Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande
2003/04:UFÖU2
Fortsatt svenskt deltagande i en internationellsäkerhetsstyrka i Afghanistan
Sammanfattning
Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet
behandlar i detta betänkande regeringens proposition
2003/04:71 Fortsatt svenskt deltagande i en
internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan, i
vilken föreslås att riksdagen beslutar att bemyndiga
regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 150
personer till den internationella säkerhetsstyrkans
(ISAF) förfogande under förutsättning att Förenta
nationernas säkerhetsråd ger fortsatt mandat för
styrkan.
I betänkandet understryker utskottet att den
internationella säkerhetsstyrkan finns på plats på
grundval av mandat från FN:s säkerhetsråd.
Säkerhetsläget i Afghanistan måste förbättras för
att långsiktig stabilitet och utveckling skall kunna
skapas.
Utskottet konstaterar att FN:s säkerhetsråd i
resolution 1510 av den 13 oktober 2003 beslutat att
utöka ISAF:s geografiska mandat för att möjliggöra
en successiv etablering av den internationella
säkerhetsstyrkan även utanför Kabul. Syftet med
utvidgningen är fortsatt att skapa säkerhet för de
afghanska myndigheterna samt för FN och övrig
internationell personal verksam inom återuppbyggnad
och humanitär verksamhet, samt att därutöver
möjliggöra stöd till exempelvis valprocessen och
reformerna av den afghanska säkerhetssektorn. Detta
skall ske genom avväpning, demobilisering och
återintegrering av milisförband och genom att hävda
centralregeringens auktoritet.
Utskottet föreslår att regeringen ställer en
svensk väpnad styrka om högst 150 personer till
förfogande som ett svenskt bidrag till den
internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan
(ISAF) under förutsättning att det även
fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för den
internationella säkerhetsstyrkan enligt beslut av
Förenta nationernas säkerhetsråd. Därmed avstyrker
utskottet en motion som avlämnats i ärendet.
Till betänkandet har fogats en reservation och två
särskilda yttranden.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Riksdagen bifaller proposition 2003/04:71 och medger
att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 150
personer till förfogande som ett svenskt bidrag till
den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan
(ISAF) under förutsättning att det även
fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för den
internationella säkerhetsstyrkan enligt beslut av
Förenta nationernas säkerhetsråd. Därmed avslår
riksdagen motion 2003/04:U25.
Reservation (v)
Stockholm den 13 maj 2004
På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets
vägnar
Urban Ahlin
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Urban
Ahlin (s), Tone Tingsgård (s), Ewa Björling (m),
Berndt Ekholm (s), Rosita Runegrund (kd), Alice
Åström (v), Carina Hägg (s), Ola Rask (s), Allan
Widman (fp), Birgitta Ahlqvist (s), Nils Oskar
Nilsson (m), Lotta N Hedström (mp), Berndt
Sköldestig (s), Gunilla Carlsson i Tyresö (m),
Birgitta Ohlsson (fp), Kenneth G Forslund (s) och
Claes Västerteg (c).
2003/04
UFöU2
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Efter att Bonnkonferensen om Afghanistans politiska
framtid i slutet av 2001 enats om att anmoda FN:s
säkerhetsråd att överväga en snabb insats av en FN-
auktoriserad styrka antog säkerhetsrådet resolution
1386 med denna innebörd. Detta ägde rum den 20
december 2001. Därigenom gavs ett bemyndigande att
upprätta en internationell säkerhetsstyrka
(International Security Assistance Force, ISAF)
under sex månader, dvs. till och med den 20 juni
2002, med uppgift att bistå den afghanska
interimsmyndigheten med att upprätthålla säkerheten
i Kabul med omgivningar. I resolutionen uppmanade
FN:s säkerhetsråd medlemsstaterna att bidra med
personal, utrustning och andra resurser till den
internationella säkerhetsstyrkan.
Endast en dryg vecka efter det att FN-resolutionen
antagits, den 28 december 2001, överlämnade
regeringen propositionen Svenskt deltagande i en
multinationell säkerhetsstyrka i Afghanistan (prop.
2001/02:60) till riksdagen.
Riksdagen beslutade den 18 januari 2002 (bet.
2001/02:UFöU2, rskr. 2001/02:140) att bemyndiga
regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 45
personer till förfogande under högst sex månader som
ett svenskt bidrag till en multinationell styrka i
Afghanistan på grundval av mandatet från FN:s
säkerhetsråd.
Därefter har det svenska bidraget till den
internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan,
ISAF, förlängts vid flera tillfällen (prop.
2001/02:179, bet. 2001/02:UFöU3, rskr. 323, prop.
2002/03:21, bet. 2002/03:UFöU1, rskr. 71, bet.
2003/04:UU8, rskr. 190). Riksdagsbesluten om
förlängning har föranletts av att FN:s säkerhetsråd
beslutat om resolutioner som för sex respektive tolv
månader i taget givit mandat för en fortsättning av
den internationella styrkans närvaro.
Enligt det sistnämnda riksdagsbeslutet, vilket
fattades den 11 december 2003 på grundval av
betänkande UU8, bemyndigades regeringen att fortsatt
ställa en väpnad styrka om högst 45 personer till
förfogande som ett svenskt bidrag till ISAF t.o.m.
den 25 februari 2004. I betänkande UU8 konstaterade
utrikesutskottet att FN:s säkerhetsråd enhälligt
hade antagit resolution 1510 (2003) om ett fortsatt
och utvidgat mandat för ISAF. Vidare noterade
utskottet dels att beredning pågick inom
Regeringskansliet och Försvarsmakten om vilka former
och uppgifter som skulle kunna bli aktuella på sikt
för ett svenskt militärt engagemang för säkerheten i
Afghanistan, dels att regeringen kunde få anledning
att återkomma till riksdagen i frågan.
I den nu aktuella propositionen, 2003/04:71,
vilken beslutades av regeringen den 15 april 2004,
föreslås att riksdagen medger att regeringen ställer
en väpnad styrka bestående av högst 150 personer
till förfogande för deltagande inom ramen för den
internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan
(ISAF). Regeringen bedömer att riksdagens
bemyndigande för insatsen i Afghanistan nu borde
kunna lämnas utan begränsning i tiden. En
förutsättning för bemyndigandets fortsatta giltighet
är att det även fortsättningsvis finns ett giltigt
mandat för den aktuella styrkan enligt beslut av
FN:s säkerhetsråd.
