1 Innehållsförteckning 1
2 Förslag till riksdagsbeslut 2
3 Motivering 2
4 Parlamentarisk arbetsgrupp för socialförsäkringsreform 3
5 Förtroende för försäkringssystemet 3
6 Reformbehov i försäkringarna 4
7 Socialförsäkring sprider riskerna 4
8 Arbetet är socialförsäkringarnas grund 5
9 Försäkringsmässighet och raka rör 6
10 Finansieringen av reformerade försäkringar 7
10.1 Finansieringen av sjukförsäkringen 8
10.2 Finansiering av arbetslöshetsförsäkringen 9
10.3 Samband mellan de båda försäkringarnas finansiering 9
11 Buffertfonder i socialförsäkringar 10
12 Styrelser och beslut om balansering 11
13 Särskilt om arbetslöshetsförsäkringen 12
14 Särskilt om sjukförsäkringen 13
15 Förutsättningar för en brett förankrad reform 13
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en parlamentarisk arbetsgrupp för en stor socialförsäkringsreform som omfattar främst sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring.
I början av 1990-talet enades fem partier om hur en reform av ålderspensionerna skulle se ut. Det svenska politiska systemet visade då kraften att i diskussion komma till brett samförstånd om en verkligt stor fråga – och det på grundval av principer som är ekonomiskt sunda och ger det mest centrala av alla trygghetssystem en stabil grund.
Det gemensamma arbetet ledde fram till den reform som nu är genomförd. Både arbetssättet och viktiga delar av innehållet kan vara till hjälp för att åstadkomma långsiktigt hållbara konstruktioner av sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring.
Utgångspunkten för en socialförsäkringsreform är att vi skall slå vakt om de viktiga trygghetsfunktionerna för människor. Men de system som skall leverera denna trygghet kan fungera mycket bättre om de byggs om. Då kan de hjälpa till att ge välfärden hållbar ekonomisk grund. Inte minst viktigt är att den akuta krisen för sjukförsäkringen övervinns. För denna försäkring behövs såväl åtgärder som genomförs snabbt som ett mer långsiktigt reformarbete. I denna motion uppehåller vi oss vid det senare.
För att socialförsäkringarna skall ha sina positiva effekter på trygghet och utjämning av riskkostnader, utan att ha de negativa effekter som skatter har på arbetsvilja och hederlighet, krävs att deras utformning är konsekvent och tydlig, något som nu i hög grad uppnåtts när det gäller ålderspensionerna.
Men pensionsreformen har dessutom ökat Sveriges styrka i konkurrensen om att vara en god miljö för ett långsiktigt verkande näringsliv. Rader av andra länder har pensionssystem med stora sprickor och bräcklig grund. Men Sverige har nu ett pensionssystem vi kan visa upp som internationellt föredöme och som redan gett inspiration till flera andra länders reformarbete.
Om vi i vårt land kan åstadkomma liknande lösningar för sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna kan vi inte bara öka förtroendet för våra centrala trygghetssystem. Vi kan också visa att Sverige faktiskt kan ha mer beslutskraft än många andra liknande länder, något som de allra senaste åren dessvärre inte gett så många prov på inom andra områden.
Mer än tio års hårda påfrestningar på först arbetslöshetsförsäkring och sedan sjukförsäkring visar reformbehovet. Dessa system är nu olyckligt direktkopplade till statskassan. Det skulle behövas mer genuina försäkringar, som har fonder som stötdämpare, som hålls i huvudsak åtskilda från statens budget och som har regler som tryggar att de förblir finansiellt stabila även under samhällsekonomiska och andra påfrestningar.
Kompromisser och resultat måste också få ha sin tid. Det är angeläget med ett uppbrott ur den stagnation i förnyelsearbetet som inträffat under slutet av 90-talet och därefter. Arbetsmetoden med försök till brett samförstånd borde gå att använda igen, varvid alla riksdagens sju partier borde försöka gå igenom problemen tillsammans, i den parlamentariska arbetsgruppens form.
Man skall då ha siktet inställt på att undvika tidiga låsningar och eftersträva samsyn kring hållbara principer och kring att dessa försäkringars viktiga sociala skyddsfunktioner för enskilda människor skall tryggas. Efter diskussioner i socialförsäkringsutskottet och riksdagsbeslut bör regeringen kunna tillsätta en arbetsgrupp med företrädare för alla riksdagspartier och med direktiv med den inriktning vi redovisat ovan. Vi föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen detta till känna.
De synpunkter vi i det följande redovisar på hur socialförsäkringarna skulle kunna utformas är vårt bidrag till en diskussion om färdriktningen, de är inte en samling krav som vi över hela linjen måste få igenom för att vilja medverka till en reform.
