Finansutskottets betänkande
2003/04:FIU28
Årsredovisning för staten 2003
Sammanfattning
Finansutskottet behandlar i betänkandet regeringens
skrivelse 2003/04:101 Årsredovisning för staten och
Riksrevisionens styrelses redogörelse angående denna
(redog. 2003/04:RRS12). Utskottet lämnar vissa
synpunkter på innehållet i årsredovisningen. Bland
annat noterar utskottet att antalet
revisionsberättelser med invändning fortsätter att
öka och att en stor andel av invändningarna rör
anslagsöverskridanden, felaktig redovisning mot
anslag och inkomsttitlar samt överskridande av
bemyndiganderamar. Utskottet ser allvarligt på den
negativa utvecklingen och förutsätter att regeringen
noga följer utvecklingen och vid behov vidtar
åtgärder för att bryta denna trend. Beträffande
garantiverksamheten efterlyser utskottet en
redovisning av vilka anslag som under räkenskapsåret
omfattat garantiverksamhet, s.k. subventionsmedel.
Utskottet föreslår att årsredovisningen och
Riksrevisionens styrelses redogörelse angående denna
läggs till handlingarna.
Fem motionsyrkanden behandlas i betänkandet.
Beträffande yrkanden om redovisning av
utgiftsbegränsande åtgärder och redovisning av
extraordinära händelser, förutsätter utskottet att
regeringen kan lämna de önskade redovisningarna utan
att riksdagen behöver ge regeringen det till känna.
När det gäller yrkande om en redovisning av
statsbudgeten i kostnads- och intäktstermer ser
utskottet ingen anledning att föregripa det
utvecklingsarbete som härvidlag pågår i
Regeringskansliet och avstyrker därmed yrkandet.
Utskottet avstyrker vidare ett yrkande om
redovisning av åtaganden och framtida
finansieringsmöjligheter och ett yrkande om att
redovisa skillnaderna mellan resultaträkningen och
statens finansiella sparande.
I betänkandet behandlar finansutskottet även
Riksrevisionens styrelses redogörelse angående den
statliga garantimodellen (redog. 2003/04:RRS8).
Granskningsrapporten innehåller åtgärdsförslag
riktade till regeringen och till
garantimyndigheterna. Styrelsen har inte lämnat
några förslag till riksdagen med anledning av
granskningen. Utskottet överlämnar till regeringen
att bedöma vilka åtgärder som behöver vidtas med
anledning av granskningsrapporten. Utskottet
föreslår att redogörelsen läggs till handlingarna.
Till betänkandet har fogats en reservation och två
särskilda yttranden.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Årsredovisning för staten 2003
(avsnitt 1)
Riksdagen lägger skrivelse 2003/04:101 och
redogörelse 2003/04:RRS12 till handlingarna.
2. Redovisning av utgiftsbegränsande
åtgärder (avsnitt 2)
Riksdagen avslår motion
2003/04:Fi31 av Mats Odell m.fl. (kd) yrkandena 1
och 2.
3. Redovisning av åtaganden och
framtida finansieringsmöjligheter (avsnitt
3)
Riksdagen avslår motion
2003/04:Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande
1.
4. Redovisning av statsbudgeten i
kostnads- och intäktstermer (avsnitt 4)
Riksdagen avslår motion
2003/04:Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande
2.
5. Redovisning av extraordinära
händelser (avsnitt 5)
Riksdagen avslår motion
2003/04:Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande
3.
6. Redovisning av skillnaderna mellan
resultaträkningen och statens finansiella
sparande (avsnitt 6)
Riksdagen avslår motion
2003/04:Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande
4.
Reservation (m, fp, kd, c)
7. Riksrevisionens styrelses
redogörelse angående den statliga
garantimodellen (avsnitt 7)
Riksdagen lägger redogörelse 2003/04:RRS8 till
handlingarna.
Stockholm den 3 juni 2004
På finansutskottets vägnar
Sven-Erik Österberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-
Erik Österberg (s), Carin Lundberg (s), Karin
Pilsäter (fp), Sonia Karlsson (s), Kjell Nordström
(s), Mats Odell (kd), Lars Bäckström (v), Agneta
Ringman (s), Gunnar Axén (m), Bo Bernhardsson (s),
Hans Hoff (s), Tomas Högström (m), Agneta Gille (s),
Gunnar Nordmark (fp), Jörgen Johansson (c) och Lars
Elinderson (m).
2003/04
FiU28
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I detta betänkande behandlar utskottet
dels skrivelse 2003/04:101 Årsredovisning för staten
2003,
dels redogörelse till riksdagen 2003/04:RRS12
Riksrevisionens styrelses redogörelse angående
granskningen av årsredovisningen för staten,
dels redogörelse till riksdagen 2003/04:RRS8
Riksrevisionens styrelses redogörelse angående den
statliga garantimodellen och
dels två motioner väckta med anledning av skrivelse
101 enligt förteckningen i bilaga 1.
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
Regeringen lämnade den 16 april 2004 i skrivelse
2003/04:101 en redogörelse för det ekonomiska
utfallet i staten för 2003. Skrivelsen omfattar
resultaträkning, balansräkning och
finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på
statsbudgetens inkomsttitlar och anslag under året.
Utöver den redovisning som följer av budgetlagens
krav redovisas i skrivelsen en uppföljning av de
budgetpolitiska målen samt målen för att minska
ohälsan, sysselsättningsmålet och
socialbidragsmålet. Vidare redovisas utvecklingen av
statens ekonomi den senaste femårsperioden, statliga
garantier, avgifter till och bidrag från EU,
tillgångar och skulder i verksamheter där staten har
ett väsentligt inflytande samt utvecklingen av
statlig produktion. Myndigheter som fått
revisionsberättelse med invändning omnämns och
skälen för invändningarna anges. En redogörelse för
Europeiska revisionsrättens granskning av EU-medel
lämnas. Vidare ges en kort redogörelse för
utvecklingen av den ekonomiska styrningen i staten.
Utskottets överväganden
1 Årsredovisning för staten 2003
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att regeringens skrivelse
2003/04:101 Årsredovisning för staten 2003
och Riksrevisionens styrelses redogörelse
angående granskningen av årsredovisningen för
staten läggs till handlingarna.
1.1 Det ekonomiska utfallet
Resultat- och balansräkningen samt
statsbudgetens utfall
Resultatet i statens resultaträkning vändes 2003
till att visa ett underskott på 19 miljarder kronor
efter att ha visat överskott fyra år i rad.
Resultatet är en försämring med 40 miljarder kronor
jämfört med 2002. Förändringen förklaras främst av
att intäkter av skatter m.m. har minskat med 30
miljarder kronor och lämnade bidrag har ökat med 40
miljarder kronor, varav socialförsäkringens
kostnader ökade med 32 miljarder kronor. Samtidigt
har kostnaderna för statens egen verksamhet minskat
med 8 miljarder kronor, resultat från andelar i
dotter- och intresseföretag förbättrats med 12
miljarder kronor och det finansiella nettot
förbättrats med 11 miljarder kronor.
Statens balansräkning för 2003 visar att
nettoförmögenheten, dvs. skillnaden mellan
tillgångarnas och skuldernas bokförda värden,
uppgick till -795 miljarder kronor per den 31
december 2003. Det innebär en försämring med 22
miljarder kronor jämfört med 2002. Den huvudsakliga
orsaken till försämringen är resultaträkningens
underskott på 19 miljarder kronor. Av
balansräkningen framgår vidare att statsskulden har
ökat med 23 miljarder kronor jämfört med 2002 - den
uppgick vid utgången av 2003 till 1 186 miljarder
kronor. Statsskulden motsvarade 48,6 % av BNP,
vilket är en minskning med 0,9 procentenheter
jämfört med 2002.
Den redovisade femårsöversikten över statens
ekonomi visar att även om statens nettoförmögenhet
och statsskulden försämrades 2003 så har de under
perioden 1999-2003 förbättrats med sammanlagt 291
miljarder kronor respektive 233 miljarder kronor.
Statsskuldens andel av BNP har under perioden
sjunkit från 68 % till 49 %. Det ackumulerade
resultatet i resultaträkningen uppgår under perioden
till 139 miljarder kronor.
