Riksdagen beslutar att Sverige ansöker om medlemskap i Nato.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Sverige i avvaktan på Natomedlemskap bör se medlemskap i Nato som ett reellt alternativ i Sveriges säkerhetspolitik.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att en säkerhetspolitik bör utformas med hänsynstagande till att Nato alltjämt är en traditionell internationell organisation, där besluten fattas utgående från enhällighetsregeln.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att en säkerhetspolitik bör utformas med hänsynstagande till att varje medlemsland i Nato beslutar självständigt och i enlighet med de nationella beslutsförfarandena om slaget och omfattningen av den militära hjälp som ges.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att en säkerhetspolitik bör utformas med hänsynstagande till att beslut om deltagandet i Natooperationer alltid fattas utgående från det enskilda fallet och på nationell nivå, både vad avser deltagande i ”Artikel 5”-operationer och Natoledda krishanteringsoperationer.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att utgångspunkten skall vara ett svenskt försvar som möjliggör militärt samarbete och på så sätt säkerställer att statsledningen har en så omfattande säkerhetspolitisk handlingsfrihet som möjligt, och att ett ”militärt alliansfritt” Sverige i planeringen bör säkerställa att försvaret utrustas för en beredskap att ta emot hjälp i krissituationer.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att mot bakgrund av Natos helt överlägsna förmåga att hävda säkerhet och säkerhetsgarantier (uttalade och outtalade) i Östersjöområdet skulle för Sveriges del en utveckling mot EU-försvar innebära ett allvarligt bakslag för svensk säkerhetspolitik och att regeringen därför tydligt och bestämt bör motarbeta en sådan utveckling.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att EU:s nya säkerhetsstrategi, EU:s nya solidaritetsklausul och EU:s nya försvarsgarantier (med ett smalt undantag för alliansfria länder) var och en för sig, och särskilt de tre tillsammans, för Sverige innebär nya bindningar och långtgående solidaritet som gör att alliansfriheten har ändrats i en långt mer solidarisk och mindre alliansfri riktning.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att en säkerhetspolitik bör utformas med hänsynstagande till att Nato inte ställer några krav på medlemsländerna i fråga om försvarsutgifterna och att fastställandet av nivån för försvarsutgifterna i sista hand alltid är ett nationellt beslut.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om Natomedlemskapets möjligheter till strukturell samordning av Sveriges och andra medlemmars stridskrafter, t.ex. att Sverige utvecklar och organiserar stridskrafter gemensamt med andra skandinaviska medlemmar som Danmark och Norge.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Nato förblir den enda organisationen i Europa, särskilt i Östersjöområdet, som förmår ge sina medlemmar säkerhetsgarantier med tanke på alla typer av militära hot.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att ett svenskt Natomedlemskap i praktiken skulle förhindra att Sverige utsätts för militär påtryckning, eller militärt hot, eller möjligheten att Sverige blir föremål för ett militärt anfall.
I denna motion söker vi diskutera och redogöra för några viktiga konsekvenser för Sverige av den säkerhetspolitiska dimensionen av förhandlingarna om ny EU-grundlag och ett svenskt Natomedlemskap. I allt väsentligt bortser vi dock från de ekonomiska aspekterna. Vi utvecklar sålunda argumenten för att Sverige bör välja Nato snarare än ett EU-försvar, och varför Sverige snabbt och tydligt bör klargöra detta. Sverige bör enligt fp:s mening, som bekant, ansöka om medlemskap i Nato.
Det kalla krigets avslutning medförde en grundlig omvärdering av Natos roll. Nato hade fyllt sin ursprungliga uppgift och förhindrat utbrottet av en väpnad konflikt mellan de västallierade och Warszawapakten under hela kalla kriget. För Nato som sökte sin roll utgjorde de krig som bröt ut år 1992 och som ledde till det forna Jugoslaviens upplösning en vändpunkt där alliansen påvisade sin oumbärlighet också i den nya säkerhetsmiljön. Natos strukturer och den samverkanspraxis som skapats under årtiondenas förlopp byggdes ut så att de kunde utnyttjas när det blev aktuellt att lösa nya säkerhetsproblem. På 1990-talet var tyngdpunkterna i Natos verksamhet förlagda förutom till det traditionsenliga gemensamma försvaret av medlemsländerna också till krishanteringsoperationerna på Balkan, inledandet av samarbete med de forna fiendeländerna inom ramen för partnerskapsprogrammet (PFF) samt förberedelserna för att ta emot nya medlemmar.
Nato är alltjämt en traditionell internationell organisation, där besluten fattas utgående från enhällighetsregeln (konsensus). Natos av alla medlemsländer gemensamt godkända ståndpunkt uppstår genom intensiva förhandlingar som förs på många plan mellan medlemsländerna.
Också i den nya situationen förblir Natos kärna det på kollektiva säkerhetsgarantier baserade gemensamma försvaret av medlemsländerna. Natos förpliktelse gällande ett gemensamt försvar, artikel 5 i Nordatlantiska fördraget, möjliggör hjälp på olika nivåer och av olika karaktär från medlemsländerna till ett medlemsland som blivit föremål för angrepp, och förpliktar medlemsländerna att bistå det angripna landet ”genom att vidta sådana åtgärder, däribland användning av väpnad makt, som var och en av dem anser vara nödvändiga”.
