Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att särlevande föräldrar i normalfallet avtalar om underhåll i enlighet med föräldrabalkens regler.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att det nuvarande underhållsstödet ersätts med ett särskilt ensamståendestöd.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att försäkringskassan skall kunna vara behjälplig med att betala ut förskott på det avtalade underhållsstödet till boföräldern för att sedan kräva in underhållsstödet av den bidragsskyldige föräldern i de fall den underhållsskyldige föräldern missköter sina åtaganden.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att särlevande föräldrar kan få ensamståendestöd i de fall föräldrarnas inkomster är för låga, vilket innebär en form av inkomstprövning av båda föräldrarna.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen utreder och därefter återkommer med ett förslag på en modell för inkomstbegränsning för särlevande föräldrar med låga inkomster som skall vara berättigade till ensamståendestöd.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att underhållsstöd inte betalas ut vid växelvis boende.
Bidragsförskottet infördes 1937 för att stödja ensamstående mödrar i de fall fäderna vägrade erkänna faderskapet eller inte skötte sin familjerättsliga underhållsplikt. Bidragsförskottet var en förskottsbetalning till den ensamstående mamman från staten på det underhållsbidrag som fadern försummat att betala. Efter utbetalningen av bidragsförskottet övertog staten indrivningen från fadern. 1964 fick bidragsförskottet ytterligare en funktion i form av ett bidrag till ensamstående föräldrar med endast lågt underhåll. Om det familjerättsligt bestämda underhållsbidraget var lägre än fullt bidragsförskott kunde boföräldern få ett utfyllnadsbidrag på mellanskillnaden, en socialförmån som inte prövades mot vare sig barnets eller boförälderns inkomst.
Statens kostnader för bidragsförskottssystemet, framför allt utfyllnadsbidraget, ökade i takt med att skilsmässor blev allt vanligare. Kritiken växte också mot att särlevande föräldrar kunde öka stödet från staten genom att komma överens om ett lågt underhåll och skriva barnet hos den förälder som hade högst inkomst.
1996 ersattes bidragsförskottet av det nuvarande underhållsstödet. Det viktigaste skälet för den socialdemokratiska regeringen att införa ett nytt system var att begränsa statens kostnader. Underhållsstödet är dock lika stort – 1.173 kronor per månad och barn – som tidigare det maximala bidragsförskottet, oberoende av boförälderns inkomst. En viss behovsprövning har dock införts i händelse av att barnet har en egen inkomst.
Den stora förändringen är dock principerna för återbetalning till staten. Återbetalningsskyldigheten har nu frikopplats från det familjerättsligt bestämda underhållet – som utgår från båda föräldrarnas inkomst – till att enbart bestämmas utifrån den särlevande förälderns återbetalningsmöjlighet. Återbetalningsskyldigheten bestäms i det nya systemet utifrån en given procent av bruttoinkomsten, efter ett grundavdrag, beroende på antalet barn man är försörjningsansvarig för – såväl dem som man är underhållsskyldig för som dem man bor ihop med. Underhållsstödet kan – till skillnad från det tidigare bidragsförskottet – även uppbäras av särlevande föräldrar hos vilka barnen bor växelvis.
Tveksamheten var stor till att införa underhållsstödet. Vi accepterade det dock under förutsättning att regeringen skulle utarbeta förslag till ett nytt stödsystem för ensamstående föräldrar när ekonomin blivit bättre.
Det nya underhållsstödet var bristfälligt och kritiken lät inte vänta på sig. Ett flertal regelförändringar har redan skett. Men något förslag till nytt stödsystem har ännu ej presenterats, man har lappat och lagat i det gamla.
De nordiska familjestöden liknar till stora delar varandra. Det finns dock en del skillnader. En olikhet är t.ex. att alla nordiska länder utom Sverige har tillägg till ensamstående i sina barnbidragssystem.
Samtliga nordiska länder har system för att förskottera underhållsbidrag för barn med särlevande föräldrar.
Det finns inga enhetliga bestämmelser om underhållsstöd eller bidragsförskott inom Europeiska unionen. Medlemsstaterna har nationella bestämmelser på området. Av kandidatländerna är det endast Slovenien som har ett system för underhållsstöd eller bidragsförskott liknande EU-medlemsstaternas (den 1 januari 2002).
