1 Förslag till riksdagsbeslut 2
2 Skrivelsen 3
2.1 Allmänna synpunkter 3
2.2 Regeringskansliet som ägarföreträdare 3
2.3 Övergripande mål, ekonomiska mål och verksamhetsmål 3
2.4 Styrelsernas effektivitet 4
2.5 Insyn, uppföljning och revision 4
2.6 Dotterbolagens verksamhet 5
2.7 Bolagsledningarnas löner och ersättningar 6
Riksdagen begär att regeringen i den årliga redogörelsen för bolag med statligt ägande för varje bolag redovisar vilka samhällsintressen som motiverar att staten även fortsättningsvis upprätthåller ägandet (avsnitt 2.3).
Riksdagen begär att regeringen under riksmötet lägger fram förslag till privatiseringsplan för bolag där fortsatt koppling till staten inte kan motiveras (avsnitt 2.3).
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ett stopp för hemlighetsmakeriet vid förvaltningen av de statliga bolagen (avsnitt 2.5).
Riksdagen beslutar om offentliga bolagsstämmor i företag där staten har ett dominerande ägande (avsnitt 2.5).
Riksdagen avslår vad Riksdagens revisorer anfört om dotterbolagens verksamhet (avsnitt 2.6).
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utbetalning av avgångsvederlag (avsnitt 2.7).
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om fast lön utan bonustillägg för företagsledningarna i statliga bolag (avsnitt 2.7).
Riksdagens revisorer granskade 1997 statens roll som bolagsägare. Den granskningen resulterade i flera förslag som syftade till att förstärka ägarrollen (förs. 1997/98:RR9). I den nu aktuella skrivelsen redovisas revisorernas nya granskning, som omfattat styrningen och uppföljningen av de statliga bolagens verksamheter, Regeringskansliets roll samt bolagsledningarnas löner och pensioner.
Regeringen har under de två senaste åren tagit olika initiativ för att stärka sin roll som ägarföreträdare. Mer tid och resurser avsätts för bolagsfrågorna i Regeringskansliet, och chefen för Näringsdepartementet har inom regeringen givits ett mer samlat ansvar för de statliga bolagen.
Det är bra om regeringen nu har intensifierat utvecklingsarbetet, men många av de åtgärder som nu vidtas eller nyligen har vidtagits kunde ha genomförts tidigare. Flera av de iakttagelser som revisorerna gjorde redan vid 1997 års granskning visar sig nu kvarstå. Moderaterna biträder därför revisorernas förslag att regeringen årligen skall återkomma till riksdagen med en utförlig redovisning av vilka åtgärder som vidtagits för att förbättra styrningen, förvaltningen och uppföljningen av de statliga bolagens verksamheter.
Vi biträder förslaget att regeringen årligen skall återkomma till riksdagen med en redovisning av hur utvecklingsarbetet inom Regeringskansliet bedrivs.
Revisorerna kritiserar att staten fortfarande blandar övergripande mål, verksamhetsmål och ekonomiska mål i en lång rad olika dokument såsom bolagsordningar, ägardirektiv, avtal, riksdagsbeslut, propositioner etc. I rapporten konstaterar revisorerna också att bolagsordningarna inte alltid tydligt anger syftet med verksamheten. Inte heller framgår det om verksamheten syftar till något annat än att gå med vinst.
Revisorerna ger en bild av betydande förvirring inom delar av den statliga bolagssektorn. De olika regeringsdepartementen har ingen enhetlig uppfattning om vilka styrdokument som företrädesvis bör användas. Det förekommer att bolag utvecklar affärsidéer och mål, utan att det finns nämnvärd täckning i officiella styrdokument. Andra bolag expanderar sidoverksamheter som saknar egentlig grund i bolagsordningen. Tydliga avkastningskrav och en fastställd utdelningspolicy finns inte alltid angiven för statliga företag som skall gå med vinst. För bolag med samhällsåtaganden missar regeringen att ställa krav på återredovisning av hur dessa åtaganden uppfylls.
Den kritik som revisorerna anför är berättigad och föreslagna åtgärder bör vidtas. Det innebär bl a att antalet styrdokument begränsas, att alla statliga bolag får genomarbetade och tydliga bolagsordningar samt att bolagsordningarnas ändamålsparagrafer ses över och stramas upp. Dessa åtgärder är dock inte tillräckliga.
Ett av skälen till den beskrivna otydligheten kan vara att motiven för statlig bolagsverksamhet har varierat över tiden. I industrialismens barndom ansågs det viktigt att staten kunde utöva inflytande över användningen av naturresurserna. Senare har motiveringarna ofta varit av regionalpolitisk eller beredskapsmässig karaktär. I vissa fall har staten även ansett det angeläget att ta över nedläggningshotade företag, som sedan behållits.