Människor måste kunna lita på sina försäkringar. När folk planerar sin framtid är det viktigt att de känner trygghet och vet vad som gäller om de blir sjuka, arbetsskadade eller arbetslösa.
Förtroendet för socialförsäkringarna måste återupprättas. Det har nämligen med åren uppstått en ganska utbredd misstro mot att våra socialförsäkringar fungerar när vi verkligen behöver dem.
Det finns en oro för att spelreglerna skall ändras på ett oförutsebart sätt, för att ersättningsnivåer skall ändras över en natt eller för att finansieringen skall vara ohållbar och trygghetssystemen gå mot kollaps. En sådan oro är inte oförklarlig. Under den långa inflationsepoken överintecknades också delar av det sociala trygghetssystemet, och den långsiktiga vården av välfärdens hållfasthet eftersattes. När 80-talets inflationsbubbla ledde fram till 90-talets krisår framtvingades både improviserade och mer genomtänkta ändringar i svenska socialförsäkringar. Det skedde hundratals förändringar, delvis till följd av statsfinansiell kris, delvis till följd av brister i försäkringarnas konstruktion, delvis genom politisk osämja om vilka ändringar som var godtagbara.
De flesta av de ändringar som skedde var i och för sig små, men några tiotal av ändringarna kan betecknas som stora, antingen genom att de berörde många (som sänkningen av ersättningsnivåerna i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna) eller hade principiell räckvidd (som införandet och avskaffandet av en allmän arbetslöshetsförsäkring).
90-talets arbete ledde fram till en långsiktig reform av ålderspensionerna, som följts upp med bland annat omläggning av förtidspensionen till de nya förmånerna aktivitetsersättning och sjukersättning. Men sådana långsiktiga resultat blev det inte inom andra viktiga delar av socialförsäkringssektorn.
Där finns stora reformbehov, både på kort sikt och när det gäller försäkringarnas långsiktiga uppbyggnad. De senare reformbehoven gäller visserligen främst försäkringarnas tekniska och finansiella konstruktion, som inte berör enskilda människors villkor så direkt men har stor betydelse när det gäller samhällsekonomin och den långsiktiga stabiliteten för den sociala välfärden. Men det är ändå värdefullt för det allmänna förtroendet för försäkringssystemen om ett reformarbete kan leda fram till brett samförstånd, till kompromisser i vissa tidigare konfliktfrågor och till långsiktigt hållbara besked om huvuddragen i försäkringarnas uppbyggnad.
Inom några år skulle vi vid sidan om pensionsreformen kunna ha både en reformerad obligatorisk arbetslöshetsförsäkring och en reformerad sjukförsäkring – som redan före den större reformen givits stärkt rehabiliteringsinriktning och en finansiell samordning med sjukvården för att minska sjukskrivningarna.
Den generella välfärdspolitiken ger stöd för människors självbestämmande och vidgar ofta friheten för den enskilda människan att själv forma sitt liv. Socialförsäkringssystemet är en av grundstenarna i den generella välfärdspolitiken och bidrar till att förstärka medborgarnas möjlighet att påverka sina egna liv även i situationer när sjukdom, skada, arbetslöshet eller ålderdom förändrar villkoren för den enskilda människan.
Hur våra liv blir avgörs till en viss del av tur och otur. Vi råkar ut för saker som ligger utanför vår egen kontroll, men som på olika sätt vidgar eller inskränker vårt självbestämmande och vår frihet. Ingen väljer sina föräldrar eller sin genuppsättning. Vi föds med olika resurser, och det kan även vara olika slags handikapp. På liknande sätt uppstår olika risker – för sjukdom, invaliditet, arbetsskada eller arbetslöshet – ur omständigheter som inte alltid men ofta ligger utanför individens kontroll. Många av dessa risker hör till livet självt och kan inte elimineras genom mänskliga konstruktioner.
I obligatoriska socialförsäkringar mot inkomstbortfall sker en fördelning av sådana riskkostnader, och denna fördelning uppnås genom att alla är med. Den som löper mindre risk att bli sjuk får vara med och betala till samma försäkring som de som har mycket större risk. Personer med ärftliga sjukdomar, kroniskt sjuka och människor med större sjuklighet än genomsnittet slipper därmed betala avsevärt högre premier än unga friska människor. De slipper också att – i värsta fall – nekas försäkring. Fördelen är alltså att premiernas storlek inte påverkas av den individuella risken att bli sjuk eller av den individuella chansen att bli gammal men däremot av den genomsnittliga risken eller chansen samt av den försäkrade inkomstens storlek.
