För att öka utrymmet för enskilda människors frihetssträvanden och vitalisera den svenska demokratin behöver Sveriges författning förnyas. Det behövs också för att Sverige bättre skall kunna leva upp till internationella åtaganden om skyddet av de enskilda medborgarnas fri- och rättigheter.
Sveriges nuvarande grundlag har gradvis förändrats sedan sin tillkomst för 30 år sedan, vilket har bidragit till att författningen blivit bättre. Ett kvarstående problem är att den maktdelning mellan lagstiftande, utövande och dömande makt som är en grundläggande förutsättning för en vital demokrati i praktiken är ofullgången i dagens system och kräver författningsförändringar för att bli till politisk verklighet.
Vi ser stora fördelar utifrån den enskilde medborgarens perspektiv och kontrollen av den offentliga maktutövningen med att makten delas mellan olika, på demokratiska grunder, sammansatta institutioner. En sådan författningsutveckling skulle vara stimulerande för folkstyret, öka medborgarnas möjligheter att påverka framtiden samt stärka de rättsstatliga principerna.
Som ett första steg i en maktdelande utvecklande av författningen vill vi stärka den lokala självstyrelsen. Regeringens möjligheter att förhindra andra politiska majoriteters politik och demokratins genomslag inom ramen för den kommunala kompetensen måste minskas. En förstärkning av den lokala självstyrelsen skulle öka medborgarnas demokratiska makt över den egna vardagen.
Regeringsformens fri- och rättighetsskydd måste förstärkas. Detta kan bl.a. ske genom att Europakonventionen upphöjs till grundlag. Vi föreslår också att rättsstaten stärks genom att uppenbarhetsrekvisitet tas bort och att lagprövningsrätten förbättras. För att fullfölja en sådan reform bör domstolarnas konstitutionella ställning förstärkas. Domstolarnas uppgift att värna rättsstatens principer är central i den demokratiska rättsstaten.
Det politiska ansvaret måste tydliggöras. Som ett viktigt inslag i strävan efter att förbättra relationerna mellan väljare och valda vill vi ge väljarna ett större inflytande över vilka kandidater som väljs till de politiska församlingarna.
I motionen diskuteras också hur den lokala demokratin kan stärkas, bl.a. genom att införa skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval.
För att öka intresset för riksdagens arbete framför vi krav på större öppenhet i detta. Formerna för regeringsbildning efter riksdagsval måste ses över i ljuset av nu vunna erfarenheter. Den starka regeringsmakt som blivit resultatet av både ny budgetlagstiftning och Sveriges medlemskap i EU ställer större krav på regeringens förankring och stöd i riksdagen än dagens regler.
1 Sammanfattning 1
2 Innehållsförteckning 3
3 Förslag till riksdagsbeslut 4
4 En frihetens författning 6
4.1 De grundläggande reglerna 6
4.2 Den enskildes rätt till självständighet 6
4.3 Maktbalans till individens skydd 8
4.4 Kommunerna, landstingen och staten 9
4.5 Den europeiska unionen 11
5 Stärkta fri- och rättigheter för den enskilde 11
5.1 Starkare skydd för den enskildes rätt 11
5.2 Äganderätten 14
5.3 Den negativa föreningsfriheten 14
6 En förstärkt rättsstat 15
6.1 Lagprövningsrätt, uppenbarhetsrekvisit och författningsdomstol 15
6.2 Domstolarnas konstitutionella ställning 17
6.3 Utnämningen av de högsta domarna 18
6.4 Regeringens utnämningsmakt 18
7 Att få välja sina företrädare 19
7.1 Förtroendemannaskapet 19
7.2 Person- och partival i förening 20
8 Valsystemet 21
8.1 Tätare val och skilda valdagar för kommun- och landstingsval 21
8.2 Tidpunkt för riksdagsval 21
9 En väl fungerande riksdag 22
9.1 Riksdagens storlek 22
9.2 Utskotten 22
9.3 Regeringsbildningen 23
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en utredning av de författningsfrågor som aktualiseras i motionen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om maktdelning.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om landstingen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om samverkan i kommunal- eller regionalförbund.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av grundlagsregleringen av den lokala självstyrelsen i enlighet med vad som anförs i motionen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om riksdagens arbete med EU-frågor.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om EU och Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om grundlagens skydd mot rättighetsinskränkande lagstiftning.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om minoritetsskyddet.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om sändningsrätter för radio och TV.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förhållandet mellan Europakonventionen och regeringsformen.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om ändring av systemet med skattetillägg i enlighet med vad som anförs i motionen.1
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om ändring av regeringsformens skydd för äganderätten så att detta står i samklang med Europakonventionen i enlighet med vad som anförs i motionen.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om ändring av regeringsformen vad gäller den negativa föreningsfriheten i enlighet med vad som anförs i motionen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om lagprövningsrätten, uppenbarhetsrekvisitet och författningsdomstol.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om domstolarnas konstitutionella ställning.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om avskaffande av Domstolsverket och inrättandet av en domsstyrelse i enlighet med vad som anförs i motionen.2
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utnämningen av högre domare.2
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utnämningsmakten.
Riksdagen begär att regeringen tar initiativ till en översyn av personvalssystemet och valkretsindelningen i enlighet med vad som anförs i motionen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utredning av valsystemet.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om brevröstning och blankröster.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om tidpunkten för riksdagsval.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om riksdagens storlek och dess arbetsformer.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om formerna för regeringsbildning.
1Yrkande 12 hänvisat till SkU.
2Yrkandena 17 och 18 hänvisade till JuU.
Författningen utgör samhällets grundläggande regler. Här skall anges hur den enskildes rättigheter skall säkras och på vilket sätt beslut om de gemensamma angelägenheterna skall fattas. Det är i grundlagen som balansen mellan den enskildes makt och rätt och den offentliga maktens räckvidd balanseras. I den balansen vill vi stärka den enskilde och skapa en tydligare kontroll av den offentliga maktens utövning.
Karaktären av grundläggande regler för statens och kommunernas förhållande till medborgarna gör det naturligt att eftersträva största möjliga enighet om reglernas utformning. En sådan strävan präglar också den svenska författningsdebatten sedan lång tid tillbaka.
Att enighet är önskvärt får emellertid inte innebära att samtalet om författningens syfte och karaktär undertrycks – inte heller att de konflikter som också måste prägla detta område inte kommer till tydligt uttryck. Tydliga alternativ är en del också av en process där enighet till slut ses som ett särskilt värde.
Den västerländska synen på demokrati och mänskliga rättigheter är individorienterad. Den enskildes rättigheter tillkommer medborgaren i hans eller hennes egenskap av individ, inte som medlem av ett kollektiv. EG-rätten och Europakonventionen, vilka är en del av den svenska rättsordningen, bygger på denna syn. Den enskildes rätt har genom Sveriges deltagande i det europeiska samarbetet givits ett starkare skydd.
Sveriges nu gällande författning är från 1974 och tillkom under den allomfattande politikens storhetstid. Det fastslås att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom ett parlamentariskt statsskick. Sedan författningsreformen har framför allt väsentliga förbättringar i fråga om individens fri- och rättigheter genomförts.