Inför de församlade utrikes- och försvarsutskotten
har en föredragning ägt rum den 4 maj 2004 med
deltagande av representanter för
Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet och
Försvarsmakten. Vid föredragningen redovisades bl.a.
innehållet i resolution 1510 från FN:s säkerhetsråd,
säkerhetsläget i olika delar av Afghanistan samt
utformningen av befintlig och planerad verksamhet
med s.k. PRT-enheter (Provincial Reconstruction
Teams, ung. regionala enheter för säkerhet och
återuppbyggnad) och utformningen av övrig svensk
väpnad insats i Mazar-e-Sharif-området liksom
hotbilden i regionen.
Bakgrund
Sverige har deltagit i den internationella
säkerhetsstyrkan i Afghanistan sedan den etablerades
vid årsskiftet 2001/02. De svenska bidragen bestod
inledningsvis av en underrättelseenhet och av
spaningsförband. Under perioden mellan september
2002 och februari 2004 har det svenska bidraget
främst bestått av enheter för civilmilitär samverkan
(CIMIC) samt av stabsofficerare inom ISAF:s
högkvarter och av samverkansofficerare mellan ISAF:s
högkvarter och Kabuls garnison.
I dagsläget omfattar ISAF-styrkan ca 6 400
personer från 34 länder, varav 21 är EU-stater.
Storbritannien hade inledningsvis ansvaret för att
leda den internationella säkerhetsstyrkan. Därefter
har i tur och ordning Turkiet, Nederländerna och
Tyskland ansvarat för styrkan innan Nato tog över
ledningen i augusti 2003. Ett av huvudskälen till
detta var enligt Utrikesdepartementet att insatsen
vuxit i omfattning, vilket medförde svårigheter för
ett enskilt land att svara för ledningen liksom att
problem med kontinuitet och överblick kunde uppstå
om ledningsansvaret skulle växla mellan olika
länder.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen redogör regeringen för den senaste
utvecklingen i Afghanistan, den humanitära
situationen och det svenska engagemanget i landet.
Den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan
samt nuvarande och planerat svenskt deltagande i
denna styrka beskrivs. Regeringen föreslår att
riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad
styrka bestående av högst 150 personer till
förfogande för deltagande inom ramen för den
internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan
(ISAF) under förutsättning att det även
fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för den
internationella säkerhetsstyrkan enligt beslut av
Förenta nationernas säkerhetsråd.
Utskottet
Propositionen
Den senaste utvecklingen i Afghanistan
Regeringen redovisar i propositionen den senaste
utvecklingen i Afghanistan. En ny konstitution
antogs den 4 januari 2004 och de demokratiska
president- och parlamentsval som enligt
Bonnöverenskommelsens tidtabell skulle hållas i juni
2004 har skjutits upp till september 2004. Den
afghanska övergångsregeringen och FN:s civila
mission i Afghanistan, UNAMA (United Nations
Assistance Mission in Afghanistan), har genom
arbetet i en valkommission viktiga funktioner när
det gäller att tillse att valen blir så rättvisa och
säkra som möjligt.
Flyktingproblemen är fortfarande stora. Även om
den tidigare talibanregimens organiserade förtryck
har upphört är situationen i fråga om mänskliga
rättigheter fortsatt dålig och kvinnor och flickor
är särskilt utsatta. I propositionen anges att
säkerhetssituationen under det senaste året har
försämrats markant i de södra och norra delarna av
landet liksom i Kabul. Attackerna från islamistiska
grupperingar som är fientligt inställda mot den nya
regimen inriktas på civil FN-personal och
företrädare för olika hjälporganisationer. Den
afghanska regeringen har betydande svårigheter med
att nå inflytande i landets olika regioner, och det
råder akut brist på fungerande offentliga
institutioner i provinser och distrikt, inte minst
när det gäller närvaron av myndigheter, vilket har
betydelse för säkerhetssituationen.
Utvecklingen i Afghanistan är svårbedömd och
osäker även på kort sikt. Enligt propositionen
kännetecknas situationen där för närvarande av
politisk instabilitet, starka centrifugala krafter
och en omfattande kriminalitet. De närmaste
månaderna, inför och under valen, torde vara
avgörande för utvecklingen framöver. De flesta
bedömare uppges vara eniga om att en bred
internationell militär och civil närvaro är det enda
som i nuläget kan erbjuda en förbättrad
säkerhetssituation och möjliggöra rättvisa val.
UNAMA (på den civila sidan) och ISAF (på den
militära sidan) har därför viktiga funktioner när
det gäller att säkerställa och koordinera det
internationella stödet.
Vissa internationella insatser i Afghanistan
och syftet med dessa
Ett nära samarbete äger rum mellan FN-missionerna
ISAF och UNAMA, vilket framgår av propositionen.
UNAMA har till uppdrag att koordinera insatserna
enligt Bonnplanen. Vidare ansvarar den för att
samordna all FN-verksamhet i landet och skall
koordinera det internationella samfundets stöd dit.
UNAMA skall också bedriva ett nära samarbete med de
afghanska myndigheterna när det gäller mänskliga
rättigheter, rättsväsende inklusive polisväsende,
genderfrågor, humanitära insatser och
återuppbyggnadsinsatser, narkotikafrågor samt
demobilisering. Mer än 400 personer arbetar
sammanlagt vid UNAMA:s huvudkontor i Kabul och i sju
regionala kontor i landet.
Den USA-ledda koalitionen Operation Enduring
Freedom, OEF, har fortsatt att bekämpa kvarvarande
talibanstyrkor och al-Qaida och har under det
senaste året också sökt etablera en mer långsiktigt
säkerhetshöjande internationell närvaro i de
afghanska regionerna. Den viktigaste åtgärden har
varit att etablera ett antal regionala enheter för
säkerhet och återuppbyggnad, s.k. PRT, vilka har
till uppgift att genom observatörsverksamhet,
samverkan och rådgivning samt stöd till lokala
myndigheter bidra till säkerheten och
återuppbyggnaden i landets provinser. Enligt UNAMA
har säkerhetssituationen förbättrats på alla håll
där regionala enheter har upprättats.
