Riksdagen begär att regeringen lägger fram skarpa förslag till regelförenklingar på de områden som anges i motionens avsnitt 4.1.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att arbetet med regelförenkling skall ha som mål att företagens administrativa börda skall minska med minst en fjärdedel fram till 2010.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att arbetet med regelförenkling skall ha som delmål att företagens administrativa börda skall minska med minst en tiondel under innevarande mandatperiod.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om ett system för att kvantitativt mäta företagens administrativa börda.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av bättre uppföljning av kraven på problem- och konsekvensbeskrivningar.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om principerna för regelförenklingsarbetet.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att stärka Simplex.
I den engelska komediserien ”Yes Minister” formulerar Sir Arnold Robinson, Cabinet Secretary, ”The Law of Inverse Relevance: The less you intend doing about something, the more you have to keep talking about it”. Denna beskrivning sammanfattar väl regeringens regelförenklingsarbete. Trots mycket tal har lite hänt. I årets regeringsskrivelse framhålls att handlingsplaner, handlingsprogram och åtgärdsplaner för att minska företagens administrativa börda ska tas fram, och att ett kvantitativt mål för regelförenklingsarbetet ska sättas upp. Regeringen beskriver hur seminarier genomförts med generaldirektörer och tjänstemän från ett stort antal myndigheter, hur nya möten planeras och vilka planer för regelförenkling som planeras. Regeringens s.k. handlingsplan tycks bestå i att arbetet med regelförenkling ska ”fortgå med oförminskad kraft” och ha ”hög prioritet”.
När det kommer till beskrivningen av hur företagens administrativa börda har minskat finns mindre att berätta. Trots att regelförenklingsarbetet pågått sedan 1998 finns få exempel på att regelverket faktiskt blivit mindre krångligt. Bland det som regeringen framhåller i årets skrivelse är att Arbetsmiljöverket tagit bort en halv procent av det totala antalet paragrafer i sina föreskrifter, att Lantmäteriverkets uppbörd av stämpelskatt förenklats och att Post- och telestyrelsen tagit bort tillståndsplikten för vissa operatörer och innehavare av olika radioanläggningar. Detta kan knappast beskrivas som några avgörande reformer.
Vi menar att det finns betydande brister i det sätt som regelförenklingarbetet bedrivits på. Grundorsaken till detta är att regeringen bedriver regelförenklingsarbetet motvilligt och utan entusiasm. Regeringen skriver att arbetet till stor del handlar om ”perspektiv- och attitydförändringar såväl vid framtagandet av nya regler som vid omprövningen av de befintliga regelverken”. Det största hindret för en sådan förändring är regeringens perspektiv och attityd.
Regelförenklingsarbetet drivs på premissen att regler ska förenklas endast om detta är möjligt utan att förändra regelns funktion. I många fall är detta svårt. Regler införs i allmänhet inte utan orsak, utan för att främja något syfte. Varje regel har dock också negativa konsekvenser, t.ex. att den administrativa bördan för företagen blir tyngre. Därför måste nyttan av varje regel vägas mot kostnaden för att införa den, eller för att låta bli att avskaffa den. Utan denna grundläggande insikt kan regelförenklingsarbetet inte leda till annat än marginella förändringar utan avgörande betydelse för företagen. Så länge regeringen inte vågar avskaffa även regler som fyller ett positivt syfte, men där nyttan inte är tillräcklig för att motivera kostnaden för regelefterlevnad, så kommer inte arbetet att kunna bedrivas med kraft.
Två relaterade problem är att regeringen alltför ensidigt fokuserar på företagens administrativa börda. Det är förvisso av central betydelse att lätta på denna börda, men den stora mängden lagar och regler är ett problem i sig. Eftersom det regelverk som en företagare måste behärska är så omfattande finns det stor risk att misstag begås trots gott uppsåt. Detta leder till rättsosäkerhet.
