Konstitutionsutskottets betänkande
2003/04:KU3
Frågor om kommunal demokrati
Sammanfattning
I betänkandet behandlas motioner från allmän
motionstid, huvudsakligen från hösten 2002.
Motionerna avser
kommunernas organisation och verksamhetsformer,
förtroendevaldas valbarhet och arbetsvillkor,
direktvalda kommundelsnämnder,
möjlighet till kommunala extraval,
medborgarförslag och folkomröstningsinitiativ,
befogenheter för självförvaltningsorgan,
kommunrevisionen,
kommunmedlemskapet, och
rikets indelning.
Utskottet avstyrker samtliga motioner. Nio
reservationer och två särskilda yttranden har
lämnats. Av reservationerna avser en möjligheten
till kommunala extraval och en förfarandet vid
indelningsändringar. Bakom dessa reservationer står
utskottets samtliga m-, fp-, kd-, c- och mp-
ledamöter.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Nämndorganisationen
Riksdagen avslår motion 2002/03:K287.
2. Närvarorätt vid nämndsammanträden
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K411 och
2003/04:K288.
3. Offentliga nämndsammanträden
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K348,
2002/03:K383 yrkande 11, 2002/03:K385 yrkande 6
och 2003/04:K290 yrkande 14.
Reservation 1 (fp, mp)
4. Möjlighet att behålla uppdrag vid
flyttning
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K284 och
2003/04:K231.
Reservation 2 (c, mp)
5. Förtroendevaldas ersättning
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K327,
2002/03:K357 och 2003/04:K387.
6. Översyn av ledighets- och
ersättningsbestämmelser
Riksdagen avslår motion 2002/03:K383 yrkandena
1 och 10.
7. Funktionshindrades möjligheter
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K383
yrkande 13 och 2002/03:So362 yrkande 14.
8. Direktvalda kommundelsnämnder
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K241
yrkande 15, 2002/03:K385 yrkande 5 och
2003/04:K290 yrkande 13.
Reservation 3 (v, fp, c, mp)
9. Kommunala extraval
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K385
yrkande 7 och 2003/04:K290 yrkande 15.
Reservation 4 (m, kd, fp, c, mp)
10. Medborgarförslag m.m.
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K259
yrkandena 1 och 2 och 2002/03:K383 yrkandena 4
och 7.
Reservation 5 (mp)
11. Folkomröstningsinitiativ
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K321
yrkandena 1-3, 2002/03:N302 yrkande 24,
2003/04:K230 och 2003/04:N335 yrkande 10.
Reservation 6 (m, kd, fp, c, mp) - motiv.
12. Självförvaltningsorgan
Riksdagen avslår motion 2002/03:K241 yrkandena
5 och 6.
Reservation 7 (c)
13. Ungdomars deltagande i den demokratiska
processen
Riksdagen avslår motion 2002/03:K241 yrkande 2.
14. Folkrörelser
Riksdagen avslår motion 2002/03:K358.
15. Decentralisering
Riksdagen avslår motion 2002/03:K385 yrkande 3.
16. Kommunrevision
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K374,
2003/04:K289 yrkande 8, 2003/04:K360 och
2003/04:K391.
Reservation 8 (m, kd, fp, mp)
17. Kommunmedlemskap
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K263 och
2003/04:K273.
18. Indelningsfrågor
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K241
yrkandena 13 och 14, 2002/03:K335 yrkandena 1 och
2, 2002/03:K355, 2002/03:K388 yrkandena 1 och 2
samt 2001/02:Bo227, 2001/02:Bo315, 2003/04:K252
yrkandena 1 och 2, 2003/04:K335 yrkandena 1 och 2
och 2003/04:K366 yrkandena 1 och 2.
Reservation 9 (m, kd, fp, c, mp)
Stockholm den 30 oktober 2003
På konstitutionsutskottets vägnar
Gunnar Hökmark
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar
Hökmark (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenth
Högström (s), Ingvar Svensson (kd), Mats Einarsson
(v), Mats Berglind (s), Henrik S Järrel (m), Anders
Bengtsson (s), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren
(c), Helene Petersson (s), Nils Fredrik Aurelius
(m), Billy Gustafsson (s), Gustav Fridolin (mp),
Inger Jarl Beck (s), Christer Adelsbo (s) och
Liselott Hagberg (fp).
2003/04
KU3
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Ärendet består av motioner från allmän motionstid,
huvudsakligen från hösten 2002. Utskottets
behandling av ärendet påbörjades under föregående
riksmöte och från allmänna motionstiden 2003 har
endast tagits med motionsyrkanden som är
överensstämmande med tidigare väckta yrkanden.
Motionerna är förtecknade i bilaga 1.
Utskottet har inhämtat ett yttrande från Lagrådet
över två lagförslag som rör rikets indelning i län
och landsting. Lagförslagen, som upprättades inom
utskottets kansli våren 2002, återfinns tillsammans
med åtföljande kanslipromemoria i bilaga 2 och
Lagrådets yttrande i bilaga 3.
Bakgrund
Under riksmötet 2001/02 behandlade riksdagen
regeringens proposition 2001/02:80 Demokrati för det
nya seklet, nedan benämnd Demokratipropositionen,
tillsammans med ett stort antal motioner. Utskottets
ställningstaganden, som också blev riksdagens,
redovisas i utskottets betänkande 2001/02:KU14 med
samma titel som propositionen. De lagändringar som
gjordes med anledning av propositionen, främst i
kommunallagen (1991:900), trädde i kraft vid
halvårsskiftet 2002.
Många av de frågor som behandlas i nu föreliggande
betänkande behandlades i den nämnda propositionen
och hade dessförinnan diskuterats av
Demokratiutredningen i dess betänkande En uthållig
demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-talet
(SOU 2000:1) och av Kommundemokratikommittén i dess
betänkande Att vara med på riktigt -
demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU
2001:48). Demokratiutredningen hade under sin
utredningstid även producerat 32 småskrifter och 13
forskarvolymer i ämnen av betydelse för den
demokratiska utvecklingen. Kommundemokratikommittén
har avgivit ytterligare betänkanden, nämligen Att
tänka efter före - samråd i kommuner och landsting
(SOU 2001:89) och Ändrad indelning? En översyn av
reglerna för indelningsändringar (SOU 2002:33).
Förslagen i dessa utredningsbetänkanden har inte
ännu lett till regeringsförslag. Vissa av motionerna
i föreliggande betänkande avser ämnen som tas upp i
dem.
På förslag i Demokratipropositionen har riksdagen
fastställt långsiktiga mål för demokratipolitiken.
Dessa mål avser
att valdeltagandet skall öka väsentligt i de
nationella och kommunala valen, liksom i valet
till Europaparlamentet,
att en ökad andel av medborgarna skall inneha
någon form av politiskt förtroendeuppdrag samt
att antalet personer som någon gång i livet har
innehaft ett sådant uppdrag också skall öka,
att medborgarna skall ha bättre möjligheter att
delta i och påverka den politiska processen samt
att andelen medborgare som deltar i den också
skall öka, samt
att medborgarnas möjligheter att påverka den
politiska processen skall bli mer jämlika än de
är i dag och att andelen ungdomar, arbetslösa och
personer med utländsk bakgrund som deltar i den
politiska processen skall öka.
Regeringen framhöll i Demokratipropositionen att
det är angeläget att kunna avläsa effekterna av den
långsiktiga strategin samt förklarade att målen och
flertalet av de föreslagna åtgärderna i
propositionen skall följas upp och utvärderas, bl.a.
i syfte att skapa underlag för fortsatta reformer.
Regeringen avsåg att under 2002 ta initiativ till
utvecklandet av ett uppföljningssystem som möjliggör
en uppföljning av mål och åtgärder liksom andra
aktörers arbete som har betydelse för möjligheterna
att uppnå målen. Regeringen avsåg också att på
lämpligt sätt fortlöpande redovisa den svenska
demokratins utveckling i förhållande till de mål som
anges i propositionen.
Vid kontakter med Regeringskansliet har inhämtats
att uppföljningssystemet bygger på former som
använts sedan 1996. Uppdrag har lämnats till
Statistiska centralbyrån, Göteborgs universitet och
Vetenskapsrådet. Avsikten är att redovisa
demokratiutvecklingen i en skrivelse till riksdagen
under år 2004.
Statistiska centralbyrån skall bl.a. ta över
ansvaret för den av Statskontoret skapade s.k.
pilotdatabasen, som innehåller uppgifter om
kommunernas och landstingens förnyelsearbete, som
bl.a. rör den lokala demokratins utveckling och
funktionssätt, samt lämna förslag om hur en
undersökning om förtroendevalda i kommuner och
landsting bör genomföras och finansieras.
Göteborgs universitet skall lämna förslag om
vilken statistik som bör produceras för den
återkommande uppföljningen av målen och vissa av
åtgärderna i Demokratipropositionen.
Vetenskapsrådet skall göra en kartläggning av
forskningen om demokrati, offentlig förvaltning och
folkrörelser.
De nämnda uppdragen skall redovisas under november
2003.
Vidare har Mitthögskolan haft regeringens uppdrag
att utvärdera det utvecklingsarbete för den svenska
folkstyrelsen, som regeringen genomförde 2000-2002,
och som hade beteckningen Tid för demokrati.
Resultatet av utvärderingen överlämnades den 2
september 2003.
Utskottets överväganden
Kommunernas organisation och
verksamhetsformer
Nämndorganisationen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker med hänvisning till
genomförda lagändringar och till sin
bedömning under förra riksmötet en motion om
att kommunerna skall vara skyldiga att
inrätta miljönämnder.
Gällande ordning
Kommunernas och landstingens organisation och
verksamhetsformer regleras i 3 kap. kommunallagen
(1991:900). Där finns bestämmelserna om tillsättning
av styrelse, nämnder, fullmäktigeberedningar och
revisorer.
Kommunfullmäktige respektive landstingsfullmäktige
är beslutande församlingar. Det är dessa
församlingar som tillsätter kommunstyrelse
respektive landstingsstyrelse samt de nämnder som
utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens
eller landstingets uppgifter enligt särskilda
författningar och för verksamheten i övrigt.
Fullmäktige får också tillsätta
fullmäktigeberedningar.
Fullmäktige skall normalt bestämma nämndernas
verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Bland
annat får fullmäktige besluta att en nämnd skall ha
hand om en eller flera verksamheter i hela eller för
en del av kommunen eller landstinget.
Enligt tidigare kommunallag gällde att den
kommunala nämndorganisationen var indelad i en
specialreglerad och en kommunallagsreglerad del.
Vissa specialreglerade nämnder, dvs. sådana där det
i speciallagstiftning fanns särskilda föreskrifter
om nämnderna, var obligatoriska. Det ställdes upp
krav på att det i varje kommun skulle finnas
byggnadsnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd,
socialnämnd och skolstyrelse. De uppgifter som låg
på nämnderna enligt lagens krav fick inte flyttas
över på någon annan nämnd. Som motiv för den ökade
organisationsfriheten framhölls i förarbetena till
den nuvarande lagen (prop. 1990/91:117 s. 40) bl.a.
att utvecklingen under senare år på det kommunala
verksamhetsfältet kännetecknats av att gränserna
mellan olika sektorer blivit mindre skarpa och att
behovet av sektorssamverkan således ökat. Vidare
hänvisades till det förändringsarbete som varit
inriktat på att decentralisera den kommunala
verksamheten. Utvecklingen hade enligt regeringens
mening nått det stadiet att alla kommuner och
landsting borde ges möjlighet att organisera sin
verksamhet på ett friare sätt och själva kunna
bestämma hur de ville fördela sina uppgifter på
olika kommunala nämnder. För att åstadkomma en ökad
organisatorisk frihet på det specialreglerade
området borde de återstående kraven på obligatoriska
nämnder slopas. Av lagstiftningen på de skilda
specialområdena borde det i stället framgå att det i
varje kommun skulle finnas ett eller flera ansvariga
politiska organ för respektive verksamhetsområde.
I 3 kap. 5 § kommunallagen finns bestämmelser för
att undvika jävssituationer. En nämnd får inte
bestämma om rättigheter eller skyldigheter för
kommunen eller landstinget i ärenden där nämnden
företräder kommunen eller landstinget som part. En
nämnd får inte heller utöva i lag eller annan
författning föreskriven tillsyn över sådan
verksamhet som nämnden själv bedriver.
Jävsbestämmelser för enskilda förtroendevalda och
anställda finns i 6 kap. 24-27 §§ kommunallagen.
Fullmäktige skall själv besluta i ärenden som är
av principiell beskaffenhet eller annars av större
vikt för kommunen eller landstinget. Sådana ärenden
kan exempelvis gälla mål och riktlinjer för
verksamheten, budget, skatt eller andra viktiga
ekonomiska frågor.
I 26 kap. miljöbalken finns bestämmelser om att
varje kommun genom den eller de nämnder som
fullmäktige bestämmer utövar tillsyn över olika
verksamheter samt om att regeringen får föreskriva
att en tillsynsmyndighet får överlåta åt en kommun
att i ett visst avseende utöva sådan tillsyn som
annars skulle skötas av en statlig
tillsynsmyndighet, om kommunen har gjort
framställning om det. En sådan överlåtelse får
enligt 26 kap. 4 § andra stycket återkallas. Efter
en lagändring, som trädde i kraft den 1 september
2003 (prop. 2002/03:54, bet. 2002/03:MJU15, rskr.
2002/03:238, SFS 2003:518), gäller att överlåtelsen
skall återkallas, om kommunen ändrar sin
nämndorganisation så att den strider mot 13 kap. 5 §
andra stycket kommunallagen. En ändring gjordes
samtidigt i 6 kap. 25 § kommunallagen (a. prop.,
bet., rskr., SFS 2003:519), som innebär att jäv
skall anses föreligga för en förtroendevald eller en
anställd i ärende som rör tillsyn över sådan
kommunal verksamhet som han eller hon själv är
knuten till.
Motion
Leif Björnlod och Helena Hillar Rosenqvist (mp)
anser i motion 2002/03:K287 att miljönämnderna i
kommunerna bör göras obligatoriska igen och begär
ett tillkännagivande för regeringen om detta.
Erfarenheter från kommuner där miljönämnder bakats
ihop med andra nämnder, som byggnadsnämnd eller
teknisk nämnd, visar enligt motionärerna att
miljöpolitikerna försvinner. För att miljöbalken
skall få avsett genomslag, men också för att den
lokala tillsynsmyndigheten skall få den
självständiga ställning den behöver och för att
arbetet med miljömålen skall kunna bedrivas
engagerat av såväl politiker som tjänstemän lokalt
är det enligt motionärerna nödvändigt med
obligatoriska miljönämnder.
Tidigare riksdagsbehandling
Utskottet behandlade en motsvarande motion i sitt
betänkande 2001/02:KU14. Utskottet ansåg då att den
friare nämndorganisation som infördes genom den
nuvarande kommunallagen bör bestå och avstyrkte
motionen. - Reservation avgavs av v och mp.
Utskottets ställningstagande
Utskottet, som anser att syftet med motion
2002/03:K287 (mp), som väcktes under hösten 2002, i
huvudsak är tillgodosett genom de ändringar i
miljöbalken och kommunallagen som nämnts ovan och
nyligen trätt i kraft, vidhåller sin bedömning från
föregående riksmöte och avstyrker motionen.
Närvarorätt och öppenhet vid nämndsammanträden
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motioner om obligatorisk
närvarorätt vid nämndsammanträden för
förtroendevalda som inte är ledamöter eller
ersättare i nämnden och om offentlighet som
huvudregel för nämndsammanträden.
Jämför reservation 1 (fp, mp).
Gällande ordning
4 kap. kommunallagen innehåller bestämmelser om de
förtroendevalda. Närmare bestämmelser om
verksamhetsformerna för kommunala styrelser och
nämnder finns i 6 kap. kommunallagen.
Med förtroendevalda avses i lagen ledamöter och
ersättare i fullmäktige, nämnder och
fullmäktigeberedningar samt revisorer och
revisorsersättare. Vidare avses ledamöter och
ersättare i den beslutande församlingen,
förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande
församlingarnas beredningar samt revisorer och
revisorsersättare i ett kommunalförbund.
I fråga om närvarorätt för förtroendevalda vid
sammanträden i styrelsen och andra nämnder gäller
enligt 4 kap. 23 § kommunallagen att fullmäktige får
besluta att en förtroendevald som inte är ledamot
eller ersättare i en viss nämnd skall få närvara vid
nämndens sammanträden och delta i överläggningarna
men inte i besluten. Fullmäktiges beslut om rätt att
närvara och delta i överläggningarna får även
innefatta att den förtroendevalde skall ha rätt att
få sin mening antecknad i protokollet.
En nämnds sammanträden skall enligt 6 kap. 19 a §
kommunallagen hållas inom stängda dörrar. Nämnden
får besluta att dess sammanträden skall vara
offentliga, om fullmäktige har medgett det.
Sammanträdena skall dock alltid hållas inom stängda
dörrar i ärenden om myndighetsutövning eller där det
finns uppgifter som omfattas av sekretess.
Motsvarande bestämmelse för fullmäktigeberedningar
finns i 3 kap. 7 § kommunallagen, där den infördes
efter förslag i Demokratipropositionen (prop.
2001/02:80).
En nämnd får enligt 6 kap. 19 § kommunallagen kalla
en ledamot eller ersättare i fullmäktige, en annan
nämnd eller beredning, en anställd hos kommunen
eller landstinget eller en särskild sakkunnig att
närvara vid ett sammanträde för att lämna
upplysningar. Nämnden kan besluta att den som har
kallats får delta i överläggningarna men däremot
inte i besluten.
Förarbetsuttalanden
I förarbetena till den nuvarande kommunallagen
(prop. 1990/91:117, bet. 1990/91:KU38) diskuterades
frågan om att ge obligatorisk närvarorätt för ett
parti som har fått mandat i fullmäktige. I
propositionen framhölls att det från demokratisk
synpunkt var angeläget att de mindre partierna ges
rimliga möjligheter att agera och att de får både en
god information om verksamheten och insyn i den
beredningsprocess som föregår fullmäktiges
handläggning av ärendena. Vidare framhölls dock att
fråga blir om en avvägning mellan principen om
valutslagets betydelse för ett partis ställning och
inflytande och nämnda minoritetsintresse. Enligt
regeringens mening måste den förstnämnda principen
ges företräde framför minoritetsintresset. Till
detta kom vikten av att upprätthålla fullmäktiges
rätt att bestämma om organisationen och
arbetsformerna i den egna kommunen eller
landstinget. Av principiella och av praktiska skäl
samt mot bakgrund av den mycket starka
remissopinionen var regeringen inte beredd att
föreslå en obligatorisk rätt för företrädare för
mindre partier att vara närvarande på sammanträden
med styrelsen, delta i överläggningen och få sin
mening antecknad i protokollet. Regeringen ansåg att
de mindre partiernas intressen borde tillgodoses på
frivillighetens väg efter fullmäktiges egen
bedömning av förhållandena i varje kommun eller
landsting. Konstitutionsutskottet fann vid sin
behandling av frågan inte anledning att frångå
regeringens bedömning men ville i likhet med vad som
gjorts i propositionen starkt understryka vikten av
att de mindre partiernas intressen av information
och insyn tillgodosågs.
Möjligheten att hålla offentliga nämndsammanträden
infördes 1994. I förarbetena (prop. 1993/94:188 s.
57 f.) påpekades bl.a. att ett införande av
offentliga nämndsammanträden aktualiserar frågan om
vilken inverkan offentligheten har på de
ärendehandlingar som finns tillgängliga vid ett
sammanträde. I vissa nämnder, framför allt de som
ansvarar för specialreglerade uppgifter, handläggs
en stor mängd ärenden av integritetskänslig natur,
och hänsyn måste i dessa fall tas till behovet av
skydd för det allmännas eller enskildas intressen.
Regeringen framhöll att en vidgning av allmänhetens
insyn inte fick innebära ett försämrat skydd för
enskilda människors privatliv.
Som skäl till att fullmäktige skall ta ställning
till frågan om en nämnd skall medges att hålla
offentliga nämndsammanträden pekade regeringen på
två omständigheter. Den ena var att frågan berör
nämndernas verksamhetsformer och att den är av så
principiell beskaffenhet att fullmäktige bör besluta
i frågan. Den andra är att det i fullmäktige ges en
möjlighet till en öppen politisk debatt om
lämpligheten av att en viss nämnd ges rätten att
öppna sina sammanträden.
I propositionen framhölls att ordningen att - när
fullmäktige väl har medgivit en nämnd rätt att hålla
offentliga sammanträden - det är nämnden som har att
avgöra vilka ärenden som kan handläggas vid ett
offentligt sammanträde stämmer väl med dels den
grundläggande kommunalrättsliga principen att
nämnderna själva bestämmer vilka åhörare man vill
ha, dels den grundsten i offentlighetsprincipen som
innebär att varje myndighet självständigt och med
tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen som
grund avgör gränserna för allmänhetens tillgång till
det material man förfogar över.
Utöver myndighetsutövningsärenden pekades i
propositionen på att det även finns andra ärenden
som inte lämpar sig för hantering vid offentliga
nämndsammanträden. Som sådana nämndes ärenden som
nämnden endast bereder för avgörande av fullmäktige
och i vissa fall av en annan nämnd samt de interna
överläggningarna om nämndernas
budgetframställningar. Regeringen utgick från att
den nämnd som anser att öppna nämndsammanträden är
ett lämpligt sätt att öka allmänhetens insyn också
kommer att bemöda sig om att göra offentligheten så
vid som möjligt.
Motioner
Förtroendevaldas närvarorätt
Ingemar Vänerlöv (kd) önskar i motion 2002/03:K411
ett tillkännagivande för regeringen om att
bestämmelsen i 4 kap. 23 § kommunallagen behöver
ändras. Motionären anför att stora partier inte
sällan är negativt inställda till möjligheten för
mindre partier att närvara och därför röstar ned
förslag om närvarorätt. Förtroendevalda bör enligt
motionären få rätt att utan beslut av fullmäktige
närvara och delta i överläggningarna vid
nämndsammanträden.
Motionären har återkommit med samma yrkande i motion
2003/04:K288.
Offentliga nämndsammanträden
I motion 2002/03:K385 av Helena Bargholtz m.fl. (fp)
yrkande 6 föreslås ett tillkännagivande för
regeringen om öppna sammanträden i nämnder och
styrelser. Motionärerna anser att bestämmelsen bör
ändras så att sammanträdena som regel är offentliga
och att beslut i stället fattas om stängda dörrar
när det bedöms vara av vikt. Samma önskemål
återkommer i motion 2003/04:K290 av Lars Leijonborg
m.fl. (fp) yrkande 14.
Liknande synpunkter framförs i motion 2002/03:K383
av Gustav Fridolin (mp) yrkande 11, där motionären
begär ett tillkännagivande om öppna
fullmäktigeberednings- och nämndsammanträden, samt i
motion 2002/03:K348 av Carina Hägg (s), där
motionären föreslår ett tillkännagivande för
regeringen om att bestämmelserna om
nämndsammanträden skall ändras så att huvudregeln
blir att de skall vara öppna och att det inför varje
sammanträde får bedömas om det finns skäl för att
det inte skall vara öppet. Frågan bör enligt
motionären ses över i lämpligt sammanhang och
omfatta ingående diskussioner och analyser.
Tidigare riksdagsbehandling
Vid sin behandling under riksmötet 2001/02 av en
motion om närvarorätt för representanter för mindre
partier vid nämndsammanträden vidhöll utskottet
(bet. 2001/02:KU14) den bedömning i frågan som
gjordes då den nuvarande kommunallagen infördes.
Utskottet avstyrkte motionen.
I samma betänkande behandlade utskottet en motion
om ändrad huvudregel för nämndsammanträdens
öppenhet. Utskottet ville i denna del betona vikten
av att medborgarna har största möjliga insyn i och
information om den kommunala verksamheten. Utskottet
framhöll att möjligheten att hålla offentliga
nämndsammanträden är av stort värde i detta
sammanhang och utgick från att såväl fullmäktige vid
avgörandet av frågan om en nämnd skall tillåtas
hålla offentliga sammanträden som nämnderna själva
vinnlägger sig om att göra öppenheten så vid som
möjligt. Utskottet pekade vidare på att det i vissa
nämnder handläggs en stor mängd ärenden av
integritetskänslig natur och att risken för att
sådana ärenden av misstag skulle komma att
handläggas vid ett offentligt sammanträde bör
beaktas. Av de skäl som anfördes då möjligheten till
offentliga sammanträden infördes - behovet av skydd
för det allmännas eller för enskildas intressen -
ansåg utskottet att den gällande ordningen bör
behållas. Utskottet avstyrkte därmed den
föreliggande motionen.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning i fråga
om närvarorätt vid nämndsammanträden och avstyrker
motionerna 2002/03:K411 (kd) och 2003/04:K288 (kd).
Utskottet finner inte heller anledning att ändra
sin bedömning i fråga om ordningen för offentlighet
vid nämndsammanträden. Utskottet avstyrker därmed
motionerna 2002/03:K348 (s), 2002/03:K383 (mp)
yrkande 11, 2002/03:K385 (fp) yrkande 6 och
2003/04:K290 (fp) yrkande 14.
Förtroendevaldas valbarhet och
arbetsvillkor
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker med hänvisning till bl.a.
uppföljningen av de demokratimål som
riksdagen godkänt motioner om förändringar i
förtroendevaldas valbarhet och arbetsvillkor
samt motioner som särskilt avser
funktionshindrades möjligheter att fullgöra
förtroendeuppdrag.
Jämför reservation 2 (c, mp) om
valbarhetskravet.
Gällande ordning
Bestämmelser om förtroendevalda i kommunerna finns i
4 kap. kommunallagen. Med förtroendevalda avses, som
nämnts i ett föregående avsnitt, ledamöter och
ersättare i fullmäktige, nämnder och
fullmäktigeberedningar samt revisorer och
revisorsersättare. Vidare avses med förtroendevalda
ledamöter och ersättare i den beslutande
församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd,
de beslutande församlingarnas beredningar samt
revisorer och revisorsersättare i ett
kommunalförbund.
Till följd av förslagen i Demokratipropositionen
har nya regler införts som förbättrat möjligheten
för förtroendevalda att behålla ett uppdrag vid
flyttning samt deras rätt till ledighet och
ekonomiska förmåner. För att ha rösträtt vid val av
ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige skall
man enligt kommunallagen vara folkbokförd i
kommunen. Den som har rösträtt är också valbar till
fullmäktige. Vid valen av ledamöter och ersättare i
nämnderna samt valen av revisorer och
revisorsersättare är den valbar som vid tidpunkten
för sådant val uppfyller valbarhetsvillkoren. Om en
förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också
uppdraget genast. Fullmäktige får dock numera -
efter de ändringar som gjordes i kommunallagen till
följd av Demokratipropositionen - besluta att en
förtroendevald som valts av fullmäktige får ha kvar
sina uppdrag under återstoden av mandattiden.
