmänna linjerna ingår ”handens verk” som eleverna får välja bland. En timme per vecka är obligatorisk för kultur- verksamhet, då deltagarnas egna program eller inköpta program genomförs. Några är dessutom öppna för allmänheten.

Älvsby folkhögskola med Svenska kyrkan i Luleå stift som huvud- man erbjuder utbildning och träning för både ”knopp och kropp”. Skolan har utbildningar på både grundskole- och gymnasienivå och kurser i områden som kyrka och livsfrågor, hantverk, idrott och träning samt en mängd korta kurser. Skolan har en egen kolumn i ortstidningen för kulturarrangemang som musik och föreläsningar.

Kulturföreningar

De kulturföreningarna som ingått i kartläggningen är huvudsak- ligen föreningar inom de organisationer som ingår i Amatörkultur- organisationernas samrådsgrupp, Ax. Urvalet begränsades till fem föreningar per kommun fördelade på fem områden/genrer: teater, musik, sång, dans samt ett ytterligare område som valdes av inter- vjuaren. Urvalet har dels gjorts utifrån kommunernas förenings- register, dels utifrån medlemslistor från Ax organisationer. Antalet kulturföreningar varierar mellan kommunerna och i några har det inte varit möjligt för intervjuaren att få kontakt med fem föreningar. I några fall har intervjuerna skett i grupp och i några enstaka fall har svaren lämnats skriftligen. Totalt har företrädare för 33 kulturföreningar medverkat i kartläggningen. Bland dessa finns både renodlade arrangörsföreningar och föreningar som genomför både gruppverksamhet och arrangemang.

Föreningarna fördelar sig på följande områden:

konst, fyra föreningar

sång, fyra föreningar

musik, åtta föreningar

16

SOU 2003:125

Folkbildningen och kulturen

teater, åtta föreningar

dans, sju föreningar

föreläsningar, en förening, samt

en hembygdsförening.

De föreningar som ingår i kartläggningen presenteras kortfattat i bokstavsordning.

Akademiska kören (Linköping) drivs som förening med ett 40-tal medlemmar. Repetitionerna genomförs som studiecirkel. Kören gör ett 20-tal offentliga framträdanden per år.

Alnö Hembygdsförening har ca 450 medlemmar varav ett antal är familjer. Föreningen har en hembygdsgård med flera byggnader och samlingar. Ett tiotal arrangemang genomförs årligen, dessutom har man ett antal hantverksgrupper. Samarbetar med skolorna genom att ta emot elever i åk 3 och 6. Hembygdsskolan är en sommarvecka för barn, där samverkan sker med Svenska kyrkan. Föreningen har studiecirklar tillsammans med SV, som även är med på en del av arrangemangen. Teaterverksamheten har flyttats till en separat förening, Alnöspelen, där hembygdsföreningen är moder- förening.

DUD (Drag utan Drog) (Katrineholm) är en förening som från början, 1980, var en arrangerande förening, främst av rockkonserter och discon. Verksamheten byggde på att ge ett drogfritt alternativ till annan kommersiell verksamhet i branschen. Verksamheten i dag domineras av dans och teater. Musikverksamheten har minskat i föreningens regi och har nästan helt ”övergått” till ABF. Dansen är främst modern dans – konstdans men också sällskapsdans, salsa etc. Deltagare i kurserna är främst barn och ungdom men också några vuxna finns med. Teaterverksamheten riktar sig till ungdomar. Under 2002 genomfördes 60 dansgrupper, fem teatergrupper, tre musikgrupper, fyra dans- och teateruppvisningar.

Folkmusik i Linköping är i första hand en arrangörsförening men bedriver även utbildnings- och gruppverksamhet. Föreningen har 210 medlemmar och genomför ett 20-tal offentliga arrangemang varje år.

17

Folkbildningen och kulturen

SOU 2003:125

Folkungagillet (Linköping) sysslar med dans, musik, dräkter, forsk- ning samt hembygdsvård. Föreningen har 700 medlemmar och är Sveriges största folkdansförening. Genomför ett stort antal fram- trädanden per år.

Katrineholms Arbetarteaterförening har verkat sedan 1983 och har 30 organisationer och 19 enskilda som medlemmar. Huvuduppgiften är att ”göra teater”. Omfattningen varierar år från år. Programmet för 2003 upptar åtta måndagsträffar i stadsparken, Levande advents- kalender på torget, sommarteater – bygdespel med tolv föreställ- ningar. Föreningen äger ett rekvisitaförråd med kläder från 1600- talet och framåt, samt från de flesta yrkesområden.

Katrineholms Folkdanslag har 65 medlemmar varav ca 40 är aktiva dansare, fördelade på ”lag”, vuxna ca 30, ungdom ca tio samt tre musiker. Föreningen har fem till tio uppvisningar per år på ålderdomshem, under Katrineholmsveckan, vid midsommar, på nationaldagen, vid vänortsträffar etc. ”Extra träffar” anordnas några gånger per år för alla medlemmar, då man umgås och sysslar med olika hantverk.

Katrineholms manskör har 28 aktiva medlemmar och tio passiva samt en damklubb som på olika sätt stödjer kören, bl.a. ekono- miskt. Ca 10 arrangemang genomförs per år, varav sista april och nationaldagen, Musikens Hus-veckan samt två kyrkokonserter är fasta arrangemang. Övriga arrangemang genomförs på olika insti- tutioner.

Kulturföreningen Ordmån i Piteå med 150 medlemmar är en arran- görsförening som årligen genomför 14 offentliga programkvällar av skiftande karaktär, allt från stillsamma författarkvällar till heta debatter. Föreningen har samarbete med studieförbund och Framnäs folkhögskola.

Kvartersteatern i Sundsvall, bildad 1979, är en amatörteaterförening med ca 300 aktiva medlemmar. Den har två barngrupper 7–9 år, fyra barngrupper på mellanstadiet, två stora grupper för tonåringar, tre dansgrupper, en filmgrupp, två sånggrupper plus stora teater- gruppen. Föreningen ger 45–50 föreställningar per år. Alla före- ställningar sker i samarbete med ABF. Hela verksamheten bygger på studiecirkelmetoden.

18

SOU 2003:125

Folkbildningen och kulturen

Linköpings Jazz Orchestra är ett storband som fungerar som ideell förening med 20 medlemmar. Bedriver sina repetitioner som studiecirkelverksamhet och ordnar 5–6 egna konserter varje år. Därutöver gör man spelningar åt andra.

Matfors kvartersteater (Sundsvall) är en amatörteaterförening som inklusive stödmedlemmar har ca 100 medlemmar. Satsar just nu mest på ungdomar, har idag ca 40 stycken i åldern 10–19 år. Före- ningen ger i genomsnitt 12–15 föreställningar per år i egna arrange- mang. I samverkan med andra teatergrupper ges fyra föreställ- ningar. Föreningen har även musikarrangemang, t.ex. tillsammans med länsmusiken. Matfors kvartersteater är plantskola för bl.a. Kvartersteatern i Sundsvall.

Nivren folkdansgille (Sundsvall), bildat i slutet av 1960-talet, har drygt 100 medlemmar. Ger 6–8 föreställningar per år. Arrangerar konserter då grupper från hela landet medverkar. Föreningen har familjekonserter ca 6 gånger per år. Mycket görs i nära samarbete med kommunen, ibland tillsammans med Musik i Västernorrland. Gillet har även ett spelmanslag.

Oxelö-Gille, folkdanslag som startade 1962 är medlem i Svenska ungdomsringen för bygdekultur. Föreningen har 48 medlemmar varav 20 är aktiva dansare och åtta är musiker. Gillet har i d