Nato har inte egna trupper, utan alliansen agerar genom att använda de trupper och andra resurser som medlemsländerna erbjudit den. Varje medlemsland beslutar självständigt och i enlighet med de nationella beslutsförfarandena om slaget och omfattningen av den hjälp som ges.
Beslutet om att ta artikel 5 i bruk fattades för första gången i september 2001 efter de terrorattacker som USA blev föremål för den 11 september 2001. De övriga Natoländerna förband sig att stödja USA bl.a. genom att lova ställa sin hamnar, flygfält och luftrum till Förenta staternas förfogande. Också Natos gemensamma AWACS-luftbevakningsplan som hörde till beredskapstrupperna ställdes till förfogande för bekämpning av terrorismen. Beslutets främsta betydelse var dock budskapet om alliansens enighet vid bekämpningen av terrorismen.
Deltagandet i sådana Natooperationer som inte omfattas av artikel 5 är frivilligt. Exempel på dylika operationer är såväl de Natoledda krishanteringsoperationerna som de på våren 1999 genomförda luftangreppen med anledning av Kosovokrisen. Sverige har deltagit i Natoledda krishanteringsoperationer först på Balkan (IFOR/SFOR, KFOR) och senare i Afghanistan (ISAF). Detta har möjliggjorts av Natos partnerskapsprogram i vilka man har utvecklat och övat militär samverkansförmåga.
Efter de terrorattentat som New York och Washington utsattes för övergick Nato till ett nytt utvecklingsskede. Utgående från de beslut som fattades i Prag i november 2002 började man utveckla förmåga att bemöta nya slag av hot mot säkerheten.
I Prag antogs ett nytt militärt koncept för försvaret mot terrorismen, där de uppgifter som skisserats för Nato närmast gäller reducering av sårbarheten hos de objekt som lätt kan bli föremål för terrorism samt hjälp till de civila myndigheterna efter en terrorattack.
I Prag beslutades också att en utredning gällande alliansens missilförsvar skulle göras (Nato Missile Defence Feasibility Studie). I utredningen skall både skyddet av Natotrupperna på operationsområdet och skyddet av Natomedlemsländernas territorium och befolkning mot missilhotet undersökas. Centralt är också ländernas bindning till de inalles fem pågående utvecklingsprojekten gällande CBRN (Chemical, Biological, Radiological and Nuclear), dvs. skyddsverksamheten och till stödet för verksamheten vid Nato:s central för massförstörelsevapen (Nato Weapons of Mass Destruction Centre). I Natos planering för civil beredskap (Civil Emergency Planning, CEP) betonas särskilt utvecklandet av befolkningsskyddet mot verkningarna av kemiska och biologiska vapen.
Pragmötet gav Natos organ i uppgift att bereda en ny kommandostruktur för alliansen anpassad till läget efter kalla kriget. Förutom reformen av kommandostrukturerna är också utvecklandet av resurserna av central betydelse. Den förändrade omvärlden förutsätter en militär prestationsförmåga som är smidigare och tekniskt mera avancerad än den nuvarande och som vid behov kan användas utanför alliansens eget område. Ett av de viktigaste besluten vid toppmötet i Prag var också att medlemmarna band sig för det nya programmet för utvecklande av resurser (Prague Capabilities Commitment, PCC). Syftet med detta program är att effektivera resursarbetet genom att få särskilt de europeiska allierade att satsa på vissa centrala resurser och att dra nytta av de multilaterala projekten.
En väsentlig del av utvecklandet av Natos militära förmåga är utvecklandet av snabbinsatsstyrkor: NATO Response Force, NRF. NRF kommer att stå i Natos högsta beredskap (5–30 veckor). Enligt planerna skall totalnumerären för dess styrkepool vara över 20 000 militärer jämte luft- och sjöstridskraftskomponenter, och från poolen kan en för de enskilda uppgifterna lämplig trupp sammanställas. Arméns andel planeras utgöra en styrka på ca 5 000 man.
Det arbete gällande resursåtaganden som utförs inom Nato harmoniseras och koordineras så långt som möjligt med motsvarande arbete inom EU, eftersom det i mångt och mycket är fråga om samma medlemsländer och bägge organisationerna har likartade mål när det gäller att utveckla de militära resurserna. Uppmärksamhet fästs särskilt vid långdistanstransportkapaciteten, lednings-, signal- och spaningssystemen, skyddet mot verkningarna av massförstörelsevapen samt underhållskapaciteten.
I resolutionen från toppmötet i Prag konstateras också att Nato och EU har gemensamma strategiska intressen samt ges erkännande åt det väl fungerande samarbetet vid krishanteringsoperationerna på Balkan. Ett centralt drag i Nato–EU-samarbetet är EU:s möjlighet att vid verkställandet av militära krishanteringsoperationer stödja sig på Natos resurser (”Berlin plus”-arrangemanget).
Medlemskap i Nato har efter år 1999 sökts av sammanlagt tio stater, av vilka sju (Bulgarien, Lettland, Litauen, Rumänien, Slovakien, Slovenien och Estland) i Prag fick inbjudan till medlemskapsförhandlingar. De tre övriga ansökarländerna (Albanien, Kroatien och Makedonien) fortsätter tills vidare inom det program som förbereder medlemskapet, MAP (Membership Action Plan).