Regeringen framhöll i propositionen att denna
möjlighet endast kunde ges förtroendevalda i nämnder
och fullmäktigeberedningar samt revisorer och
revisorsersättare, medan ledamöterna i fullmäktige,
som är utsedda direkt av väljarna i de kommunala
valen, inte omfattades. Att ge fullmäktige möjlighet
att besluta om dispens från valbarhetskravet för
fullmäktigeledamöter skulle strida mot väljarnas
exklusiva rätt att utse fullmäktigeledamöter.
Förtroendevalda har rätt till den ledighet från
sina anställningar som behövs för att de skall kunna
fullgöra sina uppdrag. Ledigheten skall omfatta tid
för möten i kommunala organ, för andra möten som är
nödvändiga för uppdragen, för resor till och från
mötena och för behövlig dygnsvila omedelbart före
eller efter mötena.
Förtroendevalda, med undantag för dem som fullgör
sina uppdrag på heltid eller en betydande del av
heltid, har också rätt till skälig ersättning för de
arbetsinkomster och ekonomiska förmåner som de
förlorar på grund av uppdraget. Förtroendevalda med
funktionshinder har rätt till skälig ersättning för
resekostnader som uppkommer när de fullgör sina
uppdrag, och förtroendevalda som har barn med behov
av tillsyn har rätt till skälig ersättning för
kostnader för barntillsyn som uppkommer när de
fullgör sina uppdrag. Fullmäktige skall bestämma
enligt vilka grunder ersättningen skall betalas.
Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig
omfattning skall få dels ersättning för
resekostnader och andra utgifter som föranleds av
uppdraget utöver vad som följer av de nyss nämnda
bestämmelserna om kostnader för funktionshinder och
barntillsynsbehov, dels arvode, pension och andra
ekonomiska förmåner.
En särskild regel har också införts om att
kommuner och landsting skall verka för att
förtroendevalda med funktionshinder skall kunna
delta i handläggningen av ärenden på samma sätt som
andra förtroendevalda. Vidare gäller enligt den
nationella handlingsplanen för handikappolitiken att
lokaler dit allmänheten har tillträde skall vara
tillgängliga för personer med funktionshinder senast
år 2010 (prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14).
Genom en ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
gavs år 2001 möjlighet att utfärda föreskrifter med
krav på att enkelt avhjälpta hinder mot
tillgänglighet och användbarhet skall undanröjas i
lokaler dit allmänheten har tillträde och på
allmänna platser (prop. 2000/01:48, bet.
2000/01:BoU5).
I förordningen (2001:526) om de statliga
myndigheternas ansvar för genomförandet av
handikappolitiken föreskrivs att myndigheterna skall
verka för att personer med funktionshinder ges full
delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i
levnadsvillkor samt särskilt för att deras lokaler,
verksamhet och information är tillgängliga för
personer med funktionshinder. I arbetet med att göra
myndigheternas lokaler, verksamhet och information
mer tillgängliga för personer med funktionshinder
skall myndigheterna genomföra inventeringar och
utarbeta handlingsplaner, om det inte är uppenbart
att det inte behövs med hänsyn till verksamhetens
art. Myndigheterna skall, när det finns anledning
till det, samråda med Handikappombudsmannen om hur
insatser enligt förordningen skall utformas.
Regeringen har till riksdagen överlämnat skrivelse
2002/03:25 Uppföljning av den Nationella
handlingsplanen för handikappolitiken. Skrivelsen
bereds inom riksdagen av socialutskottet, som
planerar att avge sitt betänkande (2003/04:SoU2) i
november 2003. I skrivelsen redogör regeringen för
hur arbetet med att genomföra handlingsplanen
utvecklats. Regeringen redovisar vilka åtgärder som
hittills gjorts, vilka insatser som kommer att ha
stor betydelse de närmaste åren samt viktiga delar
av det internationella arbetet som bedrivs för att
förbättra villkoren för personer med
funktionsnedsättningar.
Motioner
Valbarhet
I motion 2002/03:K383 av Gustav Fridolin (mp)
yrkande 1 föreslås att regeringen skall återkomma
med förslag till åtgärder och regleringar för att
begränsa mångsyssleriet i politiken.
Hans Backman (fp) begär i motion 2002/03:K284 ett
tillkännagivande om att den som är invald i
kommunfullmäktige och påbörjar studier på annan ort,
men samtidigt har en fortsatt koppling till hemorten
skall ges möjlighet att fortsätta sitt politiska
uppdrag under mandatperioden.
I motion 2003/04:K231 av Lena Ek och Kenneth
Johansson (c) begärs ett tillkännagivande om att
regeringen bör låta utreda hur studerande skall
kunna kombinera studier på annan ort med valbarhet
på sin tidigare mantalsskrivningsort.
Arbetsvillkor
I motion 2002/03:K383 av Gustav Fridolin (mp)
yrkande 10 begärs ett tillkännagivande om
förtroendevaldas och politiska uppdragstagares rätt
till ledighet och ekonomisk ersättning. Motionären
anser att en utveckling mot att ledighet för "andra
möten som är nödvändiga för uppdragen" kan leda till
gränsdragningsproblem, varför frågan bör ses över.
Vidare anser han att frågan om och hur hemarbetande,
arbetslösa, pensionärer eller studerande skall
kompenseras bör ses över specifikt.
Kurt Kvarnström m.fl. (s) begär i motion
2002/03:K357 ett tillkännagivande för regeringen om
att reglerna om pensionsförmåner till
fritidspolitiker bör ses över. Motionären anför att
ersättning endast utgår för avdragen lön men inte
för förlorad tjänstepensionsrätt. Enligt motionären
kan betydelsen av denna förlust väntas öka till
följd av en fortsatt avsättning till
tjänstepensioner i kommande avtalsförhandlingar. I
motion 2003/04:K387 av Margareta Israelsson (s)
föreslås ett tillkännagivande för regeringen om
möjlighet för annan än arbetsgivare att betala in
kompensation för bortfall av pensionspremie.
Motionären påpekar att ersättning för förlorad
arbetsförtjänst inte innebär att den som erhåller
ersättningen får kompensation för bortfall av
avtalspension.
Matilda Ernkrans (s) begär i motion 2002/03:K327 ett
tillkännagivande för regeringen om behovet av en
översyn av kommunallagens regler om arvode till
förtroendevalda i syfte att medge friare former för
arvodering. Motionären anser att bestämmelsen om
lika arvodesbelopp för lika uppdrag kan vara ett
hinder för nyskapande arbetsformer i en kommun.
Funktionshindrades möjligheter
I motion 2002/03:So362 av Kerstin Heinemann m.fl.
(fp) yrkande 14 föreslås att riksdagen skall begära
att regeringen lägger fram erforderliga lagförslag
för att trygga funktionshindrades möjligheter att
delta i samhällslivet och inneha förtroendeuppdrag.
Motionärerna anför att det för synskadade - både som
förtroendevalda och som medborgare - finns stora
brister i tillgången till information. Det borde
vara en självklarhet att kommuners, landstings och
myndigheters hemsidor är anpassade för
funktionshindrade. Bestämmelser behövs i lag om att
information och underlag för beslut skall tas fram i
anpassad form om så begärs.
I motion 2002/03:K383 av Gustav Fridolin (mp)
yrkande 13 begärs ett tillkännagivande om
funktionshindrade förtroendevalda. Motionären
framhåller att funktionshindrade skall kunna delta i
ärendehandläggning på samma villkor som andra
förtroendevalda. De och andra funktionshindrade
skall ha samma tillträde som icke-funktionshindrade
till lokaler som är öppna för allmänheten.
Bakgrund
Ett av de långsiktiga mål som riksdagen antog på
regeringens förslag i Demokratipropositionen är att
en ökad andel av medborgarna skall inneha någon form
av politiskt förtroendeuppdrag. I detta ingår att
antalet personer som någon gång i livet har innehaft
ett sådant uppdrag skall öka.
Regeringen framhöll i propositionen att det inom
ramen för den kommunala självstyrelsen i hög grad är
den lokala nivåns eget ansvar att främja en sådan
utveckling samt att de politiska partierna också har
ett stort ansvar för att bidra till att öka antalet
förtroendevalda eftersom de har en central roll i
det politiska systemets fortlevnad. Flera av de
problem som demokratin står inför i dag kan,
framhöll regeringen, inte lösas med hjälp av
lagstiftning, och på andra områden vore det också
olämpligt att regeringen vidtog åtgärder. Vissa
åtgärder ankommer enbart på kommuner och landsting.
De politiska partiernas inre arbete är inte heller
en fråga för regeringen. Regeringen sade sig ändå
följa utvecklingen av dessa aktörers demokrati-
främjande arbete på olika sätt och i framtiden komma
att göra ytterligare satsningar på detta. Regeringen
fann det exempelvis angeläget att följa kommunernas
och landstingens arbete med att skapa fler politiska
organ och fler förtroendeuppdrag, liksom deras
arbete med att sprida uppdragen till fler personer
samt bedömde också partiernas arbete med att
förbättra den sociala representativiteten vara av
intresse, liksom arbetet med att minska tidsåtgången
för förtroendeuppdragen, som blivit orimligt stor.
Regeringen avsåg också att i högre grad följa upp
hur kommuner och landsting använder sig av skolan
som arena för möten mellan barn och ungdomar och
kommunala beslutsfattare, liksom skolans arbete med
att förmedla värdet av politiskt aktiva medborgare i
en demokrati.
Regeringen förklarade att den avsåg att på
lämpligt sätt fortlöpande redovisa den svenska
demokratins utveckling i förhållande till de mål som
angavs i propositionen. Från Regeringskansliet har
inhämtats att avsikten är att lämna denna
redovisning i form av en skrivelse till riksdagen.
En sådan avses bli överlämnad under år 2004.
Även de förbättrade villkoren för ledighet och
ekonomisk ersättning för förtroendevalda genomfördes
efter förslag i Demokratipropositionen. Regeringen
framhöll i propositionen att skyldigheten för
kommuner och landsting att ersätta förlorad lön,
pension och semesterförmåner, liksom möjligheten att
använda schabloniserad ersättning, skulle kvarstå.
Det är exempelvis möjligt att använda sig av
schabloner för ersättning till egna företagare där
inkomstförlusten kan vara svår att uppskatta.
Avsättning för förlorad tjänstepension och andra
pensionsförmåner är ytterligare exempel på förlorade
ersättningar där schablonmässiga avsättningar är
möjliga. Detta kan då ske till en
tjänstepensionsförsäkring. En sådan schablon bör,
ansåg regeringen, även kunna tillämpas för att
kompensera förlusten av ett årligt intjänande av en
framtida pensionsförmån.
I propositionen pekade regeringen vidare på olika
former av socialförsäkringsrättsliga ersättningar
som en förtroendevald inte har rätt till under tiden
han eller hon fullgör sitt förtroendeuppdrag och
andra frågor som gällde ersättningsrättens
förhållande till lagen (1962:381) om allmän
försäkring. Regeringen ansåg att frågan om ändringar
i denna lag borde bli föremål för vidare
överväganden.
En särskild utredare (S 2001:09, dir. 2001:104,
2002:118) har haft i uppdrag att göra en analys av
samt föreslå ändringar i reglerna om skyddstider för
sjukpenninggrundande inkomst (SGI). I uppdraget
ingick att ytterligare analysera
Kommundemokratikommitténs förslag att
förtroendevalda som uppbär ersättning enligt
kommunallagen under vissa förhållanden skall ha rätt
att få sin tidigare sjukpenninggrundande inkomst
vilande under den tid det politiska uppdraget
fullföljs. Utredningen har lämnat sitt
slutbetänkande Sjukpenninggrundande inkomst - skydd
och anpassning (SOU 2003:50), som nu bereds inom
Regeringskansliet.
Regeringen hänvisade i Demokratipropositionen bl.a.
till den ovan nämnda handlingsplanen för
handikappolitiken, som lyft fram tillgängligheten
som ett av denna politiks huvudområden de närmaste
åren, samt till att regeringen aviserat sin avsikt
att efter fem år göra en uppföljning av
tillämpningen av den ovan nämnda ändringen i plan-
och bygglagstiftningen. Regeringen tog också upp
kommunernas arbete i syfte att öka tillgängligheten
för funktionshindrade och konstaterade att bilden
var skiftande i olika kommuner. Regeringen ansåg att
de kommuner och landsting som inte redan upprättat
ett program för tillgänglighet snarast bör göra
detta och därvid lägga stor vikt vid tillgänglighet
till kommunala lokaler för politisk verksamhet.
Handikappombudsmannen har på regeringens uppdrag
tagit fram riktlinjer för vad som krävs av en
tillgänglig statsförvaltning. Riktlinjerna avser
bl.a. kommunikation och information i form av
telefonsamtal, korrespondens och meddelanden,
skriftlig information, webb- och e-tjänster, film
och video samt konferenser. I riktlinjerna hänvisas
till ovan nämnda förordning om de statliga
myndigheternas ansvar för genomförandet av
handikappolitiken (SFS 2001:526).
Regeringen har, som nämnts ovan, till riksdagen
överlämnat skrivelse 2002/03:25 Uppföljning av den
Nationella handlingsplanen för handikappolitiken. I
skrivelsen framhåller regeringen under rubriken
Bättre tillgänglighet för ökad demokrati att det
reformarbete som inletts är viktigt för att
underlätta för personer med funktionshinder bl.a.
att kunna fullgöra uppdrag som förtroendevalda.
Regeringen hänvisar också till att en arbetsgrupp
tillsatts inom Regeringskansliet med uppgift att
främja utvecklingen av den politiska processen med
stöd av informationsteknikens hjälp och bl.a.
diskutera och lämna förslag om hur personer med
funktionshinder kan få ökad tillgänglighet till IT
för det politiska arbetet. Regeringen bedömer att
detta sannolikt underlättar det ytterligare
deltagandet för personer med funktionshinder.
Arbetsgruppen skall slutföra sitt arbete i december
2004. Regeringen förklarar vidare att den kommer att
följa hur arbetet för att göra det politiska arbetet
mer tillgängligt fortskrider och återkomma med
ytterligare lagförslag om detta visar sig
nödvändigt.
Regeringen beslöt i juni 2002 att tillsätta en
utredning för översyn av plan- och
bygglagstiftningen (M 2002:05, dir. 2002:97). I
direktiven erinras om att ett av de nationella
målen för handikappolitiken är att samhället
utformas så att alla människor med funktionshinder i
alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet och
att det därför är viktigt att frågor som rör
tillgänglighet och användbarhet för alla beaktas vid
översynen. Kommittén, som antagit benämningen PBL-
kommittén, skall bl.a. överväga och redovisa hur
målen för den nationella handikappolitiken beaktas i
plan- och byggprocessen. Kommittén beräknas avsluta
sitt arbete i december 2004.
Regeringen beslöt i januari 2002 att tillsätta en
parlamentarisk kommitté (N 2002:06, dir. 2002:11)
med uppdrag att bl.a. överväga en gemensam
lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla
eller flertalet diskrimineringsgrunder och
samhällsområden, Diskrimineringsutredningen. I
uppdraget ingår att överväga om skydd mot
missgynnande av personer med funktionshinder på
grund av bristande tillgänglighet bör införas på
andra samhällsområden än i arbetslivet och
högskolan.
I direktiven framhålls att diskriminering av
personer med funktionshinder skiljer sig framför
allt i ett väsentligt avseende från diskriminering
på andra grunder. För personer med funktionshinder
är det ofta bristen på tillgänglighet som är grunden
för det missgynnande de utsätts för. En person med
funktionshinder utestängs sålunda många gånger från
en lokal, tjänst eller verksamhet till följd av
bl.a. den fysiska miljöns utformning och
användbarhet, icke anpassad information eller
bristande service. Det är enligt direktiven en
grundläggande utgångspunkt för den svenska
handikappolitiken att personer med funktionshinder
skall ha samma möjlighet till delaktighet i
samhället som andra människor och att hinder för
sådan delaktighet skall undanröjas. Det är viktigt
att de speciella förutsättningar som gäller för de
olika diskrimineringsgrunderna beaktas i
diskrimineringslagstiftningen. Enligt regeringens
mening innebär detta i fråga om
diskrimineringsgrunden funktionshinder att
utgångspunkten skall vara att det är mycket
angeläget att det finns en lagstiftning som skyddar
mot missgynnande av funktionshindrade som har sin
grund i bristande tillgänglighet såväl i arbetslivet
och högskolan, där sådan lagstiftning redan finns,
som på andra samhällsområden.
Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast
den 1 december 2004.
Utskottets ställningstagande
Som framhölls i Demokratipropositionen skulle en
möjlighet för fullmäktige att besluta om dispens
från valbarhetskravet för ledamöter i fullmäktige
strida mot väljarnas exklusiva rätt att utse dessa
ledamöter. Sambandet mellan rösträtt och valbarhet
bör enligt utskottets uppfattning inte brytas.
Utskottet avstyrker därför motionerna 2002/03:K284
(fp) och 2003/04:K231.
Förtroendevalda har som framgår ovan rätt till
skälig ersättning för de arbetsinkomster och
ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av
uppdraget. I ekonomiska förmåner ingår både
pensions- och semesterförmåner. Regeringen pekar i
Demokratipropositionen på möjligheten att använda
schabloniserad ersättning för avsättning för
exempelvis förlorad tjänstepension och andra
pensionsförmåner. Utskottet vill i fråga om
önskemålen i motionerna 2002/03:K357 (s) och
2003/04:K387 (s) hänvisa till detta samt - också i
fråga om motion 2002/03:K327 (s) - till den
uppföljning av demokratimålen som regeringen
aviserat. Motionerna avstyrks.
I fråga om önskemålen i motion 2002/03:K383 (mp)
yrkande 10 om utformningen av bestämmelsen om rätt
till ledighet och om en översyn av kompensationen
till vissa grupper hänvisar utskottet till den ovan
nämnda SGI-utredningen samt - liksom i fråga om det
i samma motion yrkande 1 uttalade önskemålet om
åtgärder mot mångsyssleri i politiken - till
regeringens uppföljning av demokratimålen.
Motionsyrkandena avstyrks.
Möjligheterna för funktionshindrade att verka som
förtroendevalda har, som redovisats ovan,
förbättrats genom ändringarna i kommunallagen efter
Demokratipropositionen. Vidare gäller, som också
redovisats ovan, enligt den nationella
handlingsplanen för handikappolitiken att lokaler
dit allmänheten har tillträde skall vara
tillgängliga för personer med funktionshinder senast
år 2010. Regeringen avser att följa upp
tillämpningen av ändringarna i plan- och
bygglagstiftningen för att undanröja hinder mot
tillgänglighet och användbarhet. Regeringen har
förklarat att den kommer att följa hur arbetet för
att göra det politiska arbetet mer tillgängligt
fortskrider och återkomma med ytterligare lagförslag
om detta visar sig nödvändigt. Den sittande
Diskrimineringsutredningen skall överväga en
utvidgning av skyddet mot missgynnande av personer
med funktionshinder på grund av bristande
tillgänglighet. I detta ingår alla former av
bristande tillgänglighet.
Enligt utskottets uppfattning bör de angivna
åtgärderna tillsammans med vad regeringen i övrigt
anfört om uppföljning av demokratimålen tillgodose
motionerna 2002/03:So362 (fp) yrkande 14 och
2002/03:K383 (mp) yrkande 13. Utskottet avstyrker
därför motionerna.
Direktvalda kommundelsnämnder
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker med hänvisning till
tidigare bedömning motioner om direktval till
kommundelsnämnder.
Jämför reservation 3 (fp, v, c, mp).
Gällande ordning
Kommundelsnämnder tillsätts på samma sätt som andra
nämnder med stöd av bestämmelsen i 3 kap. 3 §
kommunallagen att fullmäktige skall tillsätta de
nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra
kommunens eller landstingets uppgifter. Det innebär
att majoriteten i normalfallet blir densamma som i
hela fullmäktige och alltså kan avvika från
väljarmajoriteten i den aktuella kommundelen.
Motioner
I motion 2002/03:K385 av Helena Bargholtz m.fl. (fp)
yrkande 5 föreslås ett tillkännagivande för
regeringen om direktvalda kommundelsnämnder.
Motionärerna anser att de kommuner som så önskar
skall kunna välja att inrätta direktvalda
kommundelsnämnder, där den lokala majoriteten får
vara avgörande. Förslaget återkommer i motion
2003/04:K290 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande
13.
Samma förslag framförs i motion 2002/03:K241 av
Maud Olofsson m.fl. (c) yrkande 15.
Bakgrund
Utredningsförslag
Utredningsförslag av aktualitet i frågan har lämnats
av Demokratiutredningen och
Kommundemokratikommittén.
Demokratiutredningen diskuterade frågan om
direktvalda kommundelsnämnder i sitt betänkande En
uthållig demokrati! (SOU 2000:1). Utredningen ansåg
kommundelning vara att föredra framför att inrätta
fler nivåer inom den representativa demokratin. Om
kommundelning av olika skäl inte bedömdes rimlig,
borde kommunerna få införa direktval till
kommundelsnämnder för att öka genomskinligheten och
möjligheterna för medborgare att bestämma vem som
skall företräda dem. Oavsett om man har indirekt
eller direkt valda stads- eller kommundelsnämnder
fick enligt utredningen variationsrikedomen inte bli
så stor att medborgarnas rätt till likvärdig
offentlig service äventyras.
Kommundemokratikommittén har haft till uppgift att
göra en samlad utvärdering av hur
kommundelsnämnderna, främst ur demokratiska
aspekter, har fungerat under 1980- och 1990-talen. I
sitt betänkande Att vara med på riktigt -
demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU
2001:48) har kommittén bedömt att
kommundelsnämnderna överlag hittills inte har
infriat förhoppningarna om en bättre kontakt mellan
väljare och valda men att de däremot haft positiva
demokratiska effekter när det gäller antalet
förtroendevalda, politikerrollen och det lokala
partiarbetet. Kommittén ansåg en fortsatt diskussion
om vilka uppgifter som kommundelsnämnder bör ansvara
för vara betydelsefull.
I frågan om representationen i kommundelsnämnderna
konstaterade kommittén att befintlig lagstiftning
inte hindrar att invånarna i en kommundel röstar om
vilka som skall representera dem i
kommundelsnämnden, varefter fullmäktige konfirmerar
detta genom att utse ledamöter och ersättare i
enlighet med valresultatet. Ett sådant förfarande
fordrar bred enighet i fullmäktige. Kommittén ansåg
den nämnda möjligheten vara tillräcklig, och den såg
i dagsläget inget behov av ändringar i
lagstiftningen i detta avseende. De demokratiska
vinsterna av direktval är enligt kommittén osäkra
och kan sammantaget inte sägas överväga de nackdelar
som en sådan ordning skulle kunna tänkas innebära.
Vidare framhöll kommittén att det i andra sammanhang
kan vara värdefullt att kommunen fördjupar
samarbetet med lokala utvecklingsgrupper utifrån
deras intresse och förmåga samt utifrån
förhållandena i respektive kommundel.
Tidigare riksdagsbehandling
Utskottet delade i sitt betänkande 2001/02:KU14
Kommundemokratikommitténs bedömning. Det fanns
enligt utskottets mening inte nu anledning att
införa direktvalda kommundelsnämnder. Motionerna i
ämnet avstyrktes.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och
avstyrker motionerna 2002/03:K241 (c) yrkande 15,
2002/03:K385 (fp) yrkande 5 och 2003/04:K290 (fp)
yrkande 13.
Kommunala extraval
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker med hänvisning till
tidigare bedömning motioner om att införa
möjlighet till extraval i kommuner och
landsting.
Jämför reservation 4 (m, fp, kd, c, mp).
Gällande ordning
Val och mandatperioder
Enligt 3 kap. 4 § regeringsformen kan regeringen
förordna om extra val till riksdagen. Kommunala
extra val är däremot inte möjliga enligt nuvarande
lagstiftning.
Bestämmelser om mandattider och val till nämnder i
kommuner och landsting finns i 4 kap. kommunallagen.
Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs för
fyra år räknat normalt fr.o.m. den 1 november
valåret, i Stockholm fr.o.m. den 15 oktober valåret.
Ledamöter och ersättare i styrelsen väljs för fyra
år, räknat fr.o.m. den 1 januari året efter valåret.
Fullmäktige får dock bestämma att styrelsens
mandattid skall räknas fr.o.m. det sammanträde då
valet förrättas intill det sammanträde då val av
styrelse förrättas nästa gång. I ett sådant fall
skall nyvalda fullmäktige välja styrelsen vid
fullmäktiges första sammanträde. De kommuner och
landsting som så önskar kan alltså låta styrelsen
tillträda tidigare än den 1 januari.
För andra nämnder än styrelsen bestämmer
fullmäktige mandattiden.
Motioner
I motion 2002/03:K385 av Helena Bargholtz m.fl. (fp)
yrkande 7 föreslås ett tillkännagivande för
regeringen om möjligheten att ordna extraval i
kommuner och landsting. Samma yrkande framförs i
motion 2003/04:K290 av Lars Leijonborg m.fl. (fp)
yrkande 15. Motionärerna anför att politiska
dödlägen kan inträffa där ett erforderligt
majoritetsunderlag inte kan nås på annat sätt än
genom nyval. En sådan åtgärd kan enligt motionärerna
vara nödvändig med hänsyn till dels behovet att ha
ett fungerande kommunalt majoritetsstyre, dels
önskemålet att inte ålägga kommunpolitikerna
uppgifter att ta ansvar för ett uppkommet politiskt
läge som går stick i stäv med rollen som politiker
och företrädare för en av partiet tydligt hållen
åsikt.
Bakgrund
Utredningsförslag
Utredningsförslag av skiftande aktualitet i frågan
om kommunala extraval har lämnats av
Demokratiutredningen, Kommundemokratikommittén och
1999 års författningsutredning.
Demokratiutredningen pekade i sitt betänkande En
uthållig demokrati! (SOU 2000:1) på extraval som ett
sätt att vitalisera den kommunala demokratin. Liksom
för riksdagen skulle man göra det möjligt att utlysa
val under mandatperioden om något avgörande
inträffat som förhindrar att den kommunala eller
regionala styrelsen fungerar tillfredsställande och
nya majoriteter påkallas.
Kommundemokratikommittén har haft i uppgift att
överväga behovet av och formerna för en lagreglerad
möjlighet att besluta om extraval i särskilda fall,
nämligen då den kommunala indelningen har ändrats.
