Ambitionen med denna motion är att utifrån ett kristdemokratiskt synsätt svara på frågan hur offentligt finansierade välfärdsåtaganden bäst bör organiseras och utföras.
Det centrala perspektivet är därvid hur den enskilde eller familjen i så hög grad som möjligt ska kunna påverka sin situation och välja det alternativ som passar bäst, samtidigt som tryggheten och kvaliteten är god.
Ett annat viktigt perspektiv är hur ett gott förvaltarskap av gemensamma resurser och skatteinkomster bäst kan åstadkommas. Motionen behandlar hur offentlig sektors konsumtion och tillhandahållande av gemensamma och individuella servicetjänster kan förbättras, hur lagen om offentlig upphandling (LOU) kan skärpas och hur konkurrensen kan förbättras på de marknader för både varor och tjänster där staten och kommunerna är stora köpare.
1 Sammanfattning 1
2 Innehållsförteckning 2
3 Förslag till riksdagsbeslut 3
4 Inledning 3
4.1 Handel och konkurrens 4
4.2 Offentlig handel och upphandling 4
4.3 Vad är välfärd? 4
4.4 Hur ska offentliga välfärdsåtaganden organiseras och utföras? 5
5 Kommuners och landstings verksamhet och ansvar 5
5.1 Individuella servicetjänster – eget val 5
5.1.1 Eget val 6
5.1.2 Eget val inom barnomsorgen 8
5.1.3 Eget val på skol- och gymnasieområdet 8
5.1.4 Eget val inom äldreomsorgen 8
5.1.5 Eget val inom barn- och ungdomstandvården 8
5.1.6 Problem med modeller för att möjliggöra eget val 8
5.2 Gemensamma servicetjänster – upphandling 9
5.2.1 Även mindre företag ska kunna delta 9
5.3 Ackreditering och kvalitetssäkring 10
5.4 Kommuner ska inte konkurrera ut företag 10
6 Statens verksamhet och ansvar 10
6.1 Förtydliga lagstiftningen 11
6.1.1 Avveckla konkurrenshämmande regleringar och strukturer 11
6.1.2 Förtydliga förbudet mot kommunal näringsverksamhet 11
6.2 Avveckla snedvridande företagsstöd 11
6.3 Skapa konkurrensneutralitet för underentreprenörer i icke skattepliktig verksamhet 12
6.3.1 Bakgrund 12
6.3.2 Uttagsbeskattning utgör en framkomlig lösning på konkurrensproblemet 13
6.4 Den socialdemokratiska regeringen följer inte lagen om offentlig upphandling 14
6.5 Nuvarande myndighetsstruktur behöver samordnas 14
7 Offentlig upphandling i ett EU-perspektiv 15
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om hur individers valmöjligheter gällande individuella servicetjänster bör förbättras genom utökad tillämpning av eget val.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vikten av ökad entreprenadupphandling av gemensamma servicetjänster.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att kommunalt och statligt ägande bör avvecklas på marknader där privata företag konkurrerar, eller skulle kunna konkurrera, och där inte sociala eller hälsomässiga restriktioner motiverar ett offentligt ägande.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att konkurrenshämmande regleringar i den privata sektorn bör identifieras och avvecklas.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen snarast bör lägga fram förslag till riksdagen som skapar konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata utförare av icke skattepliktig verksamhet.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av kommunallagen i syfte att göra det lättare för företag att överklaga kommunala beslut om stöd i olika former till företag.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om påföljdsreglerna och skadeståndsbeloppen vid brott mot lagen om offentlig upphandling.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Nämnden för offentlig upphandling (NOU) snarast i samband med en resursförstärkning bör förändras till en självständig del av Konkurrensverket.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att i den svenska lagen om offentlig upphandling införa de fem grundläggande principerna i den europeiska gemenskapens lagstiftning om offentlig upphandling.
Den offentliga upphandlingen av varor och tjänster är en omfattande och samhällsekonomiskt betydelsefull verksamhet. För Sveriges del handlar det om ca 450 miljarder kronor årligen. Ur ett offentligfinansiellt perspektiv är det alltså angeläget att upphandlingen är så effektiv och konkurrensfrämjande som möjligt för att dels främja fungerande marknader inom olika sektorer, dels ge så bra valuta som möjligt för de skattepengar som finansierar verksamheterna. Men upphandling handlar för oss i första hand om individperspektivet – att möjliggöra valfrihet och mångfald med hög kvalitet för den enskilde. Därefter handlar det även om att vitalisera näringslivet, att använda skattepengar på ett effektivt sätt och att snabbare kunna ta tillvara nya sätt att bedriva en viss verksamhet. Upphandling av varor och tjänster är väl fungerande medel för att nå målet om kommuninvånarnas och medborgarnas gemensamma bästa.