Bestämmelser om social trygghet inom den Europeiska unionen återfinns i bl.a. rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Förordningen stadgar att anställda eller egenföretagare som flyttar mellan EU:s medlemsstater samt de länder som omfattas av EES-avtalet, skall ha rätt till samma sociala trygghet som tillkommer medborgarna i den stat där de är verksamma. Denna rätt omfattar även familjemedlemmar till de förvärvsarbetande. Av artikel 4.1 i förordningen framgår att förordningen gäller för all nationell lagstiftning inom vissa angivna delar inom området social trygghet, däribland familjeförmåner. För Sveriges del har tidigare begreppet ”familjeförmåner” omfattat t.ex. barnbidrag i olika former och föräldrapenning, men inte underhållsstöd. Efter att EG-domstolen uttalat sig har emellertid Sverige ändrat sin ståndpunkt i denna fråga. Den officiella svenska ståndpunkten är i dag att underhållsstödet är en sådan familjeförmån som avses i förordning nr 1408/71.
Hos Riksförsäkringsverket pågår en översyn av den vägledning verket publicerat till ledning för försäkringskassornas tillämpning av bestämmelserna om underhållsstöd.
Den största invändningen är frikopplingen av det offentligrättsliga underhållsstödet från det familjerättsliga underhållsbidraget. Det är negativt både därför att stödet blir olika stort enligt de olika regelsystemen och därför att underhållsföräldern i underhållssystemet blir betalningsansvarig till staten i stället för till boföräldern.
Cirka 500 000 barn i Sverige har särlevande föräldrar. I juli 2003 fanns det totalt 330 000 barn i underhållsstödssystemet, vilket motsvarar cirka 65 procent av alla barn som bor med endast en av föräldrarna eller har växelvis boende. Därmed står uppskattningsvis 35 procent av barnen utanför underhållsstödssystemet och sköter betalningen av underhåll själva enligt civilrättsliga avtal. Det är framför allt de föräldrar som avtalat om ett högre underhåll än underhållsstödet.
De regler som finns är för de flesta familjer svårförståeliga och ger också olika konsekvenser för berörda familjer. För det flertal boföräldrar som ansöker om underhållsstöd hos försäkringskassan kommer återbetalningsavgiften till staten för underhållsföräldern att bli en annan än ett underhåll bestämt enligt de familjerättsliga reglerna. Avgiften kan både understiga och överstiga underhållsbidraget. I de fall återbetalningsavgiften är lägre än vad ett underhåll enligt de familjerättsliga reglerna skulle vara kan mellanskillnaden inte drivas in av staten och av boföräldern endast via en civilrättslig process. Det omvända fallet är än mer stötande, d.v.s. de fall då återbetalningsavgiften överstiger ett familjerättsligt bestämt underhållsbidrag. Anledningen till att det kan bli så är att underhållsstödet till skillnad från underhållsbidraget inte är inkomstprövat i förhållande till boföräldern och därmed inte tar hänsyn till att boföräldern kan ha en god inkomst. Underhållsföräldern blir i dessa fall betalningsansvarig till staten för en socialförmån som boföräldern inte behöver enligt de familjerättsliga reglerna.
Anledningen till att underhållsstödet inte är inkomstprövat i förhållande till boföräldern är att boföräldern historiskt sett har varit en kvinna med låg inkomst. Så ser det inte alltid ut i dag. Regeringen har angivit som skäl för att inte inkomstpröva underhållsstödet att problemet är begränsat till några få, att det skapar marginaleffekter och att det blir administrativt krångligt. I en rapport som gavs ut av RRV år 1995 fann verket att ett omfattande statligt stöd – bidragsförskottet och senare underhållsstödet – utgick till barn vars föräldrar hade förmåga att själva försörja barnet. Enligt verket gällde detta för 38 procent av fallen och kostnaden för detsamma beräknades uppgå till ca 745 miljoner kronor per år. Det vill säga en utbetalning utan att boföräldern haft behov av det. Då kan man inte anse problemet vara begränsat. Enligt uppgift från RRV har ingen uppföljning gjorts på området och därför finns inte motsvarande aktuella siffror för dagens underhållsstöd.