Kommittén hänvisade i sitt betänkande Ändrad
indelning (SOU 2002:33) till att en
indelningsändring som huvudregel bör träda i kraft
vid årsskiftet närmast efter ett ordinarie val och
framhöll att tiden mellan det att frågan om
indelningsändring väcks och det att ett beslut om
sådan ändring träder i kraft kan bli så lång att den
i vissa fall upplevs som orimlig. Kommittén föreslår
därför att regeringen skall kunna besluta om extra
val till berörda kommuner eller landsting för att
göra det möjligt att tidigarelägga en
indelningsändring.
1999 års författningsutredning har haft i uppdrag
att utreda frågan om skilda valdagar för riksdagsval
och kommunala val. Utredningen har i sitt betänkande
Den gemensamma valdagen och andra valfrågor (SOU
2002:42) gjort den samlade bedömningen att det
saknas tillräckliga skäl att överge den nuvarande
ordningen med gemensam valdag.
I det nämnda betänkandet från
Kommundemokratikommittén ges en historik i frågan om
extra val i kommunerna. Där anges att möjligheten
till kommunala extra val har funnits tidigare för
den situationen då större ändringar genomförs i den
kommunala indelningen. Bestämmelserna togs bort
genom 1979 års indelningslag eftersom större
indelningsändringar som skulle kunna motivera nyval
inte bedömdes komma att förekomma särskilt ofta i
framtiden och det var dyrt och besvärligt att
förrätta nyval till kommunfullmäktige. Bedömningen
gjordes även mot bakgrunden av att ordinarie val
till kommunfullmäktige då hölls vart tredje år och
av att beredningen av de indelningsärenden som var
så omfattande att de motiverade nyval alltid var
tidskrävande.
Kommundemokratikommittén redovisar bestämmelser
och förutsättningar som behöver beaktas vid
bedömningen av frågan om extra val vid
indelningsändringar.
Ett val medför, framhåller kommittén, ett
omfattande förberedelsearbete där olika myndigheter
(huvudsakligen Valmyndigheten, länsstyrelserna och
kommunerna) samt de politiska partierna deltar.
Bland annat redovisas vallagens bestämmelser om
valkretsindelning av landsting och kommuner och om
valdistriktsindelning samt gällande frister. En
kommun måste vara valkretsindelad om det finns fler
än 24 000 röstberättigade i kommunen eller om det
för kommunen skall utses minst 51
fullmäktigeledamöter. Fördelningen av de fasta
valkretsmandaten fastställs av länsstyrelsen.
För att valsedlarna skall få ett enhetligt
utseende skall Valmyndigheten tillhandahålla de
valsedlar som skall användas. Framtagandet av
valsedlarna delegeras normalt till länsstyrelserna.
Röstlängder och röstkort skall upprättas av
Valmyndigheten.
Kommundemokratikommittén redovisar vidare att ett
val utöver förberedelser som regleras i lag också
innebär annat förberedelsearbete för
valmyndigheterna och partierna. Valmyndigheten
behöver bl.a. träffa avtal med tryckerier för
tryckning av valsedlar och annat material samt om
distribution av röstkort och mottagning av
förtidsröster. Valmyndigheten tar också fram
information till väljarna samt svarar för
databearbetning bl.a. vid röstlängdsframställning
och slutlig sammanräkning. Länsstyrelserna har
förberedelsearbete som innebär bl.a. handläggning av
valsedelsbeställningar från partierna, anskaffande
av lokaler för slutlig sammanräkning, information
till politiska partier och massmedier samt
utbildning av personal. För kommunernas del innebär
ett val bl.a. arbete med rekrytering och utbildning
av valförrättare och annan personal, bokning av
vallokaler samt beställning av material och
transporter. För partiernas del innebär ett val
bl.a. arbete med nominering av kandidater samt
kandidatanmälningar och eventuell registrering av
partibeteckning. Vidare måste partierna beställa
valsedlar samt framställa och distribuera det
material som de skall använda i valrörelsen.
Kommundemokratikommittén pekar också på att ett
val inleds med förtidsröstning som kan ske på bl.a.
postkontor och särskilda röstmottagningsställen. På
valdagen ordnas röstmottagning i särskilda
vallokaler samt i vissa fall också på postkontor och
särskilda röstmottagningsställen. Preliminär
sammanräkning görs i vallokalen och slutlig
sammanräkning hos länsstyrelsen. Till landstings-
och kommunfullmäktige fördelar därefter
länsstyrelsen mandaten.
Kommundemokratikommittén framhåller i sina
överväganden att vid ett extra val till en
fullmäktigeförsamling i princip samma överväganden
och förberedelser behöver göras som inför ett
ordinarie val. Kommittén betonar att hänsyn måste
tas till det omfattande förberedelsearbete som såväl
myndigheter som partier behöver utföra. Regler i
vallagen och kommunallagen måste anpassas så att
myndigheter och partier ges en rimlig
förberedelsetid inför ett extra val.
Kommundemokratikommittén redovisar också
överväganden om dels konsekvenserna för fullmäktiges
mandatperioder vid extra val, dels statistikdagar
vid valkretsindelning och fördelning av
valkretsmandat samt vid beräkning av antalet fria
valsedlar, dels tidsfrister för beslut om valkrets-
och valdistriktsindelning samt fördelning av
fullmäktige mellan valkretsar, dels registrering av
partibeteckningar, dels beslut om ändring av antal
ledamöter i fullmäktige, dels mandattid för
kommunstyrelsen, samt dels poströstning,
brevröstning och utlandsröstning vid extra val.
I fråga om ekonomiska konsekvenser av extra val
pekar Kommundemokratikommittén på kostnader för
staten, berörda kommuner och partier.
Statens kostnader för ett extra val avser främst
tryckning av valsedlar, valkuvert, blanketter och
omslag för försegling av röster, post- och
brevröstning, tryckning och distribution av
röstlängder, röstkort och väljarinformation,
kungörelser, transporter, personal under
sammanräkningsdagarna samt övertid för personal på
valdagen och sammanräkningsdagarna. Valmyndighetens
och länsstyrelsernas extra kostnader för ett val
bekostas av ett särskilt valanslag som disponeras av
Valmyndigheten. Vissa kostnader för ett val bekostas
av Valmyndighetens och länsstyrelsernas ordinarie
förvaltningsanslag. Detta gäller främst kostnader
för löner till ordinarie personal samt kostnader för
ordinarie kontorslokaler och utrustning.
För de berörda kommunerna gäller kostnaderna
utbildning av och ersättning för valförrättare och
annan personal, lokalhyror samt kostnader för
valmaterial och transporter.
För partierna kan ett extra val medföra kostnader
för att utarbeta, trycka och distribuera
partiinformation. Det extra valet kan även medföra
kostnader för valarbetare och kostnader för
tryckning av valsedlar, i den mån staten inte står
för dessa.
Kommundemokratikommittén har uppskattat
kostnaderna för extra val i två kommuner, Göteborg
och Partille. För extra val i Göteborgs kommun med
374 000 röstberättigade kan kostnaderna enligt
kommittén uppskattas till ca 14,2 miljoner kronor,
medan motsvarande kostnader i Partille kommun med
drygt 24 000 röstberättigade uppskattas till drygt
1,4 miljoner kronor.
I Orsa kommun har hållits omval, sedan det ordinarie
valet till kommunfullmäktige 2002 hade
ogiltigförklarats. Deltagandet i omvalet, som hölls
i mars 2003, var något högre än i valet 2002 (79,7
procent jämfört med 75,5 procent). Andelen väljare
som röstade på något parti i kategorin "övriga
partier" var större.[1]
Tidigare riksdagsbehandling
Vid sin senaste behandling av en motion om
möjligheten att förordna om extraval i kommuner och
landsting i betänkandet 2001/02:KU14 fann utskottet
ingen anledning att frångå sin tidigare uttryckta
uppfattning i frågan. Utskottet hänvisade till att
utskottet tidigare i huvudsak anfört att principen
om samlingsstyre och möjligheten att i vissa
situationer entlediga ledamöterna i nämnderna och
välja nya talade mot införande av ett kommunalt
nyvalsinstitut. - Reservation avgavs av m och fp.
Närmare redovisat innebär utskottets tidigare
ställningstaganden (bet. 1998/99:KU21) att utskottet
som motiv för att avstyrka motioner om möjlighet att
hålla extra val i kommunerna hänvisat till den regel
som infördes 1994 och enligt vilken det är möjligt
för fullmäktige att återkalla samtliga uppdrag i
styrelsen och nämnderna, när den politiska
majoriteten inte längre är densamma som i
fullmäktige. Enligt utskottet borde man, innan någon
ändring av kommunallagen föreslogs, under
ytterligare en tid avvakta erfarenheterna av de nya
bestämmelserna. Utskottet hade vidare framhållit som
sin mening att förslagen i de aktuella motionerna
bygger på föreställningen att det finns stora
likheter mellan det politiska systemet på nationell
nivå (regering-riksdag) och lokal nivå
(styrelsen-fullmäktige), vilket skulle motivera att
parlamentarismens principer, däribland möjligheten
att under vissa omständigheter upplösa den högsta
beslutande församlingen och utlysa nyval, tillämpas
fullt ut även i kommuner och landsting. Denna
uppfattning stod enligt utskottets mening i viss
motsatsställning till den princip om samlingsstyre
som väsentligen ligger till grund för det kommunala
styrelseskicket. De problem som kunde uppstå till
följd av att en majoritet inte står sig under en hel
mandatperiod kunde enligt utskottet lösas med hjälp
av bestämmelserna i kommunallagen om entledigande av
ledamöter i nämnderna och val av nya ledamöter.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning i frågan
om extraval i kommuner och landsting och avstyrker
motionerna 2002/03:K385 (fp) yrkande 7 och
2003/04:K290 (fp) yrkande 15.
Medborgarförslag och
folkomröstningsinitiativ
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motioner om obligatorisk
rätt att lämna s.k. medborgarförslag i
kommuner och landsting, om ungdomsråd med
rätt att lämna förslag, om demokratibokslut
och - med hänvisning till pågående beredning
- om skärpta regler om skyldighet för
kommuner att anordna och följa
folkomröstningar.
Jämför reservationerna 5 (mp) om
medborgarförslag m.m. och 6 (m, fp, kd, c,
mp) om lokala folkomröstningar.
Gällande ordning
Ärenden i fullmäktige får enligt 5 kap. 23 §
kommunallagen väckas av bl.a. en nämnd eller en
ledamot genom motion.
Efter förslag i Demokratipropositionen gäller
sedan halvårsskiftet 2002 också att fullmäktige får
besluta att den som är folkbokförd i kommunen
respektive i en kommun inom landstinget skall få
väcka ärenden i fullmäktige (medborgarförslag).
Genom att rätten att väcka medborgarförslag är
knuten till folkbokföring inom kommunen eller
landstinget omfattas även barn och ungdomar samt
medborgare i andra länder som ännu inte har hunnit
få kommunal rösträtt.
Ett medborgarförslag bör beredas så att
fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det
att medborgarförslaget väcks. Om fullmäktige
beslutar att införa medborgarförslag skall
arbetsordningen innehålla föreskrifter om hur sådana
förslag skall handläggas.
Ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss
fråga får väckas också av minst 5 % av de kommun-
eller landstingsmedlemmar som är röstberättigade
enligt lagen (1994:692) om kommunala
folkomröstningar.
Motioner
Gustav Fridolin (mp) begär i motion 2002/03:K259 att
regeringen skall lägga fram förslag om att införa
rätt för medborgare att lämna förslag i alla
kommuner och landsting utan beslut av fullmäktige
(yrkande 1) och att lämna förslag till kommunala
nämnder (yrkande 2). I motion 2002/03:K383 yrkande 7
anser samma motionär att regeringen bör utreda
förutsättningarna för att införa ungdomsråd med
förslagsrätt till fullmäktige. Han anser att
ungdomsråd för att få ett mera reellt inflytande bör
utvecklas till ungdomsfullmäktige som väljs och
fungerar utifrån samma principer som ordinarie
fullmäktige och med rätt att få godtagna motioner
behandlade i ordinarie fullmäktige. Vidare begär han
ett tillkännagivande för regeringen om
medborgarpaneler och demokratibokslut (yrkande 4).
Han anför att olika gruppers särbehov och åsikter
kan ventileras genom medborgarpaneler och arenor,
och han anser att arbetet går trögt trots positiva
skrivningar om medborgarpaneler i
Demokratipropositionen. Han anser vidare att
demokratibokslut, där kommuninvånarnas möjligheter
att ta del av och påverka beslutsprocesser skall
utvärderas, alltid bör biläggas övriga bokslut.
Samma motionär anför i motion 2002/03:K321 att
rätten för medborgarna att få till stånd kommunala
folkomröstningar, liksom betydelsen av sådana
omröstningar, måste stärkas. Han föreslår därför att
riksdagen skall begära att regeringen lämnar förslag
på lagstiftning om tvång att hålla kommunala
folkomröstningar efter ett medborgarinitiativ som
samlat minst 5 % av kommunens röstberättigade
(yrkande 1) samt tillkännage för regeringen att
kommunala folkomröstningar som genomförts efter
medborgarinitiativ skall vara beslutande (yrkande 2)
och att antalet svarsalternativ i sådana
omröstningar skall begränsas (yrkande 3).
Även i motion 2002/03:N302 av Ingegerd Saarinen
och Lotta N Hedström (mp) yrkande 24 samt i motion
2003/04:N335 av samma motionärer yrkande 10 begärs
ett tillkännagivande för regeringen om skyldighet
för kommunerna att genomföra kommunala
folkomröstningar om minst 5 % av kommuninvånarna
begär det.
Torsten Lindström (kd) begär i motion 2003/04:K230
ett tillkännagivande för regeringen att reglerna om
kommunala folkomröstningar bör ses över så att
lokala folkomröstningar blir lättare att genomföra
och att utgången respekteras såväl av kommunerna som
av regeringen.
Bakgrund
Beredning av utredningsförslag
Demokratipropositionen innehöll inte något förslag i
fråga om s.k. folkinitiativ. Regeringen förklarade
att den avsåg att i samband med beredningen av
Kommundemokratikommitténs betänkande Att tänka efter
före - samråd i kommuner och landsting (SOU 2001:89)
återkomma till frågan om hur folkinitiativet som ett
led i samrådet med medborgarna kan stärkas.
Kommundemokratikommittén hade i sitt betänkande
Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i
kommuner och landsting (SOU 2001:48) föreslagit en
skyldighet för kommuner och landsting att hålla
folkomröstning i en viss fråga om minst 10 % av de
röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna
begär det. Fullmäktige skulle enligt förslaget i
sådana fall besluta att genomföra folkomröstningen
som ett led i beredningen av ärendet. Skyldigheten
skulle gälla under förutsättning att frågan ryms
inom den kommunala kompetensen och avser ett ärende
som fullmäktige skall handlägga. Folkomröstningen
skulle hållas inom skälig tid. Frågeställning och
svarsalternativ i folkomröstningen skulle
fastställas av fullmäktige.
Regeringen pekade som bakgrund till sin bedömning
i Demokratipropositionen (s. 50 f.) på att, sedan
bestämmelsen om folkinitiativ trädde i kraft 1994,
sådana initiativ hade tagits i knappt 70 fall. I
endast två av dessa hade fullmäktige beslutat att en
folkomröstning skulle genomföras med anledning av
ett folkinitiativ, medan i samtliga övriga fall
folkinitiativen av olika skäl inte hade lett till
att en folkomröstning hållits. Enligt regeringens
mening var erfarenheterna av tillämpningen av
bestämmelsen om folkinitiativ nedslående. Regeringen
ansåg det vara tydligt att folkinitiativet inte
kunde behållas i sin nuvarande utformning och att
medborgarnas möjligheter att få till stånd en
folkomröstning måste stärkas.
När det sedan gäller frågan om på vilket sätt
folkinitiativet borde stärkas ansåg regeringen att
utredningsförslaget i Kommundemokratikommitténs
tidigare betänkande, Att vara med på riktigt, inte
är tillräckligt avpassat för förhållandena i alla
kommuner. Regeringen ansåg att - med ett krav på att
10 % av de röstberättigade kommun- eller
landstingsmedlemmarna skall stå bakom en begäran om
folkomröstning - de reella möjligheterna att få till
stånd en sådan omröstning kan bli mycket skiftande i
större och mindre kommuner. Regeringen ansåg därför
att en annan lösning borde väljas. Det förhållandet
att remissinstanserna föreslagit ett antal
alternativa lösningar visade enligt regeringens
mening att frågan är komplex.
Regeringen hänvisade till att
Kommundemokratikommittén i ett senare betänkande,
Att tänka efter före, bl.a. föreslagit att - om ett
beslut i ett ärende medför långsiktiga effekter och
de förhållanden som rått före beslutet inte kan
återställas utan stora ekonomiska konsekvenser - som
ett led i beredningen av ärendet samråd skall äga
rum med dem som är folkbokförda i kommunen eller
inom landstinget och att ett sådant samråd skall
kunna ske genom folkomröstning.
Regeringen ansåg att frågan om hur ett stärkt
folkinitiativ skall utformas borde bli föremål för
ytterligare överväganden. Det var enligt regeringen
lämpligt att denna problematik och förslaget om
samrådsförfarande hanteras i ett sammanhang.
Regeringen avsåg därför att återkomma till frågan i
samband med beredningen av kommitténs senare
betänkande Att tänka efter före.
Beredningen av ärendet pågår i Regeringskansliet.
Frågan om den fortsatta beredningen har varit uppe
för en vägledande diskussion inom regeringen.
Tidigare riksdagsbehandling
Utskottet hänvisade i sin bedömning av frågan om
s.k. folkinitiativ i betänkandet över
Demokratipropositionen och motioner till att
erfarenheterna av tillämpningen av bestämmelsen om
initiativet, som regeringen hade framhållit, är
nedslående. Initiativet kunde enligt utskottets
uppfattning inte behållas i sin nuvarande utformning
utan medborgarnas möjligheter att få till stånd en
folkomröstning måste stärkas.
Utskottet hänvisade till att regeringen förklarat
att den avsåg att återkomma i frågan vid beredningen
av Kommundemokratikommitténs betänkande Att tänka
efter före. Enligt utskottets mening borde
beredningen syfta till att lägga fram förslag för
riksdagen med innebörd att folkomröstning skall
hållas om 10 % av de röstberättigade i kommunen
respektive landstinget begär det, och riksdagen gav
på utskottets förslag detta regeringen till känna.
Utskottet var däremot inte berett att förorda att
sådana folkomröstningar skulle vara beslutande. -
Reservation avgavs av s och v.
Riksdagen gjorde ett tillkännagivande till
regeringen enligt utskottets förslag (bet.
2001/02:KU14, mom. 42, rskr. 2001/02:190).
Frågan berördes av riksdagen vid behandlingen av
utskottets betänkande 2002/03:KU29 om regeringens
redogörelse för behandlingen av riksdagens
skrivelser till regeringen (skr. 2002/03:75).
Riksdagen biföll den 3 juni 2003 en reservation (m,
fp, kd, c, mp) vari beklagades att regeringen ännu
inte efterkommit riksdagens tillkännagivande om
lokala folkomröstningar samt uttalades att det var
angeläget att snarast belysa denna viktiga
författningsfråga och att regeringen presenterar
förslag i enlighet med riksdagens beslut.
I frågan om obligatoriskt införande av
medborgarförslag i alla kommuner ansåg utskottet vid
behandlingen av Demokratipropositionen, liksom
regeringen, att utvecklingen av den lokala
demokratin i första hand är en fråga för kommunerna
och landstingen och att den lokala demokratin därför
måste utvecklas utifrån lokala förhållanden och
medborgarnas önskemål. Något förslag om
obligatoriskt införande av medborgarförslag i alla
kommuner, som begärdes i en motion, fanns därför
enligt utskottets uppfattning inte anledning till.
Utskottet uttalade också med anledning av motioner
att demokratiutvecklingen i kommuner och landsting,
som Kommundemokratikommittén framhållit, bör kunna
främjas genom regelbundna demokratiredovisningar.
Det borde enligt utskottets uppfattning vara en
angelägenhet för kommunerna själva att ta ställning
till om regelrätta sådana redovisningar eller
bokslut skall införas. Utskottet ansåg inte att
något tillkännagivande för regeringen i denna fråga
var påkallat och avstyrkte en föreliggande motion.
Utskottet ansåg inte heller att det fanns anledning
att ge ungdomsråd någon särställning i förhållande
till andra medborgarsammanslutningar och avstyrkte
motioner i detta hänseende. Utskottet ansåg att
värdet av ungdomars delaktighet i den demokratiska
processen hade beaktats i propositionen och ansåg
inte att något tillkännagivande behövdes med
anledning av motioner i frågan.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vidhåller sin bedömning från förra
riksmötet i fråga om de förslag om medborgarförslag,
ungdomsråd, medborgarpaneler och demokratibokslut
som förs fram i motionerna 2002/03:K259 (mp)
yrkandena 1 och 2 och 2002/03:K383 (mp) yrkandena 4
och 7. Motionsyrkandena avstyrks.
Utskottet anser att den pågående beredningen av
ärendet om folkomröstningsinitiativ bör avvaktas och
avstyrker motionerna 2002/03:K321 (mp) yrkandena
1-3, 2002/03:N302 (mp) yrkande 24, 2003/04:K230 (kd)
och 2003/04:N335 (mp) yrkande 10.
Befogenheter för
självförvaltningsorgan m.m.
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motioner om
självförvaltningsorgan, om ungdomars
möjlighet att delta i den demokratiska
processen, om folkrörelsernas samhällsroll
och om åtgärder för decentralisering enligt
förslag av Kommundemokratikommittén.
Jämför reservation 7 (c).
Gällande ordning
Bestämmelser om s.k. självförvaltningsorgan finns i
7 kap. 18-22 §§ kommunallagen. Genom dessa
bestämmelser, som infördes 1994, gavs kommuner och
landsting möjlighet att inrätta sådana organ inom
alla kommunala områden och, om inte annat följer av
lag eller annan författning, uppdra åt dem att under
nämnden helt eller delvis ansvara för driften av en
viss anläggning eller en viss institution.
Ett självförvaltningsorgan skall bestå av
företrädare för brukarna och de anställda vid en
institution. Den överordnade nämnden skall
fastställa organets uppgifter, sammansättning,
arbetsformer och mandattid i en arbetsordning.
Efter förslag i Demokratipropositionen vidgades
möjligheterna att ge befogenheter till
självförvaltningsorgan. Numera gäller att nämnder i
kommuner och landsting efter beslut i fullmäktige
får delegera även ärenden till
självförvaltningsorgan. Ärenden som rör
myndighetsutövning mot enskilda och vissa andra
ärenden, som inte heller i övrigt får delegeras, får
inte delegeras till ett självförvaltningsorgan.
Självförvaltningsorgan finns i någon mån inom
barnomsorgen och äldreomsorgen, men främst inom
grund- och gymnasieskolans område. Genom de
tidsbegränsade förordningarna om försöksverksamhet
med lokala styrelser inom grundskolan och den
obligatoriska särskolan (1996:605) samt inom
gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen
(1997:642) har självförvaltningsorgan inom
skolområdet givits delvis andra befogenheter än vad
som följer av kommunallagens bestämmelser. Det rör
sig bl.a. om viss beslutanderätt som annars ankommer
på rektor eller den för skolan ansvariga nämnden.
Försöksverksamheten med lokala styrelser har
förlängts till halvårsskiftet 2007.
Motioner
I motion 2002/03:K241 av Maud Olofsson m.fl. (c)
begärs tillkännagivanden om att brukarna skall ha
rätt att få sina initiativ angående
självförvaltningsorgan prövade (yrkande 5) samt om
en utvärdering av hur regleringen av
självförvaltningsorganen fungerat, vad
lagstiftningen inneburit och vilka följder den fått
(yrkande 6). I samma motion (yrkande 2) begärs ett
tillkännagivande om ungdomars ökade möjlighet till
ett aktivt deltagande i den demokratiska processen.
Motionärerna anför att samhället måste se som sin
uppgift att stimulera ungdomars politiska engagemang
och att det är viktigt att fånga upp deras intresse
och ge dem mer utrymme till påverkan i sin närmaste
miljö.
En annan aspekt tas upp i motion 2002/03:K358 av
Anneli Särnblad Stoors m.fl. (s). Motionärerna begär
ett tillkännagivande för regeringen om
demokratifrågorna. De anför att politiker i sitt
arbete nära invånarna ständigt måste arbeta med att
få människor samhällsintresserade och villiga att
delta i den representativa demokratin, att
folkrörelsernas samhällsroll och betydelse för
demokratin är mycket stor för delaktigheten och
deltagandet i samhällslivet samt att
förutsättningarna för folkrörelserna behöver bli
bättre för att de demokratiska målen skall nås.
I motion 2002/03:K385 av Helena Bargholtz m.fl. (fp)
yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om
decentralisering och värnande av det lokala
självstyret. Motionärerna hänvisar till
Kommundemokratikommitténs förslag i betänkandet Att
vara med på riktigt - Demokratiutveckling i kommuner
och landsting (SOU 2001:48) och anser att merparten
av kommitténs propåer utan vidare kan genomföras. De
olika delarna av nämnda förslag tas upp i andra
yrkanden i motionen.
Bakgrund och tidigare riksdagsbehandling
Riksdagen har tidigare begärt att regeringen skulle
initiera en samlad utvärdering av de
inflytandeformer - självförvaltning,
brukarinflytande m.m. - som kompletterar det
formella beslutsfattandet i kommuner och landsting
(bet. 1999/2000:KU13, rskr. 1999/2000:142).
Regeringen hade, som framgår av
Demokratipropositionen (s. 19), givit
statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs
universitet i uppdrag att utvärdera möjligheterna
till brukarinflytande i kommunerna och landstingen.
Resultatet av utvärderingen och en analys av de
juridiska problem som den rådande utformningen av
brukarinflytandet medför presenterades i
departementspromemorian Ökade möjligheter till
brukarinflytande (Ds 2001:14), som låg till grund
för förslagen i Demokratipropositionen. I
propositionen förklarade regeringen, som nämnts
ovan, att den avsåg att under 2002 ta initiativ till
att utveckla ett uppföljningssystem för de i
propositionen föreslagna målen och åtgärderna samt
att bl.a. kartläggningen av brukarinflytandet också
skulle komma att följas upp framgent.