Skulle man i stället för dagens allmänna sjukförsäkring ha krav på ett sparande som bland annat skulle täcka inkomstbortfall vid sjukdom skulle skillnaderna mellan olika individer, med olika riskbilder, bli nästan hur stora som helst. Detta är den viktigaste skillnaden mellan försäkring och sparande. Den förra utjämnar risker. Den senare gör det inte. Den modell som utjämnar risker som individen inte rår över är därför den modell som närmast kan sägas uppfylla det liberala jämlikhetskravet att alla människor skall behandlas med samma hänsyn och respekt.
Socialförsäkringstanken lanserades också i Sveriges riksdag redan 1884, i en motion av liberalen Adolf Hedin, men det dröjde fram till 1910-talet innan tanken på ett socialförsäkringssystem som omfattar flertalet medborgare blev politiskt accepterad. Inom den s.k. invalid- och ålderspensioneringen infördes 1913 för första gången en ersättning som var relaterad till medborgarens tidigare inkomst. Ett tydligt exempel på inkomstbortfallsprincipens genomslag var 1916 års arbetsolycksfallsförsäkring.
Under senare årtionden har samtliga socialförsäkringar byggt på inkomstbortfallsprincipen. Men genom att det s.k. förmånstaket har legat stilla realt medan reallönerna stigit har denna inkomstbortfallsprincip alltmer kommit att brytas upp. Den statsfinansiella situationen har gjort det svårt att råda bot på det här problemet. Vi har från vår sida också tvingats vänta med att föreslå den utformning vi ser som riktig. Men det är viktigt att inte tappa bort kompassriktningen. Så som taken nu ligger innebär de en extra marginalbeskattning av arbete som bidrar till att försvåra arbetet att ge välfärden ett ekonomiskt underlag som är hållfast även på lång sikt.
Grunden för välståndet, och därmed för de resurser som krävs för en generell välfärdspolitik, är arbetet. Socialförsäkringarna skall främja och inte motverka arbete och företagande. De bör präglas av en arbetslinje i villkoren för ersättning och i inriktningen på rehabilitering och återställd arbetsförmåga. De skall, liksom skattesystemet och olika familjepolitiska och andra bidragssystem, utformas med hänsyn till att det skall löna sig att arbeta. I pensionsreformen lades stor vikt vid att på detta och andra sätt få systemet för ålderspensioner att medverka till att stärka den ekonomiska grunden för den sociala välfärden.
Detsamma är det angeläget att åstadkomma även för övriga socialförsäkringar. Dessa är en så stor del av samhällsekonomin att såväl positiv som negativ incitamentsstruktur får mycket kraftigt genomslag. Därför måste det bl.a. finnas självrisker, och en allmän inriktning på arbete, rehabilitering och aktivitet, så att systemet – just för att det existerar för de perioder då vi inte arbetar – ändå uppmuntrar till arbete. Väl fungerande och väl uppbyggda obligatoriska försäkringar är ett stöd för en fungerande marknadsekonomi, och de kan genom att främja arbete och effektiv kapitalanvändning förstärka de resurser som gör både socialförsäkringar och annan välfärdspolitik möjliga. Om socialförsäkringar är illa uppbyggda och motverkar arbete kan de däremot få motsatt effekt och göra all välfärdspolitik svårare att upprätthålla.
Höga ambitioner i välfärdspolitikens båda huvuddelar – bra offentligt finansierad service i form av skola, sjukvård med mera och ett tillförlitligt socialförsäkringssystem – främjar ekonomisk tillväxt och därmed balans i statsfinanserna. Ekonomin skulle däremot inte bli sundare, innovatörerna inte djärvare, småföretagen inte mer livskraftiga ifall de generella socialförsäkringarna avvecklades. Tvärtom. Den privata sektorn kan inte expandera i ett vakuum. Den kan få tillräcklig växtkraft bara i ett genomtänkt samspel med en väl fungerande välfärdsstat.
Till det mest avgörande om detta skall fungera hör att socialförsäkringarna inte skall bidra till skadligt stora marginal- och tröskeleffekter för människor som vill inträda i eller återvända till arbetslivet eller öka sina arbetsinsatser. Att det skall löna sig att arbeta skall inte bara vara en grundsats i skattepolitiken, detsamma skall gälla för socialförsäkringarna. Pensionsreformen var där ett mycket stort framsteg. Den visade hur det kan vara möjligt att bevara alla väsentliga trygghetsfunktioner men samtidigt minska marginaleffekterna och förvandla en socialförsäkring från en kvarnsten till en hörnsten i samhällsekonomin.
