Miljö- och jordbruksutskottets betänkande

2003/04:MJU11

Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system förhandel med utsläppsrätter för växthusgaser

---

Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens proposition 2003/04:31 Riktlinjer för
genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter
för växthusgaser samt sex följdmotioner med totalt 33 yrkanden. I betänkandet
behandlas också 6 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden 2003.
Den 22 juli 2003 antog Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ett
direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser
inom gemenskapen (2003/87/EEG). Enligt direktivet skall handelssystemet
vara etablerat den 1 januari 2005. I propositionen redovisas riktlinjer
för genomförandet i Sverige av EG:s direktiv. Genomförandet innebär att
ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser införs, vilket
syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt
minska utsläppen av växthusgaser inom gemenskapen. Av direktivet följer
att handeln med utsläppsrätter skall omfatta endast koldioxid. De
anläggningar som berörs av direktivet är kraft- och värmeverk som har en
installerad kapacitet på över 20 MW, oljeraffinaderier, anläggningar som
producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik
samt anläggningar som producerar papper och pappersmassa. Varje
verksamhetsutövare måste för att få bedriva verksamhet efter den 1 januari 2005
vid de anläggningar som ingår i handelssystemet ha ett tillstånd av staten
att släppa ut växthusgaser. Med tillståndet följer en rättighet att släppa
ut växthusgaser. Vid starten av handelssystemet skall staten gratis fördela
utsläppsrätter till verksamhetsutövarna. En verksamhetsutövare som önskar
släppa ut mer koldioxid än motsvarande den mängd utsläppsrätter som
erhållits vid fördelningen, kan köpa utsläppsrätter av andra aktörer som
vill sälja sådana. I de fall en verksamhetsutövare vidtar åtgärder som
reducerar de faktiska utsläppen från anläggningen, kan fördelade men
oförbrukade utsläppsrätter säljas eller sparas till kommande år under
perioden. En plan för hur utsläppsrätterna skall fördelas till berörda
anläggningar skall lämnas av varje medlemsstat till Europeiska kommissionen
senast den 31 mars 2004. I propositionen föreslås att riksdagen bemyndigar
regeringen att utarbeta och till Europeiska kommissionen överlämna den
nationella fördelningsplanen för 2005-2007. Utskottet föreslår att riksdagen
godkänner regeringens förslag.
Samtliga motionsyrkanden avstyrks. I betänkandet finns 15 reservationer
och ett särskilt yttrande.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. En svensk plan för fördelning av utsläppsrätter
Riksdagen bemyndigar regeringen att utarbeta och till Europeiska
kommissionen överlämna en plan för fördelning av utsläppsrätter (avsnitt 5).
Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:31 och avslår motionerna
2003/04:MJ32 yrkande 3, 2003/04:MJ370 yrkande 10 och 2003/04:N342 yrkande
16.
Reservation 1 (c)

2. Antalet fördelade utsläppsrätter
Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ27 yrkande 1, 2003/04:MJ30 yrkande
2, 2003/04:MJ31 yrkande 1, 2003/04:MJ401 yrkande 4 i denna del och
2003/04:MJ472 yrkande 4.
Reservation 2 (m)
Reservation 3 (fp)
Reservation 4 (kd)

3. Utsläpp från torv
Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ29 yrkande 3, 2003/04:MJ31 yrkande
2, 2003/04:MJ32 yrkande 2 och 2003/04:MJ401 yrkande 4 i denna del.
Reservation 5 (kd, c)

4. Principer för fördelningen
Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ30 yrkande 1, 2003/04:MJ31 yrkande
3, 2003/04:MJ401 yrkande 4 i denna del och 2003/04:MJ472 yrkande 5.
Reservation 6 (fp, kd, c)

5. Metoden för gratis fördelning
Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ27 yrkande 2, 2003/04:MJ28 yrkandena
1 och 2, 2003/04:MJ29 yrkande 1, 2003/04:MJ30 yrkande 3 och 2003/04:MJ31
yrkandena 4 och 6.

6. Utvidgning av handelssystemet
Riksdagen avslår motionerna 2003/04:T564 yrkande 9, 2003/04:MJ31 yrkande
5 och 2003/04:MJ32 yrkande 1.
Reservation 7 (kd)
Reservation 8 (c)

7. Tillfälliga undantag för anläggningar
Riksdagen avslår motion 2003/04:MJ31 yrkande 8.
Reservation 9 (kd)

8. Principen för nya deltagare
Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ29 yrkande 2 och 2003/04:MJ31
yrkandena 7, 9 och 10.
Reservation 10 (kd)

9. Organisatoriska frågor
Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ27 yrkande 3, 2003/04:MJ30 yrkande
4 och 2003/04:MJ31 yrkande 11.
Reservation 11 (m)
Reservation 12 (fp, kd)

10. Sveriges klimatmål
Riksdagen avslår motion 2003/04:MJ27 yrkande 4.
Reservation 13 (m)

11. Relationen mellan olika styrmedel
Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ27 yrkande 5, 2003/04:MJ31 yrkande
12 och 2003/04:MJ32 yrkande 4.
Reservation 14 (m)

12. Kvalitetssäkring av statistiken
Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ31 yrkande 13 och 2003/04:MJ32
yrkande 5.
Reservation 15 (m, kd, c)

13. Handelssystemet och Sveriges åtagande enligt Kyotoprotokollet
Riksdagen avslår motion 2003/04:MJ31 yrkande 14.
Stockholm den 19 februari 2004
På miljö- och jordbruksutskottets vägnar
Catharina Elmsäter-Svärd
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Catharina Elmsäter-Svärd
(m), Sinikka Bohlin (s), Alf Eriksson (s), Lennart Fremling (fp), Rune
Berglund (s), Rolf Lindén (s), Sven Gunnar Persson (kd), Kjell-Erik
Karlsson (v), Christina Axelsson (s), Lars Lindblad (m), Carina Ohlsson (s),
Sverker Thorén (fp), Jan Andersson (c), Jan-Olof Larsson (s), Bengt-Anders
Johansson (m), Christin Nilsson (s) och Gunnar Goude (mp).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I december 2003 presenterade regeringen för riksdagen proposition 2003/04:31
Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med
utsläppsrätter för växthusgaser. I propositionen föreslår regeringen att
riksdagen bemyndigar regeringen att utarbeta och till EG-kommissionen
överlämna en plan för fördelning av utsläppsrätter. Förslagen bygger på
en uppgörelse mellan regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna
och återges i bilaga 1. Med anledning av propositionen har sex motioner
(s, m, fp, kd, c) med totalt 33 yrkanden väckts. Utskottet har valt att
i detta sammanhang därutöver behandla 6 yrkanden från allmänna motionstiden
2003, vilka berör frågor som hänger samman med dem som tas upp i propositionen.
Samtliga motioner återfinns i bilaga 1.
Näringsutskottet har yttrat sig över de till följd av propositionen väckta
motionerna. Yttrandet (2003/04:NU1y) återfinns i bilaga 2.
Slutligen har utskottet i ärendet uppvaktats av representanter för Föreningen
för gruvor, mineral- och metallprodukter i Sverige (SveMin), Jernkontoret,
Skogsindustrierna, Svensk Energi, Svenska Kalkföreningen, Svenskt Näringsliv
och Torvproducenterna.
Bakgrund
I december 1997 hölls i Kyoto klimatkonventionens tredje partsmöte. Mötet
resulterade i Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland
Sverige. Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina
utsläpp av växthusgaser med drygt 5 % som ett genomsnitt under den första
s.k. åtagandeperioden 2008-2012 jämfört med 1990 års nivå. Medlemsländerna
i EU har som grupp åtagit sig att minska sina utsläpp med 8 %. I enlighet
med bördefördelningen mellan EU-länderna får Sveriges utsläpp av växthusgaser
öka med högst 4 % under den aktuella perioden. Den svenska politiken i
klimatfrågor grundar sig på riksdagens klimatpolitiska beslut år 1993
(prop. 1992/93:179 bil.1, s. 33, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361),
riksdagens energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12,
rskr. 1996/97:212) samt på Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande
i Kyotoprotokollet. I proposition 1997/98:145 föreslog regeringen ett
antal svenska miljömål, däribland ett miljökvalitetsmål för minskad
klimatpåverkan, som fastställdes av riksdagen år 1999. Regeringen föreslog
därefter i november 2001 en svensk klimatstrategi, vilken antogs av
riksdagen våren 2002 (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163).
Enligt 1993 års riksdagsbeslut skall utsläppen av koldioxid från fossila
bränslen stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska.
I den våren 2002 antagna klimatstrategin fastslogs att de svenska utsläppen
av växthusgaser, som ett medelvärde för perioden 2008-2012, skall vara
minst 4 % lägre än utsläppen år 1990. Det nationella målet om att minska
utsläppen av växthusgaser med minst 4 % skall uppnås utan kompensation
för upptag i s.k. sänkor eller med s.k. flexibla mekanismer. Vid en
kontrollstation år 2004 skall som komplement övervägas ett mål som innefattar
de flexibla mekanismerna. I Kyotoprotokollet ingår tre flexibla mekanismer,
vilka är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som klimatkonventionen
betonar. En av dessa tre mekanismer är handel med utsläppsrätter, som
innebär överlåtelser av utsläppsutrymme eller delar av åtaganden mellan
länder utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. De
övriga mekanismerna är mekanismen för gemensamt genomförande (JI) och
mekanismen för ren utveckling (CDM).
I maj 2000 presenterade EG-kommissionen det europeiska programmet mot
klimatförändringar, ECCP. Programmets syfte är att identifiera de från
miljösynpunkt mest verkningsfulla och kostnadseffektiva åtgärderna som
kan vidtas gemensamt i syfte att EU skall kunna nå sitt åtagande enligt
Kyotoprotokollet. Ett viktigt element i ECCP är handel med utsläppsrätter.
I mars 2000 presenterade EG-kommissionen en grönbok om handel med
utsläppsrätter för växthusgaser. Avsikten var att inleda en diskussion om
handel med utsläppsrätter inom EU som ett medel att på ett kostnadseffektivt
sätt begränsa utsläppen av växthusgaser. Mot bakgrund av de synpunkter
som grönboken föranledde lade kommissionen i oktober 2001 fram ett förslag
till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU. Den 22 juli 2003
antog Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ett direktiv om ett
system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen,
Europaparlamentets och rådets direktiv (2003/87/EEG) av den 13 oktober
2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom
gemenskapen och ändring av rådets direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet).
Handelssystemet skall vara etablerat den 1 januari 2005.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen redovisas riktlinjer för genomförandet i Sverige av EG:s
direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter av växthusgaser inom
gemenskapen. Förslag till lagstiftning kommer att föreläggas riksdagen
under år 2004. Genomförandet av handelsdirektivet innebär att ett system
för handel med utsläppsrätter för växthusgaser införs, vilket syftar till
att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen
av växthusgaser inom gemenskapen. Handelssystemet utgör ett klimatpolitiskt
instrument som skall styra mot minskade utsläpp av växthusgaser i enlighet
med 2002 års klimatpolitiska mål och strategi samt 2002 års energipolitiska
riktlinjer.
Av direktivet följer att handeln med utsläppsrätter, som inledningsvis
skall omfatta endast koldioxid, skall starta år 2005. Denna första
handelsperiod avslutas år 2007 och är en försöksperiod före perioden 2008-2012
då Sverige och EU har ett åtagande om utsläppsbegränsningar enligt
Kyotoprotokollet. Kyotoprotokollet är en internationell överenskommelse under
klimatkonventionen där ett flertal industrialiserade länder åtar sig
kvantitativa begränsningar av utsläpp av växthusgaser. Kyotoprotokollet
kan ses som första steget mot klimatkonventionens mål att stabilisera
halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som möjliggör att farlig
inverkan på klimatsystemet undviks.
De anläggningar som berörs av direktivet är kraft- och värmeverk som har
en installerad kapacitet på över 20 MW, oljeraffinaderier, anläggningar
som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och
keramik samt anläggningar som producerar papper och pappersmassa. Utsläppen
från dessa anläggningar svarade 2001 för ca 26 % av Sveriges samlade
växthusgasutsläpp eller drygt 30 % av de samlade koldioxidutsläppen.
Varje verksamhetsutövare måste för att få bedriva verksamhet efter den 1
januari 2005 vid de anläggningar som ingår i handelssystemet ha ett
tillstånd av staten att släppa ut växthusgaser. Med tillståndet följer en
rättighet att släppa ut växthusgaser. Vid starten av handelssystemet skall
staten gratis fördela utsläppsrätter till verksamhetsutövarna.
Verksamhetsutövarna skall efter slutet av varje kalenderår redovisa faktiska
utsläpp under det föregående året och överlämna motsvarande mängd
utsläppsrätter till staten. En verksamhetsutövare som önskar släppa ut mer
koldioxid än motsvarande den mängd utsläppsrätter som erhållits vid
fördelningen, kan köpa utsläppsrätter av andra aktörer som vill sälja sådana.
I de fall en verksamhetsutövare vidtar åtgärder som reducerar de faktiska
utsläppen från anläggningen, kan fördelade men oförbrukade utsläppsrätter
säljas eller sparas till kommande år under perioden. En avgift tas ut i
de fall en verksamhetsutövare inte kan överlämna utsläppsrätter som
motsvarar de faktiska utsläppen.
Direktivet innebär att en handel med utsläppsrätter inom EU kan ske. Summan
av de fördelade utsläppsrätterna i EU:s medlemsstater utgör en övre
begränsning för de sammanlagda utsläppen av koldioxid från anläggningar som
omfattas av handelsdirektivet. Enskilda anläggningars och medlemsstaters
utsläpp kan dock, genom möjligheten till överlåtelse av utsläppsrätterna,
avvika från dem som svarar mot fördelningen. En plan för hur utsläppsrätterna
skall fördelas till berörda anläggningar skall lämnas av varje medlemsstat
till Europeiska kommissionen senast den 31 mars 2004. Denna plan benämns
nationell fördelningsplan. Den fördelning som nu skall planeras gäller
försöksperioden 2005-2007. En plan för fördelning inför Kyotoprotokollets
första åtagandeperiod 2008-2012 skall redovisas till Europeiska kommissionen
senast den 30 juni 2006.
I propositionen föreslås att riksdagen bemyndigar regeringen att utarbeta
och till Europeiska kommissionen överlämna den nationella fördelningsplanen
för 2005-2007. Fördelningen av utsläppsrätter bör grundas på skilda
principer för bränslerelaterade utsläpp och råvarurelaterade utsläpp. De
sistnämnda är relaterade till vissa tillverkningsprocesser och kan endast
begränsas genom att produktionen begränsas. Fördelningen av utsläppsrätter
till bränslerelaterade utsläpp bör baseras på volymen av historiska utsläpp.
Fördelningen till råvarurelaterade utsläpp bör baseras på samlade prognoser
på såväl anläggnings- som makronivå. En fördelning baserad på riktmärken
bedöms vara intressant och skall utredas vidare. En sådan fördelning bör
användas i alla sektorer eller branscher när så är lämpligt och tillförlitliga
data föreligger. Den sammanlagda fördelade mängden utsläppsrätter skall
baseras på de kriterier som redovisas i propositionen och kan, såvitt nu
kan bedömas, uppgå till ca 19-22 miljoner ton per år. Det föreligger
oklarheter såväl om vilka anläggningar som slutligt kommer att omfattas av
direktivet som om statistiska osäkerheter. Med utgångspunkt i ytterligare
underlag och den fortsatta utvecklingen inom EU avseende vilka anläggningar
som kommer att omfattas, kan ett ställningstagande till en slutlig fördelning
göras.

Utskottets överväganden
En svensk plan för fördelning av utsläppsrätter
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker förslaget i propositionen om att bemyndiga regeringen
att utarbeta och till EG-kommissionen överlämna en nationell plan för
fördelning av utsläppsrätter. Därmed anser utskottet att två motionsyrkanden
(m) är tillgodosedda. Utskottet avstyrker en motion (c) med synpunkter på
riksdagens möjlighet att utöva inflytande över arbetet med fördelningsplanen.
Jämför reservation 1 (c).
Propositionen
Regeringen föreslår att regeringen bemyndigas att utarbeta och till
Europeiska kommissionen överlämna en nationell plan för fördelning av
utsläppsrätter. Planen bör enligt regeringen baseras på de principer och
överväganden som regeringen presenterar i denna proposition och kriterierna
i bilaga III till handelsdirektivet. Metoden för fördelningen av utsläppsrätter
bör vara enkel, transparent, obyråkratisk och förutsägbar. Utvecklingen
inom EU och i andra länder bör beaktas.
Motionerna
I motionerna MJ370 (m) yrkande 10 och N342 (m) yrkande 16 framförs
uppfattningen att Sverige bör införa ett system med överlåtbara utsläppsrätter.