Statsbudgetens saldo uppgick 2003 till -46,3
miljarder kronor, vilket var ett 32 miljarder kronor
större underskott än budgeterat i statsbudgeten.
Jämfört med 2002, då statsbudgetens saldo visade ett
överskott på 1,2 miljarder kronor, är det en
försämring med 47,5 miljarder kronor. Statsbudgetens
inkomster minskade med 68,7 miljarder kronor mellan
2002 och 2003. Inkomstskatterna från fysiska och
juridiska personer minskade med 20,9 respektive 14,8
miljarder kronor. Till följd av att kompensationen
för mervärdesskatt till kommuner och landsting
fördes över till statsbudgetens inkomstsida,
minskade inkomsterna med 31,4 miljarder kronor.
Resterande minskning förklaras av att det i
inkomsterna för 2002 ingår en extra inleverans från
Riksbanken på 20 miljarder kronor. Inkomster av
socialavgifter och löneskatter samt skatt på varor
och tjänster ökade med 9 respektive 8 miljarder
kronor.
Statsbudgetens utgifter m.m. (inklusive
kassamässig korrigering och Riksgäldskontorets
nettoutlåning m.m.) minskade med 21,2 miljarder
kronor mellan 2002 och 2003. Utgifterna för
utgiftsområden exklusive utgiftsområdet
Statsskuldsräntor m.m. ökade med 3,3 miljarder
kronor medan räntor på statsskulden minskade med
25,1 miljarder kronor. Till följd av att
kompensationen för mervärdesskatt till kommuner och
landsting fördes över till statsbudgetens
inkomstsida reducerades statsbidragen med 31,4
miljarder kronor 2003. Justerat för denna förändring
ökade statsbudgetens utgifter m.m. med 10,2
miljarder kronor jämfört med 2002.
I årsredovisningen redovisas statsbudgetens saldo
justerat för större engångseffekter. Störst är
effekten av den tidigare gjorda överföringen av
bostadsobligationer från AP-fonden till
Riksgäldskontoret. Under 2003 har
bostadsobligationer till ett värde av 12,7 miljarder
kronor lösts in och räntor på 1 miljard kronor
erhållits. Detta har påverkat posten Kassamässig
korrigering med 13,7 miljarder kronor. Vidare
påverkades utfallet med 4 miljarder kronor av
tidigareläggningen av utbetalningen av
arealersättningen från januari 2003 till december
2002. Justerat för dessa engångseffekter uppgick
budgetsaldot till -64,1 miljarder kronor 2003.
Motsvarande justerade saldo för 2002 uppgick till
-39,5 miljarder kronor.
Utfallet 2003 avseende de budgetpolitiska målen
visar att den offentliga sektorns finansiella
sparande uppgick till 0,5 % av BNP. Det av riksdagen
beslutade målet för 2003 var 2,0 %. Det svagare
utfallet för det finansiella sparandet förklaras
till stor del av en lägre BNP-tillväxt och lägre
skatteintäkter än väntat. Utgiftstaket för staten
klarades med en marginal på 2,9 miljarder kronor.
Redovisning av statliga garantier
Statens garantiportfölj uppgick till 705 miljarder
kronor 2003, vilket är en ökning med 12 miljarder
kronor jämfört med 2002. I beloppet ingår inte
kapitaltäckningsgarantier eftersom de är obegränsade
till tid och belopp och därför inte kan värderas.
Inte heller ingår investerarskyddet där uppgifter
för närvarande saknas om storleken på de skyddade
tillgångarna. Vid utgången av 2003 fanns två
kapitaltäckningsgarantier kvar, Arlandabanan
respektive de svenska landförbindelserna till
Öresundsbron (Svedab).
Nettoflödet i garantiverksamheten var totalt sett
positivt under 2003. Intäkterna av avgifter och
återvinningar av tidigare utbetalda medel vid
infrianden översteg kostnaderna för infrianden och
administration av garantiverksamheten med drygt 700
miljoner kronor.
Till den del avgifter inte betalas av
garantitagaren är det fråga om en statlig subvention
som ska belasta ett anslag. År 2003 uppgick de
statliga subventionerna till 507 miljoner kronor.
Dessa avsåg framför allt bostadskreditgarantierna
(242 miljoner kronor), Öresundsbron (200 miljoner
kronor) och Baltramen (60 miljoner kronor).
Statens portfölj av garantier innehåller obalanser
genom stora enstaka engagemang och koncentration av
garantier inom vissa sektorer. Portföljen är på så
sätt riskfylld. För närvarande saknas möjlighet att
mäta och redovisa den samlade portföljens
riskprofil. Regeringen har därför nyligen gett
Riksgäldskontoret i uppdrag att samordna arbetet med
att få till stånd en gemensam redovisning av
kostnader och risker inom garantiområdet.
Myndigheterna Riksgäldskontoret, Exportkreditnämnden
och Sida har riskredovisningar. Den samlade bilden
av dessa är att förväntade förluster i
garantiverksamheten täcks av tillgångarna i form av
redan influtna avgifter.
Sammanställning av verksamheter som staten har
ett väsentligt inflytande över
Statens resultat- och balansräkning omfattar i
huvudsak de statliga myndigheterna inklusive
affärsverken. Genom ägarintressen i bolag och genom
att Riksbanken, AP-fonderna och
Premiepensionsmyndigheten inte ingår i resultat- och
balansräkningen, är den statliga sektorn i
realiteten större. För att komplettera bilden görs
därför i årsredovisningen en sammanställning över
verksamheter som staten har ett väsentligt
inflytande över. Sammanställningen inkluderar
förutom myndigheterna även statliga bolag och
finansinstitut där staten har en ägarandel på minst
20 %, Riksbanken, Premiepensionsmyndigheten och AP-
fonderna samt Allmänna arvsfonden. Sammanställningen
ger en uppfattning om den totala statliga bokförda
förmögenheten.
Vid utgången av 2003 var den statliga sektorns
samlade tillgångar 2 362 miljarder kronor och de
samlade skulderna 2 367 miljarder kronor (exklusive
pensionsskulden i inkomstpensions- och
premiepensionssystemet). Den statliga sektorns
nettoförmögenhet uppgick därmed till -5 miljarder
kronor, vilket är en ökning med 86 miljarder kronor
jämfört med 2002. Ökningen beror främst på att AP-
fondernas eget kapital ökade.
Riksdagen har beslutat att ett balanstal varje år
ska fastställas som visar förhållandet mellan
tillgångar och skulder i ålderspensionssystemets
fördelningsdel (prop. 2000/01:70, bet.
2000/01:SfU13, rskr. 2000/01:210). Med anledning av
detta gör berörda myndigheter, sedan 2002, en årlig
redovisning av ålderspensionssystemets ekonomiska
ställning och utveckling. I årsredovisningen för
staten sammanfattas pensionssystemets årsredovisning
för 2003. Redovisningen visar att
inkomstpensionssystemet redovisade ett överskott
2003 på drygt 6 miljarder kronor.
Premiepensionssystemet, som fortfarande är i ett
uppbyggnadsskede, redovisade en förlust på 0,1
miljarder kronor. Inkomst- och
premiepensionssystemets balansomslutning var 6 182
miljarder kronor vid utgången av 2003.
Revisionsberättelser med invändning
Antalet revisionsberättelser med invändning avseende
räkenskapsåret 2003 var 19 stycken, vilket är en
ökning jämfört med 2002 då antalet invändningar
uppgick till 14 stycken. Nedan redovisas
utvecklingen av antalet revisionsberättelser med
invändning.
Diagram. Antal revisionsberättelser med invändning
De invändningar som främst är av intresse för
finansutskottet är de som rör anslagsöverskridanden.
Av årsredovisningen för 2003 framgår att 7 av de 19
revisionsberättelserna med invändning rör
anslagsöverskridanden, varav 5 utgör överskridanden
av riksdagens anvisade anslag. En invändning rör
överskridande av bemyndiganderamar. Fyra
invändningar gäller felaktig redovisning mot anslag
och inkomsttitlar.
Enligt årsredovisningen avser regeringen att
återkomma i budgetpropositionen för 2005 med en
bedömning av vilka åtgärder som har vidtagits eller
kommer att vidtas med anledning av invändningarna. I
budgetpropositionen för 2004 lämnade regeringen en
motsvarande redovisning avseende föregående års
invändningar. Redovisningen lämnas på anslagsnivå
och avser åtgärder vidtagna i de enskilda fallen.