Det handlar alltså inte bara om att all generell välfärdspolitik har den fördelen att den ger mindre marginaleffekter än behovsprövade bidrag, som lätt vållar dramatiska, eller rentav 100-procentiga, marginaleffekter. På de områden där den generella välfärdspolitiken kan ges en försäkringsmässig koppling mellan avgifter och förmåner minskas dessutom de s.k. skattekilarna och det lönar sig bättre att arbeta. Detta stärker basen även för en rad andra skatter och leder till att skattebördan kan lindras för dem som arbetar för att upprätthålla de icke yrkesverksammas välfärd. Med tanke på de förändringar som väntar av befolkningens ålderssammansättning har detta enorm betydelse för möjligheterna att göra välfärdssamhället så stabilt att det kan finnas kvar även för nästa generation.
En generell välfärdspolitik har dessutom större möjligheter att få bred anslutning bland medborgarna. Till skillnad från selektiva system utestänger den ju inte stora grupper, och den skapar inte misstroende mellan dem som har mest utbyte av reglerna och dem som huvudsakligen betalar till systemet. En generell välfärdspolitik kan också underlätta att förändringar i teknik och arbetsliv godtas och kan genomföras utan stora individuella välfärdsförluster. På så sätt bidrar en väl utformad generell välfärdspolitik till en flexibilitet i samhället och till välståndsutvecklingen.
Av central betydelse vid en socialförsäkringsreform är att försäkringsmässigheten upprätthålls och stärks. Det bör så långt möjligt finnas ett direkt samband mellan inbetalda avgifter och förmåner, och av detta följer att principen skall vara att där inga förmåner finns skall inga avgifter tas ut.
Det är viktigt att taket i socialförsäkringarna sätts så att det stora flertalet inkomsttagares inkomster ligger under taket. Det skall för de allra flesta räcka att betala premier till den allmänna försäkringen som omfattar alla för att veta att man har en ekonomisk trygghet för hela eller större delen av sitt inkomstbortfall när man är sjuk eller vill vara hemma med sitt nyfödda barn.
Så var det också tidigare inom sjukförsäkringen. Men under årens lopp har realinkomsterna ökat medan förmånstaket varit oförändrat uttryckt i fasta priser. En fortsatt sådan utveckling riskerar att bryta sönder såväl själva socialförsäkringssystemet som den allmänna uppslutningen kring det. Trots att ersättningsprocenten är noll ovanför taket måste avgifter betalas fullt ut på inkomster som inte berättigar till någon ersättning. Samtidigt öppnas vägen för olika slags tilläggsförsäkringar för dem som har förutsättningar att kunna betala dubbelt.
I förlängningen av en sådan utveckling, med försäkringsskydd som är ”segregerat” efter position på arbetsmarknaden, ligger att kraven kommer att resas på att de som betalar andra sjukförsäkringar skall kunna utträda ur systemet och på så sätt undvika inte bara dubbelbetalningen utan också deltagandet i att täcka riskerna för dem med dålig hälsa och därmed större risker för inkomstbortfall.
Den motsatta inriktningen, att göra rören mycket rakare, är däremot en av de centrala egenskaperna i det nya pensionssystemet, även om ett begränsat undantag genom en kompromiss finns kvar när det gäller en del av avgifterna ovanför taket. Den reformen har gjort att avgifterna till pensionerna upphört att vara i huvudsak en skatt. Betalningar efter vars och ens lön går till den egna ”pensionsförsäkringen”.
En socialförsäkringsreform skall utgå från denna princip om ”raka rör”, där varje förmån motsvaras av en inbetald avgift och där avgifterna och förmånerna hänger ihop.
Vidare bör en övergång till ”lönebasbelopp” övervägas, vilket skulle betyda att taket i framtiden kunde räknas upp med standardstegringen i samhället. Även här kan alltså pensionsreformen vara en förebild för en bredare reform av andra försäkringar.
Kostnaderna för garantinivå, barnår och andra fördelningspolitiska inslag betalas i pensionssystemet från statskassan med medel som riksdagen anslår i statsbudgeten. Men den stora merparten av finansieringen kommer från avgifter som följer inkomster och som motsvaras av individuella pensionsrätter.
På motsvarande sätt bör både sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring utformas. Avgifterna sätts efter inkomst och skall motsvara en premie för att, med riskutjämning, försäkra en given andel av samma inkomst mot bortfall vid sjukdom osv. De fördelningspolitiska inslag som därutöver skall finnas i försäkringarna skall betalas med anslag över statsbudgeten.
Egenavgifter för löntagare bör ses som en viktig del av finansieringen av reformerade socialförsäkringar. Om löneskatter som i dag tas ut helt eller delvis ersätts med egna försäkringspremier (egenavgifter), samtidigt som lönerna ökas lika mycket, blir det än tydligare att det man betalar för är just en egen försäkring. Att detta är en metod att med bevarad social välfärd sänka det faktiska skattetrycket har i den allmänna debatten framhållits av bland andra den inom LO verksamme Ingemar Lindberg.