Utöver USA har Storbritannien och Nya Zeeland
tagit ledningen för var sin PRT-enhet inom ramen för
OEF-koalitionen. De båda sistnämnda länderna har
uttryckt önskemål om att deras enheter skall föras
över till ISAF i samband med utvidgningen av den
internationella säkerhetsstyrkans geografiska
mandat.
I ett uttalande av säkerhetsrådets ordförande i
juni 2003 välkomnades etableringen av regionala
enheter för säkerhet och återuppbyggnad (PRT) och
uppmanades fler länder att bidra.
Genom resolution 1510 (2003) beslutade FN:s
säkerhetsråd i oktober 2003 att utöka ISAF:s
geografiska mandat för att möjliggöra en successiv
etablering av den internationella säkerhetsstyrkan
även utanför Kabul. Syftet med utvidgningen är att
skapa säkerhet för de afghanska myndigheterna samt
för FN och övrig internationell personal som arbetar
med återuppbyggnad och humanitär verksamhet, och
därutöver bl.a. att stödja valprocessen och reformer
inom den afghanska säkerhetssektorn.
Liksom redan är fallet i Kabulområdet väntas ISAF
också i sin regionala verksamhet samverka med och få
understöd från OEF-koalitionen, exempelvis när det
gäller evakuering och flygunderstöd.
Svenskt deltagande i den internationella
säkerhetsstyrkan
Västra Balkan, Afghanistan och Liberia har enligt
regeringen prioriterats som områden för svenska
militära krishanteringsinsatser under 2004.
I fråga om Afghanistan ses det som särskilt
betydelsefullt att Sverige bidrar till säkerhet och
stabilitet och till att utvidga övergångsregeringens
inflytande till regionerna utanför huvudstaden.
Efter att Storbritannien erbjudit sig att ta ett
övergripande ansvar för den planerade utvidgningen
av den internationella säkerhetsstyrkan i norra
Afghanistan har Försvarsmakten på regeringens
uppdrag utarbetat förslag till dels ett svenskt
säkerhetshöjande bidrag till en regional enhet för
stabilisering och återuppbyggnad, dels en till denna
enhet knuten framskjuten understödsbas.
Försvarsmakten förordar en svensk insats inom ramen
för den brittiskledda utvidgningen av ISAF i Mazar-
e-Sharif, en huvudort i norra Afghanistan, vilket
också är vad som föreslås av regeringen i den nu
aktuella propositionen.
I propositionen anges att det svenska bidraget
planeras bestå av militära observatörsteam och viss
stabs- och underhållspersonal. Enheten leds av
Storbritannien, och till denna väntas även Danmark
och Rumänien bidra.
Huvuduppgifterna för observatörsteamen kommer
främst att vara att tillhandahålla säkerhetshöjande
närvaro samt militär och civil samverkan med lokala
makthavare i provinserna. Teamen kommer preliminärt
att få särskilda uppgifter till stöd för
valprocessen.
Sverige avser vidare att bidra med personal inom
ramen för en framskjuten understödsbas i samma
område som den regionala enheten, inledningsvis i
form av ett lufttransporterat snabbinsatskompani.
Den primära uppgiften för kompaniet förväntas bli
att som militär reservstyrka kunna förstärka och
undsätta enheter i regionen, exempelvis en planerad
brittisk-finsk-norsk enhet i näraliggande Maimana,
samt i övrigt etablera säkerhetshöjande närvaro
respektive övervaka verksamhet av särskild
betydelse.
Sverige kommer också att tillhandahålla ett
transportflygplan med besättning och understödjande
personal.
Utöver de nu nämnda enheterna kommer nationella
resurser för underrättelsebearbetning och logistik
att avdelas för stöd till de svenska ISAF-
insatserna. Det kan vidare bli aktuellt att ha
personal och enheter vid någon av ISAF:s baser i de
omgivande länderna. Den närvaro som redan i dag
finns i Kabul med stabs- och samverkansofficerare,
stöd och logistik, samt med brandmän i
räddningsstyrkan vid Kabuls flygplats planeras
kvarstå och ingå i det nya utökade truppbidraget.
Preliminärt beräknas det svenska utökade bidraget
uppgå till ca 112 personer i regionala enheter
respektive Kabul och innefatta en möjlighet till
ytterligare utökning till totalt högst 150 personer
om säkerhetsläget skulle förändras.
Försvarsmakten bedömer de sammantagna riskerna för
svensk trupp i det aktuella operationsområdet som
låga till medelhöga. Risken för att enheterna dras
in i direkta stridigheter bedöms vara lägre än
exempelvis risken för att drabbas av våld med
anknytning till narkotikahantering eller annan
kriminalitet. Främst för den personal som ingår i
snabbinsatskompaniet kan riskerna tillfälligt bli
högre.
Målsättningen är att utgångsgrupperingen av den
svenska styrkan skall vara slutförd under juni 2004,
vilket är den tidsplan som gäller också för övriga
länder som bidrar med styrkor till nordvästra
Afghanistan. Regeringens utgångspunkt är att
huvuddelen av det svenska bidraget skall kunna stå
till den internationella styrkans förfogande under
flera års tid. Beroende på tillgång till och
efterfrågan på styrkebidrag kan bidragets närmare
sammansättning dock komma att skifta under denna
period.
Regeringen redovisar i den nu aktuella
propositionen också det folkrättsliga mandatet för
den svenska insatsen m.m. och bedömer, mot bakgrund
av att FN kan antas förlänga mandatet för den
internationella säkerhetsstyrkan med ett år i taget,
att riksdagens bemyndigande för insatsen i
Afghanistan nu borde kunna lämnas utan begränsning i
tiden, men under förutsättning att ett giltigt
mandat för den internationella styrkan även
fortsättningsvis föreligger enligt beslut av FN:s
säkerhetsråd. Om säkerhetsrådet vid en senare
tidpunkt skulle besluta att inte förlänga mandatet
för den internationella säkerhetsstyrkan, avser
regeringen att återkomma till riksdagen med en ny
proposition, alternativt återkalla det svenska
bidraget.