I uppdraget till Göteborgs universitet att lämna
förslag om erforderlig statistik för uppföljningen
av demokratimålen och åtgärder som angivits i
Demokratipropositionen ingår att se över vilka
variabler som behövs för uppföljningen, bl.a. av
verksamheten med självförvaltningsorgan. I uppdraget
bör det arbete som Statistiska centralbyrån utför på
regeringens uppdrag om statistik som rör den lokala
demokratins utveckling och funktionssätt särskilt
beaktas. Universitetets uppdrag skall, som nämnts,
redovisas i november 2003.
Regeringen konstaterade i Demokratipropositionen
att föreningar, folkrörelser och liknande
medborgarsammanslutningar är viktiga företrädare för
olika grupper och intressen i samhället samt att ett
starkt föreningsliv som ger människor möjligheter
till inflytande och delaktighet utgör själva basen i
ett demokratiskt samhälle.
Enligt uppgifter från Regeringskansliet och från
Demokratitorget på Regeringskansliets hemsida har
regeringen genomfört återkommande folkrörelseforum
för dialog mellan å ena sidan regeringen och dess
förvaltningsmyndigheter och å andra sidan
företrädare för folkrörelser, föreningar och andra
medborgarsammanslutningar. Det övergripande målet är
att det skall finnas bästa möjliga förutsättningar
för människor att bilda och delta i olika typer av
folkrörelser och föreningar. Under våren 2003 hölls
tre seminarier. De skall i november 2003 följas upp
av en större konferens om folkrörelsernas roll och
villkor i samhället. Uppföljning och utvärdering
skall därefter, enligt uppgift från
Regeringskansliet, göras inom ramen för den
interdepartementala arbetsgrupp för frågor rörande
folkrörelser och social ekonomi som regeringen
beslutade om i september 2001 och som fått sin tid
förlängd till senast den 31 december 2004. Utöver
uppgiften att utgöra forum för samråd i frågor
rörande folkrörelser och social ekonomi skall
arbetsgruppen följa upp vissa insatser inom området.
En översyn av folkrörelsepolitiken är avsedd att ge
en samlad bild av relationerna mellan olika aktörer.
Utskottet ansåg vid sin behandling av
Demokratipropositionen att motionsyrkanden om rätt
att få initiativ angående självförvaltningsorgan
prövade och om utvärdering av lagstiftningen fick
anses tillgodosedda genom den ändring som gjordes i
7 kap. 18 § kommunallagen.
Utskottet utgick från att regeringen i den
fortsatta utformningen av stödet till
demokratiutveckling även skulle beakta behovet av
stöd till ideella organisationer och ansåg inte att
något tillkännagivande med anledning av en motion i
frågan behövdes.
Utskottets ställningstagande
Regeringen har, som förutskickades i
Demokratipropositionen och som berörts ovan, under
2002 tagit initiativ till att utveckla ett
uppföljningssystem för de i propositionen föreslagna
målen och åtgärderna. Regeringen har förklarat att
kartläggningen av brukarinflytandet skall följas upp
framgent och har också gett ett uppdrag till
Göteborgs universitet som förberedelse för
uppföljningen. Regeringen har vidare uttalat sin
avsikt att redovisa demokratiutvecklingen i
förhållande till de mål som angavs i
Demokratipropositionen. En sådan redovisning
planeras bli överlämnad till riksdagen under år
2004.
Utskottet anser med det anförda att något
tillkännagivande om en utvärdering av regleringen av
självförvaltningsorgan inte behövs och avstyrker
motion 2002/03:K241 (c) yrkande 6. Liksom vid förra
riksmötet anser utskottet att rätten att få
initiativ angående självförvaltningsorgan prövade
får anses tillgodosedd genom den ändring som då
gjordes i 7 kap. 18 § kommunallagen, och utskottet
avstyrker även yrkande 5 i den nämnda motionen.
I de antagna demokratimålen ingår bl.a. att
andelen ungdomar som deltar i den politiska
processen skall öka. Regeringen angav i
Demokratipropositionen sin avsikt att i högre grad
följa upp hur kommuner och landsting använder sig av
skolan som arena för möten mellan barn och ungdomar
och kommunala beslutsfattare, liksom skolans arbete
med att förmedla värdet av politiskt aktiva
medborgare i en demokrati. Demokratimålen skall, som
nyss nämnts, följas upp och demokratins utveckling i
förhållande till målen redovisas för riksdagen. Som
regeringen framhöll kan flera av de problem som
demokratin står inför i dag inte lösas med hjälp av
lagstiftning och på andra områden vore det också
olämpligt att regeringen vidtar åtgärder. Vissa
åtgärder ankommer enbart på kommuner och landsting,
och inte heller de politiska partiernas inre arbete
är en fråga för regeringen.
Utskottet anser med hänsyn till det anförda att
något sådant tillkännagivande för regeringen som
begärs i motion 2002/03:K241 (c) yrkande 2 inte är
påkallat. Motionen i denna del avstyrks.
Regeringen konstaterade i Demokratipropositionen
att föreningar, folkrörelser och liknande
medborgarsammanslutningar är viktiga företrädare för
olika grupper och intressen i samhället samt att ett
starkt föreningsliv som ger människor möjligheter
till inflytande och delaktighet utgör själva basen i
ett demokratiskt samhälle. Regeringen har genomfört
återkommande folkrörelseforum med det övergripande
målet att det skall finnas bästa möjliga
förutsättningar för människor att bilda och delta i
olika typer av folkrörelser och föreningar och
planerar med utgångspunkt i en uppföljning och
utvärdering en översyn av folkrörelsepolitiken.
Något tillkännagivande för regeringen enligt motion
2002/03:K358 (s) behövs enligt utskottets
uppfattning inte.
Demokratipropositionen byggde till stor del på
förslag av Kommundemokratikommittén i betänkandet
Att vara med på riktigt (SOU 2001:48), vilka enligt
utskottets uppfattning bidrog till decentralisering
och värnande av det lokala självstyret. Andra delar
av kommittéförslagen bereds fortfarande inom
Regeringskansliet. I olika delar av detta betänkande
behandlas frågor som anges särskilt i yrkanden i
motion 2002/03:K385 (fp). Utskottet anser inte att
något sådant generellt tillkännagivande som begärs i
motionens yrkande 3 är möjligt. Utskottet avstyrker
detsamma.
Kommunrevision
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motioner om att utreda
möjligheten att inrätta en oberoende
kommunrevision.
Jämför reservation 8 (m, fp, kd, mp).
Gällande ordning
Bestämmelser om revision finns i 9 kap.
kommunallagen.
Revisorerna omfattas av samma jävsbestämmelser som
gäller förtroendevalda och anställda. Reglerna om
jäv i kommunal revision skärptes genom en lagändring
den 1 januari 2000 (prop. 1998/99:66, bet.
1998/99:KU30, rskr. 1998/99:210). Samtidigt infördes
regler om att revisorerna skall biträdas av
sakkunniga, som de själva väljer och anlitar i den
omfattning som behövs. De sakkunniga skall ha den
insikt och erfarenhet av kommunal verksamhet som
fordras för att kunna fullgöra uppdraget.
Vid riksdagsbehandlingen av den nämnda
lagändringen behandlades också motioner om en
oberoende, professionell revision i kommunerna.
Konstitutionsutskottet delade därvid den uppfattning
som finansutskottet gett uttryck åt i ett yttrande.
Finansutskottet ville understryka den kommunala
verksamhetens särart, som bl.a. tar sig uttryck i
att det är de förtroendevalda som ansvarar för
verksamheten i dess helhet. Mot denna bakgrund ansåg
finansutskottet det viktigt att revisionen inte
minst ses som ett instrument för kommunaldemokratisk
självkontroll. Detta system hade enligt
finansutskottet fungerat tillfredsställande, och
utskottet delade därför regeringens bedömning att
det "för närvarande" inte fanns skäl att genomföra
en genomgripande förändring i ansvarssystemet.
Finansutskottet konstaterade att regeringen var
beredd att överväga behovet av en yrkesmässigt
oberoende revision som komplement till den revision
som skedde av de förtroendevalda revisorerna, om de
i propositionen föreslagna reglerna om sakkunnigt
biträde inte skulle visa sig vara tillräckliga.
Någon åtgärd av det slag som föreslogs i motionen
var därför enligt utskottets mening "för närvarande"
inte påkallad.
Motioner
I motion 2002/03:K374 av Ingvar Svensson m.fl. (kd)
föreslås ett tillkännagivande för regeringen om en
utredning om en oberoende kommunrevision.
Utredningen bör föreslå nödvändiga förändringar i
lagstiftningen gällande kommunrevisionen.
Motionärerna hänvisar till att behovet diskuterades
i Demokratiutredningens slutbetänkande, där vikten
av en så fri revision som möjligt påtalades.
Modellen för en ny kommunrevision kan enligt
motionärerna hämtas från den som riksdagen beslutat
för den statliga revisionen.
Förslaget om en oberoende kommunrevision
återkommer i motioner från årets allmänna
motionstid, nämligen 2003/04:K289 av Tobias Krantz
m.fl. (fp) yrkande 8, 2003/04:K391 av Liselott
Hagberg (fp) och 2003/04:K360 av Ulf Holm och
Ingegerd Saarinen (mp).
Bakgrund
Utredningar m.m.
Demokratiutredningen framhävde den demokratiska
funktion som den kommunala revisionen har.
Utredningen anförde att förtroendevalda bör granskas
på ett opartiskt sätt och att revisorers oberoende,
trovärdighet och genomslagskraft är av avgörande
betydelse. I offentlig verksamhet bör revisionen stå
så fri som möjligt gentemot de politiska
beslutsfattarna. Enligt utredningen bör en oberoende
revision utses av fullmäktige men under sådana
villkor att revisorernas opartiskhet inte kan
ifrågasättas (SOU 2000:1 s. 159).
En särskild utredare,
Ekonomiförvaltningsutredningen, har på regeringens
uppdrag utrett vissa frågor rörande kommunernas och
landstingens förvaltning, bl.a. att göra en översyn
av bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och
dess tillämpning. Utredningen lade fram sina förslag
i betänkandet God ekonomisk hushållning i kommuner
och landsting (SOU 2001:76). Bland annat föreslås
nya bestämmelser i kommunallagen om att styrelsen
senast i augusti under valår skall redovisa
kommunens eller landstingets ekonomiska situation
och om att revisorerna får i uppgift att också
bedöma om delårsrap-
porter och årsbokslut överensstämmer med målen för
den ekonomiska förvaltningen. En proposition i ämnet
är aviserad till december 2003.
En enig riksdag beslutade i december 2000 att en
sammanhållen revisionsmyndighet, Riksrevisionen, med
ansvar för den statliga redovisnings- och
effektivitetsrevisionen skulle bildas under det
första halvåret 2003. Riksdagen beslutade också
riktlinjer för en förändrad revision under
riksdagen. I riktlinjerna angavs vad ändringarna i
riksdagsordningen, en ny revisionslag och en ny lag
med instruktion för Riksrevisionen i huvuddrag borde
innehålla. Hösten 2002 beslutade riksdagen slutligen
om de ändringar som behövs för att införa
Riksrevisionen (se bl.a. förslag 1999/2000:RS1, bet.
2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116-119, prop.
2001/02:73, bet. 2002/03:KU9, rskr. 2002/03:9, prop.
2001/02:190, bet. 2002/03:KU12, rskr.
2002/03:22-23). Riksrevisionen inledde sin
verksamhet vid halvårsskiftet 2003.
Regeringen har den 16 oktober 2003 beslutat om
direktiv för en översyn av den kommunala revisionens
förutsättningar samt funktionssätt och tillkallat en
särskild utredare för uppdraget.
Enligt direktiven (dir. 2003:97) skall utredaren -
mot bakgrunden att fullmäktige i flera fall valt att
inte följa revisorernas rekommendation att inte ge
ledamöter i kommunala nämnder ansvarsfrihet -
överväga andra möjliga åtgärder som de
förtroendevalda revisorerna kan vidta utöver att
föreslå vägrad ansvarsfrihet. Utredaren skall också
analysera och ge exempel på åtgärder som kan vidtas
för att bredda rekryteringen av förtroendevalda
revisorer med utgångspunkt i att det fortfarande
skall vara de politiska partierna som nominerar dem.
Utredaren skall vidare följa det frivilliga arbetet
med certifiering av kommunala sakkunniga revisorer
som pågår och undersöka om detta medför några
rättsliga problem, framför allt beträffande
möjligheterna att ställa krav på certifiering och
liknande i samband med upphandling av
revisionstjänster. Möjligheterna till samarbete
kring revisionen mellan olika kommuner och landsting
skall också analyseras.
Tidigare riksdagsbehandling
Utskottet behandlade frågan om en oberoende
kommunrevision i samband med behandlingen av
Demokratipropositionen (bet. 2001/02:KU14).
Utskottet ansåg då att de skäl för den nuvarande
ordningen för kommunal revision som konstitutions-
och finansutskotten anförde vid riksmötet 1998/99,
och som redovisats ovan, alltjämt äger giltighet och
avstyrkte föreliggande motioner i ämnet. -
Reservation avgavs av m, kd och fp.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning i frågan
om kommunrevision och avstyrker motionerna
2002/03:K374 (kd), 2003/04:K289 (fp) yrkande 8,
2003/04:K360 (mp) och 2003/04:K391 (fp).
Kommunmedlemskap
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motioner om översyn av
grunden för kommunmedlemskap.
Gällande ordning
Kommunmedlemskapet regleras i 1 kap. kommunallagen.
Medlem av en kommun är enligt 4 § den som är
folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen
eller är taxerad till kommunalskatt där. Medlem av
ett landsting är den som är medlem av en kommun inom
landstinget.
Motioner
I motion 2002/03:K263 av Åsa Torstensson (c) begärs
ett tillkännagivande för regeringen om behovet av en
översyn av grunden för vem som är medlem av en
kommun enligt kommunallagen. Hon anför att de
gällande bestämmelserna innebär bl.a. att många
personer är medlemmar i kommuner och landsting utan
att betala någon skatt där och att en av
medlemskapets viktigaste konsekvenser är rätten att
begära laglighetsprövning av kommunala beslut.
Historiskt kan det enligt motionären tyckas
självklart att den som har egendom också har rätt
att påverka och styra utvecklingen i en kommun på
grund av ett ägande i kommunen, men hon ifrågasätter
om lagstiftningen kan anses rättvis och försvarbar
med tanke på 2000-talets förändrade levnadsmönster
och därmed kommunernas ändrade
planeringsförutsättningar med ett ökat
fritidsfastighetsägande och utboägande av mark och
jordbruksfastigheter. Motionären framhåller att det
ligger ett starkt demokratiskt och politiskt ansvar
på invånarna i en kommun att utveckla och ta ansvar
för en samlad helhetssyn på en kommuns utveckling
och alla invånarnas servicebehov, där det handlar om
prioriteringar vad avser både investeringar och
långsiktighet i att klara tillväxt och
utvecklingskrav. Synen hos de åretruntboende på
ansvar och prioriteringar delas inte alltid av
fritidsboende eller utboägande. Byggplaner och
investeringar för utveckling av verksamheter kan i
detta sammanhang vara anledning till skilda åsikter
om vad som är bäst för en kommun. Motionären
efterlyser ett starkare samband mellan medinflytande
och medansvar än vad som gäller i dag och anser
därför att kommunallagens grunder för medlemskap bör
ses över.
Samma motionär återkommer med yrkandet i motion
2003/04:K273.
Bakgrund
Förarbetsuttalanden och utredningar
Vid införandet av den nuvarande kommunallagen
diskuterades frågan om kommunmedlemskap och rätten
att anföra vad som då betecknades som kommunalbesvär
(prop. 1990/91:117, bet. 1990/91:KU38). Regeringen
erinrade om att det ursprungliga motivet till att
ägare eller brukare av fast egendom togs upp i
kretsen av kommunmedlemmar var att de borde få utöva
sin rösträtt för egendomen redan innan de blev
taxerade för fastigheten. Sedan den till
fastighetsinnehav knutna rösträtten upphört, hade
detta motiv för att låta innehav av fast egendom
grunda medlemskap förfallit. Trots detta hade
fastighetsinnehav som grund för medlemskap fått
kvarstå i kommunallagstiftningen.
Kommunallagskommittén hade inför 1953 års
kommunallag kommit till den slutsatsen att om
innehavare av fastigheter som inte taxerades till
kommunalskatt skulle uteslutas från medlemskap,
skulle detta drabba stat och landsting i de kommuner
där de innehade fastigheter av olika slag. Frågan
hade diskuterats även inför tillkomsten av 1977 års
kommunallag, men departementschefen hade ansett att
någon ändring inte borde göras.
I förarbetena till den nuvarande kommunallagen
diskuterades frågan om saken kommit i ett annat läge
efter ändringen fr.o.m. 1988 års taxering att
fysiska personer beskattas för all inkomst i
hemortskommunen. Det innebär, påpekade regeringen,
bl.a. att ägare av fritidsfastigheter inte längre
erlägger skatt till den kommun där fastigheten är
belägen men ändå är kommunmedlemmar på grund av
fastighetsinnehavet. Många remissinstanser hade
pekat på det problem som finns för kommuner som har
en omfattande fritidsbebyggelse, och regeringen hade
stor förståelse för dessa problem. Man måste dock
enligt regeringens mening se frågan om
fastighetsinnehav som medlemskapsgrund i ett större
perspektiv. Föremålet för ett fastighetsägande kunde
vara fastigheter med en rad olika funktioner som
permanentbebodda småhus, fritidshus,
hyresfastigheter, industrifastigheter, sjukhus samt
teatrar och liknande samlingslokaler, och som ägare
uppträdde privatpersoner, juridiska personer, stat,
kommun och landsting. Fastigheterna kunde bli
föremål för en rad kommunala beslut. I många fall
kunde dessa överklagas endast genom kommunalbesvär.
Skulle man ta bort fastighetsägandet som en grund
för medlemskap skulle konsekvensen bli att rätten
till kommunalbesvär på dessa områden försvann.
Dessutom kunde det få vissa konsekvenser för
tillämpningen av kommunalrättsliga grundprinciper,
t.ex. likställighetsprincipen och
lokaliseringsprincipen, som var svåra att
överblicka. Frågan om man kunde slopa ett medlemskap
enbart grundat på fastighetsinnehav krävde därför
ytterligare överväganden, och regeringen avsåg att
ta initiativ till en sådan översyn.
Ett uppdrag att göra en sådan översyn lämnades
till Lokaldemokratikommittén. Kommittén redovisade
resultatet av sina överväganden i betänkandet Det
kommunala medlemskapet (SOU 1992:72).
Lokaldemokratikommittén bedömde det som möjligt
att slopa fastighetsägandet som självständig grund
för kommunalt medlemskap men att förutsättningen för
en sådan ordning var att vissa rättigheter som har
anknytning till det kommunala medlemskapet behölls
för den kategori fastighetsägare som inte längre
skulle komma att vara medlemmar. Kommittén bedömde
däremot som oacceptabel en ordning där konsekvensen
av att slopa ägande av fast egendom som självständig
grund för kommunalt medlemskap var att
fastighetsägare utan annan anknytning till kommunen
än fastigheten skulle förlora rätten att begära
laglighetsprövning. Kommittén hänvisade därvid till
Europakonventionen om skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna och
den i konventionens artikel 6 stadgade rätten för
den enskilde att få sina civila rättigheter och
skyldigheter prövade i opartisk och offentlig
rättegång inför en domstol. Kommittén framhöll att
Europadomstolen hade tolkat konventionen på ett
sådant sätt att det måste finnas en möjlighet till
domstolsprövning även av förvaltningsbeslut och att
man inte kunde utesluta att ett bortfall av rätten
att begära laglighetsprövning för vissa
fastighetsägare i kommunen av Europadomstolen skulle
kunna anses stå i strid med Europakonventionen. Även
av denna anledning fann kommittén det angeläget att
rätten att begära laglighetsprövning skulle bestå
för samtliga fastighetsägare i kommunen. - Kommittén
ansåg också att rätten för fastighetsägare att delta
i folkomröstningar, opinionsundersökningar eller
liknande förfaranden i en fråga som berör
fastigheten skulle kvarstå, liksom rätten att enligt
indelningslagen ansöka om ändrad indelning av kommun
eller landsting.
Konstitutionsutskottet behandlade i sitt
betänkande 1993/94:KU40 över proposition 1993/94:188
Lokal demokrati en motion om att avskaffa
fastighetsinnehav som grund för kommunmedlemskap.
Utskottet hänvisade till Lokaldemokratikommitténs
översyn och framhöll att regeringen i propositionen
uppgett sig, bl.a. mot bakgrund av remissutfallet,
inte vara beredd att lägga fram något förslag men ha
för avsikt att bereda frågan vidare. - Regeringen
har därefter enligt uppgift från Regeringskansliet
avskrivit ärendet.
I direktiven till Ansvarskommittén (Fi 2003:02, dir.
2003:10), som har att se över strukturen och
uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen,
pekas på dagens stora förändringar av bl.a.
demografisk natur. I fråga om förändrade behov och
beteenden nämns att människor i dagens samhälle allt
oftare fördelar boende, arbete och fritid mellan
olika kommuner och dessutom ofta inom allt större
geografiska områden, samtidigt som den offentliga
verksamheten ofta är organiserad utifrån
traditionella administrativa gränser. Sammantaget
har behovet av samplanering över de administrativa
gränserna ökat, framhålls i direktiven.
Tidigare utskottsbehandling
Vid sin behandling av motsvarande motion om
kommunmedlemskapet under riksmötet 2001/02 (bet.
2001/02:KU14) hänvisade utskottet till att frågan om
grunden för kommunmedlemskap utretts av
Lokaldemokratikommittén utan att det lett till något
förslag till riksdagen. Utskottet ansåg enhälligt
att det inte fanns skäl att begära någon ny
utredning i frågan och avstyrkte den föreliggande
motionen.
Utskottets ställningstagande
Utskottet finner inte skäl att ändra sin tidigare
bedömning. Motionerna 2002/03:K263 (c) och
2003/04:K273 (c) avstyrks.
Indelningen i kommuner och landsting
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motioner om ändring av
kommun- och landstingsindelningen.
Jämför reservation 9 (m, fp, kd, c, mp).
Gällande ordning för rikets indelning
Enligt 8 kap. 5 § regeringsformen skall grunderna
för ändringar i rikets indelning i kommuner
bestämmas i lag. Förutsättningarna för och
förfarandet vid ändringar av indelningen i kommuner
regleras i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges
indelning i kommuner och landsting, indelningslagen.
Enligt 1 kap. 2 § kommunallagen omfattar varje
landsting ett län, om inte något annat är särskilt
föreskrivet.
Beslut om ändring i kommun- och
landstingsindelningen meddelas av regeringen. I
vissa - mera tekniska - situationer får beslut
meddelas av Kammarkollegiet eller, i fråga om
kommuner inom samma län, av länsstyrelsen.
Som förutsättning för att indelningen av landsting
eller kommuner skall få ändras gäller att ändringen
kan antas medföra bestående fördel för ett landsting
respektive en kommun eller en del av ett landsting
respektive en kommun eller andra fördelar från
allmän synpunkt. För att landstingsindelningen skall
få ändras gäller att hinder inte möter mot en
ändring i länsindelningen. Regeringen får meddela de
föreskrifter som behövs för ändringens genomförande.
Både i fråga om kommun- och landstingsändringar
skall en ekonomisk reglering ske. När en del av en
kommun förs över till en annan kommun skall sedan
reglering ske, om en kommunal tillgång eller
förbindelse som kan hänföras till den delen bör
överföras till den andra kommunen eller om det finns
särskilda skäl till reglering.
Frågor om indelningsändringar kan väckas av en
kommun eller medlem av en kommun, som skulle beröras
av ändringen, respektive av ett landsting eller en
medlem av ett landsting som skulle beröras av
ändringen. Regeringen och Kammarkollegiet - i fråga
om kommundelning i vissa fall länsstyrelsen - kan
också ta upp en fråga om indelningsändring på eget
initiativ.
En ansökan om ändring i landstingsindelningen
skall ges in till Kammarkollegiet. Kammarkollegiet
skall göra den utredning som behövs eller uppdra åt
en särskild utredare att göra utredningen.
Utredningen skall omfatta alla omständigheter som
inverkar på frågan. Vid utredningen skall samråd ske
med de landsting som har intresse av frågan. Om den
aktuella indelningsändringen bör föranleda en
ändring också i någon annan indelning, skall
utredningen omfatta även denna ändring.
Om Kammarkollegiets utredning visar att
landstingsindelningen bör ändras, skall ett förslag
upprättas till ändringen samt till den ekonomiska
reglering och de övriga föreskrifter som ändringen
kan ge anledning till. Om även annan indelning
behöver ändras, skall förslag upprättas också till
en sådan ändring.
Om länsindelningen och ändringar i denna indelning
finns inte några bestämmelser vare sig i lag eller
förordning. Regeringsformen förutsätter att Sverige
är indelat i län eftersom den anger att
länsstyrelserna lyder under regeringen (11 kap. 6 §
första stycket).
Regeringen anses i praxis ha rätt att besluta om
mindre ändringar i länsindelningen. Frågor om mera
omfattande ändringar av det område som utgör ett län
anses böra underställas riksdagen, liksom ändringar
av länsnamn och av residensstäder.
Indelningen i län ges publicitet genom
tillkännagivanden från regeringen om länens
indelning i kommuner.
Motioner
I motion 2002/03:K241 av Maud Olofsson m.fl. (c)
föreslås att riksdagen dels gör ett tillkännagivande
för regeringen om kommuninvånares rätt till
initiativ till kommundelning (yrkande 13), dels
beslutar om sådan ändring av lagen (1979:411) om
ändringar i Sveriges indelning i kommuner och
landsting att indelningsändringar skall beslutas av
riksdagen (yrkande 14).
Motionärerna anser att en kommundelning skall
beviljas om det i en folkomröstning visar sig finnas
en majoritet för en delning i det område som kommer
att utgöra den nya kommunen, inte att det skall
behövas en majoritet för en indelningsförändring
inom hela den odelade kommunen till en förändring av
indelningen. Frågan om kommundelningar bör enligt
motionärerna i första hand vara en politisk, och
inte en byråkratisk, bedömning. Det finns därför
skäl att pröva om regeringen i stället för
Kammarkollegiet skall ta ansvar för den inledande
bedömningen. Motionärerna anser att regeringen inte
bör ha möjlighet att, i strid med riksdagens vilja,
vägra godkänna indelningsförändringar. Frågan om
landets indelning i kommuner och län bör därför
framgent avgöras i lag, beslutad av riksdagen, och
inte beslutas av regeringen. Enligt motionärerna bör
riksdagen utan vidare beredning kunna besluta om
detta.