Motionärerna i motion MJ32 (c) yrkande 3 påpekar att propositionens enda
konkreta förslag är att regeringen skall bemyndigas att utarbeta och till
EU överlämna en nationell plan för fördelningen och att propositionen i
övrigt endast innehåller bedömningar. Motionärerna anser det anmärkningsvärt
att riksdagen inte ges mer insyn och beslutanderätt vid utformningen av
den nationella planen och anser att riksdagen i praktiken inte kommer att
ges tillfälle att påverka den nationella fördelningsplanen för åren
2005-2007.
Utskottets ställningstagande
Som regeringen anför i propositionen anger Europaparlamentets och rådets
direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med
utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets
direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet) att EU:s medlemsstater i en nationell
fördelningsplan senast den 31 mars 2004 skall redovisa för EG-kommissionen
hur den initiala fördelningen av utsläppsrätter skall göras. Planen skall
bl.a. ange den totala fördelade mängden utsläppsrätter till den handlande
sektorn och en uppdelning på anläggningsnivå. Handeln med utsläppsrätter
skall enligt direktivet inledas den 1 januari 2005. Utskottet konstaterar
att arbetet med genomförandet av handelssystemet således är inne i ett
intensivt skede. Som regeringen påpekar skall den fördelningsplan som
skall presenteras för EG-kommissionen baseras på de kriterier som anges
i direktivets bilaga III och de riktlinjer för uttolkning av dessa kriterier
som kommissionen presenterat. Regeringen redovisar i propositionen bl.a.
de kriterier som bör tillämpas för den svenska fördelningsplanen, på
vilket sätt dessa kriterier kan tolkas, antalet utsläppsrätter som avses
fördelas och vissa principer som bör tillämpas vid fördelningen av
utsläppsrätter. Dessa principer utgår från direktivet och baseras på den
parlamentariska utredningens (FlexMex2-utredningen) delbetänkande Handla
för bättre klimat (SOU 2003:60) och remissyttrandena över detta betänkande.
En utgångspunkt vid fördelningen skall vara de allmänna principer som
FlexMex2-utredningen angivit. En annan utgångspunkt skall vara kriterierna
i bilaga III till handelsdirektivet och Europeiska kommissionens riktlinjer
för uttolkningen av dessa kriterier. Som utskottet närmare kommer att
utveckla nedan instämmer utskottet i de bedömningar regeringen gör och
tillstyrker regeringens förslag till bemyndigande. De synpunkter som
framförs i motion MJ32 (c) yrkande 3 delas inte av utskottet. Enligt
utskottets mening kännetecknas det arbete som föregått propositionen av en
allsidig och grundlig belysning från olika håll, och regeringen avser att
för riksdagen presentera propositioner med lagstiftningsförslag under
våren och hösten innevarande år. Utskottet avstyrker motionen med hänvisning
härtill.
Motionerna MJ370 (m) yrkande 10 och N342 (m) yrkande 16 är enligt utskottets
mening tillgodosedda med vad regeringen anför i propositionen. Utskottet
avstyrker därför dessa.
Antalet fördelade utsläppsrätter och Utsläpp från torv
Utskottets förslag i korthet
Utskottet instämmer i regeringens bedömningar om omfattningen av systemet
för handel med utsläppsrätter under försöksperioden 2005-2007 och avstyrker
därmed fyra motionsyrkanden (m, fp, kd) i vilka synpunkter på regeringens
bedömningar framförs. Ett motionsyrkande (mp) finner utskottet tillgodosett
med de överväganden regeringen redovisar. Därutöver avstyrker utskottet
tre yrkanden (s, kd, c) vari föreslås att utsläpp från förbränning av
torv inte skall ingå i handelssystemet. Ett motionsyrkande (mp) om att
utsläpp från torv bör ingå är därmed tillgodosett. Jämför reservationerna
2 (m), 3 (fp), 4 (kd) och 5 (kd, c).
Propositionen
Utgångspunkten för den nationella fördelningsplanen bör enligt regeringen
vara att det antal utsläppsrätter som avses fördelas till befintliga
anläggningar bör uppgå till högst ca 17-18 miljoner ton koldioxid per år.
Därutöver bör fördelning göras till nya anläggningar, ökat kapacitetsutnyttjande
och expansion av befintliga anläggningar. Den statistiska osäkerheten är
betydande. Således kan fördelningen, såvitt nu kan bedömas, uppgå till
ytterligare ca 2-4 miljoner ton per år. En diskussion pågår inom EU om
handelssystemets omfattning. Detta kan leda till att ytterligare anläggningar
och processer kan komma att omfattas, vilket påverkar den totalt fördelade
mängden. Regeringen avser att noga följa utvecklingen inom EU innan slutlig
ställning tas. Den slutligt fördelade mängden förutsätter Europeiska
kommissionens godkännande.
Motionerna
I motion MJ27 (m) yrkande 1 anförs att FlexMex2-utredningen har kommit
fram till att den volym som skall fördelas är drygt 25 miljoner ton
koldioxid per år medan regeringen föreslår en tilldelning som i värsta fall
är knappt 85 % av denna volym. Motionärerna anser att svensk verksamhet
med en brist på utsläppsrätter kommer i ett sämre läge än konkurrenterna
i EU. De anser därför att antalet utsläppsrätter skall uppgå till ca 22-24
miljoner ton per år och ytterligare 2-4 miljoner ton per år till nya
anläggningar, kapacitetsökningar och expansion av befintliga anläggningar.
I motionerna MJ30 (fp) yrkande 2 och MJ472 (fp) yrkande 4 anförs att
eftersom det inte är aktuellt att behandla utsläppen i transportsektorn
och hushållssektorn, kommer endast cirka en tredjedel av koldioxidutsläppen
och cirka en sjättedel av alla klimatpåverkande utsläpp att beaktas. Detta
kommer att leda till ett flertal svåra gränsdragningsproblem. Regeringen
bör enligt motionärerna därför lämna förslag om vilka utsläpp man bedömer
rimliga i de tre sektorerna inom ramen för det övergripande klimatmålet
om att minska utsläppen. Enligt motion MJ31 (kd) yrkande 1 bör regeringen
vid fördelningen av utsläppsrätterna ta hänsyn till att osäkerheten i
uppskattningarna av de totala utsläppen av alla växthusgaser för alla
samhällssektorer under perioden 1990-2001 omfattar en felmarginal om ca
20 % och att osäkerheten i uppskattningarna av koldioxid från den handlande
sektorn är lika stor. Motionärerna anser att den statistiska osäkerheten
inte skall räknas in i den totala andelen utsläppsrätter. Om andra länder
gör likadant missgynnas Sverige eftersom osäkerheten ur ett internationellt
perspektiv är liten. Regeringen bör därför enligt motionärerna verka för
en samsyn inom EU. Enligt motion MJ401 (mp) yrkande 4 (delvis) är
utredningens förslag om att behovet av utsläppsrätter skulle motsvara 24
miljoner ton koldioxid per år under perioden 2005-2007 omstritt, eftersom
det finns risk att tilldelningen blir alltför generös.
I ett flertal motioner anförs att koldioxidutsläpp från förbränning av
torv inte bör tas med i handelssystemet. Sådant krav återfinns i motionerna
MJ29 (s) yrkande 3, MJ31 (kd) yrkande 2 och MJ32 (c) yrkande 2. Motsatt
uppfattning framförs i motion MJ401 (mp) yrkande 4 (delvis).
Utskottets ställningstagande
När det gäller det antal utsläppsrätter som skall fördelas under
försöksperioden 2005-2007 vill utskottet anför följande. FlexMex2-utredningen
har gjort bedömningen att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter
kan uppgå till ca 24 miljoner ton koldioxid per år under denna period med
uteslutande av utsläpp från förbränning av torv. Det framgår emellertid
att den statistik som används är behäftad med stor osäkerhet. Ett viktigt
kriterium som ställs upp i handelsdirektivet är bl.a. att den sammanlagda
mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med medlemsstatens
skyldighet att begränsa utsläppen enligt bördefördelningen och Kyotoprotokollet.
Regeringen har därför bedömt att en utgångspunkt för den nationella
fördelningsplanen skall vara att det antal utsläppsrätter som kan behöva
fördelas till befintliga anläggningar bör uppgå till högst ca 17-18
miljoner ton koldioxid per år med ytterligare ca 2-4 miljoner ton per år
till nya anläggningar, ökat kapacitetsutnyttjande och expansion av befintliga
anläggningar. Utskottet gör ingen annan bedömning än regeringen om att
den föreslagna fördelningen ger företagen möjlighet till anpassning utan
att allvarligt påverka produktions- och konkurrensförutsättningar i det
aktuella tidsperspektivet. Som regeringen påpekar kan man från
rättssäkerhetssynpunkt inte nu slå fast en exakt mängd utsläppsrätter som skall
fördelas till respektive verksamhetsutövare utan utvecklingen inom EU bör
följas innan man tar ställning. Den slutliga fördelningen till de handlande
sektorerna kommer enligt regeringen att fastställas sedan planen prövats
av EG-kommissionen utifrån bl.a. statsstöds- och konkurrensaspekter.
Kommissionen skall vidare pröva planerna utifrån respektive lands åtagande
enligt bördefördelningen och kriterier som anges i direktivets bilaga III.
Det är enligt utskottets mening därvid självklart att den sammanlagda
mängden utsläppsrätter som fördelas inte skall vara större än vad som kan
förväntas behövas för en strikt tillämpning av kriterierna i bilagan till
handelsdirektivet. Det anförda innebär enligt utskottets mening inte skäl
för någon annan bedömning av antalet utsläppsrätter till fördelning än
vad regeringen redovisar. Utskottet avstyrker därför motionerna MJ27 (m)
yrkande 1, MJ30 (fp) yrkande 2, MJ31 (kd) yrkande 1 och MJ472 (fp) yrkande
4. Motion MJ401 (mp) yrkande 4 (delvis) avstyrks i den mån den inte kan
anses tillgodosedd med det anförda.
När det gäller frågan om hur utsläpp från förbränning av torv skall bedömas
vill utskottet anföra följande. Riksdagen har nyligen beslutat att torv
fr.o.m. den 1 april 2004 skall bli ett certifikatberättigande bränsle när
den används för elproduktion i kraftvärmeverk (prop. 2003/04:42, bet.
2003/04:NU8). Som näringsutskottet anför i sitt yttrande till miljö- och
jordbruksutskottet får systemet med elcertifikat därmed två syften,
nämligen dels att främja produktion av el med användning av förnybara
energikällor, dels att främja produktion av el med användning av torv.
Näringsutskottet påpekar att det i förslaget till lagtext och i regeringens
argumentering tydligt markeras att torv inte kan klassificeras som ett
förnybart bränsle. I sitt yttrande instämmer näringsutskottet i regeringens
uppfattning att utsläppen från förbränning av torv bör ingå i handelssystemet
och hänvisar till att enligt klimatkonventionens partsmöte (2/CP.3) i
förening med riktlinjerna från FN:s klimatpanel de utsläpp av koldioxid
som sker från förbränning av torv skall redovisas och läggas till de
utsläpp som omfattas av Kyotoprotokollet och den efterföljande bördefördelningen
inom EU. Miljö- och jordbruksutskottet ansluter sig till denna uppfattning.
Utsläpp från förbränning av torv skall således omfattas av handelssystemet.
Utskottet förutsätter att regeringen löpande kommer att följa
konkurrenssituationen för torveldade anläggningar. Med hänvisning härtill
avstyrker
utskottet motionerna MJ29 (s) yrkande 3, MJ31 (kd) yrkande 2, MJ32 (c)
yrkande 2. Motion MJ401 (mp) yrkande 4 (delvis) får anses tillgodosedd
med den bedömning utskottet gör.
Principer för fördelningen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet instämmer i regeringens bedömning av principerna för fördelningen
av utsläppsrätter under försöksperioden 2005-2007. Med hänvisning till
vad regeringen anför om det vidare arbetet inför den andra perioden
2008-2012 avstyrker utskottet fyra motionsyrkanden (fp, kd, mp) med krav på
ökad möjlighet till auktionering av utsläppsrätterna för denna period.
Jämför reservation 6 (fp, kd, c).
Propositionen
Regeringen anser att den initiala fördelningen av utsläppsrätter för
perioden 2005-2007 bör ske gratis utan krav på ersättning från
verksamhetsutövare
i Sverige som har utsläpp som omfattas av handelssystemet. Regeringen
avser att analysera möjligheten att utnyttja auktionering för perioden
2008-2012.
Motionerna
Enligt motion MJ31 (kd) yrkande 3 bör Sverige utnyttja möjligheten under
försöksperioden 2005-2007 att auktionera ut 5 % av utsläppsrätterna. Enligt
motionerna MJ30 (fp) yrkande 1 och MJ472 (fp) yrkande 5 används utsläppsrätter
effektivast om staten säljer rätterna genom auktion. Då kan man undvika
den svåra myndighetsbedömningen om vem som bäst behöver släppa ut de
skadliga gaserna. Regeringen bör därför inför perioden 2008-2012 inom EU
agera kraftfullt för att utsläppsrätterna skall auktioneras ut. Också i
motion MJ401 (mp) yrkande 4 (delvis) framförs åsikten att fördelningen
bör ske genom auktion.
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar motionärernas uppfattning att det finns betydande fördelar
med auktionering vid fördelningen av utsläppsrätter särskilt som auktionering
överensstämmer med principen om att förorenaren betalar. Dessutom är
kännedom om möjligheten till utsläppsreduktioner och därmed kännedom om
det faktiska behovet av utsläppsrätter större hos dem som driver anläggningar
än hos en fördelande myndighet. Vid auktionering köper verksamhetsutövarna
så mycket utsläppsutrymme de behöver. Vid gratis tilldelning finns incitament
att överskatta behovet av utsläppsutrymme. Med hänsyn till den knappa
tiden anser regeringen att det inte är lämpligt att tillämpa auktionering
i samband med införandet av utsläppshandeln den 1 januari 2005, eftersom
det är viktigt att den inledande försöksperioden 2005-2007 får en så smidig
start som möjligt. Utskottet delar denna uppfattning. Innan handeln börjar
den 1 januari 2005 skall bl.a. lagstiftning, frågor om organisation,
tillståndsförfarande, den nationella fördelningsplanen, den slutliga
utsläppsrättsfördelningen och registret lösas. Vid en auktionering av 5 %
av utsläppsrätterna som handelsdirektivet medger tillkommer den praktiska
utformningen av ett sådant förfarande. I enlighet med vad regeringen anför
förutsätter utskottet emellertid att justeringar av villkoren kommer att
göras inför den andra handelsperioden 2008-2012, utifrån de behov som då
finns och med hänsyn till erfarenheterna av hur handelssystemet fungerat
under den första handelsperioden. Härvid anser utskottet i likhet med
regeringen att det är viktigt att i god tid analysera möjligheten att
använda auktion inför perioden 2008-2012. En analys av en tänkbar utformning
av ett auktionsförfarande och dess konsekvenser kommer att ske i
FlexMex2-utredningens fortsatta arbete. Med hänvisning till det anförda anser
utskottet att riksdagen inte bör vidta några åtgärder med anledning av
motionerna MJ30 (fp) yrkande 1, MJ31 (kd) yrkande 3, MJ401 (mp) yrkande
4 (delvis) och MJ472 (fp) yrkande 5.
Metoden för gratis fördelning
Utskottets förslag i korthet
Utskottet instämmer i likhet med näringsutskottet i regeringens bedömning
att en fördelning av utsläppsrätter baserad på riktmärken är intressant
och bör utredas. Därmed anser utskottet att sex motionsyrkanden (s, m, fp,
kd) är tillgodosedda. Utskottet avstyrker vidare ett motionsyrkande (m)
om ytterligare fördelningsgrundande år utöver de regeringen avser att
använda.
Propositionen
En skillnad bör enligt regeringen göras mellan bränslerelaterade och
råvarurelaterade koldioxidutsläpp eftersom de senare uppkommer som en följd
av produktionen och på kort sikt inte kan minskas på annat sätt än genom
minskad produktion. Fördelningen för bränslerelaterade utsläpp bör baseras
på ett genomsnitt av de faktiska koldioxidutsläppen åren 1998-2001.
Fördelningen för råvarurelaterade utsläpp bör därtill baseras på prognoser
på företags- och makronivå för produktionen åren 2005-2007. En fördelning
baserad på riktmärken bedöms vara intressant och bör utredas vidare. En
sådan fördelning bör kunna användas redan 2005-2007, när det är lämpligt
för de sektorer där det finns tillförlitliga data.
Motionerna
I motion MJ27 (m) yrkande 2 föreslår motionärerna att regeringen inte bör
använda perioden 1998-2001 som grund för tilldelningen utan i stället
tioårsperioden 1992-2001, vilket skulle ge en bättre jämförelse med det
verkliga behovet. Motionärerna framhåller att klimatförhållanden under
olika år kan variera kraftigt och att en period därför inte får vara för
kort.
I ett flertal motioner tas frågan om grunderna för fördelningen av
utsläppsrätter upp. Enligt motion MJ28 (kd, m, fp) bör Sverige i det fortsatta
arbetet med handelssystemet verka för att tilldelningen av utsläppsrätter
baseras på riktmärken (s.k. benchmarking) med utgångspunkt i bästa
tillgängliga teknik. Motionärerna påpekar att om en sådan modell skall bli
rättvis måste hela branscher inom EU tillämpa samma modell. Det kan därför
enligt motionärerna medföra problem om Sverige ensidigt använder en
fördelningsprincip grundad på riktmärken. Inriktningen bör vara att denna
modell skall tillämpas fr.o.m. år 2008 i hela EU (yrkande 1). Motionärerna
anser emellertid att man bör låta den masugnsbaserade stålindustrin ingå
i en försöksverksamhet med tilldelning utefter riktmärken redan under
perioden 2005-2007. Fördelningen till dessa stålverk bör baseras på ett
genomsnitt av nuvarande koldioxidutsläpp i sådana verk inom EU (yrkande
2). Också i motion MJ30 (fp) yrkande 3 förespråkas att regeringen bör
sträva efter att fördelningen av gratis utsläppsrätter baseras på riktmärken
där det finns tillförlitliga data. I motion MJ31 (kd) yrkande 4 föreslås
att Sverige i det fortsatta arbetet med handelssystemet skall verka för
att tilldelning av utsläppsrätter skall ske enligt riktmärkesmetoden
baserad på bästa möjliga teknik. Vidare föreslås i motionens yrkande 6 att
regeringen verkar för att fördelningen till masugnsbaserade stålverk
baseras på ett genomsnitt av nuvarande koldioxidutsläpp i sådana verk inom
EU. Regeringen kan då vid utarbetandet av fördelningsplanen tilldela
utsläppsrätter med riktmärken som grund till denna industri och eventuellt
andra branscher. Det är enligt motionärerna viktigt att lösningen innebär
att företag inom svensk industri som investerat i energieffektiviseringar
inte missgynnas. Att den masugnsbaserade stålindustrin skall ingå i en
försöksverksamhet åren 2005-2007 framhålls också i motion MJ29 (s) yrkande
1.
Utskottets ställningstagande
När det gäller yrkandet i motion MJ27 (m) yrkande 2 om att den period som
skall ligga till grund för tilldelningen av utsläppsrätter bör vara åren
1992-2001 i stället för åren 1998-2001 som regeringen anser, instämmer
utskottet visserligen i motionärernas uppfattning att om man väljer en
tidigare serie av år tar man hänsyn bl.a. till varierande klimatförhållanden
men också tidigare vidtagna åtgärder i anläggningarna. Utskottet anser
emellertid i likhet med regeringen att man genom att välja en tidsserie
som ligger nära nutid tar hänsyn till den ekonomiska tillväxt som skett
under senare år. Dessutom kan val av senare år ge en bättre kvalitet på
utsläppsdata, eftersom det bl.a. är större sannolikhet att den nuvarande
verksamhetsutövaren har egna data som kan ligga till grund för
utsläppsberäkningarna. Utskottet konstaterar härvid att också
FlexMex2-utredningen har föreslagit fyraårsperioden 1998-2001 som en avvägning
mellan bl.a. dessa olika skäl. Med det anförda avstyrker utskottet motionen.
Frågan om att vid fördelningen av utsläppsrätter tillämpa en metod baserad
på riktmärken (s.k. benchmarking) föranleder utskottet till följande
bedömning. I sitt yttrande till miljö- och jordbruksutskottet understryker
näringsutskottet betydelsen av att systemet för handel med utsläppsrätter
får en för svenskt näringsliv konkurrensneutral utformning. De svenska
utsläppen av koldioxid, som successivt har minskat sedan början av 1970-talet,
är låga i jämförelse med övriga länder inom EU. De industribranscher som
innefattas i den handlande sektorn svarar för en avsevärd del av industrins
förädlingsvärde och lämnar ett betydande bidrag till den svenska exporten.
En fortsatt möjlighet till expansion och tillväxt av svensk basindustri
är betydelsefull för utvecklingen av tillväxten i den svenska ekonomin.
Miljö- och jordbruksutskottet instämmer i denna bedömning. Utskottet anser
i likhet med näringsutskottet och regeringen att en fördelningsmetod som
baseras på riktmärken mätt som utsläpp av koldioxid per enhet av en produkt
därvid har betydande fördelar samtidigt som de kan uppfylla flera av de
relevanta kriterierna i handelsdirektivets bilaga III. Med denna metod
beaktas tidigare vidtagna åtgärder genom att de verksamhetsutövare som
redan har genomfört tidiga åtgärder i sina anläggningar har lägre specifika
utsläpp och premieras jämfört med de som inte genomfört åtgärder. Metoden
tar även hänsyn till energieffektiv teknik och till de tekniska möjligheterna
att minska utsläppen. Metoden ger även möjlighet att ta hänsyn till
utomeuropeisk konkurrens då svenska företags specifika utsläpp ofta är lägre
än utomeuropeiska företags. Metoden kan också ge bättre möjligheter att
ta hänsyn till tillväxt i de industrier som omfattas. Hänsynstagandet
beror givetvis även på den totala fördelningen till dessa företag. Eftersom
svenska företags utsläpp ofta är låga ur ett internationellt perspektiv
bör fördelningsmetoden, om den skall få dessa positiva effekter för Sverige,
utvecklas i samarbete med andra medlemsstater. Utskottet konstaterar
också att regeringen i propositionen framhåller att denna metod är intressant
och bör utredas vidare. Enligt regeringen bör denna metod kunna användas
redan för perioden 2005-2007, när det är lämpligt för de sektorer där det
finns tillförlitliga data. Utskottet välkomnar denna bedömning och
konstaterar att Regeringskansliet inför färdigställandet av den nationella
fördelningsplanen har lagt ut ytterligare uppdrag för att förbättra
underlaget för framtagande av riktmärken. Dessa uppdrag omfattar enligt
uppgift även underlag om den masugnsbaserade stålindustrin. Som också
näringsutskottet framhåller skall kommissionen enligt artikel 30.2 i
handelsdirektivet, vilket närmare utvecklas i riktlinjerna för hur en
nationell fördelningsplan skall tas fram (KOM (2002) 830 slutlig), se över
den praktiska möjligheten att utveckla riktmärken för hela EU som grund
för fördelning av utsläppsrätter för perioden 2008-2012. Utskottet
förutsätter därvid att regeringen aktivt driver denna fråga i det fortsatta
arbetet inom EU. Det anförda innebär enligt miljö- och jordbruksutskottet
att motionärernas i motionerna MJ28 (kd, m, fp) yrkandena 1 och 2, MJ29
(s) yrkande 1, MJ30 (fp) yrkande 3 samt MJ31 (kd) yrkandena 4 och 6
framförda förslag inför det fortsatta arbetet får anses tillgodosedda. I
likhet med näringsutskottet anser miljö- och jordbruksutskottet därför
att det inte föreligger något behov av ett riksdagsuttalande i denna fråga.
Motionerna avstyrks därför.
Utvidgning av handelssystemet
Utskottets förslag i korthet
Utskottet välkomnar regeringens avsikt att undersöka förutsättningarna
för och konsekvenserna av att vidga handelssystemet inför perioden 2008-2012
till att omfatta bl.a. ytterligare branscher och sektorer. På grund härav
finner utskottet att syftet med tre motionsyrkanden (kd, c) är tillgodosett.
Utskottet avstyrker därför motionerna. Jämför reservationerna 7 (kd) och
8 (c).
Propositionen
Regeringen anser att Sverige bör hålla möjligheten öppen att inkludera
anläggningar under de kapacitetsgränser som anges för verksamheter i
direktivet. Anläggningar med en effekt under 20 MW som utgör del av ett
fjärrvärmesystem och som tillhör samma verksamhetsutövare bör ingå i
handelssystemet. Regeringen skall undersöka förutsättningarna för att
handelssystemet i Sverige vidgas till mindre anläggningar, ytterligare
branscher och sektorer inför perioden 2008-2012.
Motionerna
I motion MJ31 (kd) yrkande 5 anförs att hushållens och transportsektorns
utsläppsreduktioner i dag sker till en betydligt högre marginalkostnad än
vad som är fallet inom industrin. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv
vore det därför kostnadseffektivt att låta trafiksektorn köpa utsläppsrätter
från industrisektorn. Detta skulle kunna finansiera större utsläppsminskningar
i industrin än vad man kan förvänta sig med den nu föreslagna modellen.
Mot bakgrund härav anser motionärerna att fler sektorer bör inkluderas i
systemet fr.o.m. år 2008. Samma uppfattning kommer till uttryck i motion
MJ32 (c) yrkande 1. I motion T564 (c) yrkande 9 anförs att transportsektorn
bör omfattas av EU-systemet.
Utskottets ställningstagande
EG-direktivet möjliggör för medlemsstaterna att inkludera ytterligare
sektorer och växthusgaser i handelssystemet fr.o.m. år 2008. Ju fler
anläggningar som omfattas av ett handelssystem, desto effektivare blir
handelssystemet som styrmedel för att uppnå ett gemensamt klimatmål.
FlexMex2-utredningen påpekar emellertid att det i den gemensamma ståndpunkten
som antogs av miljöministrarna i december 2002 framgår att möjligheten
att inkludera andra sektorer än de som räknas upp i bilaga I till
handelsdirektivet endast står till buds fr.o.m. år 2008 (SOU 2003:60 s. 45).
Detta innebär att transportsektorn inte kan ingå i handelssystemet redan
från år 2005. Utskottet anser att det är önskvärt att på sikt utvidga
omfattningen av handelssystemet. Som regeringen också framhåller är det
av särskilt intresse för Sverige eftersom handelssystemets omfattning i
Sverige är starkt begränsad. Enbart ca 30 % av de totala koldioxidutsläppen
år 2010 omfattas av systemet i Sverige, medan 46 % av EU:s totala
koldioxidutsläpp omfattas. FlexMex2-utredningen understryker i sitt betänkande
vikten av att redan nu börja analysera förutsättningarna för och konsekvenserna
av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn under
Kyotoprotokollets första åtagandeperiod åren 2008-2012. Utskottet instämmer i
likhet med regeringen i denna slutsats och konstaterar att regeringen
enligt propositionen avser att utreda möjligheten att vidga handelssystemet
inför perioden 2008-2012 till mindre anläggningar, ytterligare branscher
och sektorer. Utskottet förutsätter att denna analys också kommer att
omfatta, förutom förutsättningarna att minska koldioxidutsläppen på ett
mer kostnadseffektivt sätt, de effekter som ett inkluderande av ytterligare
sektorer i handelssystemet kan få på industrins konkurrenskraft samt
förutsättningarna att uppnå det nationella klimatmålet. Med det anförda
anser utskottet att syftet med motionerna MJ31 (kd) yrkande 5, MJ32 (c)
yrkande 1 och T564 (c) yrkande 9 är tillgodosett. Enligt utskottets mening
bör riksdagen därför inte nu vidta några åtgärder med anledning av motionerna.