Egenavgifter behöver dock inte vara den enda finansieringskällan. I pensionsreformen delades genom en kompromiss finansieringen på egenavgifter, arbetsgivaravgifter samt – för fördelningspolitiska inslag – bidrag från statsbudgeten.
Sjukförsäkringens och arbetsgivarförsäkringens olika uppgifter gör också att finansieringen kan ha andra inslag än de som finns i pensionssystemet.
Att avgifterna till sjukförsäkringen är oberoende av den enskilda människans risk är av central betydelse. Däremot är det tänkbart att skillnader i kollektiva risker kan motivera särskilda avgiftsuttag eller nedsättningar. Avgiften till sjukförsäkringen kan exempelvis variera mellan olika större grupper av arbetsgivare som har olika genomsnittliga ohälsotal (kommuner eller privata, stora eller små osv.).
Motsvarande gäller avgifter på varor eller aktiviteter som vållar olyckor eller sjukdomar och som därmed belastar sjukförsäkringens finanser. Även detta skulle vara en avgiftsvariation med hänsyn till kollektiv, inte individuell, risk. Möjligheterna till sådan finansiering är troligen begränsade, men när det gäller sjukpenning, aktivitetsersättning och sjukersättning (tidigare förtidspension) som vållas av trafikolyckor kan kostnaderna tas ut på den lagstadgade obligatoriska trafikförsäkringen. En sådan finansiering bör vara införd redan innan en större socialförsäkringsreform är klar. När det däremot gäller en del av de mest uppenbara fall där varor är i stor omfattning sjukdomsvållande finns i dag punktskatter, som är utsatta för ett tryck från grannländer där de som säljer dessa varor inte behöver bidra nämnvärt till de samhällsekonomiska kostnaderna. Men om sjukförsäkringens kostnader i viss mån kan bäras av sådan ekonomisk verksamhet som orsakar sjukdom och olyckor kan uttaget bli något lägre av egenavgifter och arbetsavgifter, som båda har arbetet som avgiftsbas. Detta skulle vara fördelaktigt, och en parlamentarisk arbetsgrupp bör ges utrymme att pröva sådan finansiering av delar av sjukförsäkringen även på andra områden än trafiken.
I sjukförsäkringen behöver man också beakta hur försäkringen påverkas av sjukvårdens incitament att medverka till att hålla kostnaderna nere. Förutom finansiell samordning aktualiseras här ett finansieringsansvar för landstingen, som åtföljs av en ökning av statsbidragen till sjukvården. De senaste årens utveckling gör att bedömningen av en sådan modell måste revideras, och att den framstår som ett reformprojekt redan på kort sikt. Vi behandlar detta i den motion som gäller den akuta situationen för sjukförsäkringen, och i den motionen finns yrkande om försöksverksamhet i ett antal landstingsområden.
I arbetslöshetsförsäkringen är det en avvägningsfråga hur mycket kollektiva skillnader i risken för både säsongs- och annan arbetslöshet skall medföra variationer i uttag av egenavgifter och arbetsgivaravgifter i olika näringsgrenar och a-kassor. Branscher där det hela tiden är förhållandevis hög arbetslöshet bör i något högre grad bidra till finansieringen av skyddet mot inkomstbortfall. Att medlemsavgifterna då kommer att variera mer mellan olika kassor skulle också stärka motiven för arbetssökande att välja expanderande branscher istället för branscher eller yrken med överetablering.
Sambandet mellan löneavtal och avgiften till arbetslösheten skulle också bli tydligare. Arbetsmarknadsparternas makt över lönebildningen skulle följas också av ett visst finansiellt ansvar, och det skulle vara möjligt att i kollektivavtal bestämma om inbetalningar till arbetslöshetsförsäkringen.
Variationen i avgifter får å andra sidan inte bli för stor så att bördorna fördelas på ett mycket ojämnt sätt och så att försäkringens trygghetsfunktion äventyras. Hur den här avvägningen långsiktigt kan göras bör noga prövas av den parlamentariska arbetsgruppen. I en arbetsmarknadspolitisk motion från fp framläggs förslag om en ökning av egenavgiftens del av finansieringen från och med 2004, och detta kan gälla tills vidare i avvaktan på en större, samlad socialförsäkringsreform.
Eftersom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen hanterar andra slags risker än pensionssystemet måste också den tekniska utformningen för att nå finansiell stabilitet vara en annan. Utgiftsbelastningen i inte bara arbetslöshets- utan också sjukförsäkringen har visat sig variera med konjunkturen och arbetsmarknadsläget så att kostnaderna i det ena systemet stiger när de sjunker i det andra. Det kan därför finnas behov av en automatiskt verkande mekanism som höjer och sänker avgiftsuttaget till de båda försäkringarna och omfördelar detta när arbetsmarknadsläget förändras. Men det behöver i så fall klarläggas hur stora dessa konjunkturvariationer i sjukförsäkringens kostnad egentligen brukar vara, så att inte andra förändringar av sjukskrivningarnas omfattning utlöser omfördelningar av avgiftsuttaget mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkring.