Natos utvidgning baserar sig på artikel 10 i Nordatlantiska fördraget. Enligt den kan alliansen till medlemmar kalla europeiska länder vilkas medlemskap främjar stadgans principer och ökar säkerheten på det nordatlantiska området.
I den utvidgningsutredning som Nato publicerade år 1995 fastställdes som förhandsvillkor för medlemskapet följande politiska och militära kriterier: ett fungerande demokratiskt politiskt system och marknadsekonomi, demokratisk kontroll av de väpnade styrkorna, behandling av minoriteter i enlighet med OSSE:s principer, fredlig lösning av konflikter med grannländerna samt deltagande i alliansens verksamhet och vilja att uppnå militär interoperabilitet. Enligt utvidgningsutredningen bör också de nya medlemmarna delta i det gemensamma försvaret och dela de förpliktelser och det ansvar som detta förutsätter, delta i kommando- och truppstrukturerna och i Natos övningar samt göra det möjligt att hålla övningar på det egna området, godkänna Natos strategiska koncept, delta i gemensamma budgeter samt efter bästa förmåga sträva till att uppnå standarder och förfaringssätt som gäller interoperabilitet, särskilt till den del det är fråga om signal- och ledningssystemen.
MAP (Membership Action Plan), programmet som förbereder för medlemskap i Nato, godkändes vid toppmötet i Washington år 1999. Det innehåller fem delområden: politiska och ekonomiska frågor, försvars-, militär-, resurs- och säkerhetsfrågor samt rättsliga frågor. Med politiska och ekonomiska frågor avses i detta sammanhang en fredlig lösning av internationella etniska konflikter och gränskonflikter m.fl. dylika konflikter, utfästelse att respektera rättsstaten och de mänskliga rättigheterna, demokratisk kontroll av de väpnade styrkorna och fungerande marknadsekonomi samt social rättvisa och ansvarsfull miljöpolitik.
I och med Natos pågående utvidgningsrunda förnyas också partnerskapsprogrammet (Partnerskap för fred, PFF). Partnerskapssamarbetet inriktas allt mer på att stödja länderna i Centralasien och Kaukasus. Sverige och Finland hamnar i en besvärande minoritet och sakpolitisk isolering med våra helt annorlunda militära och politiska frågeställningar, geopolitiska placering på kartan, och – kanske inte minst – annorlunda övergripande värderingar och traditioner.
Samarbetet mellan Nato och Ryssland nådde en helt ny nivå i och med det i maj 2002 grundade Nato–Rysslandsrådet (NATO–Russia Council, NRC). I de flesta centrala säkerhetsfrågor sitter Ryssland nu vid samma bord, jämställt med Natoländerna, i skarp kontrast till vårt eget lands, jämfört med Ryssland, lägre prioriterade ställning visavi Nato och de gamla Natoländerna. I det första skedet har man strävat till att göra framsteg i sådana frågor som innehåller de minsta motsättningarna, såsom den civila beredskapsplaneringen, efterspanings- och räddningsverksamheten, missilförsvaret, förhindrandet av spridningen av massförstörelsevapen samt bekämpandet av terrorismen.
Nato strävar till att effektivisera sitt partnerskap också med staterna söder om Medelhavet. I Natos så kallade Medelhavsdialog deltar redan sju länder från Nordafrika och Mellanöstern (Algeriet, Egypten, Israel, Jordanien, Marocko, Mauretanien och Tunisien). Dialogens karaktär avviker från Partnerskap för fred, med vars hjälp man huvudsakligen strävar till att utveckla partnernas samverkansförmåga. Dialogens syfte är att öka kännedomen om och förståelsen för Nato beträffande närområdet och har på Natos agenda klassificerats som ett högprioriterat delområde och anses utgöra en del av alliansens förändringsprocess.
Alliansens medlemsländer har delvis olika syn på vad som i dag utgör de centrala hoten mot säkerheten, hur dessa skall bemötas och vilken roll Nato borde ha utanför sitt traditionella aktionsområde (Nordamerika och Europa). I Europa upplevs, efter Madriddåden, hotet från terrorismen kanske nästan lika starkt som i USA. Utvidgningen av Natos aktionsområde och upprätthållandet av medborgarnas stöd i operationer utanför området kommer i fortsättningen att utgöra en betydande utmaning för organisationen.
Natos kommandostruktur används både för det gemensamma försvaret och för krishanteringsoperationerna. Nato utvecklas till en aktör som förmår skydda medlemsstaterna också mot nya typer av hot mot säkerheten.
Samtidigt förblir Nato den enda organisationen i Europa, och inte minst i Östersjöområdet, som förmår ge sina medlemmar säkerhetsgarantier med tanke på alla slags militära hot.
Av sina medlemsländer förväntar sig Nato beredskap allt efter förmåga att delta i hela spektret av alliansens operationer, allt från fredsbevarande till stridsuppgifter också utanför det euroatlantiska området samt förbindelse att utveckla den militära förmåga som operationerna förutsätter. De mest krävande interventionsoperationerna genomförs sannolikt också i framtiden som sådana av frivilliga bestående koalitioner under ledning av USA, i vilka Natos medlemmar kan delta när de så önskar. Varje medlemsland beslutar självständigt om sitt deltagande i de operationer som Nato verkställer.