Tillfälliga undantag för anläggningar
Utskottets förslag i korthet
Utskottet instämmer i regeringens bedömning om möjligheten att tillfälligt
undanta vissa anläggningar från handelssystemet. Därmed avstyrker utskottet
ett yrkande (kd) med förslag till annan bedömning. Jämför reservation 9
(kd).
Propositionen
Frågan om Sverige skall utnyttja möjligheten att tillfälligt undanta vissa
anläggningar från handelssystemet bör enligt regeringen analyseras vidare.
En sådan analys bör bl.a. beakta den utveckling som sker i andra
medlemsstater och den påverkan detta kan ha för svenska företags internationella
konkurrenskraft. Om möjligheten att tillfälligt undanta vissa anläggningar
utnyttjas skall dock en miljöstyrning, som är förenlig med gällande svenska
klimatmål och som är i enlighet med direktivets intentioner för den
aktuella anläggningen, säkerställas.
Motionen
Motionärerna i motion MJ31 (kd) yrkande 8 motsätter sig regeringens
bedömning att eventuellt göra det möjligt att undanta verksamheter som
omfattas av handelssystemet, eftersom effektiviteten främjas av att så
många som möjligt deltar i systemet.
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar uppfattningen som kommer till uttryck i motion MJ31 (kd)
yrkande 8 att effektiviteten främjas av att så många anläggningar som
möjligt ingår i systemet för utsläppshandel. Det är därför på sikt önskvärt
att handelsdirektivet omfattar så många utsläppskällor som möjligt.
Utskottet anser emellertid i likhet med regeringen att det kan vara tänkbart
att tillfälligt undanta vissa anläggningar från handelssystemet för att
på så vis ta hänsyn till internationell konkurrens eller oförutsedda
händelser under försöksperioden. Att en anläggning undantas från
handelssystemets första period skall som regeringen också påpekar inte ses som
en förmån för den anläggningen utan snarare som en nackdel, eftersom
möjligheten till kostnadseffektiva åtgärder som ett deltagande i handeln
medför går förlorad samtidigt som åtgärder likväl måste genomföras.
Regeringen bedömer att ytterligare analyser är nödvändiga innan ett slutligt
ställningstagande kan göras om Sverige skall utnyttja möjligheten till
tillfälligt undantag. Utskottet delar denna uppfattning och avstyrker med
hänvisning härtill motionen i berörd del.
Principen för nya deltagare
Utskottets förslag i korthet
Utskottet instämmer i vad regeringen anför om nya anläggningar i
handelssystemet och avstyrker fyra yrkanden (s, kd) med olika förslag på
området. Jämför reservation 10 (kd).
Propositionen
Med utsläpp från nya deltagare bör enligt regeringen avses utsläpp härrörande
från nya anläggningar, ökat kapacitetsutnyttjande och expansion i befintliga
anläggningar. Den statistiska osäkerheten bör beaktas. Fördelningen till
sådana nya deltagare kan, såvitt nu kan bedömas, uppgå till ca 2-4 miljoner
ton koldioxid per år. Fördelningen bör ske gratis och enligt de principer
som beskrivs i propositionen. En förutsättning är att ansökan om tillstånd
och fördelning lämnas inför beslutet om fördelning den 30 september 2004
och att regeringen, eller den myndighet som regeringen utser, gör bedömningen
att anläggningen kommer att tas i drift under perioden 2005-2007. Regeringen
avser att i den nationella fördelningsplanen precisera hur fördelning
skall ske till verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd och fördelning
efter den 30 september 2004.
Motionerna
Enligt motion MJ31 (kd) bör utsläppsrätter motsvarande 4 miljoner ton
avsättas för nytillkomna deltagare (yrkande 9). Vidare bör enligt
motionärerna de verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd efter den 30
september 2004 kunna tilldelas utsläppsrätter på grundval av riktmärken
för specifika utsläpp eller bästa möjliga teknik. Motionärerna instämmer
därvid i regeringens bedömning att Sverige bör studera andra medlemsstaters
agerande (yrkande 10). Slutligen anför motionärerna att användning av
renare och mer energieffektiva bränslen inom den icke-handlande sektorn
kan innebära att koldioxidutsläppen inom den handlande sektorn måste öka
samtidigt som de totala utsläppen minskar. Aktören i den handlande sektorn
bör då tilldelas utsläppsrätter motsvarande den ökning av utsläppen han
måste göra. Exempel kan vara raffinaderier som ökar sina utsläpp för att
framställa diesel miljöklass 1. Detta bör gälla så länge transportsektorn
och hela uppvärmningssektorn inte ingår i den handlande sektorn (yrkande
7).
Enligt motion MJ29 (s) yrkande 2 kan avvecklingen av kärnkraften komma
att kräva ersättningsanläggningar som släpper ut koldioxid. Det är därför
viktigt att regeringen ges mandat att utöka mängden utsläppsrätter
motsvarande den volym koldioxid som de tillkommande förbränningsanläggningarna
genererar.
Utskottets ställningstagande
När det gäller kravet i motion MJ31 (kd) yrkande 9 om att utsläppsrätter
motsvarande 4 miljoner ton koldioxid bör avsättas för nytillkomna deltagare
vill utskottet hänvisa till att regeringen avser att avsätta ett
fördelningsutrymme till nya anläggningar, ökat kapacitetsutnyttjande och
expansion av befintliga anläggningar. Eftersom den statistiska osäkerheten
är betydande, kan den totala fördelningen, såvitt regeringen nu bedömer
det, uppgå till ytterligare ca 2-4 miljoner ton per år utöver vad som
behövs för befintlig verksamhet. Utskottet anser i likhet med regeringen
att den bedömda fördelningen torde ge företagen möjlighet till anpassning
utan att allvarligt påverka produktions- och konkurrensförutsättningar i
det aktuella tidsperspektivet. Utskottet avstyrker mot bakgrund härav
motionen.
Utskottet delar regeringens uppfattning att verksamhetsutövare som ansöker
om tillstånd att släppa ut växthusgaser och verksamhetsutövare som förnyar
sitt tillstånd för anläggningar efter det att den nationella fördelningen
fastställts den 30 september 2004 bör kunna anskaffa sitt behov av
utsläppsrätter på marknaden. Som regeringen påpekar föreligger det emellertid
en fara för negativa effekter på nyetableringen av företag i Sverige vid
en ensidig svensk hänvisning till marknaden för anläggningarna i Sverige.
Det är därför inför inlämnandet av de nationella fördelningsplanerna
till EG-kommissionen i mars 2004 nödvändigt att studera övriga medlemsstaters
villkor för nya deltagare och den samordning som kan komma att ske av
kommissionen. Utskottet välkomnar regeringens avsikt att analysera frågan
närmare och ange hur fördelningen för de nya deltagarna skall gå till i
den nationella fördelningsplanen. När det gäller frågan om principerna
för fördelningen vill utskottet hänvisa till vad utskottet anför därom i
avsnittet Metoder för gratis fördelning. Utskottet avstyrker med hänvisning
härtill motion MJ31 (kd) yrkande 10 i den mån den inte kan anses tillgodosedd
med det anförda.
Det framförda kravet om extra tilldelning till vissa anläggningar då
åtgärder vidtagits eller regler införts som medför en minskning av utsläppen
i den handlande sektorn totalt, föranleder utskottet till följande
överväganden. Med utsläpp från nya deltagare anser utskottet i likhet med
regeringen att utsläpp härrörande från nya anläggningar, ökat
kapacitetsutnyttjande och expansion i befintliga anläggningar bör avses.
FlexMex2-utredningen lämnar olika förslag vid förändringar i verksamheten
beroende på om det rör sig om råvarurelaterade eller bränslerelaterade
utsläpp och om det rör sig om utsläppsökningar till följd av annan
EG-rättslig lagstiftning (SOU 2003:60 s. 56 f. och SOU 2003:123 s. 114 och
117). När det gäller en anläggning som fått ett gammalt tillstånd förnyat
på grund av en utvidgning av verksamheten gör FlexMex2-utredningen en
uppdelning i icke utbytbara råvarurelaterade koldioxidutsläpp och i
bränslerelaterade utsläpp. Vad avser bränslerelaterade utsläpp bör nya
deltagare som fått sitt tillstånd förnyat på grund av en utvidgning av
verksamheten hänvisas till andrahandsmarknaden för utsläppsrätter.
Utredningen bedömer att den framtida marknaden för utsläppsrätter kommer att
göra det möjligt för nya deltagare att köpa bedömt behov av utsläppsrätter
för att täcka bränslerelaterade utsläpp. När det gäller icke utbytbara
råvarurelaterade koldioxidutsläpp föreslår utredningen att nya deltagare
får utsläppsrätter i förhållande till regeringens bedömning av det framtida
behovet för att täcka berörda anläggningars behov. Den nationella
fördelningsplanen skall enligt bilaga III punkt 4 stämma överens med övrig
gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel. Hänsyn
skall därför tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav
i lagstiftningen. Som exempel härpå nämner FlexMex2-utredningen att EU:s
krav på minskad svavelhalt i bensin och diesel (KOM(2001)241 slutlig)
medför att vissa raffinaderiers tillverkning av vätgas kommer att öka med
mer omfattande koldioxidutsläpp som följd. Enligt utredningen bör denna
typ av anläggningar vara behöriga att efter förnyat tillstånd och ansökan
få gratis tilldelning för de icke utbytbara råvarurelaterade utsläppen
från den föreslagna bufferten. Utskottet anser mot bakgrund av det ovan
anförda att regeringens vidare analys av frågan och då särskilt dess avsikt
att studera övriga medlemsstaters villkor för nya deltagare och den
samordning som kan komma att ske av kommissionen innan den nationella
fördelningsplanerna lämnas till EG-kommissionen i mars 2004, bör avvaktas
innan riksdagen uttalar sig. Utskottet avstyrker därför motion MJ31 (kd)
yrkande 7. Med det anförda avstyrker utskottet jämväl motion MJ29 (s)
yrkande 2.
Organisatoriska frågor
Utskottets förslag i korthet
Utskottet instämmer i regeringens bedömning av hur systemet skall
administreras och avstyrker två yrkanden (fp, kd) om att inte inrätta någon
ny myndighet samt ett yrkande (m) med synpunkter på registerhållningen.
Jämför reservationerna 11 (m) och 12 (fp, kd).
Propositionen
Regeringen bedömer att genomförandet av handelsdirektivets regelverk för
med sig en rad myndighetsuppgifter. Under den inledande fasen bör de
uppgifter som gäller tillstånd, fördelning, övervakning, kontroll och
information utföras av befintliga myndigheter, framför allt länsstyrelserna,
Naturvårdsverket och Statens energimyndighet. Länsstyrelserna bör ansvara
för att meddela tillstånd att släppa ut växthusgaser. Naturvårdsverket
bör utses som tillsynsmyndighet och ansvara för besluten om fördelning av
utsläppsrätter, för att verksamhetsutövarnas utsläpp övervakas och
rapporteras och för att rapporterna kontrolleras samt att sanktionsavgifter
beslutas för de verksamhetsutövare som inte överlämnar tillräckligt många
utsläppsrätter till staten. Därtill bör Naturvårdsverket tillsammans med
Energimyndigheten ansvara för information till verksamhetsutövare och
allmänhet m.fl. om handelssystemet. Energimyndigheten bör ansvara för
registret för utsläppsrätter. Ett fristående råd bör inrättas under
Naturvårdsverket, med representanter från Naturvårdsverket, Energimyndigheten
och Nutek, för att bereda ansökningar om fördelning av utsläppsrätter.
Rådet bör även till Naturvårdsverket lämna förslag till beslut om fördelning.
Om Naturvårdsverkets slutliga beslut avviker från rådets förslag bör
beslutet åtföljas av en särskild motivering till den gjorda avvikelsen.
Regeringen avser att vidare bereda frågan om inrättandet av en ny myndighet
för övergripande administration av fördelning och uppföljning.
Motionerna
I motion MJ30 (fp) yrkande 4 anför motionärerna att regeringen inte bör
inrätta någon ny myndighet för administrationen av utsläppsrätter, särskilt
som myndighetsuppgifterna kan bli helt annorlunda inför kommande perioder.
Samma uppfattning kommer till uttryck i motion MJ31 (kd) yrkande 11.
Enligt motion MJ27 (m) yrkande 3 om registerhållning anser motionärerna
att det för att systemet med handel med utsläppsrätter skall fungera är
viktigt att ett korrekt och smidigt register förs över rätterna. Även om
tilldelningen sker på nationell nivå är det enligt motionärerna inte
självklart att själva registerhållnigen måste ske i Sverige. Motionärerna
anser att huvudsaken bör vara att den fyller sin funktion och att svensk
lagstiftning om offentlighet och sekretess tillämpas.
Utskottets ställningstagande
Handel med utsläppsrätter är en helt ny typ av styrmedel. Handelssystemet
kommer att ha stor betydelse för Sveriges möjlighet att uppfylla
internationella åtaganden liksom för de deltagande företagens ekonomi och
konkurrenskraft. Hänsyn skall tas till regional balans, sysselsättning och
ekonomisk tillväxt. Som regeringen påpekar kommer genomförandet, den
löpande administrationen och utvecklingen av handelssystemet att kräva
betydande resurser, samtidigt som det finns kopplingar till aktiviteter
som myndigheter redan i dag ansvarar för. Utskottet konstaterar att
utredningen anser att handelssystemets betydelse och omfattning gör att en
ny myndighet bör skapas för att samordna uppgifterna. Utskottet instämmer
dock i regeringens bedömning att frågan om behovet av en ny särskild
myndighet bör beredas vidare. I det sammanhanget är det viktigt att noggranna
överväganden görs om resurs- och kostnadseffektivitet, m.m. Detta arbete
bör inte föregripas genom ett uttalande från riksdagens sida. Med det
anförda avstyrker utskottet motionerna MJ30 (fp) yrkande 4 och MJ31 (kd)
yrkande 11.
Enligt bilaga III till handelsdirektivet skall medlemsstaten bygga upp
och administrera ett nationellt register för utsläppsrätter. Det kommer
att vara möjligt för medlemsstaterna att samordna sina register med
varandra eller EG-kommissionen. Regeringen pekar i propositionen ut
Energimyndigheten som ansvarig myndighet för registret som skall omfatta både
utsläppsrätter inom EU:s handelssystem och Kyotoprotokollets olika
utsläppskrediter. Utskottet gör ingen annan bedömning än regeringen i frågan.
Mot bakgrund härav avstyrker utskottet motion MJ27 (m) yrkande 3.
Sveriges klimatmål och Relationen mellan olika styrmedel
Utskottets förslag i korthet
Utskottet instämmer i regeringens bedömning att en övergripande analys
och samordning av skilda styrmedel bör göras och avstyrker ett yrkande
(m) om att avskaffa Sveriges klimatmål samt tre yrkanden (m, kd, c) med
olika synpunkter på specifika styrmedel. Jämför reservationerna 13 (m)
och 14 (m).
Propositionen
Regeringen anser att en övergripande analys och samordning av skilda
styrmedel bör göras inom ramen för arbetet med 2004 års kontrollstation i
syfte att åstadkomma en effektiv miljöstyrning inom klimatområdet som
överensstämmer med Sveriges klimatmål och inom ramen för reformeringen av
det svenska energiskattesystemet i syfte att förbättra miljöstyrningen
och effektivisera energianvändningen inom näringslivet. Ett viktigt inslag
i det fortsatta arbetet är en samordning mellan miljöbalkens regelsystem,
energibeskattningen och alternativa styrmedel som handel med elcertifikat
och utsläppsrätter samt långsiktiga avtal. Sammantaget bör dessa styrmedel
bidra till en miljöstyrning som är förenlig med Sveriges klimatmål och
övriga samhällsmål. Biobränslenas konkurrenskraft bör särskilt beaktas.
Industrins internationella konkurrenskraft bör beaktas genom att de samlade
effekterna av utsläppshandel, energiskatter och övriga styrmedel hålls på
en acceptabel nivå.
Motionerna
I motion MJ27 (m) yrkande 4 framförs åsikten att införandet av ett
handelssystem med utsläppsrätter inom EU gör Sveriges nationella utsläppsmål
irrelevant. Motionärerna anser att om ett företag vill öka sin produktion
och skaffar sig utsläppsrätter för detta bör inte nationella begränsningsregler
lägga hinder härför om handelssystemet skall ha någon mening. Motionärerna
anser dessutom att ett införande av handelssystemet innebär att övriga
styrmedel blir obehövliga särskilt när energiskattesystemet reformerats.
Ett styrmedel som föreslås upphöra är elcertifikatssystemet (yrkande 5).