Regeringen beräknar totalkostnaden för nuvarande
och planerade insatser till ca 176 miljoner kronor
under 2004. Finansieringen avses ske från
utgiftsområde 6, anslaget 6:1 Förbandsverksamhet,
beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m.
Motionen
Vänsterpartiet förordar i kommittémotion 2003/04:U25
avslag på propositionen i de delar som handlar om en
utvidgning av det svenska bidraget till ISAF till
att omfatta insatser i andra delar av Afghanistan än
de där Sverige redan bidrar. I motionen konstateras
att ISAF hittills endast varit verksamt i och kring
huvudstaden Kabul.
Motionärerna framhåller att Vänsterpartiet
tidigare har ställt sig bakom militära insatser i
Afghanistan inom ISAF. På ett allmänt plan säger man
sig hysa förståelse för regeringens argument i den
nu aktuella propositionen om behovet av bred
internationell närvaro också utanför Kabulområdet
liksom om behovet av att militärt säkerställa och
koordinera sådan närvaro. Det finns dock, menar
motionärerna, därigenom en risk för sammanblandning
av verksamheten inom ISAF och den verksamhet som
bedrivs inom ramen för den USA-ledda koalitionen
OEF, Operation Enduring Freedom. Denna risk
förstärks av att det finns önskemål om att föra över
förband från OEF till ISAF, något som enligt
Vänsterpartiet vore olyckligt eftersom ISAF:s
verksamhet är inriktad på säkerhet och
återuppbyggnad, vilket kräver andra kvalifikationer
än vad som erfordras för att delta i OEF:s insatser
riktade mot talibaner.
Enligt motionärerna har hittills ett av
huvudvillkoren för Vänsterpartiets stöd till
tidigare beslut om svensk medverkan i den
internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan varit
att ISAF:s verksamhet inte blandas samman med OEF:s
verksamhet. I och med att ISAF-styrkor nu skall
placeras ut i andra delar av landet än i Kabul med
omnejd finns det risk för att dessa kommer alltför
nära eller sammanblandas med OEF-styrkorna.
Utskottets överväganden
Med anledning av Vänsterpartiets motion där partiet
ifrågasätter svensk medverkan i den internationella
säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) utanför Kabul
med omnejd vill utskottet anföra följande.
I Bonnöverenskommelsen om Afghanistans politiska
framtid från slutet av 2001 anmodades, som framgått,
FN:s säkerhetsråd att överväga en snabb insats av en
FN-auktoriserad säkerhetsstyrka, inledningsvis för
verksamhet i Kabul med omnejd. I överenskommelsens
bilaga 1 fastslogs att det därutöver kunde bli
aktuellt att successivt utvidga den internationella
säkerhetsstyrkans geografiska verksamhetsområde till
att omfatta andra stadscenter och områden i
Afghanistan.
I den svenska riksdagen berördes redan i december
2002 behovet av att höja säkerheten också i
Afghanistans olika regioner. Detta skedde i det
sammansatta utrikes- och försvarsutskottets
betänkande 2002/03:UFöU1, även om den fråga som då
skulle avgöras endast avsåg förlängning av den
befintliga svenska ISAF-insatsen i Kabul med omnejd.
I betänkandet redovisades att FN:s
generalsekreterare i en rapport om läget i
Afghanistan och konsekvenserna för internationell
fred och säkerhet konstaterat att säkerhetsläget i
Kabulområdet hade utvecklats positivt till följd av
ISAF:s närvaro men att säkerhetsläget i övriga delar
av landet snarare hade försämrats sedan sommaren
2002, varför det fanns ett starkt behov av att höja
säkerheten i landets olika regioner.
Utskottet konstaterar nu att betydelsen av
säkerhet, lag och ordning i andra delar av
Afghanistan än i huvudstadsregionen har betonats
alltmer under 2003 och 2004. Så välkomnade
exempelvis, som tidigare nämnts, ordföranden i FN:s
säkerhetsråd i juni 2003 att en etablering av
regionala enheter för säkerhet och återuppbyggnad
(PRT) inletts och uppmanade fler länder att bidra
till att sådan verksamhet kunde utökas. I uttalandet
framhölls att "säkerhetsrådet betonar behovet av att
förbättra säkerhetssituationen i provinserna och att
vidare utvidga den afghanska
övergångsadministrationens auktoritet till alla
delar av landet". Genom ett brev i oktober 2003 från
Afghanistans utrikesminister till FN:s säkerhetsråd
begärdes medverkan från ISAF också utanför Kabul.
Kort därefter, också det i oktober 2003, framhöll
säkerhetsrådet i resolution 1510 (2003) vikten av
att säkerhet och lag och ordning upprättas i hela
Afghanistan, bl.a. utifrån vad som angetts i
Bonnöverenskommelsen. Säkerhetsrådet poängterade
betydelsen av att utsträcka centralregeringens
auktoritet till alla delar av Afghanistan och att
avväpna, demobilisera och återintegrera alla
beväpnade grupperingar. Vidare välkomnade
säkerhetsrådet det fortsatta samarbetet mellan den
afghanska övergångsregeringen och ISAF samtidigt som
man uttryckte oro för säkerhetssituationen i vissa
delar av landet.
Utskottet noterar att säkerhetsrådet genom
resolutionen har utsträckt den internationella
säkerhetsstyrkans mandat till att avse insatser i
hela Afghanistan. Enligt utskottets uppfattning
finns det därigenom ett folkrättsligt mandat för en
svensk utvidgad insats i den internationella
säkerhetsstyrkan.
Utskottet vill i detta sammanhang också något
beröra frågan om folkrättslig grund för OEF:s
närvaro i Afghanistan. Av propositionen framgår att
OEF-koalitionen grundar sin närvaro i Afghanistan på
en inbjudan från president Hamid Karzai och den
afghanska övergångsregeringen samt på de s.k.
terrorismresolutionerna 1368, 1373 och 1378 som
antogs av FN:s säkerhetsråd efter terrordåden i USA
den 11 september 2001. Enligt vad utskottet inhämtat
från Utrikesdepartementet anser den svenska
regeringen att inbjudan från president Hamid Karzai
och den afghanska övergångsregeringen utgör en
tillräcklig folkrättslig grund för koalitionen att
agera i Afghanistan. Däremot anser regeringen, som
framgår av propositionen, att de s.k.
terrorismresolutionerna i sig inte utgör en
tillräcklig folkrättslig grund för detta.