En rättvis och sund konkurrens kan försvåras eller förhindras av många faktorer. Företag kan av olika skäl i sina egna köp handla med väl beprövade handelspartner och bortse från att utnyttja en konkurrenssituation. De kan bryta mot konkurrenslagstiftning genom att t ex bilda karteller som gör upp om prissättningen. För företagens, kundernas och samhällets bästa är den fria konkurrensen en viktig del av marknadsekonomin. Konkurrens är ett effektivt medel för bättre och billigare produkter och effektivare resursanvändning i ett samhälle. Konkurrens är ett medel för ett gott förvaltarskap.
Offentlig handel äger rum när stat, landsting eller kommun genom sina förvaltningar eller bolag bedriver handel. När offentliga verksamheter köper varor eller tjänster kallas det för offentlig upphandling. Den offentliga upphandlingen betingar ett mycket stort värde och det är därför viktigt att den fungerar väl. Inte bara för att den har samhällsekonomisk betydelse, utan också för att den i hög grad påverkar människors välfärd.
Det samlade värdet av all offentlig upphandling i Sverige uppgår till mer än 20 % av BNP, eller ca 450 miljarder kronor.
Statens andel är ca 100 miljarder kronor. De statliga ramavtalen svarar för ca 6 miljarder kronor, varav enbart Statskontorets persondatoravtal svarar för ca 3 miljarder kronor.
Kommuner och landsting svarar för ca 180 miljarder kronor, varav kommunerna står för ca 100 miljarder kronor.
De statliga bolagen uppskattas handla för ca 100 miljarder kronor och de kommun- och landstingsägda bolagen för ca 65 miljarder kronor. Slutligen har privata företag inom den offentliga försörjningssektorn beräknats handla för ca 15 miljarder kronor.
Den offentliga sektorn bygger på att alla solidariskt bidrar till den gemensamma finansieringen. Den önskade omfattningen av offentlig sektor kan skifta partier emellan. Enligt vår mening bör det göras klart att tjänster och varor som finansieras av det offentliga inte också nödvändigtvis måste produceras offentligt. Det offentliga måste hushålla med sina resurser och försöka få bästa möjliga resultat av varje insats. För att klara detta krävs att t ex varor och tjänster, som det offentliga finansierar, köps eller produceras så bra som möjligt till så låg kostnad som möjligt. Kvaliteten beställer den som köper tjänsten. Därför krävs det att den enskilde har ett så stort inflytande som möjligt över den tjänst han eller hon själv nyttjar.
En kristdemokratisk utgångspunkt, när det gäller att organisera offentliga välfärdstjänster, är att den enskilde i så hög grad som möjligt själv ska kunna välja bland olika alternativ, för att hitta den form av service som passar denne bäst.
Ett gott förvaltarskap av de gemensamma resurserna är ett centralt perspektiv. Såväl privata som offentliga monopol förhindrar konkurrens och riskerar att leda till dyrare verksamhet än med en större mångfald av producenter. Det har inget egenvärde att hårda eller mjuka tjänster inom den offentliga sektorn produceras i egen regi. Produktion av varor och tjänster i offentlig regi kräver en tydlig motivering utifrån det övergripande målet med offentlig verksamhet. Öppenhet för konkurrens är ett uttryck för gott förvaltarskap. Monopol kan vara ett uttryck för motsatsen. Ur vårt perspektiv är kvalitet och valfrihet, i kombination med en god förvaltning av de gemensamma medlen, viktigare än i vilken regi verksamheten drivs. Detta perspektiv har vi sannolikt gemensamt med flertalet medborgare.
Kommunsektorns övergripande mål inom sitt tilldelade kompetensområde ska vara alla invånares bästa och välfärd. Landsting och kommuner är alltså ett medel för invånarnas bästa. Alla former av kommunal service och verksamhet måste utgå från myndiga invånares rätt och möjligheter att fritt kunna fatta egna beslut. Lagstiftning eller en offentlig organisation som inte respekterar invånarnas grundläggande frihet och rätt samt deras möjligheter att själva välja utförare av gemensamt finansierade tjänster måste därför förändras. Detta är vår utgångspunkt för hur kommuner och landsting bör organisera sina verksamheter.
