Konstitutionsutskottets betänkande

2003/04:KU10

Granskning av statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning

---

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet
granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas
handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut
protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör
till dessa ärenden.

Det åligger konstitutionsutskottet att när skäl föreligger till
det, dock minst en gång om året, meddela riksdagen vad utskottet vid
sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet. I det betänkande som
nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna,
administrativt inriktade granskningsuppgifter angående regeringsarbetet.
Utöver konselj-, regerings- och statsministerprotokoll har vid
granskningen funnits att tillgå material som tagits fram av utskottets
kansli, vissa andra utskottskanslier och av Regeringskansliet. Ett antal
akter i regeringsärenden har varit tillgängliga. Väsentliga delar av det
material som funnits att tillgå återges i bilagorna 1.1-8.1.

Sammanfattning

Utskottet följer Regeringskansliets utveckling i vissa hänseenden.
Ökningen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet
fortsätter, likaså ökningen av det sammanlagda antalet anställda.
Den långsiktiga utvecklingen av antalet anställda i
Regeringskansliet ger utskottet anledning till skärpt uppmärksamhet
och närmare granskning av orsakerna. I fråga om jämställdheten mellan
könen anser utskottet det vara av yttersta vikt att kvinnors kompetens
tas till vara även inom de högre tjänsterna inom Regeringskansliet,
vilket enligt vad granskningen utvisar hittills inte förefaller
ha blivit fallet inom vissa tjänstekategorier.

Vid granskningen av regeringens protokoll har utskottet
uppmärksammat vissa smärre brister i formellt hänseende. Dessa
iakttagelser har under hand påpekats för Regeringskansliet.
Protokollsgranskningen har vidare givit utskottet anledning att gå
närmare in på vissa frågor.
En gäller ränta för lån till hemutrustning. Sådan ränta har bestämts
för ett år i sänder genom särskilda regeringsbeslut utan att
räntan fastställts i förordningsform. Utskottet anför att det är
naturligt att föreskrifter av betydelse för allmänheten ges
författningsform och även att författningsregleringen därvid görs så
fullständig att den inte behöver hänvisa till regleringsbrev.
En annan fråga som utskottet tagit upp i samband med granskningen
av regeringsprotokollen gäller bidragsutbetalningar via AB Svenska Spel.
Regeringen har i flera fall beslutat om utbetalning av bidrag till
olika projekt och därvid bestämt att bidragen skolat utbetalas av
Aktiebolaget Svenska Spel. Utskottet konstaterar att den ordning som
tillämpats inte kan sägas vara i överensstämmelse med de principer
som är vägledande på finansmaktens område och för statsbudgetens
utformning. Den stämmer enligt utskottet knappast heller överens med
det aktiebolagsrättsliga regelverket och vad som gäller för statens
ägande och förvaltningen av de statligt ägda företagen. Utskottet
konstaterar att ett arbete kommer att inledas i Regeringskansliet för att
ändra förfarandet och utgår från att förhållandena därigenom
bringas till överensstämmelse med de regler som gäller.
Utskottet går vid sina granskningar som regel igenom någon
eller några grupper av förvaltningsärenden som avgjorts av
regeringen. Årets granskning har gällt överklagningsärenden avseende
arbetsmiljön. Vad utskottet iakttagit i fråga om dessa ärenden gäller
främst tidsåtgången för prövningen. Utskottet vill efter sin granskning
rent allmänt understryka vikten av att prövningen av en anståndsansökan i
överklagandeärenden görs med utgångspunkt i att ärendets
handläggning inte onödigtvis fördröjs.
Utskottet har granskat regeringens beredning av de lagärenden i vilka
en proposition lämnats till riksdagen under år 2002. Granskningen har
inriktats på Lagrådets yttranden i dessa lagärenden och vilka
beredningsåtgärder yttrandena föranlett i Regeringskansliet.
Beredningen av lagärenden som inte lett till proposition omfattas
inte av utskottets granskning. Någon heltäckande bild av
kvalitetsnivån i regeringens lagförslag har inte åsyftats.
Utskottet framhåller att lagstiftning som håller tillräckligt hög
kvalitet är en förutsättning för att förutsebarhet och därmed enskildas
rättssäkerhet skall kunna garanteras. Fullgoda
lagstiftningsprodukter innebär vidare att kravet på enhetlighet,
konsekvens och klarhet kan uppnås. Genom tillräckligt genomtänkt
lagstiftning kan också oönskade samhällsekonomiska konsekvenser undvikas.
Det är i första hand regeringen som tar initiativ till och svarar för
beredningen av förslag till ny lagstiftning. Regeringen har därför ett
betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla god kvalitet i
lagstiftningen.
Enligt utskottets mening utgör det ett observandum att omkring en
femtedel av de lagrådsyttranden som granskningen omfattat har
innehållit invändningar som rör principiella frågor eller andra
kvalitetsaspekter. Utskottet framhåller i detta sammanhang att det
mot bakgrund av det remissförfarande som traditionellt tillämpas i
den svenska lagstiftningsprocessen får anses att beredningskravet
i 7 kap. 2 § regeringsformen innebär att regeringen som huvudregel
bör genomföra en sedvanlig remissbehandling i skriftlig form.
Utskottet understryker vidare vikten av att arbetet med lagärendena
planeras så att tillräckligt med tid kan avsättas för det
beredningsarbete som följer efter Lagrådets yttrande. Detta är inte
minst viktigt med tanke på att en tydlig argumentation i
propositionerna om skälen för regeringens förslag är av avgörande
betydelse för beslutsprocessen i riksdagen. Att regeringens
ställningstagande i en proposition har sin grund t.ex. i en annan
juridisk bedömning än den Lagrådet har gjort eller i ett visst
politiskt hänsynstagande bör redovisas tydligt.
Utskottet har granskat det sätt på vilket regeringen utövat
utnämningsmakten. Granskningen har omfattat utnämningar av
myndighetschefer under en avgränsad tid, vilket medfört att
antalet utnämningar som ingår i granskningen är begränsat. Den ger
således ingen heltäckande bild av myndighetschefers bakgrund. Inte
heller säger den något om utvecklingen över tid. Vad gäller
utnämningar av t.ex. generaldirektörer har utskottet tidigare gjort
bedömningen att den omständigheten att en person har en politisk
bakgrund inte skall vara diskvalificerande vid tillsättningen, så länge
endast sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet tillämpas
vid tillsättningen. Tvärtom kan politisk erfarenhet ibland vara värdefull
för den som skall leda en offentlig verksamhet.
Beträffande regeringens styrning av de statliga bolagen anför
utskottet att det är av betydelse att styrningen sker på ett sätt som
skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Det bör
utvecklas rutiner som gör det möjligt att följa upp viktigare
händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan
bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse.
Utskottet förutsätter att det fortsatta utvecklingsarbetet
avseende ägarstyrningen görs i medvetande om detta.
Beträffande faktapromemorior över EU- handlingar konstaterar
utskottet att den gällande fristen om fem veckor för avlämnande
normalt inte hålls. Samtidigt kan ändamålsenligheten av denna frist
ifrågasättas. Utskottet anför dock sammanfattningsvis att en
snabbare expediering av faktapromemorior än vad som normalt sker skulle
vara önskvärd. Utskottet framhåller vidare betydelsen av att de dokument
som skall föranleda faktapromemorior väljs med noggrannhet så att
promemoriorna blir relevanta.
Beträffande handlingar som betecknas som non-papers anför
utskottet att beteckningen non-paper är okänd för lagstiftaren och
därmed lagstiftningsmässigt inte utgör någon särskild kategori av
handlingar, samt att de i likhet med andra handlingar omfattas av
regelverket om allmänna handlingars offentlighet. Utskottet konstaterar
i det aktuella ärendet att framläggandet av tankar och idéer i princip
måste vara lika väl förankrat i riksdagen oavsett om tankarna eller
idéerna läggs fram muntligt eller skriftligt, och för skriftliga
handlingar oavsett deras beteckning.

Utskottets anmälan
Utskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för
riksdagen resultatet av den i det föregående redovisade granskningen.

Stockholm den 11 december 2003

På konstitutionsutskottets vägnar

Gunnar Hökmark

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Hökmark (m), Göran
Magnusson (s), Helena Bargholtz (fp), Pär Axel Sahlberg (s), Kenth
Högström (s), Ingvar Svensson (kd), Mats Einarsson (v), Mats
Berglind (s), Henrik S Järrel (m), Anders Bengtsson (s), Tobias Krantz
(fp), Kerstin Lundgren (c), Helene Petersson (s), Nils Fredrik
Aurelius (m), Billy Gustafsson (s), Inger Jarl Beck (s) och Ulf Holm
(mp).
1 Regeringens sammansättning och
regeringsarbetets organisation
Inledning
I tidigare granskningsbetänkanden, senast 2002/03:KU10, har
utskottet behandlat olika förändringar i både regeringens
sammansättning och regeringsarbetets organisation. Den senaste
granskningen avsåg i huvudsak år 2002. I det följande redogör
utskottet för vad som ägt rum fr.o.m. december 2002 t.o.m. november
2003.

1.1 Regeringen
Enligt 6 kap. 1 § regeringsformen består regeringen av statsministern
och övriga statsråd, som tillsätts av statsministern. Statsministern
utser även enligt 7 kap. 1 § bland statsråden chefer för
departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att
ett ärende eller en grupp av ärenden, som hör till ett visst
departement, skall föredras av annat statsråd än departementschefen.

De under perioden för utskottets granskning förekommande
förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen, och därtill
förordnanden och entlediganden av statsråd, återfinns i bilaga 1.1.

Förordnanden och entlediganden av statsråd
Statsrådet Anna Lindh avled den 11 september 2003. Statsministern
förordnade samma dag Jan O Karlsson att tills vidare vara chef för
Utrikesdepartementet. Därefter förordnade statsministern den 7 oktober
2003 Laila Freivalds att fr.o.m. den 10 oktober 2003 vara statsråd och
chef för Utrikesdepartementet. Laila Freivalds har samma ansvarsområde
som Anna Lindh hade. Samma dag beslutade statsministern att entlediga
statsrådet och chefen för Utrikesdepartementet Jan O Karlsson
fr.o.m. den 10 oktober 2003.

Statsministern förordnade den 7 oktober 2003 Carin Jämtin att
fr.o.m. den 10 oktober 2003 vara statsråd.
Statsministern förordnade den 7 oktober 2003 Barbro Holmberg att
fr.o.m. den 10 oktober 2003 vara statsråd.
Statsministern beslutade den 7 oktober 2003 att entlediga
statsrådet och ställföreträdande statsministern Margareta Winberg
fr.o.m. den 31 oktober 2003.

Statsministerns beslut om regeringens sammansättning har även meddelats
till riksdagens talman i ett samlingsbeslut av den 7 oktober 2003.

Förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen
Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av
förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Mona Sahlin att fr.o.m.
den 1 januari 2003 i chefen för Justitiedepartementets ställe
föredra vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.
Statsministern beslutade vidare att till statsrådet Sahlins
ansvarsområde skall höra följande myndigheter och organ:
Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning,
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Nämnden mot diskriminering och
Integrationsverket.

Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av
förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Pär Nuder att fr.o.m. den
1 januari 2003 i chefen för Justitiedepartementets ställe föredra vissa
förvaltnings- och lagstiftningsärenden. Statsministern beslutade
vidare att Valmyndigheten skall höra till statsrådet Nuders ansvarsområde.
Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av
förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Lars-Erik Lövdén att
fr.o.m. den 1 januari 2003 i chefen för Justitiedepartementets ställe
föredra vissa lagstiftningsärenden.
Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av
förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Gunnar Lund att fr.o.m.
den 1 januari 2003 i chefen för Justitiedepartementets ställe
föredra vissa lagstiftningsärenden.
Statsministern förordnade den 18 december 2002 statsrådet Mona
Sahlin att fr.o.m. den 1 januari 2003 i chefen för
Försvarsdepartementets ställe föredra förvaltningsärenden som hör
till M/S Estonias förlisning.
Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av
förordnandet den 21 oktober 2002,
statsrådet Berit Andnor att fr.o.m. den 1 januari 2003 i chefen
för Socialdepartementets ställe föredra vissa förvaltnings-
och lagstiftningsärenden. Statsministern beslutade vidare att till
statsrådet Andnors ansvarsområde skall höra följande myndigheter
och organ: Riksförsäkringsverket, de allmänna
försäkringskassorna, Handikappombudsmannen, Hjälpmedelsinstitutet, Statens
institut för särskilt utbildningsstöd, Statens nämnd för internationella
adoptionsfrågor, Barnombudsmannen och Arvsfondsdelegationen.
Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av
förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Morgan Johansson att
fr.o.m. den 1 januari 2003 i chefen för Socialdepartementets ställe
föredra vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.
Statsministern beslutade vidare att till statsrådet Johanssons
ansvarsområde skall höra följande myndigheter och organ:
Smittskyddsinstitutet, Institutet för psykosocial medicin, Statens
folkhälsoinstitut, Statens institutionsstyrelse och
Alkoholsortimentsnämnden.
Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av
förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Hans Karlsson att fr.o.m.
den 1 januari 2003 i chefen för Socialdepartementets ställe föredra
vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.
Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av
förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Lars-Erik Lövdén att
fr.o.m. den 1 januari 2003 i chefen för Finansdepartementets ställe
föredra vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.
Statsministern beslutade vidare att till statsrådet Lövdéns
ansvarsområde skall höra följande myndigheter och organ:
länsstyrelserna, Statens bostadskreditnämnd och Statens bostadsnämnd.
Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av
förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Gunnar Lund att fr.o.m.
den 1 januari 2003 i chefen för Finansdepartementets ställe
föredra vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.
Statsministern beslutade vidare att till statsrådet Lövdéns
ansvarsområde skall höra följande myndigheter och organ:
Riksgäldskontoret, Finansinspektionen, allmänna pensionsfonderna,
Styrelsen för Sveriges allmänna hypoteksbank, Styrelsen för
sparbankernas säkerhetskassa, Insättningsgarantinämnden,
Premiepensionsmyndigheten, Arbetsgivarverket, Datainspektionen,
Kammarkollegiet, Statens skaderegleringsnämnd, Statskontoret, Statens
personadressregisternämnd, Statistiska centralbyrån, Statens
utlandslönenämnd, Statens ansvarsnämnd, Statens kvalitets- och
kompetensråd, Offentliga sektorns särskilda nämnd,
Trygghetsstiftelsen, Statens pensionsverk, Nämnden för statens
avtalsförsäkringar, Statens tjänstepensions- och grupplivnämnd och
Skiljenämnden i vissa trygghetsfrågor.
Statsministern förordnade den 18 december 2002 statsrådet Pär Nuder
att fr.o.m. den 1 januari 2003 i chefen för Finansdepartementets
ställe föredra vissa förvaltningsärenden.
Statsministern förordnade den 18 december 2002 statsrådet Mona
Sahlin att fr.o.m. den 1 januari 2003 i chefen för
Finansdepartementets ställe föredra vissa förvaltningsärenden.
Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av
förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Lena Hallengren att fr.o.m.
den 1 januari 2003 i chefen för Utbildningsdepartementets ställe föredra
vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.
Statsministern beslutade vidare att Nationellt centrum för flexibelt
lärande, Folkbildningsrådet och Ungdomsstyrelsen skall höra till
statsrådet Hallengrens ansvarsområde.
Statsministern förordnade den 7 oktober 2003 statsrådet Barbro
Holmberg att fr.o.m. den 10 oktober 2003 i chefen för
Utrikesdepartementets ställe föredra vissa förvaltnings- och
lagstiftningsärenden. Statsministern beslutade vidare att till
statsrådet Holmbergs ansvarsområde skall höra följande myndigheter
och organ: Migrationsverket och Utlänningsnämnden.
Statsministern förordnade den 7 oktober 2003 statsrådet Carin
Jämtin att fr.o.m. den 10 oktober 2003 i chefen för
Utrikesdepartementets ställe föredra vissa förvaltningsärenden.
Statsministern beslutade vidare att till statsrådet Jämtins
ansvarsområde skall höra följande myndigheter och organ: Svenska
institutet i Alexandria, Styrelsen för internationellt
utvecklingssamarbete (Sida), Nordiska afrikainstitutet, Stiftelsen
Östekonomiska Institutet och Folke Bernadotteakademin.
Statsministern förordnade den 7 oktober 2003 statsrådet Mona
Sahlin att fr.o.m. den 31 oktober 2003 i chefen för
Näringsdepartementets ställe föredra vissa förvaltnings- och
lagstiftningsärenden. Statsministern beslutade vidare att
Jämställdhetsombudsmannen och Jämställdhetsnämnden skall höra till
statsrådet Sahlins ansvarsområde.
2 Regeringskansliet
2.1 Personal
Konstitutionsutskottet har under en följd av år i sina
granskningsbetänkanden, senast 2002/03:KU10, redogjort för
personalutvecklingen i Regeringskansliet. I likhet med de senaste
granskningarna riktar utskottet även i år uppmärksamheten bl.a.
mot frågor som gäller andelen politiskt tillsatta tjänstemän
och personalutvecklingen inom Regeringskansliet, samt i viss mån
jämställdhetsfrågor. I årets granskning har utskottet beslutat
att rikta speciell uppmärksamhet på frågor rörande antalet kvinnor i
kategorierna attachéer, generalkonsuler och ambassadörer samt
antalet kvinnliga chefer i Regeringskansliet. Jämställdhetsfrågorna
i årets granskning berör vidare främjandet av antalet kvinnliga
chefer.

Regeringskansliet utgör sedan år 1997 en myndighet. I
Regeringskansliet ingår nu Statsrådsberedningen, Justitiedepartementet,
Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet, Socialdepartementet,
Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet, Jordbruksdepartementet,
Kulturdepartementet, Miljödepartementet och Näringsdepartementet
samt Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Utrikesförvaltningen
består av Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen.
Utrikesrepresentationen lyder under Regeringskansliet.
Utskottets granskning avser Regeringskansliet, ej
utrikesrepresentationen.
Antalet tjänstgörande i Regeringskansliet, exklusive
kommittéanställda och anställda i utlandsmyndigheter, var 3 550 i
september 2003. Eftersom redovisningen tidigare år har avsett
Regeringskansliet utom Utrikesdepartementet bör här för jämförelsens
skull också anges att detta antal i september 2003 var 2 659.
Personalutvecklingen under perioden 2000-2003 visar följande
personalfördelning[1]:

**FOOTNOTES**
[1]: Uppgifterna inkluderar de
politiskt
tillsatta tjänstemännen.

------------------------------------------
Dep. 2000 2001 2002 2003
------------------------------------------
SB 61 63 (+2)
54 59
------------------------------------------
Ju 243 282 292 280 (-12)
------------------------------------------
UD i.u. i.u. i.u. 891 (-)
------------------------------------------
Fö 114 127 116 133 (+14)
------------------------------------------
S 168 190 194 208 (+14)
------------------------------------------
Fi 388 382 396 442 (+46)
------------------------------------------
U 164 172 161 185 (+24)
------------------------------------------
Jo 127 124 128 134 (+6)
------------------------------------------
Ku 120 70 68 (-2)
74
------------------------------------------
M 164 160 149 157 (+8)
------------------------------------------
N 348 408 399 401 (+2)
------------------------------------------
FA 545 572 592 588 (-4)
------------------------------------------
Totalt 2 435 2 550 2 558 3 550*
------------------------------------------
Antalet tjänstgörande exklusive
kommittéanställda och
anställda vid utlandsmyndigheter i
Regeringskansliet åren
2000-2003

(*2 659 exklusive Utrikesdepartementet).[2]

Framställningen visar att Regeringskansliets
personalökningar har fortsatt sedan
utskottets senaste granskning. De största
ökningarna har skett på Finansdepartementet
med 46 personer, Utbildningsdepartementet med
24 personer och Social- och
Försvarsdepartementen med 14 personer
vardera. Två departement -
Justitiedepartementet, Kulturdepartementet -
och Förvaltningsavdelningen har haft
minskningar i personalstyrkan.

Mot bakgrund av tidigare granskningar kan
utskottet se att ökningen av antalet
anställda i Regeringskansliet utvecklat sig
på följande sätt:

**FOOTNOTES**
[2]: Tjänstgörande i detta avseende innebär
att varje deltidsarbetande redovisas som 1
tjänstgörande.

-----------------------------
År Antal
-----------------------------
1974 1 250
-----------------------------
1982 2 022
-----------------------------
1984 1 942
-----------------------------
1986 1 856
-----------------------------
1987 1 799
-----------------------------
1988 1 782
-----------------------------
1990 1 786
-----------------------------
1991 1 803
-----------------------------
1992 1 720
-----------------------------
1993 1 849
-----------------------------
1994 1 846
-----------------------------
1996 2 157
-----------------------------
1997 2 233
-----------------------------
1999 2 307
-----------------------------
2000 2 435
-----------------------------
2001 2 550
-----------------------------
2002 2 558
-----------------------------
2003 2 659 (3
550*)
-----------------------------
Tabellen utvisar antalet tjänstgörande
(exklusive
kommittéanställda) i Regeringskansliet,
exklusive
Utrikesdepartementet, åren 1974-2003.

*Medräknas Utrikesdepartementet (exklusive
tjänstgörande vid utlandsmyndigheterna) är antalet
tjänstgörande 3 550 i september månad 2003.

Enligt rapporten Ett effektivare regeringskansli
(SB2001/8259) som avlämnats av Projektet för
effektivisering och rationalisering av Regeringskansliet ger
dagens och framtidens krav på Regeringskansliet
anledning att skapa bättre möjligheter för Regeringskansliet att
möta de krav som myndigheten kan ställas inför. I
rapporten står bl.a.:

Att Regeringskansliet resursmässigt
har växt för att kunna möta nya krav
är ostridigt. Om Regeringskansliet
däremot har haft förmågan att i
övrigt anpassa sin organisation, sitt
arbetssätt och sina processer är mer
diskutabelt.[3]

Som förklaring till detta kan enligt rapporten anges
den speciella ställning som Regeringskansliet - i jämförelse
med andra myndigheter - har i form av en uttalat politiskt
styrande ledning, som förutsätter ett speciellt arbetssätt i
organisationen.

2.2 Politiskt tillsatta
tjänstemän

Utskottet har under flera år kunnat konstatera att
antalet politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet
har ökat, från 155 tjänstemän år 1999 till 165
tjänstemän år 2002. De politiskt tillsatta tjänstemännen från
samarbetspartierna Vänsterpartiets och Miljöpartiet de
grönas kanslier som tillsattes efter regeringsbildningen i
samband med valet år 2002 uppgår till 16 årsarbetskrafter
fördelade på 19 tjänstgörande personer. De redovisas i
följande tabell under Regeringskansliets förvaltningsavdelning
(FA).

Utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän
per departement under år 2003 framgår av följande
tabell:

-----------------------------------------
Departement Politiskt tillsatta
tjänstemän
-----------------------------------------
SB 46
-----------------------------------------
Ju 10
-----------------------------------------
UD 12
-----------------------------------------
Fö 6
-----------------------------------------
S 15
-----------------------------------------
Fi 17
-----------------------------------------
U 12
-----------------------------------------
Jo 4
-----------------------------------------
Ku 3
-----------------------------------------
M 5
-----------------------------------------
N 18
-----------------------------------------
FA 19**
-----------------------------------------
Totalt 167
-----------------------------------------
Antalet politiskt tillsatta tjänstemän per
departement, inklusive Utrikesdepartementet,
år
2003.

(** Samarbetspartiernas tjänstemän)

De politiskt tillsatta
tjänstemännen har ökat i antal med
2 personer till totalt 167 sedan
förra årets granskning (bet.
2002/03:KU10 s. 15).

2.3 Jämställdhet

2.3.1 Främjandet av kvinnliga
chefer

Utskottet har, som omnämnts i
avsnitt 2.1, i årets granskning av
Regeringskansliet avseende
personalutvecklingen beslutat att
rikta speciell uppmärksamhet på
frågor rörande antalet kvinnliga
chefer i Regeringskansliet och i
vissa befattningar inom
utrikesförvaltningen. Granskningen
gäller i huvudsak främjandet av
antalet kvinnliga chefer.

Av Regeringskansliets
Handlingsplan för jämställda löner
(FA/2002/
500/PERS) framgår att vissa
jämställdhetsfrågor som berör
kvinnors situation på arbetsplatsen
- föräldraledigas lönesättning och
löneutveckling, löner i
kvinnodominerade yrken m.m. -
utvärderats i Regeringskansliet och
att arbetet med de frågor som
utskottet tidigare uppmärksammat
fortgår (bet. 2002/03:KU10 s. 16).
En uppföljning av analysen av
löneskillnader mellan könen som
uppmärksammats inför lönerevisionen
våren 2003 utförs för närvarande
inom Regeringskansliet.

Kvinnliga chefer i
Utrikesförvaltningen

Regeringskansliet redovisar i en
promemoria av den 7 november 2003,
bilaga 1.1, att andelen kvinnliga
chefer vid utlandsmyndigheterna är
26 %.

Antalet kvinnliga attachéer
uppges vara 17, i jämförelse med
männen som är 28 stycken. Det finns
36 kvinnliga ambassadörer (24 % av
hela gruppen ambassadörer), medan
de manliga ambassadörerna uppgår
till 114 stycken. Andelen kvinnor
på rådsnivå, dvs. departementsråd
som inte är chefer, ambassadråd,
kansliråd, ämnesråd eller
ministrar, är 41 %.

Kvinnliga chefer i
Regeringskansliet

Inom hela Regeringskansliet är
könsfördelningen för kvalificerade
tjänstebenämningar bland
ambassadråden finns 52 kvinnor (47
%) och 59 män, bland ämnesråden 70
kvinnor (41 %) och 99 män, bland
kansliråden 236 kvinnor (53 %) och
212 män, och bland
departementsråden 102 kvinnor (37
%) och 172 män.

I promemorian anförs att
obalansen ur ett jämställdhets- och
kompetensperspektiv till stor del
beror på att det tar relativt lång
tid att bli chef inom
Utrikesdepartementet och att det
tidigare inte har rekryterats lika
många kvinnor som män till en
karriär inom diplomatin.
Regeringskansliet anför att andelen
kvinnor i Utrikesdepartementets
aspirantprogram de senaste åren har
blivit jämnt fördelad, vilket ökar
rekryteringsbasen för kvinnliga
chefer på sikt.
Som svar på utskottets frågor
anförs också att det sedan flera år
tillbaka pågår ett aktivt arbete
för att rekrytera fler kvinnliga
chefer till utlandsmyndigheterna.
Enligt målet i Regeringskansliets
jämställdhetsplan 2003-2004 skall
minst 30 % av cheferna på
utlandsmyndigheterna vara kvinnor
vid utgången av år 2004. Vid
bemanning av chefer föreslås att
förslag som överlämnas till
ledningen alltid skall innehålla
minst en kvinna och en man.

Utvecklingen av rekryteringen av
kvinnliga chefer

Regeringskansliet anför i sin
handlingsplan för jämställda löner
(2003-01-31) följande:

Jämställdhetsarbetet i RK
bedrivs genom aktiva åtgärder
och genom integrering av
jämställdhetsperspektivet i den
övriga verksamheten. [.] I
jämställdhetsplanen är ett av
målen att genomföra
chefsutbildning med
jämställdhetsperspektiv.
Utbildningen skall omfatta
principer för rekrytering,
lönesättning och befordran samt
övrigt jämställdhetsarbete.

Som ett led i arbetet med
jämställdhetsplanen har
Regeringskansliet under år 2002
genomfört ett
karriärplaneringsprogram. Under
året har 225 personer deltagit i
programmet, varav 178 är kvinnor.
Samtliga yrkeskategorier fanns
representerade i
karriärplaneringsprogrammet, men
huvudgruppen var
departementssekreterare, vilket
enligt Regeringskansliet är
rekryteringsbasen för framtidens
chefer.

En utvärdering av programmet
genomfördes i slutet av år 2002.
Deltagarna hade i utvärderingen
angivit att de upplevde att de fått
en plan för sin fortsatta karriär
och ett underlag för framtida
samtal med arbetsledande chef kring
arbetsuppgifter, arbetsmiljö och
karriärutveckling. Ansvaret för
programmet har sedermera lagts ut
till de personalansvariga på
respektive departement.
Förutom
karriärplaneringsprogrammet har
Regeringskansliet även ett
chefsprogram, som riktar sig till
samtliga chefskategorier och
innehåller en chefsutbildning med
jämställdhetsperspektiv.
Utbildningen omfattar principer för
rekrytering, lönesättning och
befordran samt övrigt
jämställdhetsarbete. Inom ramen för
chefsprogrammet har under 2002-2003
totalt 61 nya chefer - varav 33
kvinnor - deltagit i
Regeringskansliets
introduktionsprogram som omfattar
gruppchefer, sektionschefer,
biträdande enhetschefer och
enhetschefer. Programmet består av
en nio dagar lång utbildning som
bl.a. innehåller teoretiska
utbildningsinslag kring vikten av
jämställdhet i Regeringskansliet.
Under år 2003 har bl.a. huvudmän
deltagit i en särskild utbildning
om frågor rörande jämställdhet.

Mentorprogram och förbättrade
förutsättningar att kombinera
förvärvsarbete och föräldraskap

Regeringskansliet anför att
mentorer skall särskilt erbjudas de
kvinnor som arbetsgivaren bedömer
som tänkbara blivande chefer.
Mentorprogrammet kommer att starta
under år 2004.

Därutöver har Regeringskansliet
genomfört en kvalitativ
undersökning med syfte att öka
kunskapen och skapa bättre
förutsättningar för medarbetarna
att kunna förena förvärvsarbete och
föräldraskap. Den kvalitativa
undersökningen kommer enligt
uppgift från Regeringskansliet att
följas av en enkätundersökning och
därefter redovisas i en
slutrapport.

2.4 Regeringskansliet en
myndighet - en analys av
effekter och
konsekvenser

Utskottet har under en rad av år
följt myndigheten
Regeringskansliets skapande genom
sammanslagningen av
Statsrådsberedningen, departementen
och förvaltningsavdelningen år 1997
och konsekvenserna för verksamheten
genom åren. Vid den senaste
granskningen riksmötet 2002/03
uppmärksammade utskottet att
Regeringskansliet tillsatt en
arbetsgrupp som skall analysera de
konsekvenser som sammanslagningen
medfört.

Arbetsgruppen har sedermera
avlämnat sin rapport
Regeringskansliet en myndighet - en
analys av effekter och konsekvenser
(Ds 2003:44). Slutsatserna är bl.a.
att sammanslagningen inte har
inneburit någon drastisk förändring
av verksamheten, även om
arbetssättet har förändrats något i
riktning mot effektivisering.
Myndigheten Regeringskansliet har
blivit mer flexibel och uppföljning
av verksamheten har underlättats i
och med att verksamheten numera har
ett övergripande mål. Även
Regeringskansliets administration
har kunnat effektiviseras genom att
organisatorisk och i vissa fall
fysisk samling av stödfunktioner
har kunnat genomföras. Kvaliteten
på de administrativa tjänsterna har
därigenom kunnat höjas och andelen
baspersonal i kärnverksamheten
kunnat minskas.
Rapporten visar också på behovet
av en kontinuerlig utveckling av
verksamheten för att tillgodose
största möjliga flexibilitet och
effektivitet hos regeringens kansli
även i framtiden för att kunna möta
kommande behov.

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar, i likhet med
föregående år, att antalet
tjänstgörande i Regeringskansliet
fortsätter att öka. Även antalet
politiskt tillsatta tjänstemän har
ökat, från 155 tjänstemän år 1999
till 167 tjänstemän år 2003.
Ökningen har ägt rum samtidigt som
antalet regeringsärenden under en
följd av år minskats väsentligt och
Regeringskansliet omorganiserats.
Den långsiktiga utvecklingen i
fråga om Regeringskansliets
personal är sådan att utskottet har
anledning till skärpt uppmärksamhet
och närmare granskning av
orsakerna.

Utskottet anser det vara av
största vikt att kvinnors kompetens
tas till vara även i de högre
tjänsterna inom Regeringskansliet,
vilket hittills inom vissa
tjänstekategorier inte förefaller
ha blivit fallet. En utveckling som
leder till fler kvinnor på höga
poster skulle enligt utskottet
tydligt visa att kvinnors kompetens
ges lika värde som mäns.

Utskottet har från konstitutionella
utgångspunkter i granskningsärendet
inte anledning att göra några
vidare uttalanden.