I motion 2002/03:K355 av Kerstin Lundgren och Åsa
Torstensson (c) begärs att regeringen lägger fram
förslag till ändring av lagstiftningen i syfte att
stärka medborgarnas makt över den kommunala
indelningen.
I motion 2002/03:K335 av Cecilia Wikström (fp)
föreslås att regeringen snarast skall återkomma till
riksdagen med dels förslag om att upphäva lagen
(1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i
kommuner och landsting i de delar den avser
indelningen i landsting (yrkande 1), dels förslag om
Sveriges indelning i kommuner och landsting
innebärande de förändringarna att Heby kommun förs
från Västmanlands län och landsting till Uppsala län
och landsting (yrkande 2). Motionären har återkommit
med samma yrkanden i motion 2003/04:K252 (yrkandena
1 och 2).
I motion 2002/03:K388 av Mikael Oscarsson (kd)
föreslås att regeringen snarast återkommer till
riksdagen med dels förslag om att upphäva lagen
(1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i
kommuner och landsting i de delar den avser
indelningen i landsting (yrkande 1), dels förslag om
Sveriges indelning i län och landsting innebärande
de förändringarna att Heby kommun förs från
Västmanlands län och landsting till Uppsala län och
landsting (yrkande 2). Motionären har, tillsammans
med Torsten Lindström (kd), återkommit med yrkandena
i motion 2003/04:K335 (yrkandena 1 och 2).
Två motioner från allmänna motionstiden 2001 har
överlämnats till konstitutionsutskottet från
bostadsutskottet. I motion 2001/02:Bo227 av Mikael
Oscarsson (kd) begärs ett tillkännagivande för
regeringen om att Heby kommun bör överföras till
Uppsala län fr.o.m. den 1 januari 2003 och i motion
2001/02:Bo315 av Rigmor Stenmark (c) ett överförande
av Heby kommun till Uppsala län. Rigmor Stenmark har
återkommit i motion 2002/04:K366 och begär att
riksdagen dels beslutar ändra indelningslagen så att
beslut om indelningsändringar skall fattas av
riksdagen (yrkande 1), dels tillkännager för
regeringen att Heby kommun skall tillhöra Uppsala
landsting och län (yrkande 2).
Bakgrund
Uppdrag till Kommundemokratikommittén
Kommundemokratikommittén hade enligt sina
ursprungliga direktiv i uppdrag att se över
bestämmelserna i indelningslagen och föreslå de
ändringar som var motiverade med inriktning på
behovet av och formerna för en lagreglerad möjlighet
att besluta om extra val med anledning av en
indelningsändring. Genom tilläggsdirektiv (dir.
2001:75), som grundades på ett riksdagsbeslut den 12
juni 2001 (bet. 2000/01:BoU13, rskr. 2000/01:267),
fick kommittén därefter i uppdrag att göra en
översyn av förutsättningarna för och förfarandet vid
ändringar i landstings- och kommunindelningen samt
att vid behov lämna förslag till lagändringar. En
annan fråga som skulle utredas var om förfarandet
vid ändringar i länsindelningen borde lagregleras. I
uppdraget ingick också att utreda om det borde vara
möjligt med folkomröstning i sådana områden som
indirekt berördes av en ansökan om
indelningsändring. Vilken tyngd befolkningens
inställning i en indelningsfråga bör ha skulle också
övervägas i detta sammanhang.
Kommittén har redovisat sina bedömningar i det
ovan nämnda betänkandet Ändrad indelning (SOU
2002:33).
I sina allmänna överväganden framhåller kommittén
att indelningen i kommuner och landsting bör präglas
av en viss stabilitet men att det knappast är
troligt att den nu gällande indelningen är den för
alltid bästa.
Kommittén anser att reglerna för
indelningsändringar för kommuner och landsting bör
harmoniseras genom att de så långt det är möjligt
görs enhetliga. Bestämmelsen om hänsynstagande till
befolkningens inställning bör enligt kommittén
utsträckas till ändringar i landstingsindelningen,
och medlemmarnas möjligheter att ha inflytande redan
på ett tidigt stadium i berednings- och
beslutsprocessen vid indelningsändringar ytterligare
öka, såväl när det gäller kommuner som när det
gäller landsting.
Kommittén anser att det är en brist att
förfarandet vid ändringar i länsindelningen inte är
lagreglerat och att det inte heller är
tillfredsställande att ändringar i läns- och
landstingsindelningen beslutas på helt olika sätt.
Eftersom varje landsting som huvudregel skall
omfatta ett län, bör ändringar i läns- och
landstingsindelningen beslutas i ett sammanhang och
av samma instans. Genom att bestämmelser om
länsindelningen samordnas med bestämmelserna om
landstingsindelningen kan konflikter undvikas vid
tillämpningen.
Kommittén påpekar att en harmonisering av
bestämmelserna för ändring i läns-, landstings- och
kommunindelningen kan utformas på flera olika sätt,
och att man förenklat kan tala om åtminstone fyra
olika alternativ.
Ett alternativ är att riksdagen genom lagstiftning
bestämmer om alla indelningsändringar. Ett annat
alternativ är att regeringen själv beslutar i alla
indelningsärenden. Ett tredje alternativ är att
riksdagen som huvudregel beslutar om alla
indelningsändringar, medan regeringen får fatta
beslut i alla ärenden om mindre indelningsändringar.
Ett fjärde alternativ är att principen om att varje
landsting skall omfatta ett län tas bort.
Kommittén tar inte ställning till dessa
alternativ, utan anser att frågan bör utredas i ett
vidare sammanhang och hänvisar till den översyn av
uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten,
kommunerna och landstingen som regeringen aviserat.
Enligt kommittén framstod det som naturligt att
frågor som rör reglerna om ändring i läns-,
landstings- och kommunindelningen också skulle
omfattas av denna översyn. Kommittébetänkandet har
remissbehandlats, och beredningen av förslagen pågår
inom Regeringskansliet.
Regeringen beslutade i januari 2003 direktiv för
den nämnda översynen av uppgifts- och
ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och
landstingen (Fi 2003:02, dir. 2003:10).
Kommittén för översynen, som är parlamentariskt
sammansatt och har tagit benämningen
Ansvarskommittén, skall bedriva sitt arbete i två
etapper.
I den första etappen skall kommittén identifiera,
belysa och övergripande analysera de
samhällsförändringar som inverkar på och skulle
kunna föranleda förändringar av strukturen och
uppgiftsfördelningen i relationen mellan staten,
landstingen och kommunerna. Kommittén skall även
identifiera, belysa och övergripande analysera de
samhällsförändringar som inverkar på och skulle
kunna föranleda förändringar av strukturen och
uppgiftsfördelningen i relationen mellan regeringen
och de statliga förvaltningsmyndigheterna. Kommittén
skall i sitt arbete utgå från en övergripande
beskrivning av rådande struktur och
uppgiftsfördelning, där såväl brister som
förtjänster med nuvarande ordning identifieras. För
den första etappen skall kommittén redovisa ett
delbetänkande senast den 15 december 2003.
I den andra etappen skall kommittén göra en
fördjupad analys och bedömning av strukturen och
uppgiftsfördelningen. Kommittén skall också i de
delar där den finner det motiverat föreslå
förändringar. Regeringen avser att återkomma med
tilläggsdirektiv för denna del av uppdraget.
Tidigare utskottsbehandling m.m.
Bostadsutskottet diskuterade under riksmötet 2001/02
frågan om att riksdagen skall anta en lag som
bestämmer kommunernas länstillhörighet och
utarbetade ett förslag till en sådan lag.
Lagförslaget innehåller en enda bestämmelse, vari
föreskrivs vilka län som skall finnas i Sverige och
vilka kommuner de olika länen skall omfatta.
Bostadsutskottet inhämtade också Lagrådets yttrande
över förslaget.
Lagrådet ansåg i yttrande den 21 november 2001 att
det krav på allmängiltighet som gäller för
lagstiftning får anses uppfyllt och att det inte
föreligger något principiellt hinder mot att frågor
om länsindelningen och kommunernas länstillhörighet
regleras i lag trots att det innebär en avvikelse
från hur dessa frågor tidigare har hanterats.
Lagrådet noterade att förslaget inte hade varit
föremål för sådan beredning som är bruklig i
lagstiftningsärenden. En beredning behövs normalt
för att lagstiftningens kvalitet skall säkras och
var i det förevarande fallet enligt Lagrådet
önskvärd även på grund av att lagförslaget
aktualiserar principiella frågor av vikt och att
ärendet inte kan sägas vara av rent formell eller
rutinartad karaktär.
Särskilt framhöll Lagrådet den föreslagna lagens
förhållande till indelningslagen. Om lagarna skall
samexistera, kommer regeringen fortfarande att kunna
ändra kommunindelningen, och att följdändra i den
föreslagna lagen till följd av beslut som regeringen
fattar stämmer dåligt med normhierarkin. Om lagarna
skall samexistera men ge riksdagen möjlighet att
ingripa och besluta om sådana ändringar som
regeringen inte beslutat om, kommer det snarast att
råda oklarhet om fördelningen av uppgifter mellan
riksdagen och regeringen. Problemet skulle kunna
lösas genom att det, förslagsvis i indelningslagen,
infördes bestämmelser som preciserar gränserna för
regeringens beslutanderätt på detta område eller
klargör under vilka förhållanden riksdagen vill
förbehålla sig att reglera dessa frågor genom
lagstiftning. För utarbetande av sådana bestämmelser
saknas, framhöll Lagrådet, för närvarande
tillräckligt beredningsunderlag. Lagrådet erinrade
också om de då nyligen lämnade tilläggsdirektiven
till Kommundemokratikommittén att överväga och lägga
fram förslag rörande bestämmelserna om
indelningsändringar.
Lagrådet ansåg sig inte kunna tillstyrka att den
föreslagna lagen antogs förrän den berörda rättsliga
problematiken analyserats närmare.
Frågan om utskottsinitiativ i indelningsfrågan togs
därefter upp inom konstitutionsutskottet. Frågan
avsåg ett initiativ till en ändring av
indelningslagen, främst 2 kap., på så sätt att
riksdagen i stället för regeringen skall besluta om
rikets indelning i landsting. Inom utskottets kansli
upprättades en promemoria, Lagstiftning om Sveriges
indelning i landsting m.m., med förslag till dels
ändringar i indelningslagen, dels en lag om Sveriges
indelning i län och landsting. Promemorian
remitterades till vissa centrala myndigheter -
Riksdagens ombudsmän (JO), Justitiekanslern,
Kammarrätten i Stockholm, Kammarkollegiet och
Valmyndigheten - för yttrande. Utskottet beslöt
därefter, den 28 maj 2002, att inte ta initiativ
till någon lagändring.
Konstitutionsutskottet behandlade under våren 2002
också motioner i samma ämne. De avstyrktes i
betänkande 2001/02:KU14 med hänvisning till de då
pågående diskussionerna om ett utskottsinitiativ. -
Utskottets s- och v-ledamöter reserverade sig i
fråga om motiveringen och ville i stället hänvisa
till att Kommundemokratikommittén efter ett
tillkännagivande av riksdagen hade i uppdrag att se
över förutsättningarna för och förfarandet vid
ändringar i landstings- och kommunindelningen samt
lämna förslag till eventuella lagändringar.
Reservanterna ansåg att resultatet av kommitténs
arbete måste avvaktas.
Lagrådsyttrande till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet remitterade våren 2003, sedan
detta begärts med stöd av 4 kap. 10 § andra stycket
första meningen riksdagsordningen, med hänvisning
till motion 2002/03:K241 yrkande 14, lagförslagen i
den under våren 2002 framtagna promemorian till
Lagrådet för yttrande.
Lagrådet uttalade i yttrande den 20 maj 2003 att
de i promemorian föreslagna lagbestämmelserna kan
ses som ett första utkast till lagreglering men inte
är så genomarbetade att de bör antas som lag utan
att ha gjorts till föremål för ytterligare beredning
och bearbetning i ljuset både av de synpunkter som
redan framförts under den första remissbehandlingen
och av sådana som kan väntas komma att framföras vid
en mera omfattande remittering av lagförslagen.
Lagrådet kunde sammanfattningsvis inte tillstyrka
att förslagen görs till föremål för lagstiftning i
föreliggande skick.
Utskottets ställningstagande
Kommundemokratikommittén har föreslagit att frågan
om indelningsändringar m.m. bör utredas i ett vidare
sammanhang och hänvisat till översynen av uppgifts-
och ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna
och landstingen. Enligt kommittén framstod det som
naturligt att frågor som rör reglerna om ändring i
läns-, landstings- och kommunindelningen också
omfattas av denna översyn. Beredningen av kommitténs
förslag pågår inom Regeringskansliet. Utskottet
anser att denna beredning bör avvaktas och avstyrker
motionerna 2002/03:K241 (c) yrkandena 13 och 14,
2002/03:K335 (fp) yrkandena 1 och 2, 2002/03:K355
(c) och 2002/03:K388 (kd) yrkandena 1 och 2 samt
motionerna 2003/04:K252 (fp) yrkandena 1 och 2,
2003/04:K335 (kd) yrkandena 1 och 2, 2003/04:K366
(c) yrkandena 1 och 2, 2001/02:Bo227 (kd) och
2001/02:Bo315 (c).
**FOOTNOTES**
[1]: Uppgifterna hämtade från Statistiska
centralbyrån, Sveriges officiella statistik 2003,
Rapport Allmänna valen 2002, del 3.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken
punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som
behandlas i avsnittet.
1. Offentliga nämndsammanträden (punkt 3)
av Tobias Krantz (fp), Gustav Fridolin (mp) och
Liselott Hagberg (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 3 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna
vad som anförs i reservation 1. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2002/03:K348, 2002/03:
K383 yrkande 11, 2002/03:K385 yrkande 6 och
2003/04:K290 yrkande 14.
Ställningstagande
Vi anser att största möjliga öppenhet är en
förutsättning för en levande demokrati. Reglerna om
nämndsammanträden bör därför ändras så att
offentlighet blir huvudregel och att särskilda
beslut skall fattas för att sammanträden inte skall
vara offentliga.
Regeringen bör låta utreda konsekvenserna av en
ändrad huvudregel enligt det anförda och återkomma
till riksdagen med förslag av denna innebörd.
2. Möjlighet att behålla uppdrag vid flyttning
(punkt 4)
av Kerstin Lundgren (c) och Gustav Fridolin (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 4 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna
vad som anförs i reservation 2. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2002/03:K284 och 2003/04:
K231.
Ställningstagande
Det är viktigt att öka möjligheterna för unga att
förena offentliga förtroendeuppdrag och studier.
Dagens regler medger dock inte att unga kan
kombinera ett fullmäktigeuppdrag med studier på
annan ort. I syfte att ge utrymme för detta bör en
översyn göras av gällande regler som hindrar en
sådan ordning.
Med hänsyn till det anförda anser vi att
regeringen bör låta utreda frågan och återkomma med
förslag som gör det möjligt för ungdomar att
kombinera studier med valbarhet på en ort som de
lämnat tillfälligt för studier på annan ort.
3. Direktvalda kommundelsnämnder (punkt 8)
av Mats Einarsson (v), Tobias Krantz (fp),
Kerstin Lundgren (c), Gustav Fridolin (mp) och
Liselott Hagberg (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 8 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna
vad som anförs i reservation 3. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2002/03:K241 yrkande 15,
2002/03:K385 yrkande 5 och 2003/04:K290 yrkande 13.
Ställningstagande
Vi anser inte att den möjlighet som
Kommundemokratikommittén pekat på för invånarna i en
kommundel att påverka vilka som skall representera
dem i en kommundelsnämnd är tillräcklig. Genom att
göra det möjligt för kommunerna att låta direktvälja
kommundelsnämnder skulle den politiska diskussionen
inför val vitaliseras. Positiv dynamik skulle kunna
uppstå. Regeringen bör återkomma till riksdagen med
förslag som gör att de kommuner som så önskar skall
kunna inrätta direktvalda kommundelsnämnder.
4. Kommunala extraval (punkt 9)
av Gunnar Hökmark (m), Ingvar Svensson (kd),
Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Kerstin
Lundgren (c), Nils Fredrik Aurelius (m), Gustav
Fridolin (mp) och Liselott Hagberg (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 9 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna
vad som anförs i reservation 4. Därmed bifaller
riksdagen delvis motionerna 2002/03:K385 yrkande 7
och 2003/04:K290 yrkande 15.
Ställningstagande
Utskottet har vid tidigare behandling av frågan om
möjligheten att utlysa extraval i kommunerna
hänvisat till principen om samlingsstyre och till
möjligheten att i vissa situationer entlediga
ledamöterna i nämnderna och välja nya ledamöter. Vi
är medvetna om dessa faktorer och vi anser inte att
en möjlighet att utlysa extraval i en kommun är
något som skall tillgripas lättvindigt. Däremot
anser vi att en sådan möjlighet skulle kunna vara av
värde i särskilda lägen och även kunna vitalisera
den kommunala demokratin.
Vi anser därför att regeringen bör låta utreda
frågan om kommunala extraval och återkomma till
riksdagen i frågan. Riksdagen bör ge regeringen
detta till känna som sin mening.
5. Medborgarförslag m.m. (punkt 10)
av Gustav Fridolin (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att utskottets förslag under punkt 10
borde ha följande lydelse:
Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna
vad som anförs i reservation 5. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2002/03:K259 yrkandena 1 och 2
och 2002/03:K383 yrkandena 4 och 7.
Ställningstagande
Den rätt för medborgarna att lämna förslag i
kommuner och landsting som infördes efter förslag i
Demokratipropositionen är enligt min mening inte
tillräcklig. Medborgarna bör ha möjlighet att lämna
förslag utan fullmäktigebeslut, och de bör också ha
möjlighet att lämna förslag direkt till nämnderna.
Vidare bör ungdomsråden utvecklas till
ungdomsfullmäktige som väljs och fungerar utifrån
samma principer som ordinarie fullmäktige och ha
rätt att få motioner behandlade i ordinarie
fullmäktige. Jag anser också att medborgarpaneler
och demokratibokslut bör införas i kommunerna.
Regeringen bör lägga fram förslag till
erforderliga åtgärder för de ändamål som anges.
6. Folkomröstningsinitiativ (punkt 11,
motiveringen)
av Gunnar Hökmark (m), Ingvar Svensson (kd),
Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Kerstin
Lundgren (c), Nils Fredrik Aurelius (m), Gustav
Fridolin (mp) och Liselott Hagberg (fp).
Ställningstagande
Riksdagens tillkännagivande till regeringen med
begäran om förslag i fråga om lokala
folkomröstningar gjordes i april 2002. Riksdagen
ställde sig i juni 2003 bakom en reservation av
konstitutionsutskottets m-, fp-, kd-, c- och mp-
ledamöter, vari dels beklagades att regeringen inte
efterkommit riksdagens tillkännagivande om lokala
folkomröstningar, dels uttalades att det var
angeläget att snarast belysa denna viktiga
författningsfråga och att regeringen presenterade
förslag i enlighet med riksdagens beslut.
Regeringen har fortfarande inte efterkommit
riksdagens tillkännagivande och inte heller
på ett samlat sätt för riksdagen redovisat
skälen till att den begärda åtgärden inte
vidtagits. Det är enligt vår mening ytterst
angeläget att regeringen snarast presenterar
förslag i enlighet med riksdagens beslut. Vi
utgår från att så kommer att ske.
7. Självförvaltningsorgan (punkt 12)
av Kerstin Lundgren (c).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att utskottets förslag under punkt 12
borde ha följande lydelse:
Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna
vad som anförs i reservation 7. Därmed bifaller
riksdagen motion 2002/03:K241 yrkandena 5 och 6.
Ställningstagande
Det är bra att regeringen har förklarat att man
framgent avser att följa upp den kartläggning av
brukarinflytandet som genomförts. Jag anser att
detta är ett arbete som brådskar för att få ett bra
underlag för den fortsatta dialogen kring hur den
deltagande demokratin skall utvecklas. Arbetet bör
avse hur regleringen har fungerat, vad
lagstiftningen har inneburit och vilka följder den
har fått.
Oaktat denna utvärdering finns skäl att tydliggöra
lagstiftningen i 7 kap. 18 § i syfte att ge brukarna
en uttalad rätt att få sina initiativ till
självförvaltningsorgan prövade. Härigenom ges en
tydlig signal till brukarna om att de inte bara har
initiativrätt, utan att deras initiativ också måste
prövas av fullmäktige och nämnder.
Riksdagen bör ge regeringen det anförda till känna
som sin mening.
8. Kommunrevision (punkt 16)
av Gunnar Hökmark (m), Ingvar Svensson (kd),
Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Nils
Fredrik Aurelius (m), Gustav Fridolin (mp) och
Liselott Hagberg (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 16 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna
vad som anförs i reservation 8. Därmed bifaller
riksdagen motion 2002/03:K374.
Ställningstagande
För en levande demokrati krävs kontrollsystem och
genomskinlighet i det offentliga beslutsfattandet.
En fungerande, trovärdig och effektiv revision är
därför av största vikt. På den kommunala nivån, där
en stor del av den offentliga verksamheten utförs,
har revisionen en central betydelse. Revisorerna är
kommunfullmäktiges kontrollinstrument beträffande
den kommunala verksamheten.
Vi vill betona vikten av revisorernas oberoende.
Oberoendet måste gälla i förhållande till granskande
nämnder, och revisorerna måste fullgöra sitt uppdrag
självständigt. Även efter de ändringar i
kommunallagens bestämmelser om revision som började
gälla år 2000 är det ett problem att revisionen
utses av kommunfullmäktige, samma organ som utser
företrädare i de nämnder och styrelser som granskas.
Inte minst för politikens och revisionens
trovärdighet i allmänhetens ögon är det enligt vår
mening viktigt att revisionen i alla aspekter är så
fristående att dess oberoende, trovärdighet och
genomslagskraft inte kan ifrågasättas.
Som modell för en ny kommunrevision bör enligt vår
uppfattning användas den modell som riksdagen
nyligen beslutat om för den statliga revisionen. En
sådan från partierna fristående kommunrevisor skulle
själv utse medarbetare, välja vad som ska revideras,
hur och på vilket sätt. Kommunrevisorn skulle själv
dra slutsatser av sin granskning och sedan överlämna
sina förslag till exempelvis en särskild nämnd av
förtroendevalda politiker som drar de politiska
slutsatserna av revisorns rapport. På detta sätt
skulle man uppnå en högre grad av oberoende och
minska risken för misstankar av olika slag
beträffande revisionen, t.ex. som ett redskap för
kommunens majoritet eller opposition.
En utredning bör tillsättas som ser över dagens
system med kommunrevision utifrån ovanstående
aspekter. Utredningen bör föreslå nödvändiga
förändringar i lagstiftningen gällande
kommunrevisionen.
Vi föreslår att riksdagen som sin mening ger
regeringen det anförda till känna.
9. Indelningsfrågor (punkt 18)
av Gunnar Hökmark (m), Ingvar Svensson (kd),
Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Kerstin
Lundgren (c), Nils Fredrik Aurelius (m), Gustav
Fridolin (mp) och Liselott Hagberg (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 18 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna
vad utskottet anfört om Sveriges indelning.
Därigenom bifaller riksdagen delvis motionerna
2002/03:K241 yrkande 14, 2002/03:K335 yrkande 1 och
2002/03:K388 yrkande 1, 2003/04:K252 yrkande 1,
2003/04:K335 yrkande 1 och 2003/04:
K366 yrkande 1 samt avslår motionerna 2002/03:K241
yrkande 13, 2002/03:
K335 yrkande 2, 2002/03:K355, 2002/03:K388 yrkande
2, 2003/04:K252 yr-kande 2, 2003/04:K335 yrkande 2,
2003/04:K366 yrkande 2, 2001/02:Bo227 och
2001/02:Bo315.
Ställningstagande
Enligt vår uppfattning visar erfarenheten att
gällande ordning, som innebär att regeringen - utan
att behöva ta hänsyn till riksdagsmajoritetens
inställning - har avgörandet över kommuners
tillhörighet till landsting och län, inte är
tillfredsställande. Vi anser att avgörandet i dessa
frågor bör tillkomma riksdagen, som därvid skall
tillgodose intressen som har med den lokala
demokratin att göra.
Regeringen bör med utgångspunkt i det lagförslag
som utskottet remitterat till Lagrådet och i
Lagrådets yttrande bereda frågan om beslutsformer
och förfarande vid ändringar i Sveriges indelning i
län och landsting samt överlämna erforderliga
lagförslag för riksdagen. Eftersom ändring av läns-
och landstingsgränser enligt indelningslagen kan
komma att ske genom att en kommungräns ändras, bör i
sammanhanget övervägas om också denna typ av
indelningsändringar bör prövas av riksdagen.
Utredningen och beredningen av den aktuella frågan
har enligt vår mening hittills fördröjts på ett
otillbörligt sätt. Det uppdrag som lämnades till
Kommundemokratikommittén med anledning av riksdagens
tillkännagivande (bet. 2000/01:BoU13, rskr.
2000/01:267) har inte lett till något förslag som
kan läggas till grund för lagstiftning. Allmänna val
skall hållas år 2006. Som anges i gällande
bestämmelser i indelningslagen bör beslut om
ändringar i landstingsindelningen träda i kraft vid
ett årsskifte och meddelas senast ett år innan
beslutet träder i kraft. En tidsfrist mellan beslut
och ikraftträdande behövs för bl.a. ekonomisk
reglering mellan berörda kommuner och för deras
budget- och planeringsarbete i övrigt. God tid
mellan indelningsändringar och allmänna val behövs
också för valförberedelser både på myndighetsnivå
och för partierna. Det innebär att erforderliga
lagförslag måste föreläggas riksdagen för
ställningstagande senast under hösten 2004. Den nu
begärda utredningen och beredningen bör således
bedrivas skyndsamt så att proposition läggs fram för
riksdagen senast den 1 september 2004.
Särskilda yttranden
Utskottets beredning av ärendet har föranlett
följande särskilda yttranden. I rubriken anges inom
parentes vilken punkt i utskottets förslag till
riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. Möjlighet att behålla uppdrag vid flyttning
(punkt 4)
av Tobias Krantz (fp) och Liselott Hagberg (fp).
Vi anser att det är alldeles för få ungdomar som i
dag är aktiva inom den kommunala politiken.
Frånvaron av förebilder i kommunpolitiken för unga
är ett allvarligt problem, eftersom det skadar
återväxten inom de politiska partierna och på sikt
hotar idén med representativ demokrati i våra
kommuner.
Flera unga påbörjar sina högskolestudier och
flyttar till en studieort samtidigt som de redan har
ett kommunfullmäktigeuppdrag i hemkommunen. De
förlorar därmed rätten att fortsätta sitt uppdrag.