Med individuella servicetjänster avses i detta sammanhang t.ex. barnomsorg, skola, äldreomsorg, annan omsorg och hälso- och sjukvård – det vill säga tjänster eller förmåner som riktar sig specifikt till en enskild individ och där individuella behov finns. Med gemensamma servicetjänster menas t.ex. gatuunderhåll, fastighetsförvaltning och övrig teknisk förvaltning – det vill säga tjänster som flera individer kan tillgodogöra sig samtidigt och som inte specifikt riktar sig till någon enskild individ. Gemensamt för all verksamhet som kommuner och landsting har ansvar för ska dock alltid vara att den utförs med hög kvalitet, både vad avser innehåll, för dem som brukar tjänsten och ekonomisk effektivitet, för alla som är med och finansierar verksamheten via skattsedeln.
Ett kristdemokratiskt synsätt leder till att medborgarna bör ges fler möjligheter att själva välja utförare av den service och omsorg som man behöver och har rätt till. All verksamhet, oavsett driftsform och utförare, som ska kunna väljas av medborgarna i en kommun eller ett landsting och därmed erhålla kommunal finansiering måste givetvis följa de kvalitetskriterier som kommunen eller landstinget fastställer. Detta är även nödvändigt för att säkerställa den demokratiska insynen. De företag som klarar kommunens eller landstingets kvalitetskrav ska kunna bli ackrediterade utförare av verksamheten.
Flera av de verksamheter som bör öppnas för större medborgarinflytande och valfrihet är av människovårdande karaktär. Inom sådana områden är det extra väsentligt med tydliga och mätbara kvalitetskrav. Detta samtidigt som komplexiteten är särskilt stor, just inom sådan verksamhet, och kvalitetskraven blir särskilt svåra att utforma. Alla medborgare ska kunna känna trygghet i att all verksamhet som kommunerna och landstingen finansierar är av hög kvalitet.
När det gäller offentligt finansierade individuella servicetjänster anser vi att en modell för eget val är det verktyg som, i normalfallet, bäst klarar att uppfylla ett antal viktiga mål:
Ökad valfrihet för den enskilde genom att den ekonomiska makten flyttas från kommunen eller landstinget till den enskilde eller familjen,
ökad mångfald av utförare eftersom människor efterfrågar lite olika inriktningar av en viss verksamhet,
möjlighet att bygga in såväl kvalitetshöjande som effektiviserande incitament,
lättare för nya verksamheter att etablera sig genom att det hela tiden är möjligt att bli vald av enskilda individer.
Den traditionella entreprenadupphandlingens svaghet är att valmöjlighet och konkurrenstillfället bara uppstår då entreprenaden löper ut, ofta vart fjärde år. Denna valmöjlighet gäller då inte heller brukarna; det är enbart kommunen som kan besluta sig för att byta entreprenör. Dessutom innebär entreprenadupphandlingar ofta mera krångel för både företag och upphandlare genom omfattande och ofta komplicerade förfrågningsunderlag.
Ordet ”kundval” används ofta om möjligheten för kommuninvånare att själva välja utförare av en offentligt finansierad tjänst. Kristdemokraterna anser att det är långt ifrån ett idealiskt begrepp. Naturligtvis är inte invånaren i en kommun eller i ett landsting/region en kund i vanlig bemärkelse. Det är dock ett begrepp och ord som används flitigt för att beskriva den valmöjlighet och ekonomiska maktförskjutning som ligger i de s.k. kundvalsmodellerna. Vi vill istället använda begreppet eget val om t.ex. invånarnas eller föräldrarnas rätt att så långt möjligt fatta egna beslut om gemensamt finansierad kommunal service. Vår utgångspunkt är individen och familjen. Kommunen eller landstinget är till för dem, inte tvärt om.
För att förstå fördelarna med eget val bör man först ha klart för sig vilka alternativen är. Förutom kommunal drift kan kommunen eller landstinget genomföra en entreprenadupphandling. I stället för att kommunen själv startar och driver exempelvis ett äldreboende, kan den alltså upphandla tjänsten från ett vårdföretag.
Kännetecknande för en entreprenadupphandling av en välfärdstjänst är bl.a. att
upphandlingsförfarandet regleras i lagen om offentlig upphandling,
ett förfrågningsunderlag offentliggörs med specifikationer på de tjänster som efterfrågas och de villkor som sätts upp vad gäller kvalitet och personaltäthet m.m.,
alla företag som vill får viss tid på sig att komma in med anbud, dvs. ge ett pris, på den tjänst som efterfrågas av kommunen.