Det europeiska säkerhets- och försvarspolitiska samarbetet fördjupas nu, och de säkerhetsgarantier som ingår i konceptet för ett gemensamt försvar i det kommande avtalet om EU:s grundlag kommer att omfatta alla unionsländerna. Deltagandet i verkställigheten av EU:s säkerhets- och försvarspolitik medför i mångt och mycket samma förpliktelser att utveckla militär kapacitet som Natomedlemskapet, eftersom de trupper som ställs till EU:s och Natos förfogande i regel förväntas vara precis desamma, dvs. ha samma förmåga och utrustning. Detta är bakgrunden mot vilken den säkerhetspolitiska diskussionen i förhandlingarna om en ny EU-grundlag förs.
EU:s stats- och regeringschefer har hösten 2003 ingått långtgående politiska överenskommelser om europeisk försvars- och säkerhetspolitik i samband med arbetet på EU:s nya grundlag. EU-toppmötets misslyckande Luciahelgen 2003 att nå enighet om EU:s grundlag ger oss viss tid att analysera Sveriges delvis nya försvars- och säkerhetspolitiska bindningar och situation.
Hittills har de alliansfria länderna i EU kunnat ligga lågt bakom ställningstaganden av länder som Storbritannien, Nederländerna, Danmark och andra starkt atlantistiskt orienterade EU-länder, som fungerat som sköld mot en utveckling av EU till en försvarsunion. Under 2003 återupptog dock Storbritannien och Frankrike sina försök att samarbeta närmare på försvarspolitikens område. En kompromiss uppnåddes mellan Frankrike, Tyskland, Storbritannien och USA hösten 2003. Den går i korthet ut på att USA (och Nato) accepterar att EU sätter upp en av Nato ”oberoende militär planeringscell” med 20–30 officerare i Natohögkvarteret Shape söder om Bryssel, att Nato skall hålla förbindelseofficerare i den nya planeringsenheten och att full öppenhet skall råda (se dokument SN 307/03, den 11/12). Kompromissen kan eventuellt visa sig vara ett principiellt viktigt genombrott i den under decennier pågående debatten mellan Europas Natoanhängare och EU-försvarsanhängare, om det visar sig riktigt, som Financial Times bedömde, att ”the principle has now been established to allow Europe to develop a stronger military identity” (11/12 2003). Uppgörelsen välkomnades vid Luciatoppmötet 2003 av EU:s stats- och regeringschefer, inklusive Sveriges.
Med tanke på Natos fullkomligt överlägsna förmåga att hävda säkerhet och säkerhetsgarantier (uttalade eller outtalade) i Östersjöområdet skulle för Sveriges del en utveckling mot EU-försvar av Europa innebära ett allvarligt bakslag för svensk säkerhetspolitik. Vårt land bör därför tydligt och bestämt motarbeta en sådan utveckling. Sverige bör arbeta för Nato som ryggrad i Europas försvarssystem.
Ett sätt att stödja detta synsätt är att Sverige söker sig till forum där de avgörande besluten tas, bl a Nato, där våra intressen tas tillvara, och inte hålla oss utanför samarbetets kärna. Som Natomedlem skulle Sverige kunna utöva inflytande både inom organisationen och i Washington. Först då kan vi på ett effektivt sätt hävda våra försvars- och säkerhetspolitiska intressen: en stark och engagerad närvaro av Nato och USA i Östersjöområdet samt i de alltfler internationella operationer som Sveriges försvar i ökad utsträckning bör delta i.
Den situation som Sverige nu glidit in i är djupt otillfredsställande från inflytandesynpunkt: Vårt land står utanför Nato och kan därmed inte påverka dragkampen inom organisationen mellan atlantister, å ena sidan, och pånyttfödda och energiska EU-försvarsanhängare, å den andra. Vårt land står också utanför EU:s försvars- och säkerhetspolitiska kärna som ger varandra fördragsbundna säkerhetsgarantier, eftersom regeringen definierat ut Sverige ur den gemenskapen såsom varande ”alliansfritt” och mindre fördragsbundet än övriga EU-länder.
På mycket lång sikt kan det inte uteslutas att Natos europeiska engagemang på ett naturligt sätt smälter samman med ett utvecklat försvarssamarbete inom EU. Förutsatt att den transatlantiska kopplingen, baserad på likheten i grundläggande värderingar, i ett sådant säkerhetssystem alltjämt står i fokus, vårdas och tydliggörs skulle flera viktiga fördelar uppnås. Främst handlar det om ett breddat europeiskt ansvar för lokal och global säkerhet, ökad militär samordning och snabbare ominriktning av de nationella försvaren i vår del av världen.
EU-länderna har i december 2003, och bekräftat vid toppmötet i mars 2004, beslutat om en gemensam säkerhetspolitisk strategi för EU: ”I den europeiska säkerhetsstrategin bekräftas vår gemensamma och fasta avsikt att ta vårt ansvar för att garantera ett säkert Europa i en bättre värld.” ... ”Arbetet bör till en början inbegripa faktisk multilateralism med FN som kärna, kampen mot terrorism, en strategi avseende Mellanösternregionen och en övergripande politik i fråga om Bosnien och Hercegovina” (slutsatser från Europeiska rådet 12–13 december 2003).
