Finansutskottets betänkande
2003/04:FIU23
Penningpolitiken och Riksbankens förvaltning 2003
Sammanfattning
Utskottet gör varje år en utvärdering av Riksbankens penningpolitik. Årets
utvärdering omfattar perioden 2001-2003. Inflationen under perioden har
i genomsnitt legat över inflationsmålet på 2 %, oavsett vilket mått på
inflationen som används. Inflationen låg dock under målets övre gräns på
3 %.
I samband med utskottets granskning av Riksbankens versamhet under 2003
redovisar utskottet sin syn på det sätt som Riksbankens direktion skött
frågan om bolagiseringen av Riksbankens kontanthantering. Utskottet anser
att riksdagen borde ha beretts tillfälle att pröva Riksbankens planer på
att bolagisera kontanthanteringen eftersom den innebar att Riksbankens
grundlagsenligt givna rätt att ensam ge ut sedlar och mynt delvis
privatiserades.
Utskottet anser också att Riksbanken i den omfattning som skett inte borde
ha satsat på att bygga ut en kommersiell verksamhet som Riksbanken inte
är ålagd att utföra. Utbyggnaden av den kommersiella delen av kontanthanteringen
blev inte lönsam utan bidrog till att rörelseresultatet försämrades.
Riksbanksledningen har emellertid sedan 2002 med kraft försökt komma till
rätta med de problem som bolagiseringen förorsakat. Antalet platser för
in- och utlämning av sedlar har begränsats samtidigt som den riksbanksnära
verksamheten effektiviserats. Ett avtal har slutits om försäljning av
merparten av den konkurrensutsatta verksamheten, och Riksbanken ser för
närvarande över hur kontanthanteringen ska organiseras i framtiden.
Utskottet anser därför att det inte finns anledning för riksdagen att nu
göra något särskilt uttalande i denna fråga.
Utskottet tillstyrker att riksbanksfullmäktige och direktionen beviljas
ansvarsfrihet för sin förvaltning av Riksbanken under 2003.
Utskottet föreslår att riksdagen fastställer Riksbankens balansräkning
och resultaträkning samt godkänner fullmäktiges förslag till disposition
av 2003 års resultat. Det innebär att Riksbanken levererar in 6,1 miljarder
kronor till statsverket.
I betänkandet finns 4 reservationer och 3 särskilda yttranden.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Utvärdering av penningpolitiken 2001-2003
Riksdagen godkänner vad utskottet anfört.
Reservation 1 (v) - motiv
2. Bolagiseringen av Riksbankens kontanthantering
Riksdagen godkänner vad utskottet anfört.
3. Riksrevisionens styrelses redogörelse angående granskningen av
Riksbankens
verksamhet under år 2003
Riksdagen lägger redogörelse 2003/04:RRS4 till handlingarna.
4. Ansvarsfrihet för fullmäktige i Riksbanken
Riksdagen beviljar fullmäktige i Riksbanken ansvarsfrihet för dess
verksamhet under 2003. Därmed bifaller riksdagen utskottets förslag.
5. Ansvarsfrihet för Riksbankens direktion
Riksdagen beviljar direktionen i Riksbanken ansvarsfrihet för förvaltningen
av Riksbanken under 2003. Därmed bifaller riksdagen utskottets förslag.
6.
Riksbankens balans- och resultaträkningar
Riksdagen fastställer Riksbankens balansräkning och resultaträkning för
räkenskapsåret 2003 som de finns återgivna i bilaga 2. Därmed bifaller
riksdagen förslag 2003/04:RB1.
7. Dispositionen av Riksbankens resultat
Riksdagen beslutar att Riksbankens resultat, som före bokslutsdispositioner
uppgår till -9 280 miljoner kronor, ska fördelas så att till statsverket
inlevereras enligt vinstdisponeringsprincipen 6 100 miljoner kronor, från
Riksbankens dispositionsfond förs 12 660 miljoner kronor samt från
Riksbankens resultatutjämningsfond förs 2 720 miljoner kronor. Därmed bifaller
riksdagen förslag 2003/04:RB2.
8. Direktionens instruktionsförbud
Riksdagen avslår motion 2003/04:Fi16.
Reservation 2 (c)
9. Riksbankens självständighet och målet för penningpolitiken
Riksdagen avslår motion 2003/04:Fi298 yrkande 1.
10. Offentliggörande av direktionens protokoll
Riksdagen avslår motion 2003/04:Fi298 yrkande 2.
Reservation 3 (m, fp)
11. Lagreglering av de offentliga utfrågningarna om Riksbanken
Riksdagen avslår motion 2003/04:Fi298 yrkande 3.
Reservation 4 (m, fp, c)
12. Lagreglering av dispositionen av Riksbankens resultat
Riksdagen avslår motion 2003/04:Fi298 yrkande 4.
Stockholm den 13 april 2004
På finansutskottets vägnar
Sven-Erik Österberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-Erik Österberg (s),
Mikael Odenberg (m), Carin Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Lars Bäckström
(v), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Lena Ek
(c), Hans Hoff (s), Tomas Högström (m), Agneta Gille (s), Yvonne Ruwaida
(mp), Tommy Ternemar (s), Gunnar Nordmark (fp), Olle Sandahl (kd) och
Lars Johansson (s).
Redogörelse för ärendet
Finansutskottet har sedan 1999 på eget initiativ varje år granskat och
utvärderat Riksbankens förda penningpolitik under de tre närmast föregående
åren. Initiativet motiverades av att Riksbanken 1999 fick en mer oberoende
ställning gentemot riksdag och regering.
Författningsenligt är det finansutskottets uppgift att varje år pröva om
fullmäktige och direktionen kan beviljas ansvarsfrihet för sin förvaltning
under det gångna verksamhetsåret. Utskottet ska i det sammanhanget också
ta ställning till Riksbankens bokslut och då bedöma om balansräkningen
och resultaträkningen kan fastställas och hur stort belopp som ska levereras
in till statskassan.
Som underlag för prövningen har utskottet tillgång till bl.a. Riksbankens
årsredovisning, fullmäktiges förslag till vinstdisposition och Riksrevisionens
styrelses redogörelse för granskningen av Riksbankens verksamhet samt
fullmäktiges och direktionens allmänna och särskilda (hemliga) protokoll.
Inför årets granskning har utskottet anlitat revisionsbyrån KPMG för att
göra en specialstudie av Riksbankens bolagisering av kontanthanteringen.
Utredningen Svensk kontantförsörjning AB med dotterbolag finns i bilaga
4. Utskottet har också tagit del av Riksdagens revisorers granskningspromemoria
Bolagiseringen av kontantförsörjningen (bilaga 5) samt den 30 september
hållit en intern utfrågning med riksbanksledningen i ämnet.
Utskottet anordnade den 1 april 2004 en offentlig utfrågning med riksbankschef
Lars Heikensten med anledning av att Riksbanken samma dag lämnade en
penningpolitisk redogörelse till finansutskottet. Riksbanken lämnar minst
två gånger per år en sådan redogörelse. Protokoll från utfrågningen finns
i bilaga 3.
Utskottets överväganden
Utvärdering av penningpolitiken 2001-2003
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen godkänner vad utskottet anfört om
penningpolitiken 2001-2003.
Inledning
Riksbanken fick den 1 januari 1999 en mer oberoende ställning gentemot
riksdagen och regeringen. Oberoendet betyder bl.a. att Riksbanken
självständigt ska utforma penningpolitiken för att uppnå de mål som riksdagen
ställt upp. Enligt riksbankslagen (1988:1385) ska målet för Riksbankens
verksamhet vara att upprätthålla ett fast penningvärde. Oberoendet innebär
vidare att Riksbanken fått en ny ledningsstruktur, bestående av en direktion
med sex heltidsanställda ledamöter som utses av riksbanksfullmäktige. I
likhet med tidigare är Riksbanken fortfarande en myndighet under riksdagen
och ansvarig inför riksdagen för sina handlingar.
I samband med behandlingen av Riksbankens förvaltning våren 1999 (bet.
1998/99:FiU23) ansåg utskottet att det ökade oberoendet ökade behovet av
att granska och utvärdera Riksbankens penningpolitik. Utskottet beslutade
därför att varje år utföra en granskning av den förda penningpolitiken.
Granskningen ska göras i efterhand och omfatta utvecklingen under de gångna
tre åren. Den utvärdering som nu genomförs är den sjätte i ordningen och
omfattar perioden 2001-2003. Tidigare har utvärderingar gjorts för perioderna
1996-1998 (bet. 1998/99:FiU23), 1997-1999 (bet. 1999/2000:FiU23), 1998-2000
(bet. 2000/01:FiU23), 1999-2001 (bet. 2001/02:FiU23) samt 2000-2002 (bet.
2002/03:FiU23).
Utvärderingen bygger bl.a. på information och uppgifter ur Riksbankens
inflationsrapporter, protokollen från direktionens penningpolitiska
sammanträden, direktionsledamöternas publicerade tal samt de offentliga
utfrågningar som utskottet minst två gånger per år håller med riksbankschefen.
Inflationsmålet och räntebeslutsregler
I januari 1993, kort efter det att den fasta växelkursen övergavs och
kronan började flyta på den internationella valutamarknaden, beslutade
dåvarande riksbanksfullmäktige att den operativa penningpolitiken skulle
bedrivas utifrån ett inflationsmål. Målet formulerades som att:
Inflationen skulle begränsas till 2 % per år med ett toleransintervall på
± 1 procentenhet.
Målvariabeln skulle vara konsumentprisindex (KPI). KPI valdes för att
måttet är allmänt känt och att det publiceras regelbundet och sällan
reviderades. Dessutom är KPI det bredaste måttet på prisutvecklingen.
Inflationsmålet skulle vara symmetriskt, i den meningen att Riksbanken
skulle ta lika allvarligt på en alltför låg som en alltför hög inflation.
Inflationsmålet skulle formellt börja tillämpas fr.o.m. den 1 januari
1995.
Riksbankens nya direktion fastställde inflationsmålet i anslutning till
sitt tillträde den 1 januari 1999 och beslutade att målet även i fortsättningen
ska definieras i termer av KPI. Samtidigt angav direktionen i ett tillägg
till målet två anledningar för att avvika från målet vid penningpolitiska
beslut. Anledningarna är:
Om KPI på ett till två års sikt påverkas av tillfälliga faktorer, som t.
ex. förändringar i hushållens räntekostnader eller förändringar av indirekta
skatter och subventioner, som inte bedöms få varaktig inverkan på inflationen
och inflationsförväntningarna.
Om inflationen ligger utanför målet och om en snabb återgång till målet
via stora ränteförändringar får stora negativa konsekvenser för produktionen
och sysselsättningen i samhället. Vid en sådan situation ska uppfyllandet
av målet i stället ske gradvis.
Direktionen har sedan 1999 hänvisat till tillägget till målet och angett
i beslutsunderlagen att den bortser från tillfälliga faktorer i utformningen
av penningpolitiken eftersom de inte bedömts få någon varaktig inverkan
på inflationen. I praktiken betyder det att penningpolitiken 1999-2002
baserats på en bedömning av inflationen mätt med det underliggande
inflationsmåttet, UND1X (se definition av UND1X i avsnitt nedan), i stället
för en bedömning av KPI. Till följd av kraftiga svängningar i el- och
oljepriser har penningpolitiken under 2003 baserats på prognoser av
inflationen mätt enligt UND1X exklusive energipriserna. Utskottet har
tidigare mer utförligt behandlat frågan om tillfälliga inflationseffekter
och inflationsmålets utformning. Se t.ex. granskningen av penningpolitiken
2000-2002 (bet. 2002/03:FiU23).
Riksbankens beslut om ränteförändringar styrs normalt efter en enkel
handlingsregel. Förenklat innebär handlingsregeln att om prognoserna över
inflationen, gjorda under förutsättningen att reporäntan är oförändrad,
på ett till två års sikt överskrider (eller underskrider) inflationsmålet
på 2 % ska reporäntan normalt höjas (eller sänkas). Handlingsregeln
tillämpas emellertid inte mekaniskt, utan avvikelser av den typ som nämns
ovan förekommer.
Inflationen sedan inflationsmålet infördes
Sedan 1993, då riksbanksfullmäktige beslutade att införa inflationsmålet,
har priserna enligt KPI stigit med i genomsnitt 1,9 % per år. Sedan målet
började tillämpas formellt den 1 januari 1995 har inflationen uppgått
till i genomsnitt 1,5 % per år. Det kan jämföras med utvecklingen under
perioden 1983-1993 då priserna steg med i genomsnitt 7,5 % per år.
Inflationen 2003
Enligt KPI steg priser i fjol med i genomsnitt 2,1 %, vilket endast är en
tiondel högre än Riksbankens inflationsmål. Enligt det underliggande
inflationsmåttet UND1X steg priserna med i genomsnitt 2,3 %, dvs. något
över inflationsmålet men inom toleransintervallet. Genomsnittssiffrorna
döljer dock ett dramatisk förlopp under året. KPI-inflationen steg kraftigt
i början av året, från 2,3 % i december 2002 till 3,4 % i februari 2003,
främst på grund av stigande el- och oljepriser men också av höjda kommunala
och statliga avgifter. Inflationen föll dock tillbaka under våren och
sommaren i takt med sjunkande energipriser, till en nivå på 1,4 % i
december 2003. Rensat för energiprisernas utveckling steg priserna under
2003 med i genomsnitt omkring 1,5 %.
Inflationen 2001-2003 enligt KPI och UND1X
Som framgår av tabell 1 steg priserna mätt med KPI med i genomsnitt 2,4
% per år under perioden 2001-2003. Det betyder att KPI-inflationen under
perioden legat över Riksbankens inflationsmål på 2 %. Det är också det
högsta värdet under en treårsperiod som noterats sedan utskottet började
med utvärderingarna av penningpolitiken. Trots det låg inflationen inom
toleransintervallet på ± 1 procentenhet, även om inflationstakten under
en stor del av 2001 och början av 2002 och 2003 låg nära eller ibland t.
o.m. över den övre toleransgränsen på 3 %.
Tabell 1. Inflationen 2001-2003 enligt olika inflationsmått
KPI UND1X UND1X exkl. energi HIKP UNDINHX
2001 2,6 2,8 2,5 2,7 3,8
2002 2,4 2,5 2,8 2,0 3,5
2003 2,1 2,3 1,5 2,3 3,6
Snitt 2001-2003 2,4 2,5 2,3 2,3 3,6
Källa: Riksbanken, Statistiska centralbyrån
Även mätt enligt UND1X låg inflationstakten över inflationsmålet, men
inom toleransintervallet. Enligt UND1X ökade priserna med i genomsnitt 2,
5 % per år under perioden 2001-2003. Precis som i fallet KPI är genomsnittet
för treårsperioden det högsta värde som noterats sedan utskottets
utvärderingar påbörjades. Som framgår av diagram 1 låg även UND1X över den
övre toleransgränsen på 3 % under en stor del av 2001 och i början av
2002 och 2003.
Diagram 1. Inflationstakten mätt enligt KPI och UND1X
Källa: Riksbanken, Statistiska centralbyrån
Som redovisats ovan har Riksbanken under perioden 1999-2002 använt UND1X
som målvariabel när den beslutat om penningpolitiska åtgärder. UND1X mäter
konsumentprisutvecklingen exklusive hushållens räntekostnader för egna
hem och direkta effekter av ändrade indirekta skatter.
Inflationen exklusive energipriserna
På grund av de kraftiga förändringarna i energipriserna under 2002 och
2003 har Riksbanken under 2003 i stället använt UND1X exklusive energipriser
som penningpolitisk målvariabel. I t.ex. protokollet från direktionens
penningpolitiska möte den 4 december 2003 anger direktionen att
..UND1X-inflationen exklusive energi för närvarande ger den bästa bilden
av det underliggande, konjunkturrelaterade inflationstrycket. Det är därför
naturligt att penningpolitiken nu i första hand vägleds av detta mått på
inflationen.
Som framgår av tabell 1 och diagram 2 steg priserna exklusive energipriserna
med i genomsnitt 2,3 % per år under perioden 2001-2003. Det är i likhet
med inflationen enligt KPI och UND1X något över inflationsmålet men inom
toleransintervallet. Till skillnad från KPI och UND1X nådde dock
inflationstakten exklusive energipriserna sin topp i början av 2002 för att
sedan stadigt sjunka.
Diagram 2. Inflationstakten exklusive energipriser
Källa: Riksbanken, Statistiska centralbyrån
Andra mått på inflationen
EU:s statistikbyrå Eurostat har utvecklat ett mellan EU-länderna harmoniserat
inflationsindex, det s.k. HIKP (Harmonised indices of consumer prices).
HIKP används som målvariabel för penningpolitiken av Europeiska centralbanken,
ECB, och har speciellt tagits fram för stabiliseringspolitiska syften.
Till skillnad från KPI exkluderar HIKP räntekostnader för egnahem,
bostadsrättsavgifter, avgifter för viss hälso- och sjukvård, fastighetsskatt,
avskrivningar, tomträttsavgäld och försäkringar för egnahem, del av
reparationer samt lotterier och tips. En annan skillnad mellan måtten är
att i HIKP, men inte i KPI, ingår avgifter för barnomsorg.
Mätt enligt HIKP uppgick den svenska inflationen till 2,7 % 2001, 2,0 %
2002 och 2,3 % 2003. Det ger ett genomsnitt för perioden på 2,3 %, dvs.
något över inflationsmålet men inom toleransintervallet. Detta kan jämföras
med att HIKP-inflationen i EU och euroområdet under treårsperioden uppgick
till i genomsnitt 2,1 % respektive 2,2 %, dvs. något lägre än i Sverige.
Ett mått på den inhemskt genererade prisutvecklingen som Riksbanken löpande
använder i sin inflationsanalys är UNDINHX. UNDINHX definieras som UND1X
rensat för förändringar i importpriserna. Enligt detta mått har inflationen
ökat med i genomsnitt 3,6 % per år under perioden 2001-2003. Kraftigt
stigande priser på kött, grönsaker, el och prishöjningar inom tjänstesektorn
är några av förklaringarna till varför UNDINHX under perioden legat över
treprocentsnivån.
Diagram 3. Inflationstakten enligt HIKP och UNDINHX
Källa: Riksbanken, Statistiska centralbyrån
Reporäntan
Efter en lång period av räntesänkningar från mitten av 1990-talet lades
penningpolitiken om i slutet av 1990-talet. Reporäntan höjdes successivt
under 2000 och 2001 fram till september 2001 då Riksbanken, kort efter
terrorattackerna i USA, sänkte reporäntan med 0,5 procentenheter i en
gemensam aktion med andra centralbanker i västvärlden.
Våren 2002 höjde Riksbanken på nytt reporäntan med bl.a. hänvisning till
att den internationella konjunkturen var på väg att ta fart igen efter
nedgången 2001 och den extra osäkerhet som följde av terrorattackerna.
Vidare hänvisades till att resursutnyttjandet i den svenska ekonomin var
fortsatt högt.
Som framgår av tabell 2 inledde Riksbanken en ny serie räntesänkningar
när den i slutet av 2002 sänkte reporäntan med sammanlagt 0,5 procentenheter.
Motivet till sänkningarna var bl.a. att återhämtningen i världsekonomin
försvagats under sommaren och hösten och att konjunkturförsvagningen i
kombination med en starkare krona dämpar både det inhemska och det
internationellt genererade pristrycket.
Den svaga återhämtningen och osäkerheten i anslutning till konflikten i
Irak var några av anledningarna till att Riksbanken fortsatte att sänka
reporäntan med 0,25 procentenheter i mars 2003. Reporäntan sänktes sedan
med ytterligare sammanlagt 0,75 procentenheter i juni och juli 2003 till
en nivå på 2,75 %. I likhet med de tidigare sänkningarna motiverades
sänkningarna i början av sommaren med en fortsatt svag internationell
efterfrågan, minskat resursutnyttjande i den svenska ekonomin och att
inflationen på ett till två års sikt därmed bedömdes hamna under målet.
Tabell 2. Reporäntan 1999-2003
Datum Förändring Nivå efter förändringen
1999-02-17 -0,25 3,15
1999-03-31 -0,25 2,90
1999-11-17 +0,35 3,25
2000-02-09 +0,50 3,75
2000-12-13 +0,25 4,00
2001-07-11 +0,25 4,25
2001-09-19 -0,50 3,75
2002-03-20 +0,25 4,00
2002-05-02 +0,25 4,25
2002-11-20 -0,25 4,00
2002-12-11 -0,25 3,75
2003-03-18 -0,25 3,50
2003-06-05 -0,50 3,00
2003-07-04 -0,25 2,75
Källa: Riksbanken
I mitten av april 2004 låg reporäntan på 2,0 %, efter en sänkning på 0,25
procentenheter i februari och 0,50 procentenheter i början av april.
Diagram 4. Riksbankens styrräntor 1999-2003
Källa: Riksbanken
Kronan
Efter att ha legat relativt stabilt från sommaren 1999 till sommaren 2000
sjönk den svenska kronans värde relativt kraftigt hösten och vintern 2000.
Försvagningen fortsatte under våren och sommaren 2001, och kronan nådde
sin lägsta nivå i samband med den osäkerhet som präglade den internationella
valutamarknaden direkt efter terrorattackerna i New York i mitten av
september. Som framgår av diagram 5 har kronan successivt förstärkts sedan
slutet av 2001. I slutet av 2003 låg kronans värde, mätt enligt TCW-index,
på ett indexvärde runt 125 (ju högre indexvärde, desto svagare krona).
Det kan jämföras med ett indexvärde på i genomsnitt 136 respektive 134
under 2001och 2002. Genomsnittet för 2003 låg på 127,7, vilket är en
förstärkning med nästan 5 % jämfört med 2002.
Diagram 5. Kronans värde enligt TCW-index
Källa: Riksbanken
Diagram 6 visar att kronans förstärkning till stor del förklaras av att
värdet på den amerikanska dollarn sjunkit relativt kraftigt. Från början
av juli 2001 till slutet av december 2003 sjönk dollarn med omkring 33 %
mot kronan.
Diagram 6. Kronans kurs mot euro och USA-dollar
Källa: Riksbanken
Kronan stärktes kraftigt mot euron efter EMU:s bildande 1999, från en
kurs på 9,47 kr per euro i början av 1999 till som lägst 8,10 våren 2000.
Från sommaren 2000 till hösten 2001 stärktes euron stadigt mot kronan,
till en högsta kurs i slutet av september 2001 på 9,94 kr per euro. Mot
slutet av 2001 och under våren 2002 stärktes kronan ånyo mot euron. Sedan
mitten av 2002 har kursen pendlat mellan 9,00 och 9,25 kr per euro,
bortsett från en period i slutet av 2003 då kursen gick något under 9,00 kr
per euro.
I mitten av april 2004 låg kronans värde, mätt enligt TCW-index, på ett
indexvärde omkring 127,4. Kursen mot dollarn noterades till omkring 7,54
kr per dollar, och kursen mot euron noterades till omkring 9,16 kr per
euro.
Inflationsprognoserna och penningpolitiken
Avsnittet behandlar ekonomin, penningpolitiken, inflationen och
inflationsprognoserna för främst 2003, eftersom åren 2001 och 2002 avhandlats
mer noggrant i utskottets tidigare utvärderingar (bet. 2001/02:FiU23 och
bet. 2002/03:FiU23). Inledningsvis görs dock en kort beskrivning av
Riksbankens prognoser under hela perioden 2001-2003. Utvärderingens
utgångspunkt är att det tar ett till två år innan ränteförändringar påverkar
den ekonomiska aktiviteten och inflationen. Det innebär att det för en
utvärdering av 2003 är mest intressant att studera de bedömningar,
överväganden, prognoser som gjordes och de åtgärder som vidtogs under 2001
och 2002.
Kort om bedömningarna för hela perioden 2001-2003
En genomgång av Riksbankens prognoser över tillväxten och inflation från
1999 och framåt visar på följande resultat:
Prognoserna för 2001. Under perioden mitten av 1999 till början av 2001
överskattade Riksbanken BNP-tillväxten i den svenska ekonomin 2001 samtidigt
som man av olika skäl underskattade inflationstrycket. Till exempel räknade
banken i december 2000 med att BNP under 2001 skulle stiga med 3,4 %. Den
kraftiga försvagningen i den internationella ekonomin från hösten 2000
bidrog dock till att Sveriges BNP endast steg med 0,9 % 2001 (enligt SCB:s
reviderade siffra). Vid samma tidpunkt bedömde Riksbanken att inflationen
enligt KPI skulle stiga med i genomsnitt 1,6 % 2001 och att tolvmånaderstalet
i december 2001 skulle uppgå till 1,8 %. Utfallet blev betydligt högre,
i genomsnitt 2,6 % och 2,9 % i december 2001. Uppgången förklaras till
stor del av tillfälliga och kraftigt stigande priser på bl.a. kött, el,
olja, frukt och grönsaker. Inflationen enligt UND1X väntades i december
2000 öka med i genomsnitt 1,7 % 2001 och uppgå till 1,8 % i december 2001.
Den faktiska utvecklingen av UND1X blev 2,8 % i genomsnitt och 3,4 % i
december 2001. Först under senvåren 2001 närmade sig bankens bedömningar
utfallet. En genomgång av andra prognosinstituts bedömningar visar emellertid
att Riksbanken varit varken sämre eller bättre än andra på att prognosticera
utvecklingen under 2001. Så gott som samtliga prognosinstitut, såväl
svenska som utländska, gjorde under den aktuella perioden samma över- och
underskattningar av tillväxten och inflationen som Riksbanken.
Prognoserna för 2002. Även bankens bedömningar av 2002 karakteriseras av
att man åtminstone inledningsvis överskattade BNP-tillväxten och underskattade
inflationens utveckling. Under både 2000 och 2001 förväntade man sig att
tillväxten 2002 skulle ligga över det verkliga utfallet på 1,9 %. I t.ex.
december 2000 bedömdes att BNP skulle stiga med 2,9 % 2002. Under 2001
pendlade bankens prognoser över KPI-inflationen 2002 mellan 1,8 % och 2,
1 % i genomsnitt. Under 2002 höjdes dock prognoserna till mellan 2,3 %
och 2,5 %. De kraftigt stigande priserna på t.ex. kött och energi gjorde
att KPI ökade med i genomsnitt 2,4 % 2002. Av samma anledningar steg
inflationen enligt UND1X med i genomsnitt 2,5 % 2002, vilket var mellan 0,
1-0,7 procentenheter högre än de bedömningar av UND1X-inflationen 2002
som Riksbanken gjorde 2000 och 2001. Precis som för 2001står sig Riksbankens
bedömningar för 2002 väl i jämförelse med andra prognosmakares. I vissa
fall visar banken upp en bättre träffsäkerhet.
Prognoserna för 2003. Till skillnad från prognoserna för 2001 och 2002
har Riksbankens genomsnittliga KPI-prognoser för 2003 under perioden legat
relativt nära utfallet på 2,1 %, om man bortser från prognosen i mars
2003 då banken förväntade sig att KPI i genomsnitt skulle stiga med 2,5
% under 2003. När det gäller den genomsnittliga UND1X-inflationen
underskattade Riksbanken under 2001 och 2002 utvecklingen under 2003 med upp
till 0,4 procentenheter. I likhet med prognoserna för 2001 och 2002
överskattade Riksbanken inledningsvis BNP-tillväxten för 2003. Till exempel
bedömde banken i mars 2002, då det fanns signaler om en relativt snabb
återhämtning i världsekonomin, att BNP skulle växa med 3 % 2003. Enligt
SCB:s första preliminära uppskattning ökade BNP med 1,6 % i fjol. En
jämförelse visar att Riksbankens prognoser även för 2003 låg väl i linje
med andra prognosinstituts bedömningar för den aktuella perioden.
Bedömningar av 2003 gjorda 2001
Inledningen av 2001 symboliseras av en relativt snabb nedgång i den
internationella konjunkturen, framför allt i Förenta staterna. Under årets
första tre månader sänker den amerikanska centralbanken, Federal Reserv,
sin styrränta med 1,5 procentenheter för att dämpa nedgången och stimulera
en återhämtning. Kursnedgången på världens aktiebörser tilltar, och
räntorna sjunker till följd av svagare ekonomiska utsikter. Även den svenska
industrikonjunkturen försämras relativt snabbt, och hushållens optimism
om den ekonomiska framtiden avtar. Värdet på kronan fortsätter att sjunka
efter nedgången under andra halvan av 2000.
Snabb konjunkturförsvagning
I ljuset av den snabba konjunkturförsämringen skriver Riksbanken ned sina
tillväxtprognoser i inflationsrapporten från mars 2001. Sveriges BNP bedöms
stiga med 2,4 % både 2001 och 2002, vilket är 1 procentenhet respektive
0,5 procentenheter lägre än bankens bedömning i december. Samtidigt räknar
banken i sin första officiella bedömning av 2003 med att BNP ökar med 2,
7 % under 2003. Den svagare konjunkturen och ett minskat tryck från
importpriserna gör att direktionen skriver ned prognosen över UND1X-inflationen
2001 men skriver upp UND1X-inflationen för 2002, bl.a. på grund av att
Riksbanken nu räknar med att maxtaxan inte kommer att räknas in i KPI och
UND1X när den införs 2002. Det får till effekt att inflationen 2002 blir
något högre än vad som tidigare antagits. KPI- och UND1X-inflationen väntas
ligga på 2 % respektive 1,9 % i mars 2003.
Direktionen gör bedömningen att riskerna för en lägre inflation är större
än riskerna för en högre inflation. Inflationen förväntas dock i huvudsak
ligga i linje med inflationsmålet på ett och två års sikt. En enig direktion
beslutar att lämna reporäntan oförändrad.
Diagram 7. Riksbankens och KI:s KPI-prognoser för 2003 samt utfall
Årsgenomsnitt
Källa: Riksbankens inflationsrapporter, KI:s Konjunkturläget, SCB
Under perioden mars till maj ökar priserna betydligt mer än vad Riksbanken
tidigare räknat med. Inflationstakten mätt enligt KPI stiger till 3 % i
maj bl.a. på grund av kraftigt stigande priser på kött, el- och teleprodukter.
Under våren blir det också tydligt att konjunkturnedgången i USA i högre
grad än vad som tidigare förväntats sprider sig till Europa. Federal
Reserve fortsätter att sänka den amerikanska reporäntan. I början av maj
sänker också den europeiska centralbanken, ECB, sin styrränta med 0,25
procentenheter. Värdet på den svenska kronan sjunker ytterligare under
våren och obligationsräntorna stiger.