Vi menar dock att den nu gällande författningen snarare representerar slutet på en epok än inledningen på en ny. Mot bakgrund av den utveckling av samhället som skett under de nästan 30 år som gått sedan författningen trädde i kraft anser vi att det är nödvändigt med flera författningsändringar för att ge större utrymme för enskildas frihetssträvanden. Inte minst det faktum att så mycket av viktiga beslut i dag måste fattas gemensamt med andra länder oberoende av nationalstatens gränser ställer krav på förändringar.
Sverige är liksom andra länder infattade i ett internationellt sammanhang som påverkar politikens och demokratins villkor. Förändringar är även nödvändiga för att Sverige fullt ut skall kunna leva upp till gjorda internationella åtaganden.
Vi välkomnar att regeringen aviserat tillsättandet av en ny författningsutredning. Enligt vår mening bör utredningen vara omfattande och bl.a. koncentreras på de frågor som aktualiseras i denna motion.
En central utgångspunkt för den successiva författningsförnyelse vi vill se är respekten för den enskildes rätt. Det är hans eller hennes alla skiftande ambitioner och önskemål som är politikens – och därmed också författningens – syfte och mål.
En författning som tar en sådan utgångspunkt blir annorlunda än en författning som ser politiken mer som ett självändamål än som ett verktyg för medborgarnas personliga förhoppningar.
En annan utgångspunkt är att författningen måste kunna säkerställa att de beslut som måste fattas gemensamt omfattas av en tillräcklig legitimitet. Här är bristerna i dag betydande.
Dagens svenska författning bygger på parlamentarismens principer. Regeringens mandat utgår från riksdagens majoritetsförhållanden med en tydlig åtskillnad av den lagstiftande och den utövande makten. Inom ramen för ett starkt partisystem har emellertid den maktdelning som skall prägla förhållandet mellan riksdag och regering i praktiken kommit att urholkas. Det innebär att riksdagen inte alltid är den kontrollerande och balanserande institution till regeringsmaktens utövning som den egentligen skall vara. En betydande del av maktutövningen görs upp genom slutna förhandlingar vid sidan om riksdagen.
Samtidigt är andra balanserande krafter få. Den kommunala självstyrelsen har visat sig svagare än vad som varit tänkt när majoritetsförhållanden i kommuner har lett till beslut som gått den centrala regeringsmakten emot. De oberoende myndigheterna har i i många fall förts närmare regeringsmakten genom partipolitiskt betingade chefstillsättningar. Möjligheten att i domstol pröva lagligheten i riksdagens lagstiftning är liten. Valsystemet skapar tillsammans med en långt driven proportionalitet en dominerande roll för partier vilket motverkar den maktdelning som skall råda mellan riksdag och regering.
Samtidigt är det uppenbart att demokratin möter problem. Medborgarns insyn och möjlighet att utkräva ansvar försvåras genom oklara majoritetsförhållanden och en maktutövning som präglas av att små partier utanför regeringen har ett oproportionerligt stort inflytande. Det verkliga inflytandet verkar för många avlägset och svårgripbart samtidigt som möjligheten till maktskifte inte enbart beror av väljarnas utslag utan också av nya samarbetsförhållanden mellan partierna som väljarna inte fått ta ställning till.
Riksdagen beskrivs ofta som maktlös när väl väljarnas utslag omsatts i tillsättandet av en regering som riksdagen kan tolerera. Bedömningen av hur demokratin kan och bör fördjupas kräver emellertid en djupare analys än vad som kan utläsas ur t.ex. valdeltagande och partimedlemskap. Ett högt valdeltagande är inte per definition liktydigt med en vital demokrati.
Väljarnas förmåga att genom sina val påverka den förda politiken är ett viktigare mått. Regeringars beroende av väljarnas godkännande av de resultat man uppnått ett annat. Den enskilde medborgarens möjlighet att utkräva ansvar och kunna bidra till en förändring ett tredje.
Demokratin förverkligas genom den enskildes fri- och rättigheter och genom att medborgarna i fria val bestämmer över sitt gemensamma styre. Den utövande makten kan antingen utgå från den lagstiftande församlingen, vilket är den parlamentariska formen, som i Sverige eller väljas direkt för att sedan stå under den lagstiftande församlingens kontroll. Den dömande makten står i varje rättsstat fri från politiskt inflytande när det gäller att hävda den enskildes rätt.
Strävan att hålla dessa institutioner åtskilda från varandra präglar i stort sett varje rättssamhälle och demokrati. Denna maktdelning har ansetts vara en grund för medborgarnas rätt, för att säkra den politiska maktens utövande under lagarna och för kontrollen av den offentliga makten. Längst har de länder gått som i den franske filosofen Montesquieus anda istället för parlamentarism har valt att dela makten mellan den lagstiftande makten, den utövande och den dömande med sinsemellan självständiga institutioner.
Maktdelning kan ske på olika sätt. Det kan t.ex. ske genom att makten delas mellan de politiska organen och rättsväsendet som det gjorts bl.a. i USA eller som i den europeiska unionen (EU). Makt kan också delas genom förekomsten av ett tvåkammarsystem i parlamentet. Vidare innebär system med inslag av både direktdemokrati, t.ex. folkomröstningar, och representativ demokrati också en form av maktdelning.
Den svenska traditionen med självständiga ämbetsverk begränsar regeringens inblandning i verkställigheten av de politiska besluten. Offentlighetsprincipen ger den enskilde medborgaren en insyn i och kontroll över den offentliga maktens utövning.
Maktdelning kan också vara vertikal, mellan olika politiska nivåer, t.ex. mellan stat och kommuner eller mellan EU och medlemsstaterna. Maktdelningen kan och bör ses som en princip snarare än som ett preciserat och för allom givet system. En stark kommunal självstyrelse är ett exempel på en del av en större maktdelning, om än på ett vertikalt plan.
Poängen med maktdelning är att den underlättar möjligheterna till insyn, kontroll och ansvarsutkrävande genom att man har olika institutioner som självständigt granskar varandra.
Det finns de som menar att system med oberoende domstolar som kontrollerar andra offentliga organ är odemokratiska. Det är inte korrekt. Domstolarna är en del av rättsstaten, demokratins andra sida. De agerar bara på det mandat som de i författningen genom demokratiska beslut har tilldelats.
Maktdelningen som princip har flera fördelar. Statens och kommunernas uppgifter, men också EU:s, synliggörs. Maktdelning motverkar osund maktkoncentration och möjliggör ett större mått av kontroll. Medborgarnas inflytande kan komma till uttryck på mer än ett sätt, bl.a. genom ökad insyn och större möjligheter till ansvarsutkrävande.
En annan fördel med en tydligare maktdelning är att en sådan förändring skulle stärka demokratins konstitutionella legitimitet och minska de rättsstatliga bristerna. Skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna stärks i och med att domstolar och andra rättstillämpande organ ges möjlighet att underkänna lagstiftning som kränker sådana rättigheter.