**FOOTNOTES**
[3]: Ett effektivare
regeringskansli - förslag till
åtgärder (SB2001/8259), januari
2003, s. 18
3 Regeringsprotokollen

3.1 Inledning

För konstitutionsutskottets
granskning av statsrådens
tjänsteutövning och
regeringsärendenas handläggning har
utskottet rätt att utfå protokollen
över beslut i regeringsärenden och
handlingar som hör till dessa
ärenden. Inom utskottskansliet har
gjorts en genomgång av samtliga
regeringsprotokoll 2002 inom
Näringsdepartementets och
Kulturdepartementets områden samt
konseljprotokollen och
underprotokollen i serie B. Mot
bakgrund av vissa iakttagelser som
gjorts under granskningen av
protokollen har utskottet ställt
frågor till Regeringskansliet om
bl.a. formerna för bestämmande av
räntesatser och om villkor i
regleringsbrev samt vissa
bidragsutbetalningar av Svenska
Spel AB. Frågorna besvarades den 23
oktober respektive den 12 november
2003, se bilagorna 3.1.1 samt 3.6.

3.2 Statistik

Antalet registrerade ärenden som
avgjorts vid regeringssammanträde
har minskat från 10 521 år 2001
till 9 548 år 2002. Som framgår av
tabellen nedan är den långsiktiga
trenden att antalet
regeringsärenden minskar. Sedan
slutet av 1980-talet har antalet
ärenden mer än halverats. En
väsentlig orsak till denna nedgång
torde vara det sedan lång tid
pågående arbetet med att föra över
ärenden om överprövning av
förvaltningsärenden från regeringen
till allmän förvaltningsdomstol (se
bet. 1999/2000:KU10). Den största
minskningen av ärenden ägde rum
under år 1992. Till stor del
förklaras den av inrättandet av
Utlänningsnämnden det året, vilket
medförde att över 9 000 ärenden
överflyttades från regeringen till
den nya myndigheten.

Av tabellen framgår även att
antalet avgjorda regeringsärenden
ökade förhållandevis kraftigt under
år 2001. Utvecklingen berodde på en
ökning av antalet dispensärenden i
Socialdepartementet med anledning
av att läkemedel för behandling av
fetma och impotens lyftes ut ur
läkemedelsförmånerna. Sedan den 1
oktober 2002 ansvarar en ny
myndighet,
Läkemedelsförmånsnämnden, för
beslut rörande subventionering och
prisreglering i fråga om läkemedel
och andra varor som ingår i
läkemedelsförmånerna. Inrättandet
av den nya myndigheten bidrog till
att antalet ärenden minskade under
år 2002.
Regeringskansliet har
tillhandahållit statistik åt
utskottet över antalet avgjorda
regeringsärenden under år 2002
fördelat på olika ärendegrupper (se
bilaga 3.2.1). Totalt rör det sig
om 10 ärendegrupper. I likhet med
2001 var den största ärendegruppen
dispensärenden och övriga
partsärenden, som dock minskade
från 4 382 till 3 691. Näst största
ärendegrupp var regleringsbrev samt
anslags- och bidragsärenden, som
jämfört med 2001 minskade från
1 878 till 1 646. Den tredje
största ärendegruppen var
anställningsärenden, som ökade från
1 588 till 1 610.

-----------------------------------
År Antal
-----------------------------------
1988 20 279
-----------------------------------
1989 19 293
-----------------------------------
1990 20 650
-----------------------------------
1991 21 394
-----------------------------------
1992 13 990
-----------------------------------
1993 13 992
-----------------------------------
1994 12 981
-----------------------------------
1995 11 691
-----------------------------------
1996 10 241
-----------------------------------
1997 9 373
-----------------------------------
1998 9 946
-----------------------------------
1999 9 007
-----------------------------------
2000 8 272
-----------------------------------
2001 10 521
-----------------------------------
2002 9 548
-----------------------------------

Figuren nedan visar indexerad utveckling
över tid av olika typer av
regeringsärenden. Som framgår av tabellen
har sedan 1988 antalet ärenden minskat i
flertalet ärendegrupper. I enlighet med
vad som anförts inledningsvis har ärenden
som rör överklaganden minskat kraftigt.
Huvudsakligen ägde denna minskning rum
under år 1992, för att därefter ha legat
på relativt jämn nivå. Sett över en
längre tidsperiod har även antalet
B-protokollsärenden minskat kraftigt,
dvs. sådana ärenden där handlingarnas
innehåll helt eller delvis är
sekretessbelagt. Andra ärendetyper som
minskat är propositioner, författningar,
regleringsbrev samt anslags- och
bidragsärenden, anställningsärenden,
dispens- och partsärenden samt "övriga
ärenden". En typ av ärenden som ökat
sedan slutet av 1980-talet är kommitté-
och utredningsdirektiv. Även
lagrådsremisserna har ökat under den
studerade perioden. Sin kulmen nådde
dessa ärenden dock i början och mitten av
1990-talet, för att därefter ha minskat
något.

Fördelat per departement framgår av den
statistik Regeringskansliet
tillhandahållit åt utskottet att
Socialdepartementet var det departement
som hade det största antalet
regeringsärenden (2 179) under 2002.
Därefter följde Justitiedepartementet
(1 724) och Näringsdepartementet (1 447).
Det minsta antalet regeringsärenden hade
Kulturdepartementet (395) och
Jordbruksdepartementet (400). Jämfört med
2001 minskade de flesta departement
antalet regeringsärenden under 2002.
Störst var minskningen, av skäl som
framgått ovan, av Socialdepartementets
ärenden, därefter Miljödepartementets. I
fyra departement var utvecklingen den
omvända, dvs. antalet regeringsärenden
ökade i större eller mindre utsträckning.
Mest ökade Finansdepartementets ärenden,
därefter Utrikesdepartementets.

Vad gäller propositioner kom
i likhet med 2001 det största
antalet under 2002 från
Justitiedepartementet (42).
Näst flest propositioner kom
från Socialdepartementet
(27), följt av Finans-
respektive
Näringsdepartementet (vardera
25). Det minsta antalet
propositioner kom från
Utbildnings- respektive
Kulturdepartementet (vardera
4) samt Försvars- respektive
Jordbruksdepartementet
(vardera 5).

3.3 Formell granskning av
regeringsprotokollen

Utskottet har återkommande gått igenom
regeringsprotokollen och har vid några
tillfällen konstaterat smärre formella
brister. Vissa sådana iakttagelser har
under hand påpekats för
Regeringskansliet. Så har skett även i
samband med årets granskning.

Regeringsprotokollen 2002

Nedan behandlar utskottet i särskilda
avsnitt vissa frågor i fördjupad form som
föranletts av årets protokollsgranskning.
När det gäller ordningen i
regeringsprotokollen kan först
konstateras att granskningen av 2002 års
protokoll från Näringsdepartementet och
Kulturdepartementet inte visat några
nämnvärda formella brister.

Under statschefens ordförandeskap
sammanträdde regeringen tre gånger i
konselj på Stockholms slott under 2002.
Genomgången av konseljprotokollen från
dessa tillfällen har inte visat några
formella brister.

Genomgången av protokollen har även
omfattat underprotokoll i serie B för
de skilda departementen, dvs.
protokoll som kan innehålla uppgifter
som omfattas av sekretess.

Utskottets ställningstagande

Den formella granskningen av ordningen i
regeringsprotokollen har inte gett
anledning till några uttalanden av
utskottet.

3.4 Ränta för lån till
hemutrustning -
förvaltningsbeslut eller
författningsreglering

Regeringsbeslut

I ett regeringsbeslut den 28 november
2002 (IV 3) fastställdes ränta för lån
till hemutrustning för flyktingar m.fl.
under år 2003. I beslutet hänvisades till
16 § förordningen (1990:1361) om lån till
hemutrustning för flyktingar och vissa
andra utlänningar vari föreskrivs att
regeringen fastställer räntesats för ett
kalenderår i sänder.

Gällande regler m.m.

Hemutrustningslån

Enligt Centrala studiestödsnämndens
årsredovisning för 2002 beviljades detta
år 5 433 ansökningar om
hemutrustningslån, och det totala antalet
låntagare för denna låneform var 84 000.
Räntan fastställs årligen av regeringen
och år 2002 var den 5,75 %.

Enligt förordningen om lån till
hemutrustning för flyktingar och vissa
andra utlänningar får lån till
hemutrustning beviljas flyktingar och
vissa andra utlänningar som, inom ramen
för det kommunala flyktingmottagandet,
efter utgången av år 1990 för första
gången tas emot i en kommun.

Lån får beviljas till

utlänningar som har överförts till
Sverige med stöd av ett särskilt
regeringsbeslut,

utlänningar som har fått
uppehållstillstånd och som har tagits
emot i kommunen efter att ha varit
registrerade vid en förläggning för
asylsökande,

andra utlänningar som har fått
uppehållstillstånd med tillämpning av
2 kap. 3 § eller 4 § första stycket 5
utlänningslagen (1989:529) eller
motsvarande äldre bestämmelser,

utlänningar som har fått
uppehållstillstånd på grund av sin
anknytning till en utlänning som
avses under 1-3 och som ansökt om
uppehållstillstånd inom två år från
det att den person som han eller hon
har anknytning till först togs emot i
en kommun.

Lån får beviljas en utlänning som har
behov av pengar till hemutrustning. Ett
sådant behov kan anses föreligga då
utlänningen flyttar in i en omöblerad
bostadslägenhet. Även en utlänning som
flyttar in i en möblerad lägenhet eller
som är inneboende hos en annan person kan
anses ha ett visst behov av pengar till
hemutrustning.

Lånet löper med ränta från den första
utbetalningsdagen. Räntesatsen fastställs
av regeringen för ett kalenderår i
sänder.

Föreskrifter i fråga om räntesatser

En genomgång av SFS-registret ger vid
handen att räntesatser för lån m.m.
bestäms på skilda sätt. De flesta bygger
på att räntesatsen finns bestämd i
författning.

I 4 § förordningen (1990:916) om vissa
lån till forskningsinriktat
experimentbyggande föreskrivs dock att
räntesatsen på samma sätt som när det
gäller hemutrustningslån bestäms av
regeringen för ett kalenderår i sänder.
Förordningen gäller sådana lån till
forskningsinriktat experimentbyggande som
beviljats av Byggforskningsrådet under
tiden den 1 juli 1978-30 juni 1990, om
lånet eller del av lånet var ränte- och
amorteringsfritt den 1 oktober 1990.
I många fall föreskrivs räntesatsen
direkt i författning. I 4 kap. 1 § andra
stycket studiestödslagen (1999:1395)
föreskrivs visserligen att en årlig ränta
skall betalas på studielånet och att
regeringen före varje kalenderårs början
fastställer den ränta som skall gälla
under året. I motsats mot vad som gäller
för hemutrustningslån fastställs räntan
emellertid i förordning, förordningen
(2002:950) om ränta på studielån för år
2003, vari regeringen föreskriver att den
ränta som skall betalas på studielån
enligt bl.a. 4 kap. 1 § andra stycket
studiestödslagen skall vara 3,2 % för år
2003.
I vissa författningar finns
föreskrifter med delegation till viss
myndighet att bestämma räntesatsen. I 1
kap. 20 § förordningen (2000:577) om stöd
för miljö- och
landsbygdsutvecklingsåtgärder föreskrivs
att ränta skall betalas till staten, om
stödmottagaren inte är berättigad till
beloppet och detta skall betalas tillbaka
samt att Jordbruksverket får föreskriva
hur räntan skall beräknas, hur betalning
skall ske och att små räntebelopp inte
skall tas ut.
I 9 § förordningen (1995:1254) om
statligt stöd till teknisk forskning,
industriellt utvecklingsarbete och
uppfinnarverksamhet föreskrivs att
lånetid och återbetalningsvillkor skall
bestämmas med hänsyn till syftet med
lånet, projektets risk, låntagarens
ekonomiska ställning och övriga
omständigheter. Om återbetalningen inte
regleras enligt 10 § skall i förekommande
fall ränta tas ut för viss tid och efter
en räntesats som fastställs av Verket för
innovationssystem.
Enligt 4 § förordningen (1988:103) om
lån till den mindre skeppsfarten utgår
ränta på lyft belopp enligt den räntefot
som Skeppshypotekskassan bestämmer.
Därvid skall det rådande ränteläget samt
riskläget för lånet beaktas.

I flera författningar finns föreskrifter
om ränta som fastställs i annat
sammanhang. Så föreskrivs i 15 §
förordningen (2000:284) om stöd till
kommersiell service att på ett
landsbygdslån skall ränta betalas från
dagen för utbetalning till låntagaren
efter den räntesats som fastställs som
referensränta för Sverige av Europeiska
gemenskapernas kommission.

Betydligt vanligare är hänvisningar till
statens utlåningsränta. Enligt 6 §
förordningen (1993:1138) om hantering av
statliga fordringar skall ränta på
statens fordringar tas ut enligt den
räntesats som för varje budgetår
fastställs av regeringen (statens
utlåningsränta). Denna utlåningsränta
föreskrivs årligen i förordning. I nu
gällande förordning (2002:949) om statens
utlåningsränta och statens
avkastningsränta under budgetåret 2003
föreskriver regeringen att statens
utlåningsränta och statens
avkastningsränta under budgetåret 2003
skall vara 5,31%.

Enligt 5 kap. 4 § studiestödslagen
(1999:1395), 22 § förordningen (2002:744)
om rekryteringsbidrag till
vuxenstuderande, 22 § förordningen
(1997:1158) om statsbidrag för
teckenspråksutbildning för vissa
föräldrar, 14 § förordningen (1995:667)
om bidrag till vissa funktionshindrade
elever i gymnasieskolan och 15 §
förordningen (1995:938) om
utbildningsbidrag för doktorander skall
på ersättning/bidrag/belopp som krävs
tillbaka tas ut ränta från den dag
bidraget utbetalats enligt en räntesats
som vid varje tidpunkt överstiger statens
utlåningsränta med 2 procentenheter.

I flera föreskrifter finns hänvisningar
till räntelagen (1975:635). Så föreskrivs
i förordningen (1985:525) om statligt
stöd till bokhandeln att på ett
investeringslån utgår ränta från dagen
för utbetalningen efter en räntesats som
med 2 procentenheter överstiger den vid
varje tidpunkt gällande referensräntan
enligt 9 § räntelagen.

Referensräntan enligt räntelagen
fastställs för varje kalenderhalvår genom
särskilt beslut av Riksbanken.
Referensräntan skall enligt 9 §
räntelagen motsvara den ränta som
Riksbanken tillämpade vid den
huvudsakliga refinansieringstransaktion
som genomfördes närmast före det
kalenderhalvår under vilket räntan skall
gälla, avrundad till närmast högre halva
procentenhet. Riksbanken tillkännager
beslut om referensränta i Svensk
författningssamling. Enligt
tillkännagivande (2003:517) av uppgift om
Riksbankens referensränta ger Riksbanken
till känna att Riksbankens referensränta
för perioden den 1 juli-31 december 2003
är 3,0 %.

Hänvisningar till räntelagen gäller
också ränta på stödbelopp som skall
återbetalas enligt förordningen (1997:75)
om anläggningsstöd till plantering av
fleråriga grödor för produktion av
biomassa (14 §), 21 § förordningen
(1996:93) om nationellt stöd till
jordbruket i norra Sverige och 5 §
förordningen (1995:1271) om stöd till
investeringar som avser förädling eller
saluföring av produkter från jordbruket
eller skogsbruket.

Förvaltningsbeslut eller generella
föreskrifter

Regeringsformen bygger på en distinktion
mellan generella föreskrifter och beslut
i enskilda fall genom att möjligheten att
uppdra normgivningsmakt åt offentliga
organ är strängt reglerad medan detta
inte är fallet när det gäller
beslutanderätten i enskilda fall. Lagar
och andra rättsregler skall vara
generellt tillämpbara.

Enligt motiven till regeringsformen
(prop. 1973:90 s. 204) är det inte helt
lätt att ange innebörden av kravet på
generell tillämpbarhet. Kravet på
generell tillämpbarhet är uppfyllt också
om en lag exempelvis avser situationer av
ett visst slag eller vissa typer av
handlingssätt eller om den riktar sig
till eller på annat sätt berör en i
allmänna termer bestämd krets av
personer. En generell handlingsregel
riktar sig till en i allmänna termer
bestämd krets av personer, dvs. alla som
under givna förutsättningar har att rätta
sig efter påbudet eller förbudet. Ett
individuellt handlingsimperativ riktar
sig däremot till en eller flera bestämda
personer. Det väsentliga är att i en
generell handlingsregel är kretsen av
adressater generellt angiven. En
föreskrift behöver inte förlora sin
generella karaktär enbart för att den
riktar sig till en mer begränsad krets av
adressater, t.ex. en viss kategori av
yrkesutövare.

Promemoria från Regeringskansliet

I en promemoria från
Justitiedepartementet, bilaga 3.1.1, har
som svar på en fråga från utskottets sida
angetts att det finns olika tekniker för
att fylla ut en författningsreglering med
regler som har eller inte har
författningskaraktär. Regeringen har
årligen sedan 1990 fastställt räntan för
lån till hemutrustning för flyktingar
m.fl. genom särskilda regeringsbeslut.
Enligt promemorian är en anledning till
att ränteändringarna inte i stället
fastställts i förordningsform att
besluten har betydelse endast för den
avgränsade kategori personer som har
beviljats eller kan beviljas
hemutrustningslån. Låntagarna finns
registrerade hos Centrala
studiestödsnämnden. I promemorian har
hänvisats till att samtliga dessa
personer och deras kontaktpersoner
fortlöpande informeras av nämnden om de
räntebeslut som regeringen fattar.

Utskottets ställningstagande

Det kan enligt utskottets mening
ifrågasättas om det inte finns skäl att
bestämma räntesatsen för
hemutrustningslån på samma sätt som
räntan för studielån. Bärande skäl för
den nuvarande skillnaden kan knappast
anses föreligga. Det är också när det
gäller hemutrustningslånen fråga om en
stor grupp låntagare, även presumtiva.
Utskottet vill framhålla att det
självfallet är av stort värde att
samtliga låntagare och deras
kontaktpersoner informeras om regeringens
räntebeslut men att denna ordning inte
kan ersätta en författningspublicering.

Granskningen i denna del föranleder
inte något ytterligare uttalande från
utskottets sida.

3.5 Villkor i regleringsbrev
eller författningsreglering

Regeringsbeslutet m.m.

Den 12 december 2002 beslutade regeringen
om regleringsbrev för budgetåret 2003
avseende Integrationsverket (IV 4).
Anslaget 10:2 (utgiftsområde 8),
51 742 000 kr, omfattade bl.a.
anslagsposten 1 Statsbidrag till
organisationer som främjar integration -
27 342 000 kr. Som villkor för
anslagsposten angavs att anslagsposten
avser bidrag enligt förordningen
(2000:216) om statsbidrag till
organisationer som främjar integration.
Av tilldelade medel skall högst 10 mnkr
avse organisationsbidrag och högst 10
mnkr avse verksamhetsbidrag. Vid
fördelningen av verksamhetsbidrag skall
enligt villkoren organisationernas arbete
för ökad jämställdhet vara ett
prioriterat insatsområde. Resterande
medel skall fördelas som projektbidrag.
Av dessa skall 500 000 kr avse stöd till
projekt mot islamofobi och antisemitism.
Projektområden som skall prioriteras är
rasism och främlingsfientlighet,
jämställdhet mellan könen samt den
gemensamma värdegrunden.

I regleringsbrevet anges som mål för
den nationella integrationspolitiken lika
rättigheter, skyldigheter och möjligheter
för alla oavsett etnisk eller kulturell
bakgrund, en samhällsgemenskap med
samhällets mångfald som grund samt en
samhällsutveckling som kännetecknas av
ömsesidig respekt för olikheter inom de
gränser som följer av samhällets
grundläggande demokratiska värderingar
och som alla oavsett bakgrund skall vara
delaktiga i och medansvariga för.
Enligt den angivna förordningen om
statsbidrag till organisationer som
främjar integration fattas beslut om
statsbidrag av Integrationsverket.
Statsbidrag lämnas i form av
organisationsbidrag, verksamhetsbidrag
och projektbidrag. Organisationsbidrag
och verksamhetsbidrag får lämnas till en
organisation som till övervägande del har
medlemmar med invandrarbakgrund, bedriver
sin verksamhet i Sverige, har en
riksomfattande organisation med
tillfredsställande geografisk spridning i
förhållande till dem som utgör
organisationens medlemsunderlag, har
minst 1 000 betalande medlemmar, själv
bekostar en del av sin verksamhet, är
demokratiskt uppbyggd, har bedrivit
verksamhet som främjar integration under
minst två år och har formulerat en plan
där det beskrivs hur organisationen
planerar att främja integration under de
närmaste tre åren. Organisationsbidrag
får lämnas för att täcka kostnader för
central administration. Verksamhetsbidrag
får lämnas till verksamhet som främjar
integration. Bedömning av
verksamhetsbidraget skall göras med
utgångspunkt från de mål som regeringen
anger i regleringsbrev för
Integrationsverket. Projektbidrag får
lämnas till organisationer som främjar
integration. Om det finns särskilda skäl
får projektbidrag även lämnas till
kommuner och myndigheter. Projektbidrag
får lämnas för att stödja projekt som
syftar till att stimulera integration i
samhället eller till att förebygga och
motverka diskriminering,
främlingsfientlighet och rasism.
Projekten skall vara klart avgränsade och
får inte ingå i den bidragssökandes
ordinarie verksamhet. Bedömning av
projektbidraget skall göras med
utgångspunkt från de mål och
prioriteringar som regeringen anger i
regleringsbrev för Integrationsverket.

Tidigare granskning

Utskottet redovisade i betänkande
1998/99:KU10 en granskning av en del av
regeringens regleringsbrev för budgetåret
1998. Granskningen hade genomförts främst
i syfte att undersöka om det förekommer
villkor och bemyndiganden som hellre
borde ges i förordningsform. Utskottet
framhöll att föreskrifter som har
betydelse för allmänheten i princip bör
meddelas i författning.

I regleringsbreven förekom enligt
utskottet att det ställs medel till
förfogande som stöd till verksamheter som
bedrivs av en mer obestämd krets enskilda
- organisationer eller andra, eller
annars avses att användas av sådana
enskilda för vissa ändamål. Det kunde
enligt utskottet antas att stödet lämnas
först efter någon form av ansökning eller
förslag från mottagaren och att det finns
vissa kriterier för urvalet av dem som
skall komma i åtnjutande av stödet.
Regler i sådana avseenden kan vara av
stor betydelse för i varje fall
begränsade delar av allmänheten och bör
därför i princip ges genom författning.
Utskottet ville framhålla vikten av att
sådana föreskrifter som mer direkt har
betydelse för allmänheten regleras i
författning i så stor utsträckning som
möjligt, liksom föreskrifter som upprepas
år för år och inte nödvändigtvis bör höra
samman med anslagsregleringen. Det kunde
enligt utskottets mening finnas anledning
att i Regeringskansliets fortsatta arbete
med utformningen av regleringsbreven
närmare överväga och klarlägga de
gränsdragningsproblem som finns när det
gäller frågan huruvida föreskrifter skall
meddelas i regleringsbrev eller
författning.

Promemoria från Regeringskansliet

I en promemoria från
Justitiedepartementet, bilaga 3.1.1, har
som svar på en fråga från utskottets sida
angetts att det går att direkt av
förordningen utläsa att kompletterande
regler för Integrationsverkets
bedömningar kan återfinnas i det för
varje år gällande regleringsbrevet för
myndigheten. En bidragssökande
organisation som studerar förordningen
kan inte sväva i okunnighet om att det
kan finnas specifika bedömningsgrunder
för Integrationsverkets prövning av
bidragsansökningar. Det mest närliggande
sättet för en sådan organisation att få
kunskap om vad som gäller för prövningen
torde i dagens läge vara att gå in på
verkets hemsida, där varje bidragssökande
omedelbart kan få upplysning om att bl.a.
det uppmärksammade jämställdhetskriteriet
återfinns i det för innevarande år
gällande regleringsbrevet.

Utskottets ställningstagande

Regleringsbreven riktar sig endast till
myndigheterna medan en författning riktar
sig även till allmänheten. Det är därför
enligt utskottets bedömning naturligt att
föreskrifter av betydelse för allmänheten
ges författningsform och även att
författningsregleringen därvid görs så
fullständig att den inte behöver hänvisa
till regleringsbrev. Det förhållandet att
regleringsbreven gjorts lättillgängliga
via Internet får enligt utskottets mening
inte föra med sig en urholkning av kravet
på författningsreglering.

Granskningen föranleder inte något
uttalande i övrigt från utskottets sida.

3.6 Bidragsutbetalningar via
AB Svenska Spel

Regeringsbesluten

Regeringen behandlade under år 2002 flera
regeringsärenden från Kulturdepartementet
som gällde ansökningar om bidrag.
Kostnaden för beviljade
bidragsansökningar skall enligt de
granskade regeringsbesluten i vissa fall
belasta ett anslag på statsbudgeten. I
andra fall beslutade regeringen att
bidraget skall betalas ut av AB Svenska
Spel. Dessa utbetalningar skall enligt
regeringsbesluten ske från de medel som
utgör behållningen från de lotterier som
anordnats till förmån för kulturella
ändamål. Svenska Spel skall då betala ut
bidraget efter rekvisition av den
sökande. Av regeringsprotokollen från
Kulturdepartementet framgår att det under
2002 rörde sig om åtta bidragsansökningar
som beviljats och betalats ut på detta
sätt. De belopp som beviljats uppgår
sammanlagt till ca 2,3 miljoner kronor.
Ansökningarnas ändamål varierar. Oftast
rör det sig om bidrag för olika slags
kulturella projekt. Andra ändamål har
varit bidrag till verksamhet som bedrivs
av kommunal stiftelse och bidrag för en
statlig myndighets (Nämnden för
hemslöjdsfrågor) ökade kanslikostnader.

Finansmakten i regeringsformen

I regeringsformens nionde kapitel om
finansmakten finns grundläggande
bestämmelser om statsbudgeten och om
riksdagens och regeringens befogenheter
på finansmaktens område. Enligt 1 kap. 4
§ regeringsformen bestämmer riksdagen hur
statens medel skall användas.
Beteckningen finansmakten avser främst
rätten att bestämma hur statens inkomster
skall beräknas samt att besluta om
utgifter och på annat sätt förfoga över
statens tillgångar. I 9 kap. 2 § första
stycket fastslås att statens medel inte
får användas på annat sätt än riksdagen
har bestämt.

Lag om statsbudgeten (budgetlagen)

Bruttoredovisningsprincipen innebär att
statens inkomster och utgifter skall tas
upp var för sig i statsbudgeten.
Principen kommer till uttryck i
budgetlagen, bl.a. i 17 §, där det står
att statens inkomster och utgifter skall
budgeteras och redovisas brutto på
statsbudgeten. Undantag från denna
bestämmelse gäller om inkomsterna från en
verksamhet endast bidrar till att täcka
verksamhetens kostnader (17 § första
stycket) och om statens kostnader helt
skall täckas med verksamhetens intäkter
(18 §). Inkomsterna regleras också i 9 §,
där begreppet definieras, och i 30 §, som
säger att om riksdagen har beslutat om
försäljning av egendom skall inkomsten
redovisas mot en inkomsttitel på
statsbudgeten, om inte riksdagen
bestämmer annat.

Ett huvudskäl till att bruttoprincipen
är huvudregel är enligt
Budgetlagsutredningen att när en statlig
verksamhet tas upp netto på statsbudgeten
kan det i många fall vara svårt för
riksdagen att få en klar uppfattning om
verksamhetens samlade omfattning (SOU
1996:14 s. 203). Det var också bakgrunden
till att Riksdagsutredningen på sin tid
förordade bruttoredovisningsprincipen
(förs. 1993/94:TK1 s. 27 f.).
Finansutskottet har vid ett flertal
tillfällen betonat bruttoredovisningens
betydelse för att öka statsbudgetens
genomsiktlighet i syfte att förbättra
riksdagens möjligheter att fatta ett
välgrundat budgetbeslut.
En annan princip som regleras i
budgetlagen är fullständighetsprincipen.
Enligt 16 § skall regeringens förslag
till statsbudget omfatta alla inkomster
och utgifter med de undantag som nämns i
första stycket ovan.
Enligt förarbetena till budgetlagen
(prop. 1995/96:220) avses med statens
verksamhet sådan verksamhet som sköts av
regeringen eller myndigheter som är
underställda regeringen. Däremot avses
t.ex. inte verksamhet som bedrivs av
aktiebolag som ägs av staten eller
stiftelser där staten har medverkat vid
bildandet.

Nuvarande ordning för budgetering och
redovisning av inkomster från
utdelningar samt utgifter för
insatser i statliga bolag

Inkomster från utdelningar redovisas mot
inkomsttitel. Aktieägartillskott beslutas
genom att anslag anvisas för ändamålet,
medan lån kan tas upp av myndigheterna
inom den kreditram som riksdagen årligen
fastställer och de närmare villkor som
regeringen beslutar om (yttr.
2002/03:KU6y, bet. 2002/03:FiU21).

Aktiebolagslagen

Statligt ägda aktiebolag är liksom
aktiebolag som ägs av andra underkastade
regelsystemet i aktiebolagslagen
(1975:1385). Detta betyder att även ett
statligt bolag är en självständig
juridisk person, där det högsta
beslutande organet är bolagsstämman. Vid
stämman utövar aktieägarna sin rätt att
besluta i bolagets angelägenheter.
Styrelsen, som utses vid stämman, svarar
för bolagets organisation och
förvaltningen av bolagets angelägenheter.

Penninglotteriets historia

Ursprungligen tillkom penninglotten för
att få ihop pengar till
Stockholmsutställningen 1897. Lotteriets
överskott gick till ändamål som bestämdes
av regeringen. Till dem som fick ta del
av överskottet hörde bl.a. Nordiska
museet, Stockholms Stadion (inför OS
1912), Dramaten och Sven Hedins
expeditioner. År 1939 tog staten över
Penninglotteriet som helägt lotteribolag.
Man fortsatte en tid med de rena
ändamålslotterierna för att sedan övergå
till att ta överskottet direkt in i
statskassan.

Kungl. Maj:t beslutade den 14 januari
1955 att ge dåvarande Svenska
penninglotteriet aktiebolag tillstånd att
under år 1955 anordna ett särskilt
penninglotteri till förmån för teater och
musik. Beslutet lade grunden för ett
särskilt kulturlotteri som alltsedan dess
anordnats av Svenska penninglotteriet
aktiebolag och efter sammanslagningen av
Svenska penninglotteriet aktiebolag och
Tipstjänst AB, av AB Svenska Spel.

Statens ekonomiska krav på AB Svenska
Spel

Av 4 § AB Svenska Spels bolagsordning
framgår att inget belopp av de vinstmedel
som är tillgängliga till utdelning skall
utdelas till aktieägare. Alla till
utdelning tillgängliga vinstmedel skall i
stället disponeras på sätt som regeringen
föreskriver.

Av regeringens beslut om tillstånd till
AB Svenska Spel att anordna lotterier
(beslut den 19 juni 2002, dnr
Fi2002/1606, delvis upphävt och ersatt
genom regeringens beslut den 19 december
2002, dnr Fi2002/3475) framgår att
bolagets vinstmedel löpande under
räkenskapsåret skall lånas ut till
svenska staten (Riksgäldskontoret).
Utdelningsbara vinstmedel skall kvittas
mot AB Svenska Spels fordringar på staten
(Riksgäldskontoret). Vad som återstår av
utdelningsbara vinstmedel efter kvittning
av fordringar, lagstadgad fondering, av
riksdag och regering beslutade
dispositioner och övriga vedertagna
dispositioner skall Svenska Spel betala
in till staten.
Av beslutet om tillstånd framgår vidare
att regeringen beslutar att ett visst
belopp av det överskott, som uppkommer
sedan vinstutdelning och kostnader
dragits av från intäkterna från ett av
bolaget anordnat traditionellt lotteri,
skall tillfalla kulturella ändamål enligt
de närmare riktlinjer som regeringen
bestämmer. I bilaga till
regeringsbeslutet framgår att en
tjugosjättedel (1/26) av bolagets
överskott år 2002 från Penninglotten
skall tillfalla konst, teater och andra
kulturella ändamål.

Vid de ordinarie bolagsstämmorna i AB
Svenska Spel beslutar stämman om hur
bolagets vinst skall disponeras. Vid
bolagsstämman 2003 beslöt stämman att
bolagets vinst skulle disponeras i
enlighet med det förslag till
vinstdisposition som styrelsen lämnat i
förvaltningsberättelsen och som
tillstyrkts av bolagets revisorer, med
anmärkning att närmare anvisningar för
bidraget om ytterligare 100 miljoner
kronor till idrottens barn- och
ungdomsverksamhet kan komma att beslutas
av regeringen. Vinstdispositionen
hanterar inte de medel som utgör
behållningen från de lotterier som
anordnats för kulturella ändamål.