Som framgått anger Vänsterpartiet i sin motion att
ett av huvudvillkoren för partiets stöd till
tidigare beslut om svensk medverkan i den
internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan varit
att ISAF:s verksamhet inte blandas samman med OEF-
koalitionens verksamhet.
På denna punkt vill utskottet erinra om att frågan
om samordningsbehov mellan ISAF och OEF togs upp
redan i betänkande 2002/03:UFöU1 där ett enigt
utskott redovisade regeringens bedömning i den då
aktuella propositionen 2002/03:21. Av redovisningen
i det nämnda betänkandet framgår att OEF-insatser
genomförs bl.a. i områden som geografiskt ligger
nära ISAF:s insatsområde och innebär omfattande
rörelser både i luften och på marken och att en
gemensam koordineringsenhet etablerats. Huvudskälet
till samordningen var att undvika vådabeskjutning.
I betänkande 2002/03:UFöU1 framhöll utskottet att
ISAF:s verksamhet är skild från OEF:s och att den
samordning som sker syftar till att säkerställa att
den ena gruppens aktiviteter i Afghanistan inte
lägger hinder i vägen för den andras. Utskottet hade
vidare erfarit att detta inte innebär att det
amerikanska centralkommandot US CENTCOM har någon
instruktions- eller befälsrätt gentemot ISAF:s
ledning. Det bör framhållas att samtliga
riksdagspartier, inklusive Vänsterpartiet, stod
bakom betänkande 2002/03:UFöU1 liksom det
riksdagsbeslut som fattades på grundval av detta
(rskr. 2002/03:71).
Utskottet har från Försvarsmakten inhämtat att den
nyss återgivna redovisningen av relationerna mellan
ISAF, OEF och US CENTCOM äger giltighet även i dag.
Som redovisas i propositionen väntas för den nu
aktuella ISAF-insatsen - liksom hittills varit
fallet i Kabulområdet - samverkan och understöd från
OEF-koalitionen avseende exempelvis evakuering och
flygunderstöd att bli reglerat i ett avtal.
Utskottet ser positivt på att ett samarbete av denna
karaktär kan äga rum, inte minst med tanke på att
olika nödsituationer med en tillfälligt förvärrad
hotbild kan uppstå och att det då kan vara
nödvändigt med komplement till främst ISAF:s
snabbinsatsstyrka. Likaså värdesätter utskottet
möjligheter till sjukvårdssamarbete mellan ISAF och
OEF.
Utöver vad som anförts finns det enligt utskottets
uppfattning anledning att också framhålla att ett
samarbete framgent förutsätts äga rum mellan ISAF,
den afghanska övergångsregeringen och dess
efterföljare, FN:s generalsekreterares särskilde
representant samt OEF när det gäller genomförande av
den internationella säkerhetsstyrkans mandat. Detta
anges uttryckligen i säkerhetsrådets resolution 1510
(2003) och redovisas även i propositionen.
Utskottet vill emellertid här också framhålla att
det är önskvärt att så långt möjligt klargöra - inte
minst i anslutning till ISAF:s dagliga arbete ute i
det afghanska samhället - skillnaderna mellan ISAF:s
och OEF:s verksamheter, där den förstnämnda i
enlighet med FN-mandatet är inriktad på
säkerhetshöjande åtgärder i enlighet med
Bonnöverenskommelsen, dvs. avväpning, demobilisering
och återintegrering i samhället av milisförband
liksom på att främja centralregeringens auktoritet.
Det är dock, enligt utskottets bedömning, inte
möjligt att ställa ut några garantier för att
distinktionen mellan ISAF och OEF uppfattas av alla
människor i landet. Mot denna bakgrund ser utskottet
det som önskvärt med informationsinsatser till den
afghanska befolkningen om syftet med ISAF:s
verksamhet.
I betänkande 2002/03:UFöU1 konstaterade utskottet
med tillfredsställelse att det liksom vid de
tidigare besluten om svensk medverkan i en
internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan rådde
enighet mellan riksdagspartierna om att Sverige
borde delta i en sådan. Även vid besluten om att
delta med trupp i IFOR/SFOR-operationen i Bosnien-
Hercegovina och i KFOR-operationen i Kosovo liksom i
fråga om det svenska deltagandet i en EU-ledd styrka
i Demokratiska republiken Kongo och FN:s mission i
Liberia har det rått en samsyn bland
riksdagspartierna om vikten av svenska insatser.
I de resolutioner som nämns i detta betänkande har
FN givit den internationella styrkan mandat som
tillåter fredsframtvingande åtgärder och därmed
användning av våldsmedel. Att riksdagen ger
regeringen bemyndigande att sända svensk väpnad
trupp på uppdrag i annat land på denna grund är ett
beslut som innebär ett betydande ansvar. Som
tragiska erfarenheter har visat kan förluster i
människoliv i samband med fredsfrämjande uppdrag
inte uteslutas. Det är därför nödvändigt att den
svenska styrkan även fortsättningsvis har bästa
tänkbara utbildning och utrustning.
Utskottet anser att det är angeläget att riksdagen
beslutar om att utöka det svenska bidraget till ISAF
i enlighet med regeringens förslag eftersom detta på
ett konstruktivt sätt kan väntas bidra till kort-
och långsiktig fred och säkerhet i den berörda
regionen. Ett sådant beslut skulle också ligga i
linje med ett av de grundläggande målen för svensk
säkerhetspolitik, nämligen att internationellt i
samverkan med andra stater aktivt verka för fred och
ökad säkerhet i omvärlden och därmed också för oss
själva (bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 222). Utskottet
delar regeringens uppfattning att den
internationella säkerhetsstyrkan har en avgörande
betydelse för den fredliga utvecklingen i
Afghanistan.
Utskottet vill framhålla att sambandet mellan
säkerhet och utveckling är påtaglig i Afghanistan,
vilket regeringen också framhåller i propositionen.