Regeringens ovilja att på allvar gripa sig an regelförenklingsarbetet yttrar sig också i att behovet av kvantitativa mål och bättre mätmetoder tas som intäkt för att inte genomföra verkliga reformer. Vi är överens med regeringen om att det finns skäl att sätta upp kvantitativa mål för regelförenklingsarbetet – det var vi som föreslog detta i en motion till riksdagen – liksom att utarbeta bättre mätmetoder. Regelförenklingsarbetet får dock inte stå still i väntan på bättre mätmetoder eller grundligare analyser. För att fritt citera det gamla svenska arméreglementet från 1963: Obeslutsamhet och uraktlåtenhet att handla ligger en regering mera till last än misstag i fråga om val av medel.
Den främsta bristen i regeringens arbete ligger måhända inte i bristen på mål – med visst fog kan man hävda att regeringen lider av en svårartad ”målsjuka” – utan i bristen på uppföljning. Det finns idag krav i flera förordningar – verksförordningen (1995:1322), Simplexförordningen (1998:1820) och kommittéförordningen (1998:1474) – på att problem- och konsekvensanalyser ska belysa effekterna av nya regler. Trots detta är redovisningen av konsekvenserna för företagen oftast bristfällig.
När det gäller de ”konkreta” regelförenklingar som regeringen beskriver – vi förutsätter att man valt det man menar är de viktigaste exemplen – så är de inte överdrivet imponerande. Regeringens exempel är:
Livsmedelsförordningen har ändrats så att Livsmedelsverket kan utöva tillsyn över både lokal och varuförsändelse. Antalet myndighetskontakter minskar därmed för företagaren. Detta bör klassificeras mer som en effektivisering mellan kommun och stat. Företagarens vinst framstår som ytterst marginell.
Stöd för utrotningshotade husdjursraser handläggs numera av Jordbruksverket istället för av länsstyrelserna. Återigen möjligen en effektivisering i myndighetsvärlden. Företagarens pappersbörda är oförändrad.
Unga jordbrukares startstöd utbetalas numera i en summa istället för i en startpremie och en räntesubvention två år senare. Hur detta minskar jordbrukarens pappersbörda framgår över huvud taget inte.
Insatsordningen för överklaganden enligt plan- och bygglagen har ändrats. Numera ska sådana överklaganden prövas av förvaltningsdomstol istället för av regeringen. Detta antas minska pappersarbetet.
Stämpelskatteförordningen ändras så att betalning av stämpelskatten nu kan ske via autogiro och mot fakturan istället för mot postförskott. Den administrativa vinsten för företagarna som utvinns med detta förslag torde vara helt försumbar. Stämpelskatt betalas dessutom till övervägande del av privatpersoner som köper fastighet.
Trots att regeringen i skrivelsen säger sig redovisa genomförda regelförenklingar är de två sista punkterna i regeringens lista utredningsinitiativ och ej genomförda förslag.
Den s.k. Miljöbalkskommittén ska till 2004–2005 lämna betänkande för hur handläggningstider i miljöprövning kan kortas. I utredningsarbetet ska miljöprövningarnas betydelse för små och medelstora företag också prövas.
Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler har överlämnat sitt slutbetänkande (SOU 2003:54). Förslaget håller på att remissbehandlas. När proposition ska läggas är ännu okänt.
Det är särskilt anmärkningsvärt att regelförenklingsarbetet inte bedrivits med större kraft mot bakgrund av att riksdagen i december 2002 beslutade att regeringen måste intensifiera regelförenklingsarbetet redan under 2003. En mätmetod skulle tas fram att använda redan under 2003. Regeringen bör, skrevs det i beslutet, presentera ett handlingsprogram under år 2003 som inriktas på de befintliga regelverken och som omfattar åtgärder hos såväl departement som myndigheter. Regeringen skulle vidare under 2003 göra en översyn av regelverket vid företagsstart i syfte att åstadkomma en minskning av handläggningstiden för dessa ärenden.
På en punkt vill vi ge regeringen ett erkännande. Regeringen har, i enlighet med vad riksdagen begärt, lämnat in en anmälan till OECD för en genomgång av regelreformeringsarbetet i Sverige. Detta borde ha skett tidigare, men det är bra att det nu skett.