Enligt motion MJ32 (c) yrkande 4 bör regeringen verka för att handelssystemet
med utsläppsrätter på sikt skall kunna ersätta koldioxidskatten, särskilt
när även andra sektorer inkluderas i systemet samt när tilldelningen av
utsläppsrätter inte sker gratis. I motion MJ31 (kd) yrkande 12 efterlyser
motionärerna en analys av relationen mellan olika styrmedel i klimatpolitiken.
Ett eventuellt avvecklande av koldioxidskatten måste enligt motionärerna
ledsagas av motsvarade åtgärder för att trygga biobränslenas konkurrenskraft.
En sådan avveckling får enligt motionärerna inte leda till att de
koldioxidneutrala bränslenas konkurrenskraft gentemot fossila bränslen
försämras. Motionärerna avstår i avvaktan på resultatet av den övergripande
analys som skall ske i samband med kontrollstationen 2004 från att föreslå
att koldioxidskatten avskaffas.
Utskottets ställningstagande
Riksdagen antog i mars 2002 en svensk klimatstrategi (prop. 2001/02:55,
bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). Enligt beslutet innebär det
nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan att halten, räknad
som koldioxidekvivalenter, av de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet
och FN:s klimatpanels (IPCC) definitioner tillsammans skall stabiliseras
på en halt lägre än 550 ppm i atmosfären. År 2050 bör utsläppen för Sverige
sammantaget vara lägre än 4,5 ton koldioxidekvivalenter per år och invånare,
för att därefter minska ytterligare. Enligt beslutet skall de svenska
utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 2008-2012 vara
minst 4 % lägre än utsläppen år 1990. Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras
för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i
temperatur och nederbörd. Enligt det klimatpolitiska beslutet skall det
nationella målet uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan
användning av flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation år 2004 avser
regeringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.
Utskottet finner inte några skäl till att nu ompröva de mål för
klimatpolitiken som riksdagen antagit. Med det anförda avstyrker utskottet
motion MJ27 (m) yrkande 4.
De svenska anläggningar som kommer att omfattas av systemet för handel
med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005 står enligt
propositionen för cirka en tredjedel av Sveriges koldioxidutsläpp. För
att Sverige skall kunna nå det mål som anges i 2002 års klimatpolitiska
beslut behöver naturligtvis åtgärder vidtas såväl i den handlande sektorn
som i de icke-handlande sektorerna. Det är därför enligt utskottets mening
viktigt att det görs en samlad bedömning av vad som är rimliga åtaganden
i den handlande respektive de icke-handlande sektorerna. FlexMex2-utredningen
framhåller i sina delbetänkanden (SOU 2003:60 s. 275 f. och SOU 2003:120
s. 160 f.) att det vid sidan av utredningens arbete finns ett antal andra
åtgärder, förslag och pågående utredningar som är av stor betydelse för
de företag och anläggningar som omfattas av handelsdirektivet, varför
handeln med utsläppsrätter inte kan ses isolerad från de övriga styrmedel
som har stor inverkan på företagen i den handlande sektorn. Utredningen
framhåller därför vikten av en överordnad konsekvensanalys och koordinering
av hanteringen av olika befintliga och föreslagna styrmedel. Utredningen
menar också att en sådan överordnad konsekvensanalys och koordinering är
nödvändig för att en helhetsbedömning t.ex. mellan den handlande och den
icke-handlande sektorns ansvar för att nå klimatmålen skall kunna göras
och föreslår därför att regeringen utreder förutsättningarna och formerna
för hur en sådan nödvändig samordning skall kunna komma till stånd. Mot
bakgrund av det anförda konstaterar utskottet att regeringen i propositionen
anför att flera av de skilda styrmedel som är relevanta på energiområdet
- miljöbalkens tillståndsförfarande, skatteinstrumentet, elcertifikat,
långsiktiga avtal och handelssystemet - är relevanta för utsläppen av
koldioxid och för Sveriges möjligheter att nå det svenska klimatmålet
respektive det svenska åtagandet i relation till Kyotoprotokollet. Utskottet
förutsätter att mycket av det analysarbete som behöver utföras kommer att
ske i samband med utvärderingen av klimatpolitiken vid kontrollstationerna
åren 2004 och 2008 (se prop. 2001/02:55). Regeringen framhåller därvid
möjligheten att föreslå ytterligare åtgärder eller vid behov föreslå en
omprövning av målet om utsläppstrenden skulle visa sig vara mindre gynnsam
än vad som förutses eller att de åtgärder som vidtas inte ger väntad effekt.
Vid kontrollstationerna skall en översyn också göras av konsekvenserna
för andra samhällsmål, såsom sysselsättning, svensk industri och dess
konkurrenskraft samt energiförsörjning. Utskottet konstaterar att regeringen
särskilt skall följa konsekvenserna för svensk basindustri samt göra
jämförelser även med andra länder avseende utveckling och åtgärder. Regeringen
påpekar också att bl.a. Konjunkturinstitutet, Naturvårdsverket och
Energimyndigheten arbetar med att ta fram underlag till kontrollstationen
för år 2004. Konsekvenser av dagens styrmedel i relation till det nationella
målet analyseras således inom ramen för det arbetet.
När det gäller frågan om bl.a. koldioxidskatten vill utskottet framhålla
att regeringen enligt budgetpropositionen för år 2004 (prop. 2003/04:1,
vol. 1) avser att bedriva arbetet med en fortsatt reformering av
energiskattesystemet skyndsamt. Målet är att ett nytt regelverk skall kunna
träda i kraft den 1 januari 2005. I detta arbete ingår en fortsatt beredning
av Skattenedsättningskommitténs förslag och en anpassning till EG:s
energiskattedirektiv. I sitt delbetänkande SOU 2003:120 (s. 137 f.) anför
FlexMex2-utredningen att den inte är beredd att ta ställning till om de
anläggningar som omfattas av det begränsade europeiska handelssystemet
skall befrias från koldioxidskatten. Som underlag för den fortsatta
diskussionen redovisar emellertid utredningen ett antal exempel på hur ett
eventuellt borttagande av koldioxidskatten skulle kunna finansieras. Som
framgår av utredningen kan en mer djupgående konsekvensanalys behöva göras
av dessa alternativ och kombinationer av dem. Därvid är det väsentligt
att remissinstansernas synpunkter på de presenterade alternativen också
analyseras.
Enligt utskottets mening bör det arbete som pågår inom området för
klimatpolitiska styrmedel inte föregripas genom att riksdagen nu vidtar några
åtgärder med anledning av motionerna MJ27 (m) yrkande 5, MJ31 (kd) yrkande
12 och MJ32 (c) yrkande 4. Utskottet avstyrker därför också dessa motioner.