Under det senaste decenniet har det skett vissa förändringar som kan ses som uttryck för krav på en bättre maktdelning, såsom först en självständig riksbank och sedan den nya riksrevisionen. Den av riksdagen beställda utredningen om avskaffande av uppenbarhetsrekvisitet och inrättandet av en eventuell författningsdomstol är också steg på vägen mot en förstärkning av den dömande makten och grundlagens roll. Det är anmärkningsvärt att regeringen ännu inte har efterkommit riksdagens beställning och tillsatt denna utredning. Denna fråga bör därför omfattas av den aviserade författningsutredningen.
Vi ser för vår del stora fördelar med att makten delas mellan olika, på demokratiska grunder sammansatta institutioner. En utveckling av den svenska grundlagen i en sådan riktning skulle vara en demokratisk vinst.
Det moderna samhället ger nya förutsättningar för människors vardag, för det ekonomiska livet och ytterst för politiken. Gamla geografiska gränser spelar mindre roll än i det samhälle där den nuvarande fördelningen av kompetens och beslutsformer lades fast. Individens rörlighet, det fria informationsflödet samt gränsöverskridande verksamheter inom ekonomi, välfärd, forskning, medier och politik spelar en väsentligt större roll.
Allra tydligast kommer detta till uttryck genom Sveriges medlemskap i EU och den allt större roll som internationellt samarbete och beslutsfattande har för medborgarnas vardag. I grunden handlar detta om att demokratin skall ha ett genomslag även i de frågor som sträcker sig utanför nationalstatens gränser och som utan samarbete lämnas åt passivitet och handlingsförlamning alternativt åt de stora staternas beslut å andras vägnar.
Sveriges medlemskap i EU utgör ett nytt inslag i den offentliga beslutsprocessen. EU har rätt att fatta beslut som får omedelbara konsekvenser i det svenska samhället.
Nödvändigheten att fatta gemensamma beslut på en europeisk nivå visar hur angeläget det är att diskutera hur och var offentliga beslut skall fattas i ett vidare perspektiv.
Ett samhälle som värdesätter den enskildes rätt och självständighet måste bygga på demokratiska institutioner som gör det lätt för varje människa att påverka inte bara de personliga angelägenheterna utan också de offentliga besluten. Det talar för att kommunerna skall tillerkännas en viktig roll i det demokratiska systemet.
Alla kommuner har att följa generella regler. Det kan t.ex. gälla konkurrensvillkor eller andra villkor som staten har skäl att ange. Inom dessa ramar måste emellertid friheten vara stor. Självständiga kommuner kräver en stat som inte bara respekterar utan också värdesätter olikheter. Kommunernas ansvar kan inte utövas på statens nåder.
Vi förespråkar, som nämnts, en ökad maktdelning i Sverige. En del av denna bör vara vertikal, d.v.s. det skall finnas en tydligare uppdelning mellan statens och kommunernas befogenheter. En stark kommunal självstyrelse är för oss ett sätt att lägga makten närmare människorna. Detta bör komma tydligare till uttryck i regeringsformen.
När makten läggs direkt hos den enskilda människan skall emellertid också den kommunala rätten vika. Den individuella självbestämmanderätten bör värnas i så stor utsträckning som möjligt.
Enligt regeringsformen utövas den svenska demokratin genom staten och genom landstings- och primärkommuner. Staten och primärkommunerna har breda ansvarsområden, medan landstingens uppgifter är mera specialiserade. Det är vår uppfattning att Sverige i framtiden inte behöver två kommunala nivåer. Frågan blir inte mindre angelägen genom att EU-medlemskapet tillfört Sverige ytterligare en beslutsnivå.
I annat sammanhang förordar vi att det avgörande inflytandet över hälso- och sjukvården flyttas från landstingen till patienterna. En sådan frihetsreform innebär att landstingen som politisk nivå blir överflödig. Landstingen som politisk nivå bör därför avvecklas som en del av en större hälso- och sjukvårdsreform.
Det kan finnas områden som kan kräva samverkan i större regioner. Frågor av detta slag kan och bör lösas genom institutionella arrangemang från fall till fall. Samverkan i t.ex. kommunalförbund kan utnyttjas på ett flexibelt sätt som tillgodoser medborgarnas intressen. Eftersom kommunerna är självständiga är de fria att samverka som de vill.
En betydande del av den offentliga välfärdens tjänster erbjuds i dag inom ramen för den kommunala indelningen och genom kommunal finansiering. Det är en form för verksamheten som inte alltid lever upp till de möjligheter som den nya tidens välfärdsutbud innebär och som många gånger i onödan binder den enskilde till gränser som i dag har en annan roll än de en gång i tiden hade.
När det gäller sjukvården är det till exempel uppenbart att god sjukvård för den enskilde kan erbjudas inom helt andra ramar än landstingsindelningen. Avancerad sjukvård ställer inte krav på en indelning av Sverige i 21 olika produktions- och finansieringsområden. På motsvarande sätt sträcker sig äldres behov av en god äldreomsorg över de kommunala gränserna mot de många olika alternativ som kan erbjudas den enskilde och närheten till barn och barnbarn. Utvecklingen av skolor och pedagogik sker liksom unga människors efterfrågan på utbildning och bra skolor över de kommunala gränserna. Olika regioners och kommuners förmåga att ta det finansiella ansvaret för dessa välfärdstjänster påverkas av andra faktorer än av de egna medborgarnas behov.
Allt detta gör det nödvändigt att se över både välfärdens organisation och medborgarnas utrymme att själva bestämma över den samt utformningen och fördelningen av ansvaret för välfärdens tjänster och deras finansiering. Vi anser att det är av stor vikt att den utredning som nu bedrivs om den framtida ansvarsfördelningen av dessa och andra verksamheter inom ramen för den offentliga verksamheten ger tydliga och avskilda ansvarsförhållanden och inte ökad central styrning.
En betydande del av medborgarnas vardag formas i dag genom beslut i den Europeiska unionen. Detsamma gäller en lång rad av de förutsättningar som det svenska samhället och den svenska ekonomin är beroende av. Miljöfrågorna, den gemensamma säkerheten i Europa, kampen mot gränsöverskridande brottslighet och den ekonomiska stabiliteten i den inre marknaden är några exempel.
Regeringen har som företrädare för Sverige ett ansvar för att den linje man bedriver i lagstiftningsarbete inom EU är förankrad och har stöd i riksdagen. Samarbetet inom EU kan inte längre betraktas som en fråga om utrikespolitik som faller helt inom regeringens egen kompetens och ansvar. Riksdagen måste i större utsträckning än i dag kunna lägga fast de riktlinjer som bör gälla inom olika politiska sakområden. Det bör klargöras att det är regeringens ansvar att i EU företräda denna linje.
Arbetet i riksdagen måste reformeras med utgångspunkt i de krav som EU-samarbetet ställer. För att riksdagens ställning skall vara stark gentemot både regering och väljare ställer detta krav på att riksdagsarbetet reformeras med utgångspunkt i att EU-frågor skall behandlas inom ramen för riksdagens normala arbetsformer där sakutskotten bereder ärendena. Riksdagens makt att kontrollera regeringen och lägga fast svensk politik skall värnas.
Fri- och rättighetsskyddet syftar ytterst till att dra gränser för hur stor handlingsfrihet statsmakterna skall ha gentemot medborgarna. Det reglerar förhållandet mellan den enskilde och det allmänna.