Regeringen (Kulturdepartementet) har,
alltsedan mitten av 1950-talet,
kontinuerligt genom beslut uppdragit åt
AB Svenska Spel, tidigare Svenska
penninglotteriet aktiebolag, att betala
ut medel som utgör behållning från de
lotterier som anordnats för kulturella
ändamål till vissa organisationer och, i
några fall, statliga myndigheter som
beviljats bidrag. Beloppet uppgår numera
till ca 2 miljoner kronor per år.

Promemoria från Regeringskansliet

I en promemoria från Finansdepartementet,
bilaga 3.6, har som svar på en skrivelse
från utskottet angetts att den ordning
genom vilken medel hos AB Svenska Spel
tas i anspråk för utbetalning av bidrag
som beviljas av regeringen till förmån
för konst och teater m.m. tillkom före
den nuvarande regeringsformen och att den
sedvänja som utbildats för
bidragsutbetalningarna kan sägas stämma
mindre väl överens med den
befogenhetsfördelning som numera
föreligger mellan riksdagen och
regeringen på finansmaktens område.
Enligt promemorian kan även ifrågasättas
om bidragsutbetalningarna är i
överensstämmelse med de under senare år
utvecklade principerna om
bruttoredovisning och fullständighet.
Sedvänjan överensstämmer inte heller med
det aktiebolagsrättsliga regelverket.

Mot denna bakgrund aviseras att ett
arbete kommer att inledas i
Regeringskansliet i syfte att ändra
förfarandet, varvid den ordning som
tillämpas beträffande disposition av
vinstmedel i AB Svenska Spel kommer att
utgöra en förebild.

Utskottets ställningstagande

Den ordning som tillämpats för
utbetalning av bidrag via AB Svenska Spel
från överskottet av lotterier som
anordnas för kulturella ändamål kan
enligt utskottet inte sägas vara i
överensstämmelse med de principer som är
vägledande på finansmaktens område och
för statsbudgetens utformning. Den
stämmer knappast heller överens med det
aktiebolagsrättsliga regelverket och vad
som gäller för statens ägande och
förvaltningen av de statligt ägda
företagen. Utskottet konstaterar att ett
arbete kommer att inledas i
Regeringskansliet för att ändra
förfarandet avseende
bidragsutbetalningarna som gjorts via AB
Svenska Spel. Utskottet utgår från att
förhållandena därigenom bringas till
överensstämmelse med de regler som
gäller.

4 Vissa förvaltningsärenden
-Överklagningsärenden avseende
arbetsmiljön

Inledning

Inom utskottets kansli har gjorts en
genomgång av regeringsbesluten år 2002 i
överklagningsärenden avseende
arbetsmiljön samt akterna i ärendena. Det
är fråga om ett fyrtiotal regeringsbeslut
med tillhörande akter.

Bakgrund

Myndigheterna inom Arbetarskyddsverket -
Arbetarskyddsstyrelsen och
Yrkesinspektionen - ombildades den 1
januari 2001 till en myndighet -
Arbetsmiljöverket. Frågan om
möjligheterna att överklaga den nya
myndighetens beslut diskuterades i
proposition 1999/2000:141. I den tidigare
ordningen gällde att beslut av
Yrkesinspektionen kunde överklagas till
Arbetarskyddsstyrelsen, vilket under
senare år skedde i 50-70 fall om året.
Enligt propositionen var det vanligt att
utredningen i överklagningsärendena
kompletterades under handläggningen i
Arbetarskyddsstyrelsen, ofta genom besök
på arbetsstället, vilket berodde på att
det var vanligt att situationen i berörda
företag förändrades under ärendets gång.
Antalet överklaganden från
Arbetarskyddsstyrelsen till regeringen
uppgick till mellan 10 och 20 per år.
Enligt propositionen hade överklagandena
sällan lett till ändringar i besluten.
Däremot hade det ofta förekommit
anpassningar av utsatta tider eller till
inträffade förändringar i den berörda
verksamheten.

I och med sammanslagningen av
myndigheterna försvann en
överklagandeinstans, och förändringen
ledde till ett tvåinstansförande i de
fall beslut skulle överklagas hos
regeringen. Frågan huruvida ärendena
skulle överklagas till allmän
förvaltningsdomstol i stället för
regeringen diskuterades av några
remissinstanser. I propositionen angavs
dock att denna fråga inte berördes av
sammanslagningen och därför inte
behandlades närmare.

Ärenden avgjorda under år 2002

Under år 2002 avgjorde regeringen ett
fyrtiotal överklagningsärenden avseende
arbetsmiljön. En stor del av de ärenden
som avgjordes gällde arbetsställen inom
offentlig sektor, kriminalvårdsanstalt,
försäkringskassa, skola, sjukhus,
brandstation och äldreboende samt
gruppboende. En serie ärenden gällde
ensamarbete på bensinstationer nattetid,
och flera ärenden gällde busschaufförers
scheman. Genomgången ger vid handen att
regeringen ofta beslutar i enlighet med
Arbetsmiljöverkets ställningstagande
antingen genom att överklagandet avslås
eller - oftare - att regeringsbeslutet
utformas i enlighet med verkets förslag i
yttrande.

För en stor del av de ärenden som
avgjordes av regeringen 2002 gäller en
förhållandevis lång handläggningstid.
Handläggningstiden var i en rad fall
omkring ett år (dnr N2001/2737/ARM,
N2001/677/ARM, N2001/411/ARM,
N2000/9379-9381/ARM, N2001/5285/ARM,
N2001/6913/ARM, N2001/
7206/ARM, N2001/7239/ARM, N2001/7240/ARM,
N2001/681-685/ARM, N2001/11108/ARM).
Ganska genomgående förlängdes vid
upprepade tillfällen den tidsfrist som
getts Arbetsmiljöverket för yttrande över
överklagandena. Under denna tid gjorde
Arbetsmiljöverket i allmänhet besök på
det aktuella arbetsstället, och ofta
kunde förändrade förhållanden
konstateras.
Av de önskemål om förlängning av
tidsfristerna som ingetts av
Arbetsmiljöverket framgår att
tidsutdräkten i flera fall berodde på att
sammanträden med ledningsgrupp och
styrelse måste avvaktas.

Utskottets ställningstagande

Det är självfallet inte tillfredsställande med
långa handläggningstider i överklagandeärenden. De långa
handläggningstider som förekommit har i allmänhet sin grund i att
yttrandena över överklagandena bedömts behöva ta viss tid. Det
har snarast hört till regel än undantag att anstånd
med yttrandena medgetts. Det finns enligt utskottets mening
inte skäl att ifrågasätta behovet av att
Arbetsmiljöverket genom t.ex. besök på ett arbetsställe kan
göra en grundlig undersökning av om förhållandena på
arbetsstället förändrats och att sådana besök i vissa fall
kan kräva att anstånd med avlämnande av yttrande medges.
Emellertid torde det i flera fall ha varit andra
omständigheter som utgjort skäl för att anstånd medgetts.
Utskottet vill rent allmänt understryka vikten av att
prövningen av en anståndsansökan i överklagandeärenden görs med
utgångspunkt i att ärendets handläggning inte
onödigtvis fördröjs.
5 Beredningen av lagärenden

Ärendet

En granskning har genomförts av regeringens
beredning av de lagärenden där en proposition avlämnats
till riksdagen under år 2002. Granskningen har
inriktats på Lagrådets yttranden i dessa lagärenden och vilka
beredningsåtgärder yttrandena föranlett i Regeringskansliet.
Beredningen av lagärenden där remiss till Lagrådet har
skett men som inte har föranlett någon proposition till
riksdagen har således inte omfattats av granskningen.

Det totala antalet propositioner med
lagförslag som under år 2002 lämnades
till riksdagen var 93. Av dessa låg
enligt regeringen 84 propositioner inom
Lagrådets granskningsområde. I 61
propositioner fanns lagförslag som har
överlämnats till Lagrådet för granskning.
Regeringen har i övriga 23 fall redovisat
i propositionen varför man har underlåtit
att remittera lagförslagen till Lagrådet.
Under år 2002 har således sammanlagt 61
propositioner avlämnats till riksdagen
som innehåller lagförslag som har
granskats av Lagrådet. En genomgång av
Lagrådets yttranden i dessa lagärenden
har gjorts.
I åtta fall har Lagrådet inte haft
något att erinra mot det remitterade
lagförslaget. Vissa av dessa yttranden
har dock innehållit någon allmän synpunkt
på lagförslaget.
Övriga yttranden från Lagrådet
innehåller i olika utsträckning
synpunkter av varierande slag. De
vanligaste synpunkterna rör förslags
förhållande till rättsordningen i övrigt,
hur förslag förhåller sig till varandra
samt om förslag är så utformade att lagen
kan antas tillgodose angivna syften.
I dryga tiotalet yttranden framför
Lagrådet synpunkter som rör tveksamhet i
fråga om förslags förenlighet med
grundlagarna eller Europakonventionen
eller som annars tar sikte på
grundläggande frågor om förslags
beredning eller förslags lagtekniska
kvalitet i mer allmänna termer.

Lagrådets granskning

Gällande rätt

För att avge yttrande över lagförslag
skall det enligt 8 kap. 18 § första
stycket regeringsformen (RF) finnas ett
lagråd, där det ingår domare, eller vid
behov, förutvarande domare i Högsta
domstolen och Regeringsrätten. Yttrande
inhämtas av regeringen eller, enligt vad
som närmare anges i riksdagsordningen, av
riksdagsutskott.

1. I 8 kap. 18 § andra stycket RF
föreskrivs att yttrande av Lagrådet
bör inhämtas innan riksdagen beslutar
2.
3. grundlag om tryckfriheten eller om
motsvarande frihet att yttra sig i
ljudradio, television och vissa
liknande överföringar samt tekniska
upptagningar,
4.
5. lag om begränsning av rätten att ta
del av allmänna handlingar,
6.
7. lag som avses i 2 kap. 3 § andra
stycket (integritetsskydd vid
registrering genom automatisk
databehandling), 12 § första stycket,
17-19 §§ eller 22 § andra stycket
eller lag som ändrar eller upphäver
sådan lag (grundläggande fri- och
rättigheter),
8.
9. lag om kommunal beskattning,
10.
11.lag som avses i 2 eller 3 § (lag om
svenskt medborgarskap samt
civilrättslig eller offentligrättslig
lag som gäller åligganden för enskilda
eller i övrigt avser ingrepp i
enskildas personliga eller ekonomiska
förhållanden), eller
12.
13.lag som avses i 11 kap. (rättskipning
och förvaltning), om lagen är viktig
för enskilda eller från allmän
synpunkt.
14.
Vidare sägs i andra stycket att vad som
nu har sagts dock inte gäller om
Lagrådets hörande skulle sakna betydelse
på grund av frågans beskaffenhet eller
skulle fördröja laststiftningsfrågans
behandling så att avsevärt men skulle
uppkomma.

Om regeringen föreslår att riksdagen
skall stifta lag i något av de ämnen som
anges ovan och Lagrådets yttrande
dessförinnan inte har inhämtats skall
regeringen samtidigt för riksdagen
redovisa skälen härtill.

Att Lagrådet inte har hörts över ett
lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens
tillämpning.

Därutöver föreskrivs i 8 kap. 18 § tredje
stycket RF att Lagrådets granskning skall
avse

1) hur förslaget förhåller sig till
grundlagarna och rättsordningen i övrigt,

2) hur förslagets föreskrifter förhåller
sig till varandra,

3) hur förslaget förhåller sig till
rättssäkerhetens krav,

4) om förslaget är så utformat att lagen
kan antas tillgodose angivna syften,

5) vilka problem som kan uppstå vid
tillämpningen.

Därutöver sägs i 8 kap. 18 § fjärde
stycket att närmare bestämmelser om
Lagrådets sammansättning och tjänstgöring
meddelas i lag. Denna lag är lagen
(2003:333) om Lagrådet.

Bakgrund

Sedan lång tid tillbaka har i Sverige
vissa lagförslag underkastats en
granskning i särskild ordning innan de
läggs fram för riksdagen. Granskningen
fick fastare former i 1809 års
regeringsform och lades på Högsta
domstolen. I samband med att
Regeringsrätten inrättades 1909 flyttades
granskningen till ett särskilt organ,
Lagrådet, som bestod av ledamöter av
såväl Högsta domstolen som
Regeringsrätten (prop. 1978/79:195 s.
111). Fram till år 1971 gällde att
Lagrådet obligatoriskt skulle höras över
vissa lagförslag. Bestämmelserna innebar
att förslag till allmän civil- och
kriminallag, kriminallag för krigsmakten
samt kyrkolag jämte lagförslag i vissa
speciella ämnen skulle granskas av
Lagrådet. Till allmän civillag räknades
lagar som innebar väsentliga ingrepp i
medborgarnas frihet och egendom. Allmän
kriminallag ansågs i allmänhet vara
straffrättsliga bestämmelser som avsåg
brott av så allvarlig natur att straffet
var ett inte alltför kort fängelsestraff.

Lagrådsgranskningen gjordes fakultativ
genom en grundlagsändring 1970-71. Därmed
överläts det åt regeringen att fritt
bestämma när den ville inhämta Lagrådets
yttrande.
Nuvarande reglering, enligt vilken det
anges i regeringsformen i vilka fall
yttrande av Lagrådet bör inhämtas samt
vad Lagrådets granskning skall avse,
trädde i kraft den 1 januari 1980.
Förslag om dessa regler lades fram i
proposition 1978/79:195 om förstärkt
skydd för fri- och rättigheter, m.m.
Propositionens förslag stämde överens med
de förslag som arbetats fram av den
parlamentariska kommittén
Rättighetsskyddsutredningen (SOU
1978:34). Som underlag för denna
utrednings arbete hade bl.a. överlämnats
ett betänkande från en särskild utredare
(Lagrådsutredningen, Ds Ju 1977:10) som
haft i uppdrag att utreda vissa frågor
angående Lagrådet.
I proposition 1978/79:195 framhöll
föredragande statsrådet att enighet rådde
om att Lagrådets verksamhet var värdefull
som ett led i arbetet på att få fram
fullgoda lagförslag (s. 45). Han anförde
att granskningen i Lagrådet sågs som en
garanti för att rättssäkerhetsintresset
och kravet på enhetlighet, konsekvens och
klarhet iakttas. Man var också ense om
det i och för sig tämligen självklara
syftet med en reglering på området.
Rättighetsskyddsutredningen hade
formulerat detta syfte så att det totala
värdet av granskningen skall bli så stort
som möjligt; Lagrådet skall granska alla
de lagförslag som behöver dess granskning
men inga andra.
Några utgångspunkter för den nya
regleringen var enligt föredragande
statsrådet givna. Lagrådets granskning
borde inte omfatta lagförslagens
allmänpolitiska grunder utan uteslutande
ägna deras juridiska sida. Vidare borde
det inte komma i fråga att skapa regler
som innebär att en lag i efterhand sätts
åt sidan enligt gällande principer om
lagprövning på den grunden att Lagrådets
yttrande inte har inhämtats. Fördragande
statsrådet framhöll att en ytterligare
utgångspunkt var att lagrådsgranskningen
inte borde få ta i anspråk flera
ledamöter i de två högsta domstolarna än
ungefär det antal som vid denna tid
förekom.

Beredning av lagärenden

Allmänna grundlagsregler om beredning
av regeringsärenden

I grundlagen finns inga bestämmelser som,
förutom vad gäller lagrådsgranskningen,
särskilt tar sikte på regeringens
beredning av lagärenden.

Däremot gäller allmänt för beredning av
regeringsärenden att det skall finnas ett
regeringskansli (7 kap. 1 § RF). I detta
ingår departement för skilda
verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar
ärendena mellan departementen.
Statsministern utser bland statråden
chefer för departementen.
Vidare föreskrivs i 7 kap. 2 § RF att
behövliga upplysningar och yttranden
skall inhämtas från berörda myndigheter
vid beredningen av regeringsärenden.

Statsrådsberedningens riktlinjer för
beredning av lagärenden

I Statsrådsberedningens skrift
Propositionshandboken (Ds 1997:1)
beskrivs gången i propositionsarbetet och
visas möjliga sätt att förenkla arbetet
och att klara de praktiska problem som
möter propositionsskrivaren. Den
innehåller också bl.a. riktlinjer för den
formella utformningen av propositioner
och lagrådsremisser.

När det gäller beredningskravet i 7
kap. 2 § RF framhålls i handboken att det
traditionella sättet för regeringen att
få upplysningar och yttranden är att
skicka ut betänkanden och promemorior på
remiss (s. 27). Regeringen kan dock även
på annat sätt skaffa sig information,
främst genom remissmöten och genom att
hämta in underhandskontakter. I
promemorian anförs att alla komplicerade
lagstiftningsärenden skall föregås av
remissbehandling. Remissmöten kan dock i
sådana fall användas som en del av
beredningsförfarandet, om ärendet har
föregåtts av tidigare utredningar och
remissförfaranden. Det skall enligt
handboken starkt understrykas att det
endast är i verkliga undantagssituationer
som regeringen i stället för
remissbehandling eller remissmöte kan ta
kontakt med berörda myndigheter under
hand och ha överläggningar med dessa.
Vidare framhålls att det måste i varje
fall bedömas om situationen är sådan att
remissbehandling kan underlåtas.
Som en riktlinje i fråga om
lagrådsremisser anges att en kontakt bör
tas på ett tidigt stadium i
propositionsarbete med rättssekretariatet
på det egna departementet och eventuellt
med Justitiedepartementets
granskningsenhet för att göra klart om
Lagrådets yttrande bör inhämtas (s. 93).
I handboken framhålls att beskedet behövs
dels för planeringen av Lagrådets arbete,
dels för planeringen av det egna arbetet.
Det understryks att lagrådsgranskningen
ibland kräver både avsevärd tid och
avsevärda insatser av
propositionsskrivaren. Lagrådet behöver
också tid för att skriva sitt yttrande.
Enligt handboken skall gemensam
beredning vara avslutad och utkast till
lagrådsremiss ha delats inom
Regeringskansliet innan lagrådsremissen
beslutas av regeringen. Vidare gäller i
fråga om lagrådsremisser att
arbetstagarorganisationer skall
informeras och eventuell överläggning med
dessa ske.
När det gäller riktlinjer i fråga om
arbetet med att utarbeta en proposition
efter lagrådsremissen påpekas att
Lagrådets granskning resulterar i ett
granskningsyttrande i form av ett
protokoll (s. 98 f.). Sedan departementet
har fått Lagrådets protokoll måste man
enligt handboken där ta ställning till de
synpunkter och förslag som Lagrådet har
framfört i protokollet. Detta görs när
propositionen utarbetas.
Vidare anges att under den särskilda
underrubriken Lagrådet i propositionens
avsnitt Ärendet och dess beredning
redogörs kortfattat för hur Lagrådets
synpunkter påverkat propositionens
innehåll, och där anges också vilka
bilagenummer lagrådsremissens lagförslag
och Lagrådets yttrande får. Om
lagrådsremissens lagförslag stämmer
överens med propositionens lagförslag
skall detta enligt handboken anmärkas och
bilagan med lagrådsremissens lagförslag
utelämnas. I övriga fall biläggs de av
lagrådsremissens lagförslag eller de
delar av dessa som avviker från
propositionens.
Enligt handboken bör det dessutom under
rubriken Lagrådet anges i vilka avsnitt
Lagrådets synpunkter har kommenterats,
vilket kan göras både under avsnittet
Skälen för regeringens förslag och
avsnittet Författningskommentar. I
promemorian sägs vidare att det är bra
att redan under rubriken Lagrådet tala om
att Lagrådets synpunkter följts i allt
väsentligt, om så är fallet. I varje fall
måste det tydligt framgå av propositionen
vilka synpunkter som accepterats. Likaså
måste det enligt handboken föras en
tydlig argumentation i de delar där
Lagrådets synpunkter inte följs.
Därutöver anförs i handboken att
propositionen sedan skall skickas ut på
delning. I handbokens avsnitt om delning
anges att sådan skall genomföras i så god
tid att de mottagande departementen
disponerar minst fem arbetsdagar för att
granska texten och lämna synpunkter (s.
90). Undantag från femdagarsregeln kan
enligt handboken beviljas av
departementens kontaktperson i
Statsrådsberedningen.
I fråga om delningen anförs vidare att
det bör avsättas rejält med tid för
arbetet med delningssynpunkterna (s. 91).
Det framhålls att det inte är ovanligt
att detta arbetsmoment kräver dels
upprepade kontakter, diskussioner och
föredragningar, dels en bearbetning av
texten.
Enligt handboken är delningsförfarandet
inte avslutat förrän departementet har
fått svar på delningen från
departementets kontaktperson hos
Statsrådsberedningen,
Justitiedepartementets granskningsenhet
och Finansdepartementets budgetavdelning.
Först därefter kan ärendet tas upp till
beslut på ett regeringssammanträde och
trycklov sedan ges.

Tidigare granskning

Under riksmötet 1999/2000 genomförde
utskottet en granskning avseende olika
aspekter av beredningen av
lagstiftningsärenden (bet. 1999/2000:KU10
s. 17-49). Bland annat granskades
förekomsten av remissmöten. Utskottet
ansåg att ett skriftligt remissförfarande
är och bör alltid vara det normala sättet
för att inhämta synpunkter från
utomstående under beredningen av ett
lagförslag (a. bet. s. 24). Planeringen
av ett ärende borde enligt utskottet vara
så god att inte remissmöten måste
tillgripas på grund av bristande tid.
Utskottet framhöll att ett remissmöte
däremot kan fylla en funktion först och
främst för att komplettera ett skriftligt
remissförfarande.

Utskottet anförde vidare bl.a. att en
annan fråga var vad som bör gälla när
förslaget i en proposition avviker
väsentligt från vad som föreslagits i det
betänkande som remissbehandlats. Även om
ett sådant förslag hade diskuterats på
ett remissmöte kunde det enligt utskottet
ifrågasättas om beredningskravet kunde
anses uppfyllt.
En annan aspekt som togs upp rörande
beredningen av lagstiftningsärenden var
lagrådsgranskningen. Granskningen hade
omfattat närmare 200 propositioner, varav
140 hade granskats av Lagrådet. Utskottet
noterade att Lagrådet hade i ett tiotal
av dessa riktat kritik som kunde tyda på
att det funnits brister i beredningen av
ärendet (a. bet. s. 36). I flera fall
hade Lagrådet vänt sig mot att
lagstiftningen inte hade samordnats med
annan lagstiftning i ett lagkomplex. I
några fall hade kritiken avsett det
förhållandet att den föreslagna
regleringen varit komplex och
svårbemästrad.
Utskottet framhöll att Lagrådets
synpunkter många gånger hade lett till
att vissa frågor hade tagits ur
propositionerna för ytterligare utredning
eller att bristerna kunnat läkas innan
propositionerna avlämnats. I andra fall
hade förslaget lagts fram men fortsatt
utredning hade samtidigt aviserats.
Lagrådsgranskningen hade enligt utskottet
därigenom kunnat fylla en viktig funktion
i arbetet för att åstadkomma en god
kvalitet i lagstiftningsarbetet.
Utskottet ville emellertid understryka
vad Lagrådsutredningen framhållit redan
år 1977 (Ds 1977:10). För att
granskningskapaciteten i Lagrådet skall
kunna utnyttjas på bästa sätt i
lagstiftningsarbetet är det av betydelse
att det förslag som underställs Lagrådets
granskning har så god kvalitet som
möjligt. Det innebar uppenbarligen en
misshushållning med resurserna i Lagrådet
om detta skulle behöva ägna en större del
av sin verksamhet åt frågor som borde ha
klarats av under det beredande arbetet i
regeringens kansli.
Vidare konstaterade utskottet att
regeringen till övervägande del hade valt
att följa Lagrådets förslag. När
förslagen inte hade följts hade
regeringen genomgående argumenterat för
sitt ställningstagande. Utskottet saknade
därför anledning att ifrågasätta
regeringens beslut att lägga fram
förslagen. Utskottet ville dock liksom
vid granskningen hösten 1997 (bet.
1997/98:KU10) rent allmänt understryka
att det är angeläget att Lagrådets
centrala roll i lagstiftningsarbetet inte
urholkas.
Utskottet anförde därutöver att
redaktionella ändringar och sakliga
ändringar av enkel beskaffenhet ofta hade
gjorts i propositionernas lagtexter
jämfört med lagtexterna i
lagrådsremisserna. Enligt utskottet var
det självfallet angeläget att de förslag
till lagtext som lämnas till riksdagen
har så hög kvalitet som möjligt.
Förekomsten av redaktionella ändringar
efter lagrådsgranskningen kunde därför i
princip inte ifrågasättas. Utskottet
ansåg att det dock fanns en risk att
redaktionella ändringar och sakliga
ändringar av enkel beskaffenhet kan
påverka regleringen på ett sätt som inte
varit avsett. Det var enligt utskottet
därför angeläget att lagtexten har högsta
möjliga kvalitet redan när den granskas
av Lagrådet. Utskottet framhöll att ju
högre kvalitet de remitterade förslagen
har, desto mer kan
granskningsverksamheten i Lagrådet
inriktas på väsentligheter.

Den nu aktuella granskningen

Utskottets begäran om svar på vissa
frågor

Som angetts ovan har den inom utskottet
företagna granskningen av till riksdagen
avlämnade propositioner under 2002 gett
vid handen att Lagrådet i dryga tiotalet
yttranden framfört synpunkter som rör
tveksamhet i fråga om förslags
förenlighet med grundlagarna eller
Europakonventionen eller som annars tar
sikte på grundläggande frågor om förslags
beredning eller förslags lagtekniska
kvalitet i mer allmänna termer. Utskottet
har som ett led i sin granskning begärt
svar från Regeringskansliet på följande
frågor:

1) Vilka åtgärder vidtar regeringen för
att hålla hög kvalitet (när det gäller
främst krav på rättssäkerhet,
enhetlighet, konsekvens och klarhet) i
sina lagförslag?

2) Vilka beredningsåtgärder har vidtagits
inom Regeringskansliet efter Lagrådets
yttrande i lagärendena rörande

straffansvar för människohandel
(prop. 2001/02:124),

ändringar i lagen om offentlig
upphandling m.m. (prop. 2001/02:142),

märkningsdirektivet om tobaksvaror
(prop. 2001/02:162. Avseende detta
ärende bör redovisning inte endast
avse beredningen av ärendet inför
avlämnandet av propositionen till
riksdagen, utan också hur regeringen
i övrigt författningsarbete har
beaktat Lagrådets synpunkter.),

skatteregler mot handel med skalbolag
(prop. 2001/02:165),

sekretessen hos vissa ombudsmän (del
av prop. 2001/02:191),

straffrättsliga sanktioner mot
överträdelser av EG:s
punktskatteregler för alkohol, tobak
och mineraloljor (prop. 2002/03:10),

utvidgning av reglerna om framskjuten
beskattning vid vissa andelsbyten
(prop. 2002/03:15)?

Av redovisningen bör särskilt framgå
vilka beredningsåtgärder som Lagrådets
synpunkter har föranlett.

När det gäller ärendena om ändringar i
lagen om offentlig upphandling m.m. samt
om sekretessen hos vissa ombudsmän
redovisas inte i respektive proposition
någon samlad bild av i vad mån regeringen
har följt Lagrådets synpunkter. Utskottet
önskar därför också en sådan redovisning.

3) Utskottet har noterat att det i
lagärendet rörande ändringar i lagen om
offentlig upphandling har i proposition
2001/02:142, s. 131 (vilken utgör första
sidan i bilaga 5, som rubricerats
"Lagrådets yttrande") angetts "Utdrag ur
protokoll vid sammanträde 2002-03-01-04",
medan datumet enligt uppgift från
Lagrådet skall vara 2002-03-12. Även i
lagärendet beträffande sekretessen hos
vissa ombudsmän har ett annat datum
angetts i propositionen än vad som enligt
Lagrådet utgör datumet för sammanträdet.
I proposition 2001/02:191, s. 182, anges
sålunda "Utdrag ur protokoll vid
sammanträde 2002-06-07, medan datumet
enligt Lagrådet är 2002-02-14. Vad är
anledningen till att det i nämnda
propositioner har återgetts ett annat
datum för Lagrådets sammanträde än vad
som enligt Lagrådet är datumet för
respektive sammanträde?

Promemoria från Regeringskansliet

Regeringskansliet har som svar på
utskottets begäran överlämnat en
promemoria upprättad inom
Justitiedepartementet den 11 november
2003, bilaga 5.1.

Som svar på utskottets fråga 1 anförs i
promemorian att det som är typiskt och
tämligen unikt för regeringsarbetet är
att det i stor utsträckning är
grundlagsreglerat. I promemorian
framhålls att det i regeringsformen sägs
att det skall finnas ett regeringskansli
i vilket det ingår departement för skilda
verksamhetsgrenar. Det finns också
bestämmelser om hur beredningen av
regeringsärenden går till, hur ärenden
skall avgöras, hur många som skall
närvara för att regeringen skall vara
beslutsför, vem som är föredragande och
vem som skall skriva under besluten. Det
erinras vidare om att regeringsformen
innehåller bestämmelser om
remissförfarandet och Lagrådets
granskning.
Därutöver påpekas att det i
förordningen (1996:1515) med instruktion
för Regeringskansliet finns närmare
bestämmelser om Regeringskansliets
uppgifter, arbetsfördelning och
organisation. Instruktionen kompletteras
med arbetsordning för Regeringskansliet
och med arbetsordningar för respektive
departement.
I promemorian framhålls att rättschefen
enligt instruktionen ansvarar för att det
utarbetas förslag till lagar och andra
författningar. Rättschefen skall vaka
över lagenlighet, följdriktighet och
enhetlighet vid beredningen av
författningar. Han eller hon svarar också
för den slutliga granskningen av
förslagen.
Rättschefen i Statsrådsberedningen och
expeditionschefen i Justitiedepartementet
har enligt promemorian ett särskilt
övergripande ansvar för
författningsarbetet och för beredningen
av ärenden. Den förstnämnde skall bl.a.
särskilt svara för sådan samordning inom
Regeringskansliet i rättsliga och
språkliga frågor som främjar enhetlighet
och hög kvalitet i lagstiftning och
förvaltning. Rättschefen kan i det syftet
ge ut handböcker, riktlinjer och annat
material. Expeditionschefen i
Justitiedepartementet skall enligt
promemorian i samarbetet med rättschefen
i Statsrådsberedningen vaka över
lagenlighet, följdriktighet och
enhetlighet i författningsförslag,
förslag till riksdagen och
kommittédirektiv samt främja en enhetlig
handläggning av ärenden inom
Regeringskansliet. I promemorian anförs
att de båda skall medverka till att
språket i författningar och andra beslut
blir så enkelt och klart som möjligt.
Vidare påpekas i promemorian att
rättschefen i Statsrådsberedningen har
gett ut handböcker både för
författningsskrivning (Gröna boken, Ds
1998:66) och propositionsarbetet
(Propositionshandboken, Ds 1997:1).
Enligt promemorian anordnar
Regeringskansliets förvaltningsavdelning
kontinuerligt utbildning i
författningsskrivning och
propositionsskrivning för anställda i
Regeringskansliet.
Därutöver framhålls att
Regeringskansliets expeditions- och
rättschefer gemensamt har utarbetat
checklistor för propositionsarbetet.
Kvaliteten i lagstiftningsarbetet
diskuteras enligt promemorian regelbundet
i denna krets.
I promemorian anförs slutligen att
Justitiedepartementets granskningsenhet
framför allt arbetar med juridisk och
språklig granskning av bl.a.
propositioner, skrivelser till riksdagen,
lagrådsremisser, kommittédirektiv, lagar
inför kungörande, förordningar och
tillkännagivanden. Inga sådana texter får
tryckas förrän enheten granskat dem.
Enligt promemorian är huvuduppgiften att
granska texterna ur konstitutionell
synvinkel, att uppmärksamma andra
centrala rättsliga och
författningstekniska frågor samt att
bevaka texternas allmänna kvalitet och
begriplighet. Vid enheten arbetar såväl
jurister som språkexperter.

De särskilt granskade lagärendena

Som redovisats ovan har utskottet
beslutat att i vissa lagärenden från 2002
begära en redovisning från
Regeringskansliet av vilka
beredningsåtgärder som har vidtagits inom
Regeringskansliet efter Lagrådets
yttrande. Nedan redogörs för den
redovisning som Regeringskansliet har
lämnat i respektive lagärende som svar på
utskottets fråga 2, och i förekommande
fall fråga 3. För vart och ett av
ärendena lämnas dock först en redogörelse
för Lagrådets synpunkter och en
kortfattad kommentar till innehållet i
respektive proposition och behandlingen i
riksdagen.