Riksrevisionen avser att i juni 2004 lämna sin
årliga rapport med de viktigaste iakttagelserna vid
effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen. I
tidigare årsredovisningar har regeringen redovisat
och kommenterat Riksrevisionsverkets iakttagelser i
det gångna årets effektivitetsrevisioner. I
årsredovisningen för 2003 anges att regeringen i
budgetpropositionen för 2005 avser att redovisa och
kommentera Riksrevisionens granskningsrapporter som
lämnas av effektivitetsrevisionen.
Utveckling av den ekonomiska styrningen i
staten
I årsredovisningen lämnas en kortfattad redogörelse
av utvecklingen av den ekonomiska styrningen i
staten. Redovisningen omfattar utvecklingen av ett
nytt budgeterings- och rapporteringssystem (Hermes),
utvecklingen av resultatredovisningen till riksdagen
och genomförda konsekvensbeskrivningar av nya
principer för utformning av statsbudgeten. Den del
av konsekvensbeskrivningarna som rör de nya
principernas konsekvenser för budgetlagen redovisas
i departementsserien (Ds 2003:49) och har
remitterats. I motion Fi30 av Karin Pilsäter m.fl.
(fp) föreslås att regeringen snarast för riksdagen
lägger fram förslag om en redovisning av
statsbudgeten i kostnads- och intäktstermer.
Motionen behandlas i avsnitt 4.
1.2 Bostadsutskottets yttrande
Bostadsutskottet har i sitt yttrande över
årsredovisningen (yttr. 2003/04:BoU6y) kommenterat
statsbudgetens utfall för utgiftsområde 18. Utfallet
är 677 miljoner kronor lägre än vad som anvisats
över statsbudgeten; skillnaden förklaras av utfallet
på två av anslagen inom utgiftsområdet.
Bostadsutskottet konstaterar att, när det gäller
utgiftsområde 18, utfallet under senare år
regelmässigt har blivit lägre än vad som anvisats.
Det behöver inte betyda att utgiftsberäkningarna
varit mindre goda eller rent av felaktiga eftersom
medelsförbrukningen på anslagen kan vara svår att
förutse. Detta förhållande utgör självfallet inte
ett skäl för att avstå från en analys av vilka
orsaker som ligger bakom utfallet. Det är snarare så
att det utgör ett argument för att med hjälp av en
sådan analys söka förbättra de prognosmodeller m.m.
som ligger bakom anslagsberäkningarna. Denna fråga
hänger också intimt samman med hur regeringens
resultatredovisning i budgetpropositionen bör
utformas.
Bostadsutskottet har i sitt yttrande även
uppmärksammat det ökade antalet revisionsberättelser
med invändning. När det gäller myndigheterna inom
bostadsutskottets beredningsområde har
Riksrevisionen lämnat invändningar mot fyra
myndigheter, vilket kan jämföras med att inga
invändningar lämnades för räkenskapsåret 2002.
Bostadsutskottet anser att det är allvarligt att
antalet invändningar ökat totalt sett. Samtidigt
finns det enligt bostadsutskottets mening anledning
att göra en viss skillnad mellan invändningar som är
av mera redovisningsmässig natur och sådana
invändningar som avser oriktig användning av
anvisade medel eller anslagsöverskridanden. Även om
det i båda fallen finns anledning att se över
systemen för styrning och kontroll hos de
myndigheter som fått invändningar, är det särskilt
viktigt att detta sker när anslag överskridits eller
använts på icke avsett sätt. Bostadsutskottet utgår
från att regeringens redovisning i
budgetpropositionen för 2005 med anledning av
invändningarna kommer att belysa frågor om i vilken
utsträckning förhållandena är avhängiga brister i
kontroll och styrning eller om det kan finnas andra
omvärldsfaktorer som påverkat myndigheternas
resultat.
1.3 Riksrevisionens styrelses
redogörelse angående granskningen av
årsredovisningen
Riksrevisionens styrelse har den 12 maj 2004
beslutat att Riksrevisionens granskning av
årsredovisningen för staten ska överlämnas i form av
en redogörelse till riksdagen. Enligt
revisionsberättelsen bedömer Riksrevisionen att
årsredovisningen i allt väsentligt är rättvisande. I
sin redogörelse pekar styrelsen på att lagreglerna
för behandling av revisionsberättelsen för
årsredovisning för staten kan behöva ses över (se
avsnitt 8). Några motioner har inte väckts med
anledning av redogörelsen.
1.4 Finansutskottets synpunkter på
årsredovisningen tidigare år
Utskottet konstaterade våren 2003, i betänkande
2002/03:FiU20, att antalet revisionsberättelser med
invändningar till följd av anslagsöverskridanden
ökat. Utskottet såg allvarligt på att alltfler
myndigheter överskrider budgeterade anslag för sin
verksamhet och anförde att särskilda åtgärder för
att förbättra myndigheternas styrning och kontroll
kan behöva vidtas. Utskottet välkomnade att
regeringen i budgetpropositionen för 2004 skulle
lämna närmare redogörelser för regeringens
bedömningar eller åtgärder i de enskilda fallen.
Utskottet konstaterade vidare att årsredovisningen
för 2002, till skillnad från tidigare år, inte
innehöll någon beskrivning av utvecklingsfrågor
kring den ekonomiska styrningen i staten. Utskottet
har tidigare uttalat att det är angeläget för
utskottet att närmare följa upp och påverka detta
arbete. En sådan redovisning bör således lämnas
åtminstone en gång per år, antingen på våren eller
hösten.
När det gäller redovisningen av statliga garantier
saknade utskottet en redovisning av vilka anslag som
belastas med subventionsmedel, dvs. när
garantitagaren inte betalar avgiften för garantin
utan avgiften betalas från ett anslag.
1.5 Finansutskottets
ställningstagande till
årsredovisningen
Statens finanser försämrades under 2003 till följd
av den fortsatta lågkonjunkturen. Resultaträkningen
visade ett underskott på 19 miljarder kronor och
statsskulden ökade med 23 miljarder kronor.
Statsskuldens andel av BNP minskade dock något.
Statsbudgetens saldo blev -46 miljarder kronor,
vilket var 32 miljarder kronor större underskott än
budgeterat och en försämring med 47,5 miljarder
kronor jämfört med 2002. Trots detta klarades
utgiftstaket för staten. Vidare blev den offentliga
sektorns finansiella sparande positivt och uppgick
preliminärt till 0,5 % av BNP. Sett över en
femårsperiod har statens finanser förbättrats
väsentligt med ackumulerade stora överskott i såväl
resultaträkningen som i statsbudgeten, med en lägre
statsskuld som följd. Jämfört med 1999 har
statsskulden minskat med 233 miljarder kronor.
I övrigt vad gäller årsredovisningen för staten
2003 kan utskottet konstatera att antalet
revisionsberättelser med invändningar fortsätter att
öka. Utskottet ser allvarligt på denna negativa
utveckling och förutsätter att regeringen noga
följer utvecklingen och vid behov vidtar åtgärder
för att bryta denna trend. Utskottet delar
bostadsutskottets uppfattning att det kan finnas
anledning för regeringen att belysa frågor om i
vilken utsträckning Riksrevisionens invändningar
beror på brister i kontroll och styrning hos
myndigheterna eller om det finns omvärldsfaktorer
som påverkat myndigheternas resultat. Den negativa
utvecklingen kan även motivera att regeringen för
riksdagen, utöver en redovisning av åtgärder i de
enskilda fallen, även lämnar en mer samlad
redovisning av vilka åtgärder som vidtas, framför
allt för att förebygga överskridanden av anslag och
bemyndiganderamar. Utskottet vill även hänvisa till
betänkandet om tilläggsbudget 1 för 2004 och sitt
ställningstagande angående bemyndigande om bidrag
till kvalificerad yrkesutbildning (bet.
2003/04:FiU21, s. 167).
Vidare finner utskottet att redovisningen av
garantiverksamheten kontinuerligt förbättras. Bland
annat har redovisningen av garantiportföljens
riskprofil utvecklats, och utskottet välkomnar det
fortsatta arbetet med att få till stånd en samlad
riskredovisning på garantiområdet. Utskottet
uttryckte önskemål föregående år (bet.