Vi anser att den som är invald i kommunfullmäktige
och påbörjar studier på annan ort under den pågående
mandatperioden men fortfarande har en koppling till
hemkommunen bör ges möjlighet att söka dispens för
att fullfölja sitt politiska uppdrag trots att han
eller hon är mantalsskriven på annan ort. En översyn
bör därför göras av gällande bestämmelser.
2. Funktionshindrades möjligheter (punkt 7)
av Tobias Krantz (fp), Gustav Fridolin (mp) och
Liselott Hagberg (fp).
För synskadade - både som förtroendevalda och som
medborgare - finns stora brister i tillgången till
information. Vi noterar dock att regeringen är
medveten om detta och att åtgärder för att komma
till rätta med problemet har vidtagits och
förbereds. Särskilt fäster vi avseende vid
Handikappombudsmannens uppdrag att ta fram
riktlinjer för vad som krävs för en tillgänglig
statsförvaltning och vid Diskrimineringsutredningens
uppdrag, som omfattar skyddet för funktionshindrade
mot diskriminering även i form av utestängning på
grund av icke anpassad information eller bristande
service.
Vi utgår från att regeringen noga följer
utvecklingen på området och i den mån lagändringar
behövs lägger fram förslag om detta utan onödigt
dröjsmål.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Motioner från allmänna motionstiden
2002
2002/03:K241 av Maud Olofsson m.fl. (c):
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om ungdomars ökade
möjlighet till ett aktivt deltagande i den
demokratiska processen.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att brukarna skall
ha rätt att få sina initiativ angående
självförvaltningsorgan prövade.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om en utvärdering av
hur regleringen av självförvaltningsorganen
fungerat, vad lagstiftningen (kommunallagen, 7
kap. 18-22 §§) inneburit och vilka följder den
fått.
13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om kommuninvånares
rätt till initiativ till kommundelning.
14. Riksdagen beslutar om sådan ändring av lagen
(1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i
kommuner och landsting att indelningsändringar
skall beslutas av riksdagen.
15. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om direktval till
kommundelsnämnder.
2002/03:K259 av Gustav Fridolin (mp):
1. Riksdagen begär att regeringen lägger fram
förslag i enlighet med vad i motionen anförs om
införande av rätt för medborgare att lämna förslag
i alla kommuner och landsting.
2. Riksdagen begär att regeringen lägger fram
förslag i enlighet med vad i motionen anförs om
införande av rätt för medborgare att lämna förslag
till kommunala nämnder.
2002/03:K263 av Åsa Torstensson (c):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om en översyn av grunden för
kommunmedlemskap enligt kommunallagen.
2002/03:K284 av Hans Backman (fp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att den som är invald i
kommunfullmäktige och påbörjar studier på annan ort,
men samtidigt har en fortsatt koppling till
hemorten, skall ges möjlighet att fortsätta sitt
politiska uppdrag under mandatperioden.
2002/03:K287 av Leif Björnlod och Helena Hillar
Rosenqvist (mp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om obligatoriska miljönämnder
i kommunerna.
2002/03:K321 av Gustav Fridolin (mp):
1. Riksdagen begär att regeringen lämnar förslag på
lagstiftning i enlighet med vad i motionen anförs
om tvång att hålla kommunala folkomröstningar
efter ett medborgarinitiativ som samlat minst 5 %
av kommunens röstberättigade.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att kommunala
folkomröstningar genomförda efter
medborgarinitiativ skall vara beslutande.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att begränsa
antalet svarsalternativ i kommunala
folkomröstningar genomförda efter
medborgarinitiativ.
2002/03:K327 av Matilda Ernkrans (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om kommunallagens regler om
arvode till förtroendevalda.
2002/03:K335 av Cecilia Wikström (fp):
1. Riksdagen begär att regeringen snarast återkommer
till riksdagen med förslag om att upphäva lagen
(1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i
kommuner och landsting i de delar den avser
indelningen i landsting.
2. Riksdagen begär att regeringen snarast återkommer
till riksdagen med förslag om Sveriges indelning i
kommuner och landsting innebärande de
förändringarna att Heby kommun förs från
Västmanlands län och landsting till Uppsala län
och landsting.
2002/03:K348 av Carina Hägg (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att öppna nämndsammanträden
skall vara regel.
2002/03:K355 av Kerstin Lundgren och Åsa Torstensson
(c):
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag
till ändring av lagstiftningen i syfte att stärka
medborgarnas makt över den kommunala indelningen i
enlighet med vad i motionen anförs.
2002/03:K357 av Kurt Kvarnström m.fl. (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att reglerna om
pensionsförmåner till fritidspolitiker bör ses över.
2002/03:K358 av Anneli Särnblad Stoors m.fl. (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om demokratifrågorna.
2002/03:K374 av Ingvar Svensson m.fl. (kd):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om en utredning om en
oberoende kommunrevision.
2002/03:K383 av Gustav Fridolin (mp):
1. Riksdagen begär att regeringen återkommer med
förslag och regleringar för att begränsa
mångsyssleriet i politiken.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om medborgarpaneler
och demokratibokslut.
7. Riksdagen begär att regeringen utreder
förutsättningarna för att införa ungdomsråd med
förslagsrätt till fullmäktige.
10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om förtroendevaldas
och politiska uppdragstagares rätt till ledighet
och ekonomisk ersättning.
11. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att öppna
fullmäktigeberednings- och nämndsammanträden för
allmänheten.
13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om funktionshindrade
förtroendevalda.
2002/03:K385 av Helena Bargholtz m.fl. (fp):
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om decentralisering
och värnande av det lokala självstyret.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om möjligheten att
införa direktvalda kommundelsnämnder.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om möjlighet att
besluta om öppna sammanträden i nämnder och
styrelser.
7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om möjligheten att
ordna extraval i kommuner och landsting.
2002/03:K388 av Mikael Oscarsson (kd):
1. Riksdagen begär att regeringen snarast återkommer
till riksdagen med förslag om att upphäva lagen
(1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i
kommuner och landsting i de delar den avser
indelningen i landsting.
2. Riksdagen begär att regeringen snarast återkommer
till riksdagen med förslag om Sveriges indelning i
län och landsting innebärande de förändringarna
att Heby kommun förs från Västmanlands län och
landsting till Uppsala län och landsting.
2002/03:K411 av Ingemar Vänerlöv (kd):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som i motionen anförs om behovet av att ändra 4
kap. 23 § kommunallagen med syfte att fördjupa och
utveckla den kommunala demokratin.
2002/03:So362 av Kerstin Heinemann m.fl. (fp):
14. Riksdagen begär att regeringen lägger fram
erforderliga lagförslag för att trygga
funktionshindrades möjligheter att delta i
samhällslivet och inneha förtroendeuppdrag.
2002/03:N302 av Ingegerd Saarinen och Lotta N
Hedström (mp):
24. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om kommunala
folkomröstningar.
Motioner från allmänna motionstiden
2003
2003/04:K230 av Torsten Lindström (kd):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att se över reglerna om
kommunala folkomröstningar så att lokala
folkomröstningar blir lättare att genomföra och att
utgången respekteras såväl av kommunerna som av
regeringen.
2003/04:K231 av Lena Ek och Kenneth Johansson (c):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som i motionen anförs om en utredning av
studerandes möjligheter att vara valbara på sin
tidigare mantalsskrivningsort.
2003/04:K252 av Cecilia Wikström (fp):
1. Riksdagen begär att regeringen snarast återkommer
till riksdagen med förslag om att upphäva lagen
(1974:411) om ändringar i Sveriges indelning i
kommuner och landsting i de delar den avser
indelningen i landsting.
2. Riksdagen begär att regeringen snarast återkommer
till riksdagen med förslag om Sveriges indelning i
län och landsting innebärande de förändringarna
att Heby kommun förs från Västmanlands län och
landsting till Uppsala län och landsting.
2003/04:K273 av Åsa Torstensson (c):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om översyn av grunden för
medlemskap i en kommun enligt kommunallagen.
2003/04:K288 av Ingemar Vänerlöv (kd):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om behovet av att ändra 4 kap.
23 § kommunallagen med syfte att fördjupa och
utveckla den kommunala demokratin.
2003/04:K289 av Tobias Krantz m.fl. (fp):
8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att införa en
oberoende kommunal revision.
2003/04:K290 av Lars Leijonborg m.fl. (fp):
13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om möjlighet att
införa direktvalda kommundelsnämnder.
14. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om möjlighet att
besluta om öppna sammanträden i nämnder och
styrelser.
15. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om möjlighet att
ordna extraval i kommuner och landsting.
2003/04:K335 av Mikael Oscarsson och Torsten
Lindström (kd):
1. Riksdagen begär att regeringen lägger fram
förslag till ändring av lagen (1979:411) om
ändringar i Sveriges indelning i kommuner och
landsting i de delar den avser indelningen i
landsting.
2. Riksdagen begär att regeringen snarast återkommer
till riksdagen med förslag som innebär att Heby
kommun skiljs från Västmanlands län och landsting
och i stället tillhör Uppsala län och landsting.
2003/04:K360 av Ulf Holm och Ingegerd Saarinen (mp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om behovet av en utredning
kring tvingande krav i kommunallagen på en från de
förtroendevalda fullt ut oberoende och opartisk
revision.
2003/04:K366 av Rigmor Stenmark m.fl. (c):
1. Riksdagen beslutar om sådan ändring av lagen
(1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i
kommuner och landsting att beslut om
indelningsändringar skall fattas av riksdagen.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att Heby kommun
skall tillhöra Uppsala landsting och Uppsala län.
2003/04:K387 av Margareta Israelsson (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om möjlighet för annan än
arbetsgivare att betala in kompensation för bortfall
av pensionspremie.
2003/04:K391 av Liselott Hagberg (fp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om en oberoende kommunal
revision.
2003/04:N335 av Ingegerd Saarinen och Lotta N
Hedström (mp):
10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om kommunala
folkomröstningar.
Motioner från allmänna motionstiden
2001
2001/02:Bo227 av Mikael Oscarsson (kd):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att överföra Heby kommun
till Uppsala län fr.o.m. den 1 januari 2003.
2001/02:Bo315 av Rigmor Stenmark (c):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att Heby kommun överförs
till Uppsala län.
Bilaga 2
Lagrådsremiss
KONSTITUTIONSUTSKOTTET PM[2]
BW 2002-03-20
Lagstiftning om Sveriges indelning i
landsting m.m.
Bakgrund
Enligt 1 kap. 7 § regeringsformen (RF) finns i riket
primärkommuner och landstingskommuner. Grunderna för
ändringar i rikets indelning i kommuner bestäms
enligt 8 kap. 5 § regeringsformen i lag. Regleringen
återfinns i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges
indelning i kommuner och landsting
(indelningslagen).
Regeringen får enligt 2 kap. 1 § indelningslagen
besluta om ändring i rikets indelning i landsting,
om hinder inte möter mot en ändring i
länsindelningen. I bestämmelsen erinras om att
varje landsting enligt 1 kap. 2 § kommunallagen
omfattar ett län, om inte något annat är särskilt
föreskrivet. En ändring i landstingsindelningen får
dock enligt bestämmelsen ske endast om ändringen kan
antas medföra bestående fördel för ett landsting
eller en del av ett landsting eller andra fördelar
från allmän synpunkt.
Bortsett från vad som gäller för vissa smärre fall
ankommer det enligt den nu i korthet återgivna
regleringen på regeringen att i de enskilda fallen
besluta om ändringar i rikets indelning i kommuner
och landsting. Avgörandena har formen av
förvaltningsbeslut. Regeringens beslut kan inte
överklagas.
Förslaget till utskottsinitiativ
Ingvar Svensson (kd) har den 29 november 2001
föreslagit att konstitutionsutskottet tar initiativ
till en ändring av indelningslagen, främst 2 kap.,
på så sätt att det är riksdagen i stället för
regeringen som beslutar om rikets indelning i
landsting. Ändringen bör enligt förslaget ta sikte
på att genomföras inom en tidrymd så att riksdagen
genom beslut kan föra Heby kommun till Uppsala läns
landsting från och med den 1 januari 2003.
I denna promemoria behandlas möjligheterna att
förverkliga det som förslagsställaren önskar uppnå.
Förslagen i promemorian begränsas till ändringar i
landstingsindelningen.
Närmare om ändringar i landstingsindelningen
I 2 kap. indelningslagen regleras bl.a.
förutsättningarna för och förfarandet vid
indelningsändringar i fråga om landstingen jämte
befogenheterna att besluta om sådan
indelningsändring. Lagen innebar vid sin tillkomst
en modernisering av indelningslagstiftningen både i
sakligt och formellt hänseende.
Tidigare hade en del knapphändiga regler om
landstingsindelningen funnits i lagen (1919:293) om
ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (den
kommunala indelningslagen; KIL). Dessa regler ansågs
inte uppfylla de krav som 1974 års regeringsform (8
kap. 5 §) ställer på lagstiftning i fråga om
grunderna för rikets indelning i kommuner (prop.
1978/79:157 s. 86; jfr SOU 1978:32 s. 173 och där
gjord hänvisning). Det ansågs även från övriga
synpunkter olämpligt att i stora delar lämna
ändringarna i landstingsindelningen utanför
indelningslagstiftningen.
En ansökan om en ändring i landstingsindelningen
skall enligt indelningslagen ges in till
Kammarkollegiet. Ansökan kan göras av ett landsting
eller en medlem av ett landsting som skulle beröras
av ändringen. Regeringen och Kammarkollegiet kan
också på eget initiativ ta upp frågan om en
indelningsändring. Det ankommer på Kammarkollegiet
att göra den utredning som behövs. Kammarkollegiet
har möjlighet att uppdra åt en särskild utredare att
göra utredningen. Utredningen skall omfatta alla
omständigheter som inverkar på frågan. Vid
utredningen skall samråd ske med de landsting som
har intresse av frågan. Om den aktuella
indelningsändringen bör föranleda en ändring också i
någon annan indelning, skall utredningen omfatta
även denna ändring.
Om Kammarkollegiets utredning visar att
landstingsindelningen bör ändras, skall ett förslag
upprättas till ändringen samt till den ekonomiska
reglering och de övriga föreskrifter som ändringen
kan ge anledning till. Om även annan indelning
behöver ändras, skall förslag upprättas också till
en sådan ändring.
Om Kammarkollegiet anser att en undersökt
indelningsändring bör komma till stånd överlämnar
kollegiet ärendet till regeringen med ett eget
yttrande. Kollegiet får avslå en ansökan om
indelningsändring, om kollegiet finner att ändringen
inte bör ske.
Regeringen får besluta om ändring i
landstingsindelningen om hinder inte möter mot en
ändring i länsindelningen. En ändring i
landstingsindelningen får dock ske endast om
ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett
landsting eller en del av ett landsting eller andra
fördelar från allmän synpunkt. Regeringen får
meddela de föreskrifter som behövs för ändringens
genomförande. När det är fråga om en
indelningsändring som bör ske med anledning av en
sådan ändring i den kommunala indelningen som avses
i 1 kap. 3 § indelningslagen får dock en
indelningsändring beslutas av Kammarkollegiet. Det
är här fråga om mindre ändringar som beror t.ex. på
fastighetsindelningen.
Om kollegiet avslår en ansökan om
indelningsändring (eller beslutar ändring) får
beslutet överklagas till regeringen.
Principen om överensstämmelse mellan indelningen i
län och landsting innebär att regeringen inte kan
genomföra större förändringar av landsting utan
riksdagens medverkan. Större ändringar i
länsindelningen anses nämligen böra underställas
riksdagen.
Indelningslagen innehåller bestämmelser om den
ekonomiska regleringen vid en indelningsändring,
ikraftträdandet av en sådan ändring och frågor om
beslutanderätt för landstinget enligt den nya
indelningen m.m. samt beträffande vem som skall
betala utredningskostnaderna.
Indelningslagskommitténs överväganden
Indelningslagskommittén, som utarbetat förslaget
till den nuvarande indelningslagen, ansåg att det
med hänsyn till landstingsindelningens anknytning
till länsindelningen enligt 1 kap. 1 § den dåvarande
kommunallagen (1 kap. 2 § nuvarande lag) inte var
möjligt att i den nya indelningslagen ta in en
allmän bestämmelse om förutsättningar för en ändring
i landstingsindelningen. Kommittén noterade bl.a.
följande.
En ändring i länsindelningen medför alltid
motsvarande ändring i den landstingskommunala
indelningen. Å andra sidan kan länsindelningen inte
ändras utan att hänsyn tas till ändringens
lämplighet från landstingskommunal synpunkt.
Författningsbestämmelser om förutsättningarna för
ändring i länsindelningen saknas.
Så länge sambandet mellan de båda indelningarna
består ansåg kommittén en reglering inte meningsfull
utan att det samtidigt infördes materiella regler om
förutsättningarna för ändring i länsindelningen.
Kommittén konstaterade att sådana överväganden inte
ingick i dess uppdrag.
Kommittén utgick vid sina överväganden också från
att principen om att landstingsindelningen skall
följa länsindelningen skall stå fast och att länen
skall anses som lämpligt område för den
landstingskommunala verksamheten. Det ansågs mot
denna bakgrund inte möjligt att göra bestämmelserna
om förutsättningarna för ändring i den kommunala
indelningen tillämpliga på ändringar i
landstingsindelningen eller på annat sätt i den nya
indelningslagen ange förutsättningarna för sådana
ändringar.
Det praktiska behovet av
förutsättningsbestämmelser ifrågasattes också. Det
gjordes mot bakgrund av att de flesta ändringar i
landstingsindelningen som hade förekommit - och
kunde förväntas förekomma i fortsättningen - hade
skett på grund av en ändring i länsindelningen som i
sin tur föranletts av en ändring i den
primärkommunala indelningen. En ändring i
landstingsindelningen hade i dessa fall karaktären
av en följdändring till de andra
indelningsändringarna. Några vitala
landstingskommunala intressen konstaterades i
allmänhet inte stå på spel. Kommittén ansåg därför
att den nya indelningslagen inte borde kompletteras
med regler om förutsättningarna för en
indelningsändring. På grund av detta blev särskilda
bestämmelser om hänsyn till ortsbefolkningens
önskemål och synpunkter och undersökning om
befolkningens inställning till en landstingskommunal
indelningsändring inte aktuella. Kommittén föreslog
dock att en hänvisning till 1 kap. 1 § den dåvarande
kommunallagen (1 kap. 2 § nuvarande lag) skulle
tjäna som en erinran om landstingsindelningens
anknytning till länsindelningen (SOU 1978:32
s. 174 f.).
Kommittén ansåg det naturligt att förfarandet i
ärenden angående ändring i landstingsindelningen i
huvudsak skulle följa samma regler som vid ändring i
kommunindelningen eftersom de båda typerna av
ärenden nästan alltid handläggs gemensamt (SOU
1978:32 s. 175).
Propositionen till indelningslagen
Kommitténs förslag om att inte reglera
förutsättningarna för landstingsindelningen
kritiserades under remissbehandlingen bl.a. mot
bakgrund av att enligt 8 kap. 5 § regeringsformen
grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner
och landsting bestäms i lag. Regeringen ansåg en
lagreglering nödvändig men anförde att
bestämmelserna "emellertid" måste utformas med den
speciella utgångspunkten att länsindelningen är
bestämmande för indelningen i landsting. Därför
infördes i förslaget till riksdagen ett stadgande om
att en ändring inte får genomföras, om hinder möter
mot en ändring i länsindelningen. I övrigt
utformades lagförslagets förutsättningsbestämmelser
med förebild i vad som föreslogs gälla vid ändringar
i kommunindelningen (prop. 1978/79:157 s. 86 f.).
Regleringen avvek dock på några punkter från vad
som gäller den kommunala indelningen. En ändring i
landstingsindelningen bedömdes knappast påverka
andra landsting än de som direkt berörs av
ändringen. Ändringarna antogs i allmänhet vara av
mindre omfattning och oftast ske som en följd av
ändringar i den kommunala indelningen. Principen om
att landstingsindelningen bör vara knuten till
länsindelningen rubbades inte. På grund av de nu
nämnda omständigheterna ansåg regeringen det inte
vara nödvändigt att införa en bestämmelse om att
särskild hänsyn skall tas till de närmast berörda
landstingen eller om att synnerliga skäl skall
krävas för en indelningsändring mot ett sådant
landstings vilja (se prop. 1978/79:157 s. 87; jfr 1
kap. 1 § andra stycket indelningslagen, som gäller
kommunindelningsändringar).
I propositionen uttrycktes också att i det fall
det är fråga om att en hel kommun flyttas från ett
landsting till ett annat det är naturligt att
kommunfullmäktige företräder ortsbefolkningen.
Vidare angav departementschefen att han ansåg det
vara självklart att landstingens och
ortsbefolkningens intressen och synpunkter alltid
skall beaktas i ärenden om ändringar i
landstingsindelningen (prop. 1978/79:157 s. 87).
I propositionen tydliggjordes att ändringar i
landstingsindelningen kan föranledas inte endast av
omständigheter som hänger samman med den
landstingskommunala verksamheten utan även av en
ändring i länsindelningen som orsakas av
förhållanden som har med den statliga regionala
verksamheten att göra eller, vilket antogs vara den
vanligaste situationen, av en ändring i
kommunindelningen över en länsgräns. Regeringens
befogenhet enligt 2 kap. 1 § första stycket
indelningslagen angavs omfatta alla typer av
ändringar i lanstingsindelningen på de angivna
grunderna eller en kombination av dem. Det
förutsattes att ingen mer omfattande ändring i läns-
och landstingsindelningen skulle genomföras utan att
riksdagen har fattat ett principbeslut om den
(prop. 1978/79:157 s. 120).
Ändringar i kommunindelningen
I 1 kap. indelningslagen regleras förutsättningarna
för och förfarandet vid indelningsändringar i fråga
om kommuner. Denna reglering skiljer sig i vissa
avseenden från den reglering som gäller ändringar av
landstingsindelningen. Kapitlets inledande paragraf
innehåller en särskild bestämmelse om att vid
prövningen av frågan om en indelningsändring
särskild hänsyn skall tas till önskemål och
synpunkter från den eller de kommuner som närmast
berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter
sig en indelningsändring, får beslut om ändringen
meddelas endast om det finns synnerliga skäl. I
paragrafen anges att särskild hänsyn också skall tas
till befolkningens önskemål och synpunkter. Som
redan framgått saknas motsvarande bestämmelser i 2
kap. indelningslagen om indelningsändring
beträffande landsting.
En ansökan om ändring i den kommunala indelningen
kan göras av en kommun eller medlem av en kommun som
skulle beröras av ändringen. Ansökan skall ges in
till Kammarkollegiet. Beslut fattas antingen av
regeringen, Kammarkollegiet eller länsstyrelsen
vilka samtliga kan ta upp en fråga om
indelningsändring på eget initiativ. Utredningen i
ärendet skall göras av Kammarkollegiet respektive
länsstyrelsen. Mot varandra svarande
utredningsbestämmelser gäller vid
indelningsändringar beträffande kommuner och
landsting. Det finns dock en skillnad. Beträffande
kommunförändringar stadgas att en särskild
undersökning skall göras i fråga om befolkningens
inställning, när det finns skäl till det.
Kammarkollegiet beslutar i frågan såvida det inte
gäller en undersökning i ett ärende som
länsstyrelsen utreder, vilket är fallet när
länsstyrelsen har beslutanderätten i huvudsaken.
Undersökningen av befolkningens inställning skall
göras av länsstyrelsen och kan ske genom omröstning,
opinionsmätning eller liknande förfarande.
Länsstyrelsen får anlita valnämnden i kommunen, om
inte nämndens verksamhet i övrigt hindras. Skall
undersökningen ske genom en omröstning får
länsstyrelsen besluta att det, med tillämpning av
vallagen (1997:157), skall framställas röstlängd och
röstkort för undersökningen.
Enligt propositionen kan ortsbefolkningen aldrig
anses tala för kommunen i ett indelningsärende. Det
kan bara kommunfullmäktige göra (prop. 1978/79:157
s. 45 f.). Det underströks att vid bedömningen av
resultatet av en folkomröstning hänsyn måste tas
inte bara till hur de deltagande röstat utan också
till hur många av de röstberättigade som deltagit,
vilket ansågs vara en bra mätare på intresset för
frågan i området (prop. 1978/79:157 s. 118).
Kammarkollegiets utredning och yttrande i
indelningsärenden
Den kommunala indelningslagen från år 1919 innehöll
en särskild bestämmelse om att Kammarkollegiet
skulle avge utlåtande i ärende som hänskjutits till
regeringens avgörande. Denna bestämmelse bedömdes i
likhet med vissa andra bestämmelser om förfarandet
innebära en sådan detaljreglering av förfarandet som
utan vidare kunde undvaras i den nya
indelningslagen. Det förutsattes att Kammarkollegiet
även utan en uttrycklig föreskrift skulle vidta
sådana åtgärder som angavs i den utmönstrade
bestämmelsen (prop. 1978/79: 157 s. 114).
Som redan framgått är bestämmelserna om utredning
till största delen överensstämmande vad gäller
kommun- och landstingsindelningsändringar.
I propositionen till indelningslagen beskrivs
ordningen för utredningen i indelningsärenden (prop.
1978/79:157 s. 115 ff.). Beskrivningen avser
bestämmelserna om kommunindelningsändringar, men
dessa skall tillämpas på motsvarande sätt vid
landstingsändringar (2 kap. 12 § indelningslagen).
Av beskrivningen framgår bl.a. följande.
Kammarkollegiet har huvudansvaret för att lämplig
utredning kommer till stånd i alla typer av
indelningsärenden vare sig det är regeringen eller
kollegiet som är beslutande. Normalt bör någon form
av utredning ske i varje indelningsärende. De skilda
möjligheter att anordna utredning som lagen ger
innebär att utredningen inte behöver ges större
omfattning än vad som krävs i det enskilda fallet.
Utredningen kan alltid avbrytas, om det framkommer
att någon ändring inte bör komma till stånd. Det kan
förekomma, framför allt i ärenden av mindre
omfattning, att det finns en tillräcklig utredning
redan vid ansökningstillfället. Det är självklart
att det i sådana fall inte behöver göras någon
särskild utredning. Det anses lämpligt att kollegiet
på ett så tidigt stadium som möjligt inhämtar
preliminära synpunkter och att det många gånger kan
vara värdefullt att bereda berörda kommuner
tillfälle att yttra sig innan utredningsformen
beslutas, bl.a. om den skall ske hos kollegiet,
länsstyrelsen eller särskild utredare. Det är
självklart att under utredningen samråd skall ske
med de kommuner som direkt berörs av
indelningsändringen. Även kringliggande kommuner,
som inte direkt skulle beröras av ändringen, kan
också ha ett visst intresse av frågan, och i den mån
ändringen är av betydelse för dessa, t.ex. genom att
ett mellankommunalt samarbete påverkas, bör samråd
ske med dessa.