I inflationsrapporten från maj skriver Riksbanken ned både den svenska
och den internationella tillväxtprognosen för 2001 ytterligare. Däremot
skrivs BNP-prognoserna för 2002 och 2003 upp något, till 2,5 % respektive
2,9 %. Samtidigt justeras UND1X-inflationen för 2001 upp kraftigt till
följd av vårens prishöjningar. Prognosen över UND1X 2002 skrivs upp med
0,2 procentenheter till en inflation på i genomsnitt 2,1 % och UND1X-inflationen
väntas ligga på 2,1 % i juni 2003.
Direktionen bedömer dock att prishöjningarna under våren till stor del är
temporära och att inflationen på ett till två års sikt utvecklas i linje
med inflationsmålet. Risken för lägre inflation på grund av konjunkturnedgången
uppvägs enligt direktionen av risken för högre inflation till följd av
kronans försvagning och ett fortsatt högt kapacitetsutnyttjande i ekonomin.
En enhällig direktion beslutar att lämna reporäntan oförändrad.
Interventioner på valutamarknaden
I slutet av maj och början av juni försvagas kronan ytterligare, och vid
tre tillfällen under juni intervenerar Riksbanken på valutamarknaden för
att stärka kronan. Industrikonjunkturen fortsätter att försvagas, enligt
KI:s barometrar. Vid direktionens möte i juli 2001 beslutar direktionen
att höja reporäntan med 0,25 procentenheter med motiveringen att risken
ökat för att inflationen på ett till två års sikt ska överstiga inflationsmålet.
Anledningen är att resursutnyttjandet i ekonomin fortfarande är högt,
trots avmattningen, samtidigt som kronan är lågt värderad. Risken finns
att prishöjningarna under våren påverkar inflationsförväntningarna i
samhället. Tre ledamöter reserverar sig mot beslutet. Riksbankschefens
utslagsröst i direktionen avgör till förmån för en räntehöjning.
Den amerikanska centralbanken fortsätter att sänka sin styrränta under
sommaren samtidigt som aktiekurserna på världens olika börser fortsätter
att sjunka.
Räntesänkning efter 11 september
Efter terrorattackerna i Förenta staterna den 11 september 2001 sänker
flertalet av världens centralbanker, inklusive Riksbanken, sina styrräntor
med en halv procentenhet. Riksbanken motiverar beslutet med att terrordåden
riskerar att ytterligare dämpa den internationella efterfrågan. Det skulle
kunna göra att inflationen på ett till två års sikt underskrider
inflationsmålet.
I inflationsrapporten från oktober skriver Riksbanken på nytt ned prognoserna
över tillväxten de närmaste åren. BNP-prognosen för den svenska ekonomin
skrivs ned med 0,9 respektive 0,3 procentenheter till en tillväxt på 1,3 %
2001 och 2,2 % 2002. Bedömningen av tillväxten 2003 justeras ned med 0,1
procentenheter till 2,8 %. Prognoserna över UND1X-inflationen skrivs dock
upp med 0,3 procentenheter för både 2001 och 2002 till en inflation på 2,
8 % respektive 2,4 %. Direktionen gör dock bedömningen att den svenska
inflationen på ett till två års sikt kommer att ligga i linje med
inflationsmålet. Lägre internationella priser förväntas uppväga ett stigande
inflationstryck till följd av den svagare kronan. I september 2002 och
2003 bedöms UND1X-inflationen ligga på 1,7 % respektive 2,0 %. En enig
direktion beslutar att lämna reporäntan oförändrad.
Konjunkturen försämras ytterligare under senhösten i såväl Förenta staterna
som Europa och Japan. Både internationella och svenska prognosmakare
skriver löpande ned sina prognoser över tillväxten de närmaste åren. Till
följd av nedgången och den ekonomiska osäkerheten fortsätter den amerikanska
centralbanken att sänka styrräntan. I slutet av året når styrräntan en
nivå på 1,75 %. Även den europeiska centralbanken, ECB, sänker styrräntan
med en halv procentenhet vid mitten av november. Flertalet industriländer,
framför allt Förenta staterna, beslutar också om omfattande finanspolitiska
stimulansåtgärder för att motverka en ytterligare fördjupning av konjunkturen.
Den svenska kronan stärks under senhösten efter den kraftiga försvagningen
efter terrordåden i Förenta staterna.
Återhämtning i världsekonomin mitten 2002 väntas
I inflationsrapporten från december 2001 skriver Riksbanken ytterligare
ned sin bedömning av både den internationella och den svenska tillväxten
de närmaste åren. Riksbanken räknar dock med att en återhämtning i
världsekonomin inleds vid mitten av 2002. Sveriges BNP väntas nu stiga med
1,2 % 2001, 1,8 % 2002 och 2,4 % 2003. Inflationen mätt enligt UND1X bedöms
stiga med i genomsnitt 2,7 % 2001, 2,1 % 2002 och 1,9 % 2003. Enligt
rapporten är prishöjningarna under 2001 till stor del av tillfällig natur,
och enligt direktionens bedömning kommer den svenska inflationen att
utvecklas i linje med inflationsmålet på två års sikt. I december 2002
och 2003 väntas UND1X ligga på 2 % respektive 1,9 %. Reporäntan lämnas
oförändrad på 3,75 %. En ledamot reserverar sig mot beslutet och menar
att reporäntan bör sänkas med 0,25 % till följd av den svaga konjunkturen.
Bedömningar av 2003 gjorda 2002
Under de första månaderna av 2002 syns tydliga tecken på återhämtning i
den internationella konjunkturen. De kraftiga räntesänkningarna och
stimulanserna via finanspolitiken i flertalet större industriländer börjar
ge effekt på den ekonomiska aktiviteten. Både hushållens och företagens
optimism om framtiden stiger, framför allt i Förenta staterna men även i
Europa och andra delar av världen. Till en följd av bl.a. låga företagsvinster
och redovisningsskandalen i det amerikanska företaget Enron sjunker
kurserna på världens aktiebörser under inledningen av 2002, efter en uppgång
mot slutet av 2001. Räntorna stiger och prognosmakare börjar revidera upp
sina prognoser över både den internationella och svenska tillväxten.
Industrikonjunkturen visar tecken på förbättring
KI:s barometrar för första kvartalet och andra ledande index visar på en
återhämtning i industrikonjunkturen sedan bottennivån hösten 2001. Företagen
är också relativt optimistiska om orderingången och produktionen framöver.
Hushållens framtidsförväntningar stiger. Kronan fortsätter att stärkas.
Trots det ligger inflationen mätt enligt UND1X över 3 % under första
kvartalet.
I inflationsrapporten från mars konstaterar Riksbanken att de internationella
tillväxtutsikterna förbättrats och att det senaste årets avmattning ser
ut att bli relativt mild. Banken räknar med att BNP i OECD-området stiger
med runt 1 % 2002 och 3 % både 2003 och 2004, vilket är något högre än
den bedömning som gjordes i decemberrapporten. Den svenska BNP-tillväxten
för 2002 skrivs ned med 0,2 procentenheter till 1,6 %, samtidigt som
prognosen för 2003 skrivs upp med 0,6 procentenheter till en tillväxt på
3 %. År 2004 väntas BNP stiga med 2,6 %. Uppgången i inflationen de senaste
månaderna beror enligt banken till stor del på prisökningarna på t.ex.
energi och kött men också på att priserna på övriga inhemska varor och
tjänster stigit relativt kraftigt. Detta förklaras, enligt banken, av att
resursutnyttjandet i ekonomin, trots den svaga konjunkturen, sannolikt är
högre än tidigare beräknat. Detta bidrar till att banken justerar upp sin
bedömning av den svenska ekonomins inflationsbenägenhet.
Riksbanken höjer reporäntan
I sitt huvudscenario räknar banken med att priserna mätt enligt KPI stiger
med i genomsnitt 2,3 % respektive 2,2 % 2002 och 2003. Mätt enligt UND1X
väntas en inflation på i genomsnitt 2,6 % 2002 och 2,1 % 2003. Risken för
högre inflation än i huvudscenariot anses dock vara större än risken för
lägre inflation, bl.a. på grund av risken för fortsatt stigande inhemska
priser. Direktionen gör bedömningen att den höga inflationen kommer att
sjunka under den närmaste tiden men att UND1X-inflationen kommer att ligga
över inflationsmålet på ett till två års sikt. UND1X-inflationen bedöms
ligga på 2,2 % både mars 2003 och mars 2004. Direktionen beslutar att
höja reporäntan med 0,25 procentenheter, till en nivå på 4 %. En ledamot
reserverar sig mot beslutet och anför att reporäntan bör höjas med 0,5
procentenheter.
Diagram 8. Riksbankens och KI:s UND1X-prognoser samt utfall
Årsgenomsnitt
Källa: Riksbankens inflationsrapporter, KI:s konjunkturläget, SCB
En månad senare, vid mötet i slutet av april 2002, beslutar en enhällig
direktion att höja reporäntan med ytterligare 0,25 procentenheter, till
en nivå på 4,25 %. Beslutet motiveras bl.a. med att återhämtningen i
Förenta staterna varit starkare än vad som tidigare antagits samtidigt som
den svenska inflationen fortfarande bedöms ligga över inflationsmålet på
ett till två års sikt, trots höjningen av reporäntan i mars. Tillväxten
i både OECD-området och Sverige väntas under 2003 och 2004 uppgå till
omkring 2,5-3 % per år - något lägre än den bedömning som gjordes i
marsrapporten. I anslutning till beslutet anger direktionen att reporäntan
kan behöva höjas ytterligare om efterfrågan i Sverige och omvärlden
fortsätter att förstärkas.
Under senvåren och försommaren tilltar den internationella återhämtningen,
även om det samtidigt kommer signaler om att uppgången i euroområdet,
och då speciellt i Tyskland, är relativt svag. Optimismen hos hushållen
och företagen dämpas något, och oljepriset stiger på grund av en tilltagande
oro om en militär konflikt i Irak. Kurserna på världens aktiebörser
fortsätter att sjunka under senvåren, främst på IT- och
telekommunikationsaktier.
Orderingången hos de svenska företagen stiger, men utfallet är svagare än
vad företagen tidigare räknat med, visar KI:s barometrar för andra kvartalet.
Den höga inflationen i början av 2002 sjunker under senvåren, och de
svenska hushållen är fortfarande relativt optimistiska om den framtida
utvecklingen.
I inflationsrapporten från juni konstaterar Riksbanken att tecknen på en
konjunkturuppgång blivit tydligare, även om osäkerheten fortfarande är
stor. BNP i OECD-området bedöms stiga med 1,4 % 2002 och 2,6 % respektive
2,7 % 2003 och 2004. Sveriges BNP väntas öka med 1,6 % 2002, 2,7 % 2003
och 2,5 % 2004. I huvudscenariot bedöms UND1X-inflationen uppgå till 1,9
% respektive 2 % på ett och två års sikt. De största riskerna för stigande
inflation är löneutvecklingen och det inhemska pristrycket. Detta gör att
risken för att inflationen blir högre än i huvudscenariot anses vara större
än risken för lägre inflation. Justerat för riskerna bedöms därför UND1X
stiga med 2 % respektive 2,1 % på ett till två års sikt. Direktionen gör
bedömningen att inflationen ligger i linje med inflationsmålet de närmaste
åren. Direktionen beslutar att hålla reporäntan oförändrad. En ledamot
reserverar sig mot beslutet och anför att reporäntan bör höjas med 0,25
procentenheter. Enligt reservanten blir inflationen under de närmaste
åren några tiondelar högre än vad som anges i inflationsrapporten.
Tilltagande börsfall under sommaren
Under sommaren och hösten accelererar kursfallen på världens aktiebörser,
bl.a. på grund av nya redovisningsskandaler i t.ex. bolaget Worldcom.
Oron på finansmarknaderna förstärks av stigande risk för krig i Irak.
Under perioden juni till oktober sjunker börskurserna i Förenta staterna
med knappt 30 % samtidigt som kurserna i Sverige under samma tid faller
med knappt 40 %. I takt med börsfallen dämpas hushållens och företagens
optimism i både Förenta staterna och euroområdet, och räntorna faller.
Även i Sverige minskar optimismen hos hushållen och i företagen. I KI:s
olika barometrar redovisar företagen en betydligt lägre orderingång och
produktion än förväntat, och statistiken från detaljhandeln visar på en
avtagande privat konsumtion.
Prognoserna revideras ned
Flertalet prognosmakare reviderar ned sina prognoser över den internationella
och svenska tillväxten. Under senhösten börjar kurserna på de internationella
aktiebörserna stiga något från bottennivån i början av oktober.
I inflationsrapporten från oktober konstaterar Riksbanken att tillväxtutsikterna
försämrats under de senaste månaderna, vilket gör att den internationella
återhämtningen blir svagare och mer utdragen än vad banken tidigare räknat
med. Tillväxten i både OECD-området och Sverige under 2002 och 2003
revideras ned jämfört med bedömningarna i junirapporten. Den svenska tillväxten
försvagas också av att finanspolitiken väntas bli mindre expansiv under
de närmaste åren. I huvudscenariot väntas UND1X stiga med i genomsnitt 2,
6 % 2002 och 1,9 % 2003. I september 2003 och 2004 bedöms
UND1X-inflationen uppgå till 1,8 % respektive 1,9 %. Direktionen gör bedömningen
att inflationen kommer att ligga något under inflationsmålet på ett till
två års sikt. De stora svängningarna på finansmarknaderna gör, enligt
direktionen, att utvecklingen är svårbedömd. Direktionen beslutar att
hålla reporäntan oförändrad men anger samtidigt att den avser att hålla
ett extra sammanträde en månad senare för att göra en ny bedömning av
situationen. En ledamot reserverar sig mot beslutet. Ledamoten anför att
bedömningen i inflationsrapporten talar för att reporäntan bör sänkas med
0,25 procentenheter.
Reporäntan sänks
Vid sammanträdet i mitten av november beslutar en enhällig direktion att
sänka reporäntan med 0,25 procentenheter till 4 %. Direktionen motiverar
beslutet med att den senaste informationen visar att konjunkturen är
fortsatt svag i såväl Förenta staterna som Europa. Svagare industrikonjunktur
och lägre export talar för att den svenska tillväxten blir lägre än vad
som förväntades i inflationsrapporten från oktober, vilket bidrar till
att dämpa pristrycket. Inflationen väntas, enligt direktionen, ligga under
inflationsmålet på ett till två års sikt.
Den internationella konjunkturen försvagas ytterligare under återstoden
av 2002, bl.a. på grund av risken för krig i Irak. I mitten av november
sänker den amerikanska centralbanken sin styrränta med 0,5 procentenheter
till 1,25 %, den lägsta nivå som noterats sedan början av 1960-talet. I
början av december följer den europeiska centralbanken efter och sänker
sin styrränta med en halv procentenhet. I inflationsrapporten från december
skriver Riksbanken ned prognoserna för såväl den internationella som den
svenska utvecklingen. Den svagare konjunkturen bidrar till att dämpa
pristrycket, och banken räknar i sitt huvudscenario med att UND1X stiger
med i genomsnitt 1,9 % under både 2003 och 2004. Samtidigt bedöms risken
för lägre inflation än i huvudscenariot vara större än risken för högre
inflation. Justerat för risken bedöms UND1X stiga med 1,9 % 2003 och 1,8
% 2004. Direktionen beslutar att sänka reporäntan med ytterligare 0,25
procentenheter till en nivå på 3,75 %. En ledamot reserverar sig mot
beslutet. Ledamoten anför att riskbilden är balanserad, till skillnad från
bedömningen i inflationsrapporten. Risken för lägre inflation är lika
stor som risken för högre inflation, varför reporäntan bör hållas oförändrad,
enligt ledamoten.
Bedömningar av 2003 gjorda 2003
Inledningen av 2003 präglas av en fortsatt svag världskonjunktur, till
följd av bl.a. den förestående konflikten i Irak, stigande oljepriser och
en fortsatt svag börsutveckling. Både hushållens och företagens förtroende
för den ekonomiska utvecklingen sjunker i såväl USA som i Europa. Speciellt
tydlig är försvagningen i euroområdet.
Även i Sverige sjunker hushållens framtidsförväntningar om både den egna
ekonomin och landets ekonomiska utveckling. Arbetslösheten fortsätter att
stiga under årets första månader och sysselsättningen sjunker. Hushållens
förtroende påverkas också av höjningarna av kommunal- och landstingsskatter
vid årsskiftet och kraftigt stigande priser på el och olja. Under första
kvartalet stiger inflationen i den svenska ekonomin kraftigt, framför
allt på grund av höjda el- och oljepriser. Inflationen mätt enligt KPI
och UND1X uppgår i februari till 3,4 % respektive 3,3 %. Industrikonjunkturen
uppvisar dock en viss förbättring. I KI:s barometrar anger företagen att
såväl orderingången som produktionen ökat under de senaste månaderna.
Samtidigt är företagen mer optimistiska om utvecklingen framöver.
Diagram 9. Riksbankens och KI:s BNP-prognoser för 2003 samt utfall
Årsgenomsnitt
Källa: Riksbankens inflationsrapporter, KI:s konjunkturläget, SCB
I inflationsrapporten från mars 2003 konstaterar Riksbanken att de
internationella konjunkturutsikterna försvagats ytterligare de senaste
månaderna, framför allt i euroområdet. Banken räknar dock med att de ekonomiska
konsekvenserna av Irakkonflikten blir relativt begränsade men att den
internationella återhämtningen blir mer utdragen än vad man tidigare räknat
med. Tillväxten för både OECD och Sverige revideras ned något. Sveriges
BNP väntas nu stiga med 1,7 % 2003, vilket är en nedjustering med 0,4
procentenheter jämfört med decemberrapporten. För 2004 och 2005 bedöms
BNP stiga med 2,4 % respektive 2,5 %. Den svagare tillväxten i kombination
med nya beräkningar av nationalräkenskaperna innebär att resursutnyttjandet
i ekonomin blir mindre ansträngt än vad banken tidigare räknat med.
Riksbanken konstaterar samtidigt att inflationen stigit betydligt mer än
förväntat under årets första månader, på grund av främst höjda elpriser.
Banken gör dock bedömningen att uppgången är tillfällig samt att
inflationstakten börjar sjunka tillbaka redan under våren. Rensat för
energipriserna har inflationen t.o.m. sjunkit något i början av året på grund
av de låga ekonomiska aktiviteten.
Reporäntan sänks ytterligare
I huvudscenariot väntas UND1X stiga med i genomsnitt 2,4 % 2003 och endast
1,2 % 2004. I mars 2004 och mars 2005 bedöms UND1X-inflationen uppgå till
0,8 % respektive 1,8 %. Nedgången förklaras främst av att nuvarande höga
priser på el och olja sjunker tillbaka. I protokollet från direktionens
sammanträde anger direktionen att man vid bestämningen av penningpolitiken
i dagsläget även bör ta hänsyn till el- och oljeprisutvecklingen.
Prishöjningarna på dessa varor beror framför allt på tillfälliga
utbudsstörningar
och är därmed inte relevanta för utformningen av penningpolitiken. Banken
förväntar sig att inflationen mätt enligt UND1X exklusive energipriser
kommer att uppgå till omkring 2 % under prognosperioden. En enig direktion
beslutar att sänka reporäntan med 0,25 procentenheter till 3,5 %.
När det under våren står klart att Irakkriget blir kortvarigt stiger
kurserna på världens aktiebörser och oljepriset sjunker. Efter en inledande
uppgång sjunker dollarkursen relativt kraftigt mot både euron och den
svenska kronan. Även de internationella räntorna sjunker under våren efter
en inledande uppgång i anslutning till krigsslutet. Hushållens och företagens
förtroende för den ekonomiska utvecklingen är fortfarande dämpad, även om
viss ökad optimism noteras hos hushållen trots stigande arbetslöshet i
både USA och Europa.
Prognoserna för världsekonomin revideras ned
I inflationsrapporten från juni menar Riksbanken att utvecklingen under
våren tyder på att världskonjunkturen utvecklas svagare än vad som förutsågs
i marsrapporten. Jämfört med marsrapporten revideras BNP-tillväxten i
OECD-området ned till 1,7 % 2003, 2,5 % 2004 och 2,6 % 2005. Den svenska
tillväxten för 2003 justeras ned med en halv procentenhet till 1,2 %. Den
lägre tillväxten, i kombination med en starkare krona, bidrar till att
dämpa både det internationella och svenska inflationstrycket. I huvudscenariot
bedöms UND1X-inflationen stiga med 1,1 % och 1,6 % på ett respektive två
års sikt. Direktionen anser att risken för att inflationen ska bli lägre
än i huvudscenariot är högre än risken för att inflationen ska bli högre.
Justerat för riskerna bedöms därför UND1X stiga med 1,0 % respektive 1,
5 % på ett respektive två års sikt. Rensat för energipriserna väntas UND1X
stiga med 1,8 % på både ett och två års sikt. Direktionen gör bedömningen
att inflationen på ett till två års sikt tydligt understiger inflationsmålet,
oavsett vilket inflationsmått som används. En enig direktion sänker
reporäntan med 0,5 procentenheter till 3 %.
I juni sänker flera centralbanker, däribland den amerikanska centralbanken
och ECB, sina styrräntor till en nivå på 1 % respektive 2 %. Riksbanken
beslutar vid sitt möte i början av juli att sänka reporäntan med ytterligare
0,25 procentenheter till 2,75 %. Motivet till sänkningen är bl.a. att
inflationen, trots sänkningen av reporäntan i juni, på ett till två års
sikt väntas understiga inflationsmålet. Samtidigt konstaterar banken att
inflationen under våren varit något lägre än förväntat.
Tydliga tecken på återhämtning i USA
Under sommaren kommer tecken på en återhämtning i den internationella
ekonomin, framför allt i USA. Den finansiella osäkerheten minskar, optimismen
hos hushåll och företag tilltar, aktiekurserna fortsätter att stiga och
räntorna börjar stiga efter nedgången under våren. Undantaget är euroområdet
där den ekonomiska aktiviteten alltjämt är svag.
De svenska hushållens förväntningar om såväl den egna som Sveriges ekonomi
börjar på nytt stiga och konsumtionen ökar. Även industriföretagen redovisar
en ökad optimism i KI:s barometrar men återhämtningen är dämpad. Efter en
viss försvagning under sommaren fortsätter kronans värde att stiga efter
EMU-omröstningen i september.
I inflationsrapporten från oktober justerar Riksbanken upp tillväxtprognoserna
för både OECD-området och Sverige. Den svenska ekonomin väntas nu växa
med 1,5 % 2003, 2,4 % 2004 och 2,5 % 2005. I huvudscenariot väntas UND1X
stiga med i genomsnitt 1,2 % 2004 och 1,6 % 2005. I september 2004 och
2005 bedöms UND1X-inflationen uppgå till 1,4 % respektive 1,7 %. UND1X
exklusive energi väntas uppgå till 1,9 % respektive 2 % på ett och två
års sikt. Inflationen exklusive energipriser väntas därmed på ett till
två års sikt ligga nära inflationsmålet. Direktionen gör bedömningen att
riskbilden är balanserad. Risken för lägre inflation till följd av svagare
konjunktur bedöms som lika stor som risken för högre inflation till följd
av ett högre inhemskt kostnadstryck. Direktionen beslutar att lämna
reporäntan oförändrad på 2,75 %. Två ledamöter reserverar sig mot innehållet
i inflationsrapporten. Båda menar att risken för lägre inflation är större
än risken för högre inflation. En ledamot reserverar sig mot räntebeslutet
och anför att reporäntan bör sänkas med 0,25 procentenheter.
Den internationella konjunkturen fortsätter att förbättras under återstoden
av 2003. Tydligast är återhämtningen i USA där ekonomin under tredje och
fjärde kvartalen stiger snabbare än vad flertalet bedömare tidigare räknat
med. Även i euroområdet kommer nu signaler om en stigande konjunktur, men
från en lägre nivå. Den amerikanska dollarn försvagas ytterligare mot
slutet av året mot såväl euron som den svenska kronan. I november höjer
Bank of England sin styrränta med 0,25 procentenheter. Den svenska
industrikonjunkturen förstärks ytterligare mot slutet av året, framför allt
genom en stigande exportefterfrågan.
Arbetslösheten stiger över 5-procentsnivån
Under senhösten stiger arbetslösheten till över 5 % för första gången
sedan våren 2000. Samtidigt blir hushållen något mindre optimistiska om
den ekonomiska utvecklingen.
I inflationsrapporten från december reviderar Riksbanken upp tillväxten
i USA och OECD under 2004 och 2005 med några tiondelar. Det internationella
inflationstrycket väntas dock bli något svagare under prognosperioden
jämfört med bankens bedömning i oktoberrapporten. Banken konstaterar
samtidigt att produktiviteten i den svenska ekonomin stigit överraskande
starkt. Detta i kombination med den svagare arbetsmarknaden och lägre
löneökningar gör att arbetskraftskostnaderna framöver utvecklas långsammare
än tidigare beräknat. I huvudscenariot bedöms UND1X stiga med i genomsnitt
1,1 % 2004 och 1,6 % 2005. UND1X-inflationen bedöms ligga på 1, 4 % i
december 2004 och 1,8 % i december 2005. Rensat för energipriserna väntas
UND1X ligga på 2 % både i december 2004 och i december 2005. Det är en
liten uppjustering av den prognos banken gjorde i oktober bl.a. på grund
av att inflationen exklusive energi under senhösten sjunkit mindre än
väntat. Enligt inflationsrapporten är riskbilden balanserad. Riskerna för
en högre inflation bedöms uppvägas av riskerna för en lägre inflation.
Direktionen gör bedömningen att inflationen rensat för energipriserna
utvecklas i linje med målet på ett till två års sikt. Direktionen beslutar
att lämna reporäntan oförändrad på 2,75 %. Två ledamöter reserverar sig
mot såväl inflationsrapporten som räntebeslutet. Båda anser att det finns
en risk att inflationen blir lägre framöver och att reporäntan bör sänkas
med 0,25 procentenheter.
Riksbankens räntepolitik med anledning av prognoserna
Riksbankens räntepolitik styrs, som tidigare redovisats, av följande enkla
handlingsregel: Om inflationsprognosen visar att inflationen på ett till
två års sikt avviker från inflationsmålet ska reporäntan normalt förändras.
En prognos över 2 % betyder normalt att reporäntan ska höjas och en
prognos under 2 % att reporäntan ska sänkas. De finns flera anledningar
för Riksbanken att avvika från handlingsregeln. Skälen redovisas under
avsnittet Inflationsmålet och räntebeslutsregler ovan.
En naturlig fråga är om Riksbanken följt handlingsregeln. Har banken,
givet de prognoser man presenterat i inflationsrapporterna och
beslutsprotokollen,
ändrat reporäntan i den riktning som prognoserna indikerat och i rätt
proportioner?
Våren 2002 genomförde KI på uppdrag av finansutskottets kansli en
undersökning om Riksbanken följt handlingsregeln perioden 1997-2001. Resultatet
från undersökningen indikerade att banken ganska väl följt regeln, bortsett
från vid två tillfällen. Det ena tillfället var i slutet av 1998 och början
av 1999 då reporäntan, i förhållande till regeln, sänktes extra mycket.
Det andra tillfället var i början av 2000 då reporäntan höjdes relativt
kraftigt. Skälen till avvikelserna har utskottet redovisat tidigare i t.
ex. betänkande 2002/03:FiU23 s. 24.
I inflationsrapporterna från mars 2003 och mars 2004 redovisar Riksbanken
en liknande analys av bankens ränteagerande för sammantaget perioden
2000-2003. Enligt Riksbanken har banken ganska väl följt handlingsregeln
under perioden. Två avvikande tillfällen noteras. Det ena tillfället var
i början 2000 då reporäntan var för hög i förhållande till prognoserna,
vilket stämmer med KI:s analys. Det andra tillfället var direkt efter
terrordåden i USA i september 2001 då Riksbanken tillsammans med andra
centralbanker sänkte reporäntan. Enligt Riksbankens analys var räntan då
för låg i förhållande till inflationsprognoserna.
I diagram 10 framgår att Riksbanken till stor del följt sin handlingsregel
att sänka reporäntan när inflationsprognosen överstiger målet och höja
när prognosen understiger målet.
Diagram 10. Inflationsprognoserna och ränteförändringar
Källa: Riksbanken
Den streckade linjen anger prognosen över UND1X-inflationen på ett års
sikt vid varje inflationsrapportstillfälle och den heldragna linjen anger
prognosen över UND1X-inflationen på två års sikt vid varje
inflationsrapporttillfälle.
Pilarna markerar höjningar eller sänkningar av reporäntan. I diagrammet
framgår också att sänkningen i september 2001 med 0,5 procentenheter
skiljer sig något från mönstret genom att inflationsprognoserna inte
indikerar en sänkning av den storleken.
Finansutskottets ställningstagande
Utskottet konstaterar att inflationen oavsett inflationsmått i genomsnitt
legat över inflationsmålet på 2 % under perioden 2001-2003. Inflationen
har dock legat inom det uppsatta toleransintervallet och överskridandet
beror bl.a. på kraftiga men tillfälliga prishöjningar på främst el, olja,
kött och grönsaker.
Genomgången visar att Riksbanken i sina prognoser för åren 2001 och 2002,
gjorda från 1999 och framåt, överskattade tillväxten i den svenska
ekonomin samtidigt som man av olika skäl, t.ex. oförutsägbara och tillfälligt
stigande priser på enskilda varor, underskattade inflationen. Även när
det gäller prognoserna för 2003 överskattade Riksbanken inledningsvis
BNP-tillväxten och underskattade den underliggande inflationen medan
bedömningarna av KPI-inflationen i genomsnitt under 2003 under hela perioden
legat relativt nära utfallet.
Utskottet kan dock t.ex. konstatera att Riksbankens prognoser våren 2002
av såväl KPI- som UND1X-inflationens utveckling under senare delen av
2003 och inledningen av 2004 låg över eller t.o.m. kraftigt över utfallet.