2002/03:FiU20) om en redovisning i årsredovisningen
av anslag som belastas med subventionsmedel, dvs.
där avgiften belastar ett anslag. Utskottet kan
konstatera att någon sådan redovisning inte finns i
årsredovisningen. Däremot har regeringen i
budgetpropositionen för 2003 presenterat en översikt
över de anslag vars ändamål 2003 föreslås omfatta
garantiverksamhet (volym 1 s. 167). Därefter har
dock beslut fattats om ytterligare subventioner. I
den uppföljning av garantiverksamheten som görs i
årsredovisningen bör, enligt utskottets mening,
regeringen särskilt redovisa utfallet på de anslag
som under räkenskapsåret omfattat garantiverksamhet.
Utskottet föreslår att riksdagen lägger
regeringens skrivelse och Riksrevisionens
redogörelse angående denna, till handlingarna.
Riksrevisionens styrelses redogörelse angående den
statliga garantimodellen behandlas i avsnitt 7.
2 Redovisning av utgiftsbegränsande
åtgärder
Utskottets förslag i korthet
Utskottet förutsätter att regeringen
återupptar redovisningen av
utgiftsbegränsande åtgärder i
årsredovisningen och avstyrker därmed
motionen om redovisning av utgiftsbegränsande
åtgärder.
Motionen
I motion Fi31 av Mats Odell m.fl. (kd) föreslås med
anledning av regeringens skrivelse Årsredovisning
för staten 2003 att riksdagen begär att regeringen
återkommer till riksdagen med en redovisning av
vilka begränsningsbelopp eller andra
utgiftsbegränsande åtgärder som den beslutat om i
statsbudgeten år 2003. I årsredovisningarna för 2000
och 2001 redovisade regeringen, förutom vilka
indragningar av anslagsmedel som gjorts, även vilka
begränsningsbelopp som regeringen fattat beslut om
på vissa utgiftsområden. I årsredovisningarna för
2002 och 2003 redovisas inte begränsningsbeloppen
trots att det framgår av utgiftsområdesavsnitten att
utgiftsbegränsande åtgärder vidtagits. Detta är,
enligt motionärerna, en försämring av redovisningen
(yrkande 1). Vidare föreslås att riksdagen
tillkännager att regeringen i varje årsredovisning
för staten redovisar alla åtgärder och beslut som
påverkar användningen av de anslag som riksdagen
fattat beslut om (yrkande 2).
Finansutskottets ställningstagande
Som motionärerna framför finns det inte någon
sammanställning av utgiftsbegränsande åtgärder i
årsredovisningen. Av utgiftsområdesavsnitten i
avsnitt 5 Statsbudgetens utfall, framgår att
utgiftsbegränsande åtgärder vidtagits på följande
anslag:
1. utgiftsområde 6 anslag 6:1 Förbandsverksamhet,
beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m.
samt anslag 6:2 Materiel, anläggningar samt
forskning och teknikutveckling
2.
3. utgiftsområde 7 anslag 8:1 Biståndsverksamhet
4.
5. utgiftsområde 20 anslag 34:4 Sanering och
återställning av förorenade områden
6.
Hur stora de redovisade utgiftsbegränsningarna är
framgår inte av årsredovisningen. I årsredovisningar
för 2000 och 2001 fanns en redovisning av
begränsningsbelopp och utfall. Med
begränsningsbelopp avses en minskning av totalt
tillgängliga medel som får disponeras under året
utan att anvisade anslagsmedel minskas eller dras
in. Utgiftsbegränsningarna innebär därför normalt en
senareläggning av anslagsförbrukningen till kommande
år. Med utfall avses årets utfall på anslaget.
I budgetpropositionen för 2003 angav regeringen
att den hade för avsikt att fatta beslut om
utgiftsbegränsningar för 2003 som beräknades minska
utgifterna med sammantaget ca 1,9 miljarder kronor.
De områden som enligt propositionen berördes var
bl.a. utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot
sårbarhet (0,85 miljarder kronor), utgiftsområde 22
Kommunikationer (0,5 miljarder kronor) och
utgiftsområde 16 Utbildning och
universitetsforskning (0,2 miljarder kronor i
utgiftsbegränsning för den kvalificerade
yrkesutbildningen) (volym 1 s. 88). I 2003 års
ekonomiska vårproposition ändrades i viss mån dessa
uppgifter. Där angavs att regeringen för 2003 hade
för avsikt att besluta om utgiftsbegränsningar som
beräknades minska utgifterna med sammantaget ca 2
miljarder kronor. De områden som berördes var,
enligt propositionen, bl.a. utgiftsområde 6 Försvar
samt beredskap mot sårbarhet (1 miljard kronor),
utgiftsområde 7 Internationellt bistånd (0,5
miljarder kronor) och utgiftsområde 20 Allmän miljö-
och naturvård (0,25 miljarder kronor) (volym 1 s.
81).
Någon samlad redovisning av utfallet av beslutade
utgiftsbegränsningar har regeringen inte lämnat.
Utöver utgiftsbegränsningar enligt ovan, beslutar
regeringen även om andra åtgärder som syftar till
att av riksdagen anvisade medel inte ska användas
under året. En tydlig sådan åtgärd är beslut om
indragning av anslagsmedel. I årsredovisningen
redovisas en sammanställning av gjorda indragningar
2003, vilka totalt uppgick till drygt 14 miljarder
kronor. För 2002 uppgick indragningarna till knappt
9 miljarder kronor.
Det kan även finnas andra åtgärder som regeringen
vidtar för att begränsa årets utgifter utan att för
den skull besluta om indragning eller begränsning av
tillgängliga medel. Till exempel kan
leveranstidpunkter senareläggas och projektstarter
flyttas fram. Tydliga exempel är också när EU-
avgiften kan betalas ett annat år än budgeterat. I
utgiftsområdesavsnitten i årsredovisningen redovisas
dessa åtgärder.
Regeringens rätt att besluta om att inte använda
medel som riksdagen anvisat framgår av 8 § lagen
(1996:1059) om statsbudgeten. Enligt bestämmelsen
får regeringen besluta att medel på ett anvisat
anslag inte ska användas, om detta är motiverat av
särskilda omständigheter i en verksamhet eller av
statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska
skäl. Av förarbetena till lagen (prop. 1995/96:220)
framgår följande:
Om de samhällsekonomiska eller budgetpolitiska
förutsättningarna har förändrats väsentligt efter
riksdagens anslagsbeslut, eller om
förutsättningarna för den verksamhet som
finansieras med anslaget har förändrats
väsentligt sedan beslutet fattades, är det
nödvändigt att regeringen har möjlighet att
besluta att en verksamhet ska begränsas och att
utgifterna under det innevarande budgetåret ska
begränsas i förhållande till anvisade anslag. De
åtgärder som kan bli aktuella är antingen
selektiva eller generella. En selektiv åtgärd kan
riktas mot något enstaka anslag ... En åtgärd av
generell karaktär kan riktas mot ett stort antal
anslag ... Om regeringen beslutar att medel som
riksdagen anvisat inte ska användas, avser
regeringen att redovisa detta så snart lämpligen
kan ske t.ex. i en ekonomisk-politisk
proposition, en tilläggsbudget eller i
budgetpropositionen. (s. 33)
Finansutskottet och konstitutionsutskottet hade
inget att invända mot vad som redovisades i
propositionen. I yttrandet till
konstitutionsutskottet över lag om statsbudgeten
(bet. 1996/97:KU3) underströk finansutskottet vad
som också framhölls i propositionen, nämligen att
regeringen självfallet inte får underlåta att
utnyttja ett anslag enbart på grund av att den
ogillar anslagets syfte eller omfattning samt att
regeringen lika självklart också är förpliktad att
se till att de åtaganden som staten har till följd
av lagar eller avtal fullgörs.
Konstitutionsutskottet underströk vad
finansutskottet anfört.
I enlighet med vad som anges i förarbetena till
budgetlagen bör regeringen för riksdagen redovisa
beslut som syftat till att anvisade medel inte ska
användas under budgetåret. Detta har också i stor
utsträckning skett. Det är dock en brist i de
senaste två årens årsredovisningar att de
utgiftsbegränsande åtgärderna inte återges samlat
och redovisas till belopp och utfall.