Underhållsstödet är redan inkomstprövat i förhållande till underhållsföräldern. Att det skulle vara krångligt att administrera en inkomstprövning av underhållsstödet i förhållande till boföräldern är inte en kraftig invändning om den av RRV uppskattade besparingen på 745 miljoner kronor vägs in.
Ett annat problem är att underhållsstödet i kombination med flerbarnstillägget och bostadsbidraget ger ett ekonomiskt stöd till ombildade familjer som ”kärnfamiljer” inte har tillgång till. Ändå är kostnaderna inte större och inkomsterna inte mindre för dessa ombildade familjer. Ombildade familjer har helt enkelt råd att ha fler barn än kärnfamiljer. Anledningen till detta är att det statliga stödet till särlevande föräldrar, som ju ursprungligen var tänkt för ensamstående föräldrar, även ges för ombildade familjer. Om denna ombildade familj även skaffar nya barn och/eller den nya partnern har med sig barn från ett tidigare förhållande räknas alla dessa barn in när bostadsbidrag och flerbarnstillägg beräknas. Detta är ett mer svårlöst problem eftersom underhållsstödet bygger på föräldraskapet medan flerbarnstillägget och bostadsbidraget baseras på bosättning. Problemet skulle dock bli mindre om underhållsstödet inkomstprövades i förhållande till boföräldern.
Vid inkomstprövningen i det nuvarande systemet utgår man från bruttolönen och att från denna bruttolön avdrag endast får göras som om inkomsten avser tjänst. För egenföretagare kan detta bli både orättvist och betungande. Detta gäller t.ex. vid avdrag för pensionspremier. Egenföretagarens inkomster skall vidare höjas med vissa resultatreglerande poster. Att i dessa hänseenden behandla egenföretagare som anställda när förhållandena inte är helt jämförbara är inte acceptabelt. I många fall skapas ekonomiska problem, bl.a. av likviditetsnatur. Egenföretagare bör behandlas med hänsyn till de förhållanden de arbetar under.
I bruttolönen för anställda och egenföretagare kan ingå ett förmånsbelopp för nyttjande av bil som för många är absolut nödvändig för att kunna fullgöra arbetet. Detta innebär att både inkomstprövningen och även skatteplikten skapar betydande påfrestningar på den skattskyldiges betalningsförmåga, likviditet. Betalningar krävs för belopp som aldrig lett till någon utbetalning till den betalningsskyldige. Han/hon har dessutom i praktiken få möjligheter att undgå ”förmånen” på grund av arbetets speciella art.
I den senaste förändringen av underhållsstödet har regeringen givit särlevande föräldrar där barnen bor växelvis rätt till underhållsstöd.
I underhållsstöd vid växelvis boende har var och en av föräldrarna rätt till ett halvt underhållsstöd på 586 kr per barn och månad. Från detta belopp skall sedan dras halva det belopp som föräldern i annat fall skulle ha blivit skyldig att återbetala. Underhållsstödet betalas ut netto, och någon återbetalningsplikt föreligger alltså inte utan det är frågan om ett rent bidrag.
Att underhållsstödet gått från att främst vara en förskottsbetalning till att bli ett rent bidrag är något som också Lagrådet ansett vara allvarligt. Man påpekade under propositionens beredning att även EU mycket väl kan komma att betrakta underhållsstödet som ett rent bidrag. Detta skulle innebära att Sverige tvingas exportera bidraget till svenskar som bor utomlands, tvärtemot vad regeringen själv avsett. Att Lagrådet fått rätt i sin farhåga har visat sig i den nya svenska ståndpunkt som fick intas efter det att att EG-domstolen uttalat sig, se stycke 3.3.
I december 2002 fanns det 210 000 bidragsskyldiga föräldrar varav 14 procent var kvinnor och 86 procent var män. Närmare 60 procent var återbetalningsskyldiga för ett barn, 30 procent för två och drygt 10 procent för tre eller flera barn.