Med facit i hand skulle man därför, precis som riksbankschefen gjorde
vid utskottets offentliga utfrågning den 1 april 2004, kunna hävda att
höjningarna av reporäntan våren 2002 om sammanlagt 0,5 procentenheter var
onödiga. Enligt utskottets mening måste man dock ta hänsyn till hur det
ekonomiska läget såg ut när besluten togs. Våren 2002 fanns tydliga
signaler om en återhämtning i såväl den internationella som den svenska
konjunkturen. Resursutnyttjandet i ekonomin var relativt högt och inflationen
steg kraftigt i början på året, över inflationsmålets övre toleransgräns.
Utvärderingen visar också att Riksbankens prognoser, även prognoserna för
2003, står sig förhållandevis väl i jämförelse med andra prognosinstituts
bedömningar. Så gott som samtliga prognosinstitut, både svenska och
utländska, gjorde under den aktuella perioden samma över- och underskattningar
av tillväxt- och inflationsutsikterna som Riksbanken gjorde.
Olika skattningar av Riksbankens agerande visar dessutom att Riksbanken
i huvudsak utformat penningpolitiken i enlighet med sin egen officiella
handlingsregel, dvs. att sänka eller höja reporäntan när inflationsprognoserna
går under eller över inflationsmålet. Förutom vid några enstaka tillfällen
har Riksbankens höjningar och sänkningar av reporäntan i stort sett följt
handlingsregeln.
Bolagiseringen av Riksbankens kontanthantering
Utskottets bedömning i korthet
Utskottet redovisar sin syn på det sätt som Riksbankens direktion skött
frågan om bolagiseringen av Riksbankens kontanthantering. Enligt utskottets
mening borde riksdagen ha beretts tillfälle att pröva Riksbankens planer
på att bolagisera kontanthanteringen eftersom den innebar att Riksbankens
grundlagsenligt givna rätt att ensam ge ut sedlar och mynt delvis
privatiserades.
Utskottet anser också att det är olämpligt att Riksbanken i den omfattning
som skett satsat statliga medel på att bygga ut en kommersiell verksamhet
som Riksbanken inte är ålagd att utföra.
Utbyggnaden av den kommersiella delen av kontanthanteringen blev inte
lönsam utan bidrog till att rörelseresultatet försämrades. Med utbyggnaden
öppnade sig Riksbanken också för kritik från konkurrerande värdetransportörer
som kunde hävda att Riksbanken subventionerade en förlustbringande verksamhet
och att bolaget drog fördel av sina myndighetsnära uppgifter.
Bolagsgruppens samlade underskott under de första 4,5 åren överstiger 800
miljoner kronor, och fortsatta betydande underskott förutses även för
2004.
Riksbanksledningen har emellertid sedan 2002 med kraft försökt komma till
rätta med de problem som bolagiseringen förorsakat. Antalet platser för
in- och utlämning av sedlar har begränsats samtidigt som ett nytt
avgiftssystem införts och kraven på inlämnade sedlar skärpts, vilket
effektiviserat
den riksbanksnära verksamheten. Ett avtal har slutits om försäljning av
merparten av inkråmet i den konkurrensutsatta verksamheten och Riksbanken
ser för närvarande över hur kontanthanteringen ska organiseras i framtiden.
Utskottet anser därutöver att det inte finns anledning för riksdagen att
nu göra något särskilt uttalande i denna fråga.
Bakgrund
År 1999 fick Riksbanken en ny ledningsfunktion med ett fullmäktige bestående
av elva ledamöter utsedda av riksdagen och en direktion med sex ledamöter
utsedda av fullmäktige. Strax före omläggningen - den 17 december 1998 -
fattade riksbanksfullmäktige i sin tidigare form principbeslut om att
Riksbankens praktiska hantering med kontanter skulle överföras till ett
separat bolag.
Det formella beslutet om bolagsbildningen togs senare på våren 1999 av
direktionen, och det nya bolaget - Pengar i Sverige AB (PSAB) - började
sin verksamhet den 1 juni 1999. Riksbankens klart uttalade syfte var att
efter en tid överlåta bolaget till bankerna. Inför bildandet räknade
Riksbanken med att bolaget skulle redovisa förluster under 1999 och 2000,
men att dessa underskott skulle vändas i ett nollresultat 2001 som
därefter skulle övergå i successivt ökade vinster.
Utvecklingen blev dock den motsatta. Bankerna visade inget intresse för
att överta verksamheten som efterhand uppvisade allt större underskott.
Alltsedan bolagiseringen 1999 har resultatutvecklingen varit negativ och
verksamheten har under de första 4,5 åren givit ett sammanlagt underskott
på mer än 800 miljoner kronor. Hälften av förlusterna avser 2003.
Den negativa resultatutvecklingen gjorde det nödvändigt för Riksbanken
att i december 2002 skjuta till 200 miljoner kronor i aktieägartillskott
till bolaget. Redan ett halvår senare behövdes ett nytt aktieägartillskott
- denna gång på 150 miljoner kronor - och mot slutet av 2003 reserverade
Riksbanken ytterligare 125 miljoner kronor för ett beslutat men inte
utbetalat ägartillskott. Fortsatta, betydande underskott förutses således
även för 2004.
Vid bildandet 1999 försågs PSAB med ett eget kapital på 419 miljoner kronor,
varav 279 miljoner kronor i form av fastigheter och maskiner och 140
miljoner kronor som ett kapitaltillskott. Därefter har Riksbanken alltså
vid tre tillfällen skjutit till ytterligare 475 miljoner kronor som
aktieägartillskott. Sammanlagt har alltså PSAB och dess efterföljare Svensk
Kontantförsörjning AB (SKAB) fått ägartillskott på närmare 900 miljoner
kronor.
Riksbanken har i sitt bokslut för 2003 skrivit ned sitt aktieinnehav i
SKAB till en krona. SKAB redovisar vid samma tidpunkt ett eget kapital
för koncernen på 39 miljoner kronor. Riksbankens mer försiktiga bedömning
är ett tecken på att banken förutser fortsatta underskott i SKAB-koncernen.
I det följande redovisar utskottet mer ingående underlaget för sin bedömning.
Finansutskottets hittillsvarande behandling av frågan
När finansutskottet våren 2003 granskade Riksbankens förvaltning under
2002 ägnade utskottet stor uppmärksamhet åt bankens hantering av bolagiseringen.
Utskottet analyserade utvecklingen och höll också den 20 februari 2003
en intern utfrågning i ämnet med riksbankschefen Lars Heikensten, den för
bolagiseringen ansvarige vice riksbankschefen Lars Nyberg samt SKAB:s
dåvarande VD Gunnar Bäckman.
Ungefär samtidigt inledde Riksdagens revisorer en särskild granskning av
verksamheten. Två konsulter verksamma vid Handelshögskolan i Stockholm
fick revisorernas uppdrag att närmare granska de kostnader som bolagiseringen
av kontanthanteringen hade fört med sig. Syftet var bl.a. att undersöka
vad bolagiseringen hade kostat Riksbanken brutto, att bedöma hur mycket
kontanthanteringen skulle ha kostat om den legat kvar i banken samt att
analysera orsaken till de höga kostnaderna. Finansutskottet valde i detta
läge att inte föregripa revisorernas undersökning som skulle redovisas på
försommaren 2003. Utskottet gick därför inte närmare in på dessa frågor
i förra årets betänkande om Riksbankens förvaltning (bet. 2002/03:FiU23)
utan hänvisade till den kommande granskningen.
Utskottet har därefter tagit del av revisorernas undersökning -
granskningspromemoria 2002/03:2 - och vid en utfrågning med riksbankschefen
Lars Heikensten och vice riksbankschefen Irma Rosenberg den 30 september
2003 också informerat sig om hur Riksbankens direktion ser på de iakttagelser
som revisorerna gjort. Vid detta tillfälle fick utskottet också en
redogörelse för vad som hänt inom SKAB-koncernen sedan början av 2003.
Inför årets granskning av Riksbankens förvaltning har utskottet dessutom
anlitat revisionsbyrån KPMG för att göra en specialstudie av Riksbankens
bolagisering av kontanthanteringen. Revisionsbyrån har därvid haft i
uppdrag att göra
- en analys av det ekonomiska skeendet i Bolagsgruppen (PSAB och sedermera
SKAB med dotterbolag) med presentation av verksamhetsgrenarnas utveckling
och effekter av de olika strukturåtgärder som vidtagits,
- en bedömning av möjligheterna att avyttra Bolagsgruppen, helt eller
delvis, till en kommersiell aktör,
- en belysning av vilka alternativ som funnits vid olika tidpunkter och
en bedömning av vilka skillnader i ekonomiskt utfall som kan uppskattas
i det avseendet.
KPMG:s utredning - Svensk Kontantförsörjning AB med dotterbolag, den 15
mars 2004 - redovisas i bilaga 4.
Riksdagens revisorers granskningspromemoria 2002/03:2 Bolagiseringen av
kontantförsörjningen med bilagor återfinns som bilaga 5.
Riksbanksdirektionens synpunkter med anledning av Riksdagens revisorers
iakttagelser framgår av ett utdrag ur direktionens protokoll den 14 augusti
2003 som återges i bilaga 6.
Riksbankens kontanthantering före bolagsbildningen
Riksbankens regionala kontorsorganisation har genomgått en radikal omvandling
sedan början av 1980-talet. Tidigare fanns det i princip ett avdelningskontor
i varje län vars uppgift var att lagerhålla samt kostnadsfritt ta emot
och lämna ut sedlar och mynt till post och banker och att redovisa dessa
transaktioner mot konton i Riksbanken. Genom dessa transaktioner, kallade
valuering, omvandlades sedlar och mynt från lagervara till gångbara
betalningsmedel. Dessutom svarade kontoren för en omfattande manuell kontroll,
sortering och makulering av mottagna sedlar.
När vissa icke centralbanksmässiga uppgifter föll bort1 Riksbanken beviljade
exempelvis bosättningslån fram till 1982. Banken förmedlade också
avbetalningslån till fysiska personer för bl.a. förvärv av bostadsrätter och
inköp av möbler liksom hypotekslån för förvärv av nyemitterade
premieobligationer.
från avdelningskontoren och en ökad användning av sedelsorteringsmaskiner
minskade behovet av personal försökte Riksbanken finna nya arbetsuppgifter
för den övertaliga personalen. Det fick till följd att kontoren i mitten
av 1980-talet började erbjuda olika avgiftsbelagda tilläggstjänster i
anslutning till kontanthanteringen. Dessa tjänster kunde avse såväl
uppräkning av dagskassor som utökad packningsservice med försändelser
anpassade till bankernas och postens egna transportslingor. I den mån
tilläggstjänster erbjöds på den konkurrensutsatta marknaden - såsom uppräkning
av dagskassor och försäljning av premieobligationer - tog man ut
marknadsmässiga avgifter. För övriga tilläggstjänster motsvarade
avgiftssättningen
självkostnadspriset. Den traditionella in- och utlämningen av sedlar och
mynt var dock fortfarande avgiftsfri.
Motiven bakom bolagsbildningen
Med bolagiseringen ville Riksbanken renodla två sidor av Riksbankens
kontanthantering, nämligen dels myndighetsfunktionen, dels ansvaret för
att kontanter finns tillgängliga runtom i landet. Den senare uppgiften
ansågs ha många likheter med industriell produktion i privata företag,
och genom att föra över den till ett bolag med ett tydligt lönsamhetsmål
räknade man med att kunna effektivisera verksamheten2 Kontanter i samhället
och kontanthantering år 2002, Riksbankens betalningsmedelsavdelning, den
8 maj 1998 (98-631-BMA), Ny organisation av kontanthanteringen - Underlag
för beslut i riksbanksfullmäktige den 17 december1998 (98-631-BMA) samt
Översyn av kontanthanteringen i Sverige, Protokollsbilaga D till Direktionens
protokoll den 16 december 2003..
Riksbanken önskade synliggöra kostnaderna för kontanthanteringen och låta
dessa kostnader bäras av banker och andra aktörer, som i och med detta
skulle få tydliga motiv att effektivisera den egna verksamheten. Avsikten
var också att stimulera till ökad konkurrens och produktutveckling för
tjänster i hela kontanthanteringskedjan, vilket på sikt skulle kunna bidra
till att sänka de samhällsekonomiska kostnaderna för kontanthanteringen
i landet.
Lösningen blev att man i enlighet med detta synsätt förde över merparten
av betalningsmedelsavdelningens personal och arbetsuppgifter till det nya
bolaget, i syfte att inom några få år sälja det till bankerna.
Bolaget fick till uppgift att på Riksbankens uppdrag
- se till att sedlar och mynt fanns tillgängliga på ett antal orter i
landet,
- hålla Riksbankens lager av sedlar och mynt samt att omvandla dem till
gångbara betalningsmedel,
- kontrollera sedlars äkthet och kvalitet.
Dessutom skulle bolaget utveckla den kommersiella verksamhet som bedrivits
på riksbankskontoren och som bl.a. gällt uppräkning av dagskassor från
handeln.
Kvar i Riksbanken skulle finnas bara de uppgifter som med bankledningens
tolkning krävdes för att banken skulle kunna tillgodose riksbankslagens
krav på att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Riksbankens
uppgift skulle enligt denna tolkning vara att ge ut sedlar och mynt samt
att utöva tillsyn över kontanthanteringssystemet. Övriga uppgifter skulle
överlåtas på bolaget vars verksamhet skulle regleras genom avtal med
Riksbanken. Som självklara delägare i detta bolag såg Riksbanken de s.k.
Rix-bankerna, dvs. de banker som har konton i Riksbanken. De skulle enligt
ett förslag från maj 1998 erbjudas 100 % av aktierna i bolaget.
Bolagsbildningen 1999
Den 1 juni 1999 övertog det nybildade bolaget PSAB Pengar i Sverige AB
huvuddelen av ansvaret för Riksbankens kontanthantering. Bolaget fungerade
fram till 2002 som ett helägt dotterbolag till Riksbanken. Dess viktigaste
uppgift blev att på Riksbankens uppdrag svara för valuteringen av sedlar
och mynt, dvs. den in- och utlämning då sedlar och mynt omvandlas till
och från gångbara betalningsmedel. PSAB svarade också för sortering och
packning av sedlar och mynt, lagerhållning, distribution samt äkthets-
och kvalitetskontroll av kontanter. Bolaget hade också möjlighet att
konkurrera på marknaden för betalnings- och kontanthanteringstjänster med
sådana tjänster som uppräkning av dagskassor, drift av serviceboxar,
laddning av sedelautomater samt värdetransporter.
Vid starten 1999 erbjöds berörd riksbankspersonal att gå över till PSAB
med oförändrade anställningsvillkor. De som så önskade hade dock möjlighet
att avböja anställning i bolaget.
Av de ca 340 anställda som var sysselsatta med betalningsmedelsfrågor i
Riksbanken följde ca 240 med till PSAB, ca 25 knöts till den nya, kraftigt
bantade betalningsmedelsavdelningen medan resterande ca 75 valde att gå
i pension eller att sluta i Riksbanken med ett års lön.
När PSAB startade sin verksamhet den 1 juni 1999 överfördes de tillgångar
som användes i Riksbankens regionala kontorsrörelse till bolaget.
Apportegendomen omfattade tio fastigheter, sedelräkningsmaskiner,
säkerhetsutrustning
m.m. och hade ett sammanlagt värde på 279 miljoner kronor. Därutöver fick
PSAB ett kapitaltillskott på 140 miljoner kronor. Vid bildandet hade alltså
bolaget ett eget kapital på (279+140=) 419 miljoner kronor.
Av kapitaltillskottet på 140 miljoner kronor motsvarade 50 miljoner kronor
ett bedömt behov av investeringar i maskiner och IT-utrustning samt
erforderligt rörelsekapital. Resterande 90 miljoner kronor ansågs nödvändiga
för att säkerställa att bolagets finansiella ställning inte äventyrades.
Med denna kapitalisering bedömdes bolaget kunna drivas med god soliditet
och klara de utvecklings- och omställningskostnader som förutsågs uppkomma
till dess att bolaget skulle vara strukturerat för en överlåtelse.
Vid bildandet räknade Riksbanken med att bolaget skulle redovisa förluster
under 1999 och 2000, men att verksamheten skulle vändas i ett nollresultat
2001 och därefter successivt ökande vinster. Något kapitaltillskott utöver
de 140 miljoner kronorna bedömdes därför inte vara nödvändigt.
Under 1999-2001 gick PSAB varje år med förlust. Rörelseresultatet efter
finansiella poster var negativt och gav dessa år ett underskott på -21
(sju månader), -81 respektive -68 miljoner kronor.
En bidragande orsak till den dåliga resultatutvecklingen under 2001 var
att kostnaderna för att utveckla ett nytt IT-system för bolaget blev
oväntat höga. Ledningen för Riksbankens direktionsavdelning uppger att man
vid bildandet av PSAB var medveten om att det befintliga IT-systemet måste
byggas om eftersom kontorsrörelsens IT-system var integrerat med Riksbankens
stora RIX-system och behövde särskiljas innan bolaget kunde säljas. Detta
system var egenutvecklat och behövde också av den anledningen bytas ut.
Behovet av en IT-anpassning uppges ha beaktats när nivån på kapitaltillskottet
fastställdes, men man hade då kraftigt underskattat omfattningen av detta
utvecklingsarbete. Den totala investeringskostnaden för den nya IT-plattformen
uppgick för PSAB:s del till ca 35 miljoner kronor och finansierades genom
ett leasingavtal med Nordea Finans. När den nya IT-plattformen skulle tas
i drift uppstod olika problem som gav upphov till betydande kostnader för
PSAB under sista kvartalet 2001. De ökade kostnaderna avsåg personal-,
transport- och konsultkostnader och försämrade det väntade resultatet för
2001.
I direktionens kommentarer till Riksdagens revisorers iakttagelser uppges
att det nya IT-systemet behövdes oavsett om verksamheten organiserats i
bolag eller ej.
En annan omständighet som kraftigt bidrog till den fortsatta, negativa
resultatutvecklingen var PSAB:s satsning på en egen transportrörelse 2001.
Riksbanken hade i sitt tidigare kontorsnät aldrig haft någon egen
transportrörelse för lokala transporter, och de transporttjänster som PSAB
erbjöd sina kunder ombesörjdes av inhyrda transportörer. Det var en lösning
som ansågs dyrbar och därför mindre lämplig.
I Riksbankens årsredovisning för 20013 Årsredovisning för Sveriges riksbank
för räkenskapsåret 2001 (redog. 2001/02:RB1) s. 27. sägs följande om
satsningen på en egen transportrörelse:
För att kunna erbjuda kunderna helhetslösningar har Pengar i Sverige under
året bildat ett bolag för transportverksamheten, Pengar i Sverige
Värdetransport AB. Detta bolag har förvärvat Örnsköldsviks bevakningstjänst
AB och verksamheten inom Panaxia Security. Efter förvärvet har Pengar i
Sverige Värdetransport AB cirka 60 värdetransportfordon och cirka 80
anställda.
Själv såg PSAB det som viktigt att kunna erbjuda helhetslösningar som
innefattade hela värdehanteringskedjan inklusive transporter. I
årsredovisningen för 20014 Årsredovisning för PSAB Pengar i Sverige AB 2001 s.
4. framhöll bolaget att marknaden dittills hade dominerats av Securitas
och Group 4 Falck, men att kunderna genom PSAB:s etablering kunde erbjudas
ett tredje alternativ, vilket förbättrat konkurrensen på marknaden.
Securitas och Group 4 Falck ansåg dock att denna konkurrens inte skedde
på lika villkor och var därför starkt kritiska till PSAB:s verksamhet.
PSAB kunde dra fördel av sin nära koppling till Riksbanken med valutering
av sedlar och mynt, och verksamheten hade dessutom inte full kostnadstäckning
utan gick med betydande underskott som täcktes av ägaren Riksbanken.
Kritiken från de båda bolagen fick till följd att direktionen den 17 april
2002 fattade ett inriktningsbeslut om att dela upp PSAB:s verksamhet i en
riksbanksnära och en konkurrensutsatt del.
Uppdelningen av PSAB 2002
Direktionens inriktningsbeslut innebar en radikal omprövning av den
ursprungliga strategin för PSAB. Enligt beslutet skulle de affärsorienterade
delarna av bolaget avskiljas i ett separat bolag som skulle säljas. Man
skulle också undersöka förutsättningarna för att överlåta resterande delar
av PSAB till banksystemet. Vidare skulle Riksbanken i fortsättningen åta
sig att leverera sedlar och mynt till endast fyra platser i landet, där
man även skulle hålla strategiska lager. Antalet valuteringsplatser kom
därigenom att kraftigt begränsas samtidigt som en betydande del av ansvaret
för kontanthanteringen fördes över från Riksbanken till bankerna och
privata aktörer.
Den riksbanksnära verksamheten inordnades i SKAB, som till 100 % ägs av
Riksbanken. SKAB är också moderbolag för nya Pengar i Sverige AB (PiS)
som fick ansvar för den konkurrensutsatta delen av kontanthanteringen.
Direktionens beslut om ny inriktning på verksamheten fattades den 17 april
varefter delningen genomfördes formellt den 1 september 2002. De båda
bolagen hade dock gemensam produktion t.o.m. den 16 februari 2003.
Några månader före den formella delningen byttes också bolagets VD ut och
ersattes av Gunnar Bäckman. Vid en extra bolagsstämma den 6 mars 2003
fick SKAB också en ny ordförande hämtad utanför riksbankskretsen då vice
riksbankschefen Lars Nyberg valt att avgå före mandatperiodens utgång.
Två månader tidigare hade vice riksbankschefen Irma Rosenberg dessutom
övertagit Lars Nybergs ansvar för att i direktionen bereda frågor om
Riksbankens bolag.
Kostnaderna för omstruktureringen blev höga och kom att belasta koncernens
resultat för 2002 och 2003 med 97 respektive 142 miljoner kronor, dvs.
med sammanlagt 239 miljoner kronor.
Omstruktureringskostnaderna avsåg hyror under återstående kontraktstid
för lokaler som i fortsättningen inte behövdes. De avsåg också uppsägningslöner
och avtalspensioner för de ca 60 anställda som blev övertaliga i den nya
organisationen. Där ingick också kostnader på ca 100 miljoner kronor för
ombyggnad och säker uppdelning av lokaler och datasystem mellan de båda
bolagen, liksom kostnader för avskrivning av investeringar som inte kunde
utnyttjas efter bolagsdelningen.
Kapitaltillskottet i december 2002
Under 1999-2001 hade PSAB varje år gått med förlust. Som en följd av detta
hade bolagets eget kapital urholkats och mot slutet av 2002 stod SKAB och
PiS inför risken att tvångslikvideras om inte ytterligare medel tillsköts.
För att förhindra detta och ge SKAB möjlighet att täcka kostnaderna för
omstruktureringen fick bolaget i december 2002 ett kapitaltillskott på
200 miljoner kronor från Riksbanken.
Omstruktureringen av PiS våren 2003
Mycket snart stod det klart att Riksbanken behövde skjuta till ytterligare
kapital till SKAB. Den nya bolagsstruktur som började tillämpas praktiskt
den 17 februari 2003 medförde att affärsvolymen i dotterbolaget PiS
minskade. I början av sommaren bedömdes att rörelseresultatet under 2003
skulle ge ett underskott på 80 miljoner kronor. Samtidigt försökte Riksbanken
hitta köpare av bolaget och förhandlade i omgångar med olika intressenter.
Under hela 2003 inriktade sig styrelsen på att hålla kostnaderna nere.
För att komma till rätta med förlusterna genomfördes under våren 2003 ett
besparingsprogram som innebar att 9 av PiS:s 13 kontor omvandlades till
omlastningsstationer, varvid ca 100 anställda blev övertaliga. Kostnaderna
för denna omstrukturering beräknades till 147 miljoner kronor, varav 76
miljoner kronor kom att belasta 2003 års resultat. Efter denna omstrukturering
hade PiS kvar fullservicekontor bara i Malmö, Mölndal, Akalla och Härnösand.
SKAB:s överkapacitet
Vid övergången till den nya bolagsstrukturen i februari 2003 införde SKAB
en ny prismodell som innebar att kunderna fick betala en fast avgift per
besök. Tidigare hade avgifter huvudsakligen varit volymberoende. SKAB tar
endast emot garanterat äkta och sorterade sedlar och i den mån felaktigheter
eller falska sedlar förekommer tas särskilda avgifter ut.
Nyordningen fick till följd att antalet besök per dag vid SKAB:s anläggningar
blev väsentligt färre än man räknat med, och denna tendens stod sig under
resten av året. Detta var i och för sig en eftersträvad utveckling eftersom
Riksbankens ambition var att banksystemet i större utsträckning skulle
återcirkulera sedlar utan valutering. I november 2003 kunde emellertid
bolagets VD konstatera att SKAB hade en maskinell och personell överkapacitet
som innebar att bolagets totala resurser översteg det samlade behovet med
100 %.
Kapitaltillskottet i juni 2003
PiS förutsedda underskott och SKAB:s fortsatta kostnader för den tidigare
genomförda uppdelningen medförde att direktionen den 18 juni 2003 beslutade
om ett kapitaltillskott till SKAB på 150 miljoner kronor
Under sommaren skärpte Riksbanken också kraven på SKAB:s ekonomiska
rapportering till banken. Riksbanken begärde bl.a. att
omstruktureringsprogrammen
i SKAB och PiS skulle särredovisas samt att den dittillsvarande rapporteringen
var fjärde månad skulle ersättas av månadsvisa lägesrapporter signerade
av VD.
Kapitaltillskottet i december 2003
Problemen för PiS accentuerades under året. Den utdragna försäljningsprocessen
försvårade möjligheterna att teckna nya kontrakt, vilket fick till följd
att rörelseintäkterna inte utvecklades som väntat. Av bolagets intäkter
under 2003 svarade uppräkningen av detaljhandelns dagskassor för 38 %.
Den tidigare dominerande tjänsten att ta emot och leverera sedlar och
mynt till och från banker mer än halverades efter den 17 februari 2003.
Mot slutet av 2003 beräknades årets rörelseförlust till 136 miljoner kronor
och till detta kom kostnaderna för omstruktureringen. Bolagets sammanlagda
förlust beräknades därför till 216 miljoner kronor strax innan året var
till ända.
Direktionen beslöt mot denna bakgrund den 16 december 2003 att lämna SKAB
ett aktieägartillskott på högst 125 miljoner kronor. Kapitaltillskottet
skulle betalas ut på begäran av SKAB efter redovisat behov av likviditet.
Dess storlek var anpassad för att täcka PiS förväntade förluster fram
till andra kvartalet 2004 då man räknade med att försäljningen av detta
bolag skulle kunna vara avslutad.
Försäljningen av PiS
Direktionens inriktningsbeslut den 17 april 2002 innebar att PiS skulle
säljas. Efter den formella uppdelningen den 1 september 2002 har ett
omfattande försäljningsarbete bedrivits. Det visade sig inte möjligt att
nå en uppgörelse om en försäljning av aktierna i bolaget till villkor som
Riksbanken kunde godta. Olika lösningar har därefter prövats för att sälja
rörelsen i bolaget.
I december 2003 träffades en ramöverenskommelse om försäljning av merparten
av rörelsen i PiS till Securitas Värde AB. En slutlig överenskommelse
ingicks den 20 februari 2004 och försäljningen har därefter anmälts till
Konkurrensverket för prövning. Ett första beslut i ärendet kommer från
Konkurrensverket tidigast i slutet av april 2004.
Riksbankens översyn av den framtida kontanthanteringen
Den 18 december 2003 fick SKAB:s VD Kai Barvéll i uppdrag att utvärdera
effekterna av den omfattande strukturförändring som genomfördes i februari
2003 och pröva möjligheterna att ytterligare effektivisera kontanthanteringen.
Resultatet av översynen ska redovisas senast den 30 april 2004 och ska
bl.a. ge svar på sådana frågor som om SKAB:s verksamhet i fortsättningen
ska bedrivas i bolagsform eller om verksamheten ska inordnas i Riksbanken.
Utredningsmannen ska också undersöka om delar av SKAB:s verksamhet kan
utföras av aktörer inom den privata sektorn.
Vissa nyckeltal för koncernens utveckling
KPMG redovisar i sin analys följande nyckeltal för hur kostnaderna för
bolagsgruppens kontanthantering har utvecklats under 1998-2003. Under
dessa år har verksamheten legat först på Riksbankens betalningsmedelsavdelning
och därefter på PSAB och SKAB.
Tabell 3. Nyckeltal koncernen
¹ Avser betalningsmedelsavdelningen inom Riksbanken.
² Det löpande resultatet är ett genomsnitt beräknat för helår (första
verksamhetsåret bestod av 7 månader).
³ Antalet anställda vid utgången av 2003 är betydligt lägre: i PiS 354
och i SKAB 59,5, eller sammantaget 413,5.
När PSAB bildades fanns det i Riksbanken ca 340 personer som var sysselsatta
med betalningsmedelsfrågor. Av dessa fick ca 25 arbeta vidare i den nya,
kraftigt bantade betalningsmedelsavdelningen. Av resterande 315 personer
var vid utgången av 2003 ett 80-tal fortfarande anställda i PiS eller
SKAB. I samband med övertalighet hade fram till dess ca 175 tidigare
riksbanksanställda fått sluta med pension eller uppsägningslön medan i
runt tal 60 slutat av annan anledning.
Av SKAB:s och PiS personalstyrka på sammanlagt drygt 410 personer vid
utgången av 2003 hade alltså ungefär 330 tillkommit genom företagsuppköp
eller nyanställningar efter ombildningen.
Under de 4,5 första åren gick PSAB- och SKAB-koncernen med ett sammanlagt
underskott på 822 miljoner kronor. Av detta belopp var 355 miljoner kronor
omstruktureringskostnader och 37 miljoner kronor extraordinära kostnader.
Det samlade resultatet kan enligt KPMG grovt och översiktligt delas upp
på löpande förluster i den verksamhet som nu ligger i SKAB på mellan 30
och 40 miljoner kronor per år, eller totalt 150 miljoner kronor;
omstruktureringskostnader på ca 350 miljoner kronor, medan resterande ca 300
miljoner kronor är föranledda av såväl ett omfattande IT-projekt som
löpande förluster i PiS.
Posten extraordinära kostnader 2003 avser rån där försäkringsfrågan ännu
inte är slutreglerad.
Omstruktureringskostnaderna fördelar sig på tre omstruktureringsprogram
och avser kostnaderna för dessa program fram t.o.m. 2003. Det tredje
omstruktureringsprogrammet avser kostnaderna för nedläggningen av nio av
PiS kontor. Kostnaderna för detta program är beräknade till 147 miljoner
kronor varav 76 miljoner kronor belastade 2003 års resultat. Resterande
kostnader kommer alltså att belasta senare års resultat.