Straffansvar för människohandel
(Justitiedepartementet)

Regeringen beslutade den 12 februari att
inhämta Lagrådets yttrande över förslag
till lag om ändring i brottsbalken.

Lagrådet konstaterade i ett yttrande
den 27 februari 2002 att förslaget inte
avsåg straffansvar för människohandel i
allmänhet utan var begränsat till
människohandel för sexuella ändamål
(prop. 2001/02:124 s. 54 f.). Att
förslaget begränsats på detta sätt syntes
enligt Lagrådet endast bero på att det
inte ansetts föreligga beredningsunderlag
för en allmän reglering. Lagrådet
framhöll att med hänsyn till utformningen
av vissa internationella instrument
rörande människohandel, till vars
anpassning det skulle krävas framtida
ändringar i svensk lagstiftning, föreföll
det svårt att tänka sig att de
grundläggande rekvisiten skulle ges olika
utformning för olika former av
människohandel. Mot den bakgrunden
framstod det enligt Lagrådet som
uppenbart att det fortsatta
beredningsarbetet måste omfatta även
människohandel för sexuella ändamål. Om
det nu framlagda förslaget genomfördes
kunde det alltså inte bli annat än en
tillfällig reglering.
Vidare anförde Lagrådet att även
bortsett härifrån framstod förslaget inte
som i alla hänseenden genomarbetat. Bland
annat anmärkte Lagrådet på att det i
vissa hänseenden användes mycket
obestämda rekvisit på ett sätt som i
varje fall stod i mindre god
överensstämmelse med kraven på klar och
tydlig strafflag.
Avslutningsvis framhöll Lagrådet att
vikten av att beträffande människohandel
tillgodose de intressen av samlad
lagreglering, adekvata straffskalor och
internationell enhetlighet, som betonades
i lagrådsremissen, närmast måste anses
tala mot att genomföra en tillfällig
partiell reform på ett begränsat område.
Övervägande skäl syntes enligt Lagrådet
tala för att införandet av ett särskilt
straffansvar för människohandel borde
anstå till dess att ett
beredningsunderlag som omfattade även
frågan om anslutning till och
genomförande av relevanta internationella
instrument fanns att tillgå. Om det ändå
bedömdes som angeläget att införa en
lagreglering på detta område borde enligt
Lagrådet i varje fall de nu föreslagna
bestämmelserna göras till föremål för
ytterligare bearbetning med beaktande av
de synpunkter som anförts i yttrandet.
Under dessa förhållanden fann Lagrådet
det inte nödvändigt att framföra
detaljanmärkningar mot den föreslagna
lagtexten.

I proposition 2001/02:124, som beslutades
den 14 mars 2002, lade regeringen fram
förslag om ett nytt brott i brottsbalken
benämnt människohandel för sexuella
ändamål. Regeringen delade inte Lagrådets
bedömning att införandet av ett sådant
straffansvar borde anstå (s. 19 f.).
Enligt regeringen framstod det inte som
försvarbart att avvakta med förslag till
adekvat straffrättslig lagstiftning mot
människohandel som syftar till sexuell
exploatering av offren till dess att
processen med införskaffande av
beredningsunderlag även i andra delar och
den vidare beredningen i dessa delar hade
kunnat avslutas. Regeringen framhöll att
detta gällde särskilt då frågornas
komplexitet kunde leda till att denna
process riskerade att dra ut på tiden.

När det gällde Lagrådets synpunkt att,
i det fall en lagreglering ändå skulle
införas, de föreslagna bestämmelserna
borde göras föremål för ytterligare
bearbetning med beaktande av de
synpunkter som Lagrådet framfört, anförde
regeringen att den "i dessa delar beaktat
Lagrådets synpunkter och i viss
utsträckning tillgodosett dem" (a. prop.
s. 7).

Riksdagen antog regeringens förslag till
lag om ändring i brottsbalken (bet.
2001/02:JuU27, rskr. 2001/02:270).

Regeringskansliets redovisning: I
promemorian anförs att Lagrådets yttrande
föredrogs för den politiska ledningen i
sedvanlig ordning. En analys av
lagrådsyttrandet gjordes därefter på
tjänstemannanivå av ansvarig enhet samt
bereddes med ansvarig rättschef.
Granskningsenheten var inkopplad i
ärendet. Resultatet av analysen av
lagrådsyttrandet samt förslag till
justering av lagtexten med anledning av
Lagrådets yttrande föredrogs därefter för
den politiska ledningen som gjorde
ställningstagandet att gå fram med
förslagen. Inget ytterligare
beredningsunderlag bedömdes som
nödvändigt. Ett utkast till proposition
delades därefter, i sedvanlig ordning,
till berörda enheter/departement inom
Regeringskansliet. Lagstiftningsärendet
togs därefter upp med den politiska
ledningen inför regeringsbeslut om
proposition den 14 mars 2002.

Vidare påpekas att i propositionen
Straffansvaret för människohandel (prop.
2001/02:124) anges under avsnitt 3,
Ärendet och dess beredning, att
regeringen har beaktat Lagrådets
synpunkter och i viss utsträckning
tillgodosett dem. När det gäller frågan
om införandet av ett särskilt
straffansvar för människohandel borde
anstå till dess att ett
beredningsunderlag som omfattar även
frågan om anslutning till relevanta
instrument finns att tillgå gjorde
regeringen en annan bedömning än
Lagrådet. I promemorian hänvisas till
avsnitt 5.3 i propositionen för en
utförligare redogörelse för detta. Vidare
anförs att när det gäller utformningen av
det föreslagna brottet har regeringen
beaktat Lagrådets synpunkter samt i viss
utsträckning tillgodosett dem. Därutöver
har vissa ändringar av främst
redaktionell karaktär gjorts. I avsnitt
5.4 samt i författningskommentaren
redogörs för hur regeringen har beaktat
Lagrådets synpunkter när det gäller
utformningen av det föreslagna brottet.

Ändringar i lagen om offentlig
upphandling (Finansdepartementet)

Regeringen beslutade den 21 februari 2001
att inhämta Lagrådets yttrande över
förslag till lag om ändring i
sekretesslagen (1980:100) och lag om
ändring i lagen (1992:1528) om offentlig
upphandling.

Lagrådet avlämnade sitt yttrande den 12
mars 2002 (i proposition 2001/02:142, s.
131 har dock som datum angetts
2002-03-01-04). När det gällde förslaget
till lag om ändring i sekretesslagen, som
rörde den s.k. upphandlingssekretessen i
6 kap. 2 §, hade Lagrådet tämligen
omfattande synpunkter rörande förslagets
förhållande till rättsordningen i övrigt
och beträffande föreskrifternas
förhållande till varandra (prop.
2001/02:142 s. 132). Synpunkterna rörde
också problem som kan uppstå vid
rättstillämpningen.
I fråga om förslaget till lag om
ändring i lagen om offentlig upphandling
anförde Lagrådet rörande en viss paragraf
att man inte uppnådde det angivna syftet
med förslaget. Lagrådet framhöll vidare
att ingen saklig ändring av gällande rätt
avsågs, varför bestämmelsen torde kunna
undvaras. Bestämmelsen grundade sig inte
heller på något remissbehandlat
lagförslag. Lagrådet ansåg sig därför
inte kunna tillstyrka förslaget.
Beträffande förslaget till en helt ny
paragraf om särskilda kontraktsvillkor
invände Lagrådet att förslaget inte
syftade till att förändra rådande
rättsläge. Enligt Lagrådet var
regleringen också mycket allmänt hållen,
och den preciserade inte i vilka
hänseenden som särskilda villkor får
ställas upp. Vidare ifrågasatte Lagrådet
om en lagreglering av föreslagen
utformning, med tämligen vaga
motivuttalanden, bidrar till att för
upphandlande enheter och leverantörer
klargöra var gränserna går för vad som
kan tillåtas som särskilda
kontraktsvillkor. Det i remissen omtalade
uppdraget till Nämnden för offentlig
upphandling kunde enligt Lagrådet inte
anses som en från lagstiftningssynpunkt
tillfredsställande lösning på problemet
med bristande tydlighet. Av betydelse för
Lagrådets tveksamhet inför den föreslagna
regleringen var också att det inte
funnits något utarbetat lagförslag från
Upphandlingskommitténs sida på vilket
remissinstanserna hade kunnat ge
synpunkter. Lagrådet tillade att det
tedde sig motiverat att iaktta
försiktighet inför att i nuvarande skede
söka gripa in med lagstiftning på
nationell nivå när det gäller sådana
EG-rättsliga frågeställningar som här var
fallet. Med hänsyn till det anförda kunde
Lagrådet inte tillstyrka att regleringen
infördes.

I proposition 2001/02:142, som beslutades
den 27 mars 2002, redovisade regeringen
inte i någon sammanfattande form i vilka
avseenden den hade följt respektive inte
följt Lagrådets synpunkter (s. 15). När
det gäller de av Lagrådet avstyrkta
förslagen till ändringar i lagen om
offentligt upphandling valde regeringen
att ändå lägga fram förslagen, dock med
en viss ändring i förhållande till
förslaget i lagrådsremissen. I båda
fallen hänvisade regeringen till att
EG-kommissionen hade lagt fram förslag
till ett nytt direktiv om offentlig
upphandling. Behandlingen i en
rådsarbetsgrupp av detta förslag innebar
enligt regeringen att direktivet
sannolikt skulle komma att innehålla
bestämmelser av liknande slag. Regeringen
ansåg i båda fallen att de nya reglerna
kunde införas innan direktivet antagits.

Riksdagen antog regeringens förslag utom
såvitt avsåg en fastställd gräns för
direktupphandling (bet. 2001/02:FiU12,
rskr. 2001/02:324).

Regeringskansliets redovisning: I
promemorian anförs att beredning av såväl
lagrådsremissen som propositionen på
sedvanligt sätt har skett genom gemensam
beredning och delning i
Regeringskansliet. Därutöver har bl.a.
Nämnden för offentlig upphandling,
Svenska Kommunförbundet,
Landstingsförbundet och Svenskt
Näringsliv beretts tillfälle att under
hand yttra sig över förslagen. Även
diskrimineringsombudsmännen har beretts
tillfälle att yttra sig.

Enligt promemorian föranledde Lagrådets
synpunkter när det gällde förslaget till
ändring i sekretesslagen en ingående
diskussion mellan i första hand
Finansdepartementet och
Justitiedepartementets grundlagsenhet.
Den analys som gjordes ledde till
slutsatsen att den EG-rättsliga
regleringen förutsätter att den
upphandlande enheten gör en
sekretessprövning av vilka uppgifter som
får lämnas ut om tilldelningsbeslutet.
Det grundläggande kravet på lika
behandling av leverantörer innebär vidare
att innehållet i och utformningen av de
upplysningar som leverantörerna får måste
vara identiska. Den lagkonflikt som
Lagrådet befarande bedömdes därför inte
vara för handen.
I fråga om förslagen till lag om
ändring i lagen om offentlig upphandling
beträffande kriterier för miljömärken
samt särskilda kontraktsvillkor
föranleddes förtydligandet i lagen av den
osäkerhet vid tillämpningen som
framkommit i olika sammanhang. Regeringen
ansåg mot den bakgrunden att det var
angeläget att införa en bestämmelse som
klart visar att det finns möjlighet att
hänvisa till kriterier för miljömärken
samt att ställa särskilda villkor för hur
uppdraget skall genomföras. En sådan
bestämmelse överensstämde enligt
promemorian även med förslagen i de nya
direktiv som EG-kommissionen lagt fram.
Arbetet med direktiven var långt
framskridet och inte heller i övrigt
ansågs någon risk föreligga med att
införa de aktuella bestämmelserna innan
direktiven antagits.
Vidare anförs i promemorian att som
nämnts inledningsvis bereddes ett antal
myndigheter och organisationer tillfälle
att under hand lämna synpunkter på
lagförslagen. Att lagrådsremissen och
propositionen inte föregåtts av något i
sedvanlig ordning remissbehandlat
lagförslag bedömdes därför inte hindra
att förslagen lämnades. Den bedömningen
kom dock inte att redovisas i
propositionen.
Angående fråga 3 i utskottets begäran
anförs att Lagrådets yttrande kopieras in
i propositionen från en av Lagrådet
tillhandahållen diskett. Huruvida
disketten innehållit en felaktig uppgift
eller om ett misstag, som inte
uppmärksammats, begåtts vid kopieringen
går inte att utröna eftersom disketten
inte bevarats.

Märkningsdirektivet om tobaksvaror
(Socialdepartementet)

Regeringen beslutade den 14 februari 2002
att inhämta Lagrådets yttrande över
förslag till lag om ändring i tobakslagen
(1993:581). Ändringarna syftade till att
genomföra Europaparlamentets och rådets
direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om
tillnärmning av medlemsstaternas lagar
och andra författningar om tillverkning,
presentation och försäljning av
tobaksvaror (märkningsdirektivet).

Lagrådet konstaterade i ett yttrande
den 27 februari 2002 att det i en i
förslaget berörd paragraf - 9 § - åläggs
skyldighet att förse förpackningar till
tobaksvaror med vissa texter och erinrade
om att sådana tryckta texter är att
betrakta som tryckt skrift enligt
tryckfrihetsförordningen (prop.
2001/02:162 s. 53 f.). Vad som nu kunde
aktualisera lagrummets förenlighet med TF
var enligt Lagrådet dels de tillägg som
föreslogs i remissen, dels föreskrifterna
i märkningsdirektivet om innehållet i
varningstexten. Lagrådet framhöll att
frågan inte var berörd i lagrådsremissen.
I och för sig hade Lagrådet inte något
att erinra mot de tillägg i fråga om
illustrationer, rökavvänjning och
uppgifter för att säkerställa
tobaksvarans identitet som föreslogs i 9
§. Det var enligt Lagrådet emellertid att
märka att detta är en bemyndiganderegel
och att direktivets närmare genomförande
skulle komma att göras i författningar på
lägre nivå. I fråga om de i artikel 5 med
bilaga i märkningsdirektivet upptagna
allmänna och kompletterande
varningstexterna ville Lagrådet
allvarligt ifrågasätta om dessa
genomgående har den sakliga inriktning
som krävs för att inte gränsen till
tryckfrihetsförordningens skyddsområde
skall överskridas. Lagrådet framhöll att
vad som nu sagts måste beaktas under det
fortsatta normgivningsarbetet. Att detta
arbete syftade till att genomföra ett
EG-direktiv rubbade enligt Lagrådet inte
läget. Vidare anförde Lagrådet att de
avgränsningar i fråga om förenligheten
med tryckfrihetsförordningen som måste
göras borde inte genom subdelegation
överlåtas till en förvaltningsmyndighet
utan klaras ut i föreskrifter meddelade
av regeringen.
Även i fråga om en annan paragraf, som
var ny, ansåg Lagrådet att dess
förenlighet med tryckfrihetsförordningen
borde ha uppmärksammats. I detta fall
fann Lagrådet dock inte skäl att
ifrågasätta bestämmelsens
grundlagsenlighet.
Lagrådet hade i övrigt vissa mindre
synpunkter på lagförslaget.

I proposition 2001/02:162
Märkningsdirektivet om tobaksvaror, som
beslutades den 7 mars 2002, angav
regeringen att den hade följt Lagrådets
förslag (s. 8). Vidare anförde regeringen
att Lagrådets synpunkter kommenterades i
avsnitten 5.5 och 5.6 samt i
författningskommentaren till de lagrum
som ändrats och som tillkommit. I avsnitt
5.5 redovisade regeringen sitt förslag i
fråga om märkning av förpackningar.
Regeringen anförde att Lagrådet inte hade
haft några invändningar mot de tillägg i
fråga om illustrationer, rökavvänjning
och uppgifter för att säkerställa
tobaksvarans identitet som föreslogs i 9
§ tobakslagen. Lagrådet hade dock
förordat att regeringen och inte
myndighet meddelar föreskrifter.
Regeringen anförde att den i det
fortsatta författningsarbetet skulle
överväga Lagrådets synpunkter. Frågan om
grundlagsenligheten av de föreslagna
tilläggen samt föreskrifterna i
märkningsdirektivet om innehållet i
varningstexten berördes inte av
regeringen.

Riksdagen antog regeringens förslag till
lag om ändring i tobakslagen (bet.
2001/02:SoU20, rskr. 283). Vid
beredningen i socialutskottet avgav
konstitutionsutskottet yttrande över den
föreslagna ändringen i 9 § tobakslagen. I
yttrandet redogjorde utskottet för
förarbetsuttalanden i samband med
tobakslagens tillkomst rörande vilka krav
som bör ställas på en varningstext för
att inte gränsen till
tryckfrihetsförordningens skyddsområde
skulle överskridas (a. bet. s. 24).
Vidare ansåg utskottet att frågan om
EG-direktivets varningstexters
förenlighet med tryckfrihetsförordningen
borde övervägas innan några föreskrifter
beslutades. Utskottet tillstyrkte därmed
regeringens förslag.

Regeringskansliets redovisning: I
promemorian anförs att vad avser
varningstexternas förenlighet med
tryckfrihetsförordningen har Lagrådet i
sitt yttrande framhållit att det inte har
"något att erinra mot de tillägg i fråga
om illustrationer, rökavvänjning och
uppgifter för att säkerställa
tobaksvarans identitet som föreslås i 9
§". När det gäller de två varningstexter
i direktivet med information om
rökavvänjning som föranlett förslaget
till ändring i bestämmelsen - "Din läkare
eller ditt apotek kan hjälpa dig att
sluta röka" respektive "Sök hjälp för att
sluta röka (telefonnummer/postadress/
Internetadress/fråga din läkare/på
apotek)" - har regeringen gjort
bedömningen att dessa inte kommer i
konflikt med regleringen i
tryckfrihetsförordningen utifrån den
diskussion som Lagrådet för i frågan.
Texterna är inte av uttryckligen
åsiktspåverkande eller opinionsbildande
karaktär, utan innehåller huvudsakligen
information om vart man kan vända sig för
att få hjälp med att sluta röka.

I det fortsatta författningsarbetet har
regeringen följaktligen gjort bedömningen
att det inte föreligger något hinder att
överlämna åt en förvaltningsmyndighet att
meddela föreskrifter i ämnet; se
tobaksförordningen (2001:312), senast
ändrad SFS (2002:635). Sådana
föreskrifter kan också bli föremål för
regeringens prövning efter överklagande.
Vidare påpekas i promemorian att
riksdagen antog regeringens förslag med
endast den ändringen att orden
"Europeiska gemen" ersattes av
"Europeiska gemenskapen".

Skatteregler mot handel med skalbolag
(Finansdepartementet)

Regeringen beslutade den 14 februari 2002
att inhämta Lagrådets yttrande över
förslag till lag om ändring i
inkomstskattelagen (1999:1299), lag om
ändring i taxeringslagen (1990:324), lag
om ändring i skattebetalningslagen
(1997:483) samt lag om ändring i lagen
(2001:1227) om självdeklarationer och
kontrolluppgifter. Reglerna föreslogs för
att komma till rätta med handeln med s.k.
skalbolag.

Lagrådet konstaterade i ett yttrande
den 13 mars 2002 att lagrådsremissen hade
föregåtts av en framställning från
Riksskatteverket med förslag från
Skattemyndigheten i Stockholm och av två
mycket kortfattade
departementspromemorior (prop.
2001/02:165 s. 113). Vidare framhöll
Lagrådet att det beträffande vissa
skattefrågor som rörde bolag pågick både
ett utredningsarbete, som var under
slutförande, och ett beredningsarbete
inom Finansdepartementet av ett tidigare
utredningsförslag. Lagrådet ville
ifrågasätta lämpligheten av att genomföra
en lagstiftning på grundval av det
remitterade förslaget innan det stod
klart vilka lösningar som skulle komma
att väljas inom bolagssektorn. Om det
emellertid bedömdes som angeläget att nu
genomföra en separat lagstiftning fann
Lagrådet att följande synpunkter borde
beaktas.
Härefter lämnade Lagrådet allmänna
synpunkter som rörde lagstiftningens
syfte, frågan om skalbolag och återköp,
tillämpningsområdet för de aktuella
bestämmelserna, kriteriet "särskilda
skäl" samt frågor om
skalbolagsdeklaration och säkerhet för
skatt. Bland dessa allmänna synpunkter
kan nämnas att Lagrådet i ett visst
sammanhang konstaterade att föreslagna
regler kunde medföra betydande
tillämpningsproblem. Lagrådet fann också
anledning att framhålla att skatteregler
i görligaste mån borde utformas så att de
uppfyller rimliga krav på förutsebarhet.
Enligt Lagrådet var det önskvärt att
utrymmet för bedömningar av mer eller
mindre skönsmässig karaktär begränsades
så långt som möjligt.
Lagrådet hade därutöver mer detaljerade
synpunkter rörande enskilda paragrafers
utformning.

I proposition 2001/01:165, som beslutades
den 27 mars 2002, föreslog regeringen
bestämmelser om handel med skalbolag.
Regeringen ansåg att skatteregler mot
handel med skalbolag borde införas redan
nu för fysiska personer. Som skäl
åberopade regeringen det skattebortfall
som skalbolagshandeln medför och att
ekonomisk brottslighet borde motverkas
(a. prop. s. 21). Vidare ansåg regeringen
det inte oundgängligen nödvändigt att
avvakta att beredningen av regeringens
aviserade företagsskattereform
slutfördes. Regeringen hade i huvudsak
följt Lagrådets synpunkter på
lagstiftningens utformning. I vissa
avseenden hade förslagen bearbetats
vidare efter det att lagrådsremissen
beslutades.

Riksdagen antog regeringens förslag med
vissa mindre ändringar (bet.
2001/02:SkU23, rskr. 265).

Regeringskansliets redovisning: I
promemorian anförs att som framgår av
propositionen bearbetades förslagen
vidare i vissa avseenden efter det att
lagrådsremissen hade beslutats. Detta
gällde särskilt i fråga om hur andelar i
handelsbolag skulle behandlas.

Den åsyftade vidareberedningen bedrevs
i enheten för företagsbeskattning vid
skatteavdelningen i Finansdepartementet.
Förslagen bereddes under hand med
Riksskatteverket både innan och i samband
med att den gemensamma beredningen
slutfördes i Regeringskansliet.

Sekretessen hos vissa ombudsmän
(Näringsdepartementet)

Regeringen beslutade den 7 februari 2002
att inhämta Lagrådets yttrande över
förslag till lag om ändring i
sekretesslagen (1980:100).

Lagrådet avlämnade ett yttrande den 14
februari 2002 (i proposition 2001/02:191,
s. 182, anges dock som datum 2002-06-07).
I yttrandet konstaterade Lagrådet att
enligt det framlagda förslaget skulle,
med tillämpning av ett s.k. rakt
skaderekvisit i förhållande till inte
endast den som uppgiften rör utan också
närstående till denna, i princip alla
uppgifter om enskildas personliga eller
ekonomiska förhållanden komma att
omfattas av sekretess i de särskilda
ombudsmännens verksamhet. Den motivering
som lämnades i lagrådsremissen inskränkte
sig till att det även inom andra områden
av ombudsmännens verksamhet än de som för
närvarande omfattades av sekretess kunde
förekomma känsliga uppgifter om enskildas
personliga eller ekonomiska förhållanden
och att det var angeläget att dessa
uppgifter omfattades av sekretesskyddet i
de fall då det kan antas att någon
enskild lider skada eller men om
uppgiften röjs.
Mot bakgrund av
tryckfrihetsförordningens krav på att
begränsningar av offentlighetsprincipen
skall anges "noga" kunde det enligt
Lagrådet inte undvikas att generella
begränsningar av det nu föreslagna slaget
väcker betänkligheter. Lagrådet framhöll
att det skäl för en utvidgad sekretess
som anfördes i remissen kunde med fog
anföras för att införa motsvarande
generella sekretess hos andra
myndigheter. Vidare antog Lagrådet att
förslaget hade sin bakgrund i att
verksamheten hos de särskilda
ombudsmännen allmänt sett ansetts var mer
integritetskänslig än verksamhet vid
andra myndigheter. Lagrådet hade en viss
förståelse för en sådan synpunkt, men
ansåg det ändå tveksamt om den kunde
anses tillräcklig för att motivera en så
vidsträckt sekretess. Det var enligt
Lagrådet också värt att notera att
sekretessen enligt förslaget inte gällde
endast i förhållande till enskilda till
vilkas förmån ombudsmännen har att verka
utan i lika hög grad till dem som kan bli
föremål för ombudsmännens granskning.
Lagrådet ansåg att frågan om den lämpliga
utformningen av sekretess hos de
särskilda ombudsmännen förtjänade
ytterligare överväganden.
För det fall att regeringen trots
Lagrådets betänkligheter fann att det
remitterade förslaget borde läggas till
grund för ett förslag till riksdagen
förordade Lagrådet vissa justeringar av
lagtexten.

I proposition 2001/02:191, som beslutades
den 19 juni 2002, lade regeringen fram
förslag om bl.a. ändrade sekretessregler
i syfte att underlätta bekämpningen av
den ekonomiska brottsligheten. Regeringen
lade i samma proposition också fram
förslag rörande vissa andra
sekretessfrågor, bl.a. beträffande
verksamheten hos JämO, DO och HomO.
Regeringen lämnade i propositionen inte
någon samlad redovisning av i vilka
avseenden man har följt respektive inte
följt Lagrådets synpunkter (jfr a. prop.
s. 27). Förslaget rörande sekretesskyddet
hos de särskilda ombudsmännen behandlades
i avsnitt 9 i propositionen (s. 102 f.).
Regeringen påpekade i detta sammanhang
att en generell översyn av den
sekretessreglering som avser
ombudsmännens verksamhet skulle komma att
ske inom ramen för utredningen (N
2002:06) En sammanhållen
diskrimineringslagstiftning. Vidare
anförde regeringen att den delade
Lagrådets uppfattning att det är viktigt
att sekretesskyddet inte ges en alltför
generell utformning. Sekretesslagen
föreslogs enligt regeringen ändras så att
sekretessen hos JämO, DO och HomO skall
gälla även i ärenden som rör rådgivning
åt enskild. Enligt regeringen fick
förslaget ses som en temporär lösning i
avvaktan på behandlingen av de förslag
som den nämnda utredningen kan komma att
lägga fram.

Det bör noteras att bilaga 14 i
propositionen, som enligt sin rubrik
utgör lagrådsremissens lagförslag, är
samma förslag som propositionens
lagförslag.

Riksdagen antog regeringens förslag i nu
berörd del (bet. 2002/03:KU13, rskr.
2002/03:38).

Regeringskansliets redovisning: I
promemorian anförs att i bilaga 14 i
propositionen, som enligt sin rubrik
innehåller lagrådsremissens förslag,
innehåller inte det förslag som
regeringen lämnade till Lagrådet för
granskning. Där redovisas i stället -
felaktigt - det förslag som regeringen i
propositionen överlämnat till riksdagen.
Det innebär att det av propositionen
endast på ett ofullständigt sätt framgår
vilket underlag Lagrådet haft för sin
granskning. Enligt promemorian har bilaga
14 fått sin utformning av förbiseende.

I promemorian anförs vidare att
regeringen i propositionen förklarade sig
dela Lagrådets uppfattning att det är
viktigt att sekretesskyddet inte ges en
alltför generell utformning (prop. s.
103). I propositionen justerade
regeringen därför förslaget med anledning
av Lagrådets synpunkter. Sekretess
föreslogs gälla, förutom i ärenden enligt
angivna lagar, "i annat ärende som rör
rådgivning åt enskild". Regeringen har
alltså beaktat Lagrådets synpunkter på så
sätt att förslaget till utvidgad
sekretess begränsats i enlighet med den
restriktiva inställning till
begränsningar av offentlighetsprincipen
som Lagrådet rekommenderat.
När det gäller Lagrådets påpekande att
förslaget i lagrådsremissen innebar att
sekretess skulle gälla inte bara i
förhållande till enskilda till vilkas
förmån ombudsmannen har att verka kan
konstateras att sekretessen i de olika
ombudsmännens verksamhet gäller, och
gällde även vid tidpunkten för Lagrådets
yttrande, till förmån för enskild utan
någon begränsning till enskilda till
vilkas förmån ombudsmannen har att verka
(se 7 kap. 34 § sekretesslagen och 9 kap.
21 § sekretesslagen i dess lydelse SFS
2001:1307). Eftersom sekretessen till
skydd för enskilda hos ombudsmännen i
deras olika verksamheter bör utformas på
ett likartat sätt skulle ett beaktande av
Lagrådets synpunkter i detta avseende
kräva förändringar av gällande rätt.
Lagrådets yttrande föranledde därför,
utöver den ovan nämnda begränsningen av
det lagförslag som lades fram i det
aktuella lagstiftningsärendet, en
hänvisning i propositionen till
Diskrimineringskommitténs (N 2002:06)
arbete. Regeringen uttryckte i
propositionen att en generell översyn av
den sekretessreglering som avser
ombudsmännens verksamhet kommer att ske
inom ramen för utredningens arbete (prop.
s. 103). Förslaget fick därför ses som en
temporär lösning i avvaktan på
behandlingen av Diskrimineringskommitténs
förslag (prop. s. 104).
Som svar på utskottets fråga 3 anges
att Lagrådets sammanträde, bilaga 16 i
propositionen, som är Lagrådets yttrande,
felaktigt har angetts till den 7 juni
2002. Som framgår av uppgifter från
Lagrådet och ärendets akt i
Näringsdepartementet hölls sammanträdet
rätteligen den 14 februari 2002.
Uppgiften i bilaga 16 har förts in av
förbiseende.

Straffrättsliga sanktioner mot
överträdelser av EG:s
punktskatteregler för alkohol, tobak
och mineraloljor
(Finansdepartementet)

Regeringen beslutade den 15 augusti 2002
att inhämta Lagrådets yttrande över
förslag till en rad lagar, bl.a. en lag
om ändring i lagen (1998:506) om
punktskattekontroll av transporter m.m.
av alkoholvaror, tobaksvaror och
mineraloljeprodukter.

Som en allmän synpunkt anförde Lagrådet
i sitt yttrande den 23 augusti 2002 att,
som framgick av vad som i det följande
anfördes i anslutning till 4 kap. 21-24
§§ i förslaget till lag om ändring i
lagen (1998:506) om punktskattekontroll
av transporter m.m. av alkoholvaror,
tobaksvaror och mineraloljeprodukter,
hade Lagrådet funnit skäl att rikta en
rad invändningar mot de föreslagna
straffbestämmelserna och ansett dessa
invändningar ha sådan tyngd att det
remitterade förslaget inte borde utan
ytterligare bearbetning läggas till grund
för lagstiftning. Lagrådet hade ändå
ansett sig böra lägga fram förslag till
omformulering av flera av de övriga
föreslagna lagbestämmelserna.

I proposition 2002/03:10, som beslutades
den 10 oktober 2002, anförde regeringen
att den i stor utsträckning hade
omarbetat förslaget till
straffbestämmelser i enlighet med vad
Lagrådet förordat (s. 27). Regeringen
anförde vidare att dess förslag dock på
några punkter avvek från vad Lagrådet
förordat.

Riksdagen antog regeringens förslag (bet.
2002/03:SkU3, rskr. 2002/03:20).

Regeringskansliets redovisning: Under
rubriken Gemensam beredning anförs i
promemorian att ett flertal
underhandskontakter (per telefon samt vid
möten) med bl.a. företrädare för
Justitiedepartementets straffrättsenhet
(Ju L5) togs. Det förslag till
proposition som sedan gemensambereddes
inom Regeringskansliet den 4 september
2022 hade således redan innan formell
gemensam beredning inleddes diskuterats
fram tillsammans med Ju L5. Gemensam
beredning av propositionen gjordes med
SB, Ju/Gransk, Ju L5 och UD-ERS. Efter
sedvanlig gemensam beredning togs
ytterligare hänsyn till inkomna
synpunkter av skilda slag.

I promemorian anförs vidare under
rubriken Delning att propositionen
delades den 5 november 2002. Förutom
samtliga personer vid Regeringskansliet
enligt aktuell delningslista, fick
följande departement och enheter med en
eller två särskilt angivna personer
delningsversionen av propositionen: Ju
L5, Ju På, Ju DOM, N NL, S FH, UD FMR, UD
EIM, UD ERS och Fö RS. Slutligen fick
även 13 personer vid Riksskatteverket och
3 personer vid Tullverket
delningsversionen. Ytterligare synpunkter
arbetades därefter in i den slutliga
versionen av aktuell proposition. På s.
26 i propositionen anges även att "efter
lagrådsbehandlingen (se nedan) har
underhandskontakter tagits med Tullverket
och Riksskatteverket".

Utvidgning av reglerna om framskjuten
beskattning vid vissa andelsbyten
(Finansdepartementet)

Regeringen beslutade den 17 oktober 2002
att inhämta Lagrådets yttrande över
förslag till lag om ändring i
inkomstskattelagen (1999:1229) och lag om
ändring i lagen (2001:1227) om
självdeklarationer och kontrolluppgifter.

