Beslut vid regeringssammanträde den 10 juli 2003.
En särskild utredare skall tillkallas för att utreda förutsättningarna för den framtida svenska exportkontrollen och ramarna kring den. Utredaren skall ha sin utgångspunkt i de förutsättningar som gäller för utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken samt Sveriges internationella åtaganden på exportkontrollområdet.
Utredaren skall kartlägga förändringarna som skett i det internationella samarbetet och utvecklingen inom vapen- och krigsmaterielindustrin. Utifrån kartläggningen skall utredaren granska de medel som idag tjänar svensk exportkontroll. I den mån granskningen resulterar i förslag skall förslagen följa de svenska målsättningarna för svensk exportkontroll.
Utredaren skall se över gällande författningar och riktlinjer samt lämna förslagpå de ändringar som behövs. Utredaren skall särskilt överväga och redovisa bl.a. behovet av att
- ytterligare reglera olika former för tillhandahållande av krigsmateriel,
- reglera import av krigsmateriel,
- reglera aktiviteter under begreppen tjänster, tekniskt bistånd och service på krigsmaterielområdet, samt
- förändra de straffrättsliga bestämmelserna i krigsmateriellagstiftningen.
Utredaren skall vidare utvärdera hur delegationen av besluten till Inspektionen för strategiska produkter fungerat och hur samrådet med inspektionens exportkontrollråd utvecklat sig samt lämna förslag till hur det framtida systemet för exportkontroll bör utformas och hur organisationen bör se ut.
Den nu gällande lagen om krigsmateriel trädde i kraft den 1 januari 1993. Förarbetena till lagen skrevs för mer än tio år sedan (prop.1991/92:174) och grundades i väsentliga delar på utredningar som genomförts under andra hälften av 1980-talet.
Sedan dess har utvecklingen av den svenska utrikes-, försvars-
och säkerhetspolitiken beskrivits i ett antal propositioner som förelagts riksdagen.
De säkerhetspolitiska förutsättningarna för den svenska försvarsindustrin har förändrats på ett grundläggande sätt genom de politiska förändringarna i Europa, det svenska medlemskapet i Europeiska unionen (EU) och utvecklandet av en gemensam europeisk utrikes- och säkerhetspolitik med en gemensam civil och militär krishanteringsförmåga och ett gryende europeiskt försvarsmaterielsamarbete.
Det förändrade säkerhetspolitiska läget resulterade generellt i en betydande sänkning av försvarsutgifterna i Europa.
Rustningsnivåerna sjönk och den nationella försvarsindustrin reducerades.
På materielförsörjningsområdet har Sverige inlett ett omfattande samarbete med flera krigsmaterielproducerande länder i Europa. I sammanhanget kan nämnas det s.k. sexnationerssamarbetet, där bl.a.
frågor om leveranssäkerhet och exportprocedurer behandlas. Vidare kan nämnas den med Amerikas förenta stater undertecknade principdeklarationen om samarbete rörande försvarsmateriel och försvarsindustri. Den tidigare doktrinen om en relativt stor och mångsidig inhemsk och internationellt oberoende svensk försvarsindustri, som utvecklar och tillverkar nationella produkter särskilt för bruk under svenska förhållanden, gäller inte längre.
Den svenska krigsmaterielexportpolitiken skall ses i ljuset av de utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska grundförutsättningarna för en svensk politik på området. När dessa förutsättningar ändras, påverkas även den svenska exportpolitiken.
Även om beslutsformerna skiljer sig åt, har den senaste tidens utveckling tydliggjort behovet av internationellt samarbete inte bara vad gäller krigsmateriel, utan även produkter som kan användas för att tillverka massförstörelsevapen. Exportkontrollen utgör ett och samma verktyg i ansträngningarna att förhindra en okontrollerad spridning av vapen och strategiskt känslig teknologi. Inte minst mot den bakgrunden skall Sverige även fortsättningsvis aktivt verka för en effektiv och verkningsfull exportkontroll.
Det är därför på sin plats att även den svenska krigsmateriellagen ses över i ljuset av dessa förändrade förutsättningar. En utgångspunkt för utredningsarbetet är att exportkontrollen också fortsättningsvis skall ske efter nationella överväganden genom nationella beslut, men där det även skall finnas plats för ett hänsynstagande till det tilltagande samarbetet över gränserna i Europa. En annan utgångspunkt är att den svenska traditionellt restriktiva synen på export av krigsmateriel skall upprätthållas.
Tillverkning och utförsel av krigsmateriel regleras genom lagen
(1992:1300) om krigsmateriel, nedan krigsmateriellagen, och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel, nedan krigsmaterielförordningen. Båda författningarna trädde i kraft den 1 januari 1993 och ersatte lagen (1983:1034) om kontroll av tillverkningen av krigsmateriel m.m. och lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m., med tillhörande förordningar.
Krigsmateriellagen föreskriver att krigsmateriel inte får tillverkas utan tillstånd. Även försvarsindustriell utlandssamverkan förutsätter tillstånd. Med utlandssamverkan förstås export, upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrättigheter, liksom samarbete med utländsk part avseende gemensam utveckling och produktion av materiel, eller att för utländsk räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel.
Tillståndsplikten omfattar även tillhandahållandefrågor och förmedling av materiel, liksom även vissa former av militärt inriktad utbildning.
Beslut på exportkontrollområdet fattades t.o.m. den 31 januari 1996 enbart av regeringen. Genom ändringar i aktuella författningar, vilka trädde i kraft den 1 februari 1996, inrättades en ny myndighet, Inspektionen för strategiska produkter, för prövning av ärenden om kontroll över krigsmateriel och strategiska produkter.