Det är anmärkningsvärt att regeringen, bortsett från detta, inte klart redogör för hur riksdagsbeslutet hanterats. Dessutom konstaterar vi att det regeringen enligt skrivelsen planerar att genomföra är sådant som redan borde ha genomförts som en följd av riksdagens beslut.
Det finns inget i regeringens skrivelse som tyder på att regelförenklingsarbetet kommer att bedrivas med större kraft framöver. Enligt skrivelsen tillkommer ”en rad nya åtgärder”. Dessa är i själva verket två till antalet, dels att myndigheter och departement ska upprätta åtgärdsplaner, dels att ett kvantitativt mått ska tas fram för att mäta regelbördan. Det senare är ju för övrigt ett beslut fattat av riksdagen.
Att ett kvantitativt mått ska tas fram är bra, men det borde självfallet ha skett långt tidigare. Att så inte skett är ett uttryck för regeringens bristande respekt för folkets valda ombud i Sveriges riksdag.
Det planerade uppdraget till departement och berörda myndigheter att upprätta åtgärdsplaner riskerar att bli ett slag i luften, eftersom det är oklart vad åtgärdsplanerna ska innehålla och vad de ska syfta till. Regeringen skriver att Näringsdepartementet för att stimulera arbetet med åtgärdsplaner ska genomföra seminarier. Resultatet av seminarierna och åtgärdsplanerna ska redovisas för riksdagen i slutet av 2004. Eftersom det inte finns något kvantitativt mål för arbetet på departements- och myndighetsnivå innebär detta att departement och myndigheter själva sätter nivån för det arbete de vill göra. Kan man bara redovisa något litet så har man fullgjort sitt uppdrag. Den enda instruktionen är att man ska redovisa åtgärdsplanen för riksdagen 2004. Detta höjer inte dagens snigelfart till acceptabel nivå. Vem som bär ansvaret för sammanställande av åtgärdsplanerna nämns inte heller.
Samtidigt som regeringens regelförenklingsarbete knappast rör sig framåt, får svenska företag fortsatt bära bördan av mängden lagar och regler. Det leder till att goda idéer aldrig omsätts i praktisk handling i nya företag. Det leder till färre jobb och till lägre tillväxt.
Enligt en kartläggning gjord av Statskontoret 1999 finns det i Sverige 75 myndigheter som samlar in uppgifter från företag. Uppgifterna lämnas på 1 150 olika blankettyper. Antalet blanketter som skickades in 1998 var 73 miljoner.
OECD (Businesses’ views on red tape, 2001) räknar med att kostnaden i Sverige för att administrera lagar och regler är nästan 200 000 kronor per företag. En oproportionerlig del av kostnaden faller på små företag. Kostnaden är omkring 30 000 kronor per anställd för företag med 1–19 anställda, medan den för större företag är omkring 6 000 kronor per år och anställd. För samhället kan hela kostnaden uppskattas till 50 miljarder kronor per år. Förmodligen är kostnaden än större, eftersom den mätbara kostnaden endast är kostnaden för existerande företag för att följa lagar och regler. Till detta kommer kostnaden för att många företag aldrig blir till.
Enligt Näringslivets nämnd för regelgranskning (NNR) efterlevs regeringens uppdrag på regelförenklingsområdet till väldigt liten del bland myndigheterna. Enligt NNR:s s.k. regelindikator för 2003 utreds bara hälften av förslag till nya företagsregler ur ett företagarperspektiv. I endast 7 procent av fallen redovisas kostnaderna för företagen och i bara 9 procent av ändringsförslagen redovisas över huvud taget vilken kategori av företag det gäller eller hur många företag det är som berörs.
Det är anmärkningsvärt att sådan förödande statistik inte uppfattas som ett problem och tas upp för behandling i en regeringsskrivelse till riksdagen som handlar just om regelförenklingar. Det måste uppfattas som att regeringen vill dölja de uppenbara brister som finns i regelförenklingsarbetet.
Vi vet också att utvecklingen av företagandet är svag. Regeringen hävdar visserligen i budgetpropositionen att antalet nystartade företag varit stabilt sedan 1994. Det är fel. Regeringen bygger sina slutsatser på statistik som inte är jämförbar över tiden beroende på att kriterierna på vad som betecknas som ”nyföretagande” ändrats. Dessutom bortses, i den statistik regeringen lutar sig mot, från nya företag som startas inom jord, skog och fiske, som är en av Sveriges största småföretagsgrupper.