Kvalitetssäkring av statistiken
Utskottets förslag i korthet
Utskottet instämmer i regeringens överväganden och avstyrker två
motionsyrkanden (kd, c) med synpunkter på arbetets inriktning såsom till syftet
tillgodosedda. Jämför reservation 15 (m, kd, c).
Propositionen
Regeringen anser att arbetet med att kvalitetssäkra statistiken bör
utvecklas vidare.
Motionerna
I motion MJ31 (kd) yrkande 13 anser motionärerna att regeringens bedömning
att arbetet med att kvalitetssäkra statistiken bör utvecklas vidare är
väl försiktig. Ett fördjupat samarbete mellan de statistikansvariga
myndigheterna skulle kunna förbättra statistiken hävdas det. Därutöver
underlättar ett nära och förtroendefullt samarbete med branschorganisationer
statistikinsamlandet. Uppfattningen får medhåll i motion MJ32 (c) yrkande
5 i vilken framhålls att SCB måste förbättra sin miljöstatistik för att
möjliggöra ett fungerande handelssystem i framtiden.
Utskottets ställningstagande
Utskottet konstaterar i likhet med regeringen att FlexMex2-utredningen
har visat på betydande brister i det statistiska underlaget när det gäller
utsläppens storlek i olika anläggningar och sektorer inom den handlande
sektorn. Utredningen konstaterar att osäkerheterna beror på såväl tillfälliga
som systematiska fel, där metodval och kvalitetssäkringsrutiner för
beräkning av utsläppen är avgörande för beräkningen av deras storlek. Baserat
på det arbete som skett inom ramen för utredningen har man bedömt att den
totala osäkerheten uppgår till plus minus 20 % för år 2001 för den handlande
sektorn och att denna osäkerhet är av samma storlek för perioden 1990-2001.
För industridelen i den handlande sektorn bedöms osäkerheten vara plus
minus 30 %. Orsaker till detta är enligt utredningen osäkerheter vid
framtagning av data och överlämnande av data från företag, osäkerheter i
emissionsfaktorer samt osäkerheter i metodik vid framtagning av svensk
energistatistik. Utskottet anser i likhet med regeringen att det är
oacceptabelt med en felmarginal av denna storlek. En så stor osäkerhet får
betydelse för handelssystemet och den nationella fördelningsplanen och
kan också påverka trovärdigheten för det svenska nationella klimatarbetet.
Utskottet välkomnar därför regeringens uppfattning att det
kvalitetssäkringsarbete som påbörjats inom ramen dels för utredningen,
dels för arbetet med det nationella systemet måste utvecklas vidare och
utvidgas till att omfatta andra sektorer som medverkar till klimatpåverkande
utsläpp. Utskottet anser i likhet med regeringen dessutom att samarbetet vid
framtagandet av prognoser för växthusgasutsläpp bör utvecklas och
förstärkas mellan i första hand den för klimatmålet ansvariga myndigheten
Naturvårdsverket samt Energimyndigheten och Konjunkturinstitutet.
Myndigheterna skall enligt regeringen identifiera behovet av
utvecklingsinsatser vad avser metodik för projektioner. Om myndigheterna
bedömer att det finns ett sådant behov skall de upprätta en plan för
vidareutveckling av metodik. Regeringen uttalar i propositionen avsikten
att vid behov av ytterligare kvalitetssäkring av statistik och projektioner
uppdra åt berörda myndigheter att genomföra ett sådant arbete. Det anförda
innebär enligt utskottets mening att syftet med motionerna MJ31 (kd)
yrkande 13 och MJ32 (c) yrkande 5 i allt väsentligt är tillgodosett.
Utskottet avstyrker dem därför.
Handelssystemet och Sveriges åtagande enligt Kyotoprotokollet
Utskottets förslag i korthet
Utskottet delar regeringens inställning i frågan om avräkning av fördelade
utsläppsrätter i förhållande till Sveriges åtagande enligt Kyotoprotokollet
och avstyrker ett motionsyrkande (kd) med synpunkter på sambandet med
hänvisning till det pågående arbetet.
Propositionen
Fördelningen av utsläppsrätter bör enligt regeringen vara förenlig med
Sveriges åtagande och vårt ansvar för EU:s gemensamma åtagande enligt
Kyotoprotokollet. Fördelningen bör i tillämpliga delar vara i överensstämmelse
med den nationella klimatpolitiska strategin. Priset på utsläppsrätter
och därmed de faktiska utsläppen från den handlande sektorn i Sverige
bestäms av den totala tillgången och efterfrågan inom EU och endast i
ringa mån av den i Sverige fördelade mängden utsläppsrätter. I samband
med kontrollstationen 2004 bör ett beslut fattas om huruvida och i så
fall på vilket sätt en avräkning av utsläpp och fördelning av utsläppsrätter
för den handlande sektorn mot Sveriges nationella klimatmål bör ske.
Motionen
I motion MJ31 (kd) yrkande 14 hävdar motionärerna i likhet med regeringen
att det är den fördelade mängden utsläppsrätter som skall avräknas mot
klimatmålet. När det gäller de två andra flexibla mekanismerna, mekanismen
för gemensamt genomförande (JI) och mekanismen för ren utveckling (CDM)
anser motionärerna dock att avräkningen mot det svenska klimatmålet bör
ske analogt med de villkor som gäller för att tillgodoräkna dessa mekanismer
enligt Kyotoprotokollet.
Utskottets ställningstagande
Som framgår av propositionen avser regeringen att i samband med den
kommande kontrollstationen år 2004 återkomma till frågan hur en avräkning
av fördelade utsläppsrätter mot Sveriges klimatmål bör utformas samt hur
en avvägning under perioden 2008-2012 mellan den handlande sektorns och
andra sektorers utsläppsutrymme kan göras. Utskottet anser därför att
riksdagen inte bör vidta några åtgärder med anledning av motion MJ31 (kd)
yrkande 14.

Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett
följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag
till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. En svensk plan för fördelning av utsläppsrätter, punkt 1 (c)
av Jan Andersson (c).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om riksdagens inflytande över planen för fördelningen
av utsläppsrätter. Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:31 och
motion 2003/04:MJ32 yrkande 3 och avslår motionerna 2003/04:MJ370 yrkande
10 och 2003/04:N342 yrkande 16.
Ställningstagande
Propositionens enda konkreta förslag är att regeringen skall bemyndigas
att utarbeta och till EU överlämna en nationell plan för fördelningen. I
övrigt innehåller propositionen endast bedömningar. Jag anser det
anmärkningsvärt att riksdagen inte ges mer insyn och beslutanderätt vid
utformningen av den nationella planen. Propositionen har dessutom presenterats
så sent att riksdagsbehandlingen kommer att vara klar först fyra veckor
före tidpunkten för överlämnandet av planen. Detta innebär i praktiken
att riksdagen inte kommer att ges tillfälle att påverka den nationella
fördelningsplanen för åren 2005-2007. Detta bör ges regeringen till känna.

2. Antalet fördelade utsläppsrätter, punkt 2 (m)
av Catharina Elmsäter-Svärd (m), Lars Lindblad (m) och Bengt-Anders
Johansson (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om den tilldelade mängden utsläppsrätter. Därmed
bifaller riksdagen motion 2003/04:MJ27 yrkande 1 och avslår motionerna
2003/04:MJ30 yrkande 2, 2003/04:MJ31 yrkande 1, 2003/04:MJ401 yrkande 4
i denna del och 2003/04:MJ472 yrkande 4.
Ställningstagande
FlexMex2-utredningen kom fram till att den volym utsläppsrätter som skall
fördelas är drygt 25 miljoner ton koldioxid per år. Regeringen föreslår
en tilldelning som i värsta fall är knappt 85 % av denna volym. Med en
brist på utsläppsrätter kommer svenska anläggningar i handelssystemet i
ett sämre läge än konkurrenterna i EU. Vi anser att antalet utsläppsrätter
skall uppgå till ca 22-24 miljoner ton per år och ytterligare 2-4 miljoner
ton per år till nya anläggningar, kapacitetsökningar och expansion av
befintliga anläggningar. Det finns inga skäl att ge det svenska näringslivet
en hårdare behandling än dess konkurrenter i Europa. Svensk industri står
sig mycket väl internationellt när det gäller koldioxideffektivitet mycket
på grund av att man arbetat länge och medvetet med miljöfrågor och
energieffektivitet. Därför borde tilldelningen anpassas till att mycket gjorts.
Priset är så mycket högre för reduktion i redan duktiga företag framför
reduktion i företag som har mycket kvar att göra. Det är själva grundidén
med handelssystemet som regeringen i sitt förslag, till antal utsläppsrätter,
har missat. Detta bör ges regeringen till känna.

3. Antalet fördelade utsläppsrätter, punkt 2 (fp)
av Lennart Fremling (fp) och Sverker Thorén (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om tilldelning av utsläppsrätter. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2003/04:MJ30 yrkande 2 och 2003/04:MJ472 yrkande 4
och avslår motionerna 2003/04:MJ27 yrkande 1, 2003/04:MJ31 yrkande 1 och
2003/04:MJ401 yrkande 4 i denna del.
Ställningstagande
Handelssystemet kommer inte att omfatta utsläppen i transportsektorn och
hushållssektorn. Detta innebär att endast cirka en tredjedel av
koldioxidutsläppen och cirka en sjättedel av alla klimatpåverkande utsläpp
kommer att omfattas av handelssystemet. Detta kommer att medföra flera
svåra gränsdragningsproblem mellan sektorerna. För att riksdagen skall
kunna ta ställning till hur många utsläppsrätter som skall delas ut, måste
regeringen först presentera ett förslag som visar vilka utsläpp man bedömer
vara rimliga i alla sektorer inom ramen för det övergripande klimatmålet om
att minska utsläppen med 4 %. Vi anser således att regeringen snarast bör
återkomma till riksdagen med förslag om hur en rimlig fördelning av
utsläppsbegränsningarna mellan transportsektorn, hushållssektorn och den
handlande sektorn bör göras. Detta bör ges regeringen till känna.

4. Antalet fördelade utsläppsrätter, punkt 2 (kd)
av Sven Gunnar Persson (kd).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om den tilldelade mängden utsläppsrätter. Därmed
bifaller riksdagen motion 2003/04:MJ31 yrkande 1 och avslår motionerna
2003/04:MJ27 yrkande 1, 2003/04:MJ30 yrkande 2, 2003/04:MJ401 yrkande 4
i denna del och 2003/04:MJ472 yrkande 4.
Ställningstagande
FlexMex2-utredningen anser att osäkerheten i uppskattningarna av de totala
utsläppen av alla växthusgaser för alla samhällssektorer under perioden
1990-2001 ligger omkring plus minus 20 %. Osäkerheten i uppskattningarna
av koldioxid från den handlande sektorn är lika stor. Regeringen bör ta
hänsyn till detta vid utformandet av den slutliga fördelningen av
utsläppsrätter. Jag anser att den statistiska osäkerheten inte skall räknas
in i den totala andelen utsläppsrätter. Om andra länder gör likadant
missgynnas Sverige eftersom osäkerheten ur ett internationellt perspektiv
är liten. Regeringen bör verka för en samsyn härom inom EU. Detta bör ges
regeringen till känna.

5. Utsläpp från torv, punkt 3 (kd, c)
av Sven Gunnar Persson (kd) och Jan Andersson (c).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om utsläpp från torveldning. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2003/04:MJ31 yrkande 2 och 2003/04:MJ32 yrkande 2 och
avslår motionerna 2003/04:MJ29 yrkande 3 och 2003/04:MJ401 yrkande 4 i
denna del.
Ställningstagande
Regeringen presenterade nyligen en proposition som innebär att torv skall
räknas som biobränsle vid fördelningen av gröna certifikat för elproduktion.
FlexMex2-utredningen gjorde också bedömningen att torv skall betraktas
som ett biobränsle och föreslog därför att utsläpp från torveldning inte
skall ingå i handelssystemet för utsläppsrätter. Vi anser i likhet med
FlexMex2-utredningen att utsläpp till följd av förbränning av torv inte
skall ingå i handelssystemet. Detta bör ges regeringen till känna.

6. Principer för fördelningen, punkt 4 (fp, kd, c)
av Lennart Fremling (fp), Sven Gunnar Persson (kd), Sverker Thorén (fp)
och Jan Andersson (c).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om auktionering av utsläppsrätter. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2003/04:MJ30 yrkande 1 och 2003/04:MJ472 yrkande 5
och avslår motionerna 2003/04:MJ31 yrkande 3 och 2003/04:MJ401 yrkande 4
i denna del.
Ställningstagande
Fördelen med att auktionera ut utsläppsrätter är att den enskilde kan
avgöra hur mycket denne kan begränsa sina utsläpp i förhållande till
kostnaden. På så vis undviker man en komplicerad myndighetsbedömning om
vem som bäst behöver släppa ut de skadliga ämnena. Tyvärr har EU låst sig
för att utsläppsrätterna skall delas ut gratis efter de behov som varje
anläggning har under perioden 2005-2007. Vi anser att det är mycket viktigt
att regeringen i EU kraftfullt verkar för att utsläppsrätterna inför
perioden 2008-2012 i stället auktioneras ut. Detta bör ges regeringen till
känna.

7. Utvidgning av handelssystemet, punkt 6 (kd)
av Sven Gunnar Persson (kd).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om att inkludera fler sektorer i handelssystemet.
Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:MJ31 yrkande 5 och avslår
motionerna 2003/04:T564 yrkande 9 och 2003/04:MJ32 yrkande 1.
Ställningstagande
Hushålls- och transportsektorns utsläppsreduktioner sker i dag till en
betydligt högre marginalkostnad än vad som är fallet inom industrin. Ur
ett samhällsekonomiskt perspektiv vore det därför kostnadseffektivt att
låta trafiksektorn köpa utsläppsrätter från industrisektorn. Detta skulle
kunna finansiera större utsläppsminskningar i industrin än vad man kan
förvänta sig med den nu föreslagna modellen. Jag anser därför att regeringen
bör inkludera fler sektorer i handelssystemet fr.o.m. år 2008. Detta bör
ges regeringen till känna.

8. Utvidgning av handelssystemet, punkt 6 (c)
av Jan Andersson (c).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om att inkludera fler sektorer i handelssystemet.
Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:MJ32 yrkande 1, bifaller delvis
motion 2003/04:T564 yrkande 9 och avslår motion 2003/04:MJ31 yrkande 5.

Ställningstagande
Under handelsperioden 2005-2007 begränsas handeln med växthusgaser till
att endast omfatta handel med koldioxid och endast vissa sektorer. I den
handlande sektorn ingår utsläppskällor inom järn- och stålindustri,
raffinaderier, kemisk industri, pappers- och massaindustri, cementindustri
samt kraft- och värmeverk med en installerad kapacitet över 20 MW. Den
handlande sektorn står för ca 30 % av koldioxidutsläppen i Sverige. Det
finns risk att de sektorer som inte kommer att ingå i handelssystemet
(transport, hushåll, m.fl.) kommer att missgynnas. Den handlande sektorn
kan köpa sig rätten att släppa ut koldioxid medan övriga verksamheter
kommer att tvingas begränsa sina utsläpp för att Sverige skall kunna minska
sin klimatpåverkan och nå de uppsatta miljömålen. Prognoser säger att
marginalkostnaden för att reducera koldioxidutsläppen skulle bli lägre om
även övriga sektorer tilläts delta i en internationell handel med
utsläppsrätter. Sverige bör därför verka för att även andra sektorer tillåts
ingå i systemet från år 2008. Detta bör ges regeringen till känna.

