1 Innehållsförteckning 1
2 Förslag till riksdagsbeslut 2
3 Bakgrund 2
4 Människosmuggling 3
5 Organiserande av människosmuggling 4
6 Tidsbegränsat uppehållstillstånd 4
7 Brottsoffer och vittnens situation 6
8 Barn 6
9 Olovlig inresa, passage och vistelse 6
10 Oaktsamhetsrekvisitet vid olovlig vistelse 7
11 Oaktsamhet vid anställning 8
12 Otillåtet passerande av yttre gräns 8
13 Underlåtenhet att göra anmälan 8
14 Migrationsverkets förvarsbefogenheter 9
Riksdagen avslår regeringens proposition 2003/04:35 om människosmuggling och tidsbegränsade uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m. utom vad gäller de föreslagna ändringarna i 2 kap. utlänningslagen.
Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med ett nytt förslag vad gäller människosmugglingsbrottet i enlighet med vad i motionen anförs.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin meningen vad i motionen anförs om behovet av en översyn av utlänningslagstiftningen i syfte att åstadkomma en humanare migrations- och asylreglering.
Miljöpartiet de gröna anser att människor skall kunna röra sig fritt över gränser och vistas, arbeta och studera i det land de önskar. Detta gäller såväl länder inom EU som länder utanför EU. Miljöpartiet motsatte sig i anledning härav Sverige tillträde till Schengenkonventionen. Vi är kritiska till införandet av bestämmelser som försvårar människors fria rörlighet och vi är kritiska till införandet av s.k. kompensatoriska åtgärder. Migrationspolitiken på nationell nivå och i EU har kommit att bli alltmer restriktiv och inhuman. Den restriktiva politiken leder till att människor tvingas till illegal invandring och illegal vistelse. Den förda politiken utgör en grogrund för människosmuggling. Den medför även att den som vistas illegalt i landet kan komma att utnyttjas på olika vis av mindre nogräknade individer.
För många asylsökande kan anlitandet av människosmugglare te sig som den enda utvägen att ta sig ur det land man vill lämna och in i Europa. EU:s satsningar på gränsbevakning, visumkrav för flertalet ”ursprungsländer” och transportörsansvaret m.m. medför att legal inresa och invandring för många inte utgör något faktiskt alternativ. Även de som vid en prövning visar sig ha flyktingstatus kan ha tvingats anlita människosmugglare för själva transporten. De kan även sakna kunskap om Genèvekonventionen och kan knappast förväntas känna till svensk lagstiftning och praxis. De kan i och för sig i vetskap om att svensk migrations- och asylpolitik är restriktiv ta sig hit illegalt och kvarbli illegalt. Andra kan av människosmugglare ha givits den felaktiga uppfattningen att svensk migrations- och asylpolitik är mycket generös, varpå det tar sig hit illegalt (och till stor kostnad) i tron att de skall få stanna legalt och skapa sig ett bättre liv här.
De regelverk som reglerar gränsöverskridande resor, migration och asylsökande är omfattande och svåröverskådliga. Nuvarande och föreslagna utvidgningar av det straffbara området (i utlänningslagen) medför att migration ses som oupplösligen förenad med kriminalitet. Vi föreslår i motionen en annorlunda utformning av människosmugglingsbrottet och brottet organisation av människosmuggling. Vidare hör brottet, likt människohandelsbrottet, naturligt hemma i brottsbalken. Det ter sig närmast inkonsekvent att dessa brott regleras i olika lagar. Vad gäller organisationsbrottet är fråga om det behöver specialregleras eller om det inte faller under 23 kap. brottsbalken. Den frågan behöver dock utredas ytterligare.
Miljöpartiet är av den meningen att människosmuggling i vinstsyfte ombesörjd av organiserade kriminella organisationer måste beivras. Denna typ av verksamhet bedrivs ej av humanitära och ideella skäl. Tvärtom är fråga om ett cyniskt utnyttjande av människors svåra situation, enkom i syfte att tjäna pengar. Smugglingen är ofta förenad med risker för liv och hälsa. De smugglade kan utnyttjas på olika vis t.ex. såsom ofrivilliga knarkkurirer eller exploateras på olika sätt. De smugglade är utlämnade till sina smugglare. De kan initialt även ha vilseletts om möjligheterna att beviljas asyl eller uppehållstillstånd. Smugglingen som sådan kan försvåra den smugglades möjlighet att få sin sak prövad på ett korrekt vis. Förekomsten av falska identitetshandlingar och ”råd” om lämpliga omständigheter att åberopa gagnar varken den asylsökande eller prövningen som sådan.
