Finansutskottets betänkande
2003/04:FIU29
Riksdagens revisorers förslag angående upphandlingvid Sveriges riksbank
Sammanfattning
Finansutskottet behandlar Riksdagens revisorers
förslag angående upphandling vid Sveriges riksbank
(2002/03:RR17).
Utskottet avstyrker revisorernas förslag om
förstärkt sanktionssystem i lagen om offentlig
upphandling (LOU). Utskottet är positivt till att en
sanktionsavgift införs som ett sätt att förbättra
efterlevnaden av bestämmelserna i LOU. Inom EU pågår
nu ett arbete som syftar till att göra EU-
sanktionerna mer effektiva. Regeringen avser att i
början av 2005 göra en bedömning av om EU:s arbete
kommer att kunna tillgodose de svenska kraven.
Eftersom frågan är föremål för beredning inom
Regeringskansliet och EU avstyrker utskottet
revisorernas förslag.
Utskottet avstyrker också revisorernas förslag
angående Riksbankens organisation och rutiner.
Riksbanken har beslutat om nya regler för offentlig
upphandling.
Ingen motion har väckts med anledning av
revisorernas förslag.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Förstärkt sanktionssystem i lagen om
offentlig upphandling
Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR17 i denna
del.
Reservation (m, fp, kd)
2. Riksbankens organisation och rutiner för
upphandling.
Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR17 i denna del.
Stockholm den 20 april 2004
På finansutskottets vägnar
Sven-Erik Österberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-
Erik Österberg (s), Mikael Odenberg (m), Carin
Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Kjell Nordström
(s), Gunnar Axén (m), Bo Bernhardsson (s), Christer
Nylander (fp), Hans Hoff (s), Tomas Högström (m),
Agneta Gille (s), Yvonne Ruwaida (mp), Tommy
Ternemar (s), Gunnar Nordmark (fp), Olle Sandahl
(kd), Jörgen Johansson (c) och Marie Engström (v).
2003/04
FiU29
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat
upphandlingen vid Sveriges riksbank. Granskningen
har redovisats i revisorernas rapport 2002/03:9
Upphandling vid Sveriges riksbank. Rapporten har
remissbehandlats. Riksbanken, Statskontoret, Nämnden
för offentlig upphandling och Konkurrensverket har
yttrat sig.
Utskottets överväganden
Bakgrund
Revisorernas skrivelse
Riksdagens revisorer har granskat upphandlingen vid
Sveriges riksbank. Syftet har varit att undersöka om
Riksbanken har följt bestämmelserna i lagen om
offentlig upphandling (LOU). Huvudregeln i lagen är
att all upphandling ska göras med utnyttjande av de
konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt
genomföras på ett affärsmässigt sätt.
Revisorerna har granskat tio upphandlingar
(kostnad 1 miljon kronor eller mer) och Riksbankens
rutiner för att säkerställa att banken upphandlar
enligt regelverket.
Revisorerna fann brister i samtliga granskade
upphandlingar. Riksbanken har bl.a. gjort
· otillåtna direktupphandlingar och
·
· förlängt avtal som inte har innehållit
förlängningsklausuler.
·
Riksbankens företrädare anser att vissa av bristerna
är mindre allvarliga. Av rapporten framgår att
Riksbanken för att se till att LOU efterlevs har
vidtagit flera åtgärder de senaste åren. Riksbanken
har infört en central stödfunktion för upphandling,
genomfört informationsinsatser och utarbetat en
handbok i upphandling.
Internrevisionen vid banken skriver i en rapport
från 2003 att medvetenheten om LOU och bankens
kompetens på upphandlingsområdet har förbättrats.
Riksdagens revisorer föreslår att riksdagen ger
regeringen till känna som sin mening vad revisorerna
anför om
· ett förstärkt sanktionssystem i LOU och
·
Riksbankens organisation och rutiner
för upphandling.