Sedan dess fattas besluten i första hand av inspektionen, utom i det fall där ett ärende bedöms vara av principiell betydelse eller annars av särskild vikt. Ärendet skall i sådant fall överlämnas till regeringen för avgörande. Samråd skall ske med exportkontrollrådet innan beslut fattas i viktigare ärenden.
I vissa fall prövar polismyndigheterna, enligt 11-13 §§
förordningen (1992:1303) om krigsmateriel, frågor om tillstånd för export av vapen som utgör krigsmateriel.
Den verksamhet som Inspektionen för strategiska produkter bedriver finansieras genom avgifter som tas ut av de tillverkande företagen.
Enligt 1 § andra stycket krigsmateriellagen får tillstånd till export lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik. De närmare principerna för prövningen har lagts fast i regeringens praxis och kommit till uttryck i regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan
(jfr. prop.1991/92:174 s. 41 f., prop.1995/96:31 s. 23 f. och bet. 1992/93:Uu1).
De säkerhetspolitiska förutsättningarna för försvarsindustrin har förändrats i grunden under det senaste decenniet, med resultatet att industrin kraftigt reducerats och samtidigt effektiviserats. En ny säkerhetspolitisk karta har ritats i Europa och i vårt närområde. Det föreligger inte längre något hot om en väst-östlig konfrontation. Länderna i Central- och Östeuropa integreras i EU och NATO. Ryssland har utvecklat goda relationer med båda dessa organisationer.
I takt med den säkerhetspolitiska utvecklingen har tyngdpunkten för de europeiska försvarsmakterna, inklusive den svenska, alltmer förskjutits från ett försvar av det egna territoriet i riktning mot internationell samverkan och krishantering. Sverige har sedan 1994 utvecklat en öppen samverkan med såväl NATO som andra militärt alliansfria stater.
Genom medlemskapet 1995 i EU deltar Sverige i en solidarisk gemenskap vars yttersta syfte är att förhindra krig på den europeiska kontinenten. Tillsammans med övriga medlemsstater i EU utvecklar Sverige en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, och som en del av denna sedan år 2000 även en civil och militär krishanteringsförmåga. Till stöd för denna förmåga pågår sedan våren 2002 ett försvarsmaterielsamarbete inom ramen för ECAP -
European Capabilities Action Plan. I juni 2003 beslutade det Europeiska Rådet att man under år 2004 skall upprätta en mellanstatlig materielbyrå med uppgift att stärka kapaciteten på krishanteringsområdet, underlätta materielsamarbetet, skapa en konkurrenskraftig marknad beträffande försvarsmateriel och främja forskning och utveckling.
Det internationella materielsamarbetet och industrins internationalisering har påverkats även av andra faktorer än de säkerhets- och utrikespolitiska förändringar som kortfattat redovisats ovan.
Den successiva förvandlingen av försvarsindustrin i Västeuropa har lett till att denna utvecklats till att bli en högteknologisk sektor med, för svenskt vidkommande, prioritering av vissa teknikområden, s.k. strategiska kompetenser. De tidigare rätt klara gränsdragningarna mellan civil och militär industri suddas successivt ut.
Utvecklingen har gått i riktning mot ett allt större samspel mellan de civila och militära industrisektorerna på det högteknologiska området. Den allt högre graden av högteknologiskt utnyttjande har lett till att utvecklingskostnaderna skjutit i höjden. Detta har skett samtidigt som de europeiska staterna under 1990-talet gradvis skurit ned sina försvarsutgifter, med åtföljande anslagsminskningar för materielanskaffning, forskning och utveckling.
De avsevärda reduceringarna av försvarsutgifterna, med lägre rustningsnivåer som en direkt följd, resulterade också i överkapacitet, kraftigt minskad investeringsvilja, friställningar av arbetskraft och genomgående mycket stora rationaliseringar i den västeuropeiska försvarsindustrin. De västeuropeiska industriföretagen utsattes också under 1990-talet för ett kraftigt tryck från statsmakterna att i ökad omfattning fortsätta omstrukturerings- och rationaliseringsansträngningarna, med ökad internationell samverkan som följd, för att åstadkomma en mer rationell, kostnadsbesparande och effektiv materielförsörjning.
Det förändrade säkerhetspolitiska läget och det inledda säkerhetssamarbetet inom EU och med NATO ledde till att regeringen i ett antal propositioner till riksdagen, under senare delen av 1990-talet och framåt, redovisade en förändring i den tidigare svenska doktrinen om en inhemsk och oberoende försvarsindustri som utvecklar och tillverkar utpräglat svenska lösningar. Detta kom alltmer att anses som varken möjligt eller önskvärt att uppnå, givet Sveriges intressen och det svenska försvarets behov i det nya säkerhetspolitiska läget.
Det ansågs vidare som naturligt att samverka på materielförsörjningsområdet med de länder med vilka vi i övrigt utvecklade ett nära säkerhetssamarbete. Koncentrationen inriktades på områden där Sverige kunde delta i materielförsörjningens olika faser, från forskning, tidiga studier och värdering till anskaffning och drift, med ett internationellt samarbete både mellan företag och mellan myndigheter. Detta bedömdes öka möjligheterna för Sverige att påverka de internationella materielprojekten och bidra till att tillgodose svenska militära operativa och taktiska krav. Samtidigt tillgodosågs den försvarspolitiska målsättningen om tillgång till högteknologisk kompetens. Utvecklingsprojekt och gemensam anskaffning av materiel i samverkan med andra länder, bedömdes komma att få en ökad betydelse för att Sverige också fortsättningsvis skall kunna anskaffa avancerad materiel till rimliga kostnader.