Vi anser att den föreslagna utformningen av 10 kap. 2 a § utlänningslagen inte är tillfyllest. Kriminaliseringen är alltför omfattande och rekvisiten alltför vaga. Ideell hjälp med transporter, inresa och vistelse motiverad av humanitära skäl skall under inga omständigheter vara straffbart. Enkom inhuman människosmuggling i vinstsyfte skall vara straffbart. Den senare torde på grund av sin natur oftast vara organiserad dvs. utförd av organiserade kriminella organisationer. Men i ett enskilt fall kan vara fråga om en enskild gärning och gärningsman.
Vi anser att ersättningsrekvisitet är för långtgående. Fråga kan vara om ideella bevekelsegrunder, där ersättning för faktiska utlägg och nedlagt arbete utgått. För straffbarhet skall krävas vinstsyfte. Smugglarna skall de facto ha gjort en ekonomisk vinst, inte enkom fått sina utlägg täckta. Har gärningen för den smugglade medfört fara för liv och hälsa eller annars utförts under hänsynslösa, kränkande eller inhumana former skall brottet bedömas såsom grovt. Även så om verksamheten är att definiera såsom organiserad kriminalitet till sin omfattning och med hänsyn tagen till vinsten. Som sagts inledningsvis anser vi vidare att människosmugglingsbrottet hör hemma i brottsbalken.
Vi har inget i sig att anföra emot straffskärpningen för grovt brott och vi noterar att regeringen tagit till sig av remisskritiken vad gäller straffminimum. Propositionens justering av straffskalorna och möjligheten att i ringa fall döma till böter torde medföra en mer nyanserad rättstillämpning.
Vi delar den oro som vissa remissinstanser ger uttryck för vad gäller risken för att en straffskärpning kan försvåra för konventionsflyktingar och skyddsbehövande att ta sig till Sverige. Saknas legala möjligheter återstår endast illegala vägar. Högre straff och aktivare insatser mot människosmuggling kan leda till att smugglarna kräver högre ”ersättning” samt till att farligare smugglingsvägar och farligare tillvägagångssätt används. Detta kan dock inte i sig självt utgöra ett skäl att inte söka beivra inhuman kriminell människosmuggling. Däremot måste konsekvenserna av de föreslagna straffskärpningarna och övriga åtgärder utvärderas å det snaraste. De vidtagna åtgärderna bör även följas av lättnader i reglerna i övrigt för att uppnå balans mellan flyktingar och skyddsbehövandes behov och intresset av att beivra kriminell människosmuggling.
Tillämpningsområdet för brottsrubriceringen människosmuggling respektive tillämpningsområdet för organiserande av människosmuggling synes inte helt glasklart (särskilt inte fjärde stycket i den föreslagna 10 kap. 5 § UtlL), frånsett skillnaden mellan rekvisiten ersättning och i vinstsyfte. Regeringen har själv uppmärksammat att de två brotten inte sällan överlappar varandra. Regeringen kunde därför ha ansträngt sig lite mer för att söka undvika överlappningar. Av pedagogiska skäl hade det även varit lämpligare ifall paragraferna följt på varandra. Såsom tidigare anförts är vi kritiska till ersättningsrekvisitet i människosmugglingsbrottet. Av humanitära skäl borde för straffbarhet krävas uppsåt och vinstsyfte för båda brotten. Förvisso kan sägas att risken för överlappningar då ökar. De föreslagna ändringarna torde därför kräva en noggrann analys av respektive brottsrubricering och gärningsbeskrivning. Vårt förslag, att införa ett människosmugglingsbrott i brottsbalken, föranleder (såsom nämnts) även en analys av behovet av ett specifikt organisationsbrott. Föreligger faktiska eller lagtekniska behov av ett självständigt brott har vi inget att invända däremot. Tvärtom, ambitionen är att kriminalisera de gärningar som förtjänar att kriminaliseras.
Vi är som synes inte i sig emot att den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar smuggling av människor utan erforderliga pass och tillstånd döms för organiserande av människosmuggling. Vi noterar att här har regeringen valt rekvisitet vinstsyfte till skillnad mot det svagare kravet på ersättning. Påkallat är att påpeka att straffskalorna ter sig inkonsekventa på grund av skillnaden i allvarlighetsgrad mellan ersättning och vinstsyfte. Vinstsyfte ter sig mycket mer klandervärt än ersättning, som, om syftet är humanitärt, inte bör klandras.