Bland de företag som anses kunna uppfylla kvalitetskraven vinner det företag som kan utföra tjänsten till lägsta pris. Avtalsperioden är oftast tre eller fyra år. Konkurrenstillfället, sett i ett brukarperspektiv, för de olika företagen om den aktuella tjänsten uppstår därmed allt för sällan. Det vinnande företaget tar över driften och får betalt av kommunen enligt det pris man själv angav i anbudet. Genom upphandlingen läggs alltså en del av den kommunala verksamheten/driften ut på entreprenad. Men finansieringen utgörs fortfarande av de kommunala skatteintäkterna.
Kännetecknande för eget val är bl.a. att
ingen upphandling behöver ske och att
den enskilde individen av kommunen förses med ett värdebevis (en ”check”) för att själv välja bland alla utförare som i förväg har auktoriserats/ackrediterats av kommunen, landstinget och/eller länsstyrelsen,
ersättningen, ofta kallad peng, tillfaller den utförare som valts, oavsett om det handlar om en enskild eller en offentlig utförare.
Eftersom den enskilde med sitt värdebevis har möjlighet att söka sig till valfri godkänd utförare av tjänsten, uppstår en fungerande konkurrens. Den kommunala kostnaden för en given tjänst är utgångspunkt vid bedömning av den ersättning som lämnas som betalning till privata företag som den enskilde kan välja bland. Konkurrensen mellan kommunal och enskild verksamhet kan däremed ske på lika villkor. Konkurrensen sker med kvalitet i stället för med pris.
Den kommunalt finansierade barnomsorgen var ett av de första områden där möjligheten till eget val (kundval) prövades. Kommunen fastställer en barnomsorgspeng, lika för varje barn, vars föräldrar efterfrågar en daghemsplats eller liknande. Pengen går sedan till den verksamhet, kommunal eller privat, som föräldrarna väljer. Anpassning görs för barn med särskilda behov. Den kommunala och privata barnomsorgen konkurrerar därmed om föräldrarnas val på lika villkor. På detta sätt har ett flertal nya privata daghem och föräldrakooperativ kunnat uppstå eller knoppas av från kommunal regi som ett svar på de önskemål föräldrarna har för sina barn.
Genom att fastställa en skolpeng för varje elev låter man sedan föräldrarna och eleverna välja bland de skolor som godkänts av Skolverket. Skolpengen behöver differentieras och vara högre för barn med särskilda behov. På gymnasienivå behövs också en differentierad peng beroende på utbildningens kostnad. Genom detta system uppstår det ett tryck på skolorna att motsvara förväntningarna och kontinuerligt förbättra verksamheten, för att man enbart på detta sätt i längden kan behålla elever.
Äldreomsorgen kan grovt delas in i två delar: hemtjänst och särskilt boende. Den som beviljats hemtjänst av kommunens biståndshandläggare kan genom eget val välja ett enskilt företag som alternativ till den kommunala hemtjänsten. De kommunala och privata vårdgivarna konkurrerar på samma villkor. De privata vårdgivarna är företag som kommunen godkänt utifrån vissa kriterier för verksamhet inom hemtjänst.
Det särskilda boendet inom äldreomsorgen är en typ av välfärdstjänst där det är något svårare att utforma en modell för eget val, eftersom de individuella behoven varierar så pass mycket. Utmaningen ligger i att hitta ett rättvist system för att ersätta kostnader för olika typer av vårdtyngd.
Eget val av vårdgivare inom barn- och ungdomstandvården fungerar sedan flera år i flertalet landsting och regioner. Reglerna för ersättning och krav på vården utfärdas av uppdragsgivaren som tecknar avtal med enskilda vårdgivare. I avtal fastställs åtagande och ersättning, som vanligen sker med fast belopp per år och patient.
Modeller med eget val är inte alltid problemfria att införa. Problemen är emellertid ofta av övergående karaktär. En viktig förutsättning är att konkurrensneutraliteten mellan kommunal egenregi och externa verksamheter kan garanteras. Kommunernas och landstingens olika verksamheter är sällan tydligt särredovisade t.ex. vad gäller administrations- och lokalkostnader. Därför behöver ofta nya redovisningsrutiner skapas. Till detta kommer skillnader i skatteregler för kommuner/landsting och enskilda företag, t ex skilda momsregler.
I mindre kommuner kan det vara svårt att erbjuda flera alternativ. Detta gäller oavsett om kommunen bedriver verksamheten helt i egen regi, om den delvis är upphandlad, eller om modellen med eget val finns. Med eget valmodellen kan dock den enskilde även söka sig över kommungränsen med sitt värdebevis. Den konkurrens som eget val innebär, stimulerar utföraren till kvalitetsutveckling.