Enligt den nya doktrinen förutsatte en tryggad materielförsörjning stor flexibilitet för att kunna utgöra en integrerad del i den svenska försvarsmaktens anpassningsförmåga inför förändrade hot och risker. En internationell tilltro till den svenska anpassningsförmågan, vilket förutsatte en hög leveranssäkerhet, var av vitalt säkerhets- och försvarspolitiskt intresse för Sverige som militärt alliansfri stat.
För att kunna etablera ömsesidiga beroenden på materielförsörjningsområdet förutsattes att Sverige har något att bidra med. Man måste alltså se till att bevara inhemska strategiska kompetenser och en viss försvarsindustriell kapacitet.
I ett flertal propositioner under senare delen av 1990-talet konstaterade regeringen att målsättningen måste vara att Sverige även fortsättningsvis skall vara en kompetent och attraktiv partner i internationella materielprojekt på hög teknisk nivå. Ett sätt att bevara och utveckla den nationella högteknologiska kompetensen var att på ett aktivt och strukturerat sätt stödja försvarsindustrins exportansträngningar, förutsatt att dessa stod i överensstämmelse med riktlinjerna för svensk krigsmaterielexport.
På exportkontrollområdet har det internationella samarbetet successivt ökat i omfattning. Det är i dag ett erkänt faktum att den nationella kontrollen vinner i effektivitet och styrka genom internationellt samarbete och kontroll. Här kan erinras om de internationella nedrustnings- och icke-spridningsregimerna för kärnvapen och biologiska och kemiska stridsmedel och likaså konventionen om förbud mot antipersonella landminor. Inom FN:s ram har vidare under de senaste åren ansträngningarna intensifierats att förebygga och bekämpa destabiliserande ansamlingar och okontrollerad spridning av lätta vapen.
Inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inom EU har man bl.a. enats om en gemensam uppförandekod för vapenexport som antogs år 1998 och som nu successivt vidareutvecklas. Till uppförandekoden finns också knutet en år 2000 gemensamt överenskommen krigsmateriellista. Samtidigt pågår i Europa sedan flera år, såväl inom ramen för EU som utanför, studier inom områdena industri-, export- och upphandlingspolitik, allt i syfte att underlätta omstruktureringen av den europeiska försvarsindustrin och skapa förutsättningar för att på sikt åstadkomma en gemensam europeisk försvarsmaterielpolitik.
Under våren 2001 godkände riksdagen ett ramavtal mellan de sex ledande försvarsmaterielindustristaterna i Västeuropa: Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien, Sverige och Tyskland
(prop. 2000/01:49, bet. 2000/01:UU08, rskr. 2000/01:171).
Ramavtalet, som innebär en överenskommelse om åtgärder för att underlätta omstruktureringen och driften av den europeiska försvarsindustrin (det s.k. sexnationssamarbetet), behandlar sakområdena leveranssäkerhet, förfaranden vid överföring och export, säkerhetsskydd för sekretessbelagd information, försvarsrelaterad forskning och teknologi, behandling av teknisk information, harmonisering av militära krav samt skydd av kommersiellt känslig information.
Genomförandebestämmelser i form av underavtal till ramavtalet har successivt arbetats fram för undertecknande under 2003.
På sikt är det troligt att ramavtalet kommer att omfatta ytterligare europeiska stater. Ett alternativ till detta är att arbetet inom sexstatsgruppen helt eller delvis integreras i arbetet inom EU.
En nordisk tillämpning av sexnationssamarbetet återfinns i ramavtalet mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om stöd för industrisamarbete inom försvarsmaterielområdet godkändes av riksdagen i december 2001 (prop. 2001/02:10, bet. 2001/02 UFöU01, rskr. 2001/02:104).
Även i andra internationella fora pågår arbete där den svenska regeringen aktivt arbetar för att åstadkomma en gemensam syn rörande restriktivitet och kontroll på exportkontrollområdet.
Den svenska utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken av i dag innebär större möjligheter att påverka förhållanden i vår omvärld.
Vi deltar således i ett brett internationellt säkerhetssamarbete som omfattar samarbete i EU och Förenta nationerna (FN), NATO
(partnerskapsarbetet) och Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa (OSSE).
Det flexibla och rörliga insatsförsvar som växer fram i Sverige som ett resultat av ett mångårigt reformarbete, med en beredskap för aktioner såväl inom som utom landets gränser, påverkar indirekt även den svenska exportkontrollen och licensgivningen.
Så sker bl.a. genom utfärdandet av en ny typ av breda licenser som skall motsvara de internationella åtaganden Sverige iklätt sig beträffande svensk beväpnad trupp i tjänst utanför Sverige.
Slutligen är det ett välbekant faktum att den internationella terrorismen, med en typ av asymmetrisk krigföring, utgör en ny typ av hot mot alla etablerade samhällsstrukturer. Denna terrorism har förstärkt den svenska regeringens beredvillighet att delta i det gemensamma internationella arbetet, till skydd och värn för våra demokratiska och öppna samhällen. En utökad och intensifierad exportkontroll har en given plats i de internationella ansträngningarna att komma till rätta med detta gissel, liksom med det hot som den internationella organiserade brottsligheten utgör.
Beskrivningen ovan ger en sammansatt bild, med fortsatt nationell exportkontroll, av en förändrad och internationaliserad försvarsindustristruktur och en allt starkare internationell opinion till fördel för samarbete, såväl inom som utom EU:s ramar.