9. Tillfälliga undantag för anläggningar, punkt 7 (kd)
av Sven Gunnar Persson (kd).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om möjligheten att undanta anläggningar. Därmed
bifaller riksdagen motion 2003/04:MJ31 yrkande 8.
Ställningstagande
Regeringens bedömning om möjligheten att undanta vissa anläggningar i
handelssystemet är felaktig. Jag anser att det inte skall gå att undanta
verksamheter som egentligen borde omfattas av handelssystemet.
FlexMex2-utredningens förslag är därvid att föredra. Regeringens uppfattning gör
att regelsystemet kan bli splittrat. Det är bättre att ge näringslivet
tydliga signaler och enhetliga regler. I propositionen påpekas mycket
riktigt att anläggningar som undantas från handelssystemets första period
går miste om denna möjlighet att genomföra kostnadseffektiva åtgärder,
samtidigt som åtgärder i alla fall måste genomföras. Effektiviteten i
direktivet främjas av att så många anläggningar som möjligt ingår i
systemet för utsläppshandel. Detta bör ges regeringen till känna.

10. Principen för nya deltagare, punkt 8 (kd)
av Sven Gunnar Persson (kd).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 8 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om nya deltagare. Därmed bifaller riksdagen motion
2003/04:MJ31 yrkandena 7, 9 och 10 och avslår motion 2003/04:MJ29 yrkande
2.
Ställningstagande
Jag anser att fördelningen till nya deltagare bör vara upp till 4 miljoner
ton koldioxid per år. Svensk industri är i internationell jämförelse
miljömedveten och energieffektiv. Det är önskvärt och kanske också troligt
att ett höjt internationellt miljömedvetande medför konkurrensfördelar
för svensk industri och att industriproduktionen i Sverige ökar till följd
av detta. Även om svensk produktion kommer att bli mer energieffektiv kan
en produktionsökning komma att medföra att utsläppen i Sverige ökar räknat
i absoluta tal. Från miljösynpunkt bör produktionen lokaliseras där den
är mest effektiv. Det är därför angeläget att det finns goda möjligheter
för svensk industri att expandera. I sammanhanget vill jag påminna om att
FlexMex2-utredningen föreslog siffran 4,3 miljoner ton per år för nya
deltagare och konsekvenser av utökad kapacitet i befintliga anläggningar.

Jag är vidare skeptisk till att nya deltagare skall anskaffa sina
utsläppsrätter på öppna marknaden. Detta leder till en snedvridning av
konkurrensen. De verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd efter den 30
september 2004 bör därför kunna tilldelas utsläppsrätter på grundval av
riktmärken för specifika utsläpp eller bästa möjliga teknik. Jag instämmer
i regeringens bedömning att Sverige bör studera andra medlemsstaters
agerande, vilket naturligtvis inte enbart gäller på denna punkt.
Användning av renare och mer energieffektiva bränslen inom den icke-handlande
sektorn kan innebära att koldioxidutsläppen inom den handlande sektorn
måste öka samtidigt som de totala utsläppen minskar. Vid sådana situationer
skall aktören i den handlande sektorn tilldelas utsläppsrätter motsvarande
den ökning av utsläppen som han måste göra. Ett exempel på en sådan
situation kan vara raffinaderier som ökar sina koldioxidutsläpp för att
framställa diesel miljöklass 1. Detta bör gälla så länge transportsektorn
och uppvärmningssektorn i sin helhet inte ingår i den handlande sektorn.

Vad som anförs ovan bör ges regeringen till känna.

11. Organisatoriska frågor, punkt 9 (m)
av Catharina Elmsäter-Svärd (m), Lars Lindblad (m) och Bengt-Anders
Johansson (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 9 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om registerhållning. Därmed bifaller riksdagen
motion 2003/04:MJ27 yrkande 3 och avslår motionerna 2003/04:MJ30 yrkande
4 och 2003/04:MJ31 yrkande 11.
Ställningstagande
För att systemet med handel med utsläppsrätter skall fungera är det viktigt
att ett korrekt register förs över rätterna. Även om tilldelningen sker
på nationell nivå är det inte självklart att själva registerhållnigen
måste ske i Sverige. Huvudsaken är att den fyller sin funktion och att
svensk lagstiftning vad gäller offentlighetsprincip och sekretess tillämpas.
Detta bör ges regeringen till känna.

12. Organisatoriska frågor, punkt 9 (fp, kd)
av Lennart Fremling (fp), Sven Gunnar Persson (kd) och Sverker Thorén
(fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 9 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om en ny myndighet för administrationen av systemet.
Därmed bifaller riksdagen motionerna 2003/04:MJ30 yrkande 4 och 2003/04:MJ31
yrkande 11 och avslår motion 2003/04:MJ27 yrkande 3.
Ställningstagande
Vi anser att det inte behövs en ny myndighet för administration av
handelssystemet. En ny myndighet skulle innebära ökad byråkrati och åsamka
staten onödiga kostnader. Regeringen bör därför i stället fördela uppgifterna
på befintliga myndigheter, såsom Naturvårdsverket, Energimyndigheten och
länsstyrelserna, vilket det också är tänkt under den inledande fasen. Det
är nu fråga endast om en försöksperiod under tre år och med ett
auktionsförfarande vid fördelningen av utsläppsrätter skulle en ny myndighet
bli överflödig. Detta bör ges regeringen till känna.

13. Sveriges klimatmål, punkt 10 (m)
av Catharina Elmsäter-Svärd (m), Lars Lindblad (m) och Bengt-Anders
Johansson (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 10 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om Sveriges klimatmål. Därmed bifaller riksdagen
motion 2003/04:MJ27 yrkande 4.
Ställningstagande
Den internationella klimatöverenskommelsen i Kyoto innebär att deltagarna
förbundit sig att minska utsläppen av koldioxid. Sverige är en del av EU
och det är således EU som är den fördragsslutande parten. Införandet av
handelssystemet med utsläppsrätter inom unionen är en följd av detta.
Inom EU har utsläppsbegränsningarna fördelats mellan medlemmarna. Sverige
som tidigt minskat sina utsläpp och har en ur utsläppssynpunkt fördelaktig
energiproduktion har givits möjligheten att öka utsläppen av koldioxid
med 4 % jämfört med 1990 års nivå. Den svenska riksdagsmajoriteten har
ensidigt i stället satt upp mål om en minskning av koldioxidutsläppen med
4 %, vilket är en förhållandevis kraftig minskning. I och med att ett
system för handel med utsläppsrätter införs på EU-nivå blir det nationella
utsläppsmålet irrelevant. När det gemensamma handelssystemet i EU införs
bör det svenska nationella klimatmålet därför upphävas. Detta bör ges
regeringen till känna.

14. Relationen mellan olika styrmedel, punkt 11 (m)
av Catharina Elmsäter-Svärd (m), Lars Lindblad (m) och Bengt-Anders
Johansson (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 11 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om elcertifikatssystemet. Därmed bifaller riksdagen
motion 2003/04:MJ27 yrkande 5 och avslår motionerna 2003/04:MJ31 yrkande
12 och 2003/04:MJ32 yrkande 4.
Ställningstagande
Regeringens vidare arbete bör ha som inriktning att förenkla och rensa
bland dagens olika styrmedel. Det är därvid bra att regeringen avser att
samordna miljöbalken, skatterna och andra styrmedel. Vi delar uppfattningen
att svensk industris konkurrenskraft måste vara en viktig utgångspunkt
för arbetet. Svensk exportindustri är till stora delar mycket energikrävande
men hittills har den goda tillgången på relativt billig energi varit en
konkurrensfördel för Sverige. Denna fördel får inte omintetgöras. Vi anser
att endast ett medel skall användas för att lösa varje mål och inte flera
medel för ett mål eller ett medel för flera mål. Införandet av systemet
med utsläppsrätter innebär att övriga styrmedel blir obehövliga, särskilt
när energiskattesystemet reformerats. Ett styrmedel som bör upphöra är
elcertifikaten. Detta bör ges regeringen till känna.

15. Kvalitetssäkring av statistiken, punkt 12 (m, kd, c)
av Catharina Elmsäter-Svärd (m), Sven Gunnar Persson (kd), Lars Lindblad
(m), Jan Andersson (c) och Bengt-Anders Johansson (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 12 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om kvalitetssäkring av statistiken. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2003/04:MJ31 yrkande 13 och 2003/04:MJ32 yrkande 5.

Ställningstagande
Systemet för handel med utsläppsrätter kräver att kontrollen, rapporteringen
och statistiken av miljöparametrarna är tillförlitlig. Regeringens bedömning
att arbetet bör utvecklas vidare är dock väl försiktig. Arbetet måste
absolut utvecklas vidare. Den miljöstatistik som Statistiska centralbyrån
tillhandahåller uppfyller inte de krav som måste ställas. Ett fördjupat
samarbete mellan de statistikansvariga myndigheterna skulle kunna medföra
en förbättring av statistiken. Därutöver skulle ett nära och förtroendefullt
samarbete med branschorganisationer underlätta statistikinsamlandet. Detta
bör ges regeringen till känna.
Särskilt yttrande

Relationen mellan olika styrmedel, punkt 11 (kd)
Sven Gunnar Persson (kd) anför:

Kristdemokraterna delar i stort sett regeringens bedömning vad gäller
relationen mellan olika styrmedel. Det finns dock anledning att framhålla
att det finns vissa risker med att blanda olika styrmedel. Man bör ej
onödigtvis använda mer än ett styrmedel per mål.
Handel med utsläppsrätter är ett nytt styrmedel. Vi har inte facit i förväg,
men vi har anledning att tro att det kan vara ett effektivt styrmedel.
För att man skall kunna dra några slutsatser och vinna några erfarenheter
under den första försöksperioden är det emellertid bäst att renodla
systemet så långt det är rimligt. Koldioxidskatten bör bl.a. av detta skäl
tas bort för den handlande sektorn.
FlexMex2-delegationen har under hösten arbetat med frågan om huruvida
Sverige bör renodla handelssystemet eller använda både handel och
koldioxidskatt för den handlande sektorn. Frågan är vilket alternativ som är
mest effektivt för att hantera koldioxidutsläppen och hur vi skall rigga
ett system för att handeln skall bli ett strategiskt och förhoppningsvis
framgångsrikt instrument i kampen för att hejda och minska utsläppen av
växthusgaser.
En avveckling av koldioxidskatten på fossila bränslen får inte leda till
att de koldioxidneutrala bränslenas konkurrenskraft gentemot fossila
bränslen försämras på något område. Ett eventuellt avvecklande av
koldioxidskatten måste därför ledsagas av motsvarade åtgärder för att trygga
biobränslenas konkurrenskraft.
Kristdemokraterna ansluter sig till principen om att förorenaren skall
betala för sina utsläpp. Det vore därför naturligt att ett avskaffande av
koldioxidskatten kompenseras med att utsläppsrätterna auktioneras ut i
stället för att delas ut gratis. Det är därför beklagligt att direktivet
inte medger att mer än 10 % av utsläppsrätterna auktioneras ut för den
femårsperiod som börjar den 1 januari 2008. I avvaktan på resultatet av
den övergripande analys som skall ske i samband med kontrollstationen år
2004 avstår Kristdemokraterna för närvarande från att föreslå avskaffad
koldioxidskatt.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2003/04:31 Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om
ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser:
Regeringen föreslår att riksdagen bemyndigar regeringen att utarbeta och
till Europeiska kommissionen överlämna en plan för fördelning av utsläppsrätter
(avsnitt 5).
Följdmotioner
2003/04:MJ27 av Catharina Elmsäter-Svärd m.fl. (m):

1. Riksdagen beslutar att tilldelningen av utsläppsrätter skall
grundas på de volymer som anges i motionen.
2. Riksdagen beslutar att den period som skall ligga till grund för
tilldelning av utsläppsrätter skall vara tio år.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om registerhållning.
4. Riksdagen beslutar avskaffa det nationella klimatmålet i enlighet
med vad i motionen anförs.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om elcertifikatssystemet.
2003/04:MJ28 av Erling Wälivaara m.fl. (kd, m, fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att Sverige i det fortsatta arbetet med handelssystemet skall
verka för att tilldelningen av utsläppsrätter skall ske enligt
benchmarkingmetoder baserade på bästa tillgängliga teknik.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att låta den masungsbaserade stålindustrin ingå i en försöksverksamhet
med benchmarking under perioden 2005-2007.
2003/04:MJ29 av Barbro Hietala Nordlund och Kristina Zakrisson (båda
s):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att den
mas-ugnsbaserade stålindustrin skall ingå i en försöksverksamhet 2005-2007,
där fördelningen baseras på ett nationellt program.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om den fördelade mängden utsläppsrätter för ytterligare
förbränningsanläggningar.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att torv och utsläppsrätter för torveldning avförs från
utsläppssystemet.
2003/04:MJ30 av Lennart Fremling m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att regeringen bör agera kraftfullt inom EU för att utsläppsrätterna
skall auktioneras ut inför perioden 2008-2012.
2. Riksdagen begär att regeringen snarast återkommer till riksdagen
med förslag om rimlig fördelning av koldioxidutsläpp mellan transportsektorn,
hushållssektorn och den handlande sektorn.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att regeringen bör sträva efter att fördelningen av gratis
utsläppsrätter baseras på riktmärken, s.k. benchmarking, där det finns
tillförlitliga data.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att regeringen inte skall skapa någon ny myndighet för
administrationen av utsläppsrätter, särskilt som myndighetsuppgifterna kan bli
helt annorlunda inför kommande perioder.
2003/04:MJ31 av Sven Gunnar Persson m.fl. (kd):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om den totala tilldelade mängden utsläppsrätter.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att utsläpp från torv ej skall tas med i handelssystemet.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om auktionering av maximalt tillåtna mängd utsläppsrätter.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att Sverige i det fortsatta arbetet med handelssystemet skall
verka för att tilldelning av utsläppsrätter skall ske enligt benchmarkingmetoder
baserade på bästa tillgängliga teknik.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att inkludera fler sektorer i handelssystemet fr.o.m. år 2008.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att överväga om den masugnsbaserade stålindustrin kan ingå i en
försöksverksamhet med benchmarking under perioden 2005-2007.
7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om extra tilldelning vid åtgärder som uppenbart minskar utsläppen
i den icke-handlande sektorn.
8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att det inte bör vara möjligt att undanta verksamheter som
omfattas av handelssystemet.
9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att utsläppsrätter motsvarande 4 miljoner ton bör avsättas för
nytillkomna deltagare.
10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att de verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd efter
den 30 september 2004 bör kunna tilldelas utsläppsrätter på grundval av
riktmärken för specifika utsläpp eller bästa möjliga teknik.
11. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att någon ny myndighet för administrationen av
handelssystemet med utsläppsrätter ej behöver tillskapas.
12. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om avskaffande av koldioxidskatten för den handlande sektorn.
13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om kvalitetssäkring av statistiken.
14. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om avräkning av fördelningen av utsläppsrätter i förhållande
till Sveriges åtagande enligt Kyotoprotokollet.
2003/04:MJ32 av Roger Tiefensee m.fl. (c):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om att Sverige bör verka för att även andra sektorer
tillåts ingå i systemet för handel med utsläppsrätter för perioden 2008-2012.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om att torv inte skall ingå i systemet för handel av
utsläppsrätter för växthusgaser.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om riksdagens bristande möjlighet att påverka den nationella
fördelningsplanen.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om att verka för att handelssystemet med utsläppsrätter
på sikt skall kunna ersätta koldioxidskatten när även andra sektorer
inkluderas i systemet samt att tilldelningen av utsläppsrätter inte sker
gratis.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om att SCB måste förbättra sin miljöstatistik för att
möjliggöra ett fungerande handelssystem i framtiden.
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2003
2003/04:T564 av Maud Olofsson m.fl. (c):

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att även transportsektorn skall omfattas av EU:s införande av
utsläppsrätter.
2003/04:MJ370 av Catharina Elmsäter-Svärd m.fl. (m):

10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om införande av ett EU-system för handel med utsläppsrätter
avseende koldioxid från samtliga energiproduktionsanläggningar av väsentlig
storlek.
2003/04:MJ401 av Maria Wetterstrand m.fl. (mp):

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om handel med utsläppsrätter.
2003/04:MJ472 av Lars Leijonborg m.fl. (fp):

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om handel med utsläppsrätter.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om betydelsen av att överlåtbara utsläppsrätter fördelas genom
auktionsförfarande.
2003/04:N342 av Mikael Odenberg m.fl. (m):

16. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om handel med utsläppsrätter.