Ett eventuellt överutbud av platser blir inte större i ett system med eget val. Tvärt om leder konkurrensen mellan utförarna till en snabbare anpassning av kvaliteter som är allmänt efterfrågade.
Med gemensamma servicetjänster avses i detta sammanhang t.ex. gatu- och fastighetsskötsel, det vill säga tjänster som inte specifikt riktar sig till en individ utan främst innebär en kollektiv nytta eller förmån. Sådana tjänster bör av både praktiska skäl och effektivitetsskäl inte bli aktuella för mer av individuella val. Det vore till exempel inte rationellt att ha olika, individuellt valda, utförare av snöröjning på samma gata. Gemensamma servicetjänster lämpar sig väl för entreprenadupphandling och ett flertal goda exempel på detta finns sedan många år i landets kommuner. Men det finns fortfarande en stor potential i upphandling av teknisk verksamhet som bör tas tillvara.
Samtidigt som det är angeläget att kommuner och landsting samordnar och effektiviserar sina upphandlingar och inköp, är det också angeläget att mindre företag kan vara med och lägga bud. När större volymer ska upphandlas bör därför dessa om det är praktiskt möjligt och ekonomiskt försvarbart delas upp i mindre delar så att fler företag kan lägga bud. På detta sätt undviks en monopolsituation där vissa större företag i jättelika totalentreprenader blir det enda alternativet vid en upphandling.
Ytterligare en viktig aspekt för att även mindre, eller nystartade företag, ska ha möjlighet att konkurrera vid en entreprenadupphandling är att ersättningsvillkoren utformas så att potentiella utförare inte vid starten måste ligga ute med pengar under lång tid. Redan vid ett glapp på två månader mellan utförd prestation och erhållen betalning slås många mindre företags möjligheter att konkurrera ut. Ogynnsamma ersättningssystem försämrar alltså konkurrensen och gör att bara stora och kapitalstarka företag har möjlighet att lägga anbud vid en upphandling.
Ett stort och växande problem med entreprenadupphandlingar är de allt mer komplexa och detaljerade förfrågningsunderlagen. Framför allt gäller detta vid upphandling av vård- och omsorgstjänster. Komplexiteten och omfattningen gör det svårt för mindre företag att lägga anbud på verksamheten. Det finns en risk att det som faktiskt upphandlas bara blir en ny personalledning – management. Dessutom kan det bli onödigt betungande för offentlig sektor om varje förvaltning utformar allt mer komplicerade kravspecifikationer och villkor för hur verksamheter som upphandlas eller godkänns i eget val- eller kundvalsmodeller ska bedrivas.
Ett ackrediteringssystem för företagen kan därför vara en lösning vid entreprenadupphandlingar, precis som i modeller med eget val. Ett sådant system innebär att kommunen i förväg specificerar vilka krav som ställs för en viss typ av verksamhet och att företag efter ansökan kan prövas i om de uppfyller kraven. Vid en entreprenadupphandling kan sedan kommunen vända sig till företag som godkänts för de aktuella typerna av uppgifter och i själva upphandlingen koncentrera sig på (eventuella) specialkrav. Den kommunala självstyrelsen innebär att varje kommun eller landsting själv har att, inom lagar och författningar, avgöra kvalitetskrav, utformning, innehåll m.m. i ett sådant ackrediteringssystem.
Kommunala bolag bör i princip avvecklas på marknader där privata företag konkurrerar eller skulle kunna konkurrera på ett funktionellt sätt. Förutsättningen för detta är emellertid att det gemensamma bästa för alla kommuninvånare inte talar för ett kommunalt ägande. Ett sätt att stödja företagandet är att vid kommunala upphandlingar dela ordern i flera poster så att även de mindre företagen kan vara med i budgivningen. Sammantaget påverkas förutsättningarna för att förbättra och bibehålla den offentliga servicen på längre sikt både av en bättre arbetsmarknad och av egna strukturförändringar.
Statens övergripande mål ska vara alla medborgares gemensamma bästa och välfärd. Alla former av statlig verksamhet och service måste utgå från myndiga invånares rätt och möjligheter att fritt kunna fatta egna beslut. Exempelvis måste reglerna kring offentlig upphandling utformas som ett medel som främjar och inte motverkar invånarnas rätt, fria val och rättmätiga krav på en effektivt bedriven verksamhet.
Statens uppgift i samhällsekonomin är att sätta ramar och övervaka spelreglerna på marknaden, ansvara för samhällsplanering och infrastruktur samt att skapa förutsättningar för långsiktig tillväxt. När staten agerar såväl domare som spelare på marknaden är risken stor att konkurrensen snedvrids och att investeringar inte görs på ett optimalt sätt i de företag som har de bästa förutsättningarna.