Statens skyldighet att tillgodose den enskildes fri- och rättigheter – också när detta måste ske på statens egen bekostnad – är en fråga som rymmer betydligt mer sprängkraft i dag än för bara några år sedan. Detta beror på att Sverige numera medverkar i och accepterar den internationella rättsordningen på ett mer aktivt sätt än tidigare.
Sverige är sedan den 1 januari 1995 medlem i EU och EG-rätten är därmed en del av svensk rätt. Sedan EU-inträdet gäller också Europakonventionen som svensk lag. Vidare har Sverige sedan drygt tio år tillbaka en rättsprövningslag som möjliggör prövning av förvaltningsbesluts laglighet.
Den västerländska, individorienterade synen på demokratiska värden och mänskliga rättigheter, som EU och Europakonventionen bygger på och som vi genom våra internationella åtaganden nu omfattas av, har minskat utrymmet för att inskränka den enskildes rätt. Det är bra.
Den enskildes fri- och rättighetsskydd har till en del också förstärkts genom införandet av 23 § i regeringsformens 2 kapitel, som föreskriver att lag eller annan författning inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Bestämmelsen är emellertid bara en formell anvisning för lagstiftaren och ger inte något materiellt skydd som är likvärdigt med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna.
Europakonventionen omfattas inte heller av det skydd mot rättighetsinskränkande lagstiftning som 2 kap. 12 § RF ger. Ett sätt att ytterligare stärka skyddet för den enskildes fri- och rättigheter vore därför att utöka regeringsformens högre skyddsnivå till att omfatta även konventionens rättigheter.
I detta sammanhang bör vikten av att EU inte har ett sämre skydd för fri- och rättigheter än vad medlemsstaterna har till följd av bestämmelserna i Europakonventionen understrykas. Bestämmelser i ett EG-direktiv skall t.ex. inte kunna åsidosätta skyddet för äganderätten. Ett sätt att säkerställa ett fullgott skydd är att EU ansluter sig till Europakonventionen. Det är därför positivt att det i förslaget till nytt konstitutionellt fördrag för EU föreslås att EU skall söka anslutning till Europakonventionen. Regeringen bör verka för att så sker.
Därmed klargörs att det är Europakonventionen som ligger till grund för Sverige och EU när det gäller den enskildes rättigheter. EU:s rättighetsstadga, så som den nu föreslås i förslaget till ett nytt konstitutionellt fördrag, är bara juridiskt bindande för unionen inom de områden där unionen har kompetens att fatta beslut.
Vissa av de i regeringsformen garanterade fri- och rättigheterna åtnjuter inte heller ett tillräckligt skydd mot rättighetsbegränsande lagstiftning. Skyddet för äganderätten och näringsfriheten är t.ex. svagare än skyddet för sådana fri- och rättigheter som yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations-, förenings- och religionsfriheterna.
Sverige skall vara ett land där mänskliga fri- och rättigheter skyddas fullt ut. Därför bör grundlagens skydd mot rättighetsinskränkningar vara lika starkt, oavsett vilken fri- och rättighet det gäller. Härigenom skulle betydelsefulla förstärkningar av enskildas rättigheter kunna uppnås. Det skulle bl.a. innebära att de tre allmänna begränsningsgrunderna i 2 kap. 12 § andra stycket RF blir tillämpliga även vid begränsningar av t.ex. äganderätten. En inskränkning i den enskildes äganderätt skulle då endast få göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare skulle en begränsning aldrig få gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Begränsningar skulle heller inte få göras på grund av åskådning eller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen.
Regeringsformen utgår från att majoritetsbeslut är den beslutsform som bäst gagnar demokratins och folkstyrelsens princip. Enligt vår mening bör emellertid ökad hänsyn tas också till minoritetens legitima intressen. I linje härmed bör minoritetsskyddet stärkas generellt vid beslut om lagstiftning som innebär inskränkningar i de medborgerliga fri- och rättigheterna. Detta kan ske genom att reglerna om särskilt beslutsförfarande i 2 kap. 12 § tredje stycket RF blir tillämpliga. På så sätt skulle en riksdagsminoritet av endast en sjättedel av ledamöterna i kammaren alltid kunna tvinga fram ett års uppskov med en i och för sig tillåten rättighetsbegränsande lagstiftning. Förutom att minoritetsskyddet härigenom påtagligt skulle förstärkas medför en sådan reform att det byggs in en välbehövlig fördröjningsmekanism i lagstiftningssystemet. En sådan ordning skulle ge mera tid för debatt, eftertanke och noggrant övervägande innan rättighetsinskränkande lagstiftning kan genomföras.
Yttrandefrihet och rätten till fri åsiktsbildning utgör omistliga hörnstenar i ett demokratiskt samhälle. I Europakonventionen kommer detta synsätt till uttryck genom artikel 10, vilken stadgar att rätten att t.ex. sända radio eller TV är en civil rättighet, och genom artikel 6, enligt vilken en sådan rättighet inte får begränsas utan rättslig prövning. Mot bakgrund av detta framstår den svenska medieregleringen, som bl.a. innebär att staten efter eget skön har monopol på fördelningsrätten av sändningsrätter för markbunden radio och TV, utan möjlighet för den enskilde till rättslig prövning, som oförenlig med konventionen. Enligt vår mening är det angeläget att även i detta avseende stärka den enskildes rättighetsskydd så att det bättre överensstämmer med konventionens.
En förstärkning av såväl minoritetsskyddet som fri- och rättighetsskyddet enligt nu nämnda riktlinjer skulle inte bara utgöra ett viktigt steg i den allmänna strävan att stärka medborgarnas förtroende för det politiska systemet och den demokratiska beslutsprocessen. Reformen skulle även tydliggöra att Sverige är en demokrati och en rättsstat som inte per automatik sätter statens intresse framför individens rätt.
Den nuvarande bristen på samstämmighet mellan Europakonventionens och regeringsformens skyddsnivåer skulle också kunna upphävas genom att upphöja Europakonventionen till grundlag. Ett annat sätt kan vara att utvidga tillämpningsområdet för 2 kap. 12 § RF till att omfatta även Europakonventionen.
I detta sammanhang förtjänar också att nämnas att Sverige vid några tillfällen de senaste åren har fällts i Europadomstolen till följd av systemet med skattetillägg. Domstolen har påpekat att det svenska skattetillägget är att anse som ett straff och inte som en administrativ avgift. Att skattetillägget är att anse som ett straff utlöser vissa rättssäkerhetsgarantier, t.ex. rätten att få sitt straff prövat i domstol inom rimlig tid. Att man i Sverige kan tvingas vänta upp till tio år för att få sin sak prövad är oacceptabelt.
Europadomstolen kritiserade också det faktum att enskilda och enskilda företagare inte heller kan få anstånd med verkställigheten till dess att hans eller hennes sak har prövats i domstol, d.v.s. att straffet utmäts innan dess att det finns en lagakraftvunnen dom. Vi vill att det svenska skattesystemet anpassas till kraven på rättssäkerhet. En utgångspunkt är att de som väljer att överklaga ett beslut från skattemyndigheten inte skall behöva vänta oskäligt lång tid för att få sin sak prövad och inte heller behöva betala in ett eventuellt skattetillägg förrän dom avkunnats i högsta instans.
Bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF fick sin nuvarande lydelse den 1 januari 1995 i samband med att Europakonventionen då inkorporerades i svensk rätt. Genom denna bestämmelse fick Sverige för första gången en grundlagsfäst principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom skall lämnas okränkt.
Europakonventionen slår fast att envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt och att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Med egendom avses inte bara äganderätt till fast och lös egendom utan även rättigheter som fordringar och immateriella rättigheter. Något motsvarande skydd för egendom bestående av fordringar och immateriella tillgångar finns inte i regeringsformen.
Det är angeläget att regeringsformen innehåller en regel som står i full samklang med Europakonventionen, som slår fast att den enskilda äganderättens princip är okränkbar och att inskränkningar i äganderätten endast får ske i klart angivna fall och då med full ersättning till den enskilde. I sammanhanget måste också hänsyn tas till att samhällsutvecklingen i stort, inte minst genom IT-utvecklingen, bl.a. lett till att en ökande andel av samhällets totala förmögenhetsmassa i dag består av immateriella tillgångar i form av utbildning, dataprogram och databaser, musik, varumärken, närings- och patenträtter m.m. Detta understryker den motsättning som finns mellan den enskildes upphovsrätt och den enskildes förfogande- och nyttjanderätt. Mot bakgrund av detta framstår det som angeläget att grundlagsskyddet för den enskilda äganderätten anpassas till samhällsutvecklingen och att skyddet utökas så att det uttryckligen omfattar även annan egendom än mark och byggnader.
Enligt 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften, den s.k. positiva föreningsfriheten. Den negativa föreningsfriheten regleras i 2 kap. 2 § RF och innebär att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot tvång att tillhöra politiska sammanslutningar, trossamfund eller andra sammanslutningar för åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende.
Med rätten att ansluta sig till en förening borde rimligen också följa en rätt att utan sanktion utträda ur en förening. En sådan rätt är emellertid långt ifrån given med nuvarande regelsystem.
Enligt den tolkning som Europarådets organ i Strasbourg gett Europakonventionen är också den negativa föreningsfriheten skyddad på svensk arbetsmarknad. Trots att Arbetsdomstolen vid flera tillfällen klargjort att en medlem i en facklig organisation har rätt att lämna organisationen på egen begäran förekommer det emellertid fortfarande att fackliga organisationer nekar eller ställer upp hinder då en medlem önskar utträda eller skapar svårigheter för arbetsgivare som vill anställa någon som inte är fackligt ansluten. På samma sätt kan det uppstå svårigheter för en arbetssökande i de fall arbetsgivaren förbundit sig att endast anställa dem med viss facklig tillhörighet och den arbetssökande tillhör en annan organisation eller inte tillhör någon facklig organisation alls. Det förekommer även påtryckningar på arbetsgivare att acceptera kollektivavtal.
Rätten att stå utanför en förening är alltså inte är någon självklarhet i Sverige. Det illustreras även väl av Europadomstolens dom från den 25 april 1996 i målet mellan Torgny Gustafsson och svenska staten. Domen innebär dock att det nuvarande organisationsmonopolet kan sägas vara brutet.
Någon uttrycklig bestämmelse om skydd för den enskildes rätt att stå utanför en organisation finns inte i regeringsformens fri- och rättighetskatalog. Mot bakgrund av vad som anförts bör nuvarande brist i regeringsformen snarast avhjälpas på så sätt att det av grundlagen tydligt framgår att enskilda utan organisationstvång kan ingå exempelvis icke-kollektivavtalsbundna arbetsrättsavtal.
Frågan om regeringsformens fri- och rättighetsskydd har nära samband med frågan om den s.k. lagprövningsrätten, d.v.s. den rätt och skyldighet som domstolar och andra offentliga organ har att pröva om normer beslutade på olika nivåer är förenliga med överordnade regler och då i första hand grundlagens bestämmelser såsom bestämmelserna om skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF.
Den enskildes skydd utgörs av att en domstol eller något annat offentligt organ som i ett enskilt fall finner att en föreskrift står i strid med en grundlagsbestämmelse eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst, inte bara har rätt utan också en skyldighet att inte tillämpa föreskriften gentemot den enskilde. Om det är riksdagen eller regeringen som har beslutat om föreskriften skall tillämpningen av föreskriften underlåtas bara om felet är uppenbart, framgår det av 11 kap. 14 § RF.
Kravet på att motstridigheten skall vara uppenbar har länge varit omtvistat. Kritiken har framför allt riktats mot att t.ex. en av regeringen beslutad förordning som strider mot av riksdagen antagen lag ändå skall tillämpas, såvida inte motstridigheten är uppenbar.
Som en följd av den rättsmiljö som Sverige numera är en del av har
uppenbarhetsrekvisitet förlorat en del i betydelse. EG-rätten har företräde framför svensk lagstiftning utan att det finns något krav på uppenbar motstridighet. Vidare har varje medlemsstat inför EU-medlemskapet varit skyldig att inkorporera Europakonventionen i sin nationella lagstiftning. EG-rätten härleder dessutom en del av sina grundläggande rättsprinciper ur denna. Det innebär bl.a. att Europakonventionen skall beaktas både när EG:s institutioner fattar beslut om normer och när medlemsstaterna inför nationella regler till följd av EG-direktiv.
De delar av Europakonventionen, som genom EG-domstolens ställningstaganden utgör en del av EG-rätten, skall mot den här bakgrunden tillämpas omedelbart framför svensk lag, medan andra delar av konventionen skall tillämpas först om det föreligger ett uppenbart fel. Det bör även tilläggas att inte heller Europadomstolen tillämpar något uppenbarhetsrekvisit i sin prövning. Det är således möjligt både för Europadomstolen och för EG-domstolen att underkänna svenska föreskrifter som har antagits av riksdagen eller regeringen medan svenska domstolar endast kan underlåta att tillämpa svenska föreskrifter om felet är uppenbart.
Riksdagen gav redan under 2001 regeringen i uppdrag att utreda frågor om uppenbarhetsrekvisitet och frågan om på vilket sätt en utökad lagprövningsrätt skulle kunna utövas. I detta innefattades även frågan huruvida det behövs en speciell författningsdomstol. Regeringen har fortfarande inte hörsammat riksdagens uppdrag. Det är angeläget att regeringen efterföljer riksdagens beslut och tar initiativ till en sådan utredning. Denna fråga skulle också kunna ingå i den kommande författningsutredningen.
Författningarna i de nya demokratierna i Öst- och Centraleuropa, men också i Sydafrika, innehåller bestämmelser om författningsdomstolar. Erfarenheterna från dessa f.d. totalitära regimer har lärt att det är nödvändigt att i det demokratiska systemet låta det rättsliga systemet bilda en s.k. normhierarki där vissa rättsregler är överordnade andra.