Lagrådet lämnade i ett yttrande den 4
november 2002 först vissa allmänna
synpunkter på förslagen i lagrådsremissen
(prop. 2002/03:15 s. 97 f.) Härvid
konstaterade Lagrådet att lagförslagen
byggde på alternativ D i en
remissbehandlad promemoria från
Finansdepartementet. I promemorian fanns
inget förslag till ikraftträdande- och
övergångsbestämmelser. Under ärendets
beredning i Finansdepartementet hade
synpunkter under hand inhämtats från
Riksskatteverket och tre domstolar. Med
hänsyn till ärendets komplexitet hade det
enligt Lagrådet varit önskvärt om framför
allt förslaget till ikraftträdande- och
övergångsbestämmelser hade blivit föremål
för mer omsorgsfull beredning.
I sina materiella synpunkter anförde
Lagrådet bl.a. att de föreslagna
övergångsbestämmelserna var svårtolkade
och föranledde en rad tillämpningsproblem
(a. prop. s. 102 f.). Det hade inte varit
möjligt att inom ramen för Lagrådets
granskning ta ställning till hur dessa
bestämmelser lämpligen borde utformas.
Inom Lagrådet hade emellertid utarbetats
en skiss till ikraftträdande- och
överångsbestämmelser som bifogades
yttrandet. Avsikten var att denna skiss
skulle vara till nytta vid fortsatta
överväganden om bestämmelsernas
utformning.
En principiell fråga som borde
övervägas i detta sammanhang var enligt
Lagrådet om den tänkta retroaktiva
tillämpningen av nya bestämmelser kan
komma i konflikt med
retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 §
andra stycket regeringsformen. På grund
av osäkerheten om hur
övergångsbestämmelserna i detta fall
skulle komma att slutligen utformas ansåg
sig Lagrådet inte kunna göra ett klart
uttalande i frågan.

I proposition 2002/03:15, som beslutades
den 7 november 2002, angav regeringen att
den i huvudsak hade följt Lagrådets
synpunkter (s. 19). Såvitt kan utläsas
har regeringen dock inte behandlat frågan
om den tänkta retroaktiva tillämpningen
kan komma i konflikt med
retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 §
andra stycket regeringsformen (a. prop.
s. 47-53). I författningskommentaren
påpekade regeringen vidare att Lagrådet
hade lämnat en skiss till förslag till
hur ikraftträdande- och
övergångsbestämmelserna kunde utformas
(a. prop. s. 67). Regeringen anförde att
den i huvudsak följt Lagrådets
synpunkter.

Riksdagen antog regeringens förslag (bet.
2002/03:SkU5, rskr. 2002/03:80).

Regeringskansliets redovisning: Inom
Finansdepartementet utarbetades under
våren 2002 en promemoria om de s.k.
3:12-reglerna och reglerna om andelsbyten
(Fi2002/1588). Promemorian sändes ut på
remiss och remisstiden gick ut den 15
juni 2002.

Regeringskansliet påpekar att riksdagen
den 16 maj 2002 beslutade att bifalla
skatteutskottets förslag i betänkande
2002/02:SkU29 att tillkännage för
regeringen att den skulle återkomma till
riksdagen med ett förslag till lagändring
som skulle eliminera de effekter som
uppstår i förlustsituationer till följd
av att ett tjänstebelopp skall tas upp
till beskattning av den som genom ett
uppskovsgrundande andelsbyte har avyttrat
andelar i ett fåmansföretag. Lagförslaget
skulle ges retroaktiv verkan.
Efter remissbehandlingen kompletterades
promemorian med övergångsbestämmelser.
Synpunkter inhämtades från
Riksskatteverket, Svea Hovrätt,
Kammarrätten i Göteborg och Länsrätten i
Skåne län. I lagrådsremissen föreslogs
att de nya reglerna om andelsbyten skulle
få retroaktiv verkan.
Vidare anförs att Lagrådet, som bl.a.
ansåg att retroaktiviteten endast skulle
gälla för utbytta andelar som varit
kvalificerade, lämnade en skiss till
förslag på hur ikraftträdande- och
övergångsbestämmelserna skulle kunna
utformas. Regeringen, som i huvudsak
följde Lagrådets synpunkter, beredde
därefter förslagen på nytt med
Riksskatteverket i samband med att den
gemensamma beredningen slutfördes i
Regeringskansliet.

Utskottets ställningstagande

Den granskning som utskottet nu har
genomfört avser regeringens beredning av
de lagärenden där en proposition
avlämnats till riksdagen under år 2002.
Som framgått har granskningen inriktats
på Lagrådets yttranden i dessa lagärenden
och vilka beredningsåtgärder yttrandena
föranlett i Regeringskansliet.
Granskningen har således inte syftat till
att ge någon heltäckande bild av
kvalitetsnivån i regeringens lagförslag.

Den nu företagna granskningen ger vid
handen att omkring en femtedel av de
lagrådsyttranden som omfattas av
granskningen innehåller synpunkter som
rör tveksamhet i fråga om förslags
förenlighet med grundlagarna eller
Europakonventionen eller som annars tar
sikte på grundläggande frågor om förslags
beredning eller förslags lagtekniska
kvalitet i mer allmänna termer. I sju av
dessa lagärenden har utskottet begärt en
redovisning av vilka beredningsåtgärder
som har vidtagits inom Regeringskansliet
efter Lagrådets yttrande. Av
redovisningen skulle särskilt framgå
vilka beredningsåtgärder som Lagrådets
synpunkter har föranlett. Det kan dock
konstateras att i den redovisning som
Regeringskansliet har lämnat till
utskottet saknas beträffande två ärenden
den efterfrågade beskrivningen (ärendena
om märkningsdirektivet om tobaksvaror
respektive sekretess hos vissa ombudsmän)
samt delvis vad avser ett ärende
(ändringar i lagen om offentlig
upphandling).
Utskottet vill framhålla att
lagstiftning som håller tillräckligt hög
kvalitet är en förutsättning för att
förutsebarhet och därmed enskildas
rättssäkerhet skall kunna garanteras.
Fullgoda lagstiftningsprodukter innebär
vidare att kravet på enhetlighet,
konsekvens och klarhet kan uppnås. Genom
tillräckligt genomtänkt lagstiftning kan
också oönskade samhällsekonomiska
konsekvenser undvikas. Det är i första
hand regeringen som tar initiativ till
och svarar för beredningen av förslag
till ny lagstiftning. Regeringen har
därför ett betydande ansvar i arbetet med
att upprätthålla en god kvalitet i
lagstiftningen.
Som redovisats ovan ses Lagrådets
granskning som en garanti för att
rättssäkerhetsintresset och kravet på
enhetlighet, konsekvens och klarhet
iakttas. Lagrådets yttranden kan, även om
reglerna för lagrådsgranskningen inte
omfattar alla lagärenden, ge en god bild
av kvaliteten i regeringens lagförslag.
Den nu företagna granskningen har inte,
som påpekats ovan, syftat till att ge en
heltäckande bild av kvalitetsnivån i
regeringens lagförslag. Enligt utskottets
mening utgör det dock ett observandum att
omkring en femtedel av de
lagrådsyttranden som granskningen
omfattat har innehållit invändningar som
rör principiella frågor eller andra
kvalitetsaspekter. I några fall har
Lagrådets synpunkter rört att förslagen
inte har föregåtts av någon
remissbehandling. Utskottet vill härvid
framhålla att mot bakgrund av det
remissförfarande som traditionellt
tillämpas i svensk lagstiftningsprocess
får beredningskravet enligt 7 kap. 2 § RF
anses innebära att regeringen som
huvudregel bör genomföra en sedvanlig
remissbehandling. Remissbehandlingen
utgör ett väsentligt inslag i arbetet med
att upprätthålla en god kvalitet i
lagstiftningen. Att underlåta
remissbehandling medför risk för att
lagförslag inte uppnår tillräcklig
kvalitet och att den fortsatta
beredningsprocessen försvåras. Som
utskottet anfört i samband med tidigare
granskning är och bör ett skriftligt
remissförfarande alltid vara det normala
sättet för att inhämta synpunkter från
utomstående under beredningen av ett
lagförslag, och remissmöten kan främst
fylla en funktion som komplement. Ett
förenklat beredningsförfarande i form av
kontakter under hand med berörda
myndigheter bör enligt utskottets mening
endast komma i fråga i verkliga
undantagsfall.
Därutöver vill utskottet understryka
vikten av att arbetet med lagärendena
planeras så att tillräckligt med tid, i
enlighet med Statsrådsberedningens
riktlinjer, kan avsättas för delning av
propositionerna efter Lagrådets yttranden
och för arbetet med delningssynpunkterna.
Om Lagrådets synpunkter är av principiell
eller mer kvalificerad art torde
självfallet en längre beredningstid
behövas. I detta sammanhang kan noteras
att när det gäller de sju lagärenden som
utskottet särskilt granskat uppgår
tidsperioden mellan Lagrådets yttrande
och propositionens beslutsdatum i fem
fall till högst två veckor, varav i ett
fall endast tre dagar. Att tillräckligt
med tid avsätts för beredning av
Lagrådets synpunkter är av stor vikt inte
minst i de fall regeringen väljer att
inte följa synpunkterna. Som
Statsrådsberedningen anför i sina
riktlinjer måste det i propositionen
föras en tydlig argumentation i de delar
där Lagrådets synpunkter inte följs.
Enligt utskottets mening är det
sistnämnda en viktig del i arbetet med
att upprätthålla kvaliteten i
lagstiftningsarbetet, i synnerhet när
Lagrådets synpunkter har innehållit
principiella invändningar som förslags
förenlighet med grundlagarna. Att
regeringens ställningstagande har sin
grund i t.ex. en annan juridisk bedömning
än den Lagrådet har gjort eller i ett
visst politiskt hänsynstagande bör
sålunda redovisas tydligt. En tydlig
argumentation från regeringens sida är av
avgörande betydelse för beslutsprocessen
i riksdagen och möjligheterna att där
föra en konstruktiv debatt om lagärendet
i fråga.
Lagrådets yttrande över ett lagförslag
har formen av ett protokollsutdrag där
datum för sammanträdet i fråga anges. Som
framgått ovan har vid granskningen
uppmärksammats att det i två fall har
angetts ett annat datum i den
propositionsbilaga där Lagrådets yttrande
återges än vad som rätteligen utgör datum
för sammanträdet. I det ena fallet har
någon förklaring till det inträffade inte
kunnat lämnas och i det andra uppges det
ha skett av förbiseende. I ett fall har
vidare den bilaga i propositionen som
angetts innehålla lagrådsremissens
förslag i stället återgett propositionens
lagförslag. Som Regeringskansliet självt
har anfört framgår det därmed av denna
proposition på ett ofullständigt sätt
vilket underlag Lagrådet har haft för sin
granskning. Utskottet vill härvid erinra
om det självklara att man skall kunna
utgå från att i propositioner intagna
sakuppgifter är korrekta, i synnerhet när
de avser att återge uppgifter från annan
eller från andra dokument.
Granskningen föranleder i övrigt inget
uttalande från utskottets sida.
6 Regeringens utövande av
utnämningsmakten

Inledning

Utskottet har granskat på vilket sätt
regeringen utövar utnämningsmakten.
Granskningen har framför allt varit
inriktad på förekomsten av politisk
bakgrund i samband med utnämningar av
myndighetschefer och rörlighet bland
myndighetschefer. Granskningen har varit
inriktad på de utnämningar som ägt rum
mellan den 1 januari 2001 och den 31
oktober 2003, och den ger således ingen
bild av förekomsten av politisk bakgrund
bland myndighetschefer generellt. I
granskningen har utnämningarna studerats
även ur ett jämställdhetsperspektiv.

Allmänt om tillsättning av statliga
tjänster

Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen (RF)
tillsätts tjänst vid en domstol eller vid
en förvaltningsmyndighet som lyder under
regeringen av regeringen eller av en
myndighet som regeringen bestämmer. Vid
tillsättning av statlig tjänst skall
avseende fästas endast vid sakliga
grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

Närmare bestämmelser om tillsättning av
statliga tjänster finns i lagen
(1994:260) om offentlig anställning
(LOA). Enligt 4 § skall skickligheten
sättas främst, om det inte finns
särskilda skäl för något annat. I
förarbetena till lagen (prop. 1993/94:65)
påpekades att förtjänst och skicklighet i
RF nämns endast som exempel och att även
andra sakliga grunder kan vägas in vid
bedömningen. Enligt 4 §
anställningsförordningen (1994:373), som
trädde i kraft samtidigt med 1994 års lag
om offentlig anställning, skall
myndigheten utöver skickligheten och
förtjänsten också beakta sådana sakliga
grunder som stämmer överens med allmänna
arbetsmarknads-, jämställdhets-, social-
och sysselsättningspolitiska mål.
Anställningsförordningen (1994:373) ger
möjlighet att tidsbegränsa en
verksledande tjänst. Normalt tillsätts
också myndighetschefer och vissa andra
chefer för en bestämd tid, i allmänhet
sex år första gången och därefter tre år
per period.
Varje departement svarar efter samråd
med Statsrådsberedningen och
Finansdepartementet för rekrytering av
myndighetschefer inom sitt eget område.
För universitet och högskolor sker
rekrytering av rektorer enligt förslag
från styrelsen; i dessa fall sker således
inget särskilt rekryteringsförfarande
inom Regeringskansliet.

Regeringens chefspolicy

I regeringens proposition 1997/98:136
Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst
har regeringen redogjort för sin
bedömning av chefsförsörjningen i
statsförvaltningen. Regeringen har enligt
propositionen (s. 50 f.) mot bakgrund av
utnämningsmaktens ökade betydelse sett
över sin chefspolicy och utvecklat
riktlinjer för beredningsprocessen inom
Regeringskansliet. Chefspolicyn omfattar
rekrytering, introduktion,
chefsutveckling, mål- och resultatdialog,
rörlighet samt löner och
anställningsvillkor.

I fråga om rekryteringen av
myndighetschefer sägs att den skall ske
utifrån preciserade krav, ett brett
sökförfarande och ett omsorgsfullt
urvalsförfarande. En skriftlig
kravprofil, baserad på myndighetens
nuvarande och kommande verksamhet, skall
alltid tas fram innan sökandet efter
kandidater påbörjas. Särskild vikt bör
läggas vid ledaregenskaper och tidigare
erfarenheter som chef. Ett brett
sökförfarande innebär att regeringen
söker kandidater även från näringslivet,
kommuner och landsting. Vidare skall det
så långt möjligt alltid finnas en
kvinnlig kandidat med i det slutliga
urvalet.
I fråga om rörlighet bland
myndighetschefer sägs att sådan bör
eftersträvas. Enligt regeringen främjar
rörlighet på chefsposten såväl
myndighetens effektivitet som chefernas
egen utveckling. En ökad rörlighet leder
också till att chefsbyten och
chefsavveckling avdramatiseras och att
växlingen mellan chefsuppgifter och andra
uppgifter ses som något naturligt.
Tidsbegränsade förordnanden bör enligt
regeringen medvetet användas som ett
instrument för att främja rörligheten,
och vid nyutnämning bör en myndighetschef
utses för en period på sex år och
omförordnanden bör normalt begränsas till
högst tre år.

Undersökningar av regeringens
utövande av utnämningsmakten

Statskontoret har i rapporten Det viktiga
valet av verkschef. En jämförande studie
av verkschefsutnämningar studerat hur det
går till när verkschefer rekryteras i
Sverige och ett antal andra länder
(Statskontoret 1999:21). Enligt rapporten
ökade andelen verkschefer med politisk
bakgrund mellan 1982 och 1998 från 20
till 37 %. Av de verkschefer som ny-
eller omförordnades under 1998 hade
enligt rapporten 50 % någon gång innehaft
en politisk befattning.

Våren 2003 studerades i en av
Expertgruppen för studier i offentlig
ekonomi (ESO) utgiven rapport utnämnandet
och ansvarsutkrävandet av
generaldirektörer (Ds 2003:7). År 2001
hade enligt undersökningen 33 % av
generaldirektörerna politisk bakgrund
(statsråd, statssekreterare, riksdagsman,
politisk sakkunnig, landstings- eller
kommunalråd), 15 % hade haft en opolitisk
befattning inom Regeringskansliet
(expeditions- och rättschefer,
departementsråd eller kansliråd) och 52 %
hade "annan bakgrund" (s. 36).

Enligt ESO-rapporten har utvecklingen
sedan slutet av 1980-talet varit att
andelen generaldirektörer med politisk
bakgrund minskat från 42 % år 1989 till
33 % år 2001. Utvecklingen av andelen
generaldirektörer som tidigare haft en
opolitisk befattning inom
Regeringskansliet har gått i samma
riktning, från 26 % år 1989 till 15 % år
2001. I stället har andelen
generaldirektörer med "annan bakgrund"
ökat, från 32 % år 1989 till 52 % år
2001. Av de generaldirektörer som utsågs
under perioden oktober 1999-15 januari
2002 hade 21 % politisk bakrund.
Undersökningen visar också att andelen
generaldirektörer med politisk respektive
icke-politisk bakgrund inte skiljer sig
nämnvärt mellan myndigheter med olika
antal anställda (s. 36 f.).
Resultatet i ESO-rapporten, att andelen
generaldirektörer med politisk bakgrund
minskat, är tvärtemot resultatet i
Statskontorets rapport. Skillnaden mellan
de två rapporterna kan bl.a. bero på
olika jämförelsetidpunkter, olika
definitioner av vad som utgör politisk
bakgrund och olika kriterier för att
avgränsa vilka personer och myndigheter
som skall ingå i undersökningen.
Enligt ESO-rapporten har vidare andelen
kvinnliga generaldirektörer ökat sedan
slutet av 1980-talet, från 10 % år 1989
till 28 % år 2001. Samtidigt dominerar
männen vid stora myndigheter med fler än
200 anställda. Bland små myndigheter med
upp till 100 anställda utgör kvinnorna en
tredjedel av generaldirektörerna. Andelen
sjunker något bland myndigheter med
mellan 100 och 200 anställda. Vid större
myndigheter med fler än 200 anställda är
endast drygt 20 % av generaldirektörerna
kvinnor (s. 36 f.).
Av undersökningen framgår även den
genomsnittliga tid som man varit verksam
som generaldirektör. Bland de
generaldirektörer som slutat något år
under perioden 1988-2000 var den
genomsnittliga totala tiden 7,3 år.
Genomsnittet var något lägre för
kvinnliga generaldirektörer än för
manliga (5,5 respektive 7,7 år). Den
allmänna bilden är att den tid man varit
verksam som generaldirektör har minskat
under årens lopp. Sett till enbart den
senaste tioårsperioden har den
genomsnittliga tiden dock inte förändrats
nämnvärt; antalet tjänstgöringsår låg på
ungefär samma nivå i början som i slutet
av 1990-talet (s. 40 f.).
Vad gäller rörligheten bland
myndighetschefer, dvs. tiden man är
verksam som generaldirektör på samma
myndighet, framgår av undersökningen att
den genomsnittliga tiden som
generaldirektör på en myndighet bland dem
som slutat något år under perioden
1988-2001 är 6,7 år, vilket endast är ett
år kortare än den genomsnittliga totala
tiden som generaldirektör. Den tid man är
verksam som generaldirektör på enskilda
myndigheter skiljer sig med andra ord i
regel inte särskilt mycket från den
totala tiden som generaldirektör. Det
vanliga är således att man är
generaldirektör på endast en myndighet -
rörligheten är följaktligen inte särskilt
stor (s. 42).

Konstitutionsutskottets tidigare
granskning

Konstitutionsutskottet har tidigare
granskat regeringens utnämningspolitik,
senast 2002 till följd av en
granskningsanmälan (bet. 2001/02:KU20 s.
167 f.). I en promemoria redogjorde
Regeringskansliet för regeringens policy
för chefsförsörjningen och arbetet med
utnämningar av nya myndighetschefer. I
promemorian anges bl.a. att särskild vikt
skall läggas vid ledaregenskaper och
tidigare erfarenheter som chef. Vidare
anförs att strävan att skapa rörlighet
bland myndighetscheferna uppnåtts i stor
utsträckning. I en offentlig utfrågning
som utskottet höll med statsminister
Göran Persson anförde statsministern
bl.a. att han inte anser att antalet
utnämningar där personen har en politisk
bakgrund ökar. Det finns en grupp
tjänstemän och chefer som regeringen
enligt statsministern är angelägen om att
behålla i statsförvaltningen, och det är
statssekreterarna som efter ett visst
antal år går ur den karriären och då ofta
går in som myndighetschefer. Dessa har
arbetat för en socialdemokratisk
regering, men väldigt många av dem har
enligt statsministern inte någon
partipolitisk bakgrund. Vidare anförde
statsministern att regeringen i ett fall
strävat efter att noga väga in den
partipolitiska bakgrunden och det är
landshövdingeutnämningarna. I övriga
sammanhang är det så att regeringen går
vid sidan av ett sådant kvotresonemang
och söker väldigt fritt utifrån förtjänst
och skicklighet. Vad gäller
jämställdheten i utnämningspolitiken
anförde statsministern att det går för
sakta men att det går åt rätt håll.

I sitt ställningstagande upprepade
utskottet sin tidigare bedömning,
nämligen att den omständigheten att en
person har en politisk bakgrund inte
skall vara diskvalificerande vid
tillsättningen av t.ex. en
generaldirektörstjänst, så länge endast
sakliga grunder som förtjänst och
skicklighet tillämpas vid tillsättningen.
Utskottet framhöll i stället att politisk
erfarenhet ofta kan vara viktig när det
gäller att leda offentliga verksamheter.
Vidare instämde utskottet i vad
statsministern anförde avseende
jämställdheten i utnämningspolitiken.

Promemoria från Regeringskansliet

Som svar på en skrivelse från
konstitutionsutskottet har
Regeringskansliet överlämnat en inom
Finansdepartementet upprättad promemoria,
bilaga 6.1.

I promemorian anförs att det inom
Regeringskansliet som ett led i arbetet
med att bereda och föredra
anställningsärenden skrivs promemorior
som sammanfattar de analyser som görs och
de synpunkter som förs fram av statsråden
och deras medarbetare i ärendet.
Promemoriorna innehåller bl.a. s.k.
kravprofiler, dvs. överväganden om vilka
krav som en kandidat bör uppfylla för att
komma i fråga för anställningen. I
huvuddelen av anställningsärendena 2001
och 2002 har sådana promemorior tagits
fram.
Med anledning av
konstitutionsutskottets begäran i
skrivelsen om en förteckning över de
skriftliga kravprofiler som tagits fram
under 2001 och 2002 och om en allmän
redogörelse för innehållet i
kravprofilerna anför Regeringskansliet
att promemoriorna som bl.a. innehåller
kravprofiler inte expedieras och inte
heller tas om hand för arkivering (jfr 2
kap. 9 § tryckfrihetsförordningen). De
krav som ställs på befattningen som
myndighetschef är dock såväl krav på
specialistkompetens och sakkunskap som
ledarförmåga. Arbetet med kravprofilen
tar sin utgångspunkt i en bedömning av
vilka strategiska verksamhetsfrågor som
bedöms stå i fokus för den aktuella
myndigheten. Erfarenhet av politiskt
arbete brukar inte anges i kravprofiler.
Sådana erfarenheter vägs i stället in vid
meritvärdering. I en typ av
tillsättningar, nämligen av
landshövdingar, vägs den politiska
bakgrunden in noga. I övriga
tillsättningar kan politisk erfarenhet
vara en merit men inget krav.
I promemorian anförs att ett brett
sökförfarande förekommer i de flesta
fall, vilket innebär att kandidater söks
även från näringslivet, kommuner och
landsting; för vissa befattningar finns
krav på särskild utbildning eller
erfarenhet, som jurist eller
professorsbehörighet. Av de i
granskningen aktuella tillsättningarna
under åren 2001-2003 har i nio fall de
anställda en tidigare erfarenhet som chef
inom kommunal verksamhet eller från
privat- och föreningsverksamhet, fem
myndighetschefer har varit
riksdagsledamöter och en myndighetschef
var tidigare statsråd. Huvuddelen av
övriga myndighetschefer som utsetts
kommer från chefsställningar inom
statliga myndigheter. Slutligen har
mellan sex och nio myndighetschefer
respektive år haft erfarenhet från
chefsposter inom Regeringskansliet, och
av dessa kommer totalt sex personer
närmast från en anställning som
statssekreterare.
Vad gäller rörlighet bland
myndighetschefer anförs i promemorian att
rörlighet bland myndighetschefer bör
eftersträvas. Under 2001 och 2002
flyttade fem myndighetschefer från en
anställning som generaldirektör till en
annan anställning som chef för en statlig
myndighet. År 2003 har t.o.m. oktober
fyra myndighetschefer flyttat från en
myndighetschefsanställning till en annan.
Sist i promemorian anförs att
rekryteringsarbetet har utvecklats över
åren genom tillämpningen av en samlad
chefspolicy och ett samlat stöd vid behov
till enskilda departement. Användningen
av kravprofiler som ett verktyg i
beredningen av dessa beslut har
utvecklats, och utvecklingen för att
förbättra beredningen av
rekryteringsbeslut måste fortsätta.
Tillämpningen av tidsbegränsade
anställningar av myndighetschefer och
rörlighet betonas, och det lyfts även
fram att det ibland kan vara nödvändigt
att av hänsyn till myndighetens bästa
lämna chefskapet i förtid, vilket också
skett till följd av samarbetssvårigheter
eller personliga hälsoskäl. Enligt
promemorian pågår utvecklingsarbetet med
avseende på olika delar i regeringens
chefspolicy kontinuerligt, och för
verksamhetsåren 2003 och 2004 planeras en
översyn av Regeringskansliets tillämpning
av chefspolicyn och vilka förbättringar
som kan göras. I en sådan översyn ingår
bl.a. rekrytering av myndighetschefer.

Statistik avseende politisk bakgrund
och kön

Till den inom Finansdepartementet
upprättade promemorian bifogas
förteckningar över de anställningsbeslut
gällande myndighetschefer som fattats
under 2001, 2002 och 2003 t.o.m. den 31
oktober.[4]Totalt rör det sig om 92
anställningsbeslut. Av dessa gällde minst
26 sådana befattningar för vilka det
finns krav på särskild utbildning eller
erfarenhet, av vilka flertalet avsåg
tillsättning av rektor vid universitet
eller högskola. Exklusive dessa rör det
sig således om 66 anställningsbeslut
under den aktuella tidsperioden. Av dem
som utnämndes vid dessa tillfällen kan
enligt konstitutionsutskottets mening 22,
dvs. en tredjedel, bedömas ha politisk
bakgrund, såsom statsråd, politiskt
tillsatt tjänsteman inom
Regeringskansliet, riksdagsledamot,
landstings- eller kommunalråd.[5] Som
framgår av tabellen är den vanligaste
bakgrunden statssekreterare och
riksdagsledamot.

Tabell 1 Utnämningar av myndighetschefer och
politisk
bakgrund
--------------------------------------------
------------------
Politisk bakgrund Samtliga
Endast nya
utnämningar
--------------------------------------------
------------------
Statsråd 2
1
--------------------------------------------
------------------
Statssekreterare 11
6
--------------------------------------------
------------------
Riksdagsledamot 7
5
--------------------------------------------
------------------
Landstings- eller 2
2
kommunalråd
--------------------------------------------
------------------
Totalt 22
14
--------------------------------------------
------------------

Av dem som av utskottet bedömts ha politisk bakgrund är det inte
alla som kommer direkt från ett politiskt uppdrag. Innehavet av det
politiska uppdraget kan ha legat flera år tillbaka i tiden, och
vederbörande kan efter det ha varit chef vid en annan myndighet.
Begränsas undersökningen till enbart nya utnämningar, dvs. till
personer som inte redan är myndighetschefer, framkommer att det under
den aktuella tidsperioden utnämndes 14 myndighetschefer med politisk
bakgrund; dessa kom alltså direkt från ett politisk uppdrag. Som
framgår av tabellen var flertalet av dem statssekreterare eller
riksdagsledmöter.

Gruppen myndighetschefer består av flera olika slags befattningar.
Utöver de befattningar för vilka det finns krav på särskild utbildning
eller erfarenhet, som t.ex. rektor vid universitet eller
högskola, kan nämnas landshövding, direktör, generaldirektör,
riksantikvarie och överintendent. Som framgick ovan framhålls
landshövdingar som en särskild grupp bland myndighetscheferna i
det att den politiska bakgrunden vägs in noga av regeringen vid
rekryteringen. Av de förteckningar som bifogas till promemorian
framgår att 10 av de utnämningar som beslutats under den aktuella
perioden gällt landshövdingar. Av dem har det stora flertalet, 8
stycken, politisk bakgrund som antingen statsråd, riksdagsledamot eller
kommunalråd. Den största chefsgruppen i förteckningarna är
generaldirektörer. Under den aktuella perioden har totalt 40
generaldirektörer utsetts av regeringen. Av dem har 13 någon
politisk bakgrund, de flesta som statssekreterare.
Vad gäller den partipolitiska tillhörigheten bland de
myndighetschefer som utnämnts under den aktuella tidsperioden och som
har politisk bakgrund är den i drygt hälften av fallen
Socialdemokraterna (13 av 22) och i drygt en fjärdedel av fallen
Moderata samlingspartiet (6). Övriga partipolitiska tillhörigheter
är Folkpartiet liberalerna, Vänsterpartiet och Centerpartiet
(vartdera 1). Fördelningen mellan olika partier är ungefär densamma
när endast nyutnämnda myndighetschefer studeras.
Av dem med bakgrund inom Socialdemokraterna har 3 utnämnts till
landshövding och 10 till generaldirektör. Av dem med bakgrund
inom Moderata samlingspartiet har 2 utnämnts till landshövding, 3
till generaldirektör och 1 till rektor vid Försvarshögskolan. Av dem
med bakgrund inom Folkpartiet liberalerna, Vänsterpartiet
respektive Centerpartiet har samtliga utnämnts till landshövding.
Vad gäller kön kan konstateras att 37 av de totalt 92
myndighetschefer som utnämnts av regeringen under den aktuella
perioden är kvinnor, vilket motsvarar ca 40 %. Som framgår av tabellen
är skillnaden stor mellan olika departement. Det departement som
har den största andelen kvinnliga utnämningar är
Socialdepartementet, därefter Kulturdepartementet och
Miljödepartementet; för samtliga dessa departement är de kvinnliga
utnämningarna fler än de manliga. Det departement som har den minsta
andelen kvinnliga utnämningar är Jordbruksdepartementet,
därefter Utbildningsdepartementet[6] och Justitiedepartementet.

Tabell 2 Utnämningar av myndighetschefer och
kön
--------------------------------------------
-----------------
Departement Antal Varav
kvinnor % kvinnor
--------------------------------------------
-----------------
Ju 5
1 20
--------------------------------------------
-----------------
UD 5
2 40
--------------------------------------------
-----------------
Fö 7
3 43
--------------------------------------------
-----------------
S 3
3 100
--------------------------------------------
-----------------
Fi 17
7 41
--------------------------------------------
-----------------
U 28
5 18
--------------------------------------------
-----------------
Jo 3
0 0
--------------------------------------------
-----------------
Ku 14
11 79
--------------------------------------------
-----------------
M 4
3 75
--------------------------------------------
-----------------
N 6
2 33
--------------------------------------------
-----------------
Totalt 92
37 40
--------------------------------------------
-----------------
Utskottets ställningstagande

Vid tillsättning av statlig tjänst skall, enligt 11 kap. 9 §
regeringsformen, avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom
förtjänst och skicklighet.

Utskottets granskning har omfattat utnämningar av
myndighetschefer under en avgränsad tid vilket medfört att antalet
utnämningar som ingår i granskningen är begränsat. Granskningen
ger således ingen heltäckande bild av myndighetschefers
bakgrund. Den säger inte heller något om utvecklingen över tid.
En mer heltäckande bild förutsätter antingen en bredare upplagd
granskning eller upprepade granskningar under en längre
tidsperiod. Resultaten av innevarande års granskning bör ses i
medvetande om detta. För att erhålla en mer heltäckande bild avser
utskottet att fortsätta följa regeringens utövande av
utnämningsmakten i kommande granskningar.
Vad gäller utnämningar av t.ex. generaldirektörer har utskottet
tidigare gjort bedömningen att den omständigheten att en person har en
politisk bakgrund inte skall vara diskvalificerande vid tillsättningen,
så länge endast sakliga grunder som förtjänst och skicklighet tillämpas
vid tillsättningen. Tvärtom kan politisk erfarenhet ibland vara
värdefull för den som skall leda en offentlig verksamhet.
En prioriterad fråga i regeringsarbetet är, som framgår av
chefspolicyn, att öka andelen kvinnliga myndighetschefer.
Regeringens mål är att minst hälften av de nya myndighetscheferna inom
civil statsförvaltning skall vara kvinnor. Även om målet ännu inte är
uppfyllt förefaller utvecklingen på en övergripande nivå gå åt rätt
håll. Granskningen visar dock att variationen mellan departementen är
stor och att det inom vissa departement fortfarande finns brister vad
gäller rekryteringen av kvinnliga myndighetschefer.