Förstärkt sanktionssystem i lagen om
offentlig upphandling
Utskottets förslag i korthet
Utskottet är positivt till att en
sanktionsavgift införs som ett sätt att
förbättra efterlevnaden av bestämmelserna i
lagen om offentlig upphandling. Inom EU pågår
nu ett arbete som syftar till att göra EU-
sanktionerna mer effektiva. Regeringen avser
att i början av 2005 göra en bedömning av om
EU:s arbete kommer att tillgodose de svenska
kraven. Utskottet har för avsikt att följa
förändringsarbetet. Eftersom frågan är
föremål för beredning inom Regeringskansliet
och EU avstyrker utskottet revisorernas
förslag om förstärkt sanktionssystem i lagen
om offentlig upphandling.
Jämför reservation 1 (m, fp, kd)
Revisorernas förslag
Riksdagens revisorer anser - i likhet med
remissinstanserna - att sanktionsmöjligheterna mot
upphandlande enheter som bryter mot LOU bör
förstärkas. Revisorerna anser att en
marknadsskadeavgift bör kunna utdömas vid allvarliga
överträdelser av upphandlingsbestämmelserna, t.ex.
vid otillåten direktupphandling. Revisorerna påpekar
att det inte är rimligt att en myndighet ska kunna
åsidosätta lagen utan att det finns någon möjlighet
att ingripa. Revisorerna påpekade detta redan 1998 i
förslaget Offentlig upphandling (1997/98:RR10).
Revisorerna föreslog då att regeringen skulle
överväga möjligheterna att införa sanktioner.
Riksdagen beslöt att ge revisorernas förslag till
känna för regeringen.
Upphandlingskommittén presenterade 1999 ett
förslag om att införa en marknadsskadeavgift vid
vissa överträdelser av LOU (SOU 1999:139). Kommittén
menade att regeringen i förarbetena till lagen hade
antagit att möjligheterna till överprövning och
skadeståndsförfarande skulle verka tillräckligt
avskräckande på de upphandlande enheterna för att
regelverket skulle efterlevas. Så hade dock inte
blivit fallet. Efterlevnaden av lagen var i stället
otillfredsställande. För att komma till rätta med
problemen krävs därför enligt kommittén nya
sanktioner.
Revisorerna anser att granskningen av Riksbanken
har visat att banken har genomfört flera
direktupphandlingar som har varit otillåtna. Värdet
av uppdragen uppgick till över 5 miljoner kronor.
Riksbankens inställning i flera fall är att man inte
har gjort något fel. Revisorerna menar att det talar
för att det finns risk för att banken även
fortsättningsvis kommer att genomföra direktupp-
handlingar utan stöd i lagen.
Riksdagens revisorer föreslår att regeringen
snarast tar ställning till frågan om ett förstärkt
sanktionssystem i LOU.
Finansutskottets ställningstagande
I 2004 års ekonomiska vårproposition framgår bl.a.
följande. En väl fungerande offentlig upphandling
ökar effektiviteten i den offentliga sektorn och
därmed den svenska välfärden. En väl fungerande
upphandling säkerställer att skattebetalarnas pengar
används på bästa möjliga vis.
Ett problem inom offentlig upphandling är hur man
skall hantera de offentliga aktörer som inte
genomför en upphandling på rätt sätt.
Upphandlingskommittén föreslog att det skulle
införas en marknadsskadeavgift för att kunna beivra
brott mot upphandlingsregler. Regeringen ställer sig
positiv till en sanktionsavgift som ett sätt att
förbättra upphandlingen.
Inom EU pågår nu ett arbete som syftar till att
göra EU-sanktionerna beträffande upphandlingar mer
effektiva. Sverige kommer i EU-arbetet att stödja
ett förslag om att effektiva rättsmedel införs.