Det är motiverat att genom en samlad översyn få en klar bild av de förändringar som har skett och sker för att, med bibehållande av svenska utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska målsättningar, se över de medel vi förfogar över enligt gällande exportkontrollagstiftning. Vilka instrument är i dag föråldrade eller har tjänat ut sin roll, vilka har tillkommit, eller behöver närmare utvecklas? Syftet är att definiera hur verktygen skall utformas för att svara mot den verklighet som exportkontrollen har att verka i, såväl på ett nationellt som internationellt plan.
Det nuvarande regelverket för krigsmaterielexport har i allt väsentligt varit oförändrat sedan den 1 januari 1993. Sedan tillkomsten har gjorda ändringar huvudsakligen bestått av de justeringar som föranleddes av tillskapandet av en självständig myndighet på området, Inspektionen för strategiska produkter, vilket innebar delegering av beslutanderätten i ärenden som tidigare avgjordes av regeringen.
Den förändrade svenska försvars- och säkerhetspolitiken, den framväxande gemensamma europeiska försvarsmaterielpolitiken samt den tilltagande internationaliseringen och omstruktureringen av försvarsindustrin, motiverar en samlad översyn av förutsättningarna, formerna samt organisationen för exportkontroll och därmed sammanhängande frågor.
Nedan redovisas ett antal frågeställningar kring statens intresse att också framöver, i moderna former, kunna kontrollera industrins och övriga aktörers verksamhet på området. Frågeställningarna skall ses mot bakgrund av prioriteringarna att bevara och utveckla viss utvecklings- och produktionsförmåga, inklusive vissa nyckelkompetenser, främja svensk högteknologi på området och verka för en fortsatt ansvarsfull, öppen och restriktiv krigsmaterielexportpolitik, såväl i Sverige som internationellt.
Som ovan redovisats, har det senaste decenniets säkerhetspolitiska utveckling inneburit kraftigt förändrade förutsättningar för såväl Sveriges som andra länders försvarsindustrier.
Skeendet präglas av en förändrad syn på de nationella försvarens roll,funktion och sammansättning. Dessa förhållanden påverkas i sin tur av krympande försvarsbudgetar, stigande utvecklingskostnader, överkapacitet och en därmed sammanhängande ökad fokusering på export. Mot den bakgrunden har en ökad insikt vuxit fram om nödvändigheten av ett gränsöverskridande samarbete vad avser materielförsörjning och harmoniserade krav på militär upphandling och utrustning, för att bl.a. åstadkomma en ökad interoperabilitet.
Terroristattackerna i USA den 11 september 2001 har ytterligare förstärkt den internationella gemensamma insikten om nödvändigheten att samarbeta över nationsgränserna. Detta gäller i lika hög grad kontrollen av exporten av krigsmateriel som för exporten av produkter med dubbla användningsområden.
Riksdagen fastslog i 1996 års försvarsbeslut vikten av ökat internationellt samarbete på försvarsmaterielområdet och framväxten av ömsesidiga industriella beroenden som ett sätt att säkra den svenska försvarsmaktens tillgång till nödvändig materiel (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU01, rskr. 1995/96:45 och 46 samt prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:UFöU01, rskr.
1996/97:36).
I proposition 2001/2002:10, Fortsatt förnyelse i totalförsvaret, redovisade regeringen ett antal faktorer som skäl för statsmakternas fortsatta exportstödjande verksamhet, liksom för det allt tilltagande internationella materielsamarbetet. En grundläggande utgångspunkt för statsmakternas syn har varit, och förblir, ett väl fungerande exportkontrollsystem.
Regeringens syn på behovet av internationellt samarbete återfinns även i de årliga redogörelserna för den svenska exportkontrollpolitiken till riksdagen, senast uttryckt i skrivelse 2002/03:114, som beskriver verksamheten för år 2002.
Det svenska krigsmaterielregelverket bygger i dag i allt väsentligt på synsättet att nationella försvarsindustrier utgör basen för produktion av krigsmateriel. Denna utgångspunkt har i stigande takt visat sig föråldrad, låt vara att utvecklingen har kunnat kontrolleras inom ramen för det existerande regelverket.
Det är angeläget att särskilt undersöka om det nuvarande regelverket är tillfyllest även på sikt för att möta den allt tilltagande internationaliseringen på försvarsindustriområdet. För det fall ett svenskt försvarsindustriföretag övergår i utländsk ägo, föreligger ofta ett behov att se över det svenska försvarets intressen. Dessa har under åren bl.a. tillgodosetts genom att särskilt utformade villkor har uppställts i tillverkningstillståndet för företaget.
Internationaliseringen har medfört ett nytänkande, där mellan staterna ingångna leveranssäkerhetsavtal helt eller delvis kan komma att ersätta, komplettera eller förändra resonemangen som tidigare förts rörande behovet av och innehållet i av statsmakten uppställda villkor i samband med företagsöverlåtelser.
I det internationella perspektivet behöver ett antal frågor besvaras, givet de övergripande utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska målsättningarna och statens fortsatta intresse att utöva kontroll på området och kunna formulera en framåtblickande exportpolitik.
- Är det nuvarande nationella regelverket tillfyllest och ger det tillräckligt stöd för den omstrukturering på försvarsindustrisidan som bedöms fortsatt erforderlig, såväl på ett nationellt som internationellt plan?
- Motsvarar gällande regelverk aktuella krav beträffande forskning, utveckling och tillverkning på detta område i Sverige i förhållande till andra länder?
- Vilka är konsekvenserna av pågående internationella och nationella industrikonsolideringar för bibehållandet av en svensk försvarsindustriell kompetens och hur påverkas den svenska exportkontrollen av skeendena?