Sveriges regering har aktivt medverkat i den nya säkerhetsstrategins utformning bl a genom skriftliga underhandsinlägg och genom att arrangera en konferens i Stockholm 2003. De nya hoten identifieras i säkerhetsstrategin som terrorism: spridning av massförstörelsevapen, särskilt i händerna på terrorister och använda i attacker av grupper som inte har någon stat som upphovsman (”non-state groups”), regionala konflikter, sönderfallande stater (”failing states”) styrda av krigsherrar och gangsters som bl.a. ägnar sig åt internationell brottslighet. De hot som beskrivs är således helt andra än det traditionella hotet i svensk försvarsplanering, dvs. en invasion från öster av det egna territoriet. Förskjutningen i EU-ländernas problembeskrivning och strategi är klar, och faktiskt mycket lik USA:s: ”Med de nya hoten finns ofta första försvarslinjen utomlands. De nya hoten är dynamiska … Detta innebär att vi bör vara redo att agera redan innan en kris uppstår. Konflikt- och hotförebyggande verksamhet kan inte påbörjas för tidigt.”
Den brittiske premiärministern Tony Blair är naturligtvis, och på goda grunder, emot något slags balanstänkande, och vill för sin del beskriva överenskommelsen som gällande i lägen när USA inte står till buds för EU som partner.
EU-länderna har beslutat om samarbete för krishantering i vilket de militära medlen är centrala. Även om samarbetet är frivilligt, har regeringen och en stor riksdagsmajoritet i praktiken redan bejakat det. Sverige har beslutat att delta med militär personal i Makedonien och Kongo.
Det nya samarbetet beskrivs i fördragstexten sålunda: ”Medlemsstater som uppfyller [vissa] högre krav på militära resurser, och som har gjort mer bindande åtaganden på detta område med tanke på de mest krävande uppdragen, skall upprätta ett permanent strukturerat samarbete inom unionen” (den föreslagna EU-grundlagens Artikel I-40.6).
Sveriges riksdagsmajoritet har bejakat detta samarbete och binder därmed Sverige till att ”ha kapacitet att senast 2007, antingen med [enbart svenska förband] eller som en ingående beståndsdel i multinationella styrkegrupper tillhandahålla särskilda stridsenheter för de planerade uppdragen, sammansatta på taktisk nivå som en stridsformation, med stöd inklusive transport och logistik, som inom 5–30 dagar kan genomföra uppdrag … särskilt för att tillmötesgå framställningar från [FN], och som kan underhållas under en första period på 30 dagar, med möjlighet till förlängning upp till minst 120 dagar”. För att klara detta förbinder sig Sverige att ”mer intensivt utveckla sin försvarskapacitet, genom att utveckla [sitt nationella] bidrag till, och vid behov delta i multinationella styrkor, och [dessutom deltaga] i de viktigaste europeiska försvarsmaterielprogrammen, och i den verksamhet som utförs för utveckling av försvarsresurser, forskning, anskaffning och försvarsmateriel” (Artikel 1 i protokoll om det strukturerade samarbetet).
Sverige förbinder sig vidare att ”så långt det är möjligt tillnärma (d v s ömsesidigt anpassa sig till varandras) sin försvarsmateriel, bl.a. genom att [tillsammans identifiera hoten och] de militära behoven, [och] genom att sammanföra och i förekommande fall specialisera sina [försvars]medel och försvarsresurser, samt uppmuntra samarbete när det gäller utbildning och logistik” (Artikel 2b i protokollet).
Sverige förbinder sig också att ”vidta konkreta åtgärder för att öka
[EU]-styrkornas tillgänglighet, driftkompatibilitet (förmåga att fungera tillsammans), flexibilitet och insatsförmåga, bland annat genom att fastställa gemensamma mål när det gäller att sända styrkor; eventuellt inbegripet en omprövning av deras nationella beslutsförfaranden” (Artikel 2c).
Det krävs knappast någon ytterligare analys för konstaterandet att detta samarbete är mycket långtgående militärt och politiskt. Termen ”alliansfri” är varken adekvat eller trovärdig som beskrivning av ett land som valt att helhjärtat delta i det ovan beskrivna samarbetet. Har regeringen och riksdagen väl gått in i detta samarbete och bidragit till att vidareutveckla det blir Sverige alltmer solidariskt och bundet och får allt svårare att delta à la carte, om t ex andra EU-länder begär bistånd och solidaritet.
I Artikel I-40.7 specificeras att EU-länderna har ömsesidiga försvarsgarantier: ”Om en medlemsstat utsätts för väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den [medlemsstaten] stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i [FN-stadgan].” Därefter följer ett tillägg som syftar på bl.a. Sverige och andra militärt alliansfria EU-länder: ”Detta skall inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsländers säkerhets- och försvarspolitik.”
Inför Luciahelgens EU-förhandling om försvarssamarbete kände Sverige och de andra alliansfria länderna ett behov att mildra det osolidariska intrycket av sitt begärda undantag genom att i ett samtidigt brev betona sin militära solidaritet med övriga EU-länder. Sålunda skrev bl.a. utrikesminister Laila Freivalds till sina kollegor i EU att ”Vi vill understryka betydelsen av att främja ömsesidig solidaritet mellan EU:s medlemsländer. … [Vi fyra alliansfria medlemsländer] är beredda att understryka principen om EU-solidaritet mera vittgående (”more widely”) på säkerhetens område, inklusive situationer som avses i FN-stadgans artikel 51” (brev från utrikesministrarna Laila Freivalds (Sverige), Erkki Tuomioja (Finland), Brian Cowen (Irland), Benita Ferrero-Waldner (Österrike) till det italienska ordförandeskapet, dokument CIG 62/03).2
Brevet innebär att de alliansfria länderna flaggar för att de är beredda att acceptera en vidare tolkning av solidaritetsbegreppet när det gäller EU-länder, även när det gäller säkerhets- och försvarspolitik. Brevet måste tolkas som att länderna vill gå längre än att bara upprepa vad som redan var politiskt överenskommet, nämligen solidaritet med möjlighet till användning av militära medel vid terroristattacker.