Utan dessa ömsesidigt förstärkande komponenter
riskerar landet att återgå till en farlig
instabilitet eller öppen konflikt. Utskottet delar
regeringens bedömning att en sådan utveckling
sannolikt skulle innebära stora lidanden för den
afghanska befolkningen och få allvarliga
konsekvenser för säkerheten i regionen och globalt.
Det stöd som FN och det internationella samfundet
ger centralmakten i Afghanistan för återuppbyggnad
måste därför i större utsträckning kunna spridas ut
i landets provinser.
Sverige har, som framhålls i propositionen, sedan
länge ett engagemang för den humanitära situationen
och utvecklingen i Afghanistan. Under 2004 beräknas
utbetalningarna av bistånd uppgå till 250-300
miljoner kronor, vilket gör Afghanistan till den
tredje största mottagaren av svenskt bistånd. Enligt
utskottets uppfattning förbättras förutsättningarna
för att biståndsinsatser verkligen når människorna i
alla delar av landet och får långsiktig positiv
effekt om även den säkerhetsmässiga situationen
förbättras.
I detta sammanhang vill utskottet särskilt beröra
de afghanska kvinnornas situation. Sverige har i en
rad sammanhang betonat vikten av att kvinnors och
flickors rättigheter respekteras, bl.a. i FN:s
kommission för mänskliga rättigheter, EU,
givarsammanslutningen Afghanistan Support Group och
i kontakter med företrädare för olika grupperingar i
Afghanistan. Även framgent kommer Sverige att lyfta
fram de afghanska kvinnornas situation, vilket
betonats av utrikesminister Anna Lindh i en
interpellationsdebatt i riksdagen (protokoll
2001/02:28).
Ytterligare ett sätt att stödja kvinnorna i landet
är att genom internationell närvaro där söka påverka
de attityder som hindrar kvinnor från att komma i
åtnjutande av de mänskliga rättigheterna och som
hindrar dem från att delta på lika villkor i
samhällslivet. Här är självfallet fortsatt
finansiellt stöd till enskilda organisationer
verksamma i landet av betydelse.
En av målsättningarna med det svenska
utvecklingssamarbetet med Afghanistan är att stärka
kvinnans position i det afghanska samhället. Detta
framgår av den landstrategi för svenskt bistånd till
landet som slagits fast. En stor del av det svenska
biståndet går till exempelvis Röda Kors-rörelsen,
Unicef, Svenska Afghanistankommittén (SAK) och
UNHCR. SAK främjar bl.a. undervisning och sjukvård
för flickor och kvinnor. Sida har vidare under 2002
etablerat ett biståndskontor i Kabul.
När det gäller attitydpåverkan genom den
internationella närvaron vill utskottet framhålla
det önskvärda i att såväl kvinnor som män rekryteras
till den utvidgade internationella säkerhetsstyrkan.
Det finns anledning att framhålla det angelägna i
att kvinnor ingår i styrkan, såväl med hänsyn till
yrkesmässig kompetens och personlig lämplighet som
med hänsyn till att endast kvinnlig personal kan få
tillträde till de afghanska kvinnornas samhällssfär.
Till detta kommer att kvinnlig personal i den
svenska styrkan kan tjäna som förebilder för
afghanska kvinnor och flickor.
ISAF har bl.a. som mål att genom sin utvidgade
säkerhetshöjande närvaro stödja det arbete som
utförs av UNAMA i samarbete med den afghanska
övergångsregeringen för att stärka den lokala
administrationen i flertalet provinser. Syftet är
att skapa en långsiktig stabilitet och utveckling
genom att successivt stärka Afghanistans egna
resurser för att vidmakthålla säkerheten. För att
möjliggöra denna verksamhet krävs det att
säkerhetsläget förbättras, och enligt regeringen
kommer det därför att under överskådlig tid krävas
närvaro av en internationell säkerhetsstyrka. Denna
bedömning delas av utskottet som värdesätter att
regeringen i propositionen föreslagit en svensk
insats som präglas av långsiktighet och uthållighet.
Det politiska mandat som utskottet föreslår att
riksdagen nu beslutar om förutsätter att
Försvarsmakten har finansiell förmåga att fullfölja
insatsen med den uthållighet som regeringen
förutspår kommer att krävas. Utskottet konstaterar i
detta sammanhang att frågan om prioritering av och
ambitionsnivå på svenska insatser avseende civil och
militär krishantering kommer att behandlas av
riksdagen hösten 2004 i anslutning till överväganden
inför ett försvarsbeslut för perioden 2005-2007.
Som redovisats får svensk väpnad styrka sändas
till annat land endast under vissa ovan
specificerade förutsättningar. Det sammansatta
utrikes- och försvarsutskottet föreslår att
riksdagen med stöd av 10 kap. 9 § 1 RF och i
enlighet med propositionen beslutar om ett
bemyndigande för regeringen att ställa en väpnad
styrka om högst 150 personer till förfogande för
deltagande inom ramen för den internationella
säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF), under
förutsättning att det även fortsättningsvis finns
ett giltigt mandat för den internationella
säkerhetsstyrkan enligt beslut av FN:s säkerhetsråd.
Utskottet förutsätter att regeringen, om FN:s
säkerhetsråd vid en senare tidpunkt inte skulle
förlänga mandatet för den internationella
säkerhetsstyrkan, återkallar det svenska bidraget. I
det fall säkerhetsrådet senare skulle besluta om att
väsentligt förändra den internationella
säkerhetsstyrkans uppgifter utgår utskottet från att
regeringen återkommer till riksdagen i fråga om
svenskt bidrag.
Med det anförda anser utskottet att de frågor som
motionen väckt är besvarade och avstyrker därmed
motion 2003/04:U25.
Utskottet noterar att regeringen som framgått
beräknar att totalkostnaderna under 2004 för den
aktuella insatsen kommer att uppgå till ca 176
miljoner kronor. Finansieringen skall ske från
utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap och
sårbarhet, anslaget 6:1 Förbandsverksamhet,
beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m.
Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservation.