Vi tillstyrker förslaget att en förundersökningsledare får ansöka om tidsbegränsat uppehållstillstånd för utlänning för att säkra bevisning i brottmål. Förfarandet är en praktisk nödvändighet för att utredning, åtal och lagföring skall kunna ske för t.ex. människohandels- och människosmugglingsbrott.
Vi noterar med tillfredsställelse att regeringen specifikt uppmärksammat de behov brottsoffer som ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har av hälso- och sjukvård och socialt bistånd samt att det är viktigt att ansvariga myndigheter samarbetar med varandra. Behovet av t.ex. skyddat boende borde dock ha markerats än tydligare. I och för sig torde det senare vara naturligt i anledning av att brottsoffret och vittnen i de flesta fall torde kunna antas riskera hot och påtryckningar. Vi konstaterar även att regeringen uttryckligen påpekar att ett beviljat tidsbegränsat uppehållstillstånd inte får hindra att en av utlänningen ingiven ansökan om uppehållstillstånd prövas. För att säkerställa att utlänningen inte går sin rätt förlustig borde berörda myndigheter uttryckligen ha en skyldighet att informera utlänningen om rättsläget. Annars kan vederbörande så att säga av ”oaktsamhet” tro sig ha beviljats ett ”vidare” uppehållstillstånd.
Vi ställer oss aningens frågande till det lämpliga i att Migrationsverket är beslutande myndighet vid prövning av tidsbegränsade uppehållstillstånd samt är av samma orsak kritiska till att Utlänningsnämnden är överprövningsinstans. Fråga är om brottmålsutredningstekniska övervägningar (t.ex. bevisvärdering). Övervägningar som åklagarmyndigheten av naturliga skäl är van att företa. Migrationsverket och Utlänningsnämnden lär dock ha föga vana vid dylika bedömningar. Därtill har de idag oacceptabelt långa handläggningstider. Dessa ärenden måste prioriteras och handläggas skyndsamt. En lämpligare ordning synes t.ex. ha varit att antingen låta åklagarmyndigheten eller Riksåklagaren besluta om det tidsbegränsade uppehållstillståndet eller att hänskjuta frågan till allmän domstol. Förvisso ter det sig som ett systemfel att låta åklagarmyndigheten själv besluta i frågan, men enkom risken för att migrationsmyndigheterna kan avslå en förundersökningsledares begäran eller att en prövning inte hanteras skyndsamt ter sig lika mycket det som ett inbyggt systemfel. En ansökan kan ju vara påkallad i inledningen av förundersökningen då förundersökningsledaren ännu inte har robust förundersökningsmaterial, varför behovet av bevispersonens medverkan kan vara svårt att visa. Regeringen anför i och för sig själv att en förutsättning måste vara att den brottsutredande myndigheten bedömer att personens närvaro är viktig i den fortsatta utredningen. Det synes sålunda inte krävas mer än att förundersökningsledaren anför att han eller hon funnit att bevispersonen har betydelse för utredningen.
För att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall kunna beviljas krävs att personen vistas i landet. För att undvika eventuella framtida problem borde förundersökningsledaren ha givits möjlighet att ansöka om tidsbegränsat uppehållstillstånd även åt utlänningar som inte vistas i landet. I en utredning kan framkomma uppgifter om brottsoffer och vittnen som lämnat landet eller aldrig vistats här. Förvisso finna möjlighet att höra eller kalla utlänningarna ifråga även utan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. I ett enskilt fall kan dock problem uppstå till nackdel för utredningen. Vidare kan bevispersonen behöva stöd och skydd under utredningen. I dylika fall kan en förutsättning vara att personen vistas här i landet.
Det är, såsom påpekats, väsentligt att brottsoffer och vittnen informeras om sin möjlighet att ansöka om uppehållstillstånd. I anledning av den restriktiva praxisen vid uppehålls- och asylprövningar anser vi att lagstiftaren uttryckligen bör påpeka att vissa brottstyper är sådana att brottsoffret m.fl. berörda i typfallen bör beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl. Offer för t.ex. människohandel för sexuella ändamål kan ha utsatts för svåra trauman samt kan löpa risk för repressalier om de utvisas ur landet. Även vittnen kan utsättas för hot om repressalier. Presumtionen bör vara att humanitära skäl föreligger. Alltför höga ”beviskrav” kan inte ställas vad gäller t.ex. risken för repressalier. Är det t.ex. fråga om en kriminell organisation som verkar i offrets eller vittnets hemland får man anta att hotbilden är reell. Betänkas skall även att kvinnor som utsatts för människohandel för sexuella ändamål många gånger möter förakt och social marginalisering vid hemkomsten. Möjligheten att få adekvat stöd, vård och rehabilitering är ofta ringa eller icke existerande.