Bilaga 2
Yttrande från annat utskott
Näringsutskottets yttrande 2003/04:NU1y
Handel med utsläppsrätter för växthusgaser
Till miljö- och jordbruksutskottet
Miljö- och jordbruksutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att
yttra sig över proposition 2003/04:31 om riktlinjer för genomförande av
EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser
jämte motioner. Med anledning av propositionen har det väckts sex motioner.

Företrädare för Svenska Torvproducentföreningen har inför näringsutskottet
lämnat synpunkter i ärendet.
Bakgrund
Kyotoprotokollet
Vid Förenta nationernas miljökonferens i Rio de Janeiro år 1992 undertecknades
en ramkonvention om klimatförändringar, den s.k. klimatkonventionen. Målet
för konventionen är att halten av växthusgaser skall stabiliseras på en
nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig.
Till konventionen har knutits ett protokoll som undertecknades vid ett
partsmöte i Kyoto år 1997, det s.k. Kyotoprotokollet. Tillämpningen av
detta protokoll bestämdes i sin tur vid ett partsmöte i Marrakech år 2001.
Enligt Kyotoprotokollet skall industriländernas utsläpp av växthusgaser
under perioden 2008-2012 ha minskat med ca 5 % jämfört med 1990 års nivå.
Protokollet träder i kraft när det har ratificerats av minst 55 länder.
Det krävs dock att bland dessa länder skall ingå industriländer vars
utsläpp motsvarar minst 55 % av industriländernas samlade utsläpp år 1990.
Även om i dagsläget 119 länder har ratificerat protokollet krävs för att
det senare villkoret skall uppfyllas att antingen Förenta staterna eller
Ryssland ratificerar protokollet.
EU har valt att utnyttja en möjlighet enligt Kyotoprotokollet att gemensamt
få fullgöra EU:s åtagande enligt protokollet. Det för EU gemensamma
åtagandet har efter förhandlingar fördelats mellan medlemsstaterna på ett
sådant sätt att åtagandena avses återspegla hänsyn till utgångsläge,
särskilda förhållanden och kostnaderna för åtgärderna. För svensk del
innebär uppgörelsen att Sverige inte får öka utsläppen av växthusgaser med
mer än 4 % från 1990 års nivå.
En viktig komponent i Kyotoprotokollet är möjligheten för parterna att
använda tre s.k. flexibla mekanismer: handel med utsläppsrätter, gemensamt
genomförande och mekanismen för ren utveckling. De marginella kostnaderna
för att minska utsläppen av växthusgaser varierar kraftigt mellan olika
företag och länder. Syftet med de flexibla mekanismerna är att begränsa
kostnaderna för att uppfylla åtagandena i protokollet. Om åtgärder för
att begränsa utsläpp genomförs i ett land där kostnaderna är låga, kan
det utrymme för utsläpp som därmed uppstår köpas av ett företag i ett
annat land för vilket åtgärdskostnaderna är höga. Genom en sådan handel
vinner båda parter.
Enligt Kyotoprotokollet och den överenskomna tillämpningen av protokollet
skall användningen av de tre mekanismerna vara ett tillägg till inhemska
åtgärder. Vidare skall en betydande del av ett lands ansträngningar att
minska utsläppen utgöras av åtgärder som genomförs inom landet i
fråga.
Sveriges klimatstrategi
På regeringens förslag beslutade riksdagen våren 2002 (prop. 2001/02:55,
bet. 2001/02:MJU10) om nya mål för den svenska klimatpolitiken (med
reservationer m; kd; mp). Enligt riksdagens beslut skall de svenska utsläppen
av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 2008-2012 vara minst 4 %
lägre än utsläppen år 1990. Detta mål skall uppnås utan kompensation för
upptag i s.k. kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Det nationella
målet skall fortlöpande följas upp. Om utsläppstrenden visar sig mindre
gynnsam än vad som förutsetts eller om de åtgärder som vidtas inte ger
väntad effekt kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder eller vid behov
föreslå en omprövning av målet. Härvid skall hänsyn tas till konsekvenser
för den svenska industrin och dess konkurrenskraft. Kontrollstationer
skall genomföras åren 2004 och 2008. Regeringen har uppdragit åt
Naturvårdsverket och Statens energimyndighet att ta fram underlag inför 2004
års kontrollstation.
I den nu aktuella propositionen erinras om att de inhemska utsläppen av
koldioxid har minskat kraftigt sedan början av 1970-talet. Mellan åren
1990 och 2001 har utsläppen minskat med ca 3 %. Samtidigt noteras i
propositionen att utsläppen från transportsektorn har ökat under perioden.