Kommunala folkomröstningar m.m.
Fullmäktige får besluta att det som ett led i
beredningen av ett ärende som fullmäktige skall
handlägga skall inhämtas synpunkter från medlemmar i
kommunen. Motsvarande gäller även beträffande ett
landsting. Synpunkter kan inhämtas genom
folkomröstning, opinionsundersökning eller något
liknande förfarande (5 kap. 34 § kommunallagen).
Närmare föreskrifter om förfarandet vid
folkomröstning finns i lagen (1994:692) om kommunala
folkomröstningar. Folkomröstning kan ske på
initiativ av bl.a. en nämnd eller en
fullmäktigeledamot. En sådan omröstning kan också
genomföras efter ett folkinitiativ (5 kap. 23 §
sista stycket kommunallagen). Rätten till
folkinitiativ innebär att fullmäktige måste behandla
folkomröstningsfrågan, men den innebär inte att
fullmäktige måste besluta att hålla den begärda
omröstningen (prop. 1993/94:188). Resultatet av
omröstningen är endast rådgivande.
Konstitutionsutskottet uttalade i samband med att
bestämmelsen om möjligheterna till kommunal
folkomröstning infördes bl.a. följande (bet.
1976/77:KU25 s. 74 f.).
Den representativa demokratins princip innebär att
medborgarna vid regelbundet återkommande val med
allmän och lika rösträtt väljer en beslutande
församling. Härigenom får de valda representanterna
på medborgarnas uppdrag ansvaret för skötseln av de
gemensamma angelägenheterna. - - - Enligt utskottets
mening kan en rådgivande kommunal omröstning i vissa
fall vara lämplig som ett led i beredningen av ett
särskilt ärende av stor betydelse. Resultatet av en
sådan omröstning kan få stor betydelse för beslutet
i en viss fråga, men det är ändå de förtroendevalda
ledamöterna i den beslutande kommunala församlingen,
kommunfullmäktige respektive landstinget, som har
det fulla ansvaret för beslutets innehåll. En sådan
omröstning måste sålunda ses om ett extra led i det
sedvanliga beredningsförfarandet, som syftar till
att ge fullmäktige ett så tillförlitligt
beslutsunderlag som möjligt. I detta ligger också
att de i omröstningen ställda frågorna självfallet
måste rymmas inom ramen för den kommunala
kompetensen, dvs. gälla ämne i vilket fullmäktige
har rätt att fatta beslut.
Kommundemokratikommitténs uppdrag har omfattat att
utvärdera erfarenheterna av folkinitiativ till
kommunala folkomröstningar (SOU 2001:48).
Regionberedningen
Regionberedningens beskrivning (SOU 1995:27) av
de nu aktuella indelningsfrågorna innehåller
bl.a. följande.
När det gäller ändringar av länsindelningen anses
det enligt praxis att regeringen har rätt att
besluta om mindre ändringar, närmast som en följd
av ändringar i den kommunala indelningen, medan
frågor om mer omfattande ändringar skall prövas
av riksdagen. Ändringar rörande länets
residensstäder anses också kräva riksdagens
ställningstagande. Det är inte enbart
länsstyrelsernas geografiska verksamhetsområde
som bestäms av länsindelningen. Det gäller också
landstingen, läns- och kammarrätterna,
skattemyndigheterna samt de allmänna
försäkringskassorna. I vissa fall utgörs de
organisatoriska byggstenarna av enheter som
består av flera län.
När en del av ett landsting förs över till ett annat
landsting skall en ekonomisk reglering ske.
Regleringen skall ha till syfte att på ett
ändamålsenligt och skäligt sätt fördela landstingets
förmögenhet eller en del av denna. Regleringen
fastställs av regeringen när beslutet om
indelningsändring meddelas.
Utredningen ansåg att det inte behövs någon särskild
lagstiftning om indelningen i län eller om ändringar
i län. Den nuvarande på praxis byggda ordningen
bedömdes vara tillräcklig.
Utredningen erinrade om kopplingen mellan läns-
och landstingsindelningen. Om två eller flera län
läggs samman skall en sammanslagning därför ske
också beträffande landstingen. Därvid tillämpas
indelningslagen.
De senast genomförda större ändringarna i läns-
och landstingsindelningen
Vid bildandet av det nya Skåne län föreslogs
riksdagen godkänna dels att Kristianstads och
Malmöhus län den 1 januari 1997 skulle läggas samman
till Skåne län, dels att länsstyrelserna i de nämnda
länen vid samma tidpunkt skulle läggas samman till
en länsstyrelse. Regeringen angav som sin uppgift
att genomföra en ändrad länsindelning sedan
riksdagen godkänt ett förslag om förändringen. I
propositionen citerades 1 kap. 2 § kommunallagen om
att varje landsting omfattar ett län, om inte något
annat är särskilt föreskrivet. Det senare ledet i
bestämmelsen antyddes syfta endast på Göteborgs,
Malmö och Gotlands kommuner som då samtliga stod
utanför landstingsindelningen. Regeringen uttalade i
anslutning till detta att om två eller flera län
läggs samman, skall en sammanläggning därför ske
också av landstingen. I propositionen redovisade
regeringen sin avsikt att genom kontakter med
berörda landsting och kommuner inhämta deras
synpunkter i de frågor som avser en ändrad
landstingsindelning. Regeringen skulle återkomma
till riksdagen i den utsträckning den fortsatta
beredningen gav anledning till detta (se prop.
1995/96:38 s. 28 ff.). För regleringen av den
landstingskommunala beslutanderätten i samband med
bildandet av Skåne läns landsting föreslog
regeringen senare införandet av en särskild lag om
sammanläggningsdelegerade (prop. 1995/96:224).
Vid bildandet av Västra Götalands län lämnade
regeringen förslag om att riksdagen bl.a. skulle
godkänna att Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län
och Skaraborgs län utom Habo och Mullsjö kommuner
den 1 januari 1998 läggs samman till Västergötlands
län (riksdagen godtog inte det namnet). Något
godkännande av de nämnda kommunernas överförande
till Jönköpings län begärdes inte genom regeringens
förslag till riksdagsbeslut även om det framgick av
propositionen i övrigt att denna omfattade frågan
(prop. 1996/97:108 s. 5 och s. 29 ff.). Regeringens
förslag innefattade för Habo och Mullsjö kommuners
del att kommunerna under år 1998 fortfarande kom att
ingå i Skaraborgs läns landsting trots att de
indelningsmässigt under denna tid hörde till
Jönköpings län (prop. s. 46). Riksdagen beslutade
den 15 maj 1997 godkänna regeringens förslag. Den 27
november beslutade regeringen (In97/2666/KL) att de
nämnda länens landsting den 1 januari 1999 skulle
läggas samman till Västra Götalands läns landsting.
Det beslutades då också att Habo och Mullsjö
kommuner samtidigt skulle tillhöra Jönköpings läns
landsting. I regeringsbeslutet gjordes en hänvisning
bl.a. till att riksdagen beslutat att länen skulle
läggas samman.
Tilläggsdirektiven till
Kommundemokratikommittén
Den 27 september 2001 beslutade regeringen att
lämna Kommundemokratikommittén (Ju 2000:03)
tilläggdirektiv (dir. 2001:75). Regeringen anger
i fråga om behovet av ett tilläggsuppdrag i allt
väsentligt följande.
Bestämmelserna om landstings- och
kommunindelningen skiljer sig åt i vissa
hänseenden, bl.a. när det gäller vilken hänsyn
som skall tas till befolkningens önskemål i en
fråga om indelningsändring. En väsentlig skillnad
är att en delning av en kommun mot den kommunens
vilja kan ske enbart om det finns synnerliga skäl
för delningen. Det kan dock ifrågasättas om inte
de rättsliga villkoren för delning av landsting
respektive kommun så långt det är möjligt bör
vara desamma. När det gäller ändringar i
länsindelningen finns det över huvud taget inte
någon lagreglering. Mot den angivna bakgrunden
anser regeringen att det är angeläget med en
genomgripande översyn av bestämmelserna om
indelningsändringar.
Riksdagen har genom indelningslagen överlåtit
på regeringen att fatta beslut i indelningsfrågor
som gäller kommun- och landstingsindelningen.
Principen om överensstämmelse mellan indelningen
i län och landsting innebär dock att regeringen
inte bör genomföra större förändringar av
landsting utan riksdagens medverkan. Den gällande
ordningen innebär också i praktiken att
regeringen kan handlägga en fråga om ändring i
landstingsindelningen på två olika sätt: antingen
som ett lagstiftningsärende eller som ett
förvaltningsärende. Regeringen anser att
kommittén bör överväga om detta kan anses utgöra
en ändamålsenlig ordning.
I ansökningar om större indelningsändringar
förekommer det att hänvisning görs till
resultatet av en folkomröstning som hänför sig
till endast en del av en kommun eller ett
landsting. Kommittén skall överväga om det vid
prövningen av en sådan ansökan skall vara möjligt
att på lämpligt sätt utröna hur befolkningens
inställning ser ut i områden som även indirekt
berörs av en eventuell indelningsändring, t.ex. i
en annan kommun eller ett annat landsting eller
andra delar av en kommun eller ett landsting.
Direktiven innehåller i fråga om
uppdragsbeskrivning bl.a. följande.
Kommittén skall göra en översyn av
förutsättningarna för och förfarandet vid
ändringar i landstings- och kommunindelningen
samt lämna förslag till behövliga lagändringar.
Kommittén bör därvid bl.a. överväga om det finns
någon anledning att ha kvar de nuvarande
skillnaderna när det gäller rättsliga villkor för
delning av landsting respektive kommuner. En
annan fråga som skall utredas är om förfarandet
vid ändringar i länsindelningen bör lagregleras.
Om så bedöms vara fallet skall förslag lämnas
till sådana regler. Kommittén skall vidare
överväga om det är ändamålsenligt att en fråga om
ändring i landstingsindelningen kan handläggas
både som ett lagstiftningsärende och som ett
förvaltningsärende.
I uppdraget ingår också att utreda om det bör
vara möjligt för regeringen att besluta om extra
val vid större indelningsändringar samt om
regeringen, eller den myndighet som regeringen
bestämmer, skall kunna föranstalta om
folkomröstning i sådana områden som indirekt
berörs av en ansökan om indelningsändring. Vilken
tyngd befolkningens inställning i en
indelningsfråga bör ha är också något som bör
övervägas i detta sammanhang.
Kommittén skall redovisa resultatet av sitt
tilläggsuppdrag till regeringen senast den 31
mars 2002.
Bostadsutskottets lagrådsremiss med förslag
till lag om Sveriges indelning i län
Bostadsutskottet har tagit upp frågan om att
riksdagen skall anta en ny lag som bestämmer
kommunernas länstillhörighet och utarbetat ett
förslag till en sådan lag. Lagförslaget innehåller
en enda bestämmelse, vari föreskrivs vilka län som
skall finnas i Sverige och vilka kommuner de olika
länen skall omfatta.
Bostadsutskottet har inhämtat Lagrådets yttrande
över förslaget.
Lagrådet anser att det krav på allmängiltighet som
gäller för lagstiftning får anses uppfyllt och att
det inte föreligger något principiellt hinder mot
att frågor om länsindelningen och kommunernas
länstillhörighet regleras i lag trots att det
innebär en avvikelse från hur dessa frågor tidigare
har hanterats. Lagrådet noterar att förslaget inte
har varit föremål för sådan beredning som är bruklig
i lagstiftningsärenden. En beredning behövs normalt
för att lagstiftningens kvalitet skall säkras och är
i det förevarande fallet enligt Lagrådet önskvärd
även på grund av att lagförslaget aktualiserar
principiella frågor av vikt och att ärendet inte kan
sägas vara av rent formell eller rutinartad
karaktär.
Särskilt framhåller Lagrådet den föreslagna lagens
förhållande till indelningslagen. Om lagarna skall
samexistera, kommer regeringen fortfarande att kunna
ändra kommunindelningen, och att följdändra i den
föreslagna lagen till följd av beslut som regeringen
fattar stämmer dåligt med normhierarkin. Om lagarna
skall samexistera men ge riksdagen möjlighet att
ingripa och besluta om sådana ändringar som
regeringen inte beslutat om, kommer det snarast att
råda oklarhet om fördelningen av uppgifter mellan
riksdagen och regeringen. Problemet skulle kunna
lösas genom att bestämmelser införs som preciserar
gränserna för regeringens beslutanderätt på detta
område eller klargörs under vilka förhållanden
riksdagen vill förbehålla sig att reglera dessa
frågor genom lagstiftning. För utarbetande av sådana
bestämmelser saknas, framhåller Lagrådet, för
närvarande tillräckligt beredningsunderlag. Lagrådet
erinrar också om nyligen lämnade tilläggsdirektiv
till Kommundemokratikommittén att överväga och lägga
fram förslag rörande bestämmelserna om
indelningsändringar.
Lagrådet anser sig inte kunna tillstyrka att den
föreslagna lagen antas förrän den berörda rättsliga
problematiken analyserats närmare.
Konstitutionsutskottets överväganden
Närmare om de konstitutionella
förutsättningarna
Den ordning som gäller nu bygger på att riksdagen i
enlighet med regeringsformen genom lag har
överlämnat åt regeringen att genom beslut i enskilda
fall bestämma om rikets indelning i kommuner och
landsting. Detta hindrar givetvis inte att det
tillkommer riksdagen att när som helst besluta om
ändring av lagen. En sådan ändring kan innebära att
regeringens befogenheter på området begränsas eller
upphävs. Den kan också innebära att
förutsättningarna för regeringens beslut ändras.
I 8 kap. 5 § regeringsformen föreskrivs bl.a. att
grunderna för ändringar i rikets indelning i
kommuner bestäms i lag. Bestämmelsen tillkom efter
förslag av regeringen i propositionen om den nya
regeringsformen (prop. 1973:90).
I Grundlagberedningens förslag hade motsvarande
bestämmelse sin plats i 1 kap. om statsskickets
grunder (5 § första stycket). Bestämmelsen löd:
"Riket är indelat i kommuner. Grunderna för
ändringar i indelningen bestämmes genom lag" .
Till motivering av förslaget anförde beredningen
att den kommunala självstyrelsen borde betraktas om
en av statsskickets grunder och att en bestämmelse
därom alltså borde finnas i grundlagens 1 kap. Ett
moment i den kommunala självstyrelsen är enligt
Grundlagberedningen vidare att regeringen inte skall
kunna ändra indelningen i kommuner oberoende av en
medborgerlig opinion. Å andra sidan skulle det
enligt beredningen i hög grad komplicera förfarandet
vid indelningsändringar, om varje sådan skulle
behöva underställas riksdagen. En rimlig medelväg,
som stämmer väl överens med praxis, var enligt
beredningen att riksdagen skall medverka vid
fastställandet av grunder för ändringar i
indelningen. I enlighet härmed föreslog beredningen
att grunderna för ändringar i kommunindelningen
skall bestämmas genom lag (SOU 1972:15 s. 122).
I regeringsförslaget återfinns bestämmelsen om
grunderna för ändringar i rikets indelning i
kommuner i sin ännu gällande lydelse i 8 kap., som
innehåller regler om lagar och andra föreskrifter. I
propositionen beskrevs Grundlagberedningens förslag
i ämnet som en kompetensregel som innebar att regler
om grunderna för ändringar i kommunindelningen
skulle kunna ges endast i lag. I departementschefens
motivering för regeringsförslaget anfördes vidare
att den grundläggande strukturen i den kommunala
indelningen, dvs. förekomsten av primärkommuner och
sekundärkommuner (kommuner och landsting), inte
borde kunna överges utan sådana överväganden som
föregår en grundlagsändring. Det borde därför i 1
kap. regeringsformen slås fast att det i riket skall
finnas såväl primärkommuner som sekundärkommuner.
En sådan regel skulle emellertid enligt vad
departementschefen vidare anförde endast skänka
svaga hållpunkter för indelningen i kommuner. Liksom
Grundlagberedningen ansåg han därför att den borde
kompletteras med en bestämmelse som tillförsäkrar
riksdagen att avgörande inflytande på den kommunala
indelningen genom att slå fast att grunderna för
rikets indelning i kommuner skall bestämmas i lag.
Med en sådan bestämmelse avsågs enligt propositionen
inte endast formellt betonade regler om kommunala
indelningsändringar. I anslutning till praxis borde
också de materiella principerna för sådana
indelningsreformer som den år 1952 avslutade
storkommunreformen och den vid tiden för
propositionen pågående sammanläggningen av kommuner
inom kommunblock anges i lag. Liksom tidigare borde
det enligt propositionen ankomma på regeringen att i
de enskilda fallen förordna om ändring i den
kommunala indelningen (prop. 1973:90 s. 188, 189).
Konstitutionsutskottet tillstyrkte regeringens
förslag (KU1973:26 s.40).
Vad som anförts i förarbetena till bestämmelsen i
8 kap. 5 § regeringsformen ger vid handen att
bestämmelsen tillkommit för att tillförsäkra
riksdagen ett avgörande inflytande på den kommunala
indelningen, så att inte regeringen skulle kunna
avgöra denna oberoende av en medborgerlig opinion.
Det sätt på vilket denna avsikt förverkligats är att
de materiella principerna för indelningsändringar
skall beslutas av riksdagen genom lag. Det har
därefter av praktiska skäl överlämnats åt regeringen
att i enskilda fall förordna om ändring i den
kommunala indelningen. Den nu gällande regleringen i
2 kap. 1 § indelningslagen om ändringar i
landstingsindelningen är som framgått av vad som
återgivits i det föregående avsedd att uppfylla
regeringsformens krav på reglering av grunderna för
sådana beslut.
Ändamålet med regeringsformens föreskrifter är med
andra ord i första hand att säkerställa att inte
regeringen ges alltför stora befogenheter på ett
område av väsentlig betydelse för den kommunala
självstyrelsens grundläggande ställning i
statsskicket. Regeringen styr riket på riksdagens
villkor. Karaktäristiskt för förhållandet mellan
regering och riksdag är att riksdagen kan stifta lag
på det område inom vilket regeringen har
normgivningskompetens, att riksdagen kan underlåta
att delegera normgivningskompetens till regeringen
och att riksdagen kan återta sådan kompetens från
regeringen sedan den en gång delegerats.
Den kommunala självstyrelsen uppfattas å andra
sidan enligt regeringsformen ytterst som delegerad
från folket genom riksdagen. All offentlig makt i
Sverige utgår enligt regeringsformen från folket och
riksdagen är folkets främsta företrädare.
Grundlagens föreskrift om att grunderna för
ändringar i rikets indelning i kommuner bestäms
genom lag får ses som ett skydd för folket genom
riksdagen mot en alltför långtgående maktutövning
från regeringens sida, inte som ett skydd för folket
i kommunerna mot riksdagen.
Syftet med föreskriften i 8 kap. 5 §
regeringsformen om att grunderna för ändringar i
rikets indelning i kommuner bestäms i lag kan med
andra ord anses tillgodosett om beslut om ändringar
i rikets indelning i landsting fattas av riksdagen.
Bestämmelsens avfattning bör därför inte anses
hindra att en sådan ordning införs.
Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen utövas den
offentliga makten under lagarna. Vid utövandet av
sin beslutanderätt är riksdagen följaktligen bunden
av gällande lagar, i första hand givetvis av
grundlagarna men även andra lagar, så länge de är
gällande. Det är därför inte uteslutet att genom
vanlig lag meddela föreskrifter om de materiella
villkoren för riksdagens beslutsfattande i fråga om
indelningen i landsting. Genom sådana föreskrifter
skulle grunderna för ändringar i rikets indelning i
kommuner kunna bestämmas på ett sätt som formellt
sett uppfyller vad som krävs enligt 8 kap. 5 §
regeringsformen. Det sakliga värdet av en sådan
reglering skulle dock kunna sättas i fråga, eftersom
regleringen skulle kunna upphävas genom ett enkelt
beslut om lagstiftning samtidigt som ändringar i
indelningen beslutas genom lagstiftning. Av vad som
har anförts i det föregående framgår att värdet från
konstitutionellt rättslig synpunkt också kan
ifrågasättas.
Behovet av lagstiftning
De föreskrifter som för närvarande reglerar
förutsättningarna för beslut om ändringar i rikets
indelning i kommuner och landsting leder inte alltid
till resultat som godtas av alla. I frågor om vilken
indelning som skall gälla visar sig från tid till
annan skiljaktiga meningar. Frågorna är av sådan art
att de kan anses böra avgöras i en mera tydligt
politisk ordning än i dag. Den ordning som i
praktiken står till buds är att frågorna avgörs av
riksdagen.
Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift får
enligt 11 kap. 8 § RF ej fullgöras av riksdagen i
vidare mån än som följer av grundlag eller
riksdagsordningen. Bestämmelsen innebär bl.a. att
riksdagen inte genom att stifta lag kan tillägga sig
själv rätt att avgöra frågor som är att anse som
beslut i enskilda fall. Av detta får anses följa att
riksdagen inte kan stifta lag om
landstingstillhörigheten för endast en viss kommun.
Den form för politisk prövning av
indelningsfrågorna som kan anses påkallad får därför
åstadkommas genom att riksdagen antar en generell
lag om indelningen i landsting. Frågor om framtida
ändringar i indelningen kommer då att kunna avgöras
mera förutsättningslöst i parlamentarisk ordning.
Hur sådana ärenden kan väckas kommer att framgå av
föreskrifterna i 3 kap. riksdagsordningen. Förslag
väcks av regeringen genom proposition och av
riksdagsledamöter genom motion.
Ingenting talar för att sambandet mellan
indelningen i län och landsting bör brytas. Det bör
därför säkerställas att frågor om länsindelningen
blir beaktade vid prövningen av frågor om
indelningen i landsting enligt den nya regleringen.
Den nu gällande ordning som innebär att frågor om
större ändringar i länsindelningen prövas av
riksdagen bör därför lagfästas samtidigt med att
landstingsindelningen bestäms genom lag. Av samma
skäl som nyss anförts i fråga om landstingen får
detta göras i form av en generell lag om rikets
indelning i län.
Lagstiftningens utformning
Sambandet mellan indelningen i län och landsting bör
leda till att en ny reglering ges i en sammanhållen
lag om rikets indelning i län och landsting.
Följdlagstiftning
Om frågor som gäller rikets indelning i län och
landsting skall avgöras genom lag på det sätt som
berörts i det föregående, bortfaller de uppgifter i
fråga om indelningen i landsting som enligt 2 kap.
indelningslagen nu ankommer på regeringen. De
bestämmelser som gäller regeringens
förvaltningsbeslut i sådana ärenden bör följaktligen
upphävas.
Författningskommentar
Lagen om Sveriges indelning i län och landsting
Lagen har delats in i två kapitel, ett om indelningen i län och
ett om indelningen i landsting. Ändringar i
indelningen kan uppnås genom att uppräkningen av
kommunernas tillhörighet till län och landsting
ändras. Några särskilda förutsättningar för beslut
om ändringar föreskrivs inte. Meningen är att sådana
beslut skall fattas efter en mera obunden prövning i
riksdagen. Det samband som skall råda mellan
indelningen i län och landsting framgår av 1 kap. 2
§ kommunallagen. Den nya lagen får i detta hänseende
ställning som speciallag i förhållande till
kommunallagen. Riksdagen kan inte fatta beslut i
strid med kommunallagen utan att samtidigt ändra
denna.
Lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i
kommuner och landsting
Den nya regleringen får till följd att de föreskrifter i 2 kap.
indelningslagen som gäller regeringens beslut i
förvaltningsärenden om ändringar i indelningen i
landsting måste upphävas. I vissa fall ger den nya
regleringen anledning till andra ändringar i
föreskrifterna i 2 kap.
Enligt 2 kap. 4 § skall föreskrifterna i 1 kap. 6-
10 §§ om den ekonomiska regleringen vid en
indelningsändring i fråga om kommuner tillämpas på
motsvarande sätt vid ändringar i indelningen i
landsting. Eftersom 2 kap. 4 § lämnas orubbad,
kommer vissa uppgifter även i fortsättningen att
ankomma på regeringen i samband med ändringar i
indelningen i landsting. Dessa uppgifter blir att
uppfatta som förvaltningsåligganden som följer av
riksdagens lagstiftningsbeslut i indelningsfrågan.
Även föreskriften i 2 kap. 5 § indelningslagen om
ikraftträdandet av beslut om ändringar i indelningen
i landsting lämnas orubbad. Härav följer att beslut
om lagstiftning varigenom riksdagen ändrar
indelningen i landsting får utformas så att
ikraftträdandet sammanfaller med indelningslagens
föreskrift. Likaledes får vad som föreskrivs i 5 §
andra stycket om tiden för beslut om ändring av
indelningen respekteras så länge det är gällande
lag.
1 §
Bemyndigandet för regeringen att besluta om
ändringar i indelningen ersätts av en erinran om att
indelningen i landsting framgår av den nya lagen.
Möjligheten för regeringen att meddela de
föreskrifter som kan behövas för att genomföra en
ändring i indelningen bör till undvikande av
missförstånd i fråga om lagändringens innebörd även
i fortsättningen framgå av lagen.
10 §
Den möjlighet som f.n. finns för landsting och
enskilda medlemmar av ett landsting att väcka en
fråga om ändring i den landstingskommunala
indelningen kan inte behållas i den nya regleringen
utan att grundläggande regler i fråga om riksdagens
arbetssätt rubbas. Rätten för landsting och deras
medlemmar att få sådana frågor prövade utgår därför
såvitt gäller andra indelningsändringar än sådana
som kan avgöras av Kammarkollegiet.
Innan regeringen överlämnar en proposition till
riksdagen skall ärendet ha beretts på det sätt som
föreskrivs i 7 kap. 2 § regeringsformen. Syftet med
de nu gällande föreskrifterna om utredning av
indelningsärenden får därmed antas bli tillgodosett.
I ärenden som väcks genom motioner får beredningen
äga rum i de former som anvisas av
riksdagsordningen. Det innebär att vederbörande
utskott kan inhämta yttranden enligt 4 kap. 10 §
riksdagsordningen.
En sådan ordning kan visserligen ses som ett
långtgående utnyttjande av reglerna om beredningen
av riksdagsärenden. Den är likväl ett från
principiell synpunkt begränsat ingrepp i
förhållandet mellan riksdagen å ena sidan och
regeringen och den därunder lydande förvaltningen å
den andra. Det skulle vara ett betydligt längre
gående ingrepp om riksdagen genom lag föreskrev att
en förvaltningsmyndighet skall utföra de uppgifter
som framgår av indelningslagen enligt dess nu
gällande lydelse så snart riksdagen begär det.