I lagen om offentlig upphandling finns i § 4 huvudregeln om affärsmässighet. Där står följande: ”Upphandling ska göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud ska behandlas utan ovidkommande hänsyn.” Det handlar alltså om affärsmässighet, konkurrens och icke-diskriminering, men ett uttalat övergripande mål saknas i lagstiftningen. Ur medborgarens perspektiv är det viktigt att marknadsekonomins medel, som fri konkurrens i produktionsledet, också ges förbättrade förutsättningar att användas.
Staten bör därför bedriva ett aktivt arbete med att identifiera och avveckla konkurrenshämmande regleringar och strukturer. Till de strukturella hindren hör det faktum att staten bedriver företagsverksamhet på konkurrensutsatta marknader. En renodling av statens roll bör därför bland annat ske genom en successiv utförsäljning av statliga företag.
Kommuner och myndigheter bedriver i stor utsträckning näringsverksamhet på konkurrensmarknader. Exempel på detta är tvätteritjänster, fastighetsskötsel, gym, städning och catering. Den stadigvarande förekomsten av denna typ av kommunal näringsverksamhet innebär även att upphandlingen av liknande tjänster för kommunala ändamål förstörs (uteblir) eller snedvrids. Detta pågår trots att kommunallagen i princip förbjuder kommuner och landsting att konkurrera på företagens marknader.
Kommunallagen behöver omgående förtydligas på denna punkt, så att problemet med otillåten kommunal konkurrens undanröjs. Detsamma bör gälla statens möjligheter att konkurrera på marknader där privata företag konkurrerar, eller skulle kunna konkurrera.
Många småföretag har problem med att offentligt stöd i olika former ges till deras konkurrenter. I Konkurrensverkets rapport Småföretag – förslag för ökad tillväxt (1997:3) finns en rad exempel på kommuner som verkar konkurrenssnedvridande. Det handlar om kommuner som gett penningbidrag, gratis eller subventionerad arbetskraft, nedsatta lokalhyror m.m. Sådana stöd är inte tillåtna enligt kommunallagen, men förekommer ändå. Det är främst små företag som råkar illa ut. Det är mycket svårt att överklaga ett kommunalt beslut som innebär stöd till en konkurrent. Om företaget som drabbas inte är kommunmedlem i kommunallagens mening är det omöjligt. Om beslutet om stöd tagits av ett kommunalt bolag går det över huvud taget inte att överklaga.
Lagstiftningen på detta område bör snarast ses över med sikte på att förbättra möjligheterna att överklaga ett kommunalt eller statligt direkt eller indirekt företagsstöd.
En av bristerna med det s.k. kommunkontosystemet är att konkurrensen snedvrids. Vi har påpekat detta tidigare, liksom ett antal utredningar också har gjort, men tyvärr har inget förslag om förändring presenterats från den socialdemokratiska regeringen.
Genom kommunkontosystemet har offentliga institutioner som bedriver momsfri verksamhet (t.ex. vård eller skola) rätt till kompensation krona för krona för den moms de betalar till underleverantörer. Därigenom blir valet mellan egen regi och entreprenadupphandling ekonomiskt neutralt för den offentliga inrättningen.
Någon motsvarande rätt till kompensation för momsfri verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform (privat eller offentligt ägd) och i sin tur anlitar underentreprenörer som fakturerar moms, finns inte. Därmed blir valet för en huvudentreprenör mellan att bedriva verksamheten i ”egen regi” eller att anlita underentreprenörer inte ekonomiskt sett neutralt. En underentreprenör som är effektivare och kan erbjuda ett lägre pris, kommer att slås ut enbart p.g.a. den moms som det upphandlande företaget måste betala men inte kan få någon kompensation för.
Exempel:
Idag får en huvudentreprenör, exempelvis ett privat sjukhus (eller ett offentligt ägt sjukhus bedrivet i bolagsform), som har ett avtal med landstinget ersättning genom kommunkontosystemet för den s.k. dolda mervärdesskatten (det faktum att den privata entreprenören måste ta ut ett högre pris för att kompensera sig för den moms de har betalt). Ersättningen baseras på en schablon som ger 6 procents extra ersättning. Men trots den 6-procentiga ersättningen för dold mervärdesskatt finns det alltså neutralitetsproblem som kommunkontosystemet inte löser. Detta problem uppstår i relationen mellan den privata huvudentreprenören (sjukhuset) och dennes underentreprenörer.