Fortsatt svenskt deltagande i en internationell
säkerhetsstyrka i Afghanistan (v)
av Alice Åström (v).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att utskottets förslag borde ha följande
lydelse:
Riksdagen bifaller motion 2003/04:U25 och avslår
därmed regeringens proposition 2003/04:71 Fortsatt
svenskt deltagande i en internationell
säkerhetsstyrka i Afghanistan i de delar som handlar
om en utvidgning av det svenska bidraget till
säkerhetsstyrkan till att omfatta insatser i andra
delar av Afghanistan än de där Sverige redan bidrar
samt bifaller propositionen i övriga delar.
Ställningstagande
Talibanernas välde i Afghanistan var en skapelse av USA i
samverkan med Saudiarabien och Pakistan och innebar
ett oerhört förtryck av landets befolkning, och då
framför allt kvinnorna. Under flera år gjordes
ingenting från USA:s eller det internationella
samfundets sida för att hejda talibanernas framfart.
Efter terrorattacken mot World Trade Center den 11
september 2001 gick USA tillsammans med allierade
styrkor från andra länder, bl.a. Storbritannien,
till militärt angrepp mot Afghanistan med
motiveringen att man var i "krig mot terrorismen"
och att det handlade om självförsvar. Angreppet
gjordes dock först två månader efter attacken mot
World Trade Center, vilket gör det svårt att godta
USA:s förklaring att det handlade om en
självförsvarsakt.
Den svenska regeringen, som förhöll sig kritisk
till USA:s motivering till angreppet, påpekar i
proposition 2003/04:71 att de s.k.
terrorismresolutionerna 1368, 1373 och 1378 från
FN:s säkerhetsråd enligt svensk uppfattning inte
utgör en tillräcklig folkrättslig grund för den USA-
ledda koalitionen Operation Enduring Freedom att
agera i Afghanistan.
När angreppet på Afghanistan inletts och
talibanerna efter en tid drivits tillbaka kom
frågorna om säkerhet och återuppbyggnad upp på den
politiska dagordningen. Den konstitution som antogs
i januari 2004 har kritiserats för att den ger
presidenten alltför stor makt. Det territorium som
presidenten och hans regering i realiteten hade
makten över var, och är fortfarande, i praktiken
mycket begränsat - i stort sett bara Kabul med
omnejd. I övrigt behärskas landet av olika
krigsherrar, vilka USA försett med vapen och
förnödenheter för att få dem på sin sida i kampen
mot talibanerna. Regeringens auktoritet och
legitimitet är bräcklig.
Den militära fredsbevarande säkerhetsstyrka,
International Security Assistance Force (ISAF), som
upprättats och som Sverige hittills bidragit till,
har fram till nu endast varit verksam i och kring
huvudstaden Kabul. Vänsterpartiet har tidigare
ställt sig bakom militära insatser i Afghanistan
inom ISAF. På ett allmänt plan har partiet också
förståelse för vad regeringen skriver om i
propositionen när det gäller behovet av bred
internationell civil närvaro i landet liksom militär
närvaro för att säkerställa och koordinera den
civila närvaron. Problemen uppstår när denna
allmänna uppfattning skall gestaltas konkret.
ISAF:s verksamhet har hittills inte kunnat blandas
samman med de stridande förbanden i den USA-ledda
OEF-koalitionen (Operation Enduring Freedom) och har
varit skild från dessa, vilket varit ett av
huvudvillkoren för Vänsterpartiets hittillsvarande
bifall till den svenska insatsen i Afghanistan.
Från Vänsterpartiet befarar vi att risken för
sammanblandning av ISAF:s och koalitionens
verksamheter ökar när ISAF:s verksamhetsområde
utvidgas från att som i dag avse enbart Kabulområdet
till att även omfatta andra delar av landet. Vi
menar att det finns anledning att frukta att ISAF-
styrkorna kommer alltför nära koalitionens stridande
enheter i OEF och att de sammanblandas med OEF,
vilket vore ytterst olyckligt eftersom det skulle
minska trovärdigheten i ISAF:s verksamhet och
uppsåt.
Av propositionen framgår att vissa OEF-enheter
skall föras över till ISAF. Enligt Vänsterpartiets
uppfattning finns det anledning att frukta att de
soldater som på det här sättet överförs från OEF för
med sig in i ISAF den militära praktik och
mentalitet de förvärvat som stridande soldater i
OEF. Det rimliga hade i stället varit att de länder
från koalitionen som ingår i ISAF sänder andra
trupper än de som ingått som stridande förband i
OEF. Uppgiften att arbeta för säkerhet och
återuppbyggnad kräver andra kvalifikationer än vad
som krävs för att föra krig mot talibaner.
För att det skall bli möjligt att sända svensk
trupp till Afghanistan krävs vidare att den svenska
insatsen i Kosovo minskar, trots att läget i Kosovo
allvarligt försämrats under det senaste halvåret.
Det ter sig rimligare att Sverige medverkar till en
förbättring av situationen i Kosovo, varifrån
Sverige har en längre erfarenhet när det gäller
konflikthantering, än utvidgar sitt verksamhetsfält
till nya områden.
Med det anförda föreslår jag att riksdagen
bifaller motion 2003/04:U25 och att riksdagen därmed
avslår proposition 2003/04:71 Fortsatt svenskt
deltagande i en internationell säkerhetsstyrka i
Afghanistan i de delar som handlar om en utvidgning
av det svenska bidraget till säkerhetsstyrkan till
att omfatta insatser i andra delar av Afghanistan än
de där Sverige redan bidrar.
Särskilda yttranden
Utskottets beredning av ärendet har föranlett
följande särskilda yttranden.
Allan Widman och Birgitta Ohlsson (båda fp) anför:
I utskottets yttrande över propositionen har vi
efterlyst en uppskattning av förhållandet att
regeringen ser den föreslagna insatsen i Afghanistan
som långsiktig och uthållig. I denna del har
utskottsmajoriteten nu tillmötesgått vårt önskemål.
Däremot saknas fortfarande förtydligandet att om
långsiktigheten i den svenska insatsen äventyras, av
annat än att FN:s säkerhetsråd återkallar sitt
mandat eller att trängande fara för truppens
säkerhet uppstår, förutsätter detta att regeringen
först återkommer till riksdagen.