Enligt kommissionen beräknas ett förslag kunna tas
fram under 2005 med syfte att de ska införas inom EU
något år senare. Regeringen kommer i början av 2005
att göra en bedömning av om EU:s arbete kommer att
tillgodose de svenska kraven. I väntan på denna
bedömning avvaktar regeringen med att lägga förslag
om en marknadsskadeavgift.
Utskottet anser att otillåten direktupphandling är
de allvarligaste överträdelserna av
upphandlingsreglerna. Det finns därför skäl att
överväga om lagens sanktionssystem bör förstärkas,
exempelvis med en marknadsskadeavgift. Det skulle
sannolikt förbättra möjligheterna att komma till
rätta med vissa problem på upphandlingsområdet.
Utskottet är således positivt till att en sanktion
införs för att förbättra efterlevnaden av
bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling. Det
är i dag mycket svårt att komma till rätta med
otillåtna direktupphandlingar. Utskottet välkomnar
att regeringen i början av 2005 kommer att göra en
bedömning av om EU:s arbete kommer att kunna
tillgodose de svenska kraven. Utskottet avser att
följa förändringsarbetet.
Finansutskottet anser i likhet med riksdagens
revisorer att Riksbanken bryter mot grundläggande
principer för offentlig upphandling, t.ex. principen
om affärsmässighet som innebär en långtgående
skyldighet att uppsöka och utnyttja konkurrens.
Utskottet anser inte att det är ett acceptabelt
agerande. Utskottet återkommer till denna fråga i
nästa avsnitt.
Med tanke på att det pågår ett arbete inom EU med
att föreslå nya sanktioner anser utskottet att det
arbetet först bör avvaktas innan riksdagen vidtar
ytterligare åtgärder.
Med det anförda avstyrker utskottet revisorernas
förslag i denna del.
Riksbankens organisation och rutiner
Utskottets förslag i korthet
Med hänvisning till att Riksbanken har
beslutat om nya regler för offentlig
upphandling anser utskottet inte att några
ytterligare åtgärder bör vidtas för
tillfället. Därmed avstyrker utskottet
revisorernas förslag i denna del.
Revisorernas förslag
Revisorerna föreslår bl.a. att bankens
upphandlingsexperter ska involveras i
upphandlingarna mer än vad som hittills har varit
fallet. Riksbanken måste säkerställa att tillräcklig
upphandlingskompetens finns hos dem som genomför
upphandlingar. Vidare föreslås att Riksbankens
direktion, i syfte att förbättra överblicken över
upphandlingen, bör ålägga alla handläggare och
chefer att anmäla planerade upphandlingar till
upphandlingsexperterna. Revisorerna anser också att
avdelningscheferna bör åläggas att i sin
verksamhetsplanering för kommande år ange sitt behov
av konsultstöd.
De brister som har framkommit i granskningen visar
enligt revisorerna att upphandlingsverksamheten vid
Riksbanken inte är organiserad på ett ändamålsenligt
sätt. Banken har inte förmått att göra upphandlingar
i enlighet med kraven i LOU. Riksbanken har genom
internrevisionens granskningar haft kännedom om att
det funnits brister i upphandlingen tidigare.
Revisorerna anser att upphandlingsexperterna
rutinmässigt bör medverka i olika stadier i
upphandlingsprocessen. Revisorerna föreslår därför
att bankens upphandlingsexperter granskar alla
förfrågningsunderlag i upphandlingar vilkas värde
överstiger beloppsgränsen för direktupphandling.
Innan beslut om leverantör fattas bör också
dokumentationen av anbudsutvärderingarna granskas.
När det gäller upphandling över tröskelvärdena
föreslår revisorerna att bankens
upphandlingsexperter medverkar i alla stadier av
upphandlingsprocessen.
Revisorerna utgår från att Riksbanken
återrapporterar till riksdagen vilka åtgärder man
vidtar på upphandlingsområdet.