Tabell 4. Kostnaderna för bolagsgruppens tre omstruktureringsprogram
Miljoner kronor
Den mest kostsamma omstruktureringen är uppdelningen av den riksbanksnära
och den kommersiella verksamheten. Kostnaderna för detta andra
omstruktureringsprogram är 239 miljoner kronor och belastar SKAB:s resultat. Av
detta belopp togs 97 miljoner kronor upp under 2002 och 142 miljoner kronor
under 2003.
KPMG:s utlåtande
KPMG har i sin studie bedömt vilka handlingsalternativ som funnits till
de viktigare beslut som riksbanksledningen fattat under bolagiseringsprocessens
gång. Enligt konsulterna kan följande alternativ urskiljas:
- Vid bolagiseringen: att avveckla den konkurrensutsatta delen i stället
för att utveckla den.
- Vid expansionen som inleddes 2000: att pröva alternativa expansionsplaner
(konsulterna vill på denna punkt reservera sig då de inte haft tillgång
till bolagets interna underlag).
- Vid uppdelningen 2002: att avveckla den kommersiella verksamheten.
- Under avyttringsfasen 2002 och 2003: att påskynda processen eller
avveckla den kommersiella verksamheten.
Konsulterna har också prövat i vilken utsträckning det har varit möjligt
att vid olika tidpunkter avyttra verksamheten.
- De bedömer att verksamheten inte vid någon tidpunkt under bolagsgruppens
historia skulle ha varit intressant för en finansiell köpare, t.ex. ett
riskkapitalbolag.
- Under hela tidsperioden borde däremot enligt deras mening bolagsgruppen
ha varit ett attraktivt rationaliseringsobjekt för en industriell köpare
som kan utnyttja synergier mellan verksamheterna.
- Verksamheten har varit attraktiv som ett expansionsobjekt för en
industriell investerare vid endast ett tillfälle. Det var hösten 2001 då
IT-plattformen var mer eller mindre färdig och då utbyggnaden av
transportrörelsen ännu inte kommit i gång.
Finansutskottets samlade bedömning
Bolagiseringen har inte varit underställd riksdagen
Frågan om Riksbankens bolagisering av kontanthanteringen har inte varit
underställd riksdagens prövning.
Denna fråga rymmer inte enbart rent ekonomiska aspekter utan rör också
uppgifter som Riksbanken tilldelats i grundlag. Riksbanken har givits en
självständig ställning när det gäller utformningen av penningpolitiken.
Ledamöter av direktionen får inte söka eller ta emot instruktioner när de
fullgör sina penningpolitiska uppgifter. Något motsvarande oberoende gäller
däremot inte kontanthanteringen.
Enligt 9 kap. 13 § regeringsformen har Riksbanken ensamrätt att ge ut
sedlar och mynt. I lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank föreskrivs även
att Riksbanken ska svara för landets försörjning med sedlar och mynt.
Riksbanken ska också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.
När
Riksbanken bildade PSAB för att senare kunna sälja bolaget till bankerna
överfördes till detta inte bara den konkurrensutsatta verksamheten utan
också uppgifter som är, eller ligger mycket nära vad som kan karakteriseras
som rena myndighetsuppgifter. Dit hör inte minst valuteringen av sedlar,
dvs. det moment då sedlar omvandlas till och från gångbara betalningsmedel.
Riksbankens egen roll i detta sammanhang inskränkte sig i huvudsak till
att utfärda anvisningar och utöva tillsyn över betalningsmedelssystemet
samt att upphandla sedlar och mynt och leverera dem till PSAB:s olika
kontor.
Den riksbanksnära verksamheten i PSAB reglerades genom ett särskilt avtal
och stod också under Riksbankens direkta tillsyn.
Lösningen innebar att ett privaträttsligt subjekt som senare skulle
avyttras fick i uppdrag av Riksbanken att ansvara för den praktiska hanteringen
av vissa av bankens myndighetsåligganden.
Med hänsyn till de offentligrättsliga aspekter en sådan privatisering
rymmer, borde enligt utskottets mening Riksbanken ha underställt riksdagen
ett förslag i frågan i vilket konsekvenserna av förändringen tydligt
redovisats.
Expansion i stället för nedläggning
När PSAB bildades 1999 avstod en femtedel av den berörda personalen från
att gå över till bolaget och valde i stället att sluta med avtalspension
eller avgångslön. Merparten av de ca 240 riksbankstjänstemännen som började
i PSAB har senare tvingats sluta eller själva sökt sig från bolaget. Vid
utgången av 2003 fanns fortfarande ett 80-tal av dem kvar i bolagsgruppen.
Före bolagsbildningen hade Riksbanken avvecklat ett antal avdelningskontor
eller ombildat dem till depåer. Kvar fanns då tio avdelningskontor och
åtta depåer.
Inför bolagsbildningen var en fortsatt neddragning av kontorsrörelsen och
avveckling av övertalig personal inte något öppet redovisat alternativ.
Inte heller övervägde Riksbanken att helt lägga ned den då fortfarande
tämligen begränsade, konkurrensutsatta verksamhet som bedrevs vid kontoren
och som i första hand tillkommit för att sysselsätta övertalig personal.
I stället expanderades denna verksamhet för att skapa lönsamhet och göra
bolaget mer attraktivt för en blivande köpare.
I detta syfte byggde PSAB upp en egen transportrörelse genom att 2001
förvärva andra värdetransportbolag. Dessa var inledningsvis lönsamma, men
under 2002 ökade expansionstakten, och förlusterna i enbart transportrörelsen
uppgick detta år till ca 40 miljoner kronor.
Samtidigt som personalneddragningar gjordes i den traditionella verksamheten
ökade antalet anställda snabbt i de konkurrensutsatta verksamheterna.
Under 2002 och 2003 var i genomsnitt ca 550 personer anställda i koncernen,
vilket var mer än en fördubbling sedan starten.
Inte heller när PSAB:s verksamhet 2002 delades upp på två bolag var
nedläggning av delar av verksamheten något redovisat alternativ. Riksbankens
ambition var i stället att den konkurrensutsatta verksamheten skulle säljas
och att man skulle undersöka förutsättningarna för att överlåta de
riksbanksnära delarna till bankerna.
I sina kommentarer till Riksdagens revisorers granskning har direktionen
i efterhand tillstått att kostnaderna sannolikt blivit lägre om man hade
avstått från att bygga ut den kommersiella verksamheten, och om man i
stället för att dela upp bolaget 2002 hade valt att då avveckla den
kommersiella verksamheten.
Finansutskottet är inte av någon annan mening. Att i den omfattning som
skett satsa statliga medel på att bygga ut en kommersiell verksamhet som
Riksbanken inte är ålagd att utföra framstår som olämpligt. Riksbankens
avsikt med bolagiseringen var att effektivisera kontanthanteringen, vilket
utskottet ser som lovvärt. I efterhand kan man emellertid lätt konstatera
att detta hade kunnat uppnås på ett annat och mindre kostsamt sätt än
genom en bolagisering. Riksbanken har i princip själv pekat ut lösningen
genom att bilda SKAB med ansvar för enbart riksbanksnära frågor, begränsa
antalet valuteringsställen till fyra och ta betalt av transportörerna för
varje besök då sedlar lämnas in eller hämtas ut samt att kräva att alla
inlämnade sedlar ska vara äkthetskontrollerade och förpackade i
standardförpackningar. Denna ordning har under det senaste året i hög grad
främjat återcirkulationen av utelöpande sedlar och minskat värdetransportörernas
besök vid SKAB:s anläggningar, vilket inneburit att kontanthanteringen
effektiviserats.
Ett alternativ som borde övervägts från början var att successivt minska
antalet riksbankskontor och utveckla verksamheten i enlighet med denna
lösning utan att gå omvägen över en bolagisering. Enligt utskottets mening
skulle kostnaderna för omläggningen då sannolikt ha kunnat begränsas i
betydande utsträckning.
Konkurrens på olika villkor
Expansionen av PSAB:s kommersiella verksamhet fick också andra följder.
Av direktionens kommentarer till Riksdagens revisorers granskning framgår
att Riksbanken underskattat reaktionen från konkurrenterna.
Genom att blanda riksbanksnära uppgifter med konkurrensutsatt verksamhet
öppnade man sig för kritik från andra, konkurrerande värdetransportörer
som Securitas och Group 4 Falck. Dessa kunde peka på att PSAB drog fördel
av sin nära koppling med Riksbankens in- och utlämning av sedlar, liksom
på att bolaget gick med stora underskott som täcktes av Riksbanken medan
deras egen avgiftssättning täckte kostnaderna och gav positiva rörelseresultat.
Riksbankens direktion reagerade dock snabbt på kritiken och beslutade i
april 2002 att PSAB:s verksamhet skulle delas upp på två bolag, ett med
riksbanksnära uppgifter och ett med konkurrensutsatt verksamhet.
I sina kommentarer framhåller direktionen vidare:
Den snabba expansionen av transportrörelsen innebar risker och det kan i
efterskott konstateras att verksamheten inte styrdes på ett tillfredsställande
sätt och att det saknades tillräcklig kontroll över kostnaderna. Trots
att styrelsen hade betonat att bolagets tjänster aldrig fick underprissättas,
eftersom detta kunde leda till kritik om att Riksbanken subventionerade
verksamheten, visade transportrörelsen löpande förluster. I juni 2002
beslutade styrelsen i PSAB att inga nya transportslingor fick etableras
som inte visade lönsamhet från början. Trots detta fortsatte en viss
utbyggnad även under hösten 2002 utan att tillräckliga affärsvolymer
uppnåddes. I december 2002 lämnade PSAB:s VD bolaget. Vid samma tid uppdrog
direktionen åt en advokatbyrå att granska beslutsfattande och internkontroll
i bolaget.
Bankerna ovilliga köpare
Samhällets kostnader för att hantera kontanter är betydande, och dessa
kostnader faller i stor utsträckning på bankväsendet. Det ligger i bankernas
intresse att se till att kontanthanteringen i samhället bedrivs på ett
effektivt och rationellt sätt. Enligt Riksbankens bedömning var bankerna
därför också bäst skickade att utveckla denna verksamhet. Utgångspunkten
för Riksbanken var således att överlåta sitt kontorsnät till i första
hand bankerna. Riksbanken skulle därigenom kunna minska de egna kostnaderna
och fokusera verksamheten på vad man ansåg vara de egentliga kärnuppgifterna.
Sedan 1998 har Riksbanken återkommande fört diskussioner med bankerna om
att låta dem ta över verksamheten. Diskussionerna gällde först PSAB, senare
den konkurrensutsatta verksamheten i PiS. De senaste kontakterna tog
Riksbanken sommaren 2003. Hela tiden har emellertid bankernas intresse
varit ringa, främst beroende på att man ansett att det inte gått att få
täckning för de ökade kostnader de i så fall skulle dra på sig.
KPMG ifrågasätter antagandet att affärsbankerna skulle ha sett verksamheten
som ett attraktivt komplement till de egna tjänsterna. Resonemanget bygger
på att bankerna skulle ha kunnat bedriva verksamheten med lönsamhet, vilket
visat sig svårt att uppnå, påpekar konsulterna. I sin analys konstaterar
de att Riksbanken genomgående tycks ha haft väl optimistiska förhoppningar
om att kunna avyttra hela eller delar av verksamheten till främst
affärsbankerna. Utskottet delar denna bedömning. Bankernas motiv för att ta
över kontanthanteringen har redan från början varit svagt och Riksbanken
har haft små eller inga möjligheter att tvinga på bankerna ett olönsamt
bolag. Vilken grund Riksbanken haft för sin bedömning av
försäljningsmöjligheterna
framgår inte av beslutsunderlaget.
Utdragen försäljning
När direktionen i april 2002 beslöt att dela upp PSAB var, som tidigare
nämnts, utgångspunkten att det bolag som svarade för den konkurrensutsatta
verksamheten skulle säljas. Flera kontakter togs med tänkbara köpare och
dessa resulterade i att Riksbanken i februari 2004 kunde träffa en
överenskommelse om att sälja merparten av PiS till Securitas Värde AB.
KPMG anser i sin studie att tidsutdräkten från beslutet om uppdelningen
fram till avyttringen är lång. Under denna tid uppvisar troligen den
verksamhet som nu avyttras löpande förluster, som enligt konsulternas
bedömning åtminstone delvis hade kunnat undvikas om ett tidigare avslut
uppnåtts. Konsulterna har förstått att det hos riksbanksledningen funnits
en medvetenhet om detta och en beredskap för nedläggning.
Riksbanksledningen har också framhållit att processen fördröjts av att
EG:s statsstödsregler har måst beaktas.
Finansutskottet vill för egen del framhålla följande. Riksbanken har sedan
september 2002 bedrivit ett intensivt försäljningsarbete. Av direktionens
protokoll från 2003 framgår att frågan har behandlats vid praktiskt taget
varje sammanträde.
Avsikten var att PiS skulle säljas odelat. Det visade sig emellertid inte
möjligt att nå en uppgörelse om en försäljning av aktierna i bolaget till
villkor som Riksbanken kunde acceptera. Riksbanken prövade därefter olika
lösningar för att sälja rörelsen i bolaget. Det resulterade i december
2003 i en ramöverenskommelse om en försäljning av merparten av rörelsen
i PiS till Securitas Värde AB.
Försäljningen har som konsulterna framhåller dragit ut på tiden och under
denna tid har PiS gått med fortsatta underskott. Även om Riksbanken nu
ingått ett avtal med Securitas Värde AB är uppgörelsen ännu inte förd i
hamn eftersom frågan f.n. prövas av Konkurrensverket. Det spär ytterligare
på underskotten, i synnerhet som PiS under prövotiden har svårt att teckna
nya avtal.
Den långa tidsutdräkten beror enligt riksbanksledningen till en del på
att man tvingats ta hänsyn till statsstödsreglerna i EG-fördraget. De
innebär enligt artikel 87.1 att alla former av statsstöd som snedvrider
eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller
viss produktion i princip är förbjudna i den mån de påverkar handeln mellan
medlemsstaterna.
Riksbanken omfattas av statsstödsreglerna, däremot inte privata ägare som
vill avyttra ett förlustbolag. Riksbanken kan alltså inte på samma sätt
som en privat ägare göra ett försäljningserbjudande mer tilltalande genom
att låta andra förmåner ingå i köpet om affären kan anses påverka handeln
mellan medlemsländerna. Självklart försvårar detta Riksbankens möjligheter
att träffa uppgörelser i former som annars kanske är gängse inom det
privata näringslivet. Det är därför inte orimligt att räkna med att
Riksbankens försäljningsprocess kunde bli något utdragen. Det kan ändå
konstateras att den utdragna försäljningsprocessen fört med sig ökade
kostnader. EG-fördragets statsstödsregler gällde redan 1998 när det första
beslutet om en bolagisering togs liksom 2002 när direktionen beslutade om
att dela upp bolaget, och detta förstärker snarare argumenten för att den
konkurrensutsatta verksamheten borde ha lagts ned redan 2002.
Sammanfattning
Upprinnelsen till Riksbankens bolagisering av kontanthanteringen var att
Riksbanken önskade effektivisera denna verksamhet, synliggöra dess kostnader
och renodla den egna verksamheten.
Syftet var gott, men med facit i hand framstår den valda lösningen som
olämplig. Problem uppstod ganska snart eftersom man inte redan från början
gjort någon tydlig åtskillnad mellan myndighetsfunktioner och den
konkurrensutsatta verksamheten.
Det var också olämpligt att satsa på en snabb och riskfylld utbyggnad av
den konkurrensutsatta verksamheten eftersom detta var uppgifter som låg
utanför Riksbankens ansvarsområde. Utbyggnaden blev dessutom inte lönsam
utan bidrog till att rörelseresultatet försämrades. Med utbyggnaden öppnade
sig Riksbanken också för kritik från konkurrerande värdetransportörer som
kunde hävda att Riksbanken subventionerade en förlustbringande verksamhet
och att PSAB drog fördel av sina myndighetsnära uppgifter. När så Riksbanken
tvingades separera myndighetsfunktionen från den konkurrensutsatta
verksamheten tillkom betydande kostnader för att dela upp bl.a. ett nyss
utvecklade IT-system och separera gemensamma lokalerna med mellanväggar
av hög säkerhetsstandard. Mycket snart efter denna uppdelning stängdes 9
av PiS 13 kontor och omvandlades till omlastningsstationer med ytterligare
omstruktureringskostnader som följd.
Riksbanksledningen har emellertid sedan 2002 med kraft försökt komma till
rätta med de problem som bolagiseringen förorsakat. Den för expansionen
ansvarige VD:n har bytts ut, bolagsgruppen har fått en ny extern ordförande,
inom direktionen har ansvaret för bolagsfrågor omfördelats, direktionens
övervakning av bolagsgruppens ekonomiska utveckling har stramats upp,
antalet valuteringsplatser har begränsats samtidigt som ett nytt avgiftssystem
införts och kraven på inlämnade sedlar skärpts vilket effektiviserat
hanteringen, ett avtal har slutits om försäljning av merparten av inkråmet
i PiS och en utredning är tillsatt för att se över hur kontanthanteringen
i Sverige ska organiseras framöver och vilken roll Riksbanken ska ha i
detta sammanhang.
Enligt utskottets mening finns det med hänsyn härtill inte anledning för
riksdagen att nu göra något särskilt uttalande i denna fråga.
Frågan om ansvarsfrihet för fullmäktige och direktionen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksbanksfullmäktige och Riksbankens direktion
beviljas ansvarsfrihet för sin förvaltning av Riksbanken under 2003.
Redogörelsen
Riksrevisionen tillstyrker (redog. 2003/04:RRS4, bil.) att riksdagen
beviljar ansvarsfrihet för fullmäktige för dess verksamhet och för direktionen
för förvaltningen av Riksbanken för 2003.
Finansutskottets ställningstagande
Finansutskottet har vid sin nyss redovisade genomgång av riksbanksledningens
sätt att sköta frågan om bolagiseringen av kontanthanteringen i flera
avseenden riktat kritik mot de åtgärder direktionen vidtagit eller
alternativt underlåtit att vidta. Mot bakgrund av att direktionen sedan 2002
med kraft försökt komma till rätta med de uppkomna problemen har utskottet
inte funnit att det finns anledning för riksdagen att nu göra något
uttalande i frågan. De uppdagade bristerna är inte heller av den arten att
de påverkar frågan om ansvarsfrihet för någon enskild ledamot av direktionen.
Enligt 10 kap. 4 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank får nämligen
ansvarsfrihet vägras endast om det finns skäl att föra talan om ekonomiskt
ansvar mot en ledamot eller om denne bör åtalas för brottsligt förfarande
i samband med sin anställning.
Utskottet har vid sin granskning av Riksbankens förvaltning under 2003 i
övrigt inte funnit något som ger anledning till särskilt uttalande. I
likhet med Riksrevisionen tillstyrker utskottet därför att Riksbanksfullmäktige
och Riksbankens direktion beviljas ansvarsfrihet för 2003.
Fördelningen av Riksbankens resultat
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen fastställer Riksbankens balans- och
resultaträkningar samt godkänner fullmäktiges förslag till disposition av
2003 års resultat. Det innebär att Riksbanken levererar in 6,1 miljarder
kronor till statsverket och att en avräkning görs med 12,7 miljarder kronor
från dispositionsfonden och 2,7 miljarder kronor från resultatutjämningsfonden.
Riktlinjer för Riksbankens vinstdisposition
Riksbanken har sedan 1987 års bokslut värderat tillgångar och skulder
till marknadsvärden. Denna princip innefattade från början dock inte
guldinnehavet som fram till årsskiftet 1998/99 fördes upp med samma, mycket
låga bokföringsvärde som gällt sedan 1950-talet.
Övergången till en marknadsvärdering medförde att Riksbankens
värdepappersportfölj kom att exponeras för valuta- och ränterisker på ett mer
påtagligt sätt än tidigare. För att motverka de fluktuationer detta kunde
ge upphov till på resultatet och inleveranserna till staten fastställde
riksbanksfullmäktige 1988 nya riktlinjer för dispositionen av Riksbankens
resultat. Förenklat uttryckt innebar de nya riktlinjerna att Riksbanken
varje år skulle leverera in 80 % av sitt överskott till staten medan
resterande 20 % skulle användas för att bygga upp det egna kapitalet. Mer
detaljerat innebar riktlinjerna följande:
1. Inleveranserna till statsverket ska varje år motsvara 80 % av de fem
senaste årens genomsnittliga resultat före bokslutsdispositioner. Det
inlevererade beloppet ska avrundas till jämnt 100-tal miljoner kronor.
2. Till dispositionsfonden ska årligen avsättas 10 % av samma underlag.
Avsättningar till dispositionsfonden ska dock bara göras i den mån årets
resultatet överstiger den beräknade inleveransen till staten.
3. Återstoden av årets resultat före bokslutsdispositioner ska föras
till/från resultatutjämningsfonden.
4. Den resultatpåverkan som uppkom vid en eventuell uppskrivning eller
nedskrivning av kronans värde skulle enligt de ursprungliga riktlinjerna
inte påverka det årsgenomsnitt som lades till grund för inleveranserna
till statsverket. Vid en av fullmäktige beslutad justering av växelkursen
borde i stället dispositionsfonden utnyttjas.
Riktlinjerna kom i denna form att tillämpas fram t.o.m. 1992 års bokslut.
Efter det att kronan släppts fri modifierade emellertid fullmäktige den
fjärde punkten och fr.o.m. 1993 års bokslut har gällt att underlaget för
inleveranserna ska utgöras av de fem senaste årens genomsnittliga resultat
före bokslutsdispositioner exklusive den resultatpåverkan som en ändrad
kronkurs haft. Varje förändring av kronkursen påverkar därmed underlaget
för inleveranserna. Har kronan fallit i värde blir inleveransen mindre
eftersom ett belopp motsvarande effekten av kursfallet då ska reserveras
på dispositionsfonden. Har den stärkts blir inleveransen på motsvarande
sätt större eftersom kursstegringseffekten då räknas av mot samma fond.
I
1999 års bokslut modifierades riktlinjerna i ytterligare ett avseende,
vilket hade sin upprinnelse i att Riksbanken året innan gått över till
att marknadsvärdera sitt guldinnehav. Den orealiserade värdestegring som
uppkommit på detta innehav har i de fem senaste boksluten behandlats på
samma sätt som en valutakurseffekt och således fått påverka inleveransens
storlek. Därmed utgörs numera underlaget för inleveranserna av de fem
senaste årens genomsnittliga resultat före bokslutsdispositioner men efter
det att valutakurseffekter och guldvärdeeffekter räknats bort.
Fullmäktiges förslag till disposition av 2003 års resultat
För 2003 uppvisar Riksbanken före bokslutsdispositioner ett underskott på
9 280 miljoner kronor. Kronan stärktes under det gångna året, vilket
medförde att Riksbankens utländska tillgångar blev mindre värda räknat i
kronor. I enlighet med de fastlagda riktlinjerna ska ett belopp motsvarande
denna valutakurseffekt tas från dispositionsfonden och läggas till resultatet
som därmed ökar med 12 480 miljoner kronor.
Omvärderingen av Riksbankens guldinnehav ska behandlas på motsvarande
sätt. Riksbankens guldtillgångar uppgick oförändrat till 185,4 ton, men
det bokförda värdet av detta innehav ökade under året med 180 miljoner
kronor. Årets resultat ska därför ökas med ett lika stort belopp som tas
från dispositionsfonden.
Efter det att valutakurseffekten och omvärderingen av guldtillgångarna
har räknats bort uppgår 2003 års resultat före bokslutsdispositioner därmed
till (-9 280 + 12 480 + 180 =) 3 380 miljoner kronor. Detta resultat
liksom de fyra närmast föregående årens motsvarande resultat ligger till
grund för beräkningen av inleveransen.
De fem senaste årens genomsnittliga resultat före bokslutsdispositioner
uppgår till 7 642 miljoner kronor och 80 % av detta belopp, eller avrundat
6 100 miljoner kronor, ska levereras in till statsverket. Eftersom
inleveransen är större än årets resultat ska inte något belopp motsvarande
10 % av samma genomsnittsresultat sättas av till dispositionsfonden.
Skillnaden mellan inleveransen och årets resultat täcks av medel från
dispositionsfonden och resultatutjämningsfonden.
I sammandrag innebär detta följande för 2003 års resultat.
Tabell 5. Fullmäktiges förslag till disposition av Riksbankens resultat
2003
Miljoner kronor
Fullmäktiges förslag innebär således att 6,1 miljarder kronor levereras
in till statsverket. De föreslagna vinstdispositionerna leder till att
dispositionsfonden och resultatutjämningsfonden minskar med 12,7 respektive
2,7 miljarder kronor.
Riksrevisionen tillstyrker att riksdagen fastställer balansräkningen och
resultaträkningen för 2003.
Finansutskottets ställningstagande
Främst till följd av kronans fall ökade Riksbankens eget kapital snabbt
under andra hälften av 1990-talet. På fem år fördubblades det. Fullmäktige
föreslog därför våren 2001 att Riksbanken utöver den reguljärt fastställda
inleveransen skulle leverera in 20 miljarder kronor extra till statsverket.
Även våren 2002 föreslog en majoritet av fullmäktiges ledamöter att
Riksbanken skulle leverera in 20 miljarder kronor extra till statsverket.
Fullmäktige föreslår nu att årets inleverans i enlighet med tidigare
fastlagda regler ska uppgå till 6,1 miljarder kronor. Förslaget innebär
att Riksbanken på fyra år har levererat in sammanlagt 69,1 miljarder kronor
till statsverket, varav 40 miljarder kronor i form av särskilda inleveranser.
Inleveranserna har bidragit till att bankens eget kapital minskat med 38,
9 miljarder kronor under samma period.
Finansutskottet har inget att invända mot fullmäktiges förslag till
disposition av 2003 års resultat. Liksom Riksrevisionen tillstyrker utskottet
också att riksdagen fastställer de balans- och resultaträkningar som finns
intagna i Riksbankens årsredovisning. Balansräkningen och resultaträkningen
framgår också av bilaga 2 i detta betänkande.
Riksbankens självständighet och målet för penning-politiken
Utskottets förslag i korthet
Riksbankens självständiga ställning regleras i riksbankslagen. I lagen
anges också tydligt att Riksbankens mål ska vara att upprätthålla ett
fast penningvärde samt främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.
Enligt utskottet finns det ingen anledning att vare sig förtydliga eller
förändra lagen till följd av resultatet i höstens folkomröstning om EMU.
Utskottet avstyrker motionen.
Motionen
I motion Fi298 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) föreslår motionärerna att
riksdagen dels slår fast att Riksbankens självständighet ska bibehållas,
dels bekräftar målen för penningpolitiken (yrkande 1). Förslaget framförs
mot bakgrund av utgången av folkomröstningen om införandet av euron.
Riksdagen bör enligt motionärerna tydligt slå fast att någon i grunden
förändrad ekonomisk politik inte är aktuell. Med anledning av den debatt
om penningpolitik och Riksbankens ställning som föregick folkomröstningen,
finns det enligt deras mening också anledning för riksdagen att på ett
antal punkter förtydliga och förnya riksdagens syn på Riksbankens ställning.
Finansutskottets ställningstagande
Riksbankens självständiga ställning slås tydligt fast i riksbankslagen
(1988:1385). I lagen anges också att målet för Riksbanken ska vara att
upprätthålla ett fast penningvärde samt främja ett säkert och effektivt
betalningsväsendet.
Det är det som gäller och enligt utskottets mening finns det ingen anledning
att vare sig förtydliga eller förändra lagen till följd av resultatet i
höstens folkomröstning om införande av euron. Att svenska folket röstade
nej till att införa euron innebär på intet sätt någon förändring av
Sveriges rådande penningpolitiska regim.
Med det anförda tillgodoses enligt utskottets mening intentionerna i
folkpartiets motion. Utskottet avstyrker därmed motion Fi298 (fp) yrkande
1.
Direktionens instruktionsförbud
Utskottets förslag i korthet
Utskottet anser att det är viktigt att det finns en öppen debatt om
penningpolitiken. Det s.k. instruktionsförbudet i riksbankslagen ger
ledamöterna i Riksbankens direktion den nödvändiga integriteten att fatta
självständiga och oberoende beslut men utesluter inte en diskussion om
penningpolitiken mellan riksdagen, regeringen och Riksbanken eller mellan
Riksbanken och andra organ eller personer. Utskottet avstyrker motionen.
Motionen
I motion Fi16 av Lena Ek m.fl. (c) föreslår motionärerna att riksdagen
ska göra ett tillkännagivande om att regeringens företrädare ska avstå
från att blanda sig i penningpolitiken och respektera gällande lagstiftning
och riksbanksdirektionens självständighet i utövandet av sitt penningpolitiska
uppdrag. Enligt motionärerna har företrädare för regeringen vid flera
tillfällen under 2003 och början av 2004 valt att offentligt värdera och
kommentera reporäntans nivå. Det har, skriver motionärerna, gjorts trots
att ledamöter av Riksbankens direktion enligt lagen (1998:85) om Sveriges
riksbank inte får "söka eller ta emot instruktioner när de fullgör
penningpolitiska uppgifter".
Finansutskottets ställningstagande
Utskottet anser att det är viktigt att det finns en öppen och fri debatt
om den svenska penningpolitiken. En bred offentlig diskussion stärker i
förlängningen förtroendet för Riksbanken och penningpolitiken.
Dagens penningpolitiska system är dessutom på många sätt, inte minst genom
Riksbankens öppna agerande, uppbyggt för att främja en bred offentlig
debatt om räntepolitiken. Till exempel bestäms penningpolitiken utifrån
ett uppföljbart siffersatt inflationsmål. Dessutom publicerar Riksbanken
löpande såväl ekonomiska prognoser som andra uppgifter som ligger till
grund för bankens olika räntebeslut. Vidare offentliggörs protokollen
från direktionens sammanträden med viss eftersläpning samtidigt som
penningpolitiken diskuteras i utskottets återkommande offentliga utfrågningar
med riksbankschefen.