Utskottet förutsätter att regeringen återupptar
redovisningen av utgiftsbegränsande åtgärder i
årsredovisningen. För att få en komplett bild av
utgiftsbegränsningarna över tiden bör även beslutade
utgiftsbegränsningar 2002 och 2003 redovisas.
Motionens yrkanden kan därmed i huvudsak anses
tillgodosedda. Någon särskild åtgärd från riksdagens
sida med anledning härav är enligt utskottets mening
inte nödvändig varför motion Fi31 (kd) avstyrks.
3 Redovisning av åtaganden och
framtida finansieringsmöjligheter
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motionen om att mäta
åtaganden mot framtida
finansieringsmöjligheter mot bakgrund av att
liknande analyser i stor utsträckning redan
görs.
Motionen
I motion Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) föreslås
med anledning av regeringens skrivelse
Årsredovisning för staten 2003 att riksdagen begär
att regeringen utreder möjligheterna att för
statsfinansernas del skapa liknande mått som
balanstalet i pensionssystemet för att mäta
åtaganden mot framtida finansieringsmöjligheter. I
pensionssystemet finns ett balanstal som mäter
relationen mellan åtaganden och tillgångar. På
motsvarande sätt bör regeringen, enligt
motionärerna, utveckla mått liknande balanstalet som
innebär att de långsiktiga åtaganden som olika
utgiftsbeslut innebär för staten, t.ex. beslut
avseende förtidspensionerna, kan jämföras med hur de
långsiktiga intäkterna utvecklas (yrkande 1).
Finansutskottets ställningstagande
Den redovisning som för närvarande görs av de
samlade långsiktiga åtaganden, och som i viss mån
svarar mot det som efterfrågas av motionärerna,
återfinns i Långtidsutredningen. Huvudtemat i den
senaste långtidsutredningen (SOU 2004:19) är just
utvecklingen av de offentligt finansierade
välfärdssystemen och möjligheterna att långsiktigt
finansiera dessa.
Motionärerna efterlyser dock en mer detaljerad
redovisning av långsiktiga ekonomiska åtaganden inom
framför allt socialförsäkringssystemen, dvs. hur ett
enskilt budgetbeslut påverkar de långsiktiga
åtagandena och möjligheten att finansiera dem. Någon
sådan redovisning lämnas inte i dag, och det finns
troligen även stora svårigheter med att ta fram
dylika mått. I en aktuell rapport[1] från IFAC
(International Federation of Accountants) diskuteras
redovisning av långsiktiga åtaganden vad gäller
sociala förmåner. Den rekommendation som lämnas i
rapporten ligger i linje med den utformning av
statens balansräkning som tillämpas i Sverige
avseende skulder och avsättningar. Det innebär att
det är redan inträffade händelser som ligger till
grund för redovisningen, dvs. konstaterade
sjukskrivningar och förtidspensioner, och inte en
bedömning av kommande händelser. I rapporten
diskuteras i stället att redovisa långsiktiga
åtaganden som tilläggsinformation. Man anser även
att regering och myndigheter bör uppmuntras att ta
fram sådan information. Det är inte självklart att
denna information ska lämnas i årsredovisningen,
utan det kan även vara relevant med dylik
information i den ekonomiska vårpropositionen eller
i budgetpropositionen. När det gäller åtaganden är
det i första hand åtagande avseende ålderspensioner
som lyfts fram i rapporten. I Sverige finns, som
tidigare nämnts, redan en separat årsredovisning för
ålderspensionssystemet.
Finansutskottet har vid flera tillfällen behandlat
förslag om generationsräkenskaper (bet.
1993/94:FiU15, 1994/95:FiU13, 2000/01:FiU2 och
2001/02: FiU2). Utskottet har då ansett att det är
viktigt att regeringen utförligt och metodiskt
analyserar välfärdsfördelningen mellan
generationerna. I detta arbete kan
generationsräkenskaper vara av värde. Utskottet har
dock inte funnit det motiverat att man varje år
behöver ta fram sådana räkenskaper.
Utskottet kan konstatera att analyser av åtaganden
och framtida finansieringsmöjligheter i stor
utsträckning redan görs. Det bör ankomma på
regeringen att bedöma om denna redovisning bör
utvecklas ytterligare. På nu anförda grunder
avstyrks motion Fi30 (fp) yrkande 1.
4 Redovisning av statsbudgeten i
kostnads- och intäktstermer
Utskottets förslag i korthet
Utskottet ser ingen anledning att föregripa
det arbete som pågår med att utveckla en
statsbudget i kostnads- och intäktstermer och
avstyrker därmed motionen om en redovisning
av statsbudgeten i kostnads- och
intäktstermer.
Motionen
I motion Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) föreslås
att regeringen snarast lägger fram förslag om en
redovisning av statsbudgeten i kostnads- och
intäktstermer. Jämförelser mellan statsbudgeten och
årsredovisningen försvåras av att den förra är
kassamässig, den senare bokföringsmässig. Förutom
svårigheterna att jämföra innebär statsbudgetens
kassamässighet att regeringen kan förskjuta
betalningar över årsskiftet för att klara
utgiftstaken utan att detta förändrar den ekonomiska
situationen i grunden. Planerna på att redovisa även
statsbudgeten i kostnads- och intäktstermer bör
därför snarast realiseras (yrkande 2).
Finansutskottets ställningstagande
En arbetsgrupp inom Finansdepartementet har i
promemorian Nya principer för utformning av
statsbudgeten - konsekvenser för budgetlagen (Ds
2003:49) föreslagit att statsbudgeten ska baseras på
i huvudsak bokföringsmässiga grunder (kostnader och
intäkter). Förslaget har remitterats till 61
remissinstanser. Remisstiden gick ut den 13 april
2004. Utskottet kan konstatera att
utvecklingsarbetet i huvudsak följer den inriktning
som riksdagen tidigare beslutat om (prop.
1999/2000:1, bet. 1999/2000:FiU13, rskr.
1999/2000:106). Vidare erfar utskottet att
utvecklingsarbetet för närvarande bereds på
sedvanligt sätt inom Regeringskansliet och av
regeringen. Utskottet förutsätter härvidlag att även
riksdagen under hand får möjlighet att ta del av och
påverka detta arbete. Utskottet ser dock ingen
anledning att föregripa det arbete som pågår och
avstyrker därmed motion Fi30 (fp) yrkande 2.
5 Redovisning av extraordinära
händelser
Utskottets förslag i korthet
Utskottet förutsätter att regeringen, som en
särskild upplysning, kan redovisa årets
resultat justerat för större engångseffekter
och avstyrker därmed motionen om redovisning
av årets resultat exklusive extraordinära
händelser.
Motionen
I motion Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) föreslås
att regeringen utformar resultaträkningen så att
extraordinära kostnader och intäkter kan urskiljas.
I nuläget ger resultaträkningen inte information om
verksamhetens utvecklingstendenser exklusive
resultatpåverkande extraordinära händelser. En
schablonmässig korrigering kan göras genom att
eliminera de extraordinära överföringarna från AP-
fonderna som gjorts som en följd av pensionsreformen
(yrkande 3).
Finansutskottets ställningstagande
Redovisningsrådet lämnar följande rekommendationer
angående redovisning av extraordinära intäkter och
kostnader (FAR:s samlingsvolym 2004 del 1 s.
875-876). Endast i sällsynta undantagsfall inträffar
händelser som ger upphov till extraordinära intäkter
och kostnader. Exempel på sådana händelser är
förluster på grund av jordbävningar, krigshändelser
eller konfiskation av utländska dotterbolag. Denna
restriktiva inställning till extraordinära poster är
en anpassning till den internationella utvecklingen.
Målet att underlätta jämförelser och ge relevant
underlag för prognoser får därmed, enligt
Redovisningsrådet, tillgodoses med andra metoder än
redovisning av resultat före och efter extraordinära
intäkter och kostnader. Detta får ske genom
särskilda upplysningar som bedöms som betydelsefulla
och viktiga att uppmärksamma, när resultatet för
aktuell period jämförs med tidigare perioder eller
när prognoser om framtida resultat upprättas.