Ett socialförsäkringsskydd som byggs upp efter de principer vi här anger får en inbyggd följsamhet mot samhällsekonomin, något som varit centralt vid uppbyggnaden av det nya pensionssystemet.
Ändringar av avgifter eller förmåner skall bara kunna ske när det är försäkringsmässigt motiverat, aldrig för att staten behöver pengar. Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna skall inte och behöver inte användas som budgetregulator – bortsett från de exceptionella lägen då en allvarlig ekonomisk kris som på 90-talet gör statsbidrag och ökad skattefinansiering nödvändiga därför att belastningen blir större än vad fonderingen är beräknad för att klara av.
De senaste femton åren har sjukförsäkringen tidvis haft stora överskott som gått in i statsbudgeten och tidvis stora underskott som skapat ett stort hål i statsbudgeten. Oavsett åt vilket håll det slår blir det när sådant sker stora störningar i budgetprocessen för andra utgiftsområden.
Men socialförsäkringar som i huvudsak frikopplas från statens budget skall fungera tillsammans med systemet med utgiftstak. De skall tillsammans med dessa medverka till en långsiktigt hållbar statsfinansiell utveckling. Det kan inte godtas att socialförsäkringarna frikopplas från statens budget utan att samtidigt förses med mekanismer som gör att deras finansiella stabilitet upprätthålls.
Okontrollerad uppbyggnad av ackumulerade underskott kan inte accepteras. Tvärtom skall tendenser till obalans utlösa tidigt verkande ändringar för att återställa den finansiella hållfastheten. Även här bör man ha ledning av grundtankarna bakom pensionssystemet, som nu har en automatiskt verkande stabilisering.
Men till skillnad från pensionssystemet skall sjuk- och arbetslöshetsförsäkring inte omfördela individers livsinkomster över många årtionden. De skall däremot ge ett pålitligt och förutsebart skydd mot plötsliga inkomstförluster under en förhållandevis kort tid. Den fortlöpande balanseringen i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna måste därmed i det väsentliga ligga inte på förmånssidan, utan i att finansieringen vid behov anpassas för att fonderingen skall bli tillräcklig men inte större än nödvändigt. Såväl sjukförsäkringen som arbetslöshetsförsäkringen bör på nytt få buffertfonder. Men dessa skall inte behöva vara alltför stora, och då är det nödvändigt att försäkringarna också får låna. Till skillnad från i pensionssystemet bör alltså fondernas behållning tillåtas pendla och ha både positiv och negativ behållning, så länge de är långsiktigt hållfasta.
Ingen av fonderna kan rimligen placera någon större andel av sina tillgångar i aktier, då tanken ju är att fonderingen skall vara buffertmässig. Rätt som det är kan pengarna behövas och då är det inte bra om en massa aktier måste säljas. Fonderna skall inte heller få användas för näringspolitiska uppgifter.
Buffertfonderingen i arbetslöshetsförsäkringen kan uppskattningsvis behöva gå upp till 25–30 miljarder kronor om den tillåts få låna och om staten med skattefinansiering står för kostnader vid eventuella extrema arbetslöshetsnivåer, såsom under de delar av 90-talet då den öppna arbetslösheten var som störst.
Vad fonderingsbehovet kan vara i sjukförsäkringen – inklusive kostnaderna för motsvarigheten till förtidspensioner – kan behöva bedömas på nytt utifrån de senaste årens erfarenheter. Men inverkan av konjunktursvängningar bör vara mindre än när det gäller arbetslösheten, och fonderingsbehovet bör också vara mindre än i arbetslöshetsförsäkringen.
De tre stora socialförsäkringssystemen – för ålderspensioner, för arbetslöshetsförsäkring och för sjukpenning, rehabilitering och motsvarigheten till förtidspension – blir även vid en socialförsäkringsreform offentliga och obligatoriska. Men de bör inom den ramen ges en fristående ställning med egna styrelser, och de skall inte redovisas som delar av statens budget. Att de tre försäkringarna skall ha var sin styrelse och hållas åtskilda från såväl varandra som statsbudgeten får också följder när det gäller deras administration. Det föranleder en ändring av den nuvarande ordningen, där en och samma myndighetsorganisation innefattar pensionssystem, sjukförsäkring och verksamheter som inte har socialförsäkringskaraktär (t ex delar av handikappolitiken samt utbetalningarna av barnbidrag). En annan organisation bör utredas, och frågan om försäkringskassornas ställning bör inte hanteras så att den blir oförenlig med riktlinjerna för en långsiktig socialförsäkringsreform.