I riksbankslagen (1988:1385) 3 kap. 3 § anges att riksbanksdirektionens
ledamöter inte får söka eller ta emot instruktioner när de fullgör
penningpolitiska uppgifter. Detta s.k. instruktionsförbud ger direktionens
ledamöter den integritet som krävs för att de självständigt och utan
påtryckningar ska kunna fatta penning- och räntepolitiska beslut.
Instruktionsförbudet är däremot inte ett förbud mot en offentlig debatt om
penningpolitikens utformning. I propositionen om Riksbankens ställning
(prop. 1997/98:40) anges tvärtom att instruktionsförbudet inte ska tolkas
så att det exkluderar en dialog om den ekonomiska politiken mellan regeringen,
riksdagen och Riksbanken eller mellan Riksbanken och andra externa organ
eller personer.
Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi16 (c).
Offentliggörande av direktionens protokoll
Utskottets förslag i korthet
Den nuvarande ordningen för offentliggörande av direktionens protokoll
fungerar tillfredsställande. Därför finns det inga skäl att reglera frågan
i riksbankslagen. Om utvecklingen däremot skulle gå i en negativ riktning
är utskottet berett att ta ny ställning och överväga en eventuell
lagstiftning. Utskottet avstyrker motionen.
Jämför reservation 3 (m, fp).
Motionen
I motion Fi298 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) anförs att Folkpartiet
liberalerna välkomnar Riksbankens beslut att med fördröjning offentliggöra
protokollen från direktionens sammanträden. Detta beslut har bidragit
till dagens livaktiga diskussion om penningpolitiken och därmed en djupare
förståelse bland allmänheten för politikens mål. För att säkerställa denna
ordning för framtiden bör, enligt motionärerna, den nu tillämpade praxisen
införas i riksbankslagen (yrkande 2).
Finansutskottets ställningstagande
Liknande förslag om Riksbankens protokoll har behandlats av utskottet vid
flera tillfällen, senast i 2002/03:FiU23.
När den nya riksbankslagen trädde i kraft den 1 januari 1999 valde Riksbanken
att frivilligt, med viss tidseftersläpning, publicera protokollen från
direktionens sammanträden. Som framgår av tabell 6 har Riksbanken
systematiskt arbetat med att minska tiden mellan mötena och protokollens
offentliggörande. Under 1999 dröjde det i genomsnitt 29 arbetsdagar innan
protokollen offentliggjordes. I fjol var fördröjningen nere i 9 arbetsdagar
i genomsnitt.
Tabell 6. Eftersläpningen av offentliggörandet av direktionens
protokoll
Genomsnittligt antal arbetsdagar per år mellan direktionens sammanträde
och protokollens publicering
1999 29
2000 12
2001 11
2002 10
2003 9
Källa: Riksbanken
En viktig anledning till att Riksbanken inte tvingades att offentliggöra
protokollen i den nya riksbankslagen var att en sådan regel skulle kunna
innebära avsteg från sekretesslagens principer. En annan anledning var
att det fanns en osäkerhet om värdet av innehållet i protokollen om
offentliggörandet lagreglerades. För att stärka den demokratiska insynen i
Riksbankens och direktionens verksamhet infördes i den nya riksbankslagen
en rätt för ordföranden och vice ordföranden i riksbanksfullmäktige att
närvara och yttra sig vid direktionens sammanträden. För att denna insyn
ska fungera är det, enligt utskottets mening, av avgörande betydelse att
direktionens möten präglas av en öppen diskussion där olika meningar om
ekonomin och penningpolitiken bryts. Ett offentliggörande av protokollen
får inte leda till att diskussionen på direktionsmötena urvattnas genom
att ståndpunkter och ställningstaganden formas redan före de beslutande
mötena.
Utskottet har granskat direktionens penningpolitiska protokoll för åren
1999 till 2003. Granskningen visar att debatten om det ekonomiska läget
och inriktningen av penning- och räntepolitiken varit öppen och fri. Av
protokollen framgår hur diskussionen förts och hur argumenten vägts.
Precis som vid tidigare behandlingar gör utskottet även nu bedömningen
att den nuvarande ordningen för protokollens offentliggörande fungerar
tillfredsställande, både vad gäller kraven på demokratisk insyn och
snabbheten i offentliggörandet. Därför finns det enligt utskottets mening
inga skäl för att reglera frågan om direktionens protokoll i riksbankslagen.
I likhet med tidigare är dock utskottet medvetet om att situationen kan
förändras. Om utvecklingen, mot förmodan, går i en negativ riktning, där
t.ex. innehållet i protokollen urvattnas och det går allt längre tid mellan
direktionens möten och protokollens publicering, är utskottet berett att
ta ny ställning i frågan och överväga en eventuell lagstiftning.
Med det anförda avstyrker utskottet motionen Fi298 (fp) yrkande 2.
Lagreglering av de offentliga utfrågningarna om Riksbanken
Utskottets förslag i korthet
Offentliga utskottssammanträden regleras av föreskrifterna i 4 kap. 12 §
riksdagsordningen med tillhörande tilläggsbestämmelser. Någon särskild
reglering av utfrågningarna med riksbankschefen är enligt utskottet inte
nödvändig. Utskottet är dock berett att ta frågan under förnyad prövning
om det i framtiden visar sig svårt att få riksbankschefen eller någon
annan medlem i direktionen att delta i utskottets utfrågningar. Utskottet
avstyrker motionen.
Jämför reservation 4 (m, fp, c).
Motionen
I motion Fi298 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) föreslår motionärerna att
riksdagens rätt att hålla utfrågning med representanter för Riksbanken
ska regleras i riksbankslagen. I riksdagsordningen finns inga regler som
garanterar allmänhetens insyn genom offentliga utfrågningar, ej heller om
Riksbankens skyldighet att delta (yrkande 3).
Finansutskottets ställningstagande
Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat liknande motionsförslag,
senaste i betänkande 2002/03:FiU23 Penningpolitiken och Riksbankens
förvaltning 2002.
Utskottet har vid samtliga tillfällen avslagit förslagen med motiveringen
att de offentliga utfrågningarna av riksbankschefen, i likhet med andra
offentliga utskottssammanträden, regleras av föreskrifterna i 4 kap. 12
§ riksdagsordningen med tillhörande tilläggsbestämmelser. Någon särskild
reglering av de offentliga utskottsutfrågningarna med riksbankschefen har
inte bedömts som nödvändig.
Utskottet finner inte heller nu någon anledning att ompröva detta
ställningstagande. Utskottet är dock, i likhet med tidigare, berett att ta
frågan under förnyad prövning om det, mot förmodan, skulle visa sig svårt
att i framtiden få riksbankschefen eller övriga direktionsmedlemmar att
delta i utskottets offentliga utfrågningar.
Utskottet vill i sammanhanget tillägga att utskottet sedan halvårsskiftet
1995 t.o.m. april 2004 sammanlagt hållit 22 utfrågningar med Riksbankschefen.
Av dessa har 17 varit offentliga och fem interna.
Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi298 (fp) yrkande 3.
Lagreglering av dispositionen av Riksbankens resultat
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen avslår en motion med förslag om lagreglering
av dispositionen av Riksbankens resultat.
Motionen
Folkpartiet är i motion Fi298 kritiskt till att Riksbanken 2002 ålades
att göra en extra inleverans på 20 miljarder kronor. Ska banken kunna
bedriva verksamheten på ett trovärdigt och självständigt sätt krävs ett
eget kapital som är så stort att Riksbanken kan bära sina driftskostnader
och dessutom täcka potentiella förluster i verksamheten. Motionärerna
föreslår att riksdagen beslutar om lagreglering av Riksbankens balansräkning
och vinstdisposition samt om en skyddsbestämmelse som hindrar att vinsten
disponeras på ett sådant sätt att man riskerar att åsidosätta Riksbankens
möjligheter att självständigt utföra de uppgifter banken är ålagd i lag
(yrkande 4).
Finansutskottets ställningstagande
Enligt vad utskottet har inhämtat håller Finansdepartementet för närvarande
på att utarbeta ett förslag till nya vinstdelningsprinciper för Riksbanken.
Utgångspunkten är att finna ett regelverk som garanterar att Riksbanken
förblir finansiellt oberoende gentemot riksdagen och samtidigt förhindrar
en omotiverad kapitaluppbyggnad i banken. Projektet genomförs bl.a. för
att svara upp mot de krav som Europeiska centralbanken ställer.
Finansdepartementet räknar med att en departementsstencil ska kunna
presenteras senare i vår och att förslagen i den efter remissbehandling ska
ligga till grund för en proposition till riksdagen.
Enligt utskottets mening är det inte motiverat att föregripa regeringens
förslag i denna fråga. Utskottet avstyrker därför motion Fi298 (fp) yrkande
4.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett
följande reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken punkt i
utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. Utvärdering av penningpolitiken 2001-2003, punkt 1 - motiveringen
(v)
av Lars Bäckström (v).
Ställningstagande
Jag anser att texten under Finansutskottets ställningstagande på s. 28
från det stycke som börjar "Utskottet kan dock t.ex. konstatera" borde
ersättas med följande text:
Utskottet kan dock konstatera att riksbankens prognoser från våren 2002
av såväl KPI- som UND1X-inflationens utveckling under senare delen av
2003 och inledningen av 2004 legat över eller t.o.m. kraftigt över det
verkliga utfallet.
Missbedömningen har fått till följd att Riksbanken under de senaste två
åren bedrivit en alltför stram penningpolitik, vilket bidragit till att
dämpa tillväxten i den svenska ekonomin, minskat sysselsättningen samt
ökat arbetslösheten.
2. Direktionens instruktionsförbud, punkt 8 (c)
av Lena Ek (c).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 8 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om respekt för Riksbankens självständighet. Därmed
bifaller riksdagen motion 2003/04:Fi16.
Ställningstagande
Riksbanken har en självständig och oberoende ställning gentemot riksdagen
och regeringen. Oberoendet garanteras bl.a. genom att ledamöterna i
Riksbankens direktion enligt riksbankslagen (1988:1385) inte får söka eller
ta emot instruktioner när de fullgör sina penningpolitiska uppgifter.
Detta s.k. instruktionsförbud borgar enligt min mening för att Riksbanken
självständigt ska kunna fatta penningpolitiska beslut samtidigt som det
öppnar för en viktig och bred offentlig debatt om penningpolitikens
utformning.
Under det senaste året har emellertid företrädare för regeringen offentligen
uttryckt mycket starka synpunkter på såväl Riksbankens penningpolitiska
beslut som vilken nivå man anser att den s.k. reporäntan egentligen borde
ligga på. Jag anser att detta beteende på sikt hotar att skada både
allmänhetens och marknadens förtroende för Riksbankens möjligheter att föra
en oberoende penningpolitik, vilket på sikt kan leda till en högre svensk
inflation och en högre ränta. Blotta misstanken om att Riksbanken skulle
ta hänsyn till regeringens önskemål kan leda till att inflationsförväntningarna
i samhället stiger, vilket i sin tur kan tvinga Riksbanken att justera
upp sina inflationsprognoser och höja reporäntan. På samma sätt kan mycket
långtgående offentliga regeringssynpunkter leda till oro på valutamarknaden
och därmed påverka såväl kronans kurs som inflationstrycket.
Jag anser att regeringens företrädare bör avstå från att blanda sig i
penningpolitikens praktiska utformning och i högre utsträckning än vad de
nu gör respektera Riksbankens självständighet och den gällande lagstiftningen.
Jag föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad
jag anfört om regeringens bristande respekt för Riksbankens självständighet.
Riksdagen bifaller därmed motion Fi16 (c).
3. Offentliggörande av direktionens protokoll, punkt 10 (m, fp)
av Mikael Odenberg (m), Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Tomas
Högström (m) och Gunnar Nordmark (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 10 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om riksbanksdirektionens protokoll. Därmed bifaller
riksdagen delvis motion 2003/04:Fi298 yrkande 2.
Ställningstagande
Vi anser att en oberoende och självständig riksbank förutsätter en hög
grad av öppenhet och en livaktig penningpolitisk debatt. En viktig ingrediens
i ett sådant klimat är att protokollen från riksbanksdirektionens möten
offentliggörs.
I flertalet länder med självständig centralbank föreskrivs i lag att
protokollen från centralbankens direktionssammanträden ska offentliggöras.
I samband med reformen av den svenska riksbanken beslutade emellertid
riksdagsmajoriteten att inte i lag föreskriva en sådan skyldighet. Detta
motiverades med att det visserligen var välkommet med ett offentliggörande
men att det borde ankomma på direktionen att bestämma i vilken form
protokollen skulle göras tillgängliga.
Riksbanken har sedermera frivilligt valt att - med allt kortare
tidseftersläpning - offentliggöra protokollen från direktionens sammanträden.
Vi kan i detta sammanhang konstatera att de farhågor från sekretessynpunkt
som anfördes och som fortfarande anförs mot att göra protokollen offentliga
har visat sig vara ogrundade.
För att tydligt säkerställa ett offentliggörande av protokollen anser vi
att den ordning som nu tillämpas av Riksbanken bör införas i riksbankslagen.
Vi föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad
vi anfört om en lagreglering av offentliggörandet av direktionens protokoll.
Riksdagen bifaller därmed delvis motion Fi298 yrkande 2.
4. Lagreglering av de offentliga utfrågningarna om Riksbanken, punkt 11
(m, fp, c)
av Mikael Odenberg (m), Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Lena Ek
(c), Tomas Högström (m) och Gunnar Nordmark (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 11 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om offentliga utfrågningar av Riksbanken. Därmed
bifaller riksdagen delvis motion 2003/04:Fi298 yrkande 3.
Ställningstagande
Riksdagens offentliga utfrågningar av Riksbanken fyller en viktig funktion
i granskningen av och debatten om den svenska penningpolitiken.
Men till skillnad från Europeiska centralbanken, ECB, finns för Riksbanken
ingen legal skyldighet att delta i utfrågningar som arrangeras av riksdagen.
De offentliga utfrågningar som finansutskottet håller med riksbankschefen
minst två gånger per år tillkom också från början på initiativ av Riksbanken.
För att säkerställa riksdagens framtida möjligheter att hålla offentliga
utfrågningar med Riksbanken anser vi att riksdagens rätt till offentlig
utfrågning av riksbankschefen eller övriga direktionsmedlemmar i Riksbanken
bör lagregleras.
Vi föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad
vi anfört om lagreglering av rätten av hålla offentliga utskottsutfrågningar
med företrädare för Riksbanken. Riksdagen bifaller därmed delvis motion
Fi298 yrkande 3.
Särskilda yttranden
1. Bolagiseringen av Riksbankens kontanthantering, punkt 2 (v)
Lars Bäckström (v) anför:
Jag står helt bakom den kritik som ett enigt utskott riktat mot de
missförhållanden som framkommit under beredningen av ärendet om Riksbankens
bolagisering av kontanthanteringen.
Enligt min mening var det således fel av direktionen att utan riksdagens
medgivande föra över riksbanksnära uppgifter till ett särskilt bolag.
Formerna för Riksbankens framtida kontanthantering prövas f.n. i en
särskild utredning. Jag förutsätter att detta utredningsarbete leder fram
till att de riksbanksnära uppgifterna återförs till Riksbanken.
Enligt min mening borde riksdagen tydligt ha markerat denna uppfattning
genom att göra ett tillkännagivande till Riksbankens direktion. Av formella
skäl är jag emellertid förhindrad att för riksdagen lägga fram ett sådant
yrkande.
2. Direktionens instruktionsförbud, punkt 8 (m, fp, kd)
Mikael Odenberg (m), Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Tomas
Högström (m), Gunnar Nordmark (fp) och Olle Sandahl (kd) anför:
Den viktiga offentliga debatten om den svenska penningpolitiken bygger på
att det finns en långt gående respekt för riksbankslagen och Riksbankens
självständighet. Om inte den respekten existerar kan allmänhetens och
marknadens förtroende för en oberoende penningpolitik rubbas.
Vi anser att vissa offentliga uttalanden från olika regeringsledamöter
under hösten och våren brutit mot denna respekt. I stället för allmänna
inlägg om penningpolitiken har uttalandena haft karaktären av en bred
regeringskampanj för lägre räntor i syfte att kompensera och dölja bristerna
i regeringens egen finanspolitik.
3. Offentliggörande av direktionens protokoll och Lagreglering av de
offentliga utfrågningarna om Riksbanken, punkterna 10 och 11 (v)
Lars Bäckström (v) anför:
Vänsterpartiet anser att frågor om den demokratiska kontrollen och insynen
i Riksbanken och Riksbankens verksamhet är mycket viktiga.
Vänsterpartiet har tidigare motionerat om en samlad översyn av Riksbankens
ställning och ledningsorganisation i syfte att öka den demokratiska insynen
i och styrningen av Riksbanken (senaste mot. 2003/04:K381). Vi menar att
frågorna om lagreglering av offentliggörande av direktionens protokoll
och lagreglering av riksdagens rätt att hålla offentliga utfrågningar med
riksbankschefen eller övriga direktionsmedlemmar borde prövas i en sådan
samlad översyn.
När det gäller de specifika frågorna om offentliggörandet av direktionens
protokoll och de offentliga utfrågningarna kan dock konstateras att
frågorna för närvarande fungerar tillfredsställande. Utskottets majoritet
anger dessutom i sitt ställningstagande att utskottet är berett att
överväga lagstiftning om det i framtiden visar sig att utvecklingen går i
negativ riktning, dvs. om innehållen i protokollen urvattnas eller
offentliggörandet fördröjs samt om det framöver blir svårt att få
riksbankschefen
eller övriga direktionsledamöter att delta i Riksdagens och finansutskottets
offentliga utfrågningar.
Av denna anledning avstår jag nu från att framföra ett eget yrkande i
ärendet. Vänsterpartiet avser emellertid att återkomma med krav på en
samlad översyn av Riksbankens ställning och styrning.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Framställningarna
Framställning 2003/04:RB1 Årsredovisning för Sveriges riksbank för
räkenskapsåret 2003:
Framställning 2003/04:RB2 Förslag från fullmäktige i Riksbanken till
disposition av Riksbankens vinst för räkenskapsåret 2003 m.m.:
Redogörelsen
Redogörelse 2003/04:RRS4 Riksrevisionens styrelses redogörelse angående
granskningen av Riksbankens verksamhet under år 2003.
Följdmotion
2003/04:Fi16 av Lena Ek m.fl. (c):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen
anförs om att regeringens företrädare skall avstå från inblandning i
penningpolitiken och därigenom respektera gällande lagstiftning och
riksbanksdirektionens självständighet i utövandet av sitt penningpolitiska
uppdrag.
Motion från allmänna motionstiden hösten 2003
2003/04:Fi298 av Karin Pilsäter m.fl. (fp):
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om bibehållande av Riksbankens självständighet och bekräftande av
målen för penningpolitiken, det stabila penningvärdet.
2. Riksdagen beslutar att det i riksbankslagen införs en bestämmelse
om offentliggörande, efter möjlighet till viss fördröjning, av direktionens
protokoll.
3. Riksdagen beslutar att det i riksbankslagen införs en bestämmelse
om offentliga utfrågningar i riksdagens utskott.
4. Riksdagen beslutar om lagreglering av Riksbankens balansräkning
och vinstdisposition samt om en skyddsbestämmelse som hindrar en
vinstdisposition som riskerar att åsidosätta Riksbankens möjligheter att
självständigt utföra de uppgifter som åläggs banken i lag.
Bilaga 2
Resultat- och balansräkning
Bilaga 3
Finansutskottets offentliga utfrågning
Den aktuella penningpolitiken
Tid: Torsdagen den 1 april kl. 09.00-11.15
Lokal: Skandiasalen
Inbjuden
Riksbankschef Lars Heikensten
Deltagande ledamöter
Mikael Odenberg (m), vice ordförande
Karin Pilsäter (fp)
Mats Odell (kd)
Agneta Ringman (s)
Christer Nylander (fp)
Hans Hoff (s)
Tomas Högström (m)
Olle Sandahl (kd)
Siv Holma (v)
Jörgen Johansson (c)
Finansutskottets offentliga utfrågning om den aktuella penningpolitiken
Ordföranden:
Vi startar vårens sedvanliga utfrågning med riksbankschefen Lars Heikensten.
Utskottets ledamöter, samtliga åhörare och framför allt Lars Heikensten
med medarbetare hälsas hjärtligt välkomna hit till finansutskottet.
Utfrågningen går till som vanligt. Först går ordet till Lars Heikensten
för en genomgång. Därefter släpps ordet till utskottets ledamöter för
frågor. Ungefär kl. 9.30 har vi kaffepaus. Därefter fortsätter utfrågningen.
Än en gång: Hjärtligt välkommen, Lars Heikensten! Härmed lämnas ordet
över till dig. Varsågod!
Riksbankschef Lars Heikensten: Tack så mycket! Som ni vet värdesätter jag
mycket möjligheten att få komma till finansutskottet och prata om
penningpolitik. Jag värdesätter den tradition som vi nu har, att det här sker
regelbundet, så att vi får möjlighet att hålla er uppdaterade om de
överväganden vi gör och så att ni har möjlighet att framföra synpunkter på
och kritik mot det sätt på vilket vi arbetar.
Som brukligt vid de här framträdandena tänkte jag börja med att säga några
ord om de överväganden som vi har gjort vid våra möten under de senaste
veckorna och som tar sig uttryck i den inflationsrapport som i dag har
publicerats. Därmed tänkte jag också ge bakgrunden till det beslut som vi
i går fattade om reporäntan.
Därefter tänkte jag gå in på fjolåret och säga något om vad som hände i
den svenska ekonomin och om resultatet av den penningpolitik vi fört. Vi
brukar försöka göra det just vid sammanträdena på våren för att delvis
ägna dem åt en utvärdering.
Jag börjar, som sagt, med den aktuella bedömningen. Först ska jag säga
några ord om utvecklingen i världsekonomin.
Sverige är ett litet land. Vi är mycket starkt utlandsberoende. Det gör
att den ekonomiska utvecklingen och konjunkturen i omvärlden spelar stor
roll för vår ekonomi. I stora drag kan man väl säga att utvecklingen i
världsekonomin under hösten och vintern har följt de banor som vi räknat
med sedan sensommaren 2003. Jämfört med den bild vi hade i december -
senaste gången vi publicerade ett mer utförligt underlag om penningpolitiken
- har vi nu en kanske något mer optimistisk syn på utvecklingen i Förenta
staterna och Asien. Även i Latinamerika och Central- och Östeuropa har
det varit en stark utveckling. Däremot ser det ut som att euroområdet -
kanske framför allt kärnländerna, det vill säga Tyskland, Frankrike och
även för all del Italien - har haft en något svagare utveckling än vi
hade föreställt oss. Detta gör sammantaget att efterfrågeutvecklingen i
stora drag följer de banor vi tidigare räknat med.
Detsamma gäller dock inte för prisutvecklingen. Den internationella
prisutvecklingen har varit mer dämpad än vi föreställt oss. Det hänger säkert
delvis samman med den tidigare konjunkturavmattningen. Men det kan också
finnas andra förklaringsfaktorer. En möjlig orsak till det svagare
pristrycket är den globalisering av handel och produktionsmönster som följt
i spåren av avregleringar, informationsteknikens utbredning och så vidare.
Många nya marknader integreras nu i världsekonomin. Inte minst utvecklingen
i Centraleuropa kan man se påverkar det svenska mönstret. När jag varit
ute och rest och besökt företag i olika delar av landet har jag märkt att
rätt många nu känner av en ökad konkurrens och en ökad prispress, från de
här länderna i vår närhet. Det är säkert något som ni också märkt när ni
har varit ute i era olika hemtrakter.
Den konjunkturbild som jag berättade om att vi haft är i stort sett den
som varit dominerande. Den sammanställning som visas på bilden kommer
från Consensus Forecasts. Man ser det generella mönstret. Under våren
2003 blir bedömningarna av år 2003 mer pessimistiska. Men till sommaren
stabiliseras bilden för euroområdet och Sverige. Så sakteliga börjar man
då också revidera upp sin syn på USA. I stort sett följer prognoserna för
år 2004 samma mönster men det är lite mindre dramatiskt, lite mindre
påtagligt, där.
När det gäller prisutvecklingen ser vi att utvecklingen för bearbetade
varor har varit ganska försiktig, som jag tidigare sagt. Däremot har det
varit en kraftig uppgång för råvaror. Skillnaderna kan ni se på bilden.
Samtidigt är det stora svängningar för båda, så det är osäkert hur
långsiktiga slutsatser som kan dras av detta. Det är ändå påfallande att vi
vid det här tillfället har haft en starkare utveckling av råvarupriser
relativt prisutvecklingen för bearbetade varor än man kanske normalt har.
Även detta kan naturligtvis tänkas hänga samman med det som jag tidigare
var inne på - internationella produktions- och handelsmönster.
Kina är ett intressant land i det här sammanhanget. Numera är Kina en av
världens största råvaruimportörer, i synnerhet när det gäller råolja,
koppar och olika jordbruksvaror. Under senare år har tillväxten i Kina
varit ungefär 8 % och dessförinnan ungefär 10 %. Det har bidragit till en
väldigt snabb ökning av t.ex. stål- och cementproduktion men också till
en ökad import av de här varorna. Detta har drivit upp priserna. Samtidigt
sprutar Kina formligen ut bearbetade varor, ofta av något enklare karaktär.
Man använder lågt betald men alltmer kvalificerad arbetskraft. Man har
fortfarande en mycket stor arbetskraftsreserv att dra på, så det finns
all anledning att tro att det här mönstret kan bli bestående under ett
antal år framöver. En liknande utveckling ser vi nu komma i gång i Indien
och på andra håll. Det kan bidra till att vi i världen får en lite snabbare
prisökning på råvarupriser och en lite långsammare prisökning på bearbetade
varor.
Sammanfattningsvis utgår vi i inflationsrapporten från en fortsatt god
tillväxt i omvärlden. Vi tror att tillväxten i OECD-området kan bli ungefär
3 % per år under de kommande två åren. Det internationella pristrycket
väntas stiga framöver i takt med att konjunkturen förstärks, men inte
riktigt så snabbt som historiska mönster visar.
Däremot har vi reviderat upp oljepriserna för hela prognosperioden, i
första hand till följd av en ökad efterfrågan. Det internationella
pristrycket bedöms ändå bli något lägre under hela prognosperioden jämfört
med tidigare bedömningar. Det påverkar naturligtvis våra inflationsprognoser,
som jag så småningom kommer till.
Även den svenska konjunkturbilden har under hösten och vintern i stort
sett följt den utveckling som vi hade räknat med. Kanske är det värt att
notera att den konjunktursvacka som vi nu av allt att döma har bakom oss
varit förhållandevis mild, med en genomsnittlig tillväxt på runt 1,5 %.
Viktiga orsaker till att konjunkturen inte har försvagats mer i Sverige
under de här åren är att vi har fört en expansiv finanspolitik. Dessutom
har vi haft låga räntor. Bådadera har bidragit till att hålla uppe hushållens
konsumtion. Samtidigt har en relativt svag krona under större delen av
den här konjunktursvackan bidragit till en gynnsam exportutveckling.
Vi ser nu framför oss att konjunkturuppgången fortsätter att gradvis
förstärkas. Industrikonjunkturen har kommit en bra bit på väg. Exportefterfrågan
har tagit fart. Företagen ser förhållandevis ljust på framtiden.
Kapacitetsutnyttjandet fortsätter också att öka.
Hushållens förväntningar vad gäller den egna ekonomin och även svensk
ekonomi är åter något mer optimistiska efter en försvagning i slutet av
förra året. Detaljhandelssiffrorna tyder på en fortsatt god konsumtion.
En
något starkare utveckling av de disponibla inkomsterna, inte minst till
följd av att inflationen kommit ut så lågt, samt fortsatt låga räntor,
samtidigt som vi haft en stark utveckling när det gäller tillgångspriser,
bedöms gynna konsumtionen också framöver.
Mot den bakgrunden har vi, som jag nyss var inne på, inte sett skäl att
ändra vår bedömning särskilt mycket jämfört med i höstas. Av
försörjningsbalansen
på bilden framgår de prognoser som vi gjorde i december - inom parentes.
Ni kan se att det på en del punkter finns en del skillnader, men sammantaget
är de inte särskilt stora.
Vi tror på en tillväxt på runt 2,5 % i genomsnitt under de närmaste två
åren. Det är någon tiondel mer än vi tidigare har räknat med. De årliga
utfallen skiljer sig dock lite mer. Det beror i hög grad på att det sker
ganska stora förändringar i antalet arbetsdagar mellan de här åren. Det
hänger ihop med i vilken utsträckning helgdagar överlappar lördagar,
söndagar osv. Detta har dock egentligen inte någon betydelse för vår syn
på resursutnyttjandet eftersom man får föreställa sig att både produktionen
och efterfrågan påverkas av de här förändringarna.
Slutsatsen av den här konjunkturbedömningen är ändå att vi i slutet av
prognosperioden närmar oss ett fullt resursutnyttjande i ekonomin.
Försörjningsbalans i huvudscenariot
Årlig procentuell förändring
Källor: SCB och Riksbanken
Vi har alltså inte ändrat vår syn på konjunkturutvecklingen särskilt mycket
sedan sensommaren. Annorlunda är det när det gäller vår syn på inflationstrycket
i den svenska ekonomin. Där har det kommit in information som förändrat
bilden en hel del. Arbetsmarknaden har utvecklats svagare än vi trodde.
Det innebär naturligtvis, allt annat lika, att inflationstrycket blir
lägre. Framför allt kan det förväntas påverka löneutfallen. Där har vi
reviderat ned något.
En annan faktor är produktiviteten. Den har ökat snabbare än väntat, med
ett lägre kostnadstryck som följd. Ytterligare en faktor är att den senaste
tidens inflationsnedgång, vilken jag strax återkommer till, har fått en
viss effekt på inflationsförväntningarna och i varje fall minskat risken
för spridningseffekter från de kraftiga elprisuppgångar som vi tidigare
såg.
En del av de här faktorerna lyfte vi fram redan i december, så det är
inte en fullständig scenförändring jag talar om. Vid vårt ställningstagande
i februari kunde vi luta oss mot ytterligare ett par månaders statistik
som förstärkte bilden i samma riktning. Inflationen förväntades då hamna
under målet. Vi sänkte räntan, som ni vet, med 0,25 procentenheter.