Avsaknaden av extraordinära poster i statens
resultaträkning är således i enlighet med
Redovisningsrådets rekommendationer. Som en särskild
upplysning kan årets resultat redovisas justerat för
större engångseffekter, på motsvarande sätt som
statsbudgetens saldo redovisas justerat för större
engångseffekter. Enligt utskottets mening förefaller
det rimligt att regeringen lämnar en sådan
upplysning i årsredovisningen. Utskottet förutsätter
att så kan ske utan att riksdagen behöver besluta om
detta. Syftet med motionen kan därmed förutsättas
bli tillgodosett och utskottet avstyrker därmed
motion Fi30 (fp) yrkande 3.
6 Redovisning av skillnaderna mellan
resultaträkningen och statens
finansiella sparande
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motionen om att redovisa
skillnaderna mellan resultaträkningen och
statens finansiella sparande eftersom det är
stora svårigheter att ta fram en sådan
jämförelse och svårt att se något omedelbart
behov av denna.
Jämför reservation (m, fp, kd, c).
Motionen
I motion Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) föreslås
att regeringen utformar årsredovisningen för staten
så att skillnaderna mellan resultaträkningen och
statens finansiella sparande kan urskiljas. Det mål
som Folkpartiet formulerat om att statens finanser
bör vara i balans över en konjunkturcykel, kan inte
utan vidare översättas till resultaträkningen. Det
är troligt att det kräver ett kontinuerligt
överskott i statens resultaträkning (yrkande 4).
Finansutskottets ställningstagande
Det finns flera väsentliga skillnader mellan
resultaträkningen och statens finansiella sparande
som gör det komplicerat att jämföra årets resultat
med det finansiella sparandet. En väsentlig skillnad
är avgränsningen av staten. I nationalräkenskaperna
(NR) omfattar den statliga sektorn, utöver
myndigheter under regering och riksdag, även
organisationer där staten till mer än 50 %
kontrollerar eller finansierar verksamheten. Det
innebär att även ett par stiftelser och några bolag
räknas till staten, t.ex. Kungliga Operan AB,
Kungliga Dramatiska Teatern AB, Chalmers tekniska
högskola AB och Botniabanan AB. I resultaträkningen
hör inte dessa organisationer till staten. Däremot
ingår affärsverken i resultaträkningen, vilket de
inte gör i NR.
En annan väsentlig skillnad finns beträffande
värderingsprinciper. I resultaträkningen görs
avskrivningar för krigsmateriel medan i NR redovisas
krigsmateriel som inte har en civil användning som
konsumtion. Vidare redovisas alla tillgångar som har
en livslängd på minst ett år som investeringar i NR
medan resultaträkningen har en treårsgräns för
tillgångsredovisningen.
Ytterligare en väsentlig skillnad är att
värdeförändringar, t.ex. valutakursförändringar,
påverkar årets resultat men inte det finansiella
sparandet.
Det är således komplicerat att jämföra årets
resultat med statens finansiella sparande. Det går
inte att säga att årets resultat alltid måste visa
ett överskott för att statens finansiella sparande
ska vara i balans eftersom skillnaderna mellan
saldona kan slå åt olika håll, t.ex. kan
valutakursförändringar leda till både över- och
underskott i resultaträkningen utan att detta
påverkar det finansiella sparandet. Det bör dock
inte vara omöjligt att på sikt ta fram en modell för
att eliminera vissa skillnader och tydligare visa
sambanden mellan årets resultat och statens
finansiella sparande.
I promemorian Nya principer för utformning av
statsbudgeten - konsekvenser för budgetlagen (Ds
2003:49) lämnas förslag om att statens finansiella
sparande ska ingå i statsbudgeten. Genomförs detta
förslag blir det ett tydligare samband mellan de
utgifter och inkomster som riksdagen fattar beslut
om och det finansiella sparandet i staten.
Utskottet kan konstatera att det är stora
svårigheter förknippade med att jämföra årets
resultat med statens finansiella sparande. Eftersom
utskottet har svårt att se något omedelbart behov av
en sådan jämförelse avstyrks motion Fi30 (fp)
yrkande 4.
7 Riksrevisionens styrelses
redogörelse angående den statliga
garantimodellen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att Riksrevisionens
styrelses redogörelse angående den statliga
garantimodellen läggs till handlingarna.
Granskningsrapporten och Riksrevisionens
styrelses redogörelse
Riksrevisionens styrelse har lämnat en redogörelse
till riksdagen angående en granskning som
Riksrevisionen genomfört om den statliga
garantimodellen (redog. 2003/04:RRS8). I
granskningsrapporten gör Riksrevisionen bedömningen
att den statliga garantigivningen efter
garantireformen blivit allt bättre sedan de nya
reglerna infördes 1997. Det gäller, enligt
rapporten, särskilt bedömning av risker och
avgiftssättning för nya garantier men också i ökande
grad hantering av portföljen av redan beslutade
garantier och av skadefall. Äldre garantier har i
huvudsak invärderats och anpassats till de nya
reglerna. De problem som lyfts fram i rapporten
pekar dock på att det fortfarande finns vissa
svagheter i tillämpningen av reglerna.
Riksrevisionen konstaterar att det saknas överblick
över statens samlade risktagande när det gäller
utestående garantier, att det saknas riktlinjer för
bedömning av när statliga garantier kan vara ett
effektivt medel, att definitionen av vad som ska
anses vara en garanti inte är heltäckande och att
Riksgäldskontorets samordnande ansvar för
garantihanteringen på myndighetsnivån inte närmare
har definierats.
Granskningsrapporten innehåller åtgärdsförslag
riktade till regeringen och till
garantimyndigheterna. De åtgärdsförslag som är
riktade till regeringen omfattar att regeringen bör
förtydliga garantibegreppet och klargöra vilka
kriterier som bör beaktas vid bedömningen av när
statliga garantier kan vara ett, jämfört med andra
instrument såsom lån eller bidrag, effektivt medel
för att uppnå politiska mål. Riksrevisionen
rekommenderar också att regeringen tar initiativ
till att intensifiera arbetet med att få till stånd
enhetliga riskredovisningar för samtliga
garantimyndigheter och därmed få bättre underlag för
bedömning av statens samlade risktagande avseende
garantier. Regeringen bör vidare tydliggöra sina
intentioner avseende samordning mellan
garantimyndigheterna.
Styrelsen har inte lämnat några förslag till
riksdagen med anledning av granskningen utan anger
att det kan finnas skäl att regeringen lämnar
riksdagen en samlad redogörelse för de åtgärder som
vidtagits med anledning av granskningen. Några
motioner har inte väckts med anledning av
redogörelsen.
Finansutskottets ställningstagande
Riksrevisionens rapport bör, enligt utskottet, ses i
ljuset av de väsentliga förbättringar av
garantiverksamheten som införandet av
garantimodellen inneburit.
För att åtgärda vissa av de brister som
fortfarande finns har regeringen nyligen uppdragit
åt Riksgäldskontoret att samordna ett arbete med att
få till stånd en gemensam redovisning av kostnader
och risker inom det statliga garantiområdet
(Fi2004/1032). Samtliga garantimyndigheter ska delta
i detta arbete. Arbetet ska i första hand fokusera
på områden som är viktiga för den samlade bilden av
statens risktagande genom garantier.
I enlighet med Riksrevisionens förslag har
regeringen således intensifierat arbetet med att få
till stånd en samlad redovisning över statens
risktagande i garantiverksamheten. Avsikten är också
att en sådan redovisning ska kunna göras senast i
årsredovisningen för 2005.
Utskottet vill i sammanhanget understryka vad
Riksrevisionen framhåller beträffande behovet att
klargöra när statliga garantier bör användas som ett
effektivt medel att uppnå olika mål i stället för
andra jämförbara instrument som lån eller bidrag.
Mot bakgrund av att Riksrevisionens styrelse inte
lämnat några förslag till riksdagen med anledning av
granskningen och åtgärdsförslagen i
granskningsrapporten är riktade till regeringen,
överlämnar utskottet till regeringen att bedöma
vilka åtgärder som behöver vidtas med anledning av
Riksrevisionens rapport. Vidare överlämnar utskottet
till regeringen att bedöma vilken återrapportering
som bör göras till riksdagen i detta avseende.