Vid utformningen av reglerna för styrelserna är det möjligt att anknyta till de beslut riksdagen fattat om ledningen av Riksbanken och den nya Riksrevisionen. Styrelserna skall då väljas av riksdagen, inte utnämnas av regeringen, och ledamöterna kan tillsättas för mandatperioder som inte sammanfaller med riksdagens.
Förmånsnivåer och avgifter skall fortfarande fastställas av riksdagen. Meningen med en socialförsäkringsreform är inte att inskränka riksdagens finansmakt. Men styrelserna för försäkringssystemen skall ha viktiga roller i beslutsprocessen.
Styrelserna skall ha ansvar för att bevaka att verksamheten går ihop. Om det finns tecken på att finansiella obalanser kan väntas skall styrelserna vara skyldiga att både informera riksdagen om väntade större underskott eller överskott och lägga fram förslag om ändrade avgifter, eller i mer allvarliga lägen ändrade förmåner.
Riksdagen skall sedan, efter beredning i socialförsäkringsutskottet – och gärna efter offentliga utskottsutfrågningar – fatta beslut om hur befarat underskott eller överskott skall hanteras.
Styrelsernas förvaltning bör inte bara revideras av Riksrevisionen, utan dessutom granskas av Finansinspektionen som särskilt bör ha i uppdrag att kontrollera försäkringsmässigheten i socialförsäkringarna. Självfallet kan inspektionen då inte inskrida mot beslut fattade av riksdagen, men om styrelserna agerar på sätt som strider mot reglerna eller god försäkringssed måste inspektionen ingripa.
I alla socialförsäkringar är det viktigt att den enskilde får tydlig information om inbetalda avgifter och intjänade förmåner. Hur ansvaret för denna information bör fördelas mellan socialförsäkringarnas styrelser och försäkringskassor respektive a-kassor bör också prövas.
Arbetslöshetsförsäkringen borde i en socialförsäkringsreform göras allmän och obligatorisk. Alla inkomsttagare som uppfyller kraven på en fast anknytning till arbetsmarknaden skall ha rätt till en inkomstrelaterad arbetslöshetsförsäkring men också vara skyldiga att med avgifter bidra till att upprätthålla en sådan. A-kassorna, som är kooperativt uppbyggda, skall inte avskaffas, utan kan tänkas ha en viktig roll i en reform som innebär en delvis förändrad ansvarsfördelning mellan staten och arbetsmarknadens parter.
Men därutöver bör en eller flera kassor inrättas genom statliga beslut. Dessa kassor måste då sätta premierna efter risken i den bransch arbetstagaren tillhör. Konstruktionen behöver inte heller vara densamma som när motsvarande fråga var aktuell på 90-talet.
Arbetslöshetsförsäkringen skall, så som grundtanken varit också i det hittillsvarande systemet, vara en tidsbegränsad omställningsförsäkring, med ett skydd mot inkomstbortfall för alla som arbetat länge nog för att kvalificera sig. Ersättningen bör inledningsvis motsvara 80 % av inkomstbortfallet. Den övre gränsen för inkomster som berättigar till inkomstbortfall bör på sikt bli densamma som i sjukförsäkringen.
Försäkringen skall fungera tillsammans med och stödja en arbetsmarknadspolitik som är aktiverande och bygger på arbetslinjen. Kravet på att ”stå till arbetsmarknadens förfogande” skall finnas kvar. Den inkomstrelaterade ersättningen skall vara tidsbegränsad, och en successiv nedtrappning av ersättningsnivån kan ske. Att mer än en gång kvalificera sig till en ny ersättningsperiod genom deltagande i arbetsmarknadspolitisk åtgärd skall ej vara möjligt.
Men för de fall där det ändå sker utförsäkring skall inte kommunalt försörjningsstöd vara det återstående skyddsnätet. Som komplettering av arbetslöshetsförsäkringen bör införas ett nytt skydd för utförsäkrade, ett statligt försörjningsstöd som är något högre än socialbidragen och till skillnad från dessa inte prövas mot innehav av bil, egen bostad, sommarstuga etc. Ett villkor skall självfallet vara att individen står till arbetsmarknadens förfogande. Detta stöd skall finansieras över statsbudgeten. Det skall alltså inte ingå i det från statsbudgeten separerade socialförsäkringssystemet.