Granskningen föranleder inga ytterligare uttalanden från
utskottet.

**FOOTNOTES**
[4]: Gruppen ambassadörer ingår inte i
förteckningarna.
[5]: Uppgift om politisk bakgrund som framgår av
Regeringskansliets förteckning över anställningsbeslut (se bilaga 6.1)
eller i den biografiska uppslagsboken Vem är det 2001 (Stockholm:
Kunskapsförlaget P.A. Norstedt & Söner).
[6]: För Utbildningsdepartementet ingår även utnämningar av rektorer
vid universitet och högskolor. Det bör noteras att rekryteringen av
dessa sker enligt förslag från styrelsen; rekryteringsförfarandet sker
med andra ord utanför Regeringskansliet. 7 Regeringens styrning
av de statliga bolagen

Bakgrund

Regelverk

Den rättsliga grunden för regeringens förvaltningsmandat finns i
regeringsformen (RF). Enligt RF 9:8 gäller att statens medel och dess
övriga tillgångar står till regeringens disposition. Med disposition
avses både förvaltningsåtgärder - rättsliga och faktiska - och
förfogandeåtgärder, såsom avhändelse och pantsättning. Enligt RF 9:9
gäller att riksdagen i den omfattning som behövs fastställer grunder
för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Riksdagen
kan därvid föreskriva att åtgärd av visst slag ej får vidtas utan
riksdagens tillstånd. Det är riksdagens sak att avgöra hur omfattande
grunderna skall vara.

I lagen (1996:1059) om statsbudgeten finns regler om
försäljning av statens aktier i statliga företag. Regeringen får besluta
om försäljning av aktier eller andelar i ett företag där staten har
mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, om
inte riksdagen bestämt annat för företaget. Regeringen får däremot
inte utan riksdagsbeslut minska statens ägarandel i företag där staten
har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier
eller andelar. För extrautdelningar eller nedläggningar krävs inte
riksdagsbeslut eftersom det ingår i den normala förvaltningen.
Statligt ägda aktiebolag är liksom aktiebolag som ägs av andra
underkastade regelsystemet i aktiebolagslagen (1975:1385). Detta betyder
att även ett statligt bolag är en självständig juridisk person, där det
högsta beslutande organet är bolagsstämman. Vid denna utövar
aktieägarna sin rätt att besluta i bolagets angelägenheter. I
första hand är bolagsstämman en sammankomst för aktieägarna, men det
finns inga hinder, om bolagsstämman medger det, att stämman öppnas för
allmänheten. Vid bolagsstämman utses en styrelse. Enligt
aktiebolagslagen svarar styrelsen för bolagets organisation och
förvaltningen av bolagets angelägenheter. Den skall se till att
bolagets organisation är utformad så att bokföringen,
medelsförvaltningen och bolagets ekonomiska förhållanden i övrigt
kontrolleras på ett betryggande sätt, och den skall i
skriftliga instruktioner ange arbetsfördelningen mellan å ena sidan
styrelsen och å andra sidan den verkställande direktören och de andra
organ som den inrättar. Styrelsens ansvar och tillsynsskyldighet kan
inte överlåtas på någon annan. Detta gäller för styrelser i alla
aktiebolag oavsett ägare. Således har ledamöter i statligt ägda
företag samma oinskränkta ansvar som ledamöter i företag som ägs av
andra.
Vidare måste statligt ägda aktiebolag liksom företag som ägs av andra
följa konkurrenslagen. Efter mönster från EG-rätten innehåller
konkurrenslagen (1993:20) två principiella förbud, mot
konkurrensbegränsande samarbete mellan företag (6 §) och mot missbruk
från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning (19
§). Dessa bestämmelser motsvaras av EG-fördragets artiklar 81.1 (regler
beträffande avtal m.m. som har till syfte eller effekt att hindra,
begränsa eller snedvrida konkurrensen) och 82 (regler beträffande ett
eller flera företags missbruk av dominerande ställning), vilka ingår
i de grundläggande konkurrensreglerna för den gemensamma marknaden.
Hösten 2000 godkände riksdagen regeringens förslag om
inriktning av konkurrenspolitiken (prop. 1999/2000:140, bet.
2000/01:NU4, rskr. 2000/01:16). Som allmän inriktning av
konkurrenspolitiken gäller bl.a. att när offentliga aktörer agerar
på konkurrensmarknader får det inte ske på sådant sätt att det privata
företagandet hämmas.
Statliga bolags särskilda uppdrag beslutas av riksdagen, regleras
i lag eller i avtal mellan bolaget och staten.

Statens ägarpolitik
Svenska staten är Sveriges största företagsägare. Genom
Regeringskansliet förvaltas ett 60-tal företag med statligt ägande.
Statens ägarroll är komplex då staten äger företag inom verksamheter som
spänner från gruvindustri och fastigheter till opera och spel.
Regeringen har infört värdeskapande som övergripande mål.

I regeringens skrivelse 2002/03:120 delas företag med statligt ägande
in i två grupper, nämligen företag som verkar under marknadsmässiga
villkor och krav samt företag som främst har särskilda
samhällsintressen att uppfylla. Företag med marknadsmässiga krav
kännetecknas av att de verkar på en marknad med full konkurrens
och/eller att ägaren, staten, ställer marknadsmässiga krav på
resultat och avkastning baserat på riskprofil. Målet för
ägarpolitiken inom denna grupp sätts utifrån marknadsmässiga krav;
företagen skall ges samma förutsättningar och ha samma krav på
sin verksamhet som andra aktörer. Avkastningskraven måste bl.a. i
konkurrenshänseende motsvara kraven på övriga företag i samma bransch.
Företag med särskilda samhällsintressen kännetecknas av att staten
styr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt och/eller att
företagen verkar på en marknad med särskilda förbehåll och/eller att en
del av företagen verkar helt eller delvis utan konkurrens medan andra
är fullt konkurrensutsatta. För denna grupp av företag gäller att
speciella mål sätts, varvid bl.a. kraven på avkastning avviker från
vad som är gängse i verksamheter som bedrivs helt på marknadsmässiga
villkor; företagens uppgifter är främst att infria särskilda
samhällsintressen. Graden av samhällsintresse och statens styrning
skiljer sig mycket mellan de olika bolagen i denna grupp.
Av skrivelsen framgår att Regeringskansliet främst använder tre verktyg
för att nå de uppsatta målen: genomlysning, fokus på kärnverksamhet
och effektiva styrelser. Beträffande genomlysning anser regeringen att
företagen med statligt ägande skall vara minst lika genomlysta som
börsnoterade företag (s. 16). Den ekonomiska informationen är grunden
för företagens offentliga rapportering. I vilken mån de
berörda särskilda samhällsintressena uppfyllts bör betraktas som
lika väsentligt som annan redovisning. Även den miljö-,
jämställdhets- och mångfaldsrelaterade rapporteringen bör i
möjligaste mån integreras i årsredovisningen.
När det gäller fokus på kärnverksamheten har det enligt
regeringen historiskt sett funnits två problem inom den statliga
företagssfären, nämligen ineffektiv kapitalbalans - företagen
tenderar att vara överkapitaliserade i förhållande till en optimal
kapitalstruktur, dvs. de har för mycket eget kapital i relation till
lånat kapital - och expansion utanför kärnverksamheten (s.
20). Under de senaste åren har Regeringskansliet i samråd med
företagen med statligt ägande vidtagit flera åtgärder för att öka
fokusen på kärnverksamheten och optimera kapitalstrukturen.
Beträffande det tredje verktyget, effektiva styrelser, är
regeringens mål att styrelserna skall innehålla hög kompetens
anpassad till respektive företags verksamhet, situation och framtida
utmaningar (s. 17 f.). Nomineringen och tillsättningen av nya
ledamöter föregås av en löpande dialog mellan ansvarigt departement,
styrelseordförande, andra ledamöter, företagsledning och eventuellt
andra delägare. Sammansättningen av styrelserna skall ske så att en
balans uppnås avseende kompetens, bakgrund, ålder och kön.
Ägarrepresentationen i styrelserna utgörs normalt av att ansvarig
tjänsteman är ordinarie ledamot. Vid en genomgång 2001 hade
Regeringskansliet styrelserepresentation i närmare 70 % av bolagen. Det
förekom relativt ofta att Regeringskansliet hade två företrädare med i
styrelsen. Ibland rörde det sig om personer från två olika departement.
Vidare anför regeringen att revisorernas roll i företagen bl.a. är att
granska styrelsens förvaltning av företaget på ett opartiskt och
självständigt sätt (s. 19). Detta är enligt regeringen av central
betydelse, varför Regeringskansliet kontinuerligt utvärderar
revisorerna och deras medverkan i statligt ägda företag.
Riksrevisionen har bl.a. rätt att inom ramen för
effektivitetsrevision granska sådan verksamhet som staten bedriver i
form av aktiebolag. Den kan även förordna en eller flera revisorer att
delta i den årliga revisionen.
I skrivelsen redogör regeringen för sin policy i vissa frågor av
principiell karaktär (s. 21 f.). Policyfrågorna ger uttryck för en
viljeyttring hos regeringen på områden som är angelägna för hela
samhället. Alla företag, inte minst företag med statligt ägande, anses ha
ett stort ansvar att ta i de aktuella frågorna. Frågorna rör bl.a.
miljö, etik, jämställdhet, mångfald och hälsan i arbetslivet.
Regeringen har också beslutat om riktlinjer i olika frågor för företag
med statligt ägande. I skrivelsen redogör regeringen för riktlinjer i
frågor som rör incitamentsprogram för anställda, anställningsvillkor
och extern ekonomisk rapportering i företag med statligt ägande (s. 23).

Synen på statligt ägande

Näringsutskottet har i olika sammanhang redovisat sin syn på
statligt ägande av företag, senast i betänkande 2003/04:NU4 Statliga
företag (s. 28). Utskottet anför därvid att det i vissa fall kan vara
motiverat med ett statligt ägande, t.ex. för att bidra till en hög
servicenivå och likvärdighet över hela landet. I frågan huruvida staten
skall äga vissa företag eller inte intar utskottet en pragmatisk
hållning. Det kan i vissa fall enligt utskottet vara motiverat med
försäljning av del av eller hela det statliga ägandet i ett bolag.
Utskottet anser att den ordning som för närvarande gäller och som innebär
att regeringen - i det fall den inte redan har beslutsmöjlighet -
lägger fram förslag till riksdagen om försäljning, är ändamålsenlig.

Organisering i regeringen och Regeringskansliet

Regeringen har fr.o.m. årsskiftet 2002/03 samlat resurser och
kompetens för förvaltningen av det statliga ägandet inom en särskild
ägarenhet på Näringsdepartementet. Den nya ägarenheten är huvudsakligen
en sammanslagning av Näringsdepartementets enhet för statligt ägande och
delar av Finansdepartementets fastighets- och bolagsenhet. Förändringen
ger enligt regeringen bättre förutsättningar för att kunna bedriva en
enhetlig ägarpolitik med tydliga mål och riktlinjer för företagen
(skr. 2002/03:120 s. 24).

Näringsdepartementets ägarenhet ansvarar för merparten av de statligt
ägda företag som förvaltas av Regeringskansliet. Andra departement som
ansvarar för förvaltning av ett eller flera företag med
statligt ägande är Finansdepartementet, Jordbruksdepartementet,
Socialdepartementet, Kulturdepartementet, Miljödepartementet,
Utrikesdepartementet och Utbildningsdepartementet. Av de
företag som förvaltas av andra departement än Näringsdepartementet är
flertalet, men inte alla, företag med särskilda samhällsintressen. I
vissa departement finns särskilda bolagssamordnare vid sidan av
bolagsansvariga handläggare. Bolagssamordnarna har vid sidan av
den bolagsansvarige olika uppgifter, t.ex. att bereda frågan om nya
ledamöter, deltaga i förberedelser inför bolagsstämman samt följa
revisorernas arbete i bolaget.
Statsministern förordnade den 21 oktober 2002 enligt 7 kap. 5 § RF
statsrådet Leif Pagrotsky att i respektive departementschefs ställe
föredra förvaltningsärenden som gäller statens företagsägande och
som ställer krav på en enhetlig ägarpolitik eller avser
styrelsenomineringar. Även vad gäller bolag som fortfarande hör
till andra departement är således näringsministern föredragande
i nämnda ärenden. Fortfarande svarar departementen för själva
beredningen av ärenden, t.ex. framtagande av förslag till
styrelsenomineringar, men det är näringsministern i stället för
respektive departementschef som är föredragande inför regeringen
(Riksdagens revisorers rapport 2002/03:10 s. 51 f.).

Granskningar av regeringens ägarstyrning
Riksdagens revisorers granskning
Våren 2003 presenterade Riksdagens revisorer sin granskning av
staten som ägare av bolag (rapport 2002/03:10). Revisorernas
granskning omfattade bl.a. styrningen och uppföljningen av de
statliga bolagens verksamheter samt ägarföreträdaren
Regeringskansliets roll i det avseendet.

Regeringskansliet är enligt revisorerna i första hand
organiserat och bemannat för att bereda ärenden för verksamheter som
finansieras över statsbudgeten. Budgetprocessen är uppbyggd kring mål-
och resultatstyrning av myndigheterna och bolagen behandlas inte inom
ramen för den processen. Därmed finns inte samma årligen återkommande
tillfälle till analys och prövning av bolagens verksamhet, varför
ägaren måste vara mer aktiv och ta egna initiativ för att åstadkomma en
dialog med bolagen och för att få till stånd en fungerande styrning
och uppföljning av verksamheten.
Revisorerna konstaterade att regeringen vidtagit flera initiativ
för att stärka sin roll som ägarföreträdare. De menade dock att det
alltjämt råder brist på samordning och enhetlighet inom
Regeringskansliets ägarstyrning. Revisorerna kunde inte bedöma
huruvida beslutet att utse en minister som föredragande i ärenden som
ställer krav på en enhetlig ägarpolitik också leder till att
ägarstyrningen vid de olika departementen blir mer enhetlig, men de
ansåg att det borde ge goda förutsättningar för en sådan utveckling.
Vidare konstaterade revisorerna bl.a. att staten fortfarande använder
flera olika dokument i ägarstyrningen. Granskningen visade att
det inte finns någon enhetlig syn inom Regeringskansliet på
vilka dokument som bör användas i styrningen av de statliga bolagen.
Verksamhetsmål och ekonomiska mål anges i olika typer av dokument som
bolagsordning, ägardirektiv, avtal, riksdagsbeslut, propositioner m.m.
Trots att aktiebolagslagen föreskriver det anger företagens
bolagsordningar inte alltid det övergripande syftet med verksamheten,
och det framgår inte klart när verksamheten inte syftar till att gå
med vinst. Det finns också flera exempel på att målen eller kraven
är angivna i opreciserade och/eller allmänt hållna dokument; detta
gäller i än högre grad företag som har andra mål än att gå med
vinst. Revisorerna menade att det bör vara en prioriterad uppgift att se
till att floran av styrdokument begränsas samt att
verksamhetsmålen och de ekonomiska målen ses över, preciseras och
formuleras i skriftliga dokument till bolaget.
Riksdagens revisorer lämnade med anledning av granskningen ett förslag
till riksdagen (förs. 2002/03:RR16). Förslaget behandlades i
näringsutskottets betänkande 2003/04:NU4 Statliga företag. I
betänkandet avstyrkte näringsutskottet revisorernas förslag i alla
delar. Närmare bestämt gällde det förslag på följande områden:
allmänna synpunkter från revisorerna; Regeringskansliet som
ägarföreträdare; övergripande mål, ekonomiska mål och verksamhetsmål;
styrelsernas effektivitet; insyn, uppföljning och revision;
dotterbolagens verksamhet; bolagsledningarnas löner och ersättningar.
Utskottet avstyrkte även flera motionsyrkanden som berör de olika
delarna i revisorernas förslag. I betänkandet redovisas hur de
olika frågorna hanteras av Regeringskansliet, främst
Näringsdepartementet som har huvudansvaret för ägarförvaltningen. Många
av de aspekter som aktualiseras av revisorerna och i de berörda
motionerna är enligt betänkandet redan föremål för aktiv behandling inom
Näringsdepartementet. Vad gäller organiseringen av förvaltningen av
statliga företag inom Regeringskansliet ansåg utskottet att den
samordning och koncentration till Näringsdepartementet som skett
är positiv och främjar effektiviteten i statens ägarförvaltning,
men att det kan finnas skäl att i vissa fall, vilket sker för
närvarande, låta förvaltningen av ett bolag ligga på ett departement som
också har ansvar för det sakområde inom vilket det berörda bolaget
är verksamt. Vad gäller särskilda ägardirektiv används sådana enligt
betänkandet inte av Näringsdepartementet beroende på att denna typ av
direktiv anses oklar och otydlig, en uppfattning som delades av
näringsutskottet (s. 43).
I anslutning till de nämnda förslagen från revisorerna
avlämnades reservationer av företrädarna i utskottet för Moderata
samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och
Centerpartiet i varierande konstellationer. Kammaren följde utskottet
(rskr. 2003/04:35, 36).

Riksrevisionens planerade granskningar 2003/04
Riksrevisionen har under hösten 2003 inlett en granskning av
statens representation i bolag med statligt ägande. Granskningen skall
bl.a. visa hur systemet med den statliga styrningen av bolag genom
styrelseföreträdare fungerar och huruvida beredningsprocessen
skiljer sig åt inom Regeringskansliet för utseende av
styrelserepresentanter. Även ägarens riktlinjer och uppföljning
granskas. Granskningen beräknas vara avslutad i mars 2004.

Riksrevisionen har också inlett en granskning avseende
information om ekonomiska risker som kan medföra stora ekonomiska
problem, exemplet A-Banan Projekt AB (Arlandabanan). Granskningen
beräknas vara avslutad i mars 2004. I november 2003 avslutades en
förstudie avseende statens styrning av Vattenfall AB.
Riksrevisorerna har därefter beslutat att gå vidare med en
granskning.

Skriftliga frågor
Under innevarande och föregående riksmöte har näringsminister Leif
Pagrotsky besvarat flera skriftliga frågor gällande styrningen av
statliga bolag. I svar på fråga 2003/04:51 av Gustav Fridolin (mp)
om styrningen av statliga bolag, exempelvis Vin & Sprit, betonade
näringsministern att regeringen är mycket noga med att de statliga
bolagen skall drivas i enlighet med de riktlinjer som redovisats för
riksdagen. I fallet Vin & Sprit delade inte näringsministern
frågeställarens uppfattning, att Vin & Sprit skulle agera i motsats till
beslut fattade i riksdagen, och han såg i dag inga orsaker till att
vidta några åtgärder med anledning av frågan.

I svar på fråga 2003/04:205 av Maria Wetterstrand (mp) om Vin & Sprits
förhållande till alkoholskatten ansåg näringsministern att de statligt
ägda bolagen skall bedriva sin verksamhet så att de ligger väl inom de
ramar som sätts genom lagar och beslut fattade av riksdag och regering,
men att det är rimligt att Vin & Sprit, precis som andra statligt ägda
bolag, kan ansluta sig till branschorganisationer som på ett
seriöst vis tar till vara branschens och medlemmarnas intressen.
Frågan var ställd mot bakgrund av att Sprit- &
vinleverantörsföreningen, där Vin & Sprit AB är medlem, genom
PR-företag har verkat för en lägre alkoholbeskattning. Näringsministern
såg i dag inga orsaker till att vidta några åtgärder med anledning av
frågan.
I svar på fråga 2003/04:163 av Åsa Torstensson (c) om statens
ägarstyrning av Vattenfall menade näringsministern att han inte såg
någon anledning att formulera nya direktiv för Vattenfall, utöver de
riksdagsbeslut som är fattade, för att staten skall utöva en
ägarstyrning som ligger i linje med av riksdagen fattade beslut.
Riksdagsbesluten föreskriver att bolaget skall medverka i omställningen
av det svenska energisystemet och att det skall ske på affärsmässiga
villkor. Näringsministern menade att det ligger i bolagets intresse att
ligga i framkant, och han var övertygad om att bara ett
konkurrenskraftigt Vattenfall kan fortsätta att driva utvecklingen mot
ett ekologiskt hållbart energisystem i Sverige.
I svar på fråga 2002/03:1096 av Henrik S Järrel (m) om
riksdagsledamöternas insyn i de statligt ägda bolagen påpekade
näringsministern att det är företagens styrelsers ansvar att
kallelserna skickas till riksdagens kammarkansli senast fyra veckor
och tidigast sex veckor innan bolagsstämman. Detta sköts enligt
näringsministern på ett bra sätt. Vidare anförde näringsministern
att riksdagen och dess utskott är oförhindrade att ta del av alla
uppgifter hos Regeringskansliet rörande statliga bolag, även sådana
uppgifter som omfattas av sekretess. Sistnämnda rätt har dock inte
utsträckts till enskilda riksdagsledamöter.

Konstitutionsutskottets granskning
Regeringens styrning av de statliga bolagen har tidigare varit
föremål för konstitutionsutskottets granskning. I ett uttalande i ett
ärende om statlig affärsverksamhet (bet. 1982/83:KU30 s. 26 f.)
konstaterade utskottet att den formella styrningen av de bolag där
staten helt eller delvis äger aktierna endast kan utövas på
bolagsstämman. Vidare uttalades bl.a. att detta självfallet inte
betyder att underhandskontakter mellan ägare och den direkta
bolagsledningen inte skulle få förekomma. Det ligger i sakens natur,
särskilt i bolag med endast en eller ett fåtal aktieägare, att sådana
underhandskontakter är angelägna för att undvika konflikter mellan
bolagsledning och aktieägare.

I granskningsbetänkande 1994/95:KU30 uttalade utskottet med
anledning av en granskning av statens ägande i Nordbanken att det är
angeläget att en tydlig policy utvecklas för hur ägandet skall utövas i
statligt ägda företag (s. 96). Från de utgångspunkter som utskottet i
det sammanhanget hade att beakta var det av betydelse att
skriftliga riktlinjer utformades för hur ägandet skall utövas av
statsråden och övriga företrädare för Regeringskansliet. Rutiner
borde utvecklas som gör det möjligt att följa viktigare
händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit
mellan bolagsledningar och berörda departement i frågor av större
betydelse. Utskottet ville understryka vikten av att
ställningstaganden i ärenden som behandlas på bolagsstämmor och
i andra viktigare frågor dokumenterades. Utskottet hänvisade till ett
tidigare uttalande (bet. 1991/92:KU30 s. 70) om att det är
önskvärt med mer uttryckliga direktiv och dokumentation i frågor som
avser statens företrädare på bolagsstämmor eller i andra sammanhang. Inom
ramen för ägarpolicyn borde ingå att staten skall ha en aktiv och
initierande roll i fråga om val av styrelseledamöter.
Våren 1996 granskade utskottet utövandet av statens ägande i
Apoteksbolaget AB (bet. 1995/96:KU30) och hänvisade därvid (s. 51)
till uttalandena i samband med granskningen av statens ägande i
Nordbanken. Också i betänkande 1997/98:KU25 (s. 127) redovisades
detta uttalande, då i samband med granskningen av
kommunikationsminister Ines Uusmanns hantering av statens ägarroll
i Posten AB.
Med anledning av en anmälan granskade konstitutionsutskottet våren
2003 näringsminister Björn Rosengrens underlåtenhet att vidta
erforderliga åtgärder för att dels genomföra riksdagens intention
såsom den kom till uttryck 1997 angående den aktiva roll det statligt
ägda Vattenfall skulle spela i omställningen av det svenska
energisystemet, dels motverka skadliga konsekvenser på grund av
koncentrationen på den svenska energimarknaden till nackdel för såväl
konsumentintressen som omställningsmålet (bet. 2002/03:KU30 s. 54 f.). I
anmälan anfördes att näringsministern inte använt statens möjligheter
att genom ägandet av Vattenfall påverka marknaden mot en sundare
funktion och struktur samt att Vattenfall tydligt avvikit från
riktlinjerna i 1997 års energibeslut. Vidare anfördes att Vattenfalls
faktiska agerande tyder på att Näringsdepartementet underlåtit att
använda de instrument som står till dess förfogande för att säkerställa
att riksdagens intentioner uppfylls.
Utskottet höll med anledning av anmälan offentlig utfrågning med
statssekreterare Claes Ånstrand, Näringsdepartementet. Vid utfrågningen
anförde Ånstrand bl.a.
Regeringen följer bolaget med utgångspunkt i
styrelserepresentation. Regeringen har en löpande dialog med bolaget,
framför allt med styrelsens ordförande. Styrelsen är strategiskt det
viktigaste styrinstrumentet. Styrelsen i sin helhet speglar ägarens
styrning över bolaget. Styrelseledamöterna skall följa de beslut som
riksdagen har tagit i det här avseendet. Det är de direktiv som man
har från ägarens sida. Det är utgångspunkten och på detta sätt baserar
de sin strategi och sin affärsplan. Varje enskilt investeringsbeslut
prövas inte av ägaren utan det är inriktningen av verksamheten som
prövas av ägaren. Riksdagen och regeringen kan utvärdera hur
väl riktlinjerna uppfylls.
Den juridiska statusen för ägardirektiv är något svår vilket kan
förklara varför Näringsdepartementet varit sparsamt med att utforma
sådana. Ägardirektiv tar inte över lagstiftningen och krav som
aktiebolagslagen ställer. Riksdagens uttalanden utgör de riktlinjer som
bolaget skall agera efter och styrelsen i sin helhet speglar ägarens
styrning över bolaget. Den ledamot som kommer från
Näringsdepartementets ägarförvaltning har också riktlinjerna som
utgångspunkt för sitt beslut. Genom dialog med styrelsen kan regeringen
se till att de riktlinjer som riksdagen ställt upp följs, möjligtvis
kompletterat med stämmobeslut. Bolagsstämman uttalar då riktlinjer för
verksamheten som bolaget har att följa. Ägardirektiv är en momentan
styrning som ges vid ett enda tillfälle, vilket inte är tillräckligt för
att styra bolaget. Det är genom att dagligen umgås med stora statliga
bolag som det är möjligt att styra deras verksamhet. Det är ett väldigt
aktivt instrument från statens sida. I det aktuella fallet har, med
utgångspunkt i riksdagens krav, bedömningen varit att det inte krävts
några särskilda stämmodirektiv, utan implementeringen har skett under
hand och redovisas i den strategi som har redovisats till riksdagen.
Någon prioritering mellan affärsmässighet och andra mål
(energipolitiska) har inte varit nödvändig att göra, eftersom målet om
affärsmässighet är väldigt tydligt uttalat av riksdagen. Arbetet med
andra mål måste ske inom ramen för affärsmässighet. Man måste vara
försiktig med att lägga alltför stor tyngdpunkt i en bolagsstyrelse
eller en bolagsledning när det gäller att vara aktör på det
energipolitiska området, utan det måste utgå från beslut fattade i
Sveriges riksdag. Regeringen ser heller inga problem med de dubbla mål
som föreligger.
Utskottet riktade i granskningen sin uppmärksamhet mot det sätt på
vilket regeringen utövat statens roll som ägare av Vattenfall. Huruvida
regeringens styrning av företaget varit förenlig med vad riksdagen
beslutat visar sig enligt utskottet i de hänseenden som granskningen
avsåg i det sätt på vilket Vattenfall uppträtt. Utskottet konstaterade
att de olika mål som Vattenfall i sin verksamhet skall uppfylla
uppenbarligen inte kunnat nås utan omsorgsfulla avvägningar. Vad som
kommit fram under granskningen gav emellertid inte grund för någon
annan bedömning än att Vattenfalls agerande kunde anses förenligt
med vad riksdagen beslutat. Utskottet fann följaktligen inte skäl att
rikta kritik mot regeringen eller något enskilt statsråd för att ha
brustit i fråga om styrningen av Vattenfall eller för att ha åsidosatt
vad riksdagen beslutat. I en reservation (m, fp, kd, c, mp) anfördes
dock att det kan ifrågasättas om regeringen varit tillräckligt aktiv
när det gäller att ge Vattenfall erforderliga direktiv för att
verksamheten inom det aktuella området skall präglas av de
målsättningar som ligger till grund för svensk energipolitik.
Reservanterna menade att det efter granskningen inte går att komma
ifrån intrycket att den styrning som regeringen utövat inte varit
tillräcklig, och deras slutsats var att regeringen inte kunde undgå
kritik för att ha brustit i fråga om styrningen av Vattenfall.
Riksdagen godkände reservationen.

Promemoria från Regeringskansliet

Som svar på en skrivelse från konstitutionsutskottet har
Regeringskansliet överlämnat en inom Näringsdepartementet upprättad
promemoria, se bilaga 7.1.

I promemorian anförs att det enligt aktiebolagslagen
(1975:1385) ankommer på aktieägare att handha frågor angående
strategiska förändringar i bolagets verksamhet som förvärv, fusion
och likvidation. Den löpande förvaltningen av bolaget är
bolagsledningens kompetensområde, men ägaren kan ge
bolagsledningen direktiv i förvaltningsfrågor. Av en bilaga till
promemorian framgår att styrelsen genom ordföranden bör samordna sin syn
med företrädare för ägaren(na) i frågor av avgörande betydelse. Till
sådana frågor hör främst större strategiska förändringar i företagets
verksamhet och större förvärv, fusioner eller avyttringar, men även
t.ex. beslut som innebär att företagets riskprofil eller
balansräkning förändras på ett avsevärt sätt.
Vid ägarstyrningen av de statliga bolagen utgår enligt
promemorian regeringen från de riktlinjer för bolagets verksamhet som
angetts i det riksdagsbeslut som ligger till grund för beslutet att
bilda eller förvärva bolaget. Bolagsordningen återspeglar detta
beslut. Bolagsordningen beslutas på bolagsstämman, liksom
styrelsens sammansättning. För ett fåtal bolag gäller att
bolagsordningen inte får ändras utan regeringens tillstånd liksom att
regeringen beslutar om styrelsens sammansättning. Rekrytering av
styrelseledamöter och ordförande uppges i promemorian vara ett mycket
viktigt instrument för ägarstyrningen. I flertalet statliga bolag är
ägaren direkt företrädd i styrelsen, vilket ger möjligheter till
information om bolagens verksamhet. För att få kontroll av om ett bolag
främjar de särskilda samhällsintressen som det, i förekommande fall,
skall uppfylla rekryteras ofta en ledamot från det departement som
ansvarar för förvaltningen.
Eftersom bolagens uppgifter varierar stort varierar arten och
omfattningen av bolagens styrdokument. Vissa bolag har ensamrätt eller
annan särskild uppgift, vilken ofta regleras i lagstiftning.
Några bolag arbetar under avtal med ägaren staten, i några fall har
ägaren ställt upp uttryckliga ägardirektiv med krav på bl.a.
avkastning och soliditet och i några fall styrs verksamheten med
särskilda regeringsbeslut om mål, återrapporteringskrav och
uppdrag. Ägardirektiv används endast i begränsad omfattning - enligt
promemorian används ägardirektiv för fyra bolag - och riktlinjer eller
principer för vad som bör regleras i form av ägardirektiv
finns inte inom Regeringskansliet. Vanligare är i stället en
ägarmapp, benämnd Riktlinjer och information, innehållande riksdagsbeslut
som avser bolaget, regeringens riktlinjer samt uppgifter om
avkastningskrav. Ägarmapp har överlämnats till tolv bolag.
Resterande bolag kommer att motta motsvarande underlag vid kommande
bolagsstämmor.
Ägarförvaltningen sker huvudsakligen, i vart fall avseende de
konkurrensutsatta bolagen, helt skild från handläggningen av
sektorspolitiska frågor. Detta betyder enligt promemorian att
förvaltningen skilts från ställningstaganden i frågor som kan beröra
inte bara de statliga bolagen utan även andra aktörer på samma marknad.
Vidare fattar regeringen och statsråden inte några beslut som innebär
avvägning mellan olika krav och intressen för bolagen. Regeringen har
inga möjligheter att lägga andra uppgifter på ett statligt bolag än
de som beslutats av riksdagen. Förutom riksdagsbeslut återspeglas
bolagets uppdrag genom bolagsordningen, särskild lagstiftning, avtal,
regeringsbeslut och i några fall ägardirektiv. Utvärderingen av om
bolaget uppfyller sina åtaganden sker mot dessa dokument. I ett bolag där
staten är huvudägare, i de flesta fall genom ett hundraprocentigt
ägande, är risken för intressekonflikt mellan ägare och
bolagsledning begränsad. Ägaren har tydligt lagt fast bolagets
inriktning och bolagets styrelse har att utveckla bolagets
strategier samt att förvalta bolaget inom den ramen. För det fall bolaget
inte längre följer sin inriktning eller sitt åtagande kan
styrelseledamöter bytas. Vid behov kan ägarrepresentanten medverka
i en bedömning av om en viss fråga bör hanteras av ägaren. Vidare
kan till ledning för styrelsearbetet i styrelsens arbetsordning anges
vilka frågor som skall behandlas som ägarfrågor. Har ledamöterna i
styrelsen olika uppfattningar om huruvida en fråga är att anse som
en ägarfråga har ordföranden att hänskjuta bedömningen till ägaren.
Vad gäller statsrådens kontakter med bolagens ledningar anförs i
promemorian att de i huvudsak är begränsade till styrelsens
ordförande. Kontakter sker vid behov, t.ex. inför större
förändringar vad gäller bolagens verksamhet och i uppkomna
risksituationer. Inom ramen för den aktiva ägarstyrningen har chefen
för Näringsdepartementet som regel endast kontakt med styrelserna för
de bolag som departementet har förvaltningsansvar för, medan övriga
statsråd som har förvaltningsansvar för bolag under sitt
departement håller kontakter med dessa bolags styrelser. Kontakter
mellan statsråd och bolagsledning dokumenteras när de avser sådana
ägarfrågor som kan komma att leda till formellt beslut och i vissa fall
även på en mer löpande basis.