Utskottet föreslår därmed att riksdagen lägger
Riksrevisionens styrelses redogörelse till
handlingarna.
8 Den framtida hanteringen av
årsredovisningen för staten
Riksrevisionens styrelse ska, enligt 12 § lagen
(2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen,
bl.a. besluta om revisionsberättelsen över
årsredovisningen för staten. Denna
revisionsberättelse ska lämnas till regeringen och
riksdagen senast en månad efter den dag då
årsredovisningen lämnats till riksdagen, enligt
lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet
m.m. Denna ordning innebär att det uppkommer
tidsmässiga problem för riksdagen att behandla
årsredovisningen under vårriksdagen. Om
årsredovisningen lämnas i samband med den ekonomiska
vårpropositionen den 15 april, innebär det att
revisionsberättelsen måste lämnas till riksdagen
senast den 15 maj. Eventuella förslag från
Riksrevisionens styrelse med anledning av
revisionsberättelsen ska också avges senast den 15
maj. På såväl revisionsberättelsen som eventuella
förslag från Riksrevisionens styrelse föreligger
motionsrätt. Motionstiden på 15 dagar löper till
månadsskiftet maj/juni. Innevarande år kommer inte
vårriksdagen att avslutas förrän den 18 juni på
grund av EU-parlamentsvalet. Det är därför i år
möjligt för riksdagen att behandla årsredovisningen
för staten under våren. Ett normalt år, när
riksdagen inte gör något uppehåll för EU-
parlamentsval, slutar vårriksdagen cirka en vecka
tidigare. Det torde i så fall finnas risk för att
riksdagen inte hinner behandla årsredovisningen för
staten under vårriksdagen. Detta kan framstå som ett
misslyckande eftersom riksdagen tidigare uttalat att
årsredovisningen bör lämnas till riksdagen senast i
samband med vårpropositionen så att riksdagen hinner
behandla årsredovisningen under våren.
Fram t.o.m. våren 2003 granskades
Ekonomistyrningsverkets underlag till
årsredovisningen för staten av Riksrevisionsverket
som ett led i regeringens kvalitetsgranskning av
årsredovisningen innan den överlämnades till
riksdagen i mitten av april. Med den nya ordningen
med Riksrevisionen som granskare sker granskningen
av regeringens skrivelse i efterhand, dvs. efter den
15 april, varvid det tidsmässiga problemet uppkommer
i riksdagsbehandlingen. Finansutskottet
uppmärksammade detta i ett yttrande (yttr.
2000/01:FiU2y) till konstitutionsutskottet hösten
2000 och föreslog att Riksrevisionens
revisionsberättelse skulle lämnas direkt till
finansutskottet och inte till riksdagen. Därmed
skulle det inte bli någon motionsrätt på
granskningsutlåtandet. Konstitutionsutskottet (bet.
2000/01:KU8, s.21) delade finansutskottets
uppfattning när det gäller överlämnandet av
Riksrevisionens revisionsberättelse över
årsredovisningen för staten.
När regeringen i proposition 2001/02:190
Riksrevisionen föreslog att revisionsberättelsen i
stället skulle överlämnas till riksdagen tillstyrkte
konstitutionsutskottet detta utan någon närmare
kommentar (bet. 2002/03:KU12). Finansutskottet
yttrade sig inte över förslaget.
För att riksdagen även kommande år ska ha
möjlighet att hinna behandla årsredovisningen för
staten under våren avser utskottet att i annat
sammanhang ta initiativ till att skapa en ordning
som säkerställer att så kan ske.
**FOOTNOTES**
[1]: Accounting for Social Policies of
Governments, January 2004
Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservation. I rubriken anges vilken punkt i
utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas
i avsnittet.
Redovisning av skillnaderna mellan
resultaträkningen och statens finansiella
sparande - avsnitt 6, punkt 6 (m, fp, kd, c)
av Karin Pilsäter (fp), Mats Odell (kd), Gunnar Axén
(m), Tomas Högström (m), Gunnar Nordmark (fp),
Jörgen Johansson (c) och Lars Elinderson (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 6 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motion
2003/04:Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 4.
Ställningstagande
Regeringens beräkningar i den ekonomiska
vårpropositionen visar att statsbudgeten kommer att
uppvisa betydande underskott åtminstone fram till
2006 och att statens finansiella sparande kommer att
vara kraftigt negativt under samma period. Politiken
bör läggas om så att statens finansiella sparande
kommer i balans över en konjunkturcykel. För att
möjliggöra en bedömning av vilket ekonomiskt
resultat som krävs för att statens finansiella
sparande ska komma i balans bör årets resultat i
resultaträkningen kunna relateras till statens
finansiella sparande. Regeringen bör därför utforma
årsredovisningen för staten så att skillnaderna
mellan resultaträkningen och statens finansiella
sparande framgår. Med bifall till motion Fi30
yrkande 4 bör riksdagen som sin mening ge regeringen
detta till känna.
Särskilda yttranden
1. Redovisning av åtaganden och framtida
finansieringsmöjligheter - avsnitt 3, punkt
3 (fp, kd)
av Karin Pilsäter (fp), Mats Odell (kd) och Gunnar
Nordmark (fp).
Folkpartiet lyfter i motion Fi30 fram problem med
att det saknas mått som visar de långsiktiga
ekonomiska åtaganden som olika utgiftsbeslut innebär
och möjligheterna att finansiera dessa. Ett tydligt
exempel är statens åtaganden avseende
förtidspensionerna. Enligt vår uppfattning finns det
skäl att utveckla sådana mått för att få bättre
grepp om utvecklingen av statens finanser. Vi kan
konstatera att information om den offenliga sektorns
samlade långsiktiga åtaganden och
finansieringsmöjligheter tas fram. På sikt bör dock
målsättningen vara att vidareutveckla denna
information, på liknande sätt som balanstalet i
pensionssystemet, så att den kan utgöra underlag för
enskilda beslut om ändringar i bl.a.
transfereringssystemen.
2. Redovisning av statsbudgeten i kostnads- och
intäktstermer - avsnitt 4, punkt 4 (fp, kd)
av Karin Pilsäter (fp), Mats Odell (kd) och Gunnar
Nordmark (fp).
Folkpartiet lyfter i motion Fi30 fram problem med
att statsbudgeten baseras på utgifts- och
kassamässig grund medan resultaträkningen baseras på
bokföringsmässig grund, dvs. kostnader och intäkter.
Därmed försvåras jämförelser mellan dessa dokument.
Nuvarande ordning innebär även att statsbudgeten
inte speglar den planerade verksamheten utan snarare
ett planerat betalningsflöde, vilket försvårar
styrningen av verksamheten. Vi kan konstatera att
det pågår ett arbete i Regeringskansliet med att
redovisa även statsbudgeten i kostnads- och
intäktstermer och avstår med hänvisning till detta
från att framföra några yrkanden.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Regeringens skrivelse 101
Årsredovisning för staten 2003
I regeringens skrivelse 2003/04:101 lämnar
regeringen en redogörelse för det ekonomiska
utfallet i staten budgetåret 2003.
Riksrevisionens styrelses
redogörelse angående granskningen av
årsredovisningen för staten
I redogörelse 2003/04:RRS12 lämnar Riksrevisionens
styrelse en redogörelse för Riksrevisionens
granskning av årsredovisningen för staten.
Riksrevisionens styrelses
redogörelse angående den statliga
garantimodellen
I redogörelse 2003/04:RRS8 lämnar Riksrevisionens
styrelse en redogörelse för Riksrevisionens
granskning av den statliga garantimodellen.
Följdmotioner med anledning av
skrivelse 101
2003/04:Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp):
1. Riksdagen begär att regeringen utreder
möjligheterna att för statsfinansernas del skapa
liknande mått som balanstalet i pensionssystemet
för att mäta åtaganden mot framtida
finansieringsmöjligheter.
2.
3. Riksdagen begär att regeringen snarast lägger
fram förslag om en redovisning av statsbudgeten i
kostnads-intäkts-termer.
4.
5. Riksdagen begär att regeringen utformar
årsredovisningen för staten så att extraordinära
kostnader och intäkter kan urskiljas.
6.