Låt mig säga ett par ord till om de olika faktorerna eftersom det är just
de som i första hand ligger bakom det beslut som vi i går fattade. Jag
börjar med arbetslösheten. Denna steg i slutet av år 2003. Flera faktorer
bidrog till detta. Efterfrågan på arbetskraft minskade både inom näringslivet
och inom den offentliga sektorn. Som ni vet skedde också en ganska påtaglig
neddragning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna som också fick
effekter.
Ännu ser man inga tydliga tecken på en vändning på arbetsmarknaden.
Barometerdata och liknande information tyder på att sysselsättningsuppgången
i den privata sektorn blir relativt svag även i år. Samtidigt talar de
ansträngda finanserna inom den offentliga sektorn för en svag
sysselsättningsutveckling i kommuner och landsting framöver.
Situationen på arbetsmarknaden har inneburit att vi har reviderat ned
våra bedömningar av lönekostnadsutvecklingen framöver. Detta ingick i
bilden redan i februari. De avtal som sedan har slutits på industrins och
handelns område har bekräftat denna utveckling. Våra nya prognoser tyder
på lönekostnadsökningar på ca 3,5 % under de närmaste två åren, vilket är
något lägre än vi räknade med i december.
Också under fjolåret kom det alltså tecken på en snabbare
produktivitetsutveckling.
Den starkare produktivitetsutvecklingen hänger troligen delvis samman
med konjunkturutvecklingen. I början av en återhämtning utnyttjas normalt
de befintliga resurserna i företagen bättre. Först när återhämtningen är
säkerställd brukar nyinvesteringar och nyanställningar på allvar komma i
gång. Produktiviteten förefaller dock ha stigit mer än vad som är normalt
för konjunkturläget. Detta mönster är tydligare i Förenta staterna än hos
oss, men tydligare hos oss än i Europa generellt.
Produktivitetstillväxt i Sverige 1971-2003
Årlig procentuell förändring
Källor: SCB och Riksbanken
Produktivitetstillväxt i USA 1971-2003
Årlig procentuell förändring
Källor: Bureau of Labour Statistics och Riksbanken
Vi har en fördjupningsruta om den här saken i rapporten. Vi har fört en
diskussion om detta också vid tidigare tillfällen, i Nationalekonomiska
föreningen och på andra håll, under fjolåret. Det går inte att med säkerhet
avgöra vad som har orsakat den här utvecklingen. Men som ni ser på bilden
förefaller det ändå finnas en tendens till att vi har en högre
produktivitetsutveckling än vi tidigare haft. Det förefaller som att den har
accelererat ytterligare under senare tid. Detta ligger, som sagt, bakom
att vi nu räknar med en något bättre produktivitetstillväxt under de
närmaste åren än vi tidigare räknat med.
Nya inflationssiffror har inkommit som också visar på ett något mer dämpat
inflationstryck än vi hade räknat med. De här siffrorna bekräftar alltså
den bild som löneprognoser och produktivitetsutveckling också ger. I hög
grad - det ska man naturligtvis komma ihåg - beror den här nedgången i
inflationen på att elpriserna har fallit tillbaka efter de kraftiga
uppgångar som vi tidigare hade. Men det finns också tecken på en generellt
lägre inflation.
Viktigt i sammanhanget - ja, det viktigaste - är de lägre importpriserna,
som jag tidigare var inne på. Men även det inhemska pristrycket förefaller
ha ökat något långsammare. Det kan naturligtvis hänga samman med det som
jag tidigare var inne på, till exempel att vi har en högre produktivitet
i näringslivet. Det skulle i så fall kunna innebära att ekonomin skulle
kunna växa lite snabbare än vi räknat med, utan att inflationen skulle
behöva ta fart - särskilt som inflationsförväntningarna nu har krupit ned.
När vi blickar framåt en bit kan vi konstatera att de tillfälliga
svängningarna i elpriserna, som inverkat starkt på inflationsutvecklingen
sedan år 2002 och som drivit ned inflationen påtagligt under senare tid,
beräknas ha klingat av i mitten av år 2005.
I takt med att både den internationella och den svenska konjunkturen bedöms
förstärkas finns det anledning att tro att pristrycket kommer att tillta.
Till följd främst av lägre lönekostnadsökningar och en bättre
produktivitetsutveckling bedöms inflationen ändå utvecklas försiktigt och hamna
under Riksbankens mål på både ett och två års sikt. Det är den bedömning
som vi gör i vårt huvudscenario.
Sedan brukar vi, som ni vet, alltid resonera en del om olika risker. Den
risk som vi framför allt har lyft fram den här gången är att både den
internationella och den svenska konjunkturen skulle kunna förstärkas något
snabbare och att det skulle kunna leda till ett lite högre pristryck än
vi tänkt oss.
I inflationsrapporten gör vi klart att vi tycker att risken för en sämre
internationell och svensk konjunktur har minskat i takt med att återhämtningen
har fortgått. Erfarenheten visar att det är lätt att i början av
konjunkturuppgångar underskatta kraften i uppgången när den väl "har fått
fäste".
I den andra vågskålen finns sysselsättningsutvecklingen som har varit
svag i både Sverige och Förenta staterna och detta skulle kunna dämpa
uppgången. Vi ser också att uppgången i euroområdet har varit svag. Senaste
data till exempel från Tyskland är inte uppmuntrande.
I USA finns, som ni alla vet, problem med andra typer av obalanser - i
utrikeshandeln, i hushållssektorn och i statens finanser. Vår uppfattning
är ändå att det jämfört med den bild som vi presenterade i huvudscenariot
finns en viss risk uppåt för inflationen från den internationella och den
svenska konjunkturutvecklingen.
Sedan finns det argument för att vi i huvudscenariot kan ha både överskattat
och underskattat det inhemska kostnadstrycket. Jämfört med i december har
vi reviderat upp vår grundsyn, som jag var inne på, när det gäller
produktiviteten. Men osäkerheten är stor, vilket jag tidigare underströk,
mot bakgrund av att den här utvecklingen ändå har varit överraskande och
mot bakgrund av att vi inte vet vad som egentligen ligger bakom de bättre
siffrorna. Däremot kan man säga att osäkerheten har minskat när det gäller
lönerna. I och med att det nu finns avtal för en betydande del av
arbetsmarknaden kan vi känna oss något tryggare där.
Sammantaget bedömer vi att riskerna när det gäller det inhemska
inflationstrycket, pris- och kostnadsutvecklingen, är balanserade.
Slutsatsen av riskdiskussionen, som jag bara mycket kort har berört här,
är att vi såg anledning att justera upp vår inflationsprognos med någon
tiondel jämfört med huvudscenariot. Men det förtar inte slutsatsen att
inflationen enligt både KPI och UND1X enligt våra bedömningar kommer att
underskrida målet under de närmaste två åren. Under första året tror vi
att inflationen kommer att bli påtagligt lägre än vårt mål. Men också i
slutet av tvåårsperioden räknar vi med att målet underskrids med viss
marginal när vi utgår från UND1X. Det är bakgrunden till att vi i går tog
beslutet att sänka räntan med 0,5 procentenheter.
Inflationsprognos med beaktande av
riskbilden
Årlig procentuell förändring
Källa: Riksbanken
Jag ska också säga ett par ord om den historiska utvecklingen. Vi har som
brukligt tagit fram ett underlag som ska underlätta utvärderingen av
penningpolitiken. Fokus i fördjupningsrutan är på inflationsutvecklingen
2003 och därmed på den penningpolitik som i huvudsak bedrevs under 2001
och 2002. Det är huvudsakligen hur vi hanterade räntan under den perioden
som spelar roll för inflationen år 2003.
När det gäller själva utfallet kan man väl kort konstatera att vi under
år 2003 i genomsnitt hamnade mycket nära målet. KPI ökade faktiskt just
precis med 2 %, medan UND1X - när vi plockat bort effekter av skatte- och
ränteförändringar - ökade med 2,3 %.
R24. Inflationsutfall och inflationsprognoser för UND1X
2001-2003
Årlig procentuell förändring
Källor: SCB och Riksbanken
Bakom de här genomsnittssiffrorna döljer sig också, som ni vet, ganska
kraftiga förändringar i inflationsutvecklingen. I början av året hade vi
en inflation som låg över den övre gränsen i intervallet, som var över
3 %, och i slutet hade vi kommit ner klart under målet. Den avgörande
faktorn bakom de här fluktuationerna över året var, som framgått, elpriserna.
Sett till inflationens genomsnittliga avvikelse från målet var den, trots
den här svängningen, faktiskt lägre än den brukat vara, omkring
0,5 procentenheter jämfört med 1 procentenhet under perioden 1995-2002.
Vid en jämförelse med andra inflationsmålsländer var vi i genomsnitt
närmare målet än vad flertalet av de andra var. När det däremot gäller
avvikelserna fanns det ett antal länder som kom bättre ut än vad vi gjorde.
Låt mig återge lite av de penningpolitiska överväganden vi gjorde under
åren 2001 och 2002. I början av 2001 var vi på väg in i en svagare konjunktur.
Men vi gjorde bedömningen att vi ändå hade ett relativt högt resursutnyttjande
i den svenska ekonomin.
På vårkanten, i maj, kom vi med en inflationsrapport. I den situationen
hade priserna stigit mycket kraftigt. Frågeställningen var vad detta
berodde på. När vi gick igenom det föreföll prisökningarna vara starkt
koncentrerade till några varugrupper - el, olja och livsmedel. Detta kunde
delvis härledas till torka i Spanien, mul- och klövsjuka, galna ko-sjukan
och liknande fenomen och sedan till de problem som vi har med prisbildningen
på el här hemma. Vi gjorde bedömningen att det i allt väsentligt var en
tillfällig uppgång i inflationen. Men vissa tendenser syntes till att
inflationsförväntningarna kröp upp, i alla fall som de var prissatta på
de finansiella marknaderna. Samtidigt hade vi en mycket kraftig kronförsvagning.
Detta ledde först till att Riksbanken intervenerade på valutamarknaden
och senare till att vi höjde räntan strax efter midsommar, i början av
juli, det året.
Senare under sommaren, framför allt i augusti-september, syntes det tydliga
tecken på att den internationella konjunkturen blev svagare. I september
2001 skedde, som ni vet, terrordåden i New York. I direkt anslutning till
detta sänkte vi räntan med 0,5 procentenheter.
Man kan konstatera att det i någon mening var bäddat för en sänkning redan
tidigare i och med att det hade skett en omsvängning i den internationella
konjunkturen. Men argumenten förstärktes självfallet av det som hände.
Det fanns anledning att anta att framtidstron hos hushåll och företag
kunde ta skada, och det fanns också risker för stabiliteten i det finansiella
systemet.
Lättnaderna i den ekonomiska politiken bidrog till att man började se
tecken på en förbättrad konjunktur både i Sverige och internationellt.
Under våren 2002 gjorde vi bedömningen att inflationen på ett till två
års sikt skulle komma att överstiga målet. Det fanns tecken på det. Den
underliggande inflationen steg under våren, och vi fick också oväntat
höga löneökningar i främst tjänstesektorerna. Båda dessa saker tydde på
att vi kunde ha ett högre resursutnyttjande än vi hade räknat med. I flera
andra mindre länder höjdes också räntorna vid den här tiden.
Sedan blev det uppenbart under sommaren och hösten att återhämtningen i
världsekonomin hade kommit av sig. Industrikonjunkturen försvagades. Den
säkerhetspolitiska oron tilltog. Detsamma gällde oron för de kraftiga
börsfallen som hade rullat på under sommaren. Det här ledde återigen till
en omvärdering. Vi sänkte räntan sent under 2002 och gjorde ytterligare
sänkningar, som ni kommer ihåg, under våren förra året.
Med facit i hand kan man naturligtvis å ena sidan hävda att räntehöjningarna
under våren 2001 och 2002 hade kunnat utebli. Man kan å andra sidan fråga
sig hur fruktbar en sådan diskussion är. Det är ju alltid lättare att
veta i efterhand vad man borde ha gjort. Väl så intressant är kanske
huruvida de här besluten var begripliga i termer av det sätt på vilket vi
brukar agera.
Den bild ni ser här är avsedd att åskådliggöra detta. Den finns i
inflationsrapporten. På den vänstra sidan ser ni att vi vid de tillfällen som
är markerade här har trott att inflationen skulle hamna två tiondelar
under målet. Vid andra tillfällen har vi trott på fyra tiondelar under
målet. Det här anger förändringar i reporäntan. Normalt sett kan ni se
att vi när vi tror att vi ligger under målet, dvs. till vänster i diagrammet,
har gjort sänkningar. Det finns också en tendens att ju mer vi tror att
vi ligger under målet, desto större sänkningar har vi genomfört.
Men ni kan också se att de två tillfällen som jag nämnde särskilt, juli
2001 respektive september 2001, avviker lite grann från mönstret. Vi höjde
i juli trots att det inte var uppenbart utifrån den prognos som då låg på
bordet. Det var den problematik jag talade om: inflationsförväntningarna,
kronans fall och så vidare. Vi sänkte å andra sidan mer än man normalt
skulle ha väntat direkt efter terrordåden i New York.
Samtidigt ska man komma ihåg att vi vid de här beslutstillfällena inte
alltid har prognoser som är publicerade. När det finns inflationsrapporter
vet vi precis vilken bedömning vi gjorde. Men för mellanliggande möten
kan man säga att det har dragits ett streck mellan bedömningspunkterna.
Det finns alltså vissa metodmässiga aspekter som påverkat bilden. Det var
därför jag särskilt nämnde att den prognos som vi faktiskt hade vid det
här tillfället (2001-09-14) låg under vad ett sådant streck skulle ha
inneburit. Det hade hänt en hel del annat under augusti och början av
september som talade för en lägre inflation. Men den bild ni ser visar
ändå att vårt agerande i huvudsak följde det normala mönstret. Men vid de
här två tillfällena avvek vi en del, och det var därför jag uppehöll mig
lite vid dem.
Ytterligare en frågeställning är förstås hur bra vi egentligen är på att
göra prognoser. Då kan man konstatera att precisionen i de prognoser för
prisutvecklingen i sin helhet som gjordes för 2003 under de två föregående
åren framstår som relativt bra. Bakom detta döljer sig dock ibland betydande
prognosfel i enskilda komponenter. Vi har exempelvis underskattat den
inhemska inflationen, medan vi har tenderat att överskatta de internationella
priserna. Det är bilden under senare år.
Här finns alltså en hel del ytterligare arbete att göra för att vi ska
bli bättre. Ändå är det så att vi vid de jämförelser som vi löpande gör
med andra prognosmakare inte har kommit ut sämre. Vi är fortfarande aningen
bättre för den här perioden än andra bedömare är i genomsnitt.
Riksbankens inflationsprognoser och repoförändringar under 2001 och
2002
Repoförändringar på vertikal axel och prognosavvikelse från riskjusterad
UND1X
på horisontell axel
Källa: Riksbanken
Låt mig nu lämna historien och avslutningsvis understryka ett par saker
som har med den beslutssituation att göra som vi befann oss i igår.
I allt väsentligt har, som jag sade, konjunkturen följt de banor som vi
hade räknat med sedan sensommaren och början av hösten. Däremot vill jag
understryka att det gradvis - det handlar inte om en enskild siffra -
kommit in ny information som tyder på ett lägre pris- och kostnadstryck.
Som jag sade handlar det om internationella priser, produktivitet,
arbetsmarknad och även om utfallet av den faktiska inflationen samt den
förväntade inflationen.
Sammantaget har det här medfört att vi sedan oktober har gjort en påtaglig
förändring i våra bedömningar av det inhemska inflationstrycket. Det har
i sin tur fått oss att totalt sett sänka räntan med 0,75 procentenheter.
Det påminner egentligen mycket om situationen förra våren. Då genomförde
vi ett antal sänkningar i följd när vi gjorde en omvärdering av den
internationella konjunkturutvecklingen. Det är så vi arbetar normalt. När
vi får ny information påverkar den våra bedömningar, och det leder ibland
till att vi omvärderar inflationsbilden. Sker det är det klart att vi
också agerar med penningpolitiken.
Jag tycker att det som skiljer dagsläget från situationen förra våren
främst är att osäkerheten då i betydligt högre grad gällde den realekonomiska
utvecklingen. Risken framstod som påtaglig för att konjunkturen inte skulle
återhämta sig. I så måtto tycker jag att dagens problem trots att
diskussionen ibland är lite uppjagad, rimligen är mindre än de vi hade under
våren.
Tillväxten har ökat det senaste halvåret-året, och det mesta talar för
att vi får en fortsatt förstärkning av konjunkturen. I den här meningen
är behovet av räntesänkningar mindre akut. Samtidigt ser vi ett minskat
inflationstryck i ekonomin. Det är viktigt att ta inflationsmålet på lika
stort allvar när det öppnar för sänkningar som när det ställer krav på
höjningar. Det finns normalt sett inte skäl att ha en högre ränta än
situationen kräver. I det ligger en del av trovärdigheten i den politik
som vi bedriver. Resultatet av att på det här sättet försöka agera konsekvent
och symmetriskt har också varit hyfsat; inflationen har under de här åren
legat i stort sett i linje med vårt mål.
Ändå vill jag understryka att vi inte följer våra handlingsregler och
våra metoder på ett mekaniskt sätt. Fokus är normalt inställt på inflationen
ett till två år fram i tiden, och i det perspektivet är vi alltså klart
under målet. I den meningen är dagens beslut väl motiverat. Men till bilden
hör att inflationen troligen kommer att vara rejält under målet en stor
del av det närmaste året samtidigt som det nu är svårt att se några starka
skäl för att den skulle accelerera starkt bortom den här perioden. Hade
så varit fallet kunde det möjligen ha föranlett ett annat övervägande.
Det här hänger naturligtvis ytterst samman med att det i dagsläget finns
en hel del lediga resurser i ekonomin och att vi tror att resursutnyttjandet
kommer att öka relativt långsamt. Det bör mot den här bakgrunden finnas
tid att agera och höja räntan framöver när och om det skulle finnas skäl
att tro att inflationstrycket är på väg att åter tillta.
Vi försöker också i vårt agerande att ta hänsyn till risker för finansiell
stabilitet. Främst gör vi detta på basis av information om hur utlåning
och så vidare påverkar bankerna och via dem betalningssystemet. Det är
naturligt att vi ägnar mycket uppmärksamhet åt det, därför att omsorg om
betalningssystemet är ett av Riksbankens mål. Förutom prisstabilitetsmålet
har vi målet att vi ska bidra till ett säkert och effektivt betalningsväsende.
Men det är inte den enda aspekt som man kan lägga på finansiell stabilitet.
Det finns en problematik som kanske är ännu svårare, som har att göra
med hur kreditexpansionen och tillgångsprisutvecklingen i ett samhälle
kan påverka förutsättningarna inte bara direkt för stabiliteten i
betalningssystemet utan också hur det kan få realekonomiska konsekvenser i
ett lite längre perspektiv. Det här är frågor som jag vågar påstå att vi
har diskuterat mer i Riksbanken än man har gjort i de allra flesta
centralbanker under de gångna tio åren mot bakgrund av krisen i början av
1990-talet.
I gårdagens konkreta beslutssituation ansåg vi dock inte att den
kredituppbyggnad och ökade skulduppbyggnad som skett under senare år varit så
allvarlig att den motiverade ett avsteg från det normala sätt som vi
använder när vi bedriver penningpolitiken, det vill säga att vi tar vår
utgångspunkt i den väntade inflationsutvecklingen ett par år fram i tiden.
Vi ser i dagsläget inga egentliga problem för bankerna och för stabiliteten
i det finansiella systemet. Vi ser inte heller några stora problem för
hushållssektorn som helhet, vilket naturligtvis inte hindrar, och det
vill jag gärna understryka, att det kan uppstå problem för enskilda hushåll
när räntan förr eller senare kan komma att stiga.
Sammantaget finns det naturligtvis all anledning för oss att fortsätta
följa kreditutvecklingen och skulduppbyggnaden i samhället noga.
Ordföranden: Tack så mycket, riksbankschef Lars Heikensten.
Vi tar en kort paus innan vi går in på själva utfrågningen.
Ordföranden: Nu börjar vi själva frågestunden.
Agneta Ringman (s): Herr ordförande! I tisdagens nummer av Dagens Industri
sade generaldirektören på Konjunkturinstitutet, Ingemar Hansson, så här:
"En orsak till att arbetslösheten stigit så snabbt som den gjort är att
reporäntan varit för hög." I samma artikel säger också prognoschefen på
Konjunkturinstitutet, Hans Lindberg: "Alla indikatorer pekar på att
penningpolitiken varit för stram det senaste året."
Jag undrar om riksbankschefen skulle vilja kommentera Konjunkturinstitutets
analys och slutsats.
Riksbankschef Lars Heikensten: Problemet med den typen av utsagor är att
de förenklar problematiken. Man får gå tillbaka till det jag pratade om
tidigare, utvecklingen 2001-2002. Bland annat har vi sedan dess haft
Irakkriget. Vi har haft den 11 september. Vi har haft prisfall på el som
är dramatiska, efter en uppgång som vi inte hade fångat. Så kan man gå
vidare och se att det har skett radikala förändringar i bilden under den
här perioden. Resonemanget förutsätter att man kan se runt hörn på ett
sätt som i praktiken inte går.
Det är klart att man i efterskott, när vi nu ser att inflationen har fallit
ut så lågt som den har, kan säga att det hade varit möjligt att ha en
lägre ränta 2001-2002. Men jag är inte säker på att det resonemanget i
grund och botten är så intressant. Annorlunda vore det om vi systematiskt
missbedömde inflationen mer än andra eller om vi systematiskt över tiden
hade missat vårt mål. Men så är det inte. Jag tror att man får räkna med
att det från tid till annan kommer avvikelser både uppåt och nedåt.
Sedan har vi en möjlighet när bilden förändras - om den förändras påtagligt,
som den gjorde förra våren till exempel eller som den har gjort nu - att
agera på den nya information som vi har. Vi kan i viss mån kompensera,
kan man säga, om det har gjorts bedömningar som inte visat sig hålla till
följd av att ny information kommit in.
Agneta Ringman (s): Riksbankens uppgift är att upprätthålla prisstabilitet
och därutöver, om det inte äventyrar prisstabilitetsmålet, understödja
den ekonomiska politiken i övrigt. Jag undrar om riksbankschefen, när han
ser tillbaka på den period som han har lett bankens arbete med penningpolitiken,
tror att det hade varit möjligt för Riksbanken att ge finanspolitiken
ett starkare stöd utan att äventyra den här prisstabiliteten.
Riksbankschef Lars Heikensten: En sak till apropå den första frågan. Låt
mig visa en bild. Den belyser problematiken. Här ser ni de bedömningar
som Konjunkturinstitutet gjorde av reporäntan under den här perioden. Då
ser ni ju att man genomgående, precis som vi, har reviderat ned sin syn
på inflationen och reporäntan under den här tiden.
Sedan vet ni, och jag vet, att de vid flera av de här tillfällena har
förordat att vi skulle sänka med 25 punkter mer eller så. Men i grunden
är likheten mellan vår syn och deras syn på inflationsperspektivet och på
räntorna under den här perioden mycket större än skillnaderna.
Reporäntan
Utfall och Konjunkturinstitutets prognoser
Källor: KI och Riksbanken
Det är primärt verkligheten som har förändrats. Det är inte så att de har
gjort en helt annan bedömning av världen än vi under den här perioden. Vi
har båda förändrat vår syn. De har föreställt sig att man kunde ha ett
lite lägre ränteläge. Siffrorna har under ett och ett halvt år bekräftat
deras syn i den meningen att produktivitet och löner har kommit ut lite
lägre. I denna mening har de legat något närmare sanningen under det
senaste året än vad vi gjort. Men den stora skillnaden är förändringar i
verkligheten, som har påverkat oss båda.
När det gäller Agnetas andra fråga uppfattar jag det som ett annat sätt
att ställa den första frågan. När vi nu har all den information som vi
har kan vi se att det hade varit möjligt att utan att äventyra inflationen
som det ser ut just nu ha en något lägre ränta. Men vi får utgå ifrån den
typ av information som vi har vid de olika tillfällena. Vi har gjort
bedömningar när det gäller prisutveckling, tillväxt och liknande ungefär
som andra bedömare har gjort. Vi har agerat utifrån det. Jag tycker att
det är viktigt att i det här sammanhanget påminna sig om att tillväxten
nu är på väg upp, som jag var inne på tidigare. Sista ordet är alltså
inte heller sagt om detta. Det visar sig om ett halvår, ett år eller ett
och ett halvt år. Då kan vi återkomma till den här frågan och se vad rätt
penningpolitik under 2003 och 2004 skulle ha varit. Det är för tidigt att
utvärdera den saken än så länge.
Mikael Odenberg (m): Det är tre omständigheter som i redovisningen sägs
ligga bakom det minskade inflationstrycket. Det är den internationella
prisutvecklingen, en snabbare produktivitetsutveckling än väntat och ett
dåligt arbetsmarknadsläge. Har jag uttolkat riksbankschefen rätt när jag
har dragit slutsatsen att det är det dåliga arbetsmarknadsläget som är
den viktigaste av de bakomliggande omständigheterna?
Jag vill också ställa en fråga som mer har att göra med tillväxtens
förutsättningar. Inför utfrågningen i höstas skrev du en artikel och pekade
på att det var viktigt att vidta åtgärder för att öka arbetskraftsutbudet.
Annars skulle den svenska ekonomins tillväxtpotential kunna komma att
dämpas under ganska lång tid framöver. Du ansåg i artikeln att en viktig
lärdom som vi borde dra av krisen för tio år sedan var att vidta nödvändiga
och erforderliga åtgärder i tid för att förebygga problemen och inte vänta
tills problemen har växt oss över huvudet.
Vid den förra utfrågningen beklagade riksbankschefen att man inte lyssnade
på honom. Min fråga är om riksbankschefen tycker att man lyssnar mer på
honom nu, om vi har sett några av de beslut som han efterlyste i höstas
för att få fart på arbetskraftsutbudet.
Riksbankschef Lars Heikensten: Jag kan börja med den sista frågan. Jag
tycker att det förs en bra diskussion i olika sammanhang inte minst om
problemen med arbetskraftsutbudet. Man lyfter på ett annat sätt fram
demografin, i långtidsutredningar och på andra håll. Men jag tycker att
det finns utrymme att göra betydligt mer, och jag tror att betydligt mer
behöver göras än vad som hitintills har gjorts. Jag tänkte inte gå in i
några detaljer på det området i dag. Jag gjorde ett litet undantag förra
gången och lyfte fram de här problemen eftersom jag tycker att det är
oerhört viktigt att de hanteras. Hur det hanteras kommer att ha konsekvenser
för penningpolitiken framöver. Men jag hade inte tänkt att i dag fördjupa
mig så mycket mer i detta.
På den första frågan skulle jag nog svara nej. Min bild är att det lägre
pristrycket i första hand hänger ihop med ett lägre globalt pristryck, i
andra hand med en bättre produktivitetsutveckling och i tredje hand med
att arbetsmarknadsläget slår igenom på lönerna. Det här kan man säkert
diskutera. Det är inte alldeles uppenbart utifrån våra siffror. Jag kan
ha kolleger som skulle kunna ha en något avvikande bild av detta, men det
är i grova drag min bild.
Löneavtalen har kommit ut ungefär som vi hade prognostiserat. Det har
kanske blivit några tiondelar lägre än vad vi räknade med för ett halvår
sedan när vi hade ett annat arbetsmarknadsläge, men det är inte den
avgörande faktorn i det här sammanhanget.
Karin Pilsäter (fp): Jag tänkte ställa en fråga som har att göra med den
mer långsiktiga utvärderingen. Det gäller målvariabeln UND1X kontra KPI
och UND1X plus och minus olika effekter. Sedan vi började jobba på det
här sättet har det ju skett en förskjutning från Riksbankens sida. Man
använder helt och hållet UND1X som sitt mål och inte alls KPI. Från tid
till annan ska olika faktorer vara avräknade. För dem som inte följer med
oerhört detaljerat kan det bli lite krångligt. Det kan man säkert leva
med. För dem som följer med noga skulle jag vilja höra om du skulle kunna
göra en egen liten utvärdering av hur du tycker att ni har hanterat
kommunikationen av vad som för den närmaste tiden är målet, vilka faktorer
man ska räkna till och dra ifrån och varför. Tycker du att ni är duktiga
på att kommunicera det?
Riksbankschef Lars Heikensten: Jag drar mig för att recensera vårt eget
agerande. Det är samtidigt bra att du reser frågeställningen. När man
ursprungligen lade fast inflationsmålet var tanken att försöka hitta det
mått på inflationen som de flesta människor i Sverige förknippade med
inflation. Konsumentprisindex är den naturliga utgångspunkten. Det fanns
andra skäl för att man ville ha konsumentprisindex. Det var en säker
statistik som levererades löpande och så vidare. Det fanns ett antal goda
skäl att välja KPI.
Men redan när man valde det insåg man att det kunde finnas situationer
när utvecklingen i KPI inte var lämplig att styra politiken mot. Det skulle
i vissa situationer kunna leda till en mindre klok uppläggning av
penningpolitiken. Vi observerade under senare delen av 90-talet vid flera
tillfällen att KPI föll dramatiskt. Bakgrunden vid de speciella tillfällena
var i hög grad att ränteläget i Sverige föll, som ni kommer ihåg. Det
slog igenom just på bostadsposten i KPI. När vi sänkte räntan blev effekten
att KPI rasade kraftigt. Därav kunde man inte dra slutsatsen att man kunde
sänka räntan ytterligare. Vi tvingades fundera över hur vi skulle resonera
kring de här sakerna. I samband med att direktionen tillträdde 1999
publicerade vi ett förtydligande. Där sade vi att det tyvärr inte finns
något index som kommer att fungera i alla sammanhang. Man kommer vid olika
tillfällen att behöva justera för effekter på inflationen som inte är så
långsiktiga att vi bör beakta dem.
Bakom det låg ganska mycket utredningsarbete. Vi hade funderat på att gå
över till något underliggande mått, till exempel UND1X, där man har plockat
bort just ränteeffekterna och en del skatteeffekter. Vi hade också funderat
på att gå över till HIKP, som man har ute i Europa. Det senare var inte
så bra av den anledningen att man då inte så väl hade definierat indexet
i alla delar, bland annat var bostadsposten inte ordentligt utredd. UND1X
strandade på att vi ändå kommer att behöva göra justeringar ibland. Det
visade sig ganska snabbt 2001 när vi fick förändringarna i priserna på el,
olja, kött och frukt som jag berörde tidigare. Det var exempel på faktorer
där vi inte hade varit hjälpta av att justera enbart med UND1X. Det krävdes
ytterligare justeringar.