Direktionens kompletteringar i ärendet
Riksbankens direktion har den 15 april 2004 beslutat
om nya regler för offentlig upphandling och avrop
från ramavtal. Reglerna innebär bl.a. att för att
säkerställa en god kvalitet på Riksbankens
offentliga upphandlingar bör avdelningscheferna
åläggas att tillse att samtliga upphandlingar stäms
av med administrativa avdelningens
upphandlingsrådgivare vid vissa tillfällen:
· inför val av upphandlingsform,
·
· inför annonsering,
·
· inför färdigställande av förfrågningsunderlag och
i förekommande fall även underlag för
anbudsansökan samt
·
· inför tilldelningsbeslut.
·
Vid juridiskt komplicerade frågor ska
upphandlingsjuristen vid direktionsavdelningen
kontaktas.
Avdelningscheferna ansvarar för att de
upphandlingar som ska genomföras rapporteras två
gånger per år. Varje avdelningschef ska utse en
eller flera kontaktpersoner för avdelningens
upphandlingar. Enligt portalparagrafen om
affärsmässighet i lagen om offentlig upphandling ska
myndigheten utnyttja de konkurrensmöjligheter som
finns. Det gäller även vid s.k. direktupphandlingar,
dvs. upphandlingar vars värde understiger fyra
basbelopp.
Finansutskottets ställningstagande
Utskottet anser att det är anmärkningsvärt att
Riksbanken har haft allvarliga brister i samtliga
granskade upphandlingar. Av Riksdagens revisorers
rapport framgår att bankens internrevision tidigare
har uppmärksammat brister i myndighetens
upphandlingar. Lagen om offentlig upphandling har
funnits i tio år och det finns en relativt
omfattande domstolspraxis på området. Det är således
inget nytt regelverk som banken ska tillämpa. Det
finns också många utbildningsmöjligheter för
upphandlare. Riksbanken har nu beslutat om nya
regler för offentlig upphandling. Av dessa framgår
att banken har beaktat revisorernas förslag angående
organisation och rutiner. Utskottet anser inte mot
den bakgrunden att några ytterligare åtgärder bör
vidtas för tillfället. Därmed avstyrker utskottet
revisorernas förslag.
Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservationer. I rubriken anges vilken punkt i
utskottets förslag till riksdagsbeslut som
behandlas i avsnittet.
Förstärkt sanktionssystem i lagen om offentlig
upphandling (punkt 1)
av Mikael Odenberg (m), Gunnar Axén (m), Christer
Nylander (fp), Tomas Högström (m), Gunnar Nordmark
(fp) och Olle Sandahl (kd).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som anförs i reservationen om förstärkt
sanktionssystem i lagen om offentlig upphandling.
Därmed bifaller riksdagen revisorernas förslag
2002/03:RR17 i denna del.
Ställningstagande
Vi anser att det är viktigt att lagstiftningen för
den offentliga upphandlingen skärps med effektiva
sanktionsmöjligheter. Riksdagen beslutade redan 1998
att ge regeringen i uppdrag att återkomma med
förslag om ökade sanktionsmöjligheter. Om detta
beslut hade verkställts av regeringen hade det
t.o.m. kunnat innebära att de nu uppmärksammade
upphandlingarna inom Riksbanken skötts på ett
korrekt sätt. Vi anser därmed i likhet med
Riksdagens revisorer att en sanktion snarast bör
införas för att förbättra efterlevnaden av
bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling.
Med det anförda föreslår vi att riksdagen bifaller
Riksdagens revisorers förslag i denna del.
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
2002/03:RR17 Riksdagens revisorers förslag angående
upphandling vid Sveriges riksbank:
1. Riksdagen ger regeringen till känna som sin
mening vad Riksdagens revisorer anför i avsnitt
2.2 om frågan om ett förstärkt sanktionssystem i
lagen om offentlig upphandling.
2. Riksdagen ger Riksbanken till känna som sin
mening vad Riksdagens revisorer anför i avsnitt 2.3
om Riksbankens organisation och rutiner för
upphandling.