EG:s direktiv om handel med utsläppsrätter
I juli 2003 antog Europaparlamentet och rådet ett direktiv (2003/87/EEG)
om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen.
Enligt direktivet skall handelssystemet vara etablerat den 1 januari
2005.
Utsläppshandeln skall omfatta kraft- och värmeverk som har en installerad
effekt över 20 MW, oljeraffinaderier, anläggningar som producerar och
bearbetar järn, stål, glas, glasfiber, cement och keramik samt anläggningar
som producerar papper och pappersmassa. EG-kommissionen kan före den 31
december 2004 komma att föreslå en utvidgning av systemet till andra
verksamheter. Enligt direktivet skall berörda verksamhetsutövare inneha
tillstånd för utsläpp av växthusgaser för att få bedriva sin verksamhet
efter den 1 januari 2005. Direktivet förutsätter att en plan för fördelning
av utsläppsrätter upprättas av varje medlemsland, vilken skall vara
kommissionen till handa senast den 31 mars 2004. I den nationella
fördelningsplanen skall anges hur många utsläppsrätter som skall delas ut varje
år och hur dessa avses bli fördelade till berörda anläggningar utifrån
kriterier i direktivet.
Antalet utsläppsrätter som delas ut skall stämma överens med det åtagande
som medlemsstaten har enligt Kyotoprotokollet och EU:s s.k. ratifikationsbeslut.
Vidare bör antalet utsläppsrätter överensstämma med den nationella
klimatstrategin. Enligt direktivet skulle medlemsstaten ha etablerat nödvändig
lagstiftning senast den 31 december 2003. Medlemsstaten skall utse en
eller flera behöriga myndigheter för att genomföra och tillämpa bestämmelserna
i direktivet. Den behöriga myndigheten skall besluta om fördelning av
utsläppsrätter senast den 30 september 2004.
Den första fördelningsplanen avser endast perioden 2005-2007. Nästa
fördelningsplan skall avse perioden 2008-2012 och inlämnas till kommissionen
senast den 30 juni 2006. Senast vid detta datum skall kommissionen överlämna
en rapport till Europaparlamentet och rådet om erfarenheterna av systemet
och förslag till erforderliga förändringar.
Flexmex 2-utredningen
Efter beslut av regeringen tillkallades hösten 2001 en delegation med
parlamentarisk sammansättning (ordförande: generaltulldirektör Kjell
Jansson) med uppgift (dir. 2001:56) att utarbeta ett förslag till ett
svenskt system och regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer.
Delegationen, den s.k. Flexmex 2-utredningen, avlämnade i maj 2003 ett
delbetänkande (SOU 2003:60) med förslag om de principer som bör ligga
till grund för fördelningen av utsläppsrätter och om hur den nationella
fördelningsplanen bör utformas för svensk del.
I november 2003 redovisade utredningen ett andra delbetänkande (SOU
2003:120) med förslag till lagreglering fr.o.m. den 1 juli 2004 av vissa
tillstånds- och tilldelningsfrågor. Avsikten är att denna reglering med
smärre justeringar skall kunna flyttas över till en komplett lag för
handelssystemet, som utredningen ämnar lägga fram förslag om under våren
2004 och som skall träda i kraft den 1 januari 2005.
Propositionen
I den nu aktuella propositionen, som baseras på Flexmex 2-utredningens
första delbetänkande, redovisas riktlinjer för genomförandet i Sverige av
EG:s direktiv om handeln med utsläppsrätter. Riksdagen föreslås bemyndiga
regeringen att utarbeta och till EG-kommissionen överlämna en plan för
fördelning av utsläppsrätter. Som tidigare nämnts skall planen överlämnas
till kommissionen senast den 31 mars 2004.
Enligt regeringen bör planen baseras på de principer och överväganden som
redovisas i propositionen och i enlighet med kriterierna i EG-direktivet.
De anläggningar som berörs av direktivet är, som redovisats i det föregående,
kraft- och värmeverk som har en installerad effekt över 20 MW,
oljeraffinaderier, anläggningar som producerar järn, stål, glas, glasfiber,
cement och keramik samt anläggningar som producerar papper och pappersmassa.
Utsläppen från dessa anläggningar svarade år 2001 för ca 26 % av Sveriges
samlade utsläpp av växthusgaser eller för drygt 30 % av de samlade utsläppen
av koldioxid. EG-direktivet ger en möjlighet för en medlemsstat att hos
kommissionen ansöka om att vissa anläggningar fram t.o.m. år 2007 tillfälligt
skall få undantas från handelssystemet.
Varje verksamhetsutövare måste för att få bedriva verksamhet efter den
1 januari 2005 vid de anläggningar som ingår i handelssystemet ha ett
tillstånd av staten att släppa ut växthusgaser. Med tillståndet följer en
rättighet att släppa ut växthusgaser. Vid starten av handelssystemet skall
staten gratis fördela utsläppsrätter till verksamhetsutövarna. Regeringen
avser att analysera möjligheten att utnyttja auktionering för perioden
2008-2012.
En utövare som önskar släppa ut mer koldioxid än motsvarande den mängd
utsläppsrätter som erhållits vid fördelningen kan köpa utsläppsrätter av
andra aktörer som vill sälja sådana utsläppsrätter. En avgift kommer att
tas ut i de fall en verksamhetsutövare inte kan överlämna utsläppsrätter
som motsvarar de faktiska utsläppen. EG:s direktiv innebär att handel med
utsläppsrätter kan ske inom EU.
Enligt regeringen bör fördelningen av utsläppsrätter grundas på skilda
principer för bränslerelaterade och råvarurelaterade utsläpp. Fördelningen
för bränslerelaterade utsläpp skall baseras på volymen av historiska
utsläpp, närmare bestämt på ett genomsnitt av de faktiska utsläppen av
koldioxid under åren 1998-2001. Eftersom de råvarurelaterade utsläppen är
beroende av tillverkningsprocessen kan de på kort sikt minskas endast
genom minskad produktion. Fördelningen till råvarurelaterade utsläpp bör
enligt regeringen baseras på samlade prognoser på såväl anläggnings- som
makronivå.
I propositionen skisseras också en fördelningsmetod som grundas på riktmärken
i form av utsläpp av koldioxid per enhet av en produkt (s.k. benchmarking).
Vid en sådan ansats beaktas tidigare vidtagna åtgärder hos verksamhetsutövaren
i fråga. Metoden tar även hänsyn till energieffektiv teknik och till de
tekniska möjligheterna att minska utsläppen samt till att utsläppen från
svenska företag ofta är lägre än hos företag med motsvarande tillverkning
utanför Europa. Enligt regeringen kräver dock en fördelning baserad på
riktmärken ytterligare statistikunderlag och metoden måste därför utredas
vidare. En sådan fördelning bör dock enligt regeringen kunna användas
redan för perioden 2005-2007, när det är lämpligt för de sektorer där
tillförlitliga data föreligger. I propositionen påpekas att energisektorn
skulle kunna vara en sådan sektor.
Flexmex 2-utredningen stannade vid bedömningen att den handlande sektorns
behov av utsläppsrätter uppgår till ca 24 miljoner ton koldioxid per år
under perioden 2005-2007. Vidare menade utredningen att torv inte skulle
kräva utsläppsrätter. Enligt regeringen bör utgångspunkten för den nationella
fördelningsplanen vara att antalet utsläppsrätter som skall fördelas till
befintliga anläggningar bör uppgå till högst ca 17-18 miljoner ton koldioxid
per år. Utöver utsläppen från befintliga anläggningar bör en fördelning
göras med hänsyn till nya anläggningar, ökat kapacitetsutnyttjande och
expansion av befintliga anläggningar. För denna fördelning beräknar
regeringen utsläppsrätter om 2-4 miljoner ton per år. Den sammanlagda
fördelade mängden utsläppsrätter beräknas sålunda uppgå till ca 19-22
miljoner ton per år. Samtidigt påpekas i propositionen att det föreligger
dels oklarhet om vilka anläggningar som slutligt kommer att omfattas av
EG-direktivet, dels statistiska osäkerheter. Därför kan den slutliga
mängden fördelade utsläppsrätter komma att förändras.
Till skillnad från utredningen anser regeringen att utsläpp från förbränning
av torv skall ingå i handelssystemet (enligt utredningen uppgick utsläppen
från torveldning år 2001 till 0,9 miljoner ton). I propositionen erinras
om att klimatkonventionens tredje partsmöte fattat ett beslut som tillsammans
med riktlinjerna enligt FN:s klimatpanel innebär att de utsläpp av koldioxid
som härrör från förbränning av torv skall redovisas och läggas till de
utsläpp som omfattas av Kyotoprotokollet och den efterföljande bördefördelningen
inom EU.
Genomförandet av handelsdirektivet för med sig olika myndighetsuppgifter.
Under den inledande fasen bör, menar regeringen, uppgifter vad gäller
tillstånd, fördelning, övervakning, kontroll och information utföras av
befintliga myndigheter, främst länsstyrelserna, Naturvårdsverket och
Statens energimyndighet. I propositionen meddelas att regeringen avser att
bereda Flexmex 2-utredningens förslag om inrättandet av en ny myndighet
för övergripande administration av handeln med utsläppsrätter.
Motionerna
Som tidigare nämnts har det väckts sex motioner med anledning av propositionen.
I det följande redovisas de motionsyrkanden som avser frågor med bäring
på näringsutskottets beredningsområde.
En sådan fråga gäller om utsläpp från förbränning av torv skall ingå i
handelssystemet. Regeringens uppfattning att så bör vara fallet får stöd
i motion 2003/04:MJ27 (m). Motionärerna säger sig dela uppfattningen att
torv mer är ett fossilt bränsle än ett biobränsle. En motsatt uppfattning
redovisas samfällt i motionerna 2003/04:MJ29 (s), 2003/04:MJ31 (kd) och
2003/04:MJ32 (c). Motionärerna ansluter sig därmed till Flexmex 2-utredningens
förslag att torv skall behandlas på ett med biobränslen likvärdigt sätt
och därmed inte omfattas av handelssystemet. I motionerna erinras också
om att riksdagen våren 2003 förordade att torv av miljöskäl bör berättiga
till elcertifikat.
Frågan om nivån på den sammanlagda mängden utsläppsrätter som skall
fördelas berörs i flera motioner. Som tidigare nämnts har regeringen beräknat
denna nivå till ca 19-22 miljoner ton koldioxid (inklusive 0,9 miljoner
ton för utsläpp från förbränning av torv). Av denna nivå beräknas att
högst ca 17-18 miljoner ton skall fördelas till befintliga anläggningar,
medan 2-4 miljoner ton skall fördelas till nya anläggningar, ökat
kapacitetsutnyttjande och expansion av befintliga anläggningar.
I motion 2003/04:MJ27 (m) anförs att ca 22-24 miljoner ton bör tilldelas
befintliga anläggningar och att ytterligare 2-4 miljoner ton skall fördelas
till nya anläggningar, kapacitetsökningar och expansion av befintliga
anläggningar. Sammantaget innebär det en total nivå på 24-28 miljoner ton.
Enligt motionärerna innebär den av regeringen förslagna nivån att svenska
produktionsanläggningar kommer i betydligt sämre läge jämfört med
konkurrenterna i övriga EU.
En delvis motsatt uppfattning förs till torgs i motion 2003/04:MJ31 (kd).
Där anför motionärerna att den i propositionen föreslagna nivån möjligen
ligger på en för hög nivå för att möjliggöra ett kostnadseffektivt
uppfyllande av Sveriges nationella klimatmål. Med hänvisning till vad
Konjunkturinstitutet påpekat framhålls i motionen att en extratilldelning av
utsläppsrätter inte i sig utgör någon garanti för att produktionen i de
energiintensiva företagen stannar inom landet eftersom företagen kan sälja
utsläppsrätterna till företag i andra länder. På grund av svårigheterna
att beräkna det samhällsekonomiskt optimala antalet tilldelade utsläppsrätter
kan motionärerna inte förorda någon annan nivå än den regeringen har
föreslagit. Eftersom torv enligt motionärerna inte skall omfattas av
handelssystemet innebär motionärernas förslag de facto en höjning av nivån
med 0,9 miljoner ton. Av den totala nivån föreslår motionärerna att 4
miljoner ton avsätts till "nytillkomna deltagare".
En annan aspekt på totala mängden utsläppsrätter aktualiseras i motion
2003/04:MJ29 (s). Där begärs att regeringen skall ges mandat att utöka
mängden utsläppsrätter som motsvarar den volym koldioxid som tillkommande
förbränningsanläggningar medför. Motionärerna åsyftar därvid
förbränningsanläggningar som kan tillkomma som en följd av den beslutade
avvecklingen av kärnkraften. I motionen påpekas vidare att det föreligger
osäkerhet om vilka anläggningar inom kemikalie- och stålindustrierna som
omfattas av handelssystemet. Beroende på vilka gränsdragningar som görs kan
utsläppen från dessa industrier kräva ytterligare volymer i
handelssystemet, anför motionärerna.
Basen för fördelningen av bränslerelaterade utsläpp skall som tidigare
nämnts utgöras av genomsnittet av de faktiska utsläppen av koldioxid under
åren 1998-2001. En betydligt längre tidsperiod som grund för fördelningen
förordas i motion 2003/04:MJ27 (m). Mot bakgrund av att de nu aktuella
utsläppen i hög grad styrs av klimatförhållanden som kan variera betydligt
mellan olika år föreslår motionärerna att tilldelningen av utsläppsrätter
skall baseras på utsläppen under en tioårsperiod, åren 1992-2001.
Som tidigare nämnts avser regeringen att utreda vidare metoden med fördelning
baserad på riktmärken (s.k. benchmarking). Denna fråga har berörts i fyra
av motionerna; genomgående ser motionärerna positivt på en sådan metod.
Folkpartiet vill livligt understödja att en fördelning baserad på riktmärken
skall kunna göras när det är lämpligt för de sektorer där det finns
tillförlitliga data, sägs det sålunda i motion 2003/04:MJ30 (fp).
För att en modell med tilldelning enligt benchmarkingsystem skall bli
rättvis måste emellertid hela branscher inom EU tillämpa samma modell,
framhålls det i motion 2003/04:MJ31 (kd). Därför föreslås i motionen att
Sverige skall verka för att metoden med riktmärken skall tillämpas fr.o.
m. år 2008 inom hela EU. Liknande synpunkter utvecklas i motion 2003/04:MJ28
(kd, m, fp).
Som framgår av det föregående påpekar regeringen i propositionen att en
fördelning baserad på riktmärken bör kunna användas redan för perioden
2005-2007, när det är lämpligt för de sektorer där tillförlitliga data
föreligger. I propositionen sägs vidare att energisektorn skulle kunna
vara en sådan sektor. I de båda sistnämnda motionerna föreslås att den
masugnsbaserade stålindustrin skall ingå i en försöksverksamhet med
benchmarking under perioden 2005-2007. Fördelningen till dessa stålverk bör
baseras på ett genomsnitt av nuvarande koldioxidutsläpp i sådana verk
inom EU, anförs det likalydande i motionerna.
Samma förslag vad gäller den masugnsbaserade stålindustrin framförs i
motion 2003/04:MJ29 (s). Ett handelssystem baserat på nationell fördelning
och som utgår från de olikheter i miljöanpassning som föreligger mellan
världens stålföretag riskerar enligt motionärerna att snedvrida konkurrensen
till nackdel för de svenska stålföretagen.
Slutligen skall här beröras ett yrkande i motion 2003/04:MJ27 (m) om
elcertifikatssystemet. Där hävdas att införandet av systemet för handel
med utsläppsrätter leder till att övriga styrmedel blir obehövliga när
energiskattesystemet reformerats. Det är fördelaktigt om det finns endast
ett medel för varje mål, anför motionärerna och pekar på elcertifikatssystemet
som ett styrmedel som med fördel kan upphävas.
Vissa kompletterande uppgifter
Beslut om elcertifikatssystemet
Efter tidigare beslut av riksdagen infördes den 1 maj 2003 ett system med
elcertifikat (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6). Enligt systemet skall
den som producerar förnybar el kostnadsfritt tilldelas elcertifikat av
staten. Samtidigt har elanvändarna ålagts en skyldighet att förvärva
elcertifikat i förhållande till elförbrukningen (kvotplikt). Eftersom det
blir ekonomiskt fördelaktigt att förvärva elcertifikat uppstår en marknad
där elcertifikaten åsätts ett pris. Inkomsterna från försäljningen av
elcertifikaten skall täcka merkostnaderna för produktion av förnybar el.
Näringsutskottet såg positivt på elcertifikatssystemet och menade att
det skulle komma att skapa möjligheter för en fortsatt utbyggnad av
elproduktionen från förnybara energikällor, samtidigt som det skulle stimulera
en marknadsdynamik som främjar kostnadseffektivitet och teknikutveckling.
I en reservation (m, fp, kd) avvisades regeringens förslag.
I enlighet med regeringens förslag beslutade riksdagen att el producerad
med användning av vindkraft, solenergi, vågenergi, geotermisk energi,
biobränslen och viss vattenkraft skall utgöra certifikatberättigande
elproduktion. Härutöver förordade riksdagen, på näringsutskottets förslag,
att även torv bör berättiga till elcertifikat. I sitt ställningstagande
anförde utskottet följande (s. 36):
Utskottet har övervägt frågan och kommit till slutsatsen att torv bör
berättiga till elcertifikat. Skälen för denna slutsats är miljömässiga.
Om torv inte blir certifikatberättigande kommer torven som bränsle i
kraftvärmeverken att konkurreras ut av kol. Effekten av en ökad kolanvändning
blir ökade miljöstörande utsläpp. Enligt utskottets bedömning föreligger
ingen risk för att torv skall tränga ut användningen av biobränslen,
eftersom torv inte utgör något alternativ till biobränslen. Alternativet
till torv är som nämnts ökad kolanvändning.
EG-kommissionen har, som tidigare redovisats, nyligen gjort bedömningen
att elcertifikatssystemet - med den uppläggning som anges i propositionen
- är förenligt med EG-fördraget. Om torv skall vara certifikatberättigande
krävs en förnyad prövning av kommissionen. Enligt utskottets mening bör
regeringen omgående göra en anmälan härom till kommissionen. Därefter bör
regeringen - senast hösten 2003 i budgetpropositionen för år 2004 -
återkomma till riksdagen med förslag om att torv skall utgöra
elcertifikatsberättigande bränsle.
Riksdagen bör genom ett tillkännagivande anmoda regeringen att vidta
åtgärder i enlighet med vad utskottet anfört.
I en reservation (mp) avvisades förslaget om att torv skall berättiga
till elcertifikat. Företrädarna i utskottet för Moderata samlingspartiet,
Folkpartiet och Kristdemokraterna, som avstyrkte regeringens förslag om
införande av elcertifikatssystem, avstod från att ta ställning till den
konkreta utformningen av systemet, inklusive till frågan om torv skall
berättiga till elcertifikat.
Proposition om torv och elcertifikat
Regeringen har i proposition 2003/04:42 - i linje med riksdagens tidigare
beslut - framlagt förslag om att torv fr.o.m. den 1 april 2004 skall bli
ett certifikatberättigande bränsle när den används för elproduktion i
kraftvärmeverk. Enligt regeringen får systemet med elcertifikat därmed
två syften, nämligen dels att främja produktion av el med användning av
förnybara energikällor, dels att främja produktion av el med användning
av torv. I förslaget till lagtext och i regeringens argumentering markeras
tydligt att torv inte kan klassificeras som ett förnybart bränsle.
Förslaget om att torv skall vara elcertifikatsberättigande anmäldes för
prövning av EG-kommissionen i juli 2003. Enligt kommissionens beslut, som
meddelades efter det att propositionen avlämnades till riksdagen, är
förslaget inte oförenligt med EG-fördraget. Kommissionen menar att åtgärden
delvis inte utgör stöd och delvis utgör stöd som är förenligt med artikel
87.3 c i fördraget, eftersom det uppfyller villkoren i gemenskapens
riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön. Kommissionen anför bl.
a. följande som skäl för att stödet uppfyller de allmänna villkoren:
"Enligt de svenska myndigheterna är stödet till elproduktion i kraftvärmeverk
som använder torv, främst i kombination med andra bränslen, nödvändigt
för att hindra att användningen av kol ökar i kraftvärmeverken."
Näringsutskottet har nyligen behandlat och i dagarna tillstyrkt regeringens
förslag om att torv skall vara certifikatberättigande (bet. 2003/04:NU8).
I en reservation (m, fp, mp) avvisas förslaget med hänvisning till att
torv är ett fossilt, koldioxidemitterande bränsle.
Näringsutskottets ställningstagande
Inledning
Näringsutskottet väljer att begränsa sitt ställningstagande i detta
yttrande dels till frågor om s.k. benchmarking (eller riktmärken) för
fördelning av utsläppsrätter, dels till frågan huruvida utsläppen från
förbränning av torv skall ingå i handelssystemet.
Benchmarking
Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som skall fördelas för en period
skall enligt kriterierna i handelsdirektivet bl.a. stämma överens med
medlemsstaternas skyldigheter att begränsa sina utsläpp enligt EU:s
gemensamma bördefördelning och bör stämma överens med den nationella
klimatstrategin. Samtidigt ger direktivet möjlighet för medlemsstaterna att
vid utformningen av den nationella fördelningsplanen beakta tidigare
vidtagna åtgärder, tekniska möjligheter att minska utsläppen och internationell
konkurrenskraft.
Näringsutskottet vill understryka betydelsen av att systemet för handel
med utsläppsrätter får en för svenskt näringsliv konkurrensneutral utformning.
De svenska utsläppen av koldioxid, som successivt har minskat sedan början
av 1970-talet, är låga i jämförelse med övriga länder inom EU. De
industribranscher som innefattas i den handlande sektorn svarar för en avsevärd
del av industrins förädlingsvärde och lämnar ett betydande bidrag till
den svenska exporten. En fortsatt möjlighet till expansion och tillväxt
av svensk basindustri är betydelsefull för utvecklingen av tillväxten i
den svenska ekonomin. En alltför restriktiv fördelning av utsläppsrätter
kan enligt näringsutskottets mening hämma denna tillväxt och äventyra
regionalpolitiska mål och tillväxtmål.
I anslutning till det sagda vill näringsutskottet peka på möjligheten
till fördelning av utsläppsrätter baserad på riktmärken (s.k. benchmarking).
Som tidigare beskrivits framhåller regeringen i propositionen att denna
metod är intressant och bör utredas vidare. Enligt regeringen bör denna
metod kunna användas redan för perioden 2005-2007, när det är lämpligt
för de sektorer där det finns tillförlitliga data.
Näringsutskottet instämmer med regeringen i att denna fördelningsmetod
kan ha betydande fördelar. Vid en sådan metod beaktas tidigare vidtagna
åtgärder genom att de företag som tidigt har genomfört åtgärder i sina
anläggningar har lägre specifika utsläpp och premieras jämfört med dem
som inte har genomfört åtgärder. Samtidigt har utskottet förståelse för
att denna fördelningsmetod kräver ett mer omfattande statistikunderlag än
en fördelning baserad på historiska utsläpp. Enligt vad näringsutskottet
erfarit har Regeringskansliet inför färdigställandet av den nationella
fördelningsplanen lagt ut ytterligare uppdrag för att förbättra underlaget
för framtagande av riktmärken. Dessa uppdrag omfattar enligt uppgift även
underlag om den masugnsbaserade stålindustrin. Vidare gäller enligt
kommissionens riktlinjer för hur en nationell fördelningsplan skall tas
fram att kommissionen skall se över den praktiska möjligheten att utveckla
riktmärken för hela EU som grund för fördelning av utsläppsrätter för
perioden 2008-2012.
Vad näringsutskottet här har anfört om s.k. benchmarking ligger i allt
väsentligt i linje med vad som anförs härom i motionerna 2003/04:MJ29 (s),
2003/04:MJ30 (fp), 2003/04:MJ31 (kd) och 2003/04:MJ28 (kd, m, fp). Med
hänvisning till pågående arbete inom regeringen och till kommissionens
riktlinjer i frågan ser näringsutskottet - utifrån sitt perspektiv - inget
behov av ett riksdagsuttalande i frågan om s.k. benchmarking.
Utsläppen från förbränning av torv
Näringsutskottet delar regeringens uppfattning att utsläppen från förbränning
av torv bör ingå i handelssystemet. Även om det råder viss oklarhet om
torvens klassificering gäller, som tidigare nämnts, att det vid
klimatkonventionens partsmöte har fattats beslut som tillsammans med riktlinjer
från FN:s klimatpanel innebär att de utsläpp av koldioxid som sker från
förbränning av torv skall redovisas och läggas till de utsläpp som omfattas
av Kyotoprotokollet och den efterföljande bördefördelningen inom EU. Enligt
riktlinjerna skall således utsläpp från förbränning av torv omfattas av
handelssystemet. Av det sagda följer att näringsutskottet avstyrker de
aktuella yrkandena i motionerna 2003/04:MJ29 (s), 2003/04:MJ31 (kd) och
2003/04:MJ32 (c) med en annan inställning till utsläppen från förbränning
av torv.
Stockholm den 5 februari 2004
På näringsutskottets vägnar
Marie Granlund
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Marie Granlund (s), Per Bill
(m), Ingegerd Saarinen (mp), Nils-Göran Holmqvist (s), Eva Flyborg (fp),
Sylvia Lindgren (s), Ann-Marie Fagerström (s), Lennart Beijer (v), Ulla
Löfgren (m), Carina Adolfsson Elgestam (s), Åsa Torstensson (c), Anne
Ludvigsson (s), Lars Johansson (s), Reynoldh Furustrand (s), Nyamko Sabuni
(fp), Lars Lindén (kd) och Stefan Hagfeldt (m).
Avvikande mening
Utsläppen från förbränning av torv
av Åsa Torstensson (c) och Lars Lindén (kd).
Enligt vår mening är det önskvärt med konsekvens och tydlighet i energi-
och miljöpolitiken. Riksdagen uttalade våren 2003 att torv - av miljöskäl
- bör berättiga till elcertifikat. Om inte torv blir ett certifikatberättigande
bränsle, argumenterade näringsutskottet, kommer torven som bränsle i
kraftvärmeverken att konkurreras ut av kol med ökande miljöstörande utsläpp
som följd. Näringsutskottet har i dagarna tillstyrkt regeringens förslag
att torv fr.o.m. den 1 april 2004 skall berättiga till elcertifikat.
Samtidigt med detta förslag har regeringen i den nu aktuella propositionen
- och i strid med Flexmex 2-utredningens uppfattning - förordat att utsläpp
från förbränning av torv skall ingå i handelssystemet. Om så blir fallet
kommer torven inte att kunna spela rollen som ett viktigt komplement till
trädbränslen och ersätta användningen av fossila bränslen såsom kol - i
linje med vad riksdagen förutsatte i samband med beslutet om att torv
skall berättiga till elcertifikat.
Med hänvisning till det nu sagda menar vi - med tillstyrkande av yrkandena
härom i motionerna 2003/04:MJ31 (kd), 2003/04:MJ32 (c) och 2003/04: MJ29
(s) - att torv inte bör omfattas av handelssystemet. I ett första steg
bör regeringen utnyttja den möjlighet som finns enligt EG:s direktiv om
handel med utsläppsrätter (artikel 27) att hos kommissionen ansöka om att
nu berörda anläggningar tillfälligt skall undantas från handelssystemet
fram t.o.m. den 31 december 2007. Under denna period kan samtidigt regeringen
verka för en annan internationell klassificering av utsläppen från
förbränning av torv baserad på en samlad utvärdering av utsläppen från de
aktuella förbränningsanläggningarna.
Särskilt yttrande
Utsläppen från förbränning av torv
av Marie Granlund, Nils-Göran Holmqvist, Sylvia Lindgren, Ann-Marie
Fagerström, Carina Adolfsson Elgestam, Anne Ludvigsson, Lars Johansson och
Reynoldh Furustrand (alla s).
Vi förutsätter att regeringen löpande kommer att följa de samlade effekterna
för den aktuella torvanvändningen av att utsläppen från förbränning av
torv kommer att omfattas av handelssystemet. Som tidigare beskrivits har
regeringen föreslagit och näringsutskottet tillstyrkt att torv av miljöskäl
skall bli ett certifikatberättigande bränsle fr.o.m. den 1 april 2004. Om
resultatet av handelssystemet vad gäller förbränning av torv omkullkastar
torvens möjligheter att kunna konkurrera som bränsle i kraftvärmeverken
utgår vi från att regeringen på lämpligt sätt undersöker förutsättningarna
för en annan internationell klassificering av torven från utsläppssynpunkt.