- Är det dags att ersätta den hittillsvarande exportpolitiken som ställer lika krav på alla mottagarländer, med en mer strukturerad sådan som, utan att ge avkall på svensk, traditionell, restriktivitet, innebär en modernare beskrivning av Sveriges behov av ömsesidig samverkan?
- Hur kan Sverige bäst verka, nationellt såväl som internationellt, för att förhindra och motverka att den legitima vapenhandeln förvandlas till ett instrument i händerna på den internationella terrorismen, alternativt gynnar profittänkande hos illegala aktörer eller ljusskygga regimer?
- Hur skall de nationella myndigheterna, självständigt och i samarbete med andra nationer, på bästa sätt kunna utöva en faktisk kontroll, ur ett exportperspektiv, över de framväxande multinationella försvarsindustrikonglomeraten?
- Internationella samarbetsprojekt förutsätter godkännanden av nationella kontrollerande myndigheter. Innebär dessa godkännanden en verklig och effektiv kontroll över samarbetsprojekten? Om inte, hur kan en sådan kontroll åstadkommas, alternativt effektiviseras?
- Kan dagens svenska kontrollinstrument generellt sett effektiviseras ytterligare och samtidigt vinna internationellt gehör?
- Svarar den svenska exportkontrollorganisationen upp mot det exportstöd som staten lämnar och är de nuvarande organisatoriska formerna de lämpligaste även i framtiden?
De svenska riktlinjerna
- En modernare syn
Sedan en lång tid tillbaka tillämpar Sverige en enhetlig politik gentemot alla länder som visar intresse att förvärva svensk krigsmateriel. Med det menas att samma riktlinjer och kriterier används oavsett det presumtiva mottagarlandets betydelse för Sveriges samlade intressen.
Enligt regeringens mening återspeglar ett sådant synsätt inte dagens försvars- och säkerhetspolitiska situation. Inför de känsliga överväganden kring export som sker i dag, ligger tonvikten alltmer vid att slå vakt om Sveriges egen långsiktiga säkerhet. De långtgående internationella försvarsindustriella samarbeten, som alltmer kommit att utgöra en del av verkligheten, har initierats för att trygga den svenska framtida materielförsörjningen. Som också konstaterats av riksdagen måste, i balansen mellan olika riktlinjer för den svenska krigsmaterielexporten, nationens eget intresse ha förtur (bet.
2002/03:Uu9, s. 11, rskr. 2002/03:179). Omsatt i praktisk politik skulle detta kunna innebära ett tydliggörande av den vikt vi i dag fäster vid ett långsiktigt och ömsesidigt samarbete med ett antal länder.
Frågan berördes redan i förarbetena till nuvarande krigsmateriellagstiftning (prop.1991/92:174 s. 47 och 67), men innebörden har därefter vidareutvecklats i ett antal senare försvarspolitiska propositioner.
Det finns anledning att dessa förhållanden tydliggörs i denna översyn av gällande krigsmateriellagstiftning.
- Den europeiska uppförandekoden
Genom Europeiska unionens uppförandekod för vapenexport, som antogs den 8 juni 1998, inrättades en mekanism för informationsutbyte och samråd mellan medlemsstaterna som bygger på de gemensamma kriterierna som antogs av Europeiska rådet i Luxemburg 1991 och i Lissabon 1992. Koden utgör en politisk avsiktsförklaring och används och beaktas inom ramen för den helhetsbedömning som görs enligt de svenska riktlinjerna.
De internationella kriterierna anges uttryckligen utgöra en minimistandard i den nationella tillståndsgivningen och välkomnades från svensk sida som ett försök att i restriktiv riktning påverka de nationella tillståndsprövningarna.
Det finns goda skäl att nu undersöka möjligheterna att integrera den internationella kodens kriterier med de nationella, svenska, riktlinjerna. En särskild omständighet att uppmärksamma i sammanhanget är det förhållandet att de internationella kriterierna anlägger ett materielspecifikt betraktelsesätt.
Detta synsätt övergavs i nu gällande svensk krigsmateriellag
(se prop. 1991/92:174).
- Identitet och visibilitet
De svenska riktlinjerna (prop. 1991/92:174 och prop. 1995/96:31)
innehåller anvisningar om vilket lands riktlinjer och exportregler som bör användas, beroende på om produkten ifråga har övervägande svensk eller utländsk identitet. Utredningen bör undersöka om dessa riktlinjer är fortsatt meningsfulla och, om så är fallet, huruvida de behöver kompletteras med anvisningar för produkter med blandad identitet, d.v.s. produkter för vilka man inte kan ange en övervägande nationell identitet. Utredningen bör vidare utreda frågan om betydelsen av en produkts, eller en del av en produkts, visibilitet för gällande eller förändrade riktlinjer i denna del.
- Ytterligare riktlinjer och översyn av gällande riktlinjer Utredningen bör undersöka konsekvenserna av att föreslå införandet av ytterligare riktlinjer. Exempel på sådana är huruvida man bör tillåta vapenexport till länder som inte årligen r apporterar till FN:s vapenregister och ett eventuellt demokratikriterium. I sammanhanget bör en översyn även i övrigt företas av gällande riktlinjer.
En särskild utredare har utrett frågor om följdleveransbegreppet i samband med export av krigsmateriel. Utredaren drog vissa slutsatser och lämnade i betänkandet Följdleveranser i samband med export av krigsmateriel (SOU 1999:38) vissa förslag rörande förändring av lydelsen i gällande riktlinjer för krigsmaterielexport.
Dessa slutsatser och förslag har, förutom remissbehandling, inte föranlett några åtgärder från regeringens sida. Det är naturligt att i denna översyn av krigsmateriellagstiftningen ta ställning till de frågor som behandlades av följdleveransutredningen.