Såsom flera remissinstanser påpekat tycks varken kommittén eller regeringen ha uppmärksammat barns specifika situation och behov. Barn är många gånger per se förhindrade att resa och inresa/invandra på legal väg. Dels kan de sakna rättskapacitet vilket försvårar möjligheten att erhålla nödvändiga identitetshandlingar och tillstånd, dels kan de vara förhindrade av rent praktiska skäl att förflytta sig utan hjälp av vuxenvärlden.
Vi anser dock inte att hjälp till mindreårig att olovligen ta sig till Sverige (eller annat Schengenland) per automatik skall vara undantaget från det straffbara området. Fråga skall alltjämt vara om ideell hjälp av humanitära skäl. En hjälp som dessutom beaktar barnets bästa. Snarare bör det vara så att den människosmuggling som uppfyller kraven för straffbarhet (inhuman och i vinstsyfte) bör bedömas strängare när den smugglade är mindreårig.
Vad gäller asylprövning och prövning av uppehållstillstånd bör lagstiftaren uttryckligen ange att mindreåriga skall beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl, om de anses sakna konventionsflyktingstatus, om inte barnets bästa talar emot att uppehållstillstånd beviljas. Det räcker ej att hänvisa till Barnkonventionen i utlänningslagens portalparagraf.
Den utlänning som olovligen uppehåller sig i Sverige bör inte bestraffas. Vi eftersträvar en generösare migrations- och asylpolitik och verkar generellt för öppnare gränser. Med nuvarande regelverk synes det dessutom inte fylla någon preventiv funktion, eftersom den utlänning som vistas här olovligen kan utvisas. Både utvisning och böter utgör en onödig dubbelbestraffning som inte kan sägas vara motiverat från allmän synpunkt. I de fall den som olovligen vistas här kan antas ha brottsliga avsikter med sin vistelse (här åsyftas ej brott mot utlänningsregelverket) eller om utlänningen ifråga söker undgå lagföring eller verkställighet för brott begånget här eller i annat land finns möjligheter att vidta åtgärder med stöd av såväl utlänningslagen som andra regelverk. (Beaktas skall att vissa typer av brott (lagföring och verkställighet) i annat land kan utgöra skäl för asyl och uppehållstillstånd t.ex. om fråga är om politisk förföljelse eller risk för lagföring och straff på grund av sexuell läggning m.m.)
Vad gäller mindreåriga är det helt oacceptabelt att dessa skall kunna straffas för olovlig inresa, passage eller vistelse. Av lagstiftningen bör uttryckligen följa att mindreåriga inte skall ådömas straff. Straffbarhet är inte förenligt med barnkonventionen och det är inte rimligt att kräva att mindreåriga skall känna till svensk rätt.
Utvidgningen av det straffbara området, när fråga är om utlänning som olovligen vistas i landet, till att omfatta även oaktsamhet är inte acceptabel. Försiktighet är påkallat i samtliga fall då oaktsamhet kan medföra straff. I förevarande fall är fråga om agerande i strid med ett mycket komplicerat regelverk samt personer som vi näppeligen kan kräva skall vara insatta i svensk rätt. Det exempel som tas upp i författningskommentaren beskriver på ett talande vis det olämpliga i att utvidga det straffrättsliga ansvaret. ”Oaktsamhet kan förekomma t.ex. när någon som har rätt att ansöka om förlängning av uppehållstillståndet efter inresan enligt 2 kap. 5 § UtlL inte söker om förlängning utan tror att tillståndet skall förlängas automatiskt.” I förevarande fall synes det närmast strida mot det allmänna rättsmedvetandet att utdöma straff (utlänningen hade ju rätt till förlängning). Förvisso har utlänningen ifråga inte gjort vad som föreskrivits, men en human rättsstat bör inte bestraffa en fullt begriplig kunskapsbrist (som dessutom synes gälla mer ”administrativa rutiner”). Situationen i exemplet torde ha undvikits ifall fullgod information givits utlänningen i fråga.
Riksåklagaren påpekar att den nya åtalsprövningsregeln (10 kap. 1 § andra stycket UtlL) innehåller två öppna rekvisit som kan antas medföra tillämpningssvårigheter, dels vad som avses med ringa fall, dels vad som skall anses motiverat från allmän synpunkt. Regeringen anför i propositionen ett exempel på en situation som torde vara att bedöma som ringa och ett exempel där åtal inte synes påkallat från allmän synpunkt. Exemplen till trots torde tillämpningsproblem uppstå.