Riksdagen begär att regeringen utformar
årsredovisningen för staten så att skillnaderna
mellan resultaträkningen och statens finansiella
sparande kan urskiljas.
2003/04:Fi31 av Mats Odell m.fl. (kd):
1. Riksdagen begär att regeringen återkommer till
riksdagen med en redovisning av vilka
begränsningsbelopp eller andra utgiftsbegränsande
åtgärder som den beslutat om i statsbudgeten år
2003.
2.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som anförs i motionen om att i varje
årsredovisning för staten redovisa alla åtgärder och
beslut som påverkar användningen av de anslag som
riksdagen fattat beslut om.
Bilaga 2
Bostadsutskottets yttrande
2003/04:BoU6y
Årsredovisning för staten 2003
Till finansutskottet
Finansutskottet har berett övriga utskott tillfälle
att yttra sig över regeringens skrivelse 2003/04:101
Årsredovisning för staten 2003 och jämte motioner,
allt i de delar som berör respektive utskotts
beredningsområde.
Bostadsutskottet behandlar i
yttrandet framför allt de delar
av regeringens skrivelse som
avser utskottets
beredningsområde, dvs. i
huvudsak anslag m.m. inom
utgiftsområde 18
Samhällsplanering,
bostadsförsörjning och
byggande.
Utskottets överväganden
Inledning
Enligt budgetlagen (1996:1059) skall regeringen så
snart som möjligt, senast nio månader efter
budgetårets utgång, lämna en årsredovisning för
staten till riksdagen. Efter önskemål från riksdagen
lämnas årsredovisningen i anslutning till den
ekonomiska vårpropositionen. Årsredovisningen skall
innehålla resultaträkning, balansräkning och
finansieringsanalys. Den skall även innehålla det
slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar
och anslag.
I skrivelse 2003/04:101 Årsredovisning för staten
2003 lämnar regeringen en redogörelse för det
ekonomiska utfallet i staten budgetåret 2003.
Skrivelsen omfattar uppföljning av de
budgetpolitiska målen, resultaträkning,
balansräkning och finansieringsanalys samt det
slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar
och anslag under året. Vidare lämnas en redogörelse
för statliga garantier, avgifter till och bidrag
från EU, den statliga sektorns tillgångar och
skulder i verksamheter där staten har ett väsentligt
inflytande samt utvecklingen av statlig produktion.
Riksrevisionsverkets iakttagelser i rapporter från
effektivitetsrevisionen under året redovisas och
kommenteras i skrivelsen. Myndigheter som har fått
revisionsberättelse med invändning omnämns och
skälen för invändningarna anges. Vidare lämnas en
redogörelse för Europeiska revisionsrättens
granskning av EU-medel. Slutligen ges en kort
redogörelse för utvecklingen av den ekonomiska
styrningen i staten.
Med anledning av skrivelsen har det väckts två
motioner (fp respektive kd). Ingen av motionerna
berör dock direkt bostadsutskottets
beredningsområde.
Bostadsutskottet har vid sin genomgång av
skrivelsen framför allt ägnat uppmärksamhet åt de
delar som avser utskottets beredningsområde, dvs. i
huvudsak anslag m.m. inom utgiftsområde 18
Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande.
Utskottet behandlar mot den bakgrunden inledningsvis
regeringens redovisning av statsbudgetens utfall för
2003 när det gäller utgiftsområde 18. I ett andra
och sista avsnitt tar utskottet sedan upp de
invändningar mot myndigheternas årsredovisningar som
Riksrevisionen fört fram i sina
revisionsberättelser.
Statsbudgetens utfall
Av regeringens skrivelse framgår att utfallet för
utgiftsområde 18 för budgetåret 2003 är 677 miljoner
kronor lägre än vad som anvisats över statsbudgeten.
Huvuddelen av denna skillnad förklaras av utfallet
på två av anslagen inom utgiftsområdet. Det gäller
anslagen 31:12 Investeringsbidrag för nybyggnad av
hyresbostäder samt 21:1 Bostadsbidrag. För det
förstnämnda anslaget blev utfallet 384 och för det
sistnämnda 234 miljoner kronor lägre än vad som
anvisats.
Som en del i ett fördjupat arbete med uppföljning
och utvärdering är det naturligtvis viktigt att
följa upp utfallet av statens budget. Vid sidan av
budgetpropositionen utgör årsredovisningen det
viktigaste instrumentet för detta. När det gäller
utgiftsområde 18 kan utskottet konstatera att
utfallet under senare år regelmässigt blivit lägre
än vad som anvisats. Det behöver dock inte med
nödvändighet betyda att utgiftsberäkningarna varit
mindre goda eller rent av felaktiga. En stor del av
de anslag som finns inom utgiftsområdet är
regelstyrda och avhängiga den ekonomiska
utvecklingen och hur andra aktörer än staten agerar.
Medelsförbrukningen på anslagen kan därför vara svår
att i förhand förutse. Detta förhållande utgör
självfallet inte ett skäl för att avstå från en
analys av vilka orsaker som ligger bakom utfallet.
Det är snarare så att det utgör ett argument för
att med hjälp av en sådan analys söka förbättra de
prognosmodeller m.m. som ligger bakom
anslagsberäkningarna. Denna fråga hänger också
intimt samman med hur regeringens
resultatredovisning i budgetpropositionen bör
utformas. En adekvat resultatredovisning är
naturligtvis en grundförutsättning för en väl
fungerande mål- och resultatstyrning.
Bostadsutskottet vill i detta sammanhang erinra om
de synpunkter på utformningen av budgetpropositionen
i detta avseende som utskottet lämnat i sitt
anslagsbetänkande för budgetåret 2004 (bet.
2003/04:BoU1 s. 34).
Revisionsberättelser med
invändningar
Riksrevisionen bedriver revision genom årlig
revision och genom effektivitetsrevision. Den årliga
revisionen avslutas genom uttalande i
revisionsberättelser om bl.a. myndigheternas
årsredovisningar. För räkenskapsåret 2003 har
Riksrevisionen lämnat invändningar i 19 myndigheters
revisionsberättelser. År 2002 var antalet
invändningar 14.
När det gäller myndigheterna inom
bostadsutskottets beredningsområde har
Riksrevisionen lämnat invändningar mot fyra
myndigheter, vilket kan jämföras med att inga
invändningar lämnades för räkenskapsåret 2002.
Det är naturligtvis oroande att antalet invändningar
ökat totalt sett. Inte minst oroande är utvecklingen
när det gäller de myndigheter som faller inom
bostadsutskottets beredningsområde. Samtidigt finns
det enligt utskottets mening anledning att göra en
viss skillnad mellan invändningar som är av mera
redovisningsmässig natur och sådana invändningar som
avser oriktig användning av anvisade medel eller
anslagsöverskridande. Även om det i båda fallen
finns anledning att se över systemen för styrning
och kontroll hos de myndigheter som fått
invändningar, är det särskilt viktigt att detta sker
när anslag överskridits eller använts på ett icke
avsett sätt. Utskottet har också noterat att
regeringen aviserar att den i budgetpropositionen
för 2005 kommer att ge en bedömning av vilka
åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas
med anledning av invändningarna. Utskottet utgår
från att regeringens redovisning kommer att belysa
frågor om i vilken utsträckning förhållandena är
avhängiga brister i kontroll och styrning eller om
det kan finnas andra omvärldsfaktorer som också
påverkat myndighetens resultat. Enligt utskottets
mening bör det efter en sådan analys och redovisning
finnas ett bättre underlag för såväl regering som
riksdag att bedöma behovet av insatser liksom det
framtida medelsbehovet för berörda myndigheter.
Stockholm den 13 maj 2004
På bostadsutskottets vägnar
Ragnwi Marcelind
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Ragnwi
Marcelind (kd), Owe Hellberg (v), Anders Ygeman (s),
Lilian Virgin (s), Marietta de Pourbaix-Lundin (m),
Nina Lundström (fp), Siw Wittgren-Ahl (s), Maria
Öberg (s), Margareta Pålsson (m), Ingela Thalén (s),
Lars Tysklind (fp), Rigmor Stenmark (c), Gunnar
Sandberg (s), Peter Danielsson (m), Sten Lundström
(v), Helena Hillar Rosenqvist (mp) och Leif
Jakobsson (s).