Den svenska politiken blev i och med detta brev mera solidarisk och mindre alliansfri.
Om man sätter in undantaget för de alliansfria medlemsländerna i huvudtexten i Artikel I-40.7 framgår tydligt undantagets starkt begränsade omfattning: ”Om en medlemsstat utsätts för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge [medlemsstaten] stöd och bistånd med alla till buds stående medel [utom sådana som faller inom vissa medlemsländers säkerhets- och försvarspolitik] i enlighet med artikel 51 i [FN-stadgan].” Sverige är alltså skyldigt att med alla till buds stående medel bistå på många olika sätt, t ex ekonomiskt, diplomatiskt, med räddningstjänst, med transporter etc. Undantaget gäller endast ”säkerhets- och försvarspolitik”, och det finns ingen bortre gräns för t ex det ekonomiska stödets omfattning.
Man kan också lägga märke till det ojämlika ansvarstagandet och den ojämlika solidariteten. Sverige kommer genom fördragstexten i åtnjutande av säkerhetsgarantier utfärdade av alla EU-länder utom de andra alliansfria länderna, d v s Finland, Österrike och Irland. Men för egen del säger regeringen att den lämnar öppet om regeringen vill bistå andra EU-länder med försvars- och säkerhetspolitiska medel. Det är en i världshistorien sannolikt unik kombination: Sverige erhåller fördragsbundna säkerhetsgarantier av andra EU-länder utan att själv lova något i gengäld. Den hållningen är naturligtvis varken moraliskt eller realpolitiskt hållbar, allra minst i ett skarpt utrikespolitiskt läge.
Är Sverige skyldigt att bistå även med försvarsmateriel? Om man ser frågan i ljuset av det långtgående samarbetet på bl.a. försvarsmaterielområdet inom det ovan nämnda ”permanent strukturerade samarbetet” är svaret ja: Sverige måste uppfattas som skyldigt att bistå andra EU-länder beträffande försvarsmateriel.
Ibland får man intrycket att Sverige på ett bättre sätt fullföljer en roll som fredsfrämjare i världen i egenskap av icke-Natomedlem. Det finns då anledning att påminna om att det är Natomedlemmen Norge som stått som framgångsrik medlare i Israel–Palestinakonflikten (”Osloprocessen”), Sri Lankas inbördeskrig och nu senast i Sudan, och inte alliansfria Sverige. Vårt land är inte heller mer moraliskt högtstående utanför Nato. Tvärtom. Sverige undandrar sig ansvar och solidaritet för andra länders överlevnad, demokrati och mänskliga rättigheter. Skulle t ex Natomedlemmarna Danmark, Norge och Island, som offrat söner och döttrar på demokratiernas sida i andra världskriget, vara mindre fredsälskande än Sverige, som aldrig i modern tid varit ockuperat eller i krig? Danmark, Norge, Finland, Nederländerna, Belgien och Luxemburg m fl drev alla neutralitetspolitik under mellankrigstiden. Det hindrade dem inte från att bli ockuperade under andra världskriget. Det var inte neutralitetspolitiken som räddade Sverige från Nazitysklands erövringskrig utan snarare kartans utseende. Geopolitiskt var det svenska territoriet mindre intressant för de krigförande.
Skälen för ett omedelbart svenskt Natomedlemskap har, som antytts, stärkts. EU kan nu komma att utvecklas i en oönskad riktning mot en försvarsunion. Länder som Frankrike kommer alldeles säkert att arbeta för detta. Denna utveckling har visserligen det goda med sig att vårt lands säkerhets- och försvarspolitik blivit mera inomeuropeiskt solidarisk och mindre alliansfri än tidigare. Några menar att samarbetet därför skulle kunna bana väg för svenskt medlemskap i Nato.
Sverige riskerar dock nu att hamna mellan två stolar, Nato och EU. Det ligger i vårt lands intresse att Europas länk till USA förblir stark och att Nato, förblir ryggraden i krishantering och försvar av vår del av Europa, liksom i rollen som utförare av de europeiska ländernas militära krishanteringsoperationer utanför EU och dess närområde (t ex Afghanistan och Kongo). Igen, eftersom Sverige inte är medlem i Nato, kan regeringen inte ta tillvara vårt egenintresse av ett i Östersjöområdet starkt Nato.
Natofrågan brukar i Sverige avvisas bl.a. med argumentet att inga hot finns idag. Som bl a händelserna i Madrid i mars 2004 visat, och som med nästan kuslig precision redan hösten 2003 beskrevs i EU:s nya säkerhetsstrategi, finns hot kvar, men de tar sig nya former. Slutsatsen är att länder bör omstrukturera bl.a. sitt försvar till terroristbekämpning, metoder för att långsiktigt eliminera terrorismens grundorsaker, samt samarbeta sinsemellan för att möta de nya hoten. Men de traditionella hoten kan också komma att aktualiseras igen, även för Sveriges del en omstrukturering av försvaret och försvarsindustrityngdpunkten bör förändras. Situationen i Ryssland är inte helt stabil. Snabba förändringar i mer odemokratisk riktning kan inte uteslutas.