Utskottets ställningstagande
Utskottet vill till en början erinra om att förhållandet mellan
regeringen och statliga aktiebolag regleras av aktiebolagslagen; någon
särskild reglering i regeringsformen finns inte. I sin egenskap av
företrädare för det statliga ägandet lyder regeringen således under
samma regler som andra bolagsägare. Innebörden av detta är bl.a. att
ägarinflytandet utövas i bolagets beslutande organ, bolagsstämman. Den
utser styrelsen, som i sin tur utser verkställande direktör. Genom
bl.a. valet av styrelse och möjligheten att i bolagsordningen föra in
särskilda bestämmelser kan statens representanter på bolagsstämman
påverka inriktningen av bolagets verksamhet. Uppstår det en konflikt
mellan styrelsen och bolagsstämman kan den senare ersätta de
styrelseledamöter som utsetts av stämman. Vidare, i den mån anslag på
statsbudgeten beslutas för bolagets verksamhet, kan styrning utövas
genom att särskilda villkor föreskrivs för anslagets användande.
Utöver detta finns inte några formella styrmedel. Staten kan dock
självfallet sluta avtal med ett statligt bolag, varigenom bolaget
frivilligt går med på att inskränka sin handlingsfrihet på ett sätt
som staten önskar. Staten kan också utöva sitt ägarinflytande
så att det i bolagsordningen skrivs in bestämmelser om att vissa
av bolagets beslut skall underställas regeringen eller annan statlig
myndighet. Som utskottet tidigare uttalat ligger det i sakens natur
att det även förekommer underhandskontakter mellan staten som ägare
och den direkta bolagsledningen. Det gäller i särskilt hög grad när
staten är ende aktieägaren.

Under särskilt den senaste 15-årsperioden har samtidigt, på grund av
avregleringar och marknadsutvecklingen, flertalet av de bolag
regeringen förvaltar förändrats från monopolföretag med särskilda
uppgifter till företag med större marknadsinriktning. Det torde därvid
vara ofrånkomligt att det emellanåt, i förvaltningen av ett
bolags angelägenheter, uppkommer beslutssituationer som fordrar
avvägningar mellan finansiella mål och samhällsmål, då det inte
framstår som självkart vilket mål som skall prioriteras. I egenskap av
företrädare för det statliga ägandet har regeringen att verka i enlighet
med de beslut som fattats av riksdagen rörande enskilda bolags
verksamhet. Regeringen har ett politiskt ansvar i fråga om den
statliga företagsverksamheten.
Formerna för ägarstyrningen utvecklas kontinuerligt. Från de
utgångspunkter som utskottet har att beakta är det av betydelse att
styrningen sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand
granska regeringens agerande. Utskottet har tidigare uttalat att
rutiner bör utvecklas som gör det möjligt att följa upp viktigare
händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan
bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse.
Utskottet förutsätter att det fortsatta utvecklingsarbetet avseende
ägarstyrningen görs i medvetande om detta.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande av utskottet.
8 Frågor med anknytning till EU-arbetet
8.1 Faktapromemorior över EU-handlingar
Bestämmelser om och riktlinjer för regeringens informationsskyldighet
m.m.

Grundläggande bestämmelser

I regeringsformen (10 kap. 6 §) föreskrivs att regeringen
fortlöpande skall informera riksdagen om vad som sker inom ramen för
samarbetet i Europeiska unionen och att närmare bestämmelser om bl.a.
informationsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.

I riksdagsordningen (10 kap. 2 §) föreskrivs att regeringen är skyldig
att informera riksdagen om sin syn på de förslag från kommissionen som
regeringen bedömer som betydelsefulla. Utskotten skall följa arbetet i
EU inom de ämnesområden som följer av ärendefördelningen mellan
utskotten.
Vidare finns bestämmelser om regeringens skyldighet att
underrätta EU-nämnden och att samråda med nämnden om frågor som skall
behandlas i rådet.

Riktlinjer som riksdagen har antagit

Faktapromemorior nämns inte särskilt i riksdagsordningen.
Faktapromemorior är emellertid en form för regeringen att lämna
information till riksdagen.

Enligt de riktlinjer som redovisas nedan lämnas sådana
promemorior över kommissionsförslag om nya, viktiga rättsakter samt
över grönböcker, vitböcker och meddelanden med förslag till viktigare
nya regelsystem eller principiellt viktiga ändringar i gällande
lagstiftning. De överlämnas från Regeringskansliet till kammarkansliet
som lämnar dem vidare till det utskott som frågan rör.
Vid Sveriges anslutning till Europeiska unionen diskuterades formerna
för samverkan mellan riksdag och regering (prop. 1994/95:15,
förslag 1994/95:TK1, bet. 1994/95:KU22). Till grund för diskussionen låg
bl.a. förslag från en av talmanskonferensen tillsatt arbetsgrupp.
Arbetsgruppen hade skisserat en ordning efter danskt mönster för
regeringen att lämna information till riksdagen.
Enligt den skisserade ordningen skulle regeringen, när förslag till
förordningar, direktiv m.m. och viktigare redogörelser lagts fram av
kommissionen och översatts till svenska överlämna dokumenten till
riksdagen. Förslag till viktigare rättsakter skulle så snart som
möjligt följas av en skriftlig redogörelse för förslagets innebörd
och förhållande till svenska bestämmelser. När det gäller frågor
som Europaparlamentet skulle yttra sig i borde dokumenten tillhandahållas
innan parlamentet påbörjade sin behandling. Vidare bör regeringen
lämna riksdagen lättlästa, skriftliga förteckningar beträffande alla
förslag som läggs fram inom första pelaren, liksom beträffande andra
utspel inom EU.
Genom informationen från regeringen skulle utskotten få
möjlighet att göra en bedömning av frågornas betydelse. Jämsides med
beredningsprocessen inom EU fram till behandlingen i rådet (inkl.
beredningen i Coreper) kunde utskotten sedan genom kontakter med
departementen och på annat sätt skaffa sig ytterligare inblick i
de aktuella frågorna samt diskutera frågorna vid sammanträden. I
betydelsefulla frågor kunde offentliga utfrågningar ordnas. Vid
sammanträffanden med regeringsföreträdare kunde utskotten också lämna
synpunkter. Det skulle vidare finnas utrymme för kontakter på det
partipolitiska planet med bl.a. ledamöterna i EU- nämnden. Vid
sidan av information om nya förslag m.m. kunde utskotten ha behov av
en mera allmän information om utvecklingen inom EU och om
behandlingen av viktigare frågor. Sådan information borde kunna lämnas
från vederbörande departement vid utskottssammanträden. Arbetsgruppen
ansåg att ordningen skulle ge utskotten möjligheter att självständigt
ta upp olika EU- frågor och att framföra synpunkter på dem till
regeringen. Gruppen underströk att de skisserade kraven i viss
mån fick ses som ett provisorium eftersom det innan samrådsförfarandet
påbörjats var svårt att av- göra vilken information som behövs och att
utvecklingen fick visa om önskemålen behövde skärpas eller eljest
justeras.
Konstitutionsutskottet utgick från att information skulle komma att
överlämnas från regeringen till riksdagen i huvudsak enligt den av
arbetsgruppen skisserade ordningen. Därigenom gavs enligt utskottets
mening goda förutsättningar för utskotten att kunna agera på ett tidigt
stadium under det att en fråga behandlades inom EU.
Frågan om riktlinjer för faktapromemoriorna behandlades senare ingående
i ärendet omriksdagen inför 2000-talet (förs 2000/01:RS1, bet.
2000/01: KU23). Behandlingen grundades på ett förslag från
riksdagsstyrelsen, som ställde sig bakom ett förslag som lämnats av
den av dåvarande talmanskonferensen tillsatta
Riksdagskommittén, som hade till uppgift att se över bl.a.
riksdagens arbete med EU-frågor. Vid behandlingen framhölls att
kommissionens samrådsdokument är värda särskild uppmärksamhet, att de
bör finnas lättillgängliga i en databas i riksdagen och att de bör
delas till berört utskott. Vidare framhölls att utskotten bör
rapportera till kammarkansliet om de vidtar någon åtgärd i den fråga som
faktapromemorian rör.
Närmare uttalade Riksdagskommittén följande om hanteringen av
faktapromemorior (avsnitt 6.3.2).

Enligt gällande riktlinjer för regeringens information till riksdagen
skall kommissionsförslag om nya, viktiga rättsakter bli föremål för
faktapromemorior. Grönböcker, vitböcker och meddelanden med förslag
till viktigare nya regelsystem eller principiellt viktiga ändringar i
gällande lagstiftning skall också presenteras i faktapromemorior.
Faktapromemorian skall överlämnas till riksdagen senast fem veckor
efter det att kommissionen presenterat sitt förslag.

Vi anser att faktapromemoriorna skall finnas lättillgängliga i en
databas som enkelt kan nås via Helgonät (riksdagens intranät) och
riksdagens hemsida på Internet. Promemoriorna skall inte längre delas
till samtliga ledamöter utan endast till berört utskott. Om någon
ledamot önskar samtliga promemorior i pappersform får denne anmäla
det till kammarkansliet.
Varje inkommen faktapromemoria - och således också det
kommissionsdokument som faktapromemorian rör - bör tydligt föras till
ett ansvarigt utskott. På motsvarande sätt som sker för propositioner
och motioner bör detta ske i samarbete mellan kammarkansliet och
utskottskanslierna. Även andra dokument som hör till samma ärende,
t.ex. Europaparlamentets resolution över en grönbok, skall föras till
det ansvariga utskottet. Därmed markeras utskottets ansvar för frågan.
Vi vill samtidigt framhålla att vissa frågor kan röra flera
utskott, och det är då viktigt att alla berörda utskott får kännedom
om frågan och den fortsatta hanteringen.
Utskotten bör rapportera till kammarkansliet om de vidtar någon
åtgärd i den fråga som faktapromemorian berör. Redovisningen bör
ske genom utdrag ur utskottets protokoll. Redogörelsen kan t.ex.
avse att utskottet har inhämtat kompletterande information genom en
muntlig föredragning från regeringen. Utskotten kan också hänvisa till
behandling i be- tänkanden av frågan eller av närliggande frågor eller
till att man avser att yttra sig till EU-nämnden. Om utskottet inte
vidtar någon åtgärd krävs ingen rapportering. När så är påkallat
bör uppgifterna kompletteras.
Kammarkansliet bör lägga in uppgifterna i t.ex. sitt EU-diarium.
Därmed blir uppgifterna lätt tillgängliga internt i riksdagen, bl.a. för
andra utskott. EU- nämnden får också möjlighet att enkelt
inhämta information om utskottens hantering av de frågor som skall
behandlas på den kommande veckans rådsmöten.
I likhet med vad som gäller för kammarkansliets EU-diarium i dag bör
även dessa uppgifter göras praktiskt tillgängliga för allmänheten genom
att läggas ut på riksdagens hemsida. Därmed kan den som är intresserad
följa utskottens hantering av frågorna. Uppgifterna bör också
återges i den övergripande EU-promemoria som vi har föreslagit att varje
utskott skall upprätta.
Det är viktigt att faktapromemoriorna uppfyller
riktlinjernas krav och innehåller relevant information. Det ankommer
på Regeringskansliet att svara för urvalet av vilka kommissionsdokument
som blir föremål för faktapromemorior men riksdagen bör följa urvalet
och kvaliteten på promemoriorna. Detta bör ske löpande på
kammarkansliet i samarbete med utskotten och kan också
uppmärksammas inom ramen för konstitutionsutskottets granskning. Det
är inget självändamål att antalet faktapromemorior som framställs är
högt. I under- handskontakter mellan utskottskansli och berört
departement bör en bedömning kunna göras av vilka frågor som bör
bli föremål för faktapromemorior.
Vi vill understryka vikten av att femveckorsgränsen för avgivande
av faktapromemorior hålls. Utskotten är dock oförhindrade att
påkalla information från regeringen tidigare än fem veckor efter det
att kommissionen lagt sitt förslag. Utöver vad som anges i nu
gällande riktlinjer bör promemoriorna innehålla en kort
sammanfattning som särskilt fokuserar på förslagets påverkan på svenska
förhållanden. För att göra faktapromemoriorna, som numera numreras
löpande per riksmöte, mer tillgängliga bör de publiceras i en
särskild volym i riksdagstrycket.

På konstitutionsutskottets förslag godkände riksdagen de
föreslagna riktlinjerna för riksdagens arbete med EU-frågorna samt
tillkännagav för regeringen som sin mening vad
Riksdagskommittén anfört om information från regeringen till
utskotten, EU-nämnden och kammaren om EU- frågor.

Regeringskansliets riktlinjer för handläggning av EU-frågor

De huvudsakliga riktlinjerna för arbetet med faktapromemorior inom
Regeringskansliet finns i cirkulär 2 Samråd och information mellan
regering och riksdag i EU-frågor. Under rubriken 2.1.2 Faktapromemoria
anges där följande.

Huvudansvarigt departement skall skriva en fakta-PM om
kommissionens förslag till viktigare rättsakter. Grönböcker, vitböcker
och meddelanden med förslag till viktigare nya regelsystem eller
principiellt viktiga ändringar i gällande lagstiftning skall också
presenteras i faktapromemorior.
Faktapromemorian skall innehålla uppgifter om förslagets innehåll
och en beskrivning av hur det förhåller sig till svenska regler på
området. Konsekvenserna för Sverige om förslaget genomförs skall
belysas. Departementet bör ange om förslaget remitterats till
svenska intressenter och, i så fall, ge ett kort sammandrag av inkomna
synpunkter. Om möjligt bör tidpunkten anges för när arbetet i
rådsarbetsgruppen inleds. Andra relevanta tidpunkter för beredning av
ärendet bör också anges. Om regeringens syn på förslaget är
färdigberedd vid den tidpunkt promemorian upprättas bör regeringens
ståndpunkt anges i promemorian. I annat fall bör regeringens
preliminära ställningstagande redovisas. Regeringen kan även redogöra
för sin syn i en annan handling eller muntligt vid de kontakter som
äger rum med de berörda utskotten.
När kommissionen presenterat ett reviderat förslag med anledning
av Europaparlamentets första yttrande, skall faktapromemorian
uppdateras om substantiella förändringar gjorts jämfört med
kommissionens ursprungliga förslag. Det bör framgå vilken inställning
Europaparlamentet har i frågan.
En mall för faktapromemoria finns i bilaga 2.
Faktapromemoriorna skall beredas gemensamt enligt riktlinjerna
i Statsrådsberedningens PM 1997:4, Samrådsformer i Regeringskansliet,
och EU-enhetens Cirkulär 3 "Riktlinjer för beredning i
Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m.".
Faktapromemorian skall lämnas över till riksdagens kammarkansli
inom fem veckor från det att kommissionens aktuella förslag
överlämnats till rådet i svensk översättning. Promemorian nummersätts
och överlämnas av UD:s EU-enhet till kammarkansliet och UD PIK EU för
publicering på respektive hemsida. En kopia sänds till ansvarigt
departement, Statsrådsberedningen, Finansdepartementets
budgetavdelning samt representationen i Bryssel. Riksdagen
håller promemoriorna tillgängliga i databaser och de publiceras i en
särskild volym i riksdagstrycket efter varje riksmöte.
Fördröjningar i översättningsarbetet bör inte leda till att
faktapromemorior lämnas senare än vid den tidpunkt då den ansvariga
rådsarbetsgruppen inleder sitt arbete med förslaget.

Enligt den nämnda faktapromemoriemallen skall promemoriorna
innehålla - utom rubrik och dokumentbeteckning - en
sammanfattning, en redogörelse för förslaget: innehåll, gällande svenska
regler och förslagets effekt på dessa och budgetära konsekvenser,
en redogörelse för ståndpunkter: svensk ståndpunkt, medlemsstaternas
ståndpunkter, institutionernas ståndpunkter, re- missinstansernas
ståndpunkter samt under rubriken Övrigt: redogörelser för fortsatt
behandling av ärendet, rättslig grund och beslutsfattande och
fackuttryck/termer.

I cirkuläret anges vidare att representationen i Bryssel
fortlöpande registrerar samtliga förslag och offentliga
meddelanden (vit- och grönböcker m.m.) från kommissionen och att
uppgifter från registreringen ligger till grund för förteckningar på
svenska över inkomna förslag m.m. samt att UD:s EU-enhet månadsvis
skickar förteckningarna till samtliga departement.
Departementen skall, för varje inkommande förslag till rättsakt m.m.
och i förekommande fall efter sedvanlig gemensam beredning, skriftligen
meddela EU-enheten vilka förslag som kommer att föranleda en
faktapromemoria. Om det finns särskilda skäl för att en faktapromemoria
inte kan lämnas inom femveckorsfristen skall det ansvariga departementet
ange detta och lämna uppgift om när promemorian kan förväntas. UD:s
EU-enhet ställer därefter samman uppgifterna och lämnar dem till
riksdagens kammarkansli.
Cirkulär 3 avser riktlinjer för beredning i Regeringskansliet av
svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. I detta cirkulär framhålls
att en gemensamt beredd, svensk ståndpunkt beträffande förslag och
initiativ från kommissionen bör tas fram på ett så tidigt stadium som
möjligt. En sådan ståndpunkt bör finnas senast fem veckor efter det
att kommissionens förslag formellt har överlämnats till rådet i svensk
översättning, dock allra senast då arbetet med förslaget inleds i
rådsarbetsgruppen. För frågor som initieras på annat sätt, t.ex.
ordförandeskapsinitiativ, i form av resolutioner och slutsatser, bör
rutinerna följas i tillämplig utsträckning. Cirkuläret innehåller också
en mall för de ståndpunktspromemorior som skall sammanställas.
En ståndpunktspromemoria bör kunna baseras delvis på den information
som har sammanställts i faktapromemorian till riksdagen, men den svenska
ståndpunkten bör enligt cirkuläret utformas mer utförligt i
ståndpunktspromemorian.
Enligt uppgift från riksdagens kammarkansli förs inte längre de
förteckningar över förslag och offentliga meddelanden som nämns i
cirkuläret.

Nytt uppdrag till Riksdagskommittén
Riksdagskommittén hade, som nämnts, till uppgift att se över bl.a.
riksdagens arbete med EU-frågor. Kommittén fick i november 2002 i
uppdrag av riksdagsstyrelsen att fortsätta sitt arbete med beredning av
frågor som rör utvecklingen av riksdagens arbets- former. Kommittén
har haft och har ett mycket brett uppdrag och kan förutsättningslöst
pröva andra frågor av vikt för riks- dagsarbetets utveckling på
sikt och andra frågor som uppstår under utredningsarbetets gång. Bland
annat nämndes att det fanns anledning att de närmaste åren följa upp och
utvärdera riksdagens beslut med anledning av kommitténs
huvudbetänkande, såsom riksdagens arbete med EU-frågor.

Riksdagsstyrelsen beslöt den 1 oktober 2003 att ge ett nytt uppdrag
till Riksdagskommittén.
I beslutet framhålls att det finns skäl som talar för att redan nu
inleda kommitténs arbete med utvärdering av riksdagsbeslutet om
riksdagens hantering av EU-frågor. Ett nytt konstitutionellt fördrag för
EU håller på att arbetas fram, nya medlemsstater kommer inom kort
att inträda i unionen och formerna för samarbetet mellan
EU-parlamenten utvecklas. Vidare pågår an- strängningar inom
riksdagen med att finna fastare former för hantering av EU-samarbetets
olika dimensioner.
Det pågående förändringsarbetet inom EU kräver enligt vad
riksdagsstyrelsen anför en översyn av riksdagens hantering av
EU-frågor i olika dimensioner både vad gäller ansvars- och
befogenhetsfrågor och organisation av arbetet, samtidigt som den senaste
utvärderingen och förändringen av riksdagens EU-arbete gjordes för ett
antal år sedan, varför det också av detta skäl finns anledning att göra
en samlad översyn.
Kommittén ges i uppdrag att kartlägga och analysera konsekvenserna för
riksdagen av det nya fördraget både vad gäller formella regler och
sakligt innehåll samt utvärdera riksdagens beslut från 2001 om
EU-frågornas hantering därefter förutsättningslöst pröva formerna för
riksdagens arbete med EU-frågor och föreslå de organisatoriska och
författningsmässiga förändringar kommittén finner nödvändiga för att
riksdagen skall kunna delta i EU- samarbetet på ett effektivt och
ansvarsfullt sätt finna former för riksdagens hantering av
och beslut om EU-samarbetets olika dimensioner och som
ett led i detta arbete också pröva formerna för kontakterna
med regeringen.

Det skall stå kommittén fritt att i övrigt, i enlighet med
Riksdagskommitténs uppdrag, pröva andra EU-frågor av vikt för
riksdagsarbetets utveckling på sikt. En utgångspunkt för
kommitténs arbete är att EU-frågorna så långt möjligt skall
integreras i det sedvanliga riksdagsarbetet och att alla ledamöter
skall ha möjlighet att sätta sig in i och följa EU-frågorna. En
annan utgångspunkt är att tydliggöra riksdagens roll och stärka
riksdagens inflytande i EU- samarbetet. EU-arbetet i riksdagen skall
slutligen präglas av öppenhet med goda möjligheter till insyn för
medborgarna.

Kommittén skall utse en parlamentarisk referensgrupp med uppgift
att fortlöpande delta i utredningsarbetet i denna del. Referensgruppen
biträds av en expertgrupp under riksdagsdirektörens
ledning.
Referensgruppens arbete skall börja i oktober 2003. En
avrapportering till kommittén skall göras senast i maj 2004.

Tidigare granskning av konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har i tidigare granskningsbetänkanden vid två
tillfällen behandlat frågor om handläggningen av EU-frågor. Dessa
tillfällen ligger i tid före det att riktlinjerna för bl.a.
faktapromemorior diskuterades i ärendet om riksdagen inför 2000-talet. I
1996 års granskningsbetänkande redogjordes för re- geringens
organisation för handläggning av EU-frågor under år 1995 (bet.
1995/96:KU30 s. 26-27). Utskottet uttalade då att det avsåg att även
framdeles följa regeringens organisation för hantering av EU-frågor.
Granskningen följdes upp under riksmötet 1998/99 (bet. 1998/99:KU10 s.
19 f.). Denna granskning, som i huvudsak begränsades till arbetet
i Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Miljödepartementet samt
Närings- och handelsdepartementet, omfattade bl.a. urvalsprinciper
för faktapromemorior.

Under rubriken Urvalsprinciper för faktapromemorior redovisades i
huvudsak följande.
Departementen har ombetts besvara frågan om vilka
urvalsprinciper som används för att avgöra vilka frågor som skall bli
föremål för faktapromemorior.
Inom Miljödepartementet görs faktapromemorior på alla nya
lagstiftningsförslag och ofta på meddelanden samt på grön- och vitböcker.
Frågorna inom miljöområdet är ofta av politiskt intresse vilket
förklarar att det görs förhållandevis många faktapromemorior inom
departementet. Det kan dröja en till två månader innan ett förslag är
officiellt översatt och inkommer formellt.
För Närings- och handelsdepartementet är en riktlinje att det skall
vara för riksdagen nyttig och relevant information. Om ett meddelande
från kommissionen anses föra utvecklingen framåt görs en faktapromemoria
om meddelandet. I diskutabla fall väljer man oftast att göra
en faktapromemoria. Självfallet följs EU-sekretariatets riktlinjer.
Under medlemskapets första år upprättade
Justitiedepartementet inte alltid faktapromemorior beträffande förslag
till rättsakter i första pelaren. Efterhand har en rutin etablerats
och alla förslag till rättsakter i första pelaren blir föremål för
faktapromemorior. I den mån konven- tionsarbeten inleds inom tredje
pelaren upprättas också faktapromemorior. Detta har dock inte varit
aktuellt på länge inom departementets område. Övriga förslag i tredje
pelaren föranleder faktapromemorior i den mån sådana bedöms som
betydelsefulla och i den mån riksdagen kan antas ha något intresse
av att få information om förslaget i just denna form. Från senare tid
finns det endast ett mindre antal exempel på att en faktapromemoria
ansetts behövlig i ett sådant fall.
De få förslag som kommissionen lägger fram inom området för
Utrikesdepartementets enhet för migration och asylpolitik blir föremål
för faktapromemorior. Ordförandelandets förslag är ofta mer tekniska
och blir inte särskilt ofta föremål för faktapromemorior.
På enheten för internationell handelspolitik inom
Utrikesdepartementet hänvisas till riktlinjernas kriterium att en fråga
skall vara "viktig" för att den skall bli föremål för en
faktapromemoria; bedömningen av frågans vikt avgörs inom enheten från
fall till fall. I tveksamma fall gör man hellre en faktapromemoria för
mycket än för lite.
Inom Utrikesdepartementets enhet för internationellt
utvecklingsarbete görs faktapromemorior på förslag till
förordningar samt viktigare eller nya frågor, i synnerhet om de inte
behandlas i strategin. Det finns dock ingen klar grund för att närmare
avgöra vad som skall göras faktapromemorior på.

Som sammanfattning av gjorda intervjuer angavs i fråga om
faktapromemorior att det inte fanns någon enhetlig uppfattning om vad som
skall anses vara viktigare förslag, att det i praktiken avgjordes på
sakenheterna vilka kommissionsförslag som skulle bli föremål för
faktapromemorior och att det snarare skrevs en extra faktapromemoria än
en för lite.

Faktapromemorior under riksmötet 2002/03

Inom konstitutionsutskottets kansli har gjorts en sammanställning över
de faktapromemorior från Justitie- och Näringsdepartementen som kommit
in till riksdagen under riksmötet 2002/03. Sammanställningen
finns intagen i betänkandet som bilaga 8.1.

Uppgifter från Regeringskansliet
Från Regeringskansliet har begärts en redovisning avseende
Justitie- och Näringsdepartementen för om urvalsprinciperna för vilka
dokument som skall föranleda faktapromemorior har förändrats sedan 1998,

möjligheterna att avlämna promemorior
inom den anvisade
tidsfristen, i vilken utsträckning
tidsfristen hållits och
vad som görs för att säkerställa att
promemoriorna lämnas i
tid,

om och i så fall vilka avvägningar som
gjorts mellan
önskemålen att å ena sidan lämna
fullständiga och
genomarbetade promemorior och att å andra
sidan lämna dem
inom tidsfristen,

vilka bedömningar som i övrigt gjorts i
frågan om
fullständighet och genomarbetning, och

hur ofta och i vilka situationer
kompletterande promemorior
bedömts påkallade.

Svar på utskottets begäran har kommit in i
form av promemorior
från Justitie- och Näringsdepartementen.

Justitiedepartementet anför bl.a.

När det gäller det överstatliga samarbetet
inom förstapelaren har
urvalsprinciperna inte förändrats
sedan departementets
redovisning 1998. Faktapromemorior tas
således alltid fram över
förslag till rättsakter av nämnvärd
betydelse.

Förslag inom tredje pelaren saknar, som
departementet anförde
redan vid granskningen 1998, inte sällan den
konkretionsgrad som
gör det meningsfullt att ta fram en
faktapromemoria, även om
detta i viss mån förändrats genom
införande av rambeslut.
Sammanfattningsvis har urvalsprinciperna
för att ta fram
faktapromemorior inom tredje pelaren inte
heller ändrats sedan
1998.
Det faktum att en promemoria inte utarbetas
innebär inte att
riksdagen lämnas utan information från
regeringen om initiativet.
De möten med EU-nämnden och utskotten som
äger rum inför varje
ministerrådsmöte är viktiga
informationstillfällen. Ledamöterna
ges där även möjlighet att lämna
synpunkter på behovet att ta
fram faktapromemorior.
Om ett initiativ under förhandlingarnas gång
förändras i något
mera betydelsefullt avseende är det av
vikt att riksdagen hålls
informerad. Inom Justitiedepartementets
ansvarsområde informeras
riksdagen i samband med de möten som hålls
med utskotten och
EU-nämnden inför varje
ministerrådsmöte. Till dessa möten
upprättas för viktigare rättsakter
ministerrådspromemorior. På
tredjepelarområdet har möten med
justitieutskottets EU-grupp
varit ett viktigt forum för att
uppdatera riksdagen om
förhandlingsläget. Under riksmötet 2002/03
har departementet inte
funnit skäl att komplettera tidigare ingivna
promemorior.
Med anledning av de frågor som utskottet
ställt om tidsfristen
anför Justitiedepartementet bl.a.
Utgångspunkten är att hålla den tidsfrist
som uppställs i
Regeringskansliets cirkulär, dvs. att en
faktapromemoria skall
lämnas inom fem veckor från det att
ett förslag i svensk
översättning har överlämnats till
rådet. Som framgår av
sammanställningen i utskottets promemoria
har departementet haft
svårt att klara den uppställda tidsfristen.
Förhållandet kan till
viss del förklaras av att det kan gå en
tid mellan det att ett
förslag kommer in till rådet och det
att förslaget kommer
departementet till handa. Departementet gör
också en avvägning
mellan önskemålet att lämna
fullständiga och genomarbetade
promemorior och att lämna dem inom
tidsfristen.
Inom första pelaren gäller att ett
initiativ, efter det att
kommissionen sänt över det till rådet,
vanligtvis presenteras av
den ansvarige kommissionären vid ett
ministerrådsmöte. Efter
detta tar det, beroende på
arbetsbelastningen i
rådsarbetsgrupperna, ofta ytterligare tid
innan de reella
förhandlingarna kommer i gång. I vissa
fall har departementet
gjort bedömningen att det varit
lämpligt att avvakta
kommissionärens presentation av förslaget
eller den inledande
behandlingen i rådsarbetsgruppen innan en
faktapromemoria har
upprättats för att kunna ge riksdagen
en så heltäckande och
rättvisande bild av förslaget som möjligt.
Inom tredje pelaren gäller i princip samma
ordning när det
handlar om initiativ från kommissionen,
medan situationen kan
vara annorlunda i fråga om
medlemsstatsinitiativ. Arbetet med
dessa kan påbörjas först sedan de översatts
till alla officiella
språk inom rådet. Initiativen är
emellanåt oklara till sitt
innehåll och det kan vara svårt att i ett
inledande skede avgöra
om de kan komma att föranleda nationell
lagstiftning eller inte.
I dessa fall har Justitiedepartementet
ibland väntat med att ta
fram en faktapromemoria tills det rättsliga
och politiska läget
har klarnat.

Näringsdepartementet anför bl.a.

Urvalsprincipen för om ett dokument
skall föranleda en
faktapromemoria bedöms inte ha ändrats
sedan 1998. Ambitionen är
att promemorior skall skrivas i alla de fall
de kan vara av värde
för riksdagen och att följa givna
riktlinjer. Några
kompletterande promemorior har inte
lämnats. Uppdatering av
informationen till riksdagen sker i samband
med att promemorior
lämnas till riksdagen i samband med
behandlingen av ärendena i
rådet (s.k. ministerrådspromemorior)
eller i samband med
föredragningar i utskott.