I själva verket har det skett en kraftig nedgång av nyföretagandet under de senaste åren. Registreringsstatistiken från Patent- och registreringsverket, som redovisas i diagrammet nedan, visar att det totala nyföretagandet fallit med en fjärdedel sedan 1993. Siffrorna för de åtta första månaderna i år pekar på en fortsatt fallande trend.
Diagram 1 – Utvecklingen av nyföretagandet. I diagrammet redovisas både utvecklingen för egen firma, handelsbolag och kommanditbolag samt för aktiebolag. Källa: PRV Bolag/Jobs & Society.
Det är allvarligt, dels eftersom små och medelstora företag i de flesta länder utgör en viktig del av ekonomin, dels eftersom det är bland de företag som idag är små som framtidens storföretag finns.
Självfallet är inte regelbördan den enda, eller kanske ens den viktigaste, förklaringen till den svaga utvecklingen av företagandet. Den hårda beskattningen av företagare är än viktigare. Regeringens bristande insatser på regelförenklingsområdet är dock ett skäl till att Sverige i den största internationella analys av företagsklimat som genomförts, ”Global Entrepreneurship Monitor 2002”, får en bottenplacering, 31:a plats bland de 37 länder som ingår i studien.
Regelförenklingsarbetet behöver färre handlingsplaner och mer handling. För att arbetet ska kunna drivas med kraft krävs dock även att konkreta mål sätts upp och att dessa mål följs upp, att kvantitativa mått för regelförenklingsarbetet skapas och att principer och fokus för regelförenklingsarbetet blir tydligare. Arbetet med regelförenklingsfrågorna måste också ges en starkare ställning inom Regeringskansliet genom att Simplex lyfts upp till Statsrådsberedningen, ges en starkare ställning och ökade resurser.
Regelförenklingsarbetet får inte stå still i väntan på bättre mätmetoder eller grundligare analyser. Flera av Småföretagsdelegationens förslag bör utan längre utredningar kunna genomföras. Några exempel på detta är principen att det ska räcka för företag att göra anmälan till en myndighet då en och samma händelse föranleder anmälningsplikt till flera myndigheter och kravet att myndigheter ska lämna bindande löften om hur lång tid det ska ta att avgöra ett ärende. Lagen om obligatorisk platsanmälan bör också avskaffas.
Andra förenklingar kräver visst utredningsarbete, men bör ändå vara förhållandevis okomplicerade. Det gäller bl.a. att ersätta de statistiska totalundersökningar som görs på många områden, t.ex. avseende sjukskrivningar och hälsoläge. Dessa innebär en betydande administrativ börda för företagen och bör ofta utan kvalitetsförlust kunna ersättas med urvalsundersökningar. Även i övrigt kan kraven på företagens uppgiftslämnande minska. Andra exempel på viktiga regelförenklingar är att införa enhetliga beräkningsunderlag för ersättningar i de allmänna försäkringarna och att förenkla semesterlagen.
Regler som försvårar för välfärdsentreprenörer inom t.ex. skola, vård och omsorg måste ses över. Detaljerna kring verksamheten är ofta omfattande och tämligen stelbenta. Vårdentreprenörer vittnar om svårigheterna att arbeta långsiktigt och de stora risker som är förbundna med att försöka driva företag inom välfärdssektorn. Förbättrade förutsättningar för att driva företag inom denna sektor är en viktig del i arbetet för att antalet kvinnor som driver företag ska öka.
Två lagområden som är i särskilt behov av översyn är miljöbalken och plan- och bygglagen. Miljöbalkskommittén måste få tilläggsdirektiv som dels innebär att man särskilt granskar hur lagstiftningen bör förändras så att respekten för äganderätten säkras, dels betonar att en avvägning ska göras mellan kostnader och miljövinster vid tillämpning av miljöbalken.