Det är väl möjligt att någon förändringsfruktande förespråkare vill försöka hävda att svensk alliansfrihet är oförändrad även med ovanstående nya åtaganden, tagna vart och ett för sig. Det är inte korrekt, dock. Men också om så vore fallet innebär ändå den samlade massan av nya bindningar och solidaritet att alliansfriheten har förändrats i en mer solidarisk och mindre alliansfri riktning.
Politiskt kan denna nya verklighet leda till två väsenskilda slutsatser. Den första är att Sverige väljer isolationism och lämnar EU snarast, d v s den politik som t ex Vänster- och Miljöpartiet företräder. Vi delar inte slutsatsen, men denna hållning är logisk och begriplig. Den andra slutsatsen är att Sverige bör delta helt och fullt inte bara i EU utan även i Nato, så som Folkpartiet liberalerna förespråkar. Däremot kan den nya utvecklingen inte leda till slutsatsen att man bör fortsätta med den linje som riksdagsmajoriteten nu står för, d v s att fortsätta med den säkerhetspolitiska retoriken ungefär som förut. Att säga ett officiellt, och göra ett annat i praktiken, är en förtroendeeroderande linje som bör begravas.
Sverige uppfyller naturligtvis de grundläggande förutsättningarna för medlemskap i Nato. Sverige är en demokratisk rättsstat med marknadsekonomi och försvaret står under demokratisk kontroll. Sverige har inga territoriella eller andra stridsfrågor med grannstaterna.
I praktiken förutsätter Natomedlemskap framväxten av ett klart och varaktigt stöd av medborgarna. Det mångåriga nära, men underordnade, svenska Natosamarbetet bäddar för medborgarstöd när fler politiska och andra ledare i Sverige tar på sig uppgiften att söka leda opinionen, och tydligt informera och argumentera för svenskt Natomedlemskap. Å andra sidan, om det i Sverige, till skillnad mot i Finland, helt skulle saknas mental och opinionsmässig beredskap för Natomedlemskap, inskränker en sådan blockering på ett allvarligt sätt den svenska statsledningens säkerhetspolitiska handlingsfrihet.
Det gemensamma försvaret är alltjämt Natos kärna, även om tyngdpunkten i utvecklandet av den militära verksamheten för närvarande är förlagd till operationer utanför alliansens område och till bekämpandet av terrorismen. Alliansens kommando- och truppstrukturer utvecklas i enlighet härmed.
Nato förutsätter inte att medlemsländerna har ett visst försvarssystem. Sålunda ställer alliansen inte heller hinder för upprätthållandet av en värnpliktsarmé. Nato förutsätter att medlemsländerna har interoperativa trupper som kan fungera i Natoledda operationer antingen vid försvar av området eller i Natos krishanteringsoperationer.
Sveriges nuvarande för internationella krishanteringsuppgifter avsedda trupper utvecklas i den planerings- och översynsprocess (Planning and Review Process, PARP) som Nato erbjuder partnerländerna och inom vars ram Sverige avtalar med Natos representanter om de s.k. partnerskapsmålen (Partnership Goals).
Natos medlemsländer avtalar för sin del om de s.k. styrkemålen (Force Goals). Dessa gäller inte enbart den internationella krishanteringen, utan all den av medlemsländernas trupp som ställs till alliansens förfogande för gemensamma operationer, inklusive sådana eventuella operationer som artikel 5 i Nordatlantiska fördraget förutsätter. Natos medlemsländer ställer endast en viss del av sina trupper till alliansens förfogande.
Även som ett ”militärt alliansfritt” land bör naturligtvis i den militära planeringen tanken finnas att försvaret skall utrustas för en beredskap att ta emot hjälp i krissituationer. Utgångspunkten skall vara ett nationellt försvar som möjliggör militärt samarbete och på så sätt säkerställer att statsledningen har en så omfattande säkerhetspolitisk handlingsfrihet som möjligt.
Vare sig Sverige är medlem av Partnerskap för fred (PFF) eller full medlem av Nato bör för att uppnå internationell samverkansförmåga den svenska försvarsmakten utbildas på grundval av långtidsplaner så att materielen blir Natokompatibel.
När det gäller krishanteringsoperationer skulle Sverige som Natomedlem sannolikt förväntas delta i stort sett på samma nivå som för närvarande. Deltagandet i Natos beredskapsstyrkor skulle förutsätta snabb beredskap för politiska beslut och kanske snabbare insatsberedskap än för närvarande. Motsvarande krav kommer till synes också i snabbinsatsförmågan i samband med EU:s militära krishantering.
Beslut om deltagandet i Natooperationer skulle alltid behöva fattas utgående från det enskilda fallet på nationell nivå. Detta gäller både för deltagandet i artikel 5-operationer och i Natoledda krishanteringsoperationer. Natomedlemskapet skulle innebära att Sverige får del av den synnerligen betydande avskräckningsverkan som säkerhetsgarantierna för med sig. Natomedlemskapet skulle förhindra att Sverige utsätts för militär påtryckning eller militärt hot eller möjligheten att Sverige blir föremål för ett militärt anfall.