Som en förlängning av de internationella perspektiven bör vidare utredas huruvida import av krigsmateriel skall regleras, vid sidan av vapenlagens bestämmelser.
Sverige är ett av få länder i Västeuropa som inte reglerar import till landet av krigsmateriel. Den huvudsakliga anledningen till detta är att Försvarets materielverk traditionellt har varit ensam aktör på detta område. Vapenlagen reglerar såväl införsel till landet som innehav, och till följd av att viss krigsmateriel även omfattas av vapenlagen, kontrolleras på så sätt viss införsel. Huvuddelen av vad som allmänt omfattas av begreppet krigsmateriel kan dock införas i landet utan tillstånd. Detta förhållande har uppmärksammats i tidigare utredningar, senast 1992 i samband med införande av nu gällande lagstiftning på krigsmaterielområdet. Eftersom omfattningen av privat införsel av krigsmateriel bedömdes som ringa, avstod regeringen tills vidare från att föreslå att särskilda lagregler på området skulle införas.
En bedömning borde göras rörande omfattningen av privat införsel, liksom huruvida oreglerad införsel av krigsmateriel i belagd omfattning utgör ett problem för samhället. Härvidlag bör särskilt beaktas Sveriges olika internationella åtaganden av rapporteringskaraktär, liksom även eventuella förändringar i krigsmateriellagstiftningen som en följd av åtaganden enligt FN:s vapenprotokoll.
För det fall att utredaren skulle föreslå en reglering av krigsmaterielimporten, bör särskilt erinras om att den import som sker är en konsekvens av svenska försvars- och säkerhetspolitiska överväganden. De begränsningar och särskilda restriktioner som gäller för export av svensk krigsmateriel är inte direkt tillämpbara när Sverige importerar krigsmateriel för sitt eget behov. Därför är det inte aktuellt att applicera de riktlinjer Sverige använder för export av krigsmateriel på importen till Sverige.
EU:s råd beslutade i en gemensam åtgärd år 2000 rörande kontroll av tekniskt bistånd som står i samband med viss slags militär slutanvändning bl.a. att medlemsstaterna skall kontrollera, genom generellt förbud eller krav på tillstånd, det på visst sätt definierade tekniska biståndet som står i samband med hantering av massförstörelsevapen (Rådets gemensamma åtgärd
(2000/401/GUSP) av den 22 juni 2000 om kontroll av tekniskt bistånd som står i samband med viss slags militär slutanvändning).
I Sverige har också en lagreglering av detta skett beträffande produkter med dubbel användning.
I samma gemensamma åtgärd angav EU:s råd vidare att medlemsstaterna skall överväga motsvarande kontroll också i de fall där det tekniska biståndet står i samband med militär slutanvändning av andra slag än i samband med hantering av massförstörelsevapen i länder som är föremål för internationellt vapenembargo av något slag.
På svensk sida har det senare hittills inte föranlett nationell reglering. Sverige torde vara ett av få länder i Västeuropa där sådan reglering i dag inte är genomförd.
De internationella embargon som beslutas och därefter följs i den nationella svenska tillståndsgivningen innehåller inte sällan regleringar avseende tjänster och service i anslutning till militära leveranser, militära kunder och militär slutanvändning.
Utan en svensk reglering i lagen om krigsmateriel rörande tjänster, bistånd och service i sammanhanget, haltar den svenska nationella tillämpningen på ett betänkligt sätt.
Det finns därför goda skäl att utreda och föreslå en reglering av huvudfallen av begreppen tjänst, tekniskt bistånd och service på krigsmaterielområdet. Det bör således övervägas att reglera om tillståndsplikt för tjänster, assistans och tekniskt bistånd för krigsmaterielklassificerade produkter
Sverige var ett av de första länderna i Europa som införde krav på auktorisation av verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel m.m. och därtill krav på tillstånd i det enskilda fallet beträffande materiel som befann sig i främmande land. I dag har många länder kommit ikapp och inom EU diskuteras anvisningar som i vissa delar går längre än gällande svenska bestämmelser.
Det är på sin plats att nu se över de omfattande undantag från tillståndsplikten som i sammanhanget finns i den svenska lagstiftningen, i förekommande fall undersöka om dessa är förenliga med vad Sverige åtagit sig internationellt och även att fylla igen de luckor som identifierats av utredaren. I dag finns således inte krav på tillstånd för en enstaka transaktion avseende tillhandahållande, försåvitt inte materielen befinner sig utanför landet. Beträffande tillhandahållande av krigsmateriel, bör således övervägas att införa tillståndsplikt i det enskilda fallet, oavsett var materielen befinner sig.
Utredningen bör också företa en översyn av straffskalorna i krigsmateriellagstiftningen. Vapenhandeln har en i många fall påtaglig internationell karaktär och terrorister använder vapen som inte sällan varit föremål för illegal hantering. Det har ovan konstaterats hur allvarligt regeringen ser på den internationella terrorismen, liksom regeringens vilja att i internationellt samverkan bekämpa densamma. Bl.a. mot denna bakgrund finns anledning att kartlägga de straffrättsliga reaktioner som kan bli aktuella vid överträdelser av krigsmateriellagstiftningen samt att överväga behovet av att ändra i straffbestämmelserna i krigsmateriellagstiftningen. I detta sammanhang bör särskilt beaktas intresset av att de straffrättsliga reaktionerna som kan bli aktuella i Sverige inte avviker från vår omvärld på ett sätt som skulle kunna utnyttjas av personer som planerar att begå brott av förevarande slag. I sammanhanget erinras om att de nationella straffrättsliga reaktionerna på illegalt handhavande av vapen skall vara sammanhängande och konsekventa.