Arbetsmarknadspolitiken kan komma att bli föremål för andra genomgripande reformer med syfte att stärka arbetslinjen, minska utslagningen från arbetsmarknaden och förbättra integration och inkomstutveckling. Förslag om ett sådant reformarbete väcks i en annan liberal motion vid årets riksmöte. Men en socialförsäkringsreform bör utformas så att försäkringen kan fungera tillsammans med arbetsmarknadspolitik som är organiserad på olika sätt, så länge den bygger på arbetslinjen. En parlamentarisk arbetsgrupp för socialförsäkringsreform skall inte behöva ge sig i kast med alla arbetsmarknadspolitiska frågor.
Sjukförsäkringen bör omfatta dels sjukpenning (inklusive liknande ersättningar vid rehabilitering och vid vård av närstående), dels sjuk- och aktivitetsersättning (som motsvarar tidigare förtidspension och sjukbidrag). I den senare delen är socialförsäkringsreformen i viktiga delar redan genomförd genom följdbeslut till pensionsreformen.
Arbetssjukdomar skall ingå i sjukförsäkringen, medan ersättningen för inkomstförlust genom arbetsolycksfall bör överföras till en obligatorisk icke-statlig försäkring, där den obligatoriska trafikförsäkringen i vissa avseenden är en förebild. Skillnaden mellan arbetssjukdomar och arbetsolycksfall är att för de senare är det möjligt att knyta en risk och en av risken bestämd premie till verksamheten eftersom olycksfallen inträffar plötsligt och vid en tidpunkt som kan bestämmas i tiden. Arbetssjukdomar uppstår däremot ofta under lång tid, och flera olika arbetsgivare och olika näringsgrenar kan tillsammans ha gett upphov till sjukdomen.
Sjukförsäkringen skall vara inriktad på rehabilitering och återgång i arbete. Den bör innehålla en rehabiliteringsgaranti, och i anslutning till denna skall en längre sjukskrivning, allra senast inom 60 dagar, prövas av en annan läkare än den som först sjukskrev. Sjukförsäkringen skall också innehålla regler om finansiell samordning, där pengar från sjukförsäkringen kan användas till åtgärder inom sjukvård med mera – under förutsättningen att detta kan förkorta sjukskrivningstider eller på annat sätt minska statens kostnader- Denna och en rad andra frågor om sjukförsäkringens sätt att fungera behandlas i en annan liberal motion, och vi går därför i den här motionen inte närmare in på dessa delfrågor.
Efter några års debatt under 90-talet där den generella välfärdspolitiken ifrågasattes från skilda politiska väderstreck tycks det nu ha blivit ett hyggligt samförstånd kring försäkringstanken och inkomstbortfallsprincipen. Vi socialliberaler, och de som delar vår mening i denna fråga, ser ut att ha bredare uppslutning kring en generell välfärdspolitik.
Tankar på att ha omfattande tvångssparande som alternativ till obligatoriska socialförsäkringar har i stort sett förkastats genom den debatt som förts i välfärdsfrågor, och det talas inte längre som för några år sedan om ”grundtrygghet”, ”medborgarkonto” och mera sådant. Sådana förslag gick ut på att förkasta modellen med försäkring mot inkomstbortfallet.
I de mest radikala kontomodellerna skulle större delen av dagens bidrag och samtliga socialförsäkringar ersättas med ett individuellt tvångssparande på ett konto. Ju mer pengar som en person under sitt yrkesverksamma liv valde – eller blev tvungen – att använda till sjukskrivning, studier, föräldraskap, sjukvård med mera, desto mindre pengar skulle finnas kvar till pensionen. Det skulle ha medfört att de som ofta var sjuka eller arbetslösa skulle fått mycket låga pensioner. Andra förslag skulle ha tagit ifrån människor den trygghet det är att inkomstnivån från yrket inte försvinner plötsligt vid insjuknande eller uppsägning från jobbet.
Att denna debatt om välfärdens inriktning åtminstone för tillfället verkar vara avgjord – och att den har lett fram till en bredare uppslutning kring socialförsäkringar och inkomstbortfallsprincip – har förbättrat förutsättningarna för en bred uppgörelse som liknar pensionsuppgörelsen. Den bredare uppslutningen kring socialförsäkringarna gör också att alla partier bör känna ett ansvar för att se till att dessa har en sådan utformning att de bidrar till att göra grunden för den sociala tryggheten stabil.
|
Stockholm den 7 oktober 2003 |
|
|
Lars Leijonborg (fp) |
|
|
Bo Könberg (fp) |
Kerstin Heinemann (fp) |
|
Anna Grönlund (fp) |
Marita Aronson (fp) |
|
Lennart Kollmats (fp) |
Tobias Krantz (fp) |
|
Ulf Nilsson (fp) |
Karin Pilsäter (fp) |
|
Erik Ullenhag (fp) |
Yvonne Ångström (fp) |
|
Linnéa Darell (fp) |
Solveig Hellquist (fp) |
|
Anne-Marie Ekström (fp) |