Näringsdepartementet strävar självklart
efter att så långt det
är möjligt hålla den stipulerade
tidsfristen för
faktapromemorior. Departementet har haft
svårt att klara det,
bl.a. eftersom en viss tid löper mellan
det att ett dokument
lämnats av kommissionen till
rådssekretariatet och att det kommer
in till departementet. När det gäller
avvägningen mellan
önskemålen att å ena sidan lämna
fullständiga och genomarbetade
promemorior och att å andra sidan lämna dem
så snabbt som möjligt
har departementet i princip
prioriterat snabbheten.
Faktapromemorian utgör en viktig, tidig
information som sedan kan
fyllas på i den löpande kontakten
mellan departementen och
riksdagen, som också innefattar
föredragningar i utskotten och i
EU-nämnden och delning av EU-relaterad
dokumentation till dessa
organ. I enstaka fall, när ett
kommissionsförslag skickats ut på
remiss och svar väntas in, har
svaren avvaktats innan
faktapromemorian färdigställts.

Uppgifter från utskottskanslier

Utskottet har tillfrågat tre
utskottskanslier - lagutskottets,
trafikutskottets och näringsutskottets - om
deras erfarenheter av
faktapromemorior, främst från de nämnda
departementen. Svaren har
begärts inriktade på

urvalsprinciperna för vilka dokument som
föranlett
faktapromemorior

om promemoriorna kommit till utskotten i
rimlig tid i
förhållande till det ärende som
promemoriorna avser,

om promemoriorna innehållit fullständig
och relevant
information, och

behovet av kompletterande uppgifter i
form av promemorior
eller på annat sätt.

Även andra erfarenheter som
utskottskanslierna anser värda att
redovisa har välkomnats.

Lagutskottets kansli anför bl.a.

Det totala antalet sidor EU-dokument som kom
in till lagutskottet
under riksmötet 2002/03 kan grovt
uppskattas till 700, och som
uttalats i andra sammanhang är det inget
självändamål att just
antalet faktapromemorior är högt. Det
stora informationsflödet
som EU-medlemskapet gett upphov till bör
kanske, i vart fall på
sikt, leda till krav på förtydliganden av
urvalsprinciper. I ett
vidare perspektiv måste man beakta att
viktig information från
regeringen till riksdagen i stor
utsträckning ges i andra former
än i faktapromemorior, exempelvis i de
rådspromemorior som
överlämnas till EU-nämnden samt muntligen
och regelbundet inför
respektive utskott.

Faktapromemoriorna har i stor utsträckning
varit försenade i
förhållande till femveckorsfristen.
Förhållandena väcker fråga
huruvida den nuvarande fristen generellt
sett är ändamålsenlig.
Under en sådan förhållandevis kort tid som
fem veckor måste det i
många fall vara förenat med
betydande svårigheter för
Regeringskansliet att från svenska
utgångspunkter närmare
analysera förslagen, inhämta synpunkter
från berörda myndigheter
och organisationer samt bereda och förankra
en svensk ståndpunkt.
En faktapromemoria utan närmare
redovisningar i nu nämnda
avseenden torde ha ett förhållandevis
begränsat värde för ett
riksdagsutskott. Därutöver måste en
rimlig hänsyn tas till att
det inte sällan är fråga om omfattande och
komplexa förslag som
ibland kan beröra flera departement och
ofta ha finansiella
konsekvenser för såväl det allmänna som för
enskilda.
Kansliet har sig inte bekant att det från
ledamotshåll skulle
ha framförts några klagomål eller
invändningar vad gäller
informationens kvalitet. Därtill kommer
att utskottsledamöterna
alltid har en möjlighet som inte sällan
utnyttjas att i samband
med den regelbundet återkommande
muntliga informationen få
kompletteringar och förtydliganden. Något
behov av kompletterande
uppgifter i skriftlig form har inte
uppkommit för lagutskottets
del.
Över tid har kansliet gjort
iakttagelsen att
faktapromemoriornas innehåll och utformning
kvalitativt sett har
förbättrats. På grund av att
kommissionsförslag och andra
EU-dokument numera är snabbt och lätt
tillgängliga i elektronisk
form synes dock
faktapromemoriornas betydelse som
informationsbärare ha minskat under
senare år vad gäller
förslagens innehåll. Däremot kvarstår
givetvis promemoriornas
betydelse vad gäller information om
förslagens effekter på
svenska regler samt ståndpunkterna från
svensk sida, övriga
medlemsstater, EU-institutionerna och
remissinstanserna. Även
information om den fortsatta
behandlingen är självfallet
värdefull för ett utskott.

Från trafikutskottets kansli anförs bl.a.

Vid en snabb blick kan konstateras
att flertalet av de
faktapromemorior som remitterades till
trafikutskottet under det
berörda riksmötet var försenade i
förhållande till den utsatta
femveckorsfristen, och promemoriorna har
inte alltid varit
heltäckande. Samtidigt måste konstateras
att utskottskansliet
inte alltid har behövlig kapacitet vid
den tidpunkt då en
faktapromemoria kommer. Inte heller är
utskottet alltid samlat
vid denna tidpunkt.

Allmänt sett är det underliggande KOM-
dokumentets innehåll väl
refererat i de faktapromemorior som
trafikutskottet har mottagit.
Däremot tenderar behandlingen under de
senare rubrikerna, t.ex.
med avseende på svenska regler och
budgetära effekter, vara
mindre fyllig. En mer problemorienterad
presentation vore därför
välkommen - en ökad fokusering på de
politiska skärningspunkterna
och en fördjupad analys av
konsekvenserna för svenskt
vidkommande. En tidsangivelse som
anger fristen för att
utskottets synpunkter skall hinna lämnas
till regeringen och
beaktas vore värdefull.
I valet mellan krav på snabbhet och på
genomarbetning är det
viktigt att ha i åtanke att en
faktapromemoria måste innebära ett
inte oväsentligt mervärde för
riksdagen jämfört med
grunddokumentet. Detta grunddokument, KOM-
dokumentet, finns ju
tillgängligt hos utskottet dessförinnan;
det kan hämtas hem från
kommissionens hemsida. Därtill kommer att
kommissionen normalt
gör sammanfattningar av sina förslag. Det
är således angeläget
att en faktapromemoria innehåller förslag
till svensk ståndpunkt.
De synpunkter som inhämtats från olika
intressentgrupper, bl.a. i
anslutning till de mer eller mindre
permanenta referensgrupper
som inrättats inom Regeringskansliet bör
också redovisas i större
utsträckning. Detta ger en mer stabil
grund för utskottets
bedömning generellt av ärendet men framför
allt av frågan om det
alls bör föranleda någon åtgärd från
utskottets sida. Värdefulla
är givetvis även Regeringskansliets
egna kommentarer och
bedömningar. Vad övriga medlemsländer
anser är också en
betydelsefull information.

Näringsutskottets kansli anför bl.a.

Kansliet har inte funnit något att anmärka
mot urvalsprinciperna
för vilka dokument som föranlett
faktapromemorior. I något
enstaka fall (se FPM93) kan det
ifrågasättas om dokumentet
verkligen fordrade en faktapromemoria. I
allmänhet har innehållit
i faktapromemoriorna bedömts innehålla
tillräcklig och relevant
information för utskottets (inledande)
behandling av ärendet. I
något fall har det från ledamöternas sida
påtalats att innehållet
under rubriken Svensk ståndpunkt varit
bristfällig och man har
saknat regeringens uppfattning i frågan.
Vid behandlingen av
några faktapromemorior har utskottet funnit
skäl att gå vidare
och inhämta ytterligare information eller
upplysningar i ärendet.
Kansliet ser det som en naturlig del av
utskottets behandling av
faktapromemorian och inte som en brist i
själva promemorian.

Kansliet vill i svaret lägga
tonvikten på frågan om
tidsaspekten kring faktapromemoriorna.
Kansliets erfarenheter
från det gångna riksmötet är att
faktapromemoriorna i vissa
ärenden har ankommit mycket sent i
förhållande till när
KOM-dokumentet är daterat samt att det
dröjt länge med den
svenska översättningen av vissa viktigare
KOM-dokument.
Samtidigt är det utifrån utskottets behov
och tidsutrymme att
agera gentemot regeringen, och indirekt
kommissionen, uppenbart
att det inte är tidsskillnaden
exempelvis mellan
faktapromemorians datering jämförd med
KOM-dokumentets ankomst
till kammarkansliet som är den
intressanta utan tiden från
KOM-dokumentets datering till
faktapromemorians ankomst. Detta
tidsintervall varierade för
näringsutskottets fakta-PM från som
kortast 5,5 veckor till som längst 16
veckor.
Som ett resultat av utskottets behandling
av grönboken om
europeisk rymdpolitik har utskottet enats
om att behandlingen i
utskottet av viktigare EU-dokument i
fortsättningen skall
påbörjas så snart som dokumentet
publicerats (på engelska) av
kommissionen. Kansliet anser att det finns
anledning att överväga
en förändring av gällande riktlinje för
inom vilken tid som
fakta-PM skall överlämnas till
kammarkansliet. Enligt kansliet
bör tiden bestämmas utifrån KOM-dokumentets
publicering och inte
när dokumentet har översatts till svenska.
Det hindrar inte att
det också bör ställas krav på en
snabbare översättning av
dokumentet till svenska. Ett ytterligare
önskemål skulle vara att
också datumet för när dokumentet översatts
till svenska anges på
dokumentets framsida.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis slå fast vikten
av att riksdagen på
ett så tidigt stadium som möjligt är
informerad om frågor som är
aktuella i EU-arbetet. När det gäller
kommissionsförslag och
andra viktiga dokument är faktapromemorior
ett betydelsefullt
sätt att informera inte bara om
dokumenten från
EU-institutionerna utan om dokumentens
betydelse för svensk del.

Av såväl konstitutionsutskottets egen
sammanställning som
departementens och utskottskansliernas
promemorior framgår att
femveckorsfristen för avlämnandet av
faktapromemorior normalt
inte hålls. Samtidigt kan, som berörs av
utskottskanslierna,
ändamålsenligheten av tidsfristen
såsom den utformats
ifrågasättas. Avvägningen mellan snabbhet
och fullödighet kan
utfalla olika beroende på situationen.
Möjligheten till
information i andra former bör vägas in.
Som framhålls bör
informationen från regeringen eller
Regeringskansliet ge
upplysningar utöver vad grunddokumentet ger.
Det kan också finnas
anledning att överväga vilken tidpunkt
tidsfristen bör räknas
från. Sammanfattningsvis kan dock
konstateras att en snabbare
expediering av faktapromemorior än vad som
normalt sker enligt
utskottets uppfattning skulle vara önskvärd.
Urvalsprinciperna för vilka dokument
som skall föranleda
faktapromemorior har enligt de svar som
utskottet nu har fått
inte förändrats sedan den granskning av
organisationen för
handläggning av EU-frågor som utskottet
gjorde hösten 1998, och
som omfattade fler departement och fler
aspekter av EU-arbetet än
den som gjorts nu. Utskottet ansåg då
att den bild som kommit
fram gett vid handen att hanteringen av EU-
frågorna blivit bättre
ju längre tid som Sverige varit medlem i
EU. Redovisningen av
uppgifter från Regeringskansliet föranledde
i stort inte någon
kommentar från utskottet. Vid den granskning
som utskottet gjort
nu har det varken från departementen
eller utskottskanslierna
pekats på att någon ytterligare
faktapromemoria bort överlämnas.
Utskottet vill framhålla betydelsen av att
de dokument som skall
föranleda faktapromemorior väljs med
noggrannhet så att
promemoriorna blir relevanta.
Utskottet vill erinra om Riksdagskommitténs
pågående uppdrag
att pröva formerna för riksdagens arbete
med EU-frågor och att
finna former för riksdagens hantering av
EU-samarbetets olika
dimensioner och som ett led i detta arbete
också pröva formerna
för kontakterna med regeringen. I detta
arbete kommer även
faktapromemoriornas ställning att behandlas.
Något ytterligare uttalande är enligt
utskottets uppfattning
inte påkallat i detta skede.

8.2 Handlingar betraktade som non-papers

Bakgrund

Tidigare granskningsärende

I ett av konstitutionsutskottets
granskningsärenden under
riksmötet 2002/03 aktualiserades begreppet
non-paper. Ärendet
avsåg omfattningen av regeringens
skyldighet att samråda med
riksdagen och aktualiserades av att en
handling betecknad
non-paper och innehållande förslag om
ordförandeskapet i EU lagts
fram i EU-kretsen utan att förslagen
behandlats i EU-nämnden.

I granskningsärendet ställde utskottet
frågan till Regerings-
kansliet vilken karaktär ett non-paper
har i EU-sammanhang.
Statsrådsberedningen framhöll i sitt svar
att uttrycket är helt
informellt och inte förekommer vare sig i
det svenska regelverket
(tryckfrihetsförordningen och
sekretesslagen) eller i motsvarande
EG-rättsakter.
Vidare pekades på att det i internationella
sammanhang under
lång tid förekommit att papper med tankar
och idéer överlämnats
utan att den överlämnande parten anser sig
bunden av innehållet.
Överlämnaren har kunnat förvänta sig att
mottagaren inte åberopar
innehållet i papperet vid förhandlingar
utan att papperet i
stället behandlas informellt.
Under utskottets utfrågningar i ärendet med
statsminister Göran
Persson och utrikesminister Anna Lindh
behandlades också frågan
om innebörden av non-papers. Anna Lindh
underströk att det är ett
informellt sätt att testa idéer och
framhöll att alla regeringar
försöker att vara väldigt aktiva för att
bidra till diskussionen.
Göran Persson framhöll att "vi förankrar
inte non-papers".

Bestämmelser om allmänna handlingar

Bestämmelser om allmänna
handlingar finns i
tryckfrihetsförordningen (TF) och
sekretesslagen (1980:100).

En allmän handling är en framställning i
skrift eller bild
eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas
eller uppfattas på
annat sätt endast med hjälp av något
tekniskt hjälpmedel (2 kap.
3 § första stycket TF). En handling är
allmän, om den förvaras
hos en myndighet och enligt särskilda
regler anses inkommen dit
eller upprättad där. Regeringen,
ämbetsverken, domstolarna och de
kommunala nämnderna är exempel på
myndigheter. Riksdagen,
landstingen och kommunfullmäktige är inte
myndigheter, men dessa
beslutande församlingar jämställs
uttryckligen med myndigheter
(2 kap. 5 § TF).
Principen för när en handling anses
upprättad kan sägas vara
att en handling som kommer till hos en
myndighet blir allmän när
den har fått sin slutliga utformning (2
kap. 7 § första stycket
TF). En handling anses upprättad när
myndigheten expedierar den.
En handling som inte expedieras är upprättad
när det ärende den
hör till är slutbehandlat hos
myndigheten. Hör handlingen inte
till något bestämt ärende, är den upprättad
när den har justerats
eller färdigställts på annat sätt. För
vissa typer av handlingar
(t.ex. diarier, journaler) gäller andra
regler om när de är
upprättade.
Utkast, koncept och minnesanteckningar är i
regel inte allmänna
handlingar, om de inte tas om hand för
arkivering (2 kap. 9 §
TF). Med minnesanteckningar avses
föredragningspromemorior och
andra anteckningar som görs under
beredningen av ett ärende och
som inte tillför ärendet några nya
sakuppgifter.
Allmänna handlingar får inte hållas
hemliga för att skydda
några andra intressen än de som räknas upp i
2 kap. 2 § första
stycket TF, bland dem rikets säkerhet eller
dess förhållande till
annan stat eller mellanfolklig
organisation. Vilken sorts
handlingar som är hemliga anges i
sekretesslagen eller i en sär-
skild lag som sekretesslagen hänvisar till.
Bestämmelser om registrering och
utlämnande av allmänna
handlingar finns i 15 kap.
sekretesslagen. När en allmän
handling har kommit in till eller
upprättats hos en myndighet
skall handlingen enligt 15 kap. 1 §
sekretesslagen registreras
utan dröjsmål, om det inte är uppenbart
att den är av ringa
betydelse för myndighetens verksamhet. En
handling som det inte
gäller sekretess för, behöver dock
inte registreras om
handlingarna hålls så ordnade att det
utan svårighet kan
fastställas om en handling har kommit in
eller upprättats. I 15
kap. 2 § sekretesslagen finns föreskrifter
om vilka uppgifter ett
register skall innehålla och ett
bemyndigande för regeringen att
föreskriva undantag i vissa fall.

Uppgifter från Statsrådsberedningen

Utskottet har genom en skrivelse till
Regeringskansliet begärt

redovisning av den omfattning i vilken
non-papers förekommer
i regeringens och Regeringskansliets arbete
i olika
internationella och nationella sammanhang
med särskild
tonvikt på EU-samarbetet,

exempel på non-papers av särskild
betydelse,

redovisning av hanteringen av non-papers
i Regeringskansliet
med särskild tonvikt på förhållandet till
bestämmelserna om
allmänna handlingar

de synpunkter som kan vara att anföra i
granskningsärendet.

Statsrådsberedningen har i sitt svar
den 11 november 2003
hänvisat till en inom Utrikesdepartementet
upprättad promemoria.
I promemorian anförs bl.a. följande.

Uttrycket non-paper används i
internationella sammanhang och
är informellt. Någon definition av
uttrycket finns inte och
därmed inte heller någon praxis. Den
ursprungliga och mest
allmänt förekommande betydelsen av att
ett papper betecknas
som ett non-paper torde vara att det i
handlingen förs ett
fritt resonemang om hur en viss fråga kan
lösas. Sådana papper
kan ha mycket skiftande karaktär, från
enkla arbetspapper som
innehåller fakta och argument till
omfattande underlag inför
möten.

Mot denna bakgrund är det inte möjligt att
närmare redovisa
i vilken omfattning papper som
betecknas som non-paper
förekommer i regeringens och
Regeringskansliets arbete i olika
internationella och nationella sammanhang.
Inte minst mot
bakgrund av att uttrycket non-paper är just
informellt och att
papper som betecknas så kan ha mycket
skiftande karaktär.
Papper som betecknas som non-paper
förekommer allmänt inom
ramen för EU-samarbetet. Även i andra
internationella
sammanhang förekommer uttrycket non-paper,
t.ex. inom Förenta
nationerna och Organisationen för
säkerhet och samarbete i
Europa (OSSE).

Som exempel på handlingar inom EU-samarbetet
som betecknats som
non-paper och varit av särskild betydelse
nämns

European Spring Council 2003, 2002-11-12

Ordförandeskapsfunktionen i rådet, 2002-
11-04

Europeiska rådets möte i Barcelona, 2002-
02-20.

I frågan om hanteringen i Regeringskansliet
anges att, när ett
papper som betecknas som ett non-
paper kommer in till
Regeringskansliet, så bedöms
handlingsoffentligheten enligt
reglerna i tryckfrihetsförordningen och
sekretesslagen samt att
motsvarande bedömning görs av papper som
betecknas som non-paper
som framställs i Regeringskansliet,
t.ex. inom ramen för
Utrikesdepartementets internationella
arbete.

I fråga om de närmare rutinerna för
registreringen av allmänna
handlingar hänvisas vidare till
Statsrådsberedningens promemorior
Registreringen av allmänna handlingar i
Regeringskansliet (PM
1982:3) och Hur EU-handlingar skall hanteras
i Regeringskansliet
(PM 2000:2).

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar att frågan om
regeringens och
Regeringskansliets hantering av non-papers
eller tankepapper har
två aspekter. Den ena avser bedömningen av
handlingarnas karaktär
av allmän handling, den andra, som gör sig
gällande inte minst i
EU-sammanhang, avser behovet av förankring
i riksdagen innan en
sådan handling läggs fram.

Vid utskottets tidigare granskning
av ärendet om
ordförandeskapsfunktionen i rådet
denna vår konstaterade
utskottet att beteckningen non-paper är
okänd för lagstiftaren
och att sådana handlingar därmed
lagstiftningsmässigt inte utgör
någon särskild kategori samt att de
liksom andra handlingar
omfattas av regelverket om allmänna
handlingars offentlighet.
Utskottet konstaterade vidare att
företrädare för den svenska
regeringen givetvis har ett utrymme att
delta i den offentliga
debatten om EU:s framtidsfrågor. Statsråd
har, hade utskottet
tidigare konstaterat, i likhet med andra
medborgare rätt att göra
uttalanden i olika sammanhang, men vissa
särskilda hänsyn kunde
behöva tas.
Som utskottet konstaterade i det tidigare
granskningsärendet
omfattas handlingar hos myndigheter,
oavsett beteckning, av
regelverket om allmänna handlingars
offentlighet. Beteckningen
non-paper har betydelse endast i
förhållande till dem som
handlingen riktar sig till. När det gäller
att i EU-kretsen lägga
fram tankar och idéer måste i princip samma
krav på förankring i
riksdagen anses gälla, oavsett om tankarna
eller idéerna läggs
fram muntligt eller i form av skriftliga
handlingar, och för
skriftliga handlingar oavsett deras
beteckning.
Bilaga

Sakregister 2000-2003

Konstitutionsutskottets
granskningsbetänkanden 2000-2003

A-lotteriet
....................................2001/02:20
s. 92
AB Svenska
Spel.....................2003/04:10 s. 27

Aktiebolagslagen....................2003/04:10
s. 29
Arbetsmiljön, överklagningsärenden
avseende2003/04:10 s. 31
Assi
Domän.........................2001/02:20 s.
104
Avvisning till
Egypten.............2001/02:20 s. 128
Behandlingen av
Östersjömiljarden...2000/01:20 s. 45
Beredning
av ärende (statens skolor för
vuxna)2001/02:20 s. 66
av
lagärenden..................2003/04:10 s. 33
Beslut i regeringsärenden "utom
listan"2002/03:10 s. 24
Beslut på tredje pelarens område inom EU-
samarbetet
2002/03:10 s. 58
Besvarandet av
interpellationer.....2001/02:10 s. 30
Bisysslor,
anställdas...............2001/02:10 s. 18

Budgetlagen.........................2003/04:10
s. 28
Centrala studiestödsnämnden,
utbildningsminister Östros ansvar
för2001/02:20 s. 182
Chef för Östasiatiska museet, tillsättning
av2001/02:20 s.
102
Den ekonomiska
vårpropositionen.....2002/03:10 s. 65
Ersättning ex
gratia................2002/03:10 s. 56
Estonia, M/S,
förlisning...........2001/02:20 s. 147
EU-
frågor...........................2003/04:10 s.
73
EU-nämnden, samråd
med..............2001/02:20 s. 58
EU-toppmötet i
Göteborg............2001/02:20 s. 152

Faktapromemorior....................2003/04:10
s. 73
Finansinspektionens sponsoravtal med
affärsbankerna
2001/02:20 s. 214
Flygbolag, statlig garanti
till.....2001/02:20 s. 69
Flygutbildningar, lokalisering
av...2001/02:20 s. 18
FN-
sanktioner......................2001/02:20 s.
115
Formerna för utrikespolitiska
beslut2000/01:10 s. 32

..............................2001/02:20 s.
229
Fryshuset, hantering av ärende om bidrag
till2001/02:20 s.
96
Fråga om krigsmateriel till
Natoländerna2000/01:20 s. 118

Författningsreglering...............2003/04:10
s. 21

...............................2003/04:10 s.
25
Försvarsmakten,
lokalisering av samlade flygutbildningar
inom2001/02:20 s.
18

Förvaltningsbeslut..................2003/04:10
s. 21

Förvaltningslagen...................2001/02:10
s. 35
Förvaltningsärenden
avseende överklagningsärenden om
arbetsmiljön2003/04:10
s. 31

brevsvar.......................2001/02:10 s.
33
dispens från arvs- och
gåvoskatt2000/01:10 s. 30
dispens från
stämpelskatt......2000/01:10 s. 30
i Näringsdepartementet
(överklaganden)2001/02:10 s. 35
undantag enligt 6 kap. 17 § lagen
(1992:1528) om
offentlig upphandling
2000/01:10 s. 30

.......................................vissa
ärenden
2001/02:10 s. 33
Gemensam myndighet för statens skolor för
vuxna2001/02:20 s.
66
Göteborg, EU-toppmötet
i...........2001/02:20 s. 152
Handläggning av ett
tillsättningsärende2001/02:20 s. 102
Hantering av ett ärende
om bidrag till Fryshusets
verksamhet2001/02:20 s. 96
Heby kommun, kommun- och
landstingstillhörighet2001/02:20 s.
54
Helikopter NH90, upphandling
av.....2001/02:20 s. 80
Hävande av ett
vapenembargo.........2001/02:20 s. 88
A-
punkter......................2001/02:20 s. 89
......................samråd med riksdagens
EU-nämnd
2001/02:20 s. 89

Indelningsärenden...................2001/02:10
s. 39
Indragningen av transportstödet från
årsskiftet 2000
2000/01:20 s. 68
Informationsbroschyr till hushållen i
samband med Sveriges
EU-medlemskap
2000/01:20 s. 76
Integrationsfrågor, Regeringskansliet
m.m.2001/02:10 s. 13
Internet, tillståndsgivning till spel
på2001/02:20 s. 92

Interpellationer....................2001/02:10
s. 30
besvarande
av..................2001/02:20 s. 29
Interregnum på
skolministerposten...2001/02:20 s. 29
Jämställdhetsfrågor i Regeringskansliet

................................2001/02:10 s.
9

2003/04:10
s. 11
Kommandomål, regeringens handläggning
av2002/03:10 s. 52
Kommittéväsendet,
Anhörigkommittén.2001/02:20 s. 198
Kommunala indelningen, ändringar
i..2001/02:10 s. 39
Kommundelning avseende stadsdelen
Torslanda2001/02:20 s. 49

tillkännagivanden.............2001/02:20 s. 52
Konsulter i
Regeringskansliet.......2001/02:10 s. 14
Konsultavtal,
Regeringskansliets....2001/02:10 s. 14

Kretsloppsmiljarden.................2000/01:10
s. 22
Krigsmateriel till Natoländerna, fråga
om2000/01:20 s. 118

Kunskapslyftet......................2000/01:10
s. 24
Kvinnliga chefer i
Regeringskansliet2003/04:10 s. 11
Lagrådets
granskning................2003/04:10 s. 33
Lagärenden, beredningen
av..........2003/04:10 s. 33
Levande
historia....................2000/01:10 s. 25
Lokalisering av Försvarsmaktens samlade
flygutbildningar,
tillkännagivande av
regeringen....2001/02:20 s. 22
Lotterier på
Internet...............2001/02:20 s. 92
M/S Estonias
förlisning............2001/02:20 s. 147
Miljöbalken, notifiering
av........2001/02:20 s. 110
Non-
papers..........................2003/04:10 s.
86
Notifiering av
miljöbalken.........2001/02:20 s. 110
Nåd, regeringens handläggning av ärenden
om2002/03:10 s. 39
Näringsdepartementet
förvaltningsärenden
(överklaganden)2001/02:10 s. 35

.....................................beredning
sorgan
2000/01:20 s. 112
Offentliggörande av
aktieförsäljning2001/02:20 s. 261

Penninglotteriet....................2003/04:10
s. 29
Personalsituationen i
Regeringskansliet2001/02:10 s. 10
Politisk
överenskommelse............2002/03:10 s. 62
Politiskt tillsatta
tjänstemän.......2000/01:10 s. 6

................................2001/02:10 s.
7

...............................2002/03:10 s.
14

...............................2003/04:10 s.
13
Prissättningen av Telias aktie vid
börsintroduktionen
2000/01:20 s. 104

Propositionsavlämnandet.............2001/02:10
s. 26
Protokoll,
regeringens..............2001/02:10 s. 24
Radio- och TV-lagsutredningens uppdrag om
skydd för barn mot
olämpligt programinnehåll
2001/02:20 s. 204
Radiokommunikationssystem baserat på TETRA-
standard
2001/02:20 s. 34

Rambeslut...........................2002/03:10
s. 58
Regeringens behandling av riksdagens
skrivelser2000/01:10 s.
42
Regeringens beslut om en viss
organisationsförändring inom
Försvarsmakten
2000/01:20 s. 16
Regeringens fördelning av stöd
till lokala
investeringsprogram...2000/01:20 s. 24
Regeringens förhållande till
riksdagen2000/01:20 s. 16
Regeringens sammansättning och
regeringsarbetets
organisation

................................2000/01:10 s.
3

................................2002/03:10 s.
8

................................2003/04:10 s.
8
Regeringsbeslut, beslut att befria
Anhörigkommittén från
dess uppdrag om skärpt transportörsansvar
2001/02:20 s. 197
Regeringskansliet en
myndighet......2003/04:10 s. 16

Regeringskansliet....................2000/01:1
0 s. 4
integrationsfrågor
m.m............2001/02:10 s. 13
jämställdhetsfrågor
i.............2003/04:10 s. 11

konsultavtal......................2001/02:10
s. 14
kvinnliga chefer
i................2003/04:10 s. 11
personalutvecklingen
i............2003/04:10 s. 11
politiskt tillsatta
tjänstemän.....2001/02:10 s. 7
politiskt tillsatta
tjänstemän....2003/04:10 s. 13
som
myndighet......................2000/01:10 s. 8

.............................2001/02:10 s. 21

.............................2002/03:10 s. 19
organisering för särskilda
projekt2000/01:10 s. 16
Regeringsprotokollen

...............................2000/01:10 s.
28

...............................2001/02:10 s.
24

...............................2002/03:10 s.
21

...............................2003/04:10 s.
17
Regeringsärenden, handläggning
av...2000/01:20 s. 24
Regleringsbrev
för
Vägverket.....................2000/01:20 s. 20
villkor
i.........................2003/04:10 s. 25

Remissförfarande....................2002/03:10
s. 64
Riksdagen,
propositionsavlämnandet..2001/02:10 s. 26
Ränta för lån till
hemutrustning....2003/04:10 s. 21
SAS kartellsamarbete med
Maersk....2001/02:20 s. 160
Skolministerposten, interregnum
på..2001/02:20 s. 29

Sotningsmonopolet...................2001/02:20
s. 32
Statens skolor för vuxna, gemensam myndighet
för2001/02:20
s. 66
Statlig garanti till
flygbolag......2001/02:20 s. 69
Statliga bidrag till
infrastrukturinvesteringar i Stockholm
2001/02:20 s. 251
Statliga bolag, styrning
av.........2003/04:10 s. 62
Statligt stöd till lokala
investeringsprogram2000/01:10 s.
19
Statsminister Göran Perssons uppmaning
till kommunerna om
socialbidraget..2000/01:20 s. 140
Statsministerns uttalande om en ny flygplats
i
Stockholmsregionen...............2000/01:20 s.
137
Statsrådet Ulrica Messings uttalande om att
ladda ned
musik från Internet utan
betalning.2000/01:20 s. 146
Telias aktie, prissättning
av......2000/01:20 s. 104
Telia-Telenor-
affären...............2000/01:20 s. 79
Teracom
AB.........................2001/02:20 s. 171

Tillkännagivanden...................2001/02:20
s. 52
TETRA, radiokommunikationssystem baserat
på2001/02:20 s. 34
Tillstånd till
vapenexport.........2001/02:20 s. 142
Tillståndsgivning till spel på
Internet2001/02:20 s. 92
Tjänstetillsättningar, chef för Östasiatiska
museet
2001/02:20 s. 102
Torslanda, kommundelning avseende
stadsdelen2001/02:20 s. 49
Tredje pelaren inom EU-samarbetet, beslut på
området
2002/03:10 s. 58
Ubåtskränkningar i svenska
vatten..2001/02:20 s. 219
Upphandling
av helikopter
NH90................2001/02:20 s. 80
av konsulter i
Regeringskansliet..2001/02:10 s. 14
av konsulttjänster i samband med Telia-
Telenor2000/01:20
s. 79
av trafiken på
Västkustbanan......2000/01:20 s. 52
Utnämningar
regeringens
utnämningspolitik....2001/02:20 s. 167

Utnämningsmakten....................2003/04:10
s. 54
Utom listan, beslut i
regeringsärenden2002/03:10 s. 24
Uttalanden av
statsråd.............2000/01:20 s. 135
offentliggörande av
aktieförsäljning2001/02:20 s. 261
statsministerns uttalande om en ny
flygplats
i
Stockholmsregionen..........2000/01:20 s. 137
........statsrådet Ulrica Messings uttalande
om att
ladda ned musik från Internet utan
betalning2000/01:20 s.
146
Vapenembargo,
hävande
av.....................2001/02:20 s. 88
A-
punkter......................2001/02:20 s. 89
samråd med riksdagens EU-
nämnd.2001/02:20 s. 89
Vapenexport, tillstånd
till........2001/02:20 s. 142
Vissa frågor i samband med Telia-Telenor-
affären2000/01:20
s. 79
Ändringar i den kommunala
indelningen2001/02:10 s. 39

Östersjömiljarden...................2000/01:10
s. 23
Överklagningsärenden avseende
arbetsmiljön2003/04:10 s. 31

2003/04

KU10