Med början under 1980-talet har en ny syn på statligt företagsägande vuxit fram i samhället. Enligt denna syn är privatiseringar mer en praktisk än en ideologisk fråga. Skälen till förändringen är flera. En orsak är de allt starkare kraven på tydliga och aktiva ägare i företagen. När staten själv äger företag samtidigt som den har ansvaret för att fastslå reglerna för näringslivet uppstår en otydlighet i ägarrollen. En annan orsak till den nya synen på privatiseringar är de alltmer ansträngda statsfinanserna i flera länder. Detta tvingar staterna att koncentrera sina resurser på det allra viktigaste och att överlåta risktagande och ägande till andra. En tredje orsak är att privatiseringar leder till en högre effektivitet. Överlastade statsapparater blir av med uppgifter, och skötseln av företagen blir effektivare med nya, tydligare ägare. Privatiseringar innebär då vinster för såväl staten som för de nya ägarna.
Det är nu dags att bringa klarhet i vilken strategi den socialdemokratiska regeringen har eller tror sig ha med sitt ägande. Av revisorernas rapport framgår att någon strategi knappast är urskiljbar i dagens styrdokument. Vi menar att regeringen – i den årliga redogörelsen för företag med statligt ägande – på bolagsnivå skall redovisa för riksdagen dels vilka motiv som har funnits för det statliga engagemanget, dels vilka samhällsintressen som nu motiverar att staten även fortsättningsvis upprätthåller ägandet. De företag vars koppling till staten inte kan motiveras bör ingå i den privatiseringsplan som vi föreslår att regeringen lägger fram för riksdagen under innevarande riksmöte.
Vi instämmer i revisorernas förslag. Således bör regeringen utarbeta riktlinjer för nominering och arvodering av styrelseledamöter i statliga bolag samt ägna utbildningsfrågorna ökad uppmärksamhet.
Vi delar revisorernas kritik mot regeringen för de fortsatta bristerna i uppföljningen av de statliga bolagens verksamhet. Också bolagens återrapportering till regeringen måste förbättras avsevärt, bl a i fråga om redovisningen av bolagens måluppfyllelse.
Insynsfrågorna måste ägnas särskild uppmärksamhet. Hanteringen av många statliga bolag visar att det finns betydande brister i form av mörkläggning och hemligstämplar. När det statliga bolaget Teracom hade extra bolagsstämma i november 2001 hemligstämplade Kulturdepartementet dagordningen till bolagsstämman. Riksdagsledamöter, som har rätt att närvara, kunde alltså inte i förväg få veta vilka frågor stämman skulle avhandla. Allmänhet och journalister hade inte ens rätt att närvara. När SJ tvingades att upprätta en kontrollbalansräkning per den 30 september 2003 så hemlighölls denna för riksdagens ledamöter ända till den 13 december. Om motsvarande dispositioner som SJ:s hade ägt rum i ett företag noterat på Stockholmsbörsen så hade en svensk ”Enronskandal” varit ett faktum.
När regeringen härom året föreslog en kreditgaranti på två miljarder kronor till Teracom AB gjorde man bedömningen att bolagets ekonomiska ställning inte kunde redovisas i propositionen och heller inte var nödvändig för riksdagens beslut. Allt underlag var hemligstämplat. Riksdagens ledamöter skulle alltså inte få veta bakgrunden till behovet av nya friska pengar. Allmänheten, som ytterst får stå för risker och pengar, skulle heller inget få veta.
Motsvarande hemlighetsmakeri har under det senaste halvåret gällt när regeringen i fyra propositioner föreslagit rekonstruktioner rörande Svenska skogsplantor AB, Teracom AB, SJ AB och Svensk Exportkredit AB. Inga beslutsunderlag har redovisats i propositionerna och departementets akter har hemligstämplats i sin helhet.
I privatägda, börsnoterade företag skulle ett likartat hemlighetsmakeri vara fullständigt otänkbart. Att inte redovisa viktiga ärenden på bolagsstämman strider mot börsreglerna. Att hemlighålla bolagets ekonomi för dem som skall ställa en garanti vore helt verklighetsfrämmande. Att utestänga journalister från att närvara vid bolagsstämman i ett börsnoterat företag skulle vara lika märkligt.
Öppenheten i statliga företag måste öka. Allmänhet och journalister måste ges en ovillkorlig rätt att närvara vid bolagsstämmor och dagordningar måste självklart vara utan hemligstämplar. Underlag för större beslut på bolagsstämmorna måste även de vara offentliga. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.
Revisorerna föreslår att det skall göras en inventering av vilka dotterbolag som inte bör avyttras utan riksdagens hörande. På denna punkt delar vi dock Näringsdepartementets uppfattning att frågan om avyttring av dotterbolag måste sättas i samband med de övergripande mål som regeringen beslutar om och bolagens huvudsakliga inriktning och mål. Det bör alltså ankomma på styrelserna att tillse att verksamheter som är avgörande för att uppfylla de av statsmakterna beslutade målen inte avyttras oavsett om de bedrivs i dotterbolagsform eller ej.