Konstitutionen är den högsta rättsnormen och därmed det främsta uttrycket för folkets vilja. En av de tyska författningsdomstolarnas uppgifter är också att pröva om de demokratiska institutionerna håller sig inom sina kompetensområden. Med beaktande av regeringens nycentralistiska iver och återkommande åsidosättande av Lagrådets rekommendationer kan det för svenskt vidkommande finnas intresse av att upprätthålla en starkare gräns mellan olika beslutsnivåer, exempelvis vad gäller bevakning av den kommunala självstyrelsen gentemot staten.
Ytterligare ett skäl som anförts för en författningsdomstolsfunktion även i Sverige är EU-medlemskapet. Förutom att medlemskapet medfört att EG-rätten gäller och har företräde framför nationell lagstiftning har svenska domstolar och andra rättstillämpande myndigheter, på alla nivåer, fått en normkontrollerande funktion av helt annan omfattning än vad som tidigare varit fallet. Normkontrollen är inte inskränkt till att enbart avse lagar och författningar av lägre dignitet utan omfattar också frågan huruvida svensk grundlag står i överensstämmelse med EG-rätten. Mot den bakgrunden finns det också i Sverige – med en stärkt judiciell kontroll i övrigt – ett behov av en rättslig instans som med största möjliga auktoritet kan hävda svenska intressen. Denna instans behöver emellertid inte utgöras av en ny domstol utan kan utgöras av Högsta domstolen och/eller Regeringsrätten, utrustade med de funktioner som bör tillkomma en författningsdomstol.
Domstolarna har en central roll i den demokratiska rättsstaten. Domstolarnas uppgifter är till skillnad från polis- och åklagarväsendets inte begränsade till att medverka i arbetet med att uppfylla samhällets kriminalpolitiska mål. En av domstolarnas viktigaste uppgifter är att värna rättsstatens principer. För att kunna fullgöra denna uppgift har domstolarna fått en särställning i förhållande till andra myndigheter, vilken uttrycks i grundlagen. I 1 kap. 8 § RF slås fast att det är domstolarna som svarar för rättskipningen och enligt 11 kap. 2 § RF får ingen myndighet, ej heller riksdagen, bestämma hur domstol skall döma eller tillämpa en rättsregel i det enskilda fallet. Av detta följer att rättskipningen skall fullgöras av självständiga domare och domstolar, som skall vara oberoende av statsmakterna i sin rättstillämpande verksamhet.
Till skillnad från förvaltningsmyndigheterna, exempelvis polis- och åklagarmyndigheterna eller Domstolsverket, lyder inte domstolarna under regeringen. Regeringsformen innehåller vissa bestämmelser som syftar till att ge skydd för domstolarnas självständighet. På en del punkter, t.ex. i fråga om ingripanden i dömandet i enskilda mål, är skyddet mycket starkt, medan det i andra avseenden är fragmentariskt eller obefintligt. Regeringsformen är t.ex. otydlig när det gäller att förbehålla riksdagen normgivningsmakten beträffande rättskipningen och domstolarna. Detsamma gäller regleringen av domstolsorganisationen och utnämningsmakten.
Ett sätt att stärka domstolarnas konstitutionella ställning kan vara att i regeringsformen ge domstolarna ett normgivningsbemyndigande att besluta om sina egna arbetsordningar, dvs. rättskipnings- och domstolsfrågor. I dag kan, enligt 8 kap. 13 § RF, sådana föreskrifter som inte enligt 8 kap. RF måste beslutas enligt lag meddelas av myndighet under regeringen som regeringen överlåtit denna befogenhet till. Efter delegering, främst till Domstolsverket, kan således även andra myndigheter än domstolarna besluta om bindande normer för domstolarnas verksamhet. Kritik har riktats mot denna ordning eftersom den riskerar urholka domstolarnas självständighet och därmed rubba maktbalansen till nackdel för den dömande verksamheten, vilket skulle kunna äventyra allmänhetens förtroende för domstolarna.
I riksdagen sorterar domstolsväsendet under justitieutskottets ansvarsområde. Med nuvarande ordning tenderar domstolarna att uppfattas mer som en brottsbekämpningsmyndighet, inplacerad mellan åklagarväsendet och kriminalvården, än som den rättsstatens kärna som domstolarna utgör. I syfte att tydligare inskärpa domstolarnas konstitutionella ställning bör ansvaret för domstolsväsendet föras över till konstitutionsutskottet.
Domstolsverket är inrättat av regeringen utan särskild lag. Instruktionen ges i förordning utfärdad av regeringen, dess generaldirektör utses av regeringen på begränsad tid och är således underställd regeringen. Generaldirektören avgör ensam alla väsentliga frågor rörande domstolsväsendets ekonomi, organisation, administration och fördelning och användning av beviljade anslag. Vidare får Domstolsverket utfärda allmänna råd om utformningen av arbetsordningen vid domstolarna. I ett internationellt perspektiv framstår Sveriges domstolsadministration som unik.
Genom Domstolsverket kan regeringen således utöva ett betydande inflytande över domstolarna. För att skapa ett oavhängigt och oberoende domstolsväsende är det nödvändigt att den centrala domstolsadministrationen ses över liksom Domstolsverkets roll i förhållande till domstolarna och till riksdag och regering.
I Danmark har man, med stöd av lag, inrättat en domstyrelse. Även dess instruktion meddelas i lag. Domstyrelsen är därför direkt underställd Folketinget och inte regeringen. Vi förordar inrättandet av en svensk domstolsstyrelse liknande den danska. Införandet av en sådan skulle innebära en betydande förstärkning av domstolarnas självständighet gentemot regeringen och Justitiedepartementet.
När det gäller domarnas konstitutionella ställning spelar utnämningsförfarandet en central roll. Utnämningen av ordinarie domare är konstitutionell till sin natur och regleras i 11 kap. 9 § RF. Av grundlagen framgår att vid tillsättning av tjänst vid domstol skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. I och med grundlagsregleringen får utnämningar av domare ytterst sin legitimitet av folket.
Vi vill förändra sättet att utse domare. Utredningen om domarutnämningar och domstolsledning presenterade ett förslag enligt vilket regeringen även fortsättningsvis skulle vara det organ som utnämner de högre domarna. Den inledande beredningen bör dock göras av ett särskilt beredningsorgan i form av en förslagsnämnd för högre domarbefattningar som skall vara organisatoriskt självständigt från såväl riksdag som regering.
Nämnden bör bestå av representanter för domarkåren, advokatförbundet och allmänheten. Beredningsorganets uppgift skall vara att lämna förslag till regeringen på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar. Om regeringen beslutar att utse någon annan än dem som nämnden föreslagit skall regeringen meddela detta till konstitutionsutskottet, som enligt vår mening skall ansvara för domstolsfrågor. Utskottet kan därvid, efter prövning av såväl regeringens kandidat som nämndens första namn, välja att yttra sig. I de fall utskottet yttrar sig skall regeringen vara bunden av detta.
Förslaget skulle bl.a. innebära en öppnare utnämningsprocess. Riksdagen har nyligen beslutat att inrätta en ny, oberoende statsrevision. Oberoende måste också prägla utnämningen av landets högsta domare. Vi föreslår att regeringen lämnar förslag till riksdagen i enlighet med utredningen.