Plan- och bygglagen bör ses över och göras mindre otymplig. En viktig åtgärd är att ge fastighetsägare initiativrätt i planfrågor. Vidare bör överklagandeprocessen stramas upp. Idag kan ett förhållandevis enkelt plan- eller bygglovsärende ta flera år av överklaganden. Detta leder till ökade kostnader, dels genom att det kostar pengar att hantera överklaganden, dels genom att ett byggnadsprojekt fördröjs. För att snabba på denna process kan sakägarkretsen minskas och möjligheterna att överklaga enskilda bygglov sedan väl en detaljplan antagits minskas. Även detaljplanernas utformning kan göras mindre restriktiv på så vis att möjligheterna att i planen reglera vilken typ av verksamhet som får bedrivas i en viss fastighet minskas. Möjligheten att reglera var livsmedelshandel får bedrivas bör t.ex. avskaffas. Detta är inte minst viktigt för att öka konkurrensen inom livsmedelssektorn för att därigenom kunna få sänkta konsumentpriser på livsmedel.
Förutom lagar som ökar den administrativa bördan för företagen finns lagar och regler som förbjuder eller starkt begränsar viss verksamhet, utan några rimliga skäl. Exempel på detta är de stelbenta reglerna för gårdsslakterier och gårdsförsäljning. De kan hindra småskalig verksamhet som kan ha stor betydelse på landsbygden. Sådan verksamhet kan också vara ett viktigt inslag för att utveckla turismen. Detsamma gäller flexiblare regler om strandskydd i de glesare befolkade delarna av vårt land.
Regeringen har också infört nya lagar som ökar krånglet för företagen. Det gäller t.ex. kravet på att företag med fler än tio anställda ska redovisa sjukfrånvaron i årsredovisningen (prop. 2002/03:6). Förvisso är det viktigt att minska ohälsan, men dels är det principiellt tvivelaktigt att belamra årsredovisningarna med information som inte har med företagets resultat och ekonomiska ställning att göra, dels är det osäkert om denna åtgärd har någon effekt på ohälsan, dels innebär den ökade administrativa kostnader för företagen.
Företagare lever i många fall i ett rättsosäkert förhållande till myndigheter. Miljösanktionsavgifter enligt miljöbalken är ett exempel på detta. Många gånger kan också myndigheternas handläggningstider ställa till stora problem för enskilda företagare. Det kan gälla t ex Konkurrensverkets förvärvsprövning eller kommuners, länsstyrelsers eller regeringens handläggning av plan- och byggärenden. Även i övrigt måste rättssäkerheten för företagare stärkas. Inte minst gäller detta på skatteområdet. Två viktiga åtgärder vore att införa krav på att myndigheter handlägger ärenden inom viss tid samt att skapa praktiska möjligheter för företagare att få skadestånd när myndigheters försumlighet orsakat ekonomisk skada. Detta är viktigt dels för att det skulle förbättra företagarnas rättstrygghet, dels för att det skulle fungera som en drivkraft i myndigheternas regelförenklingsarbete. Enklare regler går snabbare att handlägga, och minskar risken för misstag.
Vi har länge krävt att kvantitativa mål för regelförenklingsarbetet slås fast. Vi anser att företagens administrativa börda ska minska med en fjärdedel fram till 2010. Både Danmark och Belgien har nu, liksom tidigare Nederländerna, satt upp denna procentsats som mål. Ett delmål ska vara att regelbördan minskar med 10 procent under innevarande mandatperiod.
Målen bör gälla samtliga företags administrativa börda. Förvisso drabbas små företag hårdare av krångliga lagar och regler, vilket också innebär att de har mest nytta av regelförenklingsarbetet, men det finns ingen anledning att formulera målen utifrån hur vissa kategorier av företag påverkas.