Därför sade vi redan 1999 att vi vid varje enskilt beslutstillfälle kan
föra ett resonemang om vad det finns för tillfälliga effekter. Vi kan
precisera dem så gott det går och göra klart att det i den speciella
situationen finns mindre anledning än normalt att ta hänsyn till
prisförändringarna på vad det nu kan vara. I höstas var elpriserna aktuella. Vi
tyckte dock inte i den situationen att man slaviskt kunde följa UND1X
rensat för elpriserna. Det fanns ett tydligt tillfälligt inslag i
elprisutvecklingen, som hade att göra med vattentillgången och saker som man
kunde förutsäga skulle förändras. Men det finns också mer permanenta inslag
i elprisutvecklingen. Det åskådliggör att det är väldigt svåra bedömningar.
Det finns inget enkelt index som kan befria oss från att göra dessa
bedömningar löpande. Vi kan inte göra något annat än att från tid till
annan tydligt göra klart vad som just den gången är av mindre betydelse.
Ibland kan man konstruera ett index som i alla fall grovt ger en bild av
detta. Ett sådant var UND1X rensat för elpriserna.
R23. KPI, UND1X och UND1X exkl. energi och livsmedel 1995-2003
Årlig procentuell förändring
Källa: SCB
I dagens situation konstaterar vi - jag ordade inte så mycket om det i
min inledning - att de stora svängningarna i elpriserna inte är av betydelse
när vi tittar två år framåt på det sätt som de var för ett år sedan. Nu
har vi ingen anledning att speciellt fokusera på elpriser. Nu är det
naturligt att titta på en mer normal underliggande inflation.
En möjlighet att komma vidare med det här pedagogiskt och som vi avser
att pröva är att förutom att resonera i termer av tillfälliga effekter
också förlänga tidshorisonten. Vi kan publicera diagram som visar hur
inflationen ser ut på tre års sikt. Det behöver i och för sig inte innebära
att vi förändrar det tidsperspektiv vi primärt fokuserar politiken på.
Det är en annan fråga. Men vi kan publicera bedömningar som går lite längre
fram i tiden. Om man hade gjort det när det gällde elpriserna och hållit
fast vid UND1X skulle man ha sett att vi fick en prisuppgång och att den
föll tillbaka. Men den föll tillbaka bortom tvåårsperioden. Det är ett
annat sätt att pedagogiskt åskådliggöra att det är en tillfällig effekt.
I stället för att byta index och rensa förlänger man tidsperspektivet.
Det
finns mer att göra och utveckla på det här området. Låt mig bara avslutningsvis
säga att jag tror att det faktum att vi har haft ett precist mål på det
sätt som vi har haft, och där vi skiljer oss från en del andra centralbanker,
har varit av godo. Det har tvingat oss att föra en mycket mer precis
diskussion om det här än vad många andra tvingats göra. Dialogen med er,
medier och marknadsaktörer har också stimulerat oss i den diskussionen.
Karin Pilsäter (fp): Det var mycket intressant att höra att man kan
utveckla kommunikationen exempelvis genom att lägga till tid. Om man ska
utvärdera hur bra man når inflationsmålet är det inte bara viktigt att
man vet att det ska vara 2 % utan också vad det ska vara 2 % av. Genom
att man har en tydlig kommunikation kan man få en penningpolitisk debatt
som inte bara rör frågan om man ska höja eller sänka räntan utan vad som
är rimligt att man räknar bort eller lägger till. Jag har egentligen ingen
följdfråga utan mer en uppmaning att jag hoppas att vi kan fortsätta
utvärderingen och diskussionen framöver.
Riksbankschef Lars Heikensten: På det hela taget följer serierna varandra.
Vid en del tillfällen är det lite mer dramatiska avvikelser. Det är dem
som man kan hoppas i bästa fall kunna identifiera. Visst finns det
bedömningar som inte har fungerat, men jag är själv lite stolt över att
bedömningen 2001 - att vi skulle få kraftiga prisfall efter den uppgång vi
då hade - huvudsakligen var rätt. Elprisutvecklingen har också i huvudsak
följt de banor som vi räknat med. Jag är också mycket nöjd med att de
kraftiga prisuppgångarna vid de här tillfällena inte ledde till uppgång
i inflationsförväntningarna eller till konsekvenser för lönebildningen.
Det visar att vi gemensamt i Sverige har kommit en bit på väg när det
gäller att etablera låginflationsregimen. Det har gett oss en större
handlingsfrihet än vi annars skulle ha haft. Det är viktigt att vårda dessa
landvinningar väl.
Siv Holma (v): Jag skulle vilja ställa en fråga som hänger ihop med det
som Agneta Ringman tog upp. Lars Heikensten säger i sitt tal att med facit
i hand skulle man kanske kunna hävda att räntehöjningarna våren 2001 och
2002 hade kunnat utebli. Räntenivån har med facit i hand varit för hög.
Det konstateras också att det till bilden hör att inflationen troligen
kommer att vara rejält under målet en stor del av det närmaste året. Det
är svårt att se några starka skäl till att den skulle accelerera snabbt
bortom en period av ett till två år.
Lars Heikensten sade att vi har haft en mild konjunktursvacka, expansiv
finanspolitik och låg ränta. Då kan man fundera på om det är till priset
av att vi har fått en svag arbetsmarknadsutveckling. Det finns en koppling
där. Jag kommer till min konkreta fråga: Varför gör man en sänkning med
bara 0,5 procentenheter och inte ned till en ränta på 1,75 % eller ännu
lägre? Vad är det som gör att man utifrån denna bakgrund stannar vid denna
siffra?
Riksbankschef Lars Heikensten: Låt mig gå ett steg tillbaka. Det fokus
som diskussionen får med den typen av uttalanden som Agneta refererade
från Dagens Industri bekymrar mig lite. Det finns en viss risk att vi
tror att det mest väsentliga för arbetslösheten i Sverige är om räntan är
25 punkter högre eller lägre. Så förhåller det sig ju inte. Vi hade en
arbetslöshet som låg över 4 %, om jag inte minns fel, på toppen av
konjunkturuppgången, när vi närmast hade överhettning i den svenska ekonomin
eller tendenser till det.
Om man ska åstadkomma stora effekter när det gäller arbetslösheten måste
diskussionen handla om hur arbetsmarknaden i Sverige fungerar. Det är det
som är den stora och viktiga faktorn. Det går bra att titta på hur
arbetslösheten fördelar sig mellan branscher och regioner. Då ser man tydligt
att det är väldigt stora skillnader av strukturellt betingad art. Jag
vill än en gång understryka att det är där man ska skjuta in sig om man
vill göra något radikalt åt arbetslösheten.
Det åskådliggörs av denna bild av andelen arbetslösa. I det här fallet
har jag tagit en uppdelning på olika branscher. Jag hade kunnat ta regioner.
Då hade ni sett samma sak. Det är väldiga skillnader emellan dem. Det är
i och för sig genomgående en viss uppgång på senare tid. Den hänger ihop
med både konjunkturutvecklingen och förändringarna i arbetsmarknadspolitiken
under den här perioden. Det som vi hade kunnat påverka om vi hade sett
det här fullt ut tidigare hade varit den del som hänger ihop med
konjunkturutvecklingen, men inte resten. Det sätter den diskussionen i relief.
När det gäller din konkreta fråga är det hela tiden en avvägning. I grunden
är det den inflationsprognos som vi gör som spelar in. Majoriteten i
Riksbankens direktion tyckte att den talar för en sänkning av den här
storleksordningen. Som du ser i förhållande till trappan som jag visade
tidigare, och om du relaterar sänkningen till de prognoser vi nu gjort,
följer det ungefär det normala mönstret. Man skulle om något kunna säga
att den här sänkningen är aningen större än vad vi tidigare i genomsnitt
har gjort vid den typen av situationer. Det skulle jag för min del delvis
motivera med att vi har haft den situationen några månader bakåt att vi
tagit i lite mindre än prognoserna skulle kunna ha medgivit. Nu har vi så
att säga fullt ut beaktat de bedömningar som vi gör. Sedan kan man förstås
alltid göra en annan bedömning av inflationen. Det är uppenbart att
Konjunkturinstitutet till exempel har gjort en på marginalen ännu mer
optimistisk bedömning av inflationen.
Det är viktigt att komma ihåg i en sådan här situation, där vi blir
överraskade positivt av inflationen och ser de tendenser som jag nämnde,
produktivitet, internationella priser och sådant, att vi inte ska föreställa
oss att det är självklart att det fortsätter, komma in bara positiva
nyheter för inflationen. Vi hade precis samma typ av diskussioner 1998-1999.
Ni kommer ihåg det där med ny ekonomi. Vi låg länge väldigt lågt med
räntan. Men vi kan i efterskott se att det blev en viss uppgång i den
underliggande inflationen i Sverige åren därefter. Det finns skillnader
mellan perioderna. Vi tror att det finns betydligt mer lediga resurser i
ekonomin nu än vad det gjorde då, men det finns likheter i diskussionen.
Man hör personer som uttalar sig och säger att allting talar för att
inflationen kommer att vara låg jämt och att räntorna aldrig kommer att
behöva höjas. Det påminner mig om diskussionen om aktiemarknaden för tre
fyra år sedan. I allmänhet säger ändå de historiska mönstren
någonting.
Andel öppet arbetslösa medlemmar i olika
arbetslöshetskassor
Procent av medlemsantalet
Källa: AMS
Siv Holma (v): Jag förstår att det handlar om bedömningar och avvägningar.
Lars Heikensten sade att det är viktigt att Riksbanken inte har ett
mekaniskt sätt att se på de här frågorna. Jag tycker ändå, utifrån det som
riksbankschefen har tagit upp här, att det är lite för lite att göra den
här sänkningen av räntan. Nu är ju Riksbanken självständig och oberoende.
Ni gör det ni anser vara mest korrekt. Jag skulle i alla fall vilja vädja
om att man sänkte ytterligare.
Mats Odell (kd): Jag skulle vilja fokusera lite grann på det lägre
inflationstrycket som har överraskat alla, framför allt den komponent som du
nämnde som nummer två. Det är en glad nyhet, men från arbetsmarknadssynpunkt
också negativ. Produktiviteten ökar oväntat snabbt. Jag har skummat de
fördjupningsrutor som finns om detta. Jag tycker att det vore intressant
om du kunde utveckla det något. Kan det här bli bestående? Om det är något
okänt kan det bli bestående. Vi vet inte om det är den nya ekonomin som
plötsligt har kommit. Är det ett ökat IT-innehåll i produktionen eller
vad är det?
Baksidan av myntet är ju, som du har varit inne på, att arbetslösheten
faktiskt ökar. Det talas om lediga resurser. Du talar om Kina och att det
finns en stor arbetskraftsreserv. Vi har ju också en ganska stor
arbetskraftsreserv i Sverige, nästan 1,1 miljon människor som lever av sociala
ersättningar på grund av ohälsa eller för att de är arbetslösa. Betraktar
du detta som lediga resurser? Hur kan den komponenten komma in? Det var
det första. Det andra är: Hur hög skulle tillväxten behöva vara givet den
nya produktiviteten för att också sysselsättningen skulle öka?
Riksbankschef Lars Heikensten: Det finns rätt mycket att säga om detta.
Det finns i Sverige tecken på en kraftigare produktivitetsuppgång än vad
vi historiskt har sett. Dessa tecken är ännu starkare i Förenta staterna.
Vi utmärker oss ändå lite i ett europeiskt perspektiv. Samtidigt tycker
jag att man ska tona ned vår särställning lite grann, och även USA:s, i
så måtto att vi mäter en del av de här sakerna på ett lite annat sätt.
Det spelar ganska stor roll vilka prisindex man använder när man beräknar
produktiviteten. Den metodik som används i Sverige påminner mer om den i
Förenta staterna än om de metoder som används i många av de europeiska
länderna. Det förklarar en del av skillnaderna, tror jag.
Även om man tar hänsyn till det förefaller det ha gått lite bättre hos
oss. Vi vet inte fullt ut vad detta hänger samman med, som jag underströk.
I Förenta staterna har man talat om att det kan hänga samman med att det
gjordes stora investeringar under slutet av 90-talet, i IT till exempel,
och att man först nu har kunnat få ut den fulla effekten av det. Det är
en hypotes som är möjlig. En annan typ av hypotes i vårt fall skulle vara
att det faktum att vår ekonomi är så liten och starkt utlandsberoende gör
att vi får ett kraftigare genomslag i Sverige än vad andra länder får av
det låga internationella pristrycket. Vi är mer utsatta för konkurrens.
Det gäller i varje fall de varuproducerande delarna av ekonomin.
Det är några av de resonemang jag föreställer mig är väsentliga i det här
sammanhanget. Sedan är frågan vad det här betyder för sysselsättningen.
Där är jag relativt optimistisk. Man måste tänka sig att om människor när
de jobbar producerar mer så innebär det att det blir ett större överskott.
Någonstans hamnar överskottet. I sinom tid lär det leda till att man
köper mer, normalt sett. Därför är det normalt sett en tillväxtdrivande
process. Det finns i och för sig stabiliseringspolitiska aspekter på detta.
Man kan tänka sig under olyckliga omständigheter - det är ju den
diskussionen som förs i Förenta staterna - att det faktum att sysselsättningen
nu inte kommer i gång skulle skrämma hushållen så pass mycket att de inte
skulle vilja konsumera och att det skulle kunna bryta konjunkturuppgången.
Jag förnekar inte att den typen av risker finns. Men jag tror att de är
överdrivna. Jag skulle bli förvånad, och det är också det som ligger till
grund för vår bedömning, om inte den här konjunkturuppgången fortsätter.
Jag tror att den här problematiken kommer att få väldigt mycket fokus nu.
Vi är så starkt styrda i vår offentliga debatt av diskussionen i Förenta
staterna. Nu när det är valår i Förenta staterna kommer det här att bli
fråga nummer ett i valkampanjen ända tills sysselsättningen stiger.
Märkligt nog slår det igenom i alla nyhetsbrev och präglar vår diskussion
också. Men jag tror att det där är en överdriven farhåga. Det har skett
dramatiska förändringar om vi tittar på de senaste hundra åren i
sektorfördelning och i hur jobben fördelar sig - nu talar man om outsourcing.
Vi har lagt ned hela vår textilindustri. Man kan gå vidare och titta på
sektor efter sektor i Sverige, samma sak i Förenta staterna. Ändå har vi
lyckats hålla en hög sysselsättningsnivå, både i Förenta staterna och i
Sverige, över tiden. Då kommer man tillbaka till kärnfrågan. Det är
arbetsmarknadens förmåga att anpassa sig till de yttre förändringarna som
avgör hur stor sysselsättningen blir.
Jag ser i allt väsentligt goda möjligheter i den här utvecklingen. Det
gäller bara att arbetsmarknad och systemet i stort fungerar så att man
kan ta till vara möjligheterna. När det lägre pristrycket nu slår igenom
i våra inflationsbedömningar och ger oss möjlighet att ha en något lägre
ränta är det ju också ett sätt att direkt ta vara på den möjlighet som en
eventuellt något högre potentiell tillväxt erbjuder, att acceptera att vi
får en något starkare efterfrågeutveckling i ekonomin. En penningpolitik
som bedrivs på det sätt som vi gör innebär att vi mer eller mindre
automatiskt tar hänsyn till förändringarna av det här slaget i takt med att
vi bedömer att utrymme finns.
Mats Odell (kd): Du svarade inte på frågan om hur stor tillväxten skulle
behöva vara för att sysselsättningen också skulle öka. Vi ser att inte
ens den relativt mycket starkare tillväxten i USA räcker till att få upp
sysselsättningen där. Men det kanske kommer på längre sikt.
Konjunkturinstitutet pekar på det som jag var inne på. Det är i stort
sett lika många människor i dag som antingen är arbetslösa eller sjukskrivna
som under den djupaste lågkonjunkturen i början av 90-talet. Det är en
väldig potential men samtidigt ett stort strukturproblem. Vi hade det
uppe, och du var väldigt öppenhjärtig kring det förra gången. Vi kanske
kan få en kommentar kring om detta är att betrakta som en ledig
resurs.
Riksbankschef Lars Heikensten: Du ställde en fråga om hur mycket tillväxten
skulle behöva öka. Vi kan konstatera i vår prognos att vi har en tillväxt
runt 2½ % de närmaste åren. Vi ser framför oss att sysselsättningen vänder
upp i början av nästa år eller i slutet av det här året. Det kan ge något
slags vägledning, men jag kan inte ge dig någon enkel tumregel. Det skulle
man säkert kunna ha, men jag är inte säker på hur mycket den skulle säga
om verkligheten i slutänden. I den prognos som vi gör räknar vi med att
en tillväxt på den här nivån faktiskt leder till att sysselsättningen
vänder uppåt.
Sysselsättningen i ekonomin som helhet är inte alls bara beroende av detta.
Den är också i väldigt hög grad beroende av till exempel utvecklingen av
de offentliga finanserna och den expansion man kan tänka sig där. Det är
ett av de områden där vi har haft anledning att bli mer pessimistiska och
ett skäl till att vi reviderat ned sysselsättningen. Det har inte så mycket
att göra med den här processen. Det är alltså svårt att ge några exakta
siffror.
När det gäller arbetskraftsutbudet är en orsak till att jag lyfte fram
den frågan här förra gången att vi har utgått ifrån att vi i Sverige skulle
kunna ha en något högre potentiell tillväxt än vad vi historiskt hade, om
vi nu med historiskt menar 70- och framför allt 80-talet. Bakgrunden var
att vi såg en sådan utveckling av effektiviteten i ekonomin att detta
borde vara möjligt. Men den potentiella tillväxten hänger ju också ihop
med hur många som arbetar. På det området såg vi tydliga bekymmer. Det
var därför jag ville lyfta fram det förra gången. Där har jag egentligen
inte mer att säga än vad jag sade i svaret till Mikael Odenberg, att det
finns mer att göra.
Jörgen Johansson (c): Det är bra att ni betonar Riksbankens självständighet.
Jag tror att det är viktigt för trovärdigheten efter alla de diskussioner
som har varit såväl under hösten som under våren.
Jag konstaterar att det görs en beskrivning av rimliga hyresavtal, rimliga
lönehöjningar, en produktivitet som ökar och en global inflation som
sjunker trendmässigt. Det måste innebära att den räntesats som ni nu har
satt vilar på stabil grund.
Frågetecken finns ändå, och de gäller arbetsmarknaden. Jag kommer tillbaka
till jämförelsen med USA, där produktiviteten ökar kraftigt men
sysselsättningen minskar. Som det verkar får vi samma utveckling här i Sverige.
Skillnaden mellan USA och Sverige är att man där har höga investeringar
i näringslivet, medan vi i Sverige kritiserade, bland annat i uppföljningen
av Lissabonprocessen, att vi ligger lågt i fråga om investeringar i
näringslivet. Hur påverkar det dina bedömningar?
Min andra fråga är: Står vi inför ett paradigmskifte när det gäller
Riksbankens roll att via penningpolitiken påverka sysselsättningen? Jag
tänker då på de händelser som sker fortlöpande här då företagen flyttar
från Sverige till låglöneländer. Senaste fallet var i Västervik.
Riksbankschef Lars Heikensten: När det gäller investeringarna beror det
på vilka kategorier som man väljer att fokusera på. Om vi jämför de totala
investeringarna i Sverige med investeringarna i andra länder har vi haft
en mycket svag investeringsutveckling under en längre tid. Nu sammanhänger
det delvis med att vi hade mycket kraftiga investeringar i bostadssektorn,
delvis framsubventionerade så att säga under senare delen av 80-talet.
Vi har reducerat bostadsinvesteringarna, till att börja med dramatiskt
och till en lägre nivå än vad som rimligen långsiktigt är möjligt. Nu har
bostadsinvesteringarna ändå börjat återhämta sig lite grann. Men fortfarande
är de kanske låga i ett långsiktigt perspektiv. Och de är normalt sett en
stor del av de totala investeringarna.
Men om vi fokuserar mer på industrins investeringar, och ser på dem i ett
konjunkturellt perspektiv, är det ett av de områden där man kan säga att
vi har blivit försiktiga under det senaste året. I Sverige och i andra
länder har det tagit längre tid för investeringarna att komma i gång än
vad vi hade föreställt oss. Vi har skjutit uppgången framför oss.
Men som framgick av försörjningsbalansen räknar vi med att det nu kommer
att komma i gång en uppgång i investeringarna. Mycket är på plats för det.
Efterfrågan ökar, ränteläget är lågt, aktiepriserna har varit ganska
stabila.
En annan sak är att jag tror att du har rätt i att det inte skulle skada
med en kraftigare industriell investeringsutveckling i Sverige i ett mera
långsiktigt tillväxtperspektiv.
Sedan hade du ytterligare en fråga som jag inte kommer ihåg.
Jörgen Johansson (c): Den gällde ett paradigmskifte.
Riksbankschef Lars Heikensten: Det framgick kanske av det som jag sade
tidigare att jag tycker att man överdriver dramatiken i strukturomvandlingen
just nu. Min bild är att vi under decennier har haft en ganska dramatisk
strukturomvandling i Sverige och i västvärlden. Det är visserligen sant
att vi har utflyttningar och att detta delvis tar sig andra former än
tidigare, men vi har tidigare haft mycket stora utlandsinvesteringar också,
och vi har haft hela sektorer som har lagts ned.
Det som möjligen skulle tala i motsatt riktning just i vårt fall är väl
att hela vårt närområde nu har öppnats upp, och då tänker jag på Baltikum,
Ryssland, Polen och liknande länder, och att det skulle kunna ge ett
extra stort förändringstryck under en tid.
Jörgen Johansson (c): Min följdfråga gäller sysselsättningen. Det blir
minskad sysselsättning. Samtidigt räknar man med att hushållen ska öka
konsumtionen, med andra ord via lånta pengar. Samtidigt konstaterar man
att vart femte hushåll går över styr om de får en ökad belastning på 1 000
kronor. Min fråga handlar om stabiliteten och riskbedömningen i detta
förhållande att man så att säga konsumerar med lånta pengar.
Riksbankschef Lars Heikensten: Detta är naturligtvis en väsentlig
frågeställning för oss att beakta. Vad vi har kunnat konstatera är att när
det gäller banksektorn - som vi primärt fokuserar på och följer väldigt
noga, och vi diskuterar det löpande med bankcheferna och så vidare - finns
det inga indikationer som tyder på att vi i dag har haft en utveckling
som på något sätt skulle hota betalningssystemen.
Det som du skjuter in dig på är hushållssektorn. Där kan man naturligtvis
hysa en viss oro. Därför har vi ett antal gånger under det senaste året,
både jag och mina kolleger, lyft fram att detta är en problematik för de
enskilda hållen och naturligtvis för dem som lånar ut pengar. Om beteendet
byggs under av den typen av bedömningar där man säger att räntan kommer
att vara låg i all framtid och att vi är i en ny värld och så vidare så
ökar riskerna. Det är bland annat därför som jag starkt betonar att jag
inte tror att vi är i en ny värld på de sätt debatten ibland ger intryck
av på de sätt debatten ibland ger intryck av. Jag tror att vi kommer att
få se ränteuppgångar framöver. Och det måste alla vara beredda på.
Men vi har i detta sammanhang bara ett medel, och det är räntan. Vi kan
inte detaljstyra upplåningen för hushållen samtidigt som vi eftersträvar
prisstabilitet. Vi får i huvudsak inrikta politiken på prisstabilitet.
Men du kan vara förvissad om att dessa frågeställningar hela tiden har
funnits med i övervägandena under det senaste året för mig och mina
kolleger. Det är enligt min bedömning något som har bidragit till att vi
borde agera lite försiktigt. Det är så att säga andra sidan av Siv Holmas
perspektiv.
Jag kan visa en bild som vi har använt oss av i olika sammanhang. Den
visar hushållens skuldkvot. Det som brukar lyftas fram är att skuldkvoten
nu har stigit ganska kraftigt. En orsak till det är naturligtvis att
räntorna är låga. Hushållens räntekostnader i förhållande till deras
disponibla inkomster ser dock inte alls oroande ut.
Hushållens skuldkvot och räntekvot
Procent av disponibel inkomst
Källor: SCB och Riksbanken
Problematiken är, som du var inne på: Vad händer om vi tvingas höja
räntorna? Det är risken i detta sammanhang. Man bör utgå från att vi kommer
att tvingas göra det.
Det har skett en hel del förändringar under det senaste decenniet som kan
ha påverkat utvecklingen, exempelvis från en höginflationsvärld med ett
helt annat skattesystem till en låginflationsvärld, som vi nu är inne i.
Och i länder som har gått från hög inflation till låg inflation har man
ofta fått en förändring av den genomsnittliga skulduppbyggnaden. Jag tror
därför att den högre skuldkvoten är både ett konjunkturellt fenomen och
en anpassning till en delvis annorlunda situation med låg inflation och
med mer avreglerade finansmarknader och så vidare.
Men, som sagt, vi jämför detta med andra länder, och vi följer det. Det
är inte rättvisande, det ska jag kanske understryka avslutningsvis, att
i detta sammanhang jämföra oss med Storbritannien. Där har man en annan
konjunkturell situation. Man anser att man har fullt kapacitetsutnyttjande
eller överfullt kapacitetsutnyttjande. Man har inte haft ett kvartal med
fallande tillväxt på 10-15 år, tror jag. Man har haft högre tillväxt än
vad vi har haft. Och arbetslösheten är på väg ned och så vidare. Jag kan
peka på en massa olika saker som skiljer Storbritannien från Sverige. Men
dessutom har man haft årliga prisökningar på egnahem som har varit mycket
stora under en lång tid, väsentligen högre än vad våra har varit. Där är
alltså läget annorlunda än hos oss. Men det är klart att det är intressant
för oss att följa vad som händer där, och det gör vi. Men det har inte
varit vår bedömning att det finns anledning för oss att nu agera på det
sätt som man där har valt att agera.
Hans Hoff (s): Tack, Jörgen Johansson, för att du tog upp den fråga som
jag hade tänkt att ta upp. Jag tror nämligen, precis som Jörgen Johansson
och riksbankschefen, att detta är oerhört väsentliga frågor för vår ekonomi.
Hushållens skuldsättning är i dag nämligen i stort sett lika hög som den
var inför bankkrisen på 90-talet, och enligt den rapport som kommer i dag
ser vi inte heller att det sker någon större avmattning av ökningen av
skuldsättningen. I den situation som vi i dag befinner oss med låga räntor
så klarar hushållen dessa kapitalkostnader, men över tid vid ett högre
ränteläge är det klart att det kan slå mot hushållens betalningsförmåga
och så vidare.
Riksbankschefen berörde också den brittiska centralbankens del i detta.
Det hade jag också tänkt att ta upp, just vilka olika skillnader som man
gör eftersom det är en av förutsättningarna. Där har man nu höjt styrräntan
för att dämpa utvecklingen på den brittiska fastighetsmarknaden men också
för att dämpa hushållens skuldsättning.
Jag skulle vilja formulera min fråga på följande sätt: Om man nu kan anta
att det över tid kan vara ett problem i svensk ekonomi med en hög
skuldsättning och en högre ränta, vilka andra medel än just räntehöjningar
har Riksbanken i så fall för att kunna förebygga en sådan situation?
Riksbankschef Lars Heikensten: Det finns ett antal länder förutom
Storbritannien där man tydligt kan se att det har funnits problem med
fastighetsprisutvecklingen. Nederländerna är ett exempel och Australien ett
annat. Det är klart att utvecklingen i alla de här länderna har påverkats
av det allmänna efterfrågeläget som har varit uppdrivet och man har varit
närmare fullt kapacitetsutnyttjande. I sådana situationer finns det
egentligen inte någon motsatsställning. Inflationsmålet går i någon mening
hand i hand med det som de behöver göra med hänsyn till fastighetspriserna.
Jag tycker att din fråga är bra på det viset att den lyfter fram ett
viktigt problem som diskuteras mycket i centralbanksvärlden. Det har att
göra med att man inte kan utesluta att om man har en längre period med
låg inflation och ett väldigt lågt ränteläge, så kan man få en utveckling
av egendomspriserna som långsiktigt är problematisk.
Ni känner igen den här diskussionen i hög grad från den som var i slutet
av 90-talet. Då handlade det om aktieprisutvecklingen. Det var en väldigt
livlig diskussion kring detta framför allt i Förenta staterna. Det var
den amerikanska penningpolitiken som primärt drev den här utvecklingen.
Min amerikanske kollega valde att inta linjen att man i det läget inte
skulle bry sig om aktieprisuppgången eftersom man ändå aldrig skulle veta
när den har gått bortom den punkt som är mer fundamentalt motiverad. Och
skulle man möjligen ingripa resolut riskerade man att spräcka en eventuell
bubbla, och då kunde det få negativa konsekvenser. I princip var hans
linje alltså att man skulle ställa sig lite vid sidan om den här utvecklingen,
att man möjligen kunde kritisera den, vilket han gjorde vid några tillfällen.
Sedan får man hantera konsekvenserna av bubblan om den så småningom
spricker och det gjorde den ju. Då hanterade man det genom att mycket
dramatiskt sänka räntorna.
För min egen del har jag aldrig riktigt accepterat det resonemanget. Det
har jag också gjort klart i ett antal olika internationella diskussioner
som vi har haft. Jag tycker att det är rimligare att se på dessa saker
som man ser på andra risker. Och när prisutvecklingen, till exempel på
aktier, börjar lämna de nivåer som förefaller vara historiskt normala har
vi ett argument för att väga in detta i våra funderingar kring räntan. Ju
mer ett pris på en tillgång avviker från det som verkar rimligt, desto
större är risken för att det leder till störningar framöver. Därmed bör
det få en viss vikt i de bedömningar som vi sammantaget gör, särskilt som
vi har andra mål än inflationsmålet.
Vi ska enligt lagstiftningen också, som jag var inne på tidigare, försöka
hantera stabiliteten i det finansiella systemet, men vi ska också försöka
bidra till att man får en långsiktigt stabil realekonomisk utveckling.