Grundlagens krav på saklighet vid statliga tjänstetillsättningar måste naturligtvis beaktas även av regeringen vid utnämningar. Bestämmelsen syftar inte bara till att garantera den offentliga förvaltningens oberoende gentemot staten utan också till att upprätthålla medborgarnas tilltro till den statliga förvaltningen som sådan. Självständiga ämbetsverk kan också ses som ett inslag av maktdelning.
Mot den här bakgrunden är det anmärkningsvärt att den nuvarande regeringen i stor utsträckning tycks använda utnämningsmakten som ett belöningsinstrument för det egna eller närstående partiers företrädare. Påfallande ofta har regeringen utnämnt personer med samma politiska hemvist som regeringen till innehavare av statliga topptjänster.
Det som nu sagts innebär naturligtvis inte att alla utnämningar har saknat saklig grund eller att politiker med automatik skall vara uteslutna från att kunna komma i fråga för en statlig topptjänst. Vi anser emellertid mot bakgrund av ovanstående att regeringen konsekvent gjort politiska utnämningar av personer från det egna partiet eller från samarbetspartierna som i en oproportionerlig utsträckning satt politisk tillhörighet före sakliga grunder som förtjänst och skicklighet. Därmed har den missbrukat sin utnämningsmakt, vilket i sin tur aktualiserar frågan om behovet av en förutsättningslös översyn av utnämningspolitikens grunder.
En utveckling som den här beskrivna kan tvinga fram att verkschefer och andra statliga befattningshavare måste bytas ut efter ett regeringsskifte. För att motverka detta bör regeringens utnämningsmakt reformeras i syfte att öka genomlysningen vid tillsättningen av statliga chefer, myndighets- eller verkschefer och andra topptjänster. En möjlighet att åstadkomma detta skulle kunna vara att låta kandidater till sådana tjänster frågas ut offentligt inför det riksdagsutskott som bereder ärenden som rör myndighetens eller verkets område.
Det politiska förtroendemannaskapet är förpliktande. Att bli vald till kommunfullmäktige, landstingsfullmäktige eller riksdagen innebär en skyldighet att företräda enskilda människor på områden där var och en själv inte kan fatta de nödvändiga besluten.
Det politiska arbetets karaktär av personligt förtroendeuppdrag har tunnats ut i takt med att politikens makt har byggts ut och blivit alltmer teknokratiserad. Det är en farlig utveckling. Politikerns förhållande till sina uppdragsgivare tunnas ut. Det folkliga engagemanget sviktar.
Det är nu hög tid att på nytt göra politiken till en mer personlig angelägenhet. En förstärkning av den lokala politiken skulle verka i denna riktning. På samma sätt skulle olika former av personval verka.
I vårt land finns sedan 1995 ett visst inslag av personval. Vid 1998 års val infördes ett system med preferensröstning, vilket innebär att partierna nominerar kandidater som väljarna sedan har möjlighet att lägga en personröst på genom att kryssa för en (1) kandidat på valsedeln. Tanken bakom personvalsinslaget var att väljarna i större utsträckning än tidigare skulle kunna påverka ordningen bland kandidaterna.
Vi anser att det är angeläget att pröva hur en förstärkning av personvalsinslaget kan ske. En möjlighet som kan genomföras inom ramen för nuvarande system är att sänka spärrgränserna för personval vid riksdagsval från 8 till 5 procent. Det finns ingenting som motiverar att man bibehåller en högre spärrgräns i riksdagsvalet än i kommunal- och landstingsvalen.
Personvalsinslaget i valsystemet kan emellertid förstärkas mer än så. Om spärrarna tas bort helt, ökar väljarnas inflytande över vem som väljs.
Det har också visat sig att valkretsarnas storlek har fått stor betydelse för effekten av personvalsinslaget, särskilt i de större valkretsarna. Personvalet har fått större genomslag i mindre valkretsar än i större. En del av lösningen på problemet med personvalets dåliga genomslag i de större valkretsarna vore därför att reformera valkretsindelningen och införa mindre valkretsar. Det vore också en möjlighet att sänka personvalsspärren i de stora valkretsarna.
Regeringen har aviserat sin vilja att låta utreda valsystemet. Vi välkomnar detta. Våra utgångspunkter är följande.
Väljarnas förmåga att kontrollera och ställa de politiskt ansvariga skall stärkas. Dagens situation med en minoritetsregering och samarbetspartier utan ett klart ansvarsförhållande innebär dels att regeringen har en svag parlamentarisk förankring för de uppgifter som åvilar den dels att den försvårar både väljarnas insyn och möjligheter att utkräva ansvar.
De valda företrädarna skall ha ett klart och tydligt samband med sina väljare. Av det skälet vill vi stärka personvalsinslaget och det ansvar som den enskilde förtroendevalda har gentemot sina väljare och sin valkrets. Vi är beredda att pröva olika lösningar för att uppnå detta.
Ett ökat personvalsinslag och ansvar gentemot den egna valkretsen skall förenas med ett proportionellt valsystem. Proportionaliteten får dock inte i sig leda till svaga regeringar, svåröverskådliga ansvarsförhållanden och ett oproportionerligt inflytande för små partier. Vi anser mot denna bakgrund att det är viktigt att diskutera hur valsystemet skall utformas för att ge på en gång ett tydligt personvalsinslag, tydliga ansvarsförhållanden och möjligheter för väljarna att genom sitt utslag få regeringsskiften till stånd.
Sverige har gemensam valdag för kommunal- och riksdagsval sedan 1973. Under den tid som gått sedan denna ordning infördes har kommunernas ställning och uppgifter förändrats väsentligt. Kommunerna bestämmer bl.a. över skolan, socialtjänsten, barnomsorgen, hemsjukvården, natur- och stadsmiljön, väsentliga delar av infrastrukturen m.m.
Närmare 50 procent av hela den offentliga sektorn tas i anspråk av kommuner och landsting. En stor del av befolkningen betalar ingen eller bara en begränsad inkomstskatt till staten. I gengäld betalar man betydande belopp i landstings- och kommunalskatt. När den nya vallagen trädde i kraft den 1 juli 1997 överfördes ordningen med gemensam valdag per automatik.
Med skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval skulle viktiga kommunala frågeställningar få samma möjligheter som rikspolitiken att tydliggöras och debatteras. Med beaktande av den maktförskjutning som skett från stat till kommun finns det starka skäl som talar för att ändra nuvarande ordning med gemensam valdag för kommunal- och riksdagsval.
Ett viktigt skäl till att valdagarna bör skiljas åt är att det härigenom kommer att anordnas allmänna val med tätare mellanrum än i dag. Erfarenheten av de fyraåriga mandatperioderna är i allt väsentligt positiva men med den reservationen att avståndet mellan val blivit väl långt.
Brevröstningen så som den tillämpats i valet 2002 bör nu permanentas. Blanka röster bör dessutom särredovisas från ogiltiga.
I samband med omläggningen av budgetåret 1994 diskuterades också tidpunkten för valdagen. Samtliga partier som ingick i den s.k. Riksdagsutredningen, utom Socialdemokraterna, förordade att budgetårsreformen skulle kombineras med införandet av riksdagsval på våren.