För att konkreta mål ska vara meningsfulla måste det finnas meningsfulla kvantitativa mått. Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) har på regeringens uppdrag presenterat ett förslag till en operativ definition av företagens administrativa börda, såsom varande ”företagets kostnader för att upprätta, lagra och till myndigheter överföra tvingande information”, liksom en metod att mäta denna administrativa börda. ITPS föreslår en modell där den administrativa bördan för varje enskild regel eller lagstiftningsområde genom en kombination av empiriska studier av företag, skrivbordsstudier, studier i laboratoriemiljö och expertintervjuer. Vår bedömning är att en sådan ansats dels skulle ge en god möjlighet för att beskriva kostnaden för lagar och regler, dels vara en grund för utvärdering av arbetet med att reducera den administrativa bördan för företagen. Dessutom skulle det vara viktigt vid utvärdering av hur nya lagförslag och regler påverkar företagen.
Det är inte bara den administrativa bördan som är ett problem. Den totala regelmängden är ett problem i sig. Därför bör målet vara att även minska den totala regelmassan. Dessa mål bör formuleras på departements- och myndighetsnivå.
Som framförts ovan är redovisningen av konsekvenserna för företagen oftast bristfällig, trots den lagstiftning som finns i verksförordningen (1995:1322), Simplexförordningen (1998:1820) och kommittéförordningen (1998:1474). Mot denna bakgrund bör reglerna för hur statliga utredningar och myndigheter genomför problem- och konsekvensbeskrivningar stramas upp. Ökade kostnader för företag liksom effekter på konkurrenssituationen ska ingå i sådana beskrivningar. Simplex ska få möjlighet att stoppa lagförslag som inte innefattar ordentliga sådana beskrivningar.
Så länge regelförenklingsarbetet bedrivs med utgångspunkten att förenklingar endast kan ske så länge funktionen av lagar och regler inte påverkas kommer resultatet att vara marginellt. Skälet till att det finns många lagar och regler är inte att dessa införts för nöjes skull, utan att en avvägning sällan görs mellan kostnader för och nytta av nya lagar och regler. Utgångspunkten för lagstiftningsarbetet är alltför ofta att varje problem kan lösas genom en ny lag. Så är det inte. Hur vällovligt syftet med en ny lag än är, så medför den också kostnader. Om dessa kostnader överstiger nyttan bör lagen avskaffas. Detta perspektiv måste genomsyra regelförenklingsarbetet.
Varje lag och regel medför kostnader genom att öka företagens administrativa börda. En betydande kostnad består dock i själva mängden av paragrafer som en företagare måste ta hänsyn till. Det innebär ökad rättsosäkerhet eftersom risken att trots goda avsikter göra fel ökar. Regelförenklingsarbetet bör därför i ökad utsträckning inriktas på att avskaffa lagar och regler, snarare än på att förändra dem.
Bevisbördan för att en viss regel som påverkar företagens verksamhet behövs måste alltid vara statens. Lagstiftaren ska i detta avseende endast skapa de regler som behövs för att vår samhällsekonomi ska fungera väl, och på ett socialt och ekologiskt hållbart sätt. Reglerna ska alltid vara utformade så att de åsamkar så lite skada som möjligt för dem som ska leva upp till dem. Syftet med uppgiftslämnande och regelbörda måste vara tydligt och rimligt.
Moderaterna, Folkpartiet, Kristdemokraterna och Centerpartiet anser inte att dagens regelmassa uppfyller de krav som vi ställer. Många krångliga regler och krav på uppgiftslämnande saknar tillräckligt starka skäl för att existera. Dessa måste avvecklas. Det är inte företagen som ska förklara varför en viss regel behöver försvinna utan staten som ska visa varför en viss regel inte ska avvecklas. Regeringen närmar sig regelförenklingsuppgiften från diame-tralt motsatt håll.
För att ge kraft åt regelförenklingsarbetet måste frågan hanteras i Statsrådsberedningen. Simplex bör lyftas till denna nivå, ges ökade befogenheter och ökade resurser. Regeringen ska inte kunna lägga lagförslag som inte föregåtts av en ordentlig konsekvensanalys vad avser effekterna på företagare och företagande. Att lägga Simplex i Statsrådsberedningen vore också en välkommen markering av regelförenklingsfrågornas betydelse.
|
Stockholm den 15 oktober 2003 |
|
|
Mikael Odenberg (m) |
|
|
Eva Flyborg (fp) |
Maria Larsson (kd) |
|
Åsa Torstensson (c) |