Sak samma gäller önskemålet att regeringen
återkommer till riksdagen med en sammanhållen,
nationell strategi för våra internationella
insatser. En ettårig planeringshorisont begränsad
till ett antal geografiska områden är inte
tillräckligt. På ett område där stor osäkerhet
föreligger om hur och var behoven uppstår är det
dubbelt viktigt att genom en övergripande och
långsiktig planering skaffa bästa möjliga beredskap
för beslut.
En nationell strategi måste belysa Sveriges
komparativa fördelar. Detta gäller inte bara utifrån
vilka insatsbehov som kan antas uppstå var. Vi måste
även beakta vilka förmågor som andra länder inte kan
eller vill bidra med. Strategin bör också inkludera
avvägningar mellan antalet insatser, deras
omfattning och uthållighet samt måluppfyllelsen.
Sveriges bidrag till den internationella
krishanteringen har på senare år präglats av
ryckighet. Vi har ett tungt ansvar att tillsammans
med andra se till att de begränsade resurserna
används på ett sätt som gör bästa möjliga nytta i
kampen mot mänskligt lidande och för fred, frihet
och demokrati.
Lotta N Hedström (mp) anför:
Miljöpartiet ämnar biträda propositionen och
utskottsbetänkandet om svenskt förlängt och utökat
truppbidrag till den i Afghanistan placerade ISAF-
styrkan.
Vi menar att i det läge som rått och råder med
laglöshet, utbrett våld mot civila, stora
svårigheter att nå fram med bistånd och
internationell hjälp samt svårigheter för
Afghanistans regering att hävda sin auktoritet för
ett legitimt uppbyggnadsarbete av en demokratisk och
rättssäker ordning i landet krävs en bred, synlig
närvaro av Världssamfundet ute i landet under många
år framöver.
Traditionen, inte bara med talibaner utan med
lokala krigsherrar, okontrollerat vapeninnehav,
korruption, opiumhandel och illegala internationella
vapenintressen, gör att civilbefolkningen hotas och
lider mycket av laglösa afghaners tilltag och av att
uppbyggnaden av administrationen går trögt. För att
bygga upp administrationen kommer det att behövas
mycket stöd framgent.
Regeringen i Kabul har efterfrågat stödet av ISAF-
styrkan, vilken har ett klart FN-mandat, dvs. de
villkor Miljöpartiet ställer för att vilja bejaka
svensk truppnärvaro i utlandet är uppfyllda.
Problemet, som skapar tvekan och oro i
Miljöpartiet, är vad som kan komma att ske, eftersom
den amerikanska närvaron i form av Operation Eduring
Freedom, OEF, och med vilken ISAF-styrkan skall
samverka, är samma fientliga kraft som varit
krigförande i landet sedan 2001 och som bombat
civila mål överallt.
ISAF:s mål är vällovliga och innefattar avväpning,
demobilisering, höjande av säkerheten,
återuppbyggnad samt stöd till valprocessen, medan
OEF letar al-Qaida-medlemmar - däribland säkerligen
fortfarande Usama bin Ladin - och bekämpar
talibaner. Dessutom saknar OEF enligt vår mening
folkrättsligt mandat för sitt uppdrag.
Bland annat Storbritannien finns fortfarande med i
Coalition of the willing, dvs. OEF, men ämnar ta
över ledningen för vissa PRT-enheter inom ISAF.
Ur afghansk synvinkel finns således destruktiva
och förhoppningsvis konstruktiva västerlänningar
verksamma sida vid sida. Det kan helt enkelt vara
svårt att se vem som är (f.d.) fiende och vem som är
vän.
Vidare har Sverige fortfarande två officerare i
Florida, på det amerikanska högkvarteret i Tampa,
men UD kan, anmärkningsvärt nog, ändå inte redogöra
för vilket explicit uppdrag som de amerikanska
styrkorna har eller vilka deras faktiska
verksamhetsmål är.
ISAF skall arbeta nära amerikanska soldater från
OEF i s.k. PRT-enheter, regionala
uppbyggnadsgrupper. Detta är ursprungligen ett
amerikanskt koncept och samverkan om bl.a. sjukvård
skall nu ske med andra förband.
Den sista tveksamheten rör den fortlöpande
finansieringen. Nöjaktig redogörelse finns i dag för
varifrån medel för 2004 skall tas - från
försvarsanslag - men inte för de därefter kommande
åren, vilka enligt inriktningen i propositionen
torde bli flera.
Vår mening är att svenskt försvar till stor del
skall verka i sammanhang som dessa och tas i anspråk
för utryckningar som denna, men vi har också i flera
akuta sammanhang de senare åren sett ett oroväckande
trixande med biståndsanslag för att frambringa
nödvändiga medel för internationella truppbidrag. Vi
vill under inga omständigheter se det förfarandet
upprepat. Biståndsmedel skall bara användas för
biståndsändamål.
Sammantaget gör omständigheterna ovan att det för
vårt partis räkning finns stark anledning att bevaka
hur läget i Afghanistan förändras framöver, hur FN
agerar framgent och hur anslagsfördelningar i
Sveriges statsbudget kommer att se ut.
Men vi stöder ändå propositionen och därmed
betänkandet så som det är formulerat. Det vore ett
svek mot den afghanska befolkningen att lämna scenen
och inte verka för FN:s stabiliserande insatser.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
2003/04:71 Fortsatt svenskt deltagande i en
internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan:
Regeringen föreslår att riksdagen medger att
regeringen ställer en väpnad styrka om högst 150
personer till förfogande för deltagande inom ramen
för Internationella Säkerhetsstyrkan i Afghanistan
(ISAF) under förutsättning att det även
fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för den
internationella säkerhetsstyrkan enligt beslut av
Förenta nationernas säkerhetsråd.
Följdmotionen
2003/04:U25 av Alice Åström m.fl. (v):
Riksdagen avslår regeringens proposition
2003/04:71 Fortsatt svenskt deltagande i en
internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan i de
delar som handlar om en utvidgning av det svenska
bidraget till ISAF till att omfatta insatser i andra
delar av Afghanistan än de där Sverige redan bidrar.
Bilaga 2
FN:s säkerhetsråds resolution 1510 (2003)