**FOOTNOTES**
[2]: Promemorian upprättad inom utskottskansliet
och remitterad dels - utan att utskottet för egen
del tagit ställning till vad som föreslås - den
21 mars 2002 till Riksdagens ombudsmän,
Kammarrätten i Stockholm, Justitiekanslern,
Kammarkollegiet och Valmyndigheten för yttrande
(prot. 2001/02:32 § 7), dels den 28 april 2003
till Lagrådet för yttrande över lagförslagen
(prot. 2002/03:35 § 6).
Förslag till lag om Sveriges indelning i län och
landsting
Härigenom föreskrivs att i Sverige skall finnas
följande län och att länen skall omfatta angivna
kommuner. Vidare föreskrivs att det i Sverige skall
finnas följande landsting och att landstingen skall
omfatta angivna kommuner.
1 kap. Rikets indelning i län
-----------------------------------------------------
Stockholms län Södermanlands län
1. Botkyrka kommun 1. Eskilstuna kommun
2. Danderyds kommun 2. Flens kommun
3. Ekerö kommun 3. Gnesta kommun
4. Haninge kommun 4. Katrineholms kommun
5. Huddinge kommun 5. Nyköpings kommun
6. Järfälla kommun 6. Oxelösunds kommun
7. Lidingö kommun 7. Strängnäs kommun
8. Nacka kommun 8. Trosa kommun
9. Norrtälje kommun 9. Vingåkers kommun
10. Nykvarns kommun Östergötlands län
11. Nynäshamns kommun 1. Boxholms kommun
12. Salems kommun 2. Finspångs kommun
13. Sigtuna kommun 3. Kinda kommun
14. Sollentuna kommun 4. Linköpings kommun
15. Solna kommun 5. Mjölby kommun
16. Stockholms kommun 6. Motala kommun
17. Sundbybergs kommun 7. Norrköpings kommun
18. Södertälje kommun 8. Söderköpings kommun
19. Tyresö kommun 9. Vadstena kommun
20. Täby kommun 10. Valdemarsviks kommun
21. Upplands-Bro kommun 11. Ydre kommun
22. Upplands-Väsby kommun 12. Åtvidabergs kommun
23. Vallentuna kommun 13. Ödeshögs kommun
24. Vaxholms kommun Jönköpings län
25. Värmdö kommun 1. Aneby kommun
26. Österåkers kommun 2. Eksjö kommun
Uppsala län 3. Gislaveds kommun
1. Enköpings kommun 4. Gnosjö kommun
2. Heby kommun 5. Habo kommun
3. Håbo kommun 6. Jönköpings kommun
4. Knivsta kommun 7. Mullsjö kommun
5. Tierps kommun 8. Nässjö kommun
6. Uppsala kommun 9. Sävsjö kommun
7. Älvkarleby kommun
8. Östhammars kommun
-----------------------------------------------------
-----------------------------------------------------
-----------------------------------------------------
10. Tranås kommun 10. Höörs kommun
11. Vaggeryds kommun 11. Klippans kommun
12. Vetlanda kommun 12. Kristianstads kommun
13. Värnamo kommun 13. Kävlinge kommun
Kronobergs län 14. Landskrona kommun
1. Alvesta kommun 15. Lomma kommun
2. Lessebo kommun 16. Lunds kommun
3. Ljungby kommun 17. Malmö kommun
4. Markaryds kommun 18. Osby kommun
5. Tingsryds kommun 19. Perstorps kommun
6. Uppvidinge kommun 20. Simrishamns kommun
7. Växjö kommun 21. Sjöbo kommun
8. Älmhults kommun 22. Skurups kommun
Kalmar län 23. Staffanstorps kommun
1. Borgholms kommun 24. Svalövs kommun
2. Emmaboda kommun 25. Svedala kommun
3. Hultsfreds kommun 26. Tomelilla kommun
4. Högsby kommun 27. Trelleborgs kommun
5. Kalmar kommun 28. Vellinge kommun
6. Mönsterås kommun 29. Ystads kommun
7. Mörbylånga kommun 30. Åstorps kommun
8. Nybro kommun 31. Ängelholms kommun
9. Oskarshamns kommun 32. Örkelljunga kommun
10. Torsås kommun 33. Östra Göinge kommun
11. Vimmerby kommun Hallands län
12. Västerviks kommun 1. Falkenbergs kommun
Gotlands län 2. Halmstads kommun
1. Gotlands kommun 3. Hylte kommun
Blekinge län 4. Kungsbacka kommun
1. Karlshamns kommun 5. Laholms kommun
2. Karlskrona kommun 6. Varbergs kommun
3. Olofströms kommun Västra Götalands län
4. Ronneby kommun 1. Ale kommun
5. Sölvesborgs kommun 2. Alingsås kommun
Skåne län 3. Bengtsfors kommun
1. Bjuvs kommun 4. Bollebygds kommun
2. Bromölla kommun 5. Borås kommun
3. Burlövs kommun 6. Dals-Eds kommun
4. Båstads kommun 7. Essunga kommun
5. Eslövs kommun 8. Falköpings kommun
6. Helsingborgs kommun 9. Färgelanda kommun
7. Hässleholms kommun 10. Grästorps kommun
8. Höganäs kommun 11. Gullspångs kommun
9. Hörby kommun 12. Göteborgs kommun
13. Götene kommun
14. Herrljunga kommun
15. Hjo kommun
-----------------------------------------------------
-----------------------------------------------------
16. Härryda kommun 14. Säffle kommun
17. Karlsborgs kommun 15. Torsby kommun
18. Kungälvs kommun 16. Årjängs kommun
19. Lerums kommun Örebro län
20. Lidköpings kommun 1. Askersunds kommun
21. Lilla Edets kommun 2. Degerfors kommun
22. Lysekils kommun 3. Hallsbergs kommun
23. Mariestads kommun 4. Hällefors kommun
24. Marks kommun 5. Karlskoga kommun
25. Melleruds kommun 6. Kumla kommun
26. Munkedals kommun 7. Laxå kommun
27. Mölndals kommun 8. Lekebergs kommun
28. Orusts kommun 9. Lindesbergs kommun
29. Partille kommun 10. Ljusnarsbergs kommun
30. Skara kommun 11. Nora kommun
31. Skövde kommun 12. Örebro kommun
32. Sotenäs kommun Västmanlands län
33. Stenungsunds kommun 1. Arboga kommun
34. Strömstads kommun 2. Fagersta kommun
35. Svenljunga kommun 3. Hallstahammars kommun
36. Tanums kommun 4. Kungsörs kommun
37. Tibro kommun 5. Köpings kommun
38. Tidaholms kommun 6. Norbergs kommun
39. Tjörns kommun 7. Sala kommun
40. Tranemo kommun 8. Skinnskattebergs
kommun
41. Trollhättans kommun
9. Surahammars kommun
42. Töreboda kommun
10. Västerås kommun
43. Uddevalla kommun
Dalarnas län
44. Ulricehamns kommun
1. Avesta kommun
45. Vara kommun
2. Borlänge kommun
46. Vårgårda kommun
3. Falu kommun
47. Vänersborgs kommun
4. Gagnefs kommun
48. Åmåls kommun
5. Hedemora kommun
49. Öckerö kommun
6. Leksands kommun
Värmlands län
7. Ludvika kommun
1. Arvika kommun
8. Malungs kommun
2. Eda kommun
9. Mora kommun
3. Filipstads kommun
10. Orsa kommun
4. Forshaga kommun
11. Rättviks kommun
5. Grums kommun
12. Smedjebackens kommun
6. Hagfors kommun
13. Säters kommun
7. Hammarö kommun
14. Vansbro kommun
8. Karlstads kommun
15. Älvdalens kommun
9. Kils kommun
10. Kristinehamns kommun
11. Munkfors kommun
12. Storfors kommun
13. Sunne kommun
-----------------------------------------------------
-----------------------------------------------------
Gävleborgs län 13. Vindelns kommun
1. Bollnäs kommun 14. Vännäs kommun
2. Gävle kommun 15. Åsele kommun
3. Hofors kommun Norrbottens län
4. Hudiksvalls kommun 1. Arjeplogs kommun
5. Ljusdals kommun 2. Arvidsjaurs kommun
6. Nordanstigs kommun 3. Bodens kommun
7. Ockelbo kommun 4. Gällivare kommun
8. Ovanåkers kommun 5. Haparanda kommun
9. Sandvikens kommun 6. Jokkmokks kommun
10. Söderhamns kommun 7. Kalix kommun
Västernorrlands län 8. Kiruna kommun
1. Härnösands kommun 9. Luleå kommun
2. Kramfors kommun 10. Pajala kommun
3. Sollefteå kommun 11. Piteå kommun
4. Sundsvalls kommun 12. Älvsbyns kommun
5. Timrå kommun 13. Överkalix kommun
6. Ånge kommun 14. Övertorneå kommun
7. Örnsköldsviks kommun
Jämtlands län
1. Bergs kommun
2. Bräcke kommun
3. Härjedalens kommun
4. Krokoms kommun
5. Ragunda kommun
6. Strömsunds kommun
7. Åre kommun
8. Östersunds kommun
Västerbottens län
1. Bjurholms kommun
2. Dorotea kommun
3. Lycksele kommun
4. Malå kommun
5. Nordmalings kommun
6. Norsjö kommun
7. Robertsfors kommun
8. Skellefteå kommun
9. Sorsele kommun
10. Storumans kommun
11. Umeå kommun
12. Vilhelmina kommun
-----------------------------------------------------
2 kap. Rikets indelning i landsting
-----------------------------------------------------
Stockholms läns landsting Södermanlands läns
landsting
1. Botkyrka kommun
1. Eskilstuna kommun
2. Danderyds kommun
2. Flens kommun
3. Ekerö kommun
3. Gnesta kommun
4. Haninge kommun
4. Katrineholms kommun
5. Huddinge kommun
5. Nyköpings kommun
6. Järfälla kommun
6. Oxelösunds kommun
7. Lidingö kommun
7. Strängnäs kommun
8. Nacka kommun
8. Trosa kommun
9. Norrtälje kommun
9. Vingåkers kommun
10. Nykvarns kommun
Östergötlands läns
11. Nynäshamns kommun landsting
12. Salems kommun 1. Boxholms kommun
13. Sigtuna kommun 2. Finspångs kommun
14. Sollentuna kommun 3. Kinda kommun
15. Solna kommun 4. Linköpings kommun
16. Stockholms kommun 5. Mjölby kommun
17. Sundbybergs kommun 6. Motala kommun
18. Södertälje kommun 7. Norrköpings kommun
19. Tyresö kommun 8. Söderköpings kommun
20. Täby kommun 9. Vadstena kommun
21. Upplands-Bro kommun 10. Valdemarsviks kommun
22. Upplands-Väsby kommun 11. Ydre kommun
23. Vallentuna kommun 12. Åtvidabergs kommun
24. Vaxholms kommun 13. Ödeshögs kommun
25. Värmdö kommun Jönköpings läns landsting
26. Österåkers kommun 1. Aneby kommun
Uppsala läns landsting 2. Eksjö kommun
1. Enköpings kommun 3. Gislaveds kommun
2. Heby kommun 4. Gnosjö kommun
3. Håbo kommun 5. Habo kommun
4. Knivsta kommun 6. Jönköpings kommun
5. Tierps kommun 7. Mullsjö kommun
6. Uppsala kommun 8. Nässjö kommun
7. Älvkarleby kommun 9. Sävsjö kommun
8. Östhammars kommun
-----------------------------------------------------
-----------------------------------------------------
-----------------------------------------------------
10. Tranås kommun 10. Höörs kommun
11. Vaggeryds kommun 11. Klippans kommun
12. Vetlanda kommun 12. Kristianstads kommun
13. Värnamo kommun 13. Kävlinge kommun
Kronobergs läns landsting 14. Landskrona kommun
1. Alvesta kommun 15. Lomma kommun
2. Lessebo kommun 16. Lunds kommun
3. Ljungby kommun 17. Malmö kommun
4. Markaryds kommun 18. Osby kommun
5. Tingsryds kommun 19. Perstorps kommun
6. Uppvidinge kommun 20. Simrishamns kommun
7. Växjö kommun 21. Sjöbo kommun
8. Älmhults kommun 22. Skurups kommun
Kalmar läns landsting 23. Staffanstorps kommun
1. Borgholms kommun 24. Svalövs kommun
2. Emmaboda kommun 25. Svedala kommun
3. Hultsfreds kommun 26. Tomelilla kommun
4. Högsby kommun 27. Trelleborgs kommun
5. Kalmar kommun 28. Vellinge kommun
6. Mönsterås kommun 29. Ystads kommun
7. Mörbylånga kommun 30. Åstorps kommun
8. Nybro kommun 31. Ängelholms kommun
9. Oskarshamns kommun 32. Örkelljunga kommun
10. Torsås kommun 33. Östra Göinge kommun
11. Vimmerby kommun Hallands läns landsting
12. Västerviks kommun 1. Falkenbergs kommun
Blekinge läns landsting 2. Halmstads kommun
1. Karlshamns kommun 3. Hylte kommun
2. Karlskrona kommun 4. Kungsbacka kommun
3. Olofströms kommun 5. Laholms kommun
4. Ronneby kommun 6. Varbergs kommun
5. Sölvesborgs kommun Västra Götalands läns
landsting
Skåne läns landsting
1. Ale kommun
1. Bjuvs kommun
2. Alingsås kommun
2. Bromölla kommun
3. Bengtsfors kommun
3. Burlövs kommun
4. Bollebygds kommun
4. Båstads kommun
5. Borås kommun
5. Eslövs kommun
6. Dals-Eds kommun
6. Helsingborgs kommun
7. Essunga kommun
7. Hässleholms kommun
8. Falköpings kommun
8. Höganäs kommun
9. Färgelanda kommun
9. Hörby kommun
10. Grästorps kommun
11. Gullspångs kommun
12. Göteborgs kommun
13. Götene kommun
14. Herrljunga kommun
15. Hjo kommun
-----------------------------------------------------
-----------------------------------------------------
16. Härryda kommun 14. Säffle kommun
17. Karlsborgs kommun 15. Torsby kommun
18. Kungälvs kommun 16. Årjängs kommun
19. Lerums kommun Örebro läns landsting
20. Lidköpings kommun 1. Askersunds kommun
21. Lilla Edets kommun 2. Degerfors kommun
22. Lysekils kommun 3. Hallsbergs kommun
23. Mariestads kommun 4. Hällefors kommun
24. Marks kommun 5. Karlskoga kommun
25. Melleruds kommun 6. Kumla kommun
26. Munkedals kommun 7. Laxå kommun
27. Mölndals kommun 8. Lekebergs kommun
28. Orusts kommun 9. Lindesbergs kommun
29. Partille kommun 10. Ljusnarsbergs kommun
30. Skara kommun 11. Nora kommun
31. Skövde kommun 12. Örebro kommun
32. Sotenäs kommun Västmanlands läns
landsting
33. Stenungsunds kommun
1. Arboga kommun
34. Strömstads kommun
2. Fagersta kommun
35. Svenljunga kommun
3. Hallstahammars kommun
36. Tanums kommun
4. Kungsörs kommun
37. Tibro kommun
5. Köpings kommun
38. Tidaholms kommun
6. Norbergs kommun
39. Tjörns kommun
7. Sala kommun
40. Tranemo kommun
8. Skinnskattebergs
41. Trollhättans kommun kommun
42. Töreboda kommun 9. Surahammars kommun
43. Uddevalla kommun 10. Västerås kommun
44. Ulricehamns kommun Dalarnas läns landsting
45. Vara kommun 1. Avesta kommun
46. Vårgårda kommun 2. Borlänge kommun
47. Vänersborgs kommun 3. Falu kommun
48. Åmåls kommun 4. Gagnefs kommun
49. Öckerö kommun 5. Hedemora kommun
Värmlands läns landsting 6. Leksands kommun
1. Arvika kommun 7. Ludvika kommun
2. Eda kommun 8. Malungs kommun
3. Filipstads kommun 9. Mora kommun
4. Forshaga kommun 10. Orsa kommun
5. Grums kommun 11. Rättviks kommun
6. Hagfors kommun 12. Smedjebackens kommun
7. Hammarö kommun 13. Säters kommun
8. Karlstads kommun 14. Vansbro kommun
9. Kils kommun 15. Älvdalens kommun
10. Kristinehamns kommun
11. Munkfors kommun
12. Storfors kommun
13. Sunne kommun
-----------------------------------------------------
-----------------------------------------------------
Gävleborgs läns landsting 13. Vindelns kommun
1. Bollnäs kommun 14. Vännäs kommun
2. Gävle kommun 15. Åsele kommun
3. Hofors kommun Norrbottens läns
landsting
4. Hudiksvalls kommun
1. Arjeplogs kommun
5. Ljusdals kommun
2. Arvidsjaurs kommun
6. Nordanstigs kommun
3. Bodens kommun
7. Ockelbo kommun
4. Gällivare kommun
8. Ovanåkers kommun
5. Haparanda kommun
9. Sandvikens kommun
6. Jokkmokks kommun
10. Söderhamns kommun
7. Kalix kommun
Västernorrlands läns
landsting 8. Kiruna kommun
1. Härnösands kommun 9. Luleå kommun
2. Kramfors kommun 10. Pajala kommun
3. Sollefteå kommun 11. Piteå kommun
4. Sundsvalls kommun 12. Älvsbyns kommun
5. Timrå kommun 13. Överkalix kommun
6. Ånge kommun 14. Övertorneå kommun
7. Örnsköldsviks kommun
Jämtlands läns landsting
1. Bergs kommun
2. Bräcke kommun
3. Härjedalens kommun
4. Krokoms kommun
5. Ragunda kommun
6. Strömsunds kommun
7. Åre kommun
8. Östersunds kommun
Västerbottens läns
landsting
1. Bjurholms kommun
2. Dorotea kommun
3. Lycksele kommun
4. Malå kommun
5. Nordmalings kommun
6. Norsjö kommun
7. Robertsfors kommun
8. Skellefteå kommun
9. Sorsele kommun
10. Storumans kommun
11. Umeå kommun
12. Vilhelmina kommun
-----------------------------------------------------
____________
Denna lag träder i kraft den
Lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i
Sveriges indelning i kommuner och landsting
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1979:411) om
ändringar i Sveriges indelning i kommuner och
landsting att 2 kap. 1 och 10 §§ skall ha följande
lydelse.
-----------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
-----------------------------------------------------
2 kap.
-----------------------------------------------------
1 §
-----------------------------------------------------
Regeringen får besluta om Rikets indelning i
ändring i rikets landsting framgår av
indelning i landsting, om lagen (2002:000) om
hinder inte möter mot en Sveriges indelning i län
ändring i och landsting. Har
länsindelningen. Om indelningen ändrats, får
sambandet mellan regeringen meddela de
landstingsindelningen och föreskrifter som behövs
länsindelningen gäller för ändringens
vad som är föreskrivet i genomförande.
1 kap. 2 § kommunallagen
(1991:900). En ändring i
landstingsindelningen får
dock ske endast om
ändringen kan antas
medföra bestående fördel
för ett landsting eller
en del av ett landsting
eller andra fördelar från
allmän synpunkt.
Regeringen får meddela de
föreskrifter som behövs
för ändringens
genomförande.
-----------------------------------------------------
Kammarkollegiet får dock besluta om en
indelningsändring som bör ske med anledning av en
sådan ändring i den kommunala indelningen som avses
i 1 kap. 3 §.
-----------------------------------------------------
10 §
-----------------------------------------------------
En fråga om ändring i den En sådan fråga om
landstingskommunala ändring i den
indelningen kan väckas av landstingskommunala
landsting eller medlem av indelningen, som kan
ett landsting som skulle avgöras av
beröras av ändringen. Kammarkollegiet, kan
Ansökningen om en sådan väckas av landsting eller
ändring skall inges till medlem av ett landsting
kammarkollegiet. som skulle beröras av
ändringen. Ansökningen om
Regeringen och en sådan ändring skall
kammarkollegiet kan också inges till
ta upp en fråga om Kammarkollegiet.
indelningsändring på eget Regeringen och
initiativ. Kammarkollegiet kan också
ta upp en sådan fråga på
eget initiativ.
-----------------------------------------------------
Bilaga 3
Lagrådsyttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2003-05-20
Närvarande: f.d. justitierådet Hans Danelius,
regeringsrådet Gustaf Sandström, justitierådet Dag
Victor.
Riksdagens konstitutionsutskott har den 28 april
2003 beslutat inhämta Lagrådets yttrande över
"Lagstiftning om Sveriges indelning i landsting
m.m."
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av
kanslichefen Bertil Wennberg och hovrättsassessorn
Margareta Landerholm.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Lagrådet yttrade sig den 21 november 2001 över ett
förslag av riksdagens bostadsutskott till lag om
Sveriges indelning i län. Förslaget var föranlett av
att bostadsutskottet funnit det önskvärt att
skyndsamt få till stånd ett beslut om att överföra
Heby kommun från Västmanlands län till Uppsala län.
Fastän syftet primärt var att genomföra denna
speciella ändring, fann Lagrådet att lagförslaget
hade fått en generell utformning och att det krav på
allmängiltighet som gällde för lagstiftning därför
fick anses uppfyllt. Lagrådet ansåg inte heller att
det förelåg något principiellt hinder mot att frågor
om länsindelningen och kommunernas länstillhörighet,
på sätt som föreslagits, reglerades i lag, trots att
detta innebar en avvikelse från hur dessa frågor
tidigare hade hanterats. Lagrådet ansåg sig
emellertid inte kunna tillstyrka att den föreslagna
nya lagen antogs av riksdagen förrän den rättsliga
problematiken kring lagen analyserats närmare.
Konstitutionsutskottet har nu beslutat inhämta
Lagrådets yttrande med stöd av 4 kap. 10 § andra
stycket riksdagsordningen, där det föreskrivs att
ett utskott, om minst fem av dess ledamöter vid
behandlingen av ett ärende begär att ett yttrande
skall inhämtas från en myndighet, skall föranstalta
om detta. Beslutet har fattats inom ramen för
konstitutionsutskottets behandling av vissa motioner
om kommunal demokrati och går ut på att Lagrådet
skall yttra sig om de lagförslag som ingår i en inom
utskottets kansli upprättad promemoria med titeln
"Lagstiftning om Sveriges indelning i landsting
m.m."
Av 8 kap. 18 § första stycket regeringsformen
framgår att Lagrådet har att avge yttranden över
lagförslag. Kanslipromemorian innehåller förslag
dels till en ny lag om Sveriges indelning i län och
landsting, dels till en lag om ändring i lagen
(1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i
kommuner och landsting (indelningslagen). Något
formellt yrkande om att dessa förslag skall antas
som lag av riksdagen har inte framlagts, och det kan
ifrågasättas om förslagen är av sådan art att de
faller in under begreppet lagförslag i 8 kap. 18 §
regeringsformen. De har emellertid nära anknytning
till ett i en motion framlagt förslag till beslut om
en sådan ändring i indelningslagen att
indelningsändringar skall beslutas av riksdagen
(motion 2002/03:K241), och de har i och för sig en
tillräckligt precis utformning för att kunna bli
föremål för granskning.
Mindre ändringar i länsindelningen kan enligt
gällande praxis beslutas av regeringen, medan mera
omfattande ändringar anses böra underställas
riksdagen. Vidare får regeringen enligt
indelningslagen besluta om ändringar i rikets
indelning i kommuner och i landsting, varvid
regeringen dock är bunden av de villkor som
uppställs i lagen. Regeringen måste också beakta
föreskriften i 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900)
om att varje landsting omfattar ett län, om inte
något annat är särskilt föreskrivet.
Enligt lagförslagen i kanslipromemorian skall
rikets indelning i län och landsting, vari inbegrips
varje kommuns tillhörighet, fastläggas i lag.
Regeringens rätt att ändra denna indelning föreslås
alltså försvinna. Sådana ändringar får i stället
göras genom att lagen ändras.
En första fråga är om den föreslagna ordningen är
förenlig med 8 kap. 5 § regeringsformen där det sägs
att grunderna för ändringar i rikets indelning i
kommuner bestäms i lag. Formuleringen tyder närmast
på att beslut rörande rikets indelning i kommuner
och landsting - landstingen är att anse som kommuner
enligt 1 kap. 7 § regeringsformen - förutsätts ske i
annan form än genom lagstiftning men att man i
grundlag velat försäkra sig om att det beslutande
organet - dvs. regeringen - fattar sina beslut i
enlighet med vissa i lag uttryckta principer. Enligt
Lagrådets bedömning kan emellertid bestämmelsen inte
anses innebära ett förbud för riksdagen att genom
lag besluta om indelningen.
Om riksdagen fastställer rikets indelning i
kommuner och landsting i lag, kan det synas
överflödigt att också grunderna för ändringar i
denna indelning anges särskilt i en lag som kan
ändras i samma ordning som den lag i vilken
indelningen fastställts. Bestämmelsen i 8 kap. 5 §
regeringsformen är emellertid på denna punkt
entydig, och det finns enligt Lagrådets mening inte
utrymme för att avvika från dess klara ordalydelse
enligt vilken grunderna för ändringar i indelningen
skall anges i lag. Även om indelningen regleras i
lag, bör det därför krävas att grunderna för en
ändring av indelningen preciseras i lag.
Lagförslagen i kanslipromemorian har endast varit
föremål för en begränsad remissbehandling närmast
syftande till att inhämta synpunkter på
lagförslagens konstitutionella aspekter. I
remissvaren framfördes emellertid erinringar också
mot andra delar av den föreslagna lagregleringen,
och flera remissorgan betonade behovet av en
fortsatt beredning av lagstiftningsärendet. Det är
oklart vilka överväganden dessa synpunkter givit
anledning till från utskottets sida. Några
förändringar i lagtexten har de inte föranlett.
Av handlingarna framgår att utskottet i samband
med den begränsade remissen övervägde att senare,
efter att ha tagit del av remissinstansernas
synpunkter, eventuellt genomföra en mer omfattande
remissbehandling. Någon sådan ny remissomgång har
dock inte kommit till stånd. De föreslagna
lagbestämmelserna kan ses som ett första utkast till
lagreglering men är inte så genomarbetade att de bör
antas som lag utan att ha gjorts till föremål för
ytterligare beredning och bearbetning i ljuset både
av de synpunkter som redan framförts under den
första remissbehandlingen och av sådana som kan
väntas komma att framföras vid en mera omfattande
remittering av lagförslagen.
Lagrådet kan sammanfattningsvis inte tillstyrka
att förslagen görs till föremål för lagstiftning i
föreliggande skick.