Revisorerna konstaterar att de statliga företagen tenderar att utnyttja det för VD mest förmånliga löne- respektive pensionsavtalet. I vissa bolag struntar man i regeringens riktlinjer och träffar avtal om betydligt högre löner än vad som gäller för generaldirektörer för affärsverken eller statliga myndigheter av motsvarande storlek. Än värre är att man i fem bolag har tillåtit en ordning som innebär att en avgången VD samtidigt kan uppbära både avgångsvederlag och lön. Vi anser att regeringen nu måste återupprätta respekten för fastställda riktlinjer och vidta åtgärder för att säkerställa att det sker en avräkning från avgångsersättningen om VD erhåller en ny anställning.
Revisorerna påpekar att flera pensionsavtal uppvisar oklarheter eller saknar uppgifter, vilket ger utrymme för tolkningar ifråga om vilka pensioner som bolaget har att betala. Detta är brister som kan leda till stora kostnader för de berörda bolagen och är ytterst ett uttryck för Näringsdepartementets dåliga ägarstyrning. Vi delar revisorernas uppfattning att det är djupt otillfredsställande att staten inte har bättre kontroll över vilka pensionsavtal som ingås i de statliga bolagen.
Vi menar att man bör gå längre än vad revisorerna föreslår och avskaffa förekomsten av extra bonuslöner för företagsledningarna i de statliga bolagen. Bonussystem är i teorin utmärkta. De ger företagsledningar och medarbetare goda incitament att agera på det sätt som bäst gagnar företaget och dess utveckling. I praktiken är det emellertid inte lika enkelt.
För det första är det inte lätt att konstruera bonussystem som verkligen ger de rätta incitamenten. En svårighet är att fastställa parametrar som passar företaget i alla utvecklingsskeden och konjunkturfaser. Det är också svårt att säkerställa att incitamentsstrukturen blir sådan att ledningens åtgärder verkligen gagnar företagets långsiktiga lönsamhetsutveckling och inte mer kortsiktiga ambitioner.
Det finns onekligen avskräckande exempel att hämta från det privata näringslivet. Sålunda hade ett av Sveriges största börsföretag ett bonussystem för ledningen där ett positivt cash-flow utgjorde en viktig parameter. När företaget gjorde stora förluster tvingades man att i snabb takt avyttra anläggningstillgångar över hela världen. Bonuspremier utbetalades då till koncernledningen, eftersom dessa nödoperationer gav upphov till ett positivt cash-flow.
För det andra är det svårt att leva upp till högt ställda krav på insyn, öppenhet och transparens. Som exempel kan nämnas att det statligt ägda Vattenfall AB i sin årsredovisning ger en utförlig beskrivning av det bonussystem som tillämpas inom företaget. I jämförelse med många börsföretag framstår Vattenfalls redovisning som föredömlig. Inte heller Vattenfall kan dock offentliggöra de bonusavtal som har träffats mellan styrelse och verkställande ledning. Bonusparametrarna innefattar nyckeltal som företaget på goda grunder inte vill redovisa för sina konkurrenter.
I såväl statliga som privata företag är den verkställande ledningens löner, pensioner, fallskärmar och andra anställningsvillkor en styrelsefråga. Så måste det förbli. Det vore fullständigt orimligt att försöka reglera styrelsernas mellanhavanden med sina direktörer i lag. Det råder och skall givetvis råda full avtalsfrihet för bolagsstyrelser.
Enligt vår mening finns det dock en betydelsefull skillnad mellan statliga bolag och företag som är noterade på börsen. Den skillnaden är att man som privat aktieägare kan sälja sina aktier om man inte anser att företagets styrelse i sina relationer till den verkställande ledningen tillvaratar företagets och aktieägarnas intressen. Över det statliga företagets styrelse har man paradoxalt nog ingen kontroll alls.
Det är mot denna bakgrund som vi anser att särskilda krav bör ställas på företag som helt eller delvis ägs av staten. De verkställande ledningarna i statligt ägda bolag skall betalas med fast lön, och incitamentsprogram skall inte användas för företagsledningarna. Vi föreslår att regeringens riktlinjer om anställningsvillkor för personer i företagsledande ställning kompletteras med en sådan bestämmelse. Av staten utsedda representanter i delägda företagsstyrelser förutsätts agera i samma anda.
Vad vi här anfört om bonussystem till företagsledningar i statliga företag bör riksdagen ge regeringen till känna.
|
Stockholm den 18 september 2003 |
|
|
Mikael Odenberg (m) |
|
|
Ulla Löfgren (m) |
Stefan Hagfeldt (m) |
|
Henrik von Sydow (m) |
Carl-Axel Roslund (m) |
|
Peter Danielsson (m) |
Ola Sundell (m) |
|
Per Westerberg (m) |