En underleverantör som exempelvis levererar en städtjänst och vars verksamhet är momspliktig måste i vanlig ordning ta ut moms av sjukhuset, eftersom sjukhuset är en s.k. slutanvändare.
Om sjukhuset däremot bedriver städtjänsten i egen regi behöver inte moms betalas, eftersom den då ingår som en del i sjukhusverksamheten som inte är momsbelagd. Detta ger en snedvridande konkurrensfördel för drift i ”egen regi”, något som i detta exempel drabbar den enskilda städfirman.
Därmed existerar ett konkurrensproblem, genom att huvudentreprenörens val mellan drift i ”egen regi” och att anlita en underleverantör inte sker på lika villkor. Förutom städfirmor drabbas bl.a. firmor som arrangerar måltider (catering) av denna bristande konkurrensneutralitet.
Om rätten till kompensation från kommunkontosystemet skulle utvidgas till att även gälla huvudentreprenörer kunde den 6-procentiga schablonersättningen slopas. Om den 6-procentiga ersättningen svarar mot den dolda mervärdesskatten vid ett givet upphandlingsmönster kommer de båda förändringarna att ta ut varandra; den utvidgade avdragsrätten motsvarar den slopade 6-procentiga ersättningen. Denna lösning hindras dock, av allt att döma, av EG-rätten. Den utredning som hade till uppgift att analysera vissa frågor inom kommunkontosystemet drog slutsatsen att ”en beviljad avdragsrätt inom ramen för ett kompensationssystem för icke-skattepliktig verksamhet som bedrivs i privat regi kan anses som ett kringgående av reglerna om avdragsrätt i sjätte mervärdesdirektivet” (SOU1999:133 sid.138).
En alternativ metod för att skapa konkurrensneutralitet är s.k. uttagsbeskattning. Metoden, som idag tillämpas inom fastighetsområdet, är EG-konform. Uttagsskatt är i princip detsamma som mervärdesskatt. Skillnaden är att ett annat underlag läggs till grund för beskattningen. Mervärdesskatten är en skatt på förädlingsvärdet i de olika produktionsleden och beräknas som skillnaden mellan försålda och inköpta varor. Förädlingsvärdet motsvarar samtidigt ersättningen till arbete och kapital. Det är dessa båda ersättningar som utgör underlaget för uttagsbeskattningen.
Med uttagsskatt skall en huvudentreprenörs kostnader för arbetskraft och kapital i de verksamheter där egen regi konkurrerar med köp från underleverantör läggas till grund för beskattningen. Ett genomförande kräver emellertid att kostnaderna som uppstår när tjänsterna utförs i egen regi kan avgränsas hos huvudentreprenören.
De konkurrensproblem som uppstår inom fastighetsförvaltning har man försökt lösa med hjälp av uttagsbeskattning. En fastighetsägare som handlar upp olika tjänster får betala moms på de upphandlade tjänsterna. Momsen är inte avdragsgill hos fastighetsägaren eftersom hyresinkomsterna inte är skattepliktiga. Momsen blir därmed en kostnad för fastighetsägaren. I det fall tjänsterna utförs med egen personal skulle (i avsaknad av särskilda regler) någon kostnad för moms för arbetskostnaden inte uppkomma.
För att uppnå konkurrensneutralitet i valet mellan upphandlade tjänster och tjänster i egen regi (dvs. inom fastighetsbolaget/företaget) har man därför infört regler om uttagsbeskattning när tjänsterna utförs i egen regi. Denna modell skulle också kunna fungera inom kommunsystemet, även om det är en relativt krånglig lösning. Möjligheten att införa uttagsbeskattning inom ramen för kommunkontosystemet, eller att på annat sätt skapa konkurrensneutralitet, behöver därför snarast utredas. Riksdagen bör ge regeringen i uppdrag att skyndsamt tillsätta en utredning med detta syfte.
Regeringskansliet har vid ett flertal tillfällen och i varierande grad varit föremål för kritik för bristfällig upphandling. Det har bl.a. gällt upphandling i samband med det s.k. Polenåret, IT-satsningar i Östersjöregionen, arrangemang i Sydafrika och konsulttjänster vid omstrukturering av statliga företag, t.ex. gällande dåvarande Assidomän och Teila (se bl.a. bet. 2000/01:KU10, 2000/01:KU02, 1999/2000:KU20, NOU yttrande dnr 1999/0210-29, dnr 2000/0138). Denna kritik har dock inte i något fall, såvitt är känt, lett till någon rättslig åtgärd enligt lagen om offentlig upphandling (1992:1528). En förklaring till detta kan vara att skadeståndsreglerna i LOU i princip är obefintliga. Påföljdsreglerna och skadeståndsbeloppen vid brott mot LOU bör ses över med sikte på att bli kännbara och så verkningsfulla att intentionerna i LOU efterlevs i både stat och kommuner.