Vi är inte i sig emot att det straffrättsliga ansvaret för den som anställer en utlänning utan arbetstillstånd eller permanent uppehållstillstånd utvidgas till att omfatta även oaktsamhet. Det är rimligt att ställa krav på att en arbets- eller uppdragsgivare skall vara insatt i gällande regelverk och aktivt tillse att en anställd har erforderliga tillstånd. Vidare löper en anställd som saknar tillstånd risk att bli otillbörligt utnyttjad. Den som vistas här illegalt skyddas inte av den arbetsrättsliga lagstiftningen m.m. Vederbörande har svårt att kräva skälig lön, goda arbetsvillkor och en god arbetsmiljö. Utlänningen ifråga befinner sig även utanför skatte- och transfereringssystemen.
Vi avstyrker dock att utlänningen i fråga skall kunna ådömas ansvar även vid oaktsamhet. Föreligger uppsåt, men anställningsvillkoren har varit otillbörliga, dvs. om fråga har varit om utnyttjande och exploatering av utlänningens situation, skall straffrättsligt ansvar inte heller utdömas.
Såsom tidigare anförts anser Miljöpartiet att personers fria rörlighet över gränser inte skall vara kriminaliserat. Vi konstaterar dock att här åtminstone krävs uppsåt för att straff skall kunna utdömas.
Vi är som tidigare framgått kritiska till den extensiva kriminaliseringen i utlänningslagen samt införandet av oaktsamhetsrekvisitet i vissa fall. Vi har förståelse för behovet av anmälningsplikt. Det senare förutsätter dock en human migrations- och asylpolitik. Vi ser behovet av klargöranden vad gäller fartygs befälhavares (eller representant för denne) skyldigheter. Vad gäller införandet av ett oaktsamhetsrekvisit är situationen ganska likartad den som gäller för arbets- och uppdragsgivare. Vi har inget att invända emot att en befälhavare som av oaktsamhet underlåter att anmäla sitt fartyg kan ådömas ansvar. Ett fartygs befälhavare bör eller borde dessutom äga kännedom om vilka individer som befinner sig ombord på fartyget, varför möjligheten att de facto vara oaktsam vad gäller t.ex. besättningslistor i praktiken ter sig ringa. Vi anser dock att den (befälhavare) som av humanitära skäl och utan vinstintresse underlåter att anmäla en passagerare utan erforderliga tillstånd på det att denne skall kunna ta sig till svenskt landterritorium inte skall straffas därför. Humanitära skäl kan givetvis inte åberopas om fråga är om uppsåtligt främjande av kriminell verksamhet eller hjälp att undgå lagföring eller straff (ej innefattande brottsrubriceringar och förföljelse som är asyl- eller uppehållstillståndsgrundande). Dylika gärningar kan dock komma att falla under andra lagars tillämpningsområde.
I förevarande proposition är enkom fråga om att tillse att det av regelverket framgår att Migrationsverket är ansvariga för en utlänning som hålls i förvar även när denne vistas utanför förvarslokalen. Ändringen syftar till att förtydliga vem som har ansvar för vad och i vilka situationer. Med nuvarande skrivning har regeringen föga uppnått sitt syfte. Paragrafen är föga förtydligande. För att förstå vad som avses krävs en läsning av motiven.
Vi vill påpeka att vi inte är tillfreds med Migrationsverkets nuvarande eller föreslagna befogenheter. Vi anser inte att befogenheterna är försvarbara med hänvisning till proportionalitetsprincipen. Vi anser i likhet med Svenska Röda Korset att Migrationsverket inte skall ha befogenheter att använda våld för att hindra rymning utanför förvarslokalen. Föreligger risk för rymning bör andra myndigheter med utbildning härför eskortera den förvarstagne. Vi delar Röda Korsets oro att utökade våldsbefogenheter kan medföra utökade förpliktelser (eller benägenhet) att tillgripa våld samt att våldsbefogenheten påverkar relationen mellan den förvarstagne och Migrationsverkets personal på ett negativt vis. Eventuellt behov av våldsanvändning och den ”nytta” det kan medföra står inte i proportion till dess negativa konsekvenser. Tvärtom bör ambitionen vara att skapa en så god förvarsmiljö som möjligt. Förvarsmöjligheten skall dessutom användas mycket restriktivt.
|
Stockholm den 11 december 2003 |
|
|
Mona Jönsson (mp) |