Frågorna gällande placering i Sverige av trupper, staber eller materielförråd skulle avgöras vid förhandlingar mellan Nato och Sverige, och de skulle förutsätta ett nationellt beslut av Sveriges riksdag. I Sverige skulle inte under fredstid placeras permanenta trupper från de allierade länderna, inte heller kärnvapen eller Natos permanenta ledningsinstanser. När det gäller att avvärja hot om krig eller ett egentligt anfall skulle Nato kunna använda sina beredskapstrupper i Sverige. Om de räcker till beror på den allmäneuropeiska kris som sannolikt detta hot vore en del av, och den militära helhetssituationen.
Det stöd som Sverige får av Nato i en krissituation skulle således åtminstone utgöras av hjälp i form av materiel och eventuellt möjligheten att använda trupper med hög beredskap. Nato har beredskap att sända stöd från alla försvarsgrenar till ett medlemsland som anfallits. Mängden och slaget av den hjälp som tas emot skulle utgöra grunden för utarbetandet av de underhållsplaner som gäller mottagandet av hjälpen. Frågor som bör utredas är bl.a. det underhålls- och materielstöd som alliansens trupper behöver samt hur långt de nationella resurserna räcker när det gäller att stödja alliansens trupper. Att uppnå förmåga att ta emot betydande hjälp skulle kräva många år beroende på vilken nivå för förmågan att motta hjälp som eftersträvas samt hjälpens omfattning.
Som medlem av Nato skulle Sverige i huvudsak på samma sätt som för närvarande bereda sig för försvaret av det egna territoriet. Det svenska försvaret borde dock ha förmåga att fungera effektivare än för närvarande tillsammans med övriga Natoländers trupper.
Inom Nato ansvarar varje medlemsland självt för upprätthållandet och utvecklandet av sitt nationella försvarssystem. Medlemsländerna delar dock sinsemellan på vissa kostnader för sådana funktioner som kommer hela alliansen till godo och som byggandet, upprätthållandet och förnyandet av infrastrukturen för med sig. Dessa kostnader täcks med anslag från alliansens program för civilbudget, militärbudget och säkerhetsinvesteringar (NATO Security Investment Programme, NSIP).
Varje medlemslands andel av Natos gemensamma budgeter fastställs i enlighet med de betalningsandelar som överenskommits i samband med medlemskapsförhandlingarna och i vilka bl.a. BNP:s storlek beaktas. Medlemsländerna får tillbaka en del av kostnaderna för sådana investeringar som gjorts på medlemsländernas område och som anses komma hela alliansen till godo (programmet för säkerhetsinvesteringar).
Det är viktigt att konstatera att Nato inte ställer några krav på medlemsländerna i fråga om försvarsutgifterna. Fastställandet av nivån för försvarsutgifterna är i sista hand alltid ett nationellt beslut. En två procents BNP-andel betraktas som en riktgivande målnivå för de länder vilka som bäst förbereder sig för Natomedlemskap och vilkas försvarssystem kräver en heltäckande strukturreform.
Som redan nämnts står det varje Natoland fritt att utforma det nationella försvaret på det sätt som befinnes lämpligt. Samtidigt är det naturligt för Sverige att tillvarata de möjligheter till samordning och kostnadseffektivitet som ett medlemskap i alliansen skapar. Primärt handlar det om bättre och billigare materielutveckling, ökade möjligheter till övningar i högre förband samt samordning ifråga om territoriell övervakning, underrättelseverksamhet m.m. I ett krympande svenskt försvar kan dessa grundläggande fördelar på marginalen bli avgörande för att lösa Försvarsmaktens huvuduppgifter.
På ett djupare plan öppnas också möjligheter till strukturell samordning av Sveriges och andra medlemmars stridskrafter. Det handlar dels om komplettering och specialisering inom alliansen i sin helhet, dels om mer långtgående samarbeten mellan enskilda medlemsländer. Det skulle t.ex. vara möjligt för Sverige att utveckla och organisera stridskrafter gemensamt med andra skandinaviska medlemmar som Danmark och Norge. I den snabba utvecklingen med tunga militärtekniska investeringar får detta ökad betydelse för alla länders möjligheter att vidmakthålla en hög teknisk nivå. Inom Nato finns flera exempel på sådana regionala samarbeten som förenas av viljan att nå ökad effekt till mindre kostnad.
|
Stockholm den 31 mars 2004 |
|
|
Carl B Hamilton (fp) |
|
|
Cecilia Wigström (fp) |
Birgitta Ohlsson (fp) |
|
Gabriel Romanus (fp) |
Gunnar Nordmark (fp) |
|
Nina Lundström (fp) |
Allan Widman (fp) |
| [1] | Föreliggande text bygger delvis, och med avsikt, på det finska försvarsministeriets rapport: ”Verkningarna av en eventuell militär alliering på utvecklandet av Finlands försvarssystem och försvarsförvaltningen”, publicerad 27 februari 2004, och Carl B Hamilton, ”Svensk säkerhetspolitik – myt och verklighet”, Internationella Studier, nr. 1, 2004, Utrikespolitiska Institutet, Stockholm. |
| [2] | Brevet var inte i sin helhet accepterat av riksdagens EU-nämnd, vilket är föremål för konstitutionsutskottets bedömning våren 2004. |