Nära 40 procent av de bidragsskyldiga var skyldiga att återbetala fullt underhållsstöd, dvs. 1 173 kr per barn och månad. Cirka 20 procent var skyldiga att återbetala mellan 500 och 999 kr och en lika stor andel av de bidragsskyldiga hade så låg inkomst att de inte var återbetalningsskyldiga alls.
År 2002 betalades underhållsstöd med 4 300 miljoner kr. Av det utbetalda beloppet återkrävdes 2 250 miljoner kr (53 procent) av de bidragsskyldiga. De bidragsskyldiga återbetalade under året 2 100 miljoner kr (93 procent av återkrävt belopp). Statens nettokostnad för underhållsstödet var alltså 2 200 miljoner kr.
Underhållsstödet är en ständigt ”tickande bomb” för alltfler underhållsskyldiga föräldrar. Över en fjärdedel (27 procent enligt SOU 2001:24) av de underhållsskyldiga återfinns hos Kronofogdemyndigheterna. Enligt Kronofogdemyndigheterna är skulder för obetalda underhållsbidrag inkörsporten till en mer omfattande skuldsituation, för alltfler av deras klienter. Detta har också uppmärksammats av kommunernas skuldsanerare som ett växande problem.
Möjligheterna för försäkringskassan att följa upp att reglerna för underhållsstöd följs av dem som uppbär stödet är i stort sett obefintliga. Det nuvarande regelverket och bristerna i uppföljning gör att det finns möjligheter att utnyttja systemet. Om det förekommer fusk och i vilken utsträckning detta förekommer måste utredas och åtgärdas.
Vår överordnade utgångspunkt för ett reformerat stöd för barn med särlevande föräldrar är att det är föräldrarna som i första hand har försörjningsansvar för sina barn. Underhåll skall i normalfall betalas direkt mellan föräldrarna enligt föräldrabalkens regler. Endast när fadern är okänd, underhållsföräldern inte sköter sina betalningsförpliktelser, en förälder är avliden och barnpension inte utgår eller när föräldrarnas sammanlagda inkomst är för liten för att man skall kunna leva på en dräglig nivå, skall samhället träda in med ekonomiskt stöd eller hjälp att driva in underhåll.
En annan viktig utgångspunkt är att alla familjebildningar skall vara likställda. Ensamföräldraskap skall i sig inte kvalificera för offentliga bidrag utan det är en eventuell otillräcklig försörjningsförmåga som skall göra det. Denna utgångspunkt innebär att vi förordar ett behovsprövat ensamståendestöd i stället för ett generellt sådant. Ett behovsprövat bidrag har till skillnad från ett generellt bidrag nackdelen att det skapar marginaleffekter. Eftersom vi moderater förordar ett antal inkomstskattesänkningar, kommer marginaleffekterna med vårt förslag till ensamförälderstöd ändå att bli mindre än i nuläget.
Mot bakgrund av vår kritik av det nuvarande underhållsstödet föreslår vi följande förändringar.
I normalfallet skall särlevande föräldrar betala underhåll direkt till varandra enligt föräldrabalkens regler.
Underhållsstödet reformeras och ersätts med ett särskilt ensamståendestöd för barn där fadern är okänd, en förälder är avliden och barnpension inte utgår, underhållsföräldern inte sköter sina betalningsförpliktelser eller föräldrarna är särlevande och har en sammanlagd inkomst som understiger en viss nivå.
Ensamståendestödet skall liksom i dag administreras och betalas ut av försäkringskassan. I de fall där underhållsföräldern vägrar att betala sitt underhåll skall försäkringskassan liksom nu kunna betala ut ensamståendestödet till boföräldern i förskott och därefter kräva in underhållet av underhållsföräldern. Försäkringskassan skall åter kunna vara behjälplig vid indrivning av underhållsbidrag fastställt av tingsrätt.
|
Stockholm den 2 oktober 2003 |
|
|
Sten Tolgfors (m) |
|
|
Anita Sidén (m) |
Anna Lilliehöök (m) |
|
Magdalena Andersson (m) |
Anne-Marie Pålsson (m) |
|
Anne Marie Brodén (m) |