Inspektionen för strategiska produkter har varit verksam som en självständig myndighet sedan den 1 februari 1996. Inspektionen fick ansvar för beslutsfattande på ett område som traditionellt ansetts vara politiskt och därmed i första hand regeringens ansvar. Dessa omständigheter ger anledning till en utvärdering av den verksamhet som myndigheten bedriver.
Vidare finns det behov av att, mot bakgrund av denna utvärdering, utreda om de organisatoriska formerna för exportkontrollen bör förändras. Omständigheter av betydelse är förhållandet mellan regeringen och myndigheten, liksom det parlamentariska inflytandet över myndigheten.
Ett särskilt förhållande att beakta är den, till följd av den tilltagande internationaliseringen, delvis förändrade karaktären på myndighetens uppgifter: från ren tillståndsprövning till att även deltaga i internationella förhandlingar rörande exportmarknader, inom ramen för den tilltagande gruppen av ärenden som avser internationella projekt rörande utveckling och produktion.
1985 års rådgivande nämnd för krigsmaterielexportfrågor bytte namn år 1996 i samband med att inspektionen fick status av självständig myndighet. Rådet fick samtidigt ett vidare verksamhetsområde som nu inbegriper produkter med dubbel användning, och en bredare politisk sammansättning, med representation av samtliga riksdagens partier, i linje med vad som tidigare hade bestämts rörande sammansättningen av Utrikesnämnden.
Exportkontrollrådet som institution är i internationella sammanhang unik och har under senare år varit föremål för uppmärksamhet från utlandet. Det särpräglade i sammanhanget är den parlamentariska insyn och rådgivande funktion rådet har och utövar på ett mycket tidigt stadium i ett affärsupplägg, oftast innan myndigheten fattar beslut eller lämnar ett förhandsbesked i det enskilda fallet.
En utvärdering av hur rådet fungerat i sin utökade sammansättning och på sitt vidare arbetsfält är, efter dessa år, på sin plats.
Regeringen har som målsättning att verka för största möjliga öppenhet. Mot denna bakgrund finns anledning att utreda hur denna målsättning kan ytterligare främjas.
Uppdraget innehåller bl.a. ett antal frågeställningar kring statens intresse att också fortsättningsvis ha kontroll över industrins verksamhet på detta område. Frågeställningarna skall ses mot bakgrund av prioriteringarna att bevara viss utvecklings-
och produktionsförmåga inklusive vissa nyckelkompetenser, främja svensk högteknologi på området och verka för en fortsatt ansvarsfull, öppen och restriktiv vapenexportpolitik, såväl i Sverige som internationellt.
Utredaren skall, med bibehållande av svenska utrikes-, försvars-
och säkerhetspolitiska målsättningar, se över exportkontrollagstiftningens medel. Vilka instrument är i dag föråldrade och behöver utmönstras, vilka har tillkommit eller behöver utvecklas?
Utredaren skall behandla och söka besvara de frågor som nämnts ovan under avsnittet 'Ytterligare om internationaliseringen på försvarsindustriområdet'. Därutöver skall utredningen särskilt uppmärksamma följande.
Den försvars- och säkerhetspolitiska utvecklingen under det senaste decenniet har haft stor betydelse såväl för den nationella försvarsindustrin som för industrins huvudsakliga avnämare, försvaret; även de statliga tillståndsgivande och kontrollerande myndigheterna har direkt och indirekt berörts av den allt tilltagande internationaliseringen.
Regeringen och riksdagen har i skilda sammanhang bejakat internationaliseringen och konsolideringen av försvarsindustrin.
Internationaliseringen har inneburit att delvis nya doktriner under 1990-talet fått läggas fast vad avser svenska materielförsörjningsbehov och svensk leveranssäkerhet.
Utredaren skall bedöma vilka konsekvenser den förändrade svenska försvars- och säkerhetspolitiken, den framväxande gemensamma europeiska försvarsmaterielpolitiken och den tilltagande internationaliseringen och omstruktureringen av den tidigare så nationellt präglade försvarsindustrin får för tillämpningen av de gällande nationella och internationella riktlinjerna på krigsmaterielexportområdet.
Utredaren skall kartlägga och redovisa vilka konsekvenser denna utveckling medfört för bibehållandet av en svensk försvarsindustriell kompetens med prioritering av svensk högteknologi, sett mot bakgrunden av ett fortsatt säkrande av en ansvarsfull, öppen och restriktiv vapenexportpolitik, såväl i Sverige som internationellt.
För de tillståndsgivande och kontrollerande myndigheterna på exportkontrollområdet har internationaliseringen medfört såväl ökade krav på samarbete och samordning mellan de olika staterna, som nya frågeställningar om önskad nationell kontroll över multinationella krigsmateterieltillverkande företag.
Utredaren skall belysa och analysera de förändrade behov och möjligheter som internationaliseringen redan inneburit för myndigheterna och göra en bedömning av den framtida utvecklingen på området. Särskilt bör utredaren undersöka och förslå former för myndigheternas kontroll över en alltmer internationaliserad försvarsindustri.
Utifrån resultatet av denna kartläggning och analys skall utredaren överväga behovet av att komplettera eller förändra det svenska regelverket för krigsmaterielexport på nödvändigt sätt.
Utredaren skall lämna förslag till sådana eventuella kompletteringar eller förändringar som bedöms behövliga.