Det råder en bred enighet om behovet av en effektiv statlig tillsyn över offentlig upphandling. Samtidigt är det uppenbart att nuvarande ordning inte är tillfredsställande. Kritik har framförts, som i stor utsträckning kan förklaras av olämplig myndighetsstruktur och avsaknad av sanktionsmöjligheter. Nuvarande myndighetsstruktur ger ett splittrat intryck.
Kristdemokraterna anser att Nämnden för offentlig upphandling (NOU) bör samordnas med Konkurrensverket. Fördelen med en samordning är att det skulle markera den stora betydelse som en fungerande tillsyn har för den offentliga upphandlingen. En samordning med Konkurrensverket måste ta tillvara den allmänt erkända kompetens och erfarenhet som nu finns hos personalen inom NOU. Ett samgående med Konkurrensverket skulle dessutom visa att upphandlingslagen i första hand är en konkurrenslagstiftning. Med hänsyn till den specifika arten av ärenden och de frågor som ska handläggas är det dock lämpligt att verksamheten inom Konkurrensverkets ramar ges ett stort mått av självständighet.
Lagen om offentlig upphandling måste även ses i ett större sammanhang än det nationella. Inom den gemensamma marknaden är de fyra friheterna för människor, varor, tjänster och kapital medel för högre syften. Ytterst är målen fredlig samexistens och integration och dessa två mål gäller naturligtvis utöver EU-ländernas gränser.
Frihandel med öppenhet, konkurrens, affärsmässighet och objektivitet är enligt vår mening ett verkningsfullt medel för integration och fred över huvud taget. Som en direkt följd av de fyra friheterna och några grundläggande styrande principer i fördragstexterna finns den europeiska gemenskapens lagstiftning om offentlig upphandling. De grundläggande principerna om ländernas skyldighet
att säkerställa EG-rättens efterlevnad (solidaritetsprincipen),
om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet (icke-diskrimineringsregeln),
om att den upphandlande enheten inte ställer större krav än nödvändigt för upphandlingen (proportionalitetsprincipen),
om öppenhet och lika tillgång till information (transparensprincipen) och
om att intyg, certifikat m.m. meddelade av en stats myndighet också godkänns i övriga medlemsstater (principen om ömsesidigt erkännande) samt
EG-direktiven om offentlig upphandling har alla det högre målet att successivt kunna förverkliga fred och integration för ett stabilt och fredligt Europa.
För att effektivt och trovärdigt kunna använda den öppna marknadsekonomin som medel för en fredligare och säkrare värld måste Sverige förbättra den egna lagstiftningen och efterlevnaden av styrande principer för marknadsekonomin och lagstiftning. Detta gäller inte minst den offentliga upphandlingen. De fem generella och grundläggande principerna för den offentliga upphandlingen bör därför införas i den svenska lagstiftningen.
På grund av att ekonomin enligt vårt synsätt är ett medel och måste styras av ett grundläggande etiskt förhållningssätt (det vi kallar för social marknadsekonomi) men också på grund av den beloppsmässigt stora omfattningen är det av väsentlig betydelse att statsmakterna skapar ett institutionellt och legalt ramverk, som borgar för öppenhet, konkurrens, affärsmässighet och objektivitet. Målet ska vara att offentlig upphandling ska göras utifrån ett gott förvaltarskap med invånarnas gemensamma medel.
Upphandlingen av varor och tjänster ska kombinera kostnadseffektivitet och hög kvalitet. Detta kan åstadkommas genom en öppen konkurrens för såväl egen som extern regi, för att näringslivet ska kunna bidra till en vitalisering och effektivisering av den kommunala servicen. Nu gällande regler är delvis svåröverskådliga och har en hög detaljeringsgrad. Sverige bör vara pådrivande på att ytterligare förbättra ramarna för offentlig upphandling på EU-nivå.
|
Stockholm den 7 oktober 2003 |
|
|
Olle Sandahl (kd) |
|
|
Mats Odell (kd) |
Stefan Attefall (kd) |
|
Annelie Enochson (kd) |
Per Landgren (kd) |
|
Lars Gustafsson (kd) |
Maria Larsson (kd) |
|
Lars Lindén (kd) |