Händelserna kring förra årets val illustrerar svårigheterna att förena höstval med den nuvarande budgetordningen. Efter valet hade regeringen en vecka på sig efter riksmötets öppnande att presentera budgetpropositionen.
Hade valet dessutom resulterat i ett regeringsskifte hade det blivit än mer hektiskt. Enligt riksdagsordningen skall budgetpropositionen då avlämnas senast tio dagar efter det att den nya regeringen tillträtt, dock senast den 15 november. På så kort tid kan en ny regering bara sätta en marginell prägel på sin första budget. Väljarna får i praktiken leva med en politik som de röstat bort i mer än ett år därefter. Detta är långtifrån önskvärt ur demokratisk synvinkel.
Den nya budgetprocessen och erfarenheterna därifrån aktualiserar på nytt frågan om att förlägga riksdagsvalen till en annan tid på året. En förläggning av riksdagsvalen till våren skulle ge riksdagsarbetet en bättre rytm samtidigt som en nytillträdd regering skulle få större möjligheter att förverkliga sin budgetpolitik redan under sitt första arbetsår.
Ett alternativ till en fast valdag på våren skulle kunna vara att låta tidpunkten för val avgöras av när det senaste valet hölls. Nytt val skall följaktligen hållas senast fyra år efter senaste val.
I dag har Sverige en i förhållande till landets folkmängd exceptionellt stor folkrepresentation om man jämför med andra demokratiska länder. I diskussionen om hur riksdagen kan vitaliseras återkommer ofta frågeställningen om det finns skäl att överväga och närmare belysa konsekvenserna av att minska antalet ledamöter till 249.
En synpunkt som har hävdats är att det krävs relativt många riksdagsledamöter för att alla delar av landet skall tillförsäkras en god representation i riksdagen. I denna diskussion måste man emellertid också ta i beaktande det faktum att den moderna IT-utvecklingen och tillgången till Internet innebär nya möjligheter till kontakt – oberoende av geografiskt avstånd – mellan väljare och valda. Argumentet om vikten av att tillförsäkra alla delar av landet en god representation i riksdagen har därmed förlorat en del av sin tyngd.
Om antalet ledamöter minskade skulle detta inte endast medverka till att de folkvalda blev mer kända ute bland folket utan också till att förstärka förutsättningarna för den enskilde ledamotens arbetet och ge bättre möjligheter till en prioritering av de centrala politiska frågorna. Detta skulle i sin tur leda till en mer arbetsduglig riksdag. Vi förordar att en utveckling i denna riktning inleds.
Riksdagen har allt oftare kommit att uppfattas som en svagare och mindre viktig institution framför allt jämfört med regeringen. Detta är en oroande utveckling som bör brytas snarast. Ett sätt att återupprätta riksdagens roll i det politiska arbetet kan vara att ge utskotten större möjligheter att själva besluta om sina arbetsformer. Bland annat skulle detta kunna inkludera en rätt för utskotten att, i större utsträckning än i dag, öppna vissa av sina sammanträden för allmänheten.
De möjligheter som den nya tekniken erbjuder, t.ex. IT och Internet, bör kunna innebära en ökad insyn i utskottens arbete. En försöksverksamhet i denna riktning bör kunna bidra till att vitalisera riksdagens arbete, samtidigt som medborgarnas insyn i och intresse för den politiska beslutsprocessen ökar.
Det är viktigt att slå fast utskottens rätt till initiativ och deras möjlighet att själva lämna förslag till lagstiftning när regeringen inte efterkommer riksdagens begäran om lagförslag inom ett område. Riksdagen måste kunna spela en aktiv roll som lagstiftare när regeringen av politiska skäl inte vill eller kan fullgöra ett uppdrag den har fått.
Bestämmelserna om regeringsbildning finns i 6 kap. 1–4 §§ RF och infördes i samband med 1974 års regeringsform. Om regeringen avgått föreskrivs att talmannen kallar företrädare för varje partigrupp i riksdagen till samråd samt överlägger med vice talmännen för att komma fram till ett förslag till statsminister. Därefter avger talmannen sitt förslag till riksdagen som inom fyra dagar, utan beredning i utskott, skall pröva talmannens förslag genom omröstning. Röstar mer än hälften av riksdagsledamöterna mot förslaget är det förkastat. I annat fall är det godkänt.
Omröstningsreglerna vid val av statsminister är konstruerade på samma sätt som omröstningsreglerna vid yrkande om misstroendevotum. Införandet av denna konstruktion motiverades med att den bör kunna fungera smidigare i lägen där regeringen har ett svagt underlag i riksdagen eftersom någon partigrupp kan tänkas tolerera regeringen men inte vilja stödja den uttryckligen.
En sittande regering behöver emellertid inte avgå efter ett val ens om valresultatet inneburit en betydande mandatförlust. Riksdagen kan i sådana fall, om den inte tolererar regeringen, fälla den genom en misstroendeförklaring.
De många turer som följde på 2002 års val aktualiserar frågan om inte reglerna för regeringsbildning borde ändras. Valresultatet innebar uppenbart att ett oklart parlamentariskt läge uppstod. Trots detta valde den socialdemokratiska regeringen att sitta kvar. Regeringens agerande blottar en brist i regeringsformens reglering av förhållandet mellan riksdag och regering i regeringsbildningsprocessen. Denna iakttagelse förstärks av det faktum att regeringsmaktens betydelse också har förstärkts.
En anledning till att Sverige hittills undvikit större konstitutionella problem i samband med regeringsbildningar är att valutslagen normalt har givit rimligt klara majoritetskonstellationer. De senaste två valen har emellertid givit långt ifrån tydliga majoriteter. Ändå har en minoritetsregering kunnat fortsätta att regera.
Det är rimligt att reglerna för regeringsbildning ändras på så sätt att det i ett oklart parlamentariskt läge är talmannen som får i uppdrag att utse den statsministerkandidat som har störst möjlighet att bilda en regering som tolereras av en riksdagsmajoritet.
Frågan kan lösas på flera sätt. Ett alternativ är t ex att regeringen upplöses automatiskt i samband med valet och att talmannen efter valet får i uppdrag att leda arbetet med regeringsbildning. Mot bakgrund av det ansvar en regering har finns det skäl för att omröstningsreglerna skall ändras så att regeringen måste ha ett aktivt stöd i parlamentet. Det senare skulle tydliggöra det politiska ansvaret för regeringsmaktens utövning.
Mot bakgrund av vad som anförts bör regeringen ta initiativ till en översyn av reglerna för regeringsbildning.
|
Stockholm den 30 september 2003 |
|
|
Bo Lundgren (m) |
|
|
Fredrik Reinfeldt (m) |
Beatrice Ask (m) |
|
Per Westerberg (m) |
Gunilla Carlsson (m) |
|
Catharina Elmsäter-Svärd (m) |
Lennart Hedquist (m) |
|
Cristina Husmark Pehrsson (m) |
Gunnar Hökmark (m) |
|
Göran Lennmarker (m) |
Mikael Odenberg (m) |
|
Marietta de Pourbaix-Lundin (m) |
Sten Tolgfors (m) |