De internationella politiska förändringarna i Europa och omvärlden, liksom det svenska EU-medlemskapet, har lett till att en politik har formulerats som tar större hänsyn till de ömsesidiga beroendeförhållanden som växer fram, i takt med Sveriges internationella åtaganden och i enlighet med våra nationella intressen. Det internationella samarbetet har vidare medfört större möjligheter att påverka och att åstadkomma ett ansvarsfullt agerande från flera stater, genom bl.a. ökad samsyn, större tydlighet och öppenhet, konvergerande praxis och avtalsbindningar.
Utredaren skall undersöka hur regeringens målsättning att verka för största möjliga öppenhet och tydlighet ytterligare skulle kunna främjas.
Utredaren skall vidare undersöka möjligheterna att tydliggöra den vikt Sverige i dag fäster vid ett långsiktigt och ömsesidigt samarbete med ett antal länder. Tonvikten vid export ligger alltmer vid att slå vakt om Sveriges långsiktiga säkerhet.
En sådan tydliggörande kan formuleras och följas utan avkall på den svenska traditionellt restriktiva exportpolitiken, såväl på ett nationellt som internationellt plan.
Utredaren skall pröva förutsättningarna att för svensk nationell tillämpning integrera de nationella och internationella riktlinjerna, vilka i dag uttrycks i skilda dokument.
De internationella riktlinjernas materielspecifika betraktelsesätt nödvändiggör ett särskilt studium.
Utredaren skall undersöka om gällande riktlinjer för produkter med övervägande svensk, respektive utländsk, identitet är fortsatt meningsfulla, och, om så, huruvida kompletterande anvisningar bör lämnas för produkter där övervägande nationell identitet saknas.
Vidare skall utredaren studera frågan om en produkts eller en del av en produkts visibilitet för gällande eller förändrade riktlinjer.
Utredaren skall undersöka konsekvenserna av att komplettera riktlinjerna med nya. Exempel på sådana är huruvida man bör tillåta vapenexport till länder som underlåter att rapportera till FN:s vapenregister, liksom ett eventuellt demokratikriterium.
I sammanhanget bör en översyn även i övrigt företas av gällande riktlinjer.
Utredaren skall undersöka hur regeringens målsättning att verka för största möjliga öppenhet och tydlighet ytterligare skulle kunna främjas.
Utredaren skall följa upp utredningen om följdleveransbegreppet i samband med export av krigsmateriel (SOU 1999:38) och göra den kompletterande utredning och bedömning, med åtföljande förslag, som anses lämpliga.
Utredaren skall pröva behovet och värdet av att reglera privat import av krigsmateriel, utöver vad vapenlagen reglerar, liksom en reglering av den statliga importen.
Utredaren skall utreda vilka förutsättningar och möjligheter det finns att reglera och tillståndspröva tjänster, tekniskt bistånd och service på krigsmaterielområdet.
Utredaren skall se över de omfattande undantag från den generella tillståndplikten avseende tillhandahållande av krigsmateriel m.m., och pröva möjligheten att införa krav på tillstånd i det enskilda fallet oavsett var materielen befinner sig
Utredaren skall, mot bakgrund av vad som tidigare sagts om behovet av en översyn av de straffrättsliga bestämmelserna i krigsmateriellagstiftningen, överväga om någon förändring av dessa bör ske och i så fall lägga fram förslag om detta.
Utredaren skall utvärdera den verksamhet som myndigheten och den till myndigheten knutna parlamentariskt sammansatta exportkontrollrådet har bedrivit sedan 1996. I uppdraget ingår också att utvärdera förhållandet mellan myndigheten och regeringen samt det politiska och parlamentariska inflytandet på området.
Utredaren skall vidare utreda och vid behov presentera förslag rörande de framtida organisatoriska formerna för exportkontrollen.
Utgångspunkten för översynen skall vara att, med bibehållande av svenska utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska målsättningar, inklusive de internationella åtaganden Sverige har, se över de medel vi förfogar över enligt gällande exportkontrollagstiftning.
Utredningen skall utgå från vad som uttryckts om försvarsindustrins framtida roll i 1996 års försvarsbeslut och som berörts i prop.1999/2000:30, Det nya försvaret.
Ytterligare skall beaktas den försvarsindustriella utvecklingen, det internationella materielsamarbetet, det framtida behovet och kompetensen för materielförsörjningen samt den exportstödjande verksamheten, såsom dessa ämnen presenterats och redovisats i prop.1998/1999:74 Förändrad omvärld - omdanat försvar, i prop. 2001/2002:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret samt i Försvarsberedningens försvarspolitiska rapport Vårt militära försvar - vilja och vägval (Ds 2003:34).
Omstruktureringen av internationell och svensk försvarsindustri behandlades vidare i det ovan nämnda ramavtalet mellan Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien, Sverige och Tyskland, det s.k.
sexnationssamarbetet, som riksdagen godkände under våren 2001.
Det står utredningen fritt att ta upp sådana andra frågor som aktualiseras under utredningsarbetet, som har bäring på de frågeställningar som anges i dessa direktiv.
Utredningen skall lämna de förslag till lagändringar som översynen ger anledning till, inklusive de förändringar som kan krävas för att uppfylla kraven i FN:s vapenprotokoll.
Utredningen skall under arbetet inhämta erfarenheter och synpunkter från Inspektionen för strategiska produkter och från det till myndigheten knutna exportkontrollrådet, från berörda myndigheter, inklusive Försvarsmakten och Försvarets materielverk, från försvarsindustrin samt från andra intressenter.
Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar skall göras enligt bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). De eventuella förslag och författningsändringar som kommittén föreslår skall inte bidra till ökade kostnader på aktuella utgiftsområden.
Uppdraget skall slutredovisas senast den 15 oktober 2004.
(Utrikesdepartementet)