Från båda dessa utgångspunkter tycker jag att man har anledning att väga
in risker med utvecklingen på tillgångsmarknaderna. Men en utomordentligt
svår fråga är: När ska man göra det? När har utvecklingen gått så långt
att man bör låta sig påverkas påtagligt? Vi har resonerat en del om detta,
och vi har sagt oss att vi ska försöka öka informationen om dessa
frågeställningar i inflationsrapporter och i andra sammanhang.
Som jag sade är detta en problematik där vi ligger relativt långt fram
och där vi aktivt har engagerat oss i en internationell diskussion i
centralbanksvärlden. Och vi tillhör dem som tydligt har argumenterat för
att tillgångsprisernas utveckling bör vägas in i bedömningarna. I detta
avseende har vi som jag uppfattar det varit tydligare än exempelvis
Storbritannien, även om prisutvecklingen där nu gör att de lyft fram problemet.
Men sedan tog du upp ytterligare en fråga: Vad kan man därutöver göra?
Där tror jag inte att Riksbanken egentligen har så väldigt många medel.
Hur skattepolitiken är utformad spelar in. Det finns också andra typer av
regelverk. Exempelvis sade min kollega i Australien till mig nyligen att
man där har en situation där det är en mycket kraftig spekulation i
bostadsrätter eller motsvarande. Såvitt jag förstår har vi regler som gör
det svårt att köpa många bostadsrätter och spekulera i dem och hyra ut
dem till andra. Men där är det ett etablerat sätt att tjäna pengar. När
aktiepriserna föll flyttade man pengar till lägenheter. Och många
privatpersoner äger många lägenheter. Det menar han i det sammanhanget har
bidragit till att driva upp en bubbla, medan vi så att säga i allt väsentligt
bor i våra egna bostäder.
Jag nämner detta som ett exempel på att det finns olika typer av regelverk
som spelar in på olika marknader. Om detta skulle visa sig bli en allvarlig
problematik i Sverige tror jag att det är utomordentligt väsentligt att
diskutera om det finns andra metoder än penningpolitik som kan användas.
Och då bör ni självfallet vara inblandade i detta eftersom det har mycket
att göra med lagstiftning, kanske inte bara på finansutskottets område,
men bland annat på finansutskottets område. Och man ska inte inbilla sig
att penningpolitiken fullt ut kan hantera detta. Det är att lägga en för
stor börda på penningpolitiken.
Hans Hoff (s): Jag uppfattade att riksbankschefen nämnde att en viktig
del i att förebygga en alltför dramatisk fortsatt skulduppbyggnad, den är
ju relativt omfattande i dag, kunde vara att kommunicera dessa frågor.
Det var ändå ett av de redskap som riksbankschefen nämnde.
Riksbankschef Lars Heikensten: Jag håller med om det. Rent konkret är det
exempelvis så att när jag och några av mina kolleger i riksbanksledningen
löpande informellt träffar cheferna för bankerna för att diskutera olika
typer av frågeställningar som är av gemensamt intresse brukar denna
problematik regelbundet vara uppe, ofta på basis av våra stabilitetsrapporter
där vi resonerar om dessa och liknande frågor. Det är ett sätt att få
också dem att uppmärksamma riskerna om det nu inte redan har skett.
Den typ av diskussion som har förts under senare tid välkomnar jag därför
också starkt. Det finns en spänning i denna diskussion, där det å ena
sidan finns de som kräver att vi ska sänka räntan och sänka den mycket
och som har en föreställning om att detta hanterar sysselsättningsproblem
och annat, och där det å andra sidan finns de som är oroade för
kreditmarknadsexpansion och vad detta kan betyda. För oss handlar det om att
fundera på båda dessa typer av aspekter.
Vi menar att den inflationsprognos som vi har gjort väl motiverar vårt
räntebeslut. Det är grunden. Men som jag sade i slutet av min inledning
har vi vägt in också stabilitetsaspekter. De spelar också en roll i detta
sammanhang.
Tomas Högström (m): Det är många som har åsikter om hur Riksbanken gör
sitt jobb. Det har vi kunnat ta del av. Många har uppfattningar om det.
Och en gängse uppfattning på många håll är att räntan ska ned. Det har vi
kunnat läsa i tidningarna under de senaste veckorna. Särskilt
regeringsföreträdare har gett uttryck för sådana åsikter. Nu levererar
Riksbanken,
och vi kommer säkert att få kommentarer i stil med att det borde ha varit
mer. Man kan från majoritetssidan i riksdagen konstatera att dessa signaler
redan har skickats.
Vi ser nu hur produktiviteten ökar, och vi ser att arbetslösheten ökar.
Och penningpolitiken ska lösa problemen med arbetslösheten. Samtidigt
säger riksbankschefen att det finns en överdriven tilltro till penningpolitikens
betydelse. Och jag snappade upp några synpunkter här. Det diskuteras om
räntan avgör utvecklingen när det gäller arbetslösheten. Så är det ju
inte. Det är på det strukturella planet som åtgärder behöver vidtas för
att man ska komma till rätta med arbetslösheten, för att ta ett annat
exempel.
Åtgärder och förslag diskuteras på många håll, och vi ser med ett visst
intresse fram mot att den ekonomiska vårpropositionen ska läggas fram.
Inför den har man diskuterat förslag som höjda ersättningsnivåer, avtal
om kortare arbetstid, friår och annat. Ska jag tolka riksbankschefen som
att det i sin tur driver upp arbetslösheten?
Riksbankschef Lars Heikensten: Jag uppskattar inte helt uttrycket levereras.
Jag tror att ni kan vara helt trygga i fråga om att det kommer att uppstå
situationer i framtiden när vi i denna mening inte kommer att leverera.
Jag vill understryka att vi gör de bedömningar som vi gör, och det kommer
vi att fortsätta att göra. Att det sedan råkar vara så, framför allt när
vi sänker räntan, att detta har påhejats av ledande politiker förändrar
inte bedömningen från vår sida.
När det gäller den andra frågan är vi tillbaka till den problematik som
Mikael Odenberg tog upp tidigare om hur man ska se på arbetskraftsutbudet.
Det är klart att åtgärder som leder till att fler människor söker sig ut
på arbetsmarknaden är av godo på det viset att vi får ett större
arbetskraftsutbud och långsiktigt en högre potentiell tillväxt. Men utöver
detta tänker jag inte ge mig in i diskussionen om exakt vad man ska göra
eller hur man ska hantera arbetsmarknaden. Det är frågeställningar som
diskuteras i väldigt många andra sammanhang, där naturligtvis jag som
privatperson kan ha både den ena och andra synpunkten, men jag tänker
inte ge mig in på det i dag.
Tomas Högström (m): Men hur kunde riksbankschefen själv konstatera att
det fanns en överdriven tilltro till penningpolitikens betydelse? Det är
ju i allra högsta grad en fråga för både Riksbanken och riksbankschefen.
Om den nu finns, hur hanterar Riksbanken och riksbankschefen det
problemet?
Riksbankschef Lars Heikensten: Det hanterar jag bland annat genom att i
sådana här sammanhang och i andra sammanhang understryka problemet. Bland
annat när jag var i konstitutionsutskottet i förra veckan började jag med
att tala just om detta, att jag tycker att vi i många sammanhang har för
mycket diskussion kring penningpolitiken och att det ibland avleder
uppmärksamheten från frågeställningar som vore väsentligare att diskutera.
Dock är inte detta ett sådant tillfälle eftersom vi vid detta tillfälle
har träffats just för att diskutera penningpolitik. Men det finns många
andra sammanhang där jag skulle förorda, och jag tror att Sverige skulle
gagnas av, att man diskuterade andra saker än penningpolitik. Detta är en
väldigt generell utsaga. Men jag har byggt under den i dag med att till
exempel visa hur hög arbetslöshet vi hade på toppen av konjunkturutvecklingen
och hur liten förändringen därefter egentligen är i förhållande till vad
vi hade från början. Det säger någonting om storleksordningen och var de
stora insatserna bör ske.
Christer Nylander (fp): Min fråga handlar om samspelet mellan finanspolitik
och penningpolitik. Det brukar sägas att penningpolitiken ska understödja
finanspolitiken men samtidigt ha ett mer konjunkturellt ansvar på ett-två
år. Jag kan också tycka att finanspolitiken ibland är alldeles för kortsiktig,
delvis till följd av att statsfinanserna ser ut som de gör. I
Konjunkturinstitutets senaste prognos slår man fast att finanspolitiken 2002 var
väldigt expansiv, 2003 ganska åtstramande och för 2004 vet vi inte riktigt
eftersom förhandlingar fortfarande pågår.
Min fråga är om denna kortsiktighet i finanspolitiken försvårar för
penningpolitiken att verka på det sätt som den ska. Och är det så att dagens
beslut att sänka räntan innebär att penningpolitiken nu är så expansiv
att ytterligare sänkningar skulle få väldigt liten effekt?
Riksbankschef Lars Heikensten: Först och främst, när det gäller
rollfördelningen som du touchade vid, tror jag att det viktigaste bidraget som
finanspolitiken kan ge är att vi får en långsiktigt hållbar utveckling av
statens finanser. För att åstadkomma detta har vi i Sverige under senare
år haft ett budgetpolitiskt ramverk som i huvudsak har följts. De beräkningar
som finns i inflationsrapporten kring dessa saker antyder att det
strukturella sparandet under senare år har varit aningen för lågt. Det
strukturella sparandet bör vara i genomsnitt ungefär 2 % om man ska nå upp
till det mål som regeringen har satt, 2 % över konjunkturcykeln. Även om
det är ungefär 2 % i genomsnitt under hela denna period målet funnits vet
vi att det har vidtagits ganska många expansiva finanspolitiska åtgärder
under senare år. Jag känner alltså en oro underbyggd av de beräkningar
som finns i inflationsrapporten för att vi i dag med den politik som
föreligger inte kommer att klara av att uppnå det uppsatta tvåprocentsmålet.
Dessa beräkningar är svåra, och de har mycket att göra med hur man ser på
kapacitetsutnyttjandet i ekonomin. Men vi har använt några olika typer av
metoder, och de ger ändå denna bild.
Jag delar Ingemar Hanssons uppfattning, som den har kommit till uttryck
i en del tidningar, nämligen att penningpolitiken, när den bedrivs med
inriktning på prisstabilitet, ofta kan bidra till att vi kan lindra
svängningarna i ekonomin. Däremot ges detta ibland tolkningen att vi så att
säga har som primär uppgift att stabilisera ekonomin, men det har vi ju
inte, utan vi har som primär uppgift att stabilisera penningvärdet. Om vi
lyckas med det, när vi jobbar på det sätt som vi gör, kommer vi ofta att
kunna bidra, som en bieffekt, till att minska svängningarna i
ekonomin.
35. Strukturellt sparande 1997-2006, HP-metoden
Procent av BNP
Källor: SCB och Riksbanken
Finanspolitiken är i detta sammanhang en viktig faktor. Det är självklart.
Vi försöker så gott vi kan att väga in de förändringar som sker i
finanspolitiken. Ett exempel är när det fattades beslut om skattesänkningar
i fråga om egenavgifterna, jag kommer inte ihåg om beslutet togs 2000
eller 2001. Det var ganska stora belopp. Då lade vi in det i våra prognoser,
och det påverkade vår syn på hushållens konsumtion och annat och fick
därmed återverkningar på inflationen och på ränteläget. Annorlunda uttryckt:
Om man inte hade tagit dessa beslut under den perioden hade vi med största
sannolikhet haft ett lägre ränteläge. Detta är inte ett argument vare sig
för eller emot det som gjordes utan bara ett konstaterande av hur vårt
arbetssätt fungerar.
För att återknyta till den dagsaktuella diskussionen är det naturligtvis
så att om riksdagen bestämmer som man gjorde i fjol - det kanske var
Arbetsmarknadsstyrelsen eller regeringen, jag vet inte vem som formellt
tog beslutet - att reducera de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna under
andra halvåret samma år är det klart att det inte är någonting som vi kan
kompensera med räntesänkningar på ett meningsfullt sätt. Så snabbt verkar
inte ränteändringar och så precisa är inte redskapen.
Då är vi tillbaka till en aspekt på Tomas Högströms tidigare fråga. Jag
vill alltså understryka och varna för en övertro på att man kan bedriva
en finjusterande politik. Där tycker jag att det finns ett visst problem
i diskussionen. Det här har också att göra med Agneta Ringmans fråga. Jag
tror exempelvis inte att det är meningsfullt att säga att arbetslösheten
har gått upp två tiondelar och att man alltså borde ha haft två tiondelar
lägre ränta om man hade gjort allt rätt för två år sedan. Osäkerheten är
alldeles för stor för att den typen av resonemang ska ha något intresse.
Om vi kan lyckas stabilisera prisnivån ungefär kring 2 %, då tror jag att
vi i allt väsentligt får vara nöjda. Sedan är det andra politikgrenar som
måste se till att ekonomin fungerar så väl att man kan få en bättre
sysselsättning eller vilket mål man nu har.
Christer Nylander (fp): Av bilden hur expansiv finanspolitiken är kan man
möjligen gissa när valår inträder i det här landet.
Jag har en annan fråga. Innebär denna sänkning att penningpolitiken är så
expansiv att det är svårt att få effekt med ytterligare expansiva åtgärder
från penningpolitikens sida?
Riksbankschef Lars Heikensten: Den här frågan berör en annan svår diskussion
som förs i centralbanksvärlden. Det råder väl bred enighet om att man i
en situation där man har så att säga verklig deflation, i en ekonomi med
prisfall som är orsakade av efterfrågebortfall, om jag uttrycker mig så,
kan få problem med att använda penningpolitik på ett vanligt sätt. Det
finns väl utvecklat både i arbeten som vi har gjort internt men är också
lätt att komma åt i tal som har hållits av några av våra kolleger i till
exempel Förenta staterna. Där framgår hur man kan använda penningpolitik
i den typen av situationer.
Men huruvida penningpolitiken har mer effekt vid 2 ½ % ränta än vid 2 %,
eller mer vid 3 % än vid 2 % har jag ingen välgrundad uppfattning om.
Hur effektiv penningpolitiken är beror också på många andra aspekter som
man måste väga in i bilden.
Olle Sandahl (kd): Jag tänkte försöka klämma in två frågor. Den ena är
lite grann i förlängningen av vad Christer Nylander var inne på.
Konjunkturinstitutet har nu prognostiserat ett underskott på 8 miljarder
i budgeten om inga åtgärder vidtas. Nu sätter regeringen en ära i att
hantera - manipulera, eller hur man ska uttrycka det - saldot så att man
ändå hamnar inom ramen för vad som kan anses vara acceptabelt. Detta kommer
dock naturligtvis att påfordra vissa insatser av mer eller mindre
artificiellt slag.
Kommer de här förutsedda insatserna att ha någon penningpolitisk implikation?
Funderar ni på vad det i så fall skulle kunna vara för typ av insatser,
om vi utgår från att de 8 miljarderna kommer att tvättas bort?
Man kan möjligen lägga till att prognoserna för kommunsektorn är back
4 miljarder, detta trots att ni i era bedömningar kalkylerar med en
skattehöjning på 20 öre.
Det var den ena frågan, som i någon mån var lokal. Den andra frågan är
mera global och allmän. Riksbankschefen säger att det inte är en ny värld.
Men i det tal som riksbankschefen höll här nämns Kina. Och Kina är, vad
jag förstår, ett exempel på någonting som aldrig tidigare har skett,
någonting som bryter alla rådande paradigmer just nu, med en tillväxt på
9 % och en befolkning på 1,3 miljarder. Man räknar med att 400 miljoner
människor - det vill säga lika många som hela EU:s samlade befolkning -
kommer att ha flyttat till städer om tio år. 2003 byggde man vägar
motsvarande hela Frankrikes vägnät i denna enda nation.
Såvitt jag kan förstå måste det här ha implikationer på vår näring, på
rederibranschen. Stålpriserna har ökat med 30 % på bara tre månader, och
importen av olja har ökat med 77 % och så vidare. Det är en gigantisk
expansion inom just Sveriges näringssektor.
Då är frågan: Är de traditionella analysmetoder som Riksbanken har
konstruerade för att hantera sådana här anomalier, så att vi lugnt kan lita
på bedömningarna? Eller faller de utanför? Det vill säga, fräckt uttryckt:
Hur är tankekvoten på Riksbanken? Räknar ni efter givna formler enbart,
eller tänker ni också?
Riksbankschef Lars Heikensten: Jag kanske ska göra som jag gjorde i
konstitutionsutskottet, ge ett kort svar och säga nej på den sista frågan.
Skämt åsido - jag kan börja med den första frågan som du tog upp, om
finanspolitiken. Vi har den här gången inte specifikt inkluderat några nya
finanspolitiska åtgärder i den analys vi har gjort. Normalt sett får vi
utgå från den information som finns. Men det kan hända, och har hänt, att
vi gör prognoser på finanspolitiken. Det har nog oftast varit när vi haft
goda skäl att tro att en större omläggning skulle ske. Vi kanske inte har
känt till detaljerna, men vi har inkluderat de grova dragen. Jag vill
minnas att det skedde till exempel i samband med egenavgiftssänkningarna.
Det var ännu inte beslut tagna då men vi tog ändå med det i våra bedömningar.
Ett exempel i den senaste rapporten är att vi har räknat med höjning av
kommunalskatterna med 20 öre. Det finns med i bedömningen här, även om
besluten säkert inte alltid har tagits. Men vad som specifikt kan komma
ut ur budgetpropositionen har vi inte räknat på.
När vi väl vet vad det blir spelar åtgärdernas karaktär en viss roll. Det
är inte så att vi i detalj kan gå in på varenda åtgärdstyp, men i grova
drag har vi en känsla av att en del åtgärder påverkar hushållens
konsumtionsutrymme och andra åtgärder leder till att landsting och kommuner
kanske växer snabbare och så vidare. Det får lite olika effekter, beroende
på hur expansionen - om det nu är det som det handlar om - fördelas.
Den andra frågan gällde Kina. Jag tyckte att det var lämpligt att göra
det, därför att jag delar din uppfattning att det ändå är någonting ganska
dramatiskt som sker där. Sedan är frågan hur dramatiskt det är. Jag tror
inte att det för vår del innebär en ny värld, utan jag tror, som jag har
understrukit, att de normala utbuds- och efterfrågeförhållandena i Sverige
också i fortsättningen kommer att spela den avgörande rollen för
inflationsutvecklingen.
När det sedan gäller vad vi kan göra på det här området, tror jag att man
får vara realist och säga att det viktigaste vi kan göra är att ta till
oss analyser som andra gör. Vi har kontakter med Internationella valutafonden,
som till exempel har gjort mycket på det här området. Vi träffar löpande
våra kolleger i andra länder. Jag har träffat min kinesiske kollega säkert
tre fyra gånger under det senaste året, och då är det tillfälle att
diskutera saker, exempelvis deras växelkurspolitik och annat som har varit
aktuellt.
Kina: Handel som andel av världshandel
(export+import)
Procent
Källor: OECD och Riksbanken
När det gäller bedömningar av det internationella pristrycket har till
exempel den tidigare chefsekonomen på Valutafonden Ken Rogoff skrivit ett
papper om den här saken - de som är intresserade kan lätt få tillgång
till det - där han resonerar igenom detta. Slutsatsen är, om jag minns
rätt, i linje med den som vi själva har dragit, att det här nog talar för
att man kan få ett något lägre internationellt pristryck under de närmaste
åren än vad man normalt skulle ha förväntat sig. Men när konjunkturen går
upp har man ändå anledning att tro att pristrycket stiger också i Sverige.
Karin Pilsäter (fp): Jag ställde bara en fråga i den första omgången, men
jag hade en fråga till. Den gäller lite grann inför den debatt som vi ska
ha här senare i dag om de offentliga finansernas långsiktiga utveckling.
Riksbankens bedömning av det strukturella sparandet skiljer sig en del
från Konjunkturinstitutets bedömning, framför allt för det kommande året.
Jag undrar bara om du har någon uppfattning om och någon kommentar till
de skillnaderna, om du tror att skillnaderna kommer att växa.
Det är en plats tom här, som någon påpekade, beroende på att det just nu
pågår budgetförhandlingar, så det finns i och för sig ett stokastiskt
inslag i de offentliga finanserna på kort sikt. Har du någon kommentar
till de skillnader som finns?
Riksbankschef Lars Heikensten: Jag har inte haft tillfälle att i detalj
titta på Konjunkturinstitutets bedömning, men det är klart att det räknar
med en något svagare konjunkturbild under de närmaste åren. Det är sannolikt
att det är en faktor som påverkar detta. Det är det spontana svar som jag
skulle kunna ge.
På bilden här ser ni de beräkningar som jag nämnde tidigare och som finns
refererade i inflationsrapporten. Ni behöver inte fundera på vad metoderna
innebär, men vi har använt ett par olika typer av metoder. Ni ser att det
är skillnader mellan metoderna, men sammantaget tyder de på en utveckling
som är för svag i förhållande till det tvåprocentsmål som finns.
Jag kan ta upp en sak till som jag tänkte på i anslutning till frågan om
vad det är som driver inflationen. Det är viktigt att diskutera de
internationella aspekterna, men det är också viktigt att fundera över andra
faktorer som påverkar inflationen. En sak som nu är av viss betydelse är
prisutvecklingen på administrativa tjänster. De har ökat betydligt mer än
andra priser på senare tid. Här handlar det i ganska hög grad om
primärkommunala tjänster: vatten, transporter, parkeringsavgifter och det ena
med det andra. Desssa tjänster har stor betydelse för hushållens konsumtion
och utgör en icke föraktlig del av KP. De förtjänar en större uppmärksamhet
i diskussionen. Allt handlar förvisso inte om Kina.
Tabell 5. Strukturellt sparande 2003-2006, olika metoder
Procent av BNP
Källa: Riksbanken
Det är viktigt att komma ihåg att inflationen har väldigt många komponenter.
En ytterligare komplikation med detta är, som ni ser, att prisutvecklingen
på administrativa tjänster normalt sett inte alls samvarierar med
konjunkturen, som man skulle tänka sig. Snarare är det precis tvärtom. Det
kanske inte är så konstigt, för jag gissar att det delvis handlar om att
när konjunkturen viker försvagas de offentliga finanserna. Och när de
försvagas höjer man avgifterna.
Slutsatsen är att inflationsbilden är ganska sammansatt, och det finns
mer att beakta än de internationella frågorna och konkurrenssituationen
i varuhandeln.
Tjänstepriser och resursutnyttjande
Årlig procentuell förändring
Källa: SCB och Riksbanken
Jörgen Johansson (c): Jag fick egentligen svar på frågan, men jag skulle
trots allt vilja göra ett påstående. Det gäller de röda dagarna, som du
talade om tidigare. Man kan väl konstatera att i och med att det är mindre
röda dagar under innevarande år ger det någon tiondel extra på tillväxten.
Ska man då uppfatta signalen från den ekonomiska världen i Sverige så
att vi ska glömma diskussionen om sex timmars arbetsdag, friår och liknande?
Det ansluter lite till Tomas fråga tidigare.
Riksbankschef Lars Heikensten: Du uttryckte dig mer pregnant än vad jag
gjorde när jag vimsade till det om söndagar och helgdagar. Det handlar ju
om att de överlappar varandra, och det kan de göra i olika stor utsträckning
olika år.
Egentligen är du återigen inne på samma frågeställning som Mikael Odenberg
och andra har varit inne på. Det är helt klart att det är väsentligt för
den potentiella tillväxten hur mycket människor arbetar och hur många som
arbetar. Därför är det väsentligt för penningpolitiken.
Sedan är det också så - det var det jag lyfte fram lite mer i höstas -
att hur många som arbetar är av särskild betydelse när det gäller de
offentliga finansernas utveckling. Det är svårt att med en bättre
produktivitetsutveckling kompensera att färre arbetar och att det arbetas färre
timmar. En bättre produktivitetsutveckling leder normalt sett till en
högre reallöneutveckling, och det påverkar normalt sett utgiftsutvecklingen
i den offentliga sektorn också.
Från penningpolitisk synpunkt är produktivitet och arbetskraftsutbud
ungefär jämförbara. Det är naturligtvis viktigt med båda delarna, om vi
ska ha en hög tillväxt och bra välståndsutveckling. Men med tanke på de
offentliga finanserna är det speciellt viktigt att många arbetar.
Ordföranden: Det är nu ingen av utskottets ledamöter som har begärt ordet.
Då ber jag att få rikta ett stort tack till Lars Heikensten, som har
närvarat vid denna utfrågning i dag. Jag riktar också ett tack till
utskottets ledamöter för frågorna och ett tack till alla som har följt detta
dels här i lokalen, dels via andra medier.
Därmed förklarar jag dagens utfrågning av riksbankschefen avslutad.
Bilaga 4
KPMG:s utredning
Svensk kontantförsörjning AB med dotterbolag
Bilaga 5
Riksdagens revisorers utredning
Granskningspromemoria 2002/03:2 Bolagiseringen av kontantförsörjningen
Bilaga 6
Riksbanksdirektionens kommentarer
Lars Heikenstens redogörelse för direktionens kommentarer till Riksdagens
revisorers granskningspromemoria 2002/03:2 "Bolagiseringen av
kontantförsörjningen"
1. Inledning
Riksdagens revisorer har under våren 2003 granskat bolagiseringen av
Riksbankens kontanthantering och de kostnader Riksbanken och bolagen -
Pengar i Sverige AB (PSAB) och Svensk Kontanthantering AB (SKAB) - haft
för denna samt det ekonomiska utfallet av PSAB:s/SKAB:s verksamhet.
Revisorernas granskning täcker ett komplext skeende under perioden 1998-2002.
Deras utlåtande innehåller både detaljerade synpunkter, främst gällande
den ekonomiska redovisningen, och mer övergripande kommentarer. Denna
redogörelse för fullmäktige innehåller direktionens syn på huvuddragen i
utvecklingen.
2. Riksdagens revisorers granskningspromemoria
Revisorernas granskningspromemoria utgår bl.a. från en studie gjord av
konsulter till Riksdagens revisorer. I promemorian riktar Riksdagens
revisorer i sammanfattning följande kritik mot Riksbanken och PSAB/SKAB:s
verksamhet.
På basis av konsulternas analys anser Riksdagens revisorer att bolagiseringen
och omstruktureringen varit onödigt kostsam. Två handlingsalternativ utan
bolagisering presenteras, vilka antas skulle ha kunnat leda till lägre
kostnader med liknande effekter på kontantmarknaden. I ett första alternativ
antas att Riksbanken redan 1999 skulle ha reducerat sitt ansvar för
kontanthanteringen och avvecklat kontorsrörelsen. I ett andra antas att
motsvarande skulle ha skett först år 2003 och att verksamheten till dess
skulle ha drivits som tidigare. Konsulternas beräkningar leder dem till
slutsatsen att merkostnaden är i storleksordningen 250 miljoner
kronor.
Riksdagens revisorer anser att de höga kostnaderna främst förklaras av
att bolaget gjort affärsmässigt olämpliga företagsförvärv och olönsamma
nyinvesteringar samtidigt som man anser att rörelsetillgångar och
personalstyrka varit överdimensionerade. Vidare menar revisorerna att bolagets
löpande rörelseverksamhet inte heller har bedrivits på ett resurseffektivt
sätt.
Riksbankens årsredovisningar anses vidare vara ofullständiga och inte ge
information som räcker för en bedömning av vad kontanthanteringen egentligen
har kostat. Riksdagens revisorer anger också att det i bolagens
årsredovisningar saknas särredovisning för posten övriga kostnader, att det
inte tydligt redovisas hur de olika affärsområdena utvecklats samt att
poster i resultaträkning respektive i noter till denna inte överensstämmer.
I sina överväganden framhåller Riksdagens revisorer att de ser allvarligt
på Riksbankens sätt att hantera kontantförsörjningen. Revisorerna anser
att Riksbanken satsat statliga medel i riskfylld kommersiell verksamhet
utan tillräcklig marknadsanalys och att Riksbanken inte ingripit trots
att bolaget under lång tid gått med förlust. De anser också att eftersom
Riksbankens och bolagens redovisning inte gav tillräcklig information
finns det mycket som talar för att Riksbankens direktion inte haft
tillräcklig kunskap om bolagens ekonomi.
Riksdagens revisorer anser att redovisningen i bolagen som ett minimum
bör uppfylla de krav som ställs på börsnoterade företag. Direktionen har
enligt Riksdagens revisorer ansvar för att se till att redovisningen fyller
högt ställda krav.
3. Bakgrund till förändringarna av kontanthanteringen
Utredningar inom Riksbanken, som gjordes under åren 1997-1998, visade att
kontanthanteringen i det svenska samhället kunde vara effektivare. En del
av förklaringen till den bristande effektiviteten var Riksbankens eget
agerande. Genom att erbjuda service till bankerna, utan att fullt ut ta
betalt för den, hade Riksbanken medverkat till att bevara en gammal
struktur på kontantmarknaden och ett ineffektivt arbetssätt med bl.a. onödiga
transporter till och från Riksbanken. Bankerna och övriga aktörer på
kontanthanteringsmarknaden hade svaga motiv för att förändra och rationalisera
en hantering som Riksbanken till största delen bekostade.
De samlade årliga kostnaderna för kontantförsörjningen i samhället,
inklusive Riksbankens ca 250 miljoner kronor, beräknades 1998 i en
riksbanksrapport till drygt 10 miljarder kronor. Riksbanken bedömde i rapporten
att det fanns utrymme för betydande effektivisering av den totala
kontanthanteringen. Riksbanken ville därför göra sina egna kostnader för
kontanthanteringen synliga och låta dem bäras av banker och andra aktörer,
som i och med detta skulle få tydligare motiv till att effektivisera sin
verksamhet. Avsikten var också att stimulera till ökad konkurrens och
produktutveckling för tjänster i hela kontanthanteringskedjan, vilket på
sikt skulle kunna bidra till att sänka de samhällsekonomiska kostnaderna.
Det fanns dessutom skäl för Riksbanken att se över sin egen roll i
kontanthanteringen. Riksbankens eget kontorsnät och arbetssätt ansågs vara
alltför kostnadskrävande med bl.a. för stora lokalytor och för många
anställda, trots det förändringsarbete som inletts under 1980-talet. Genom
att överlåta kontorsnätet i första hand till bankerna ville Riksbanken
minska de egna kostnaderna och fokusera verksamheten på sina kärnuppgifter;
att upprätthålla ett fast penningvärde och främja ett säkert och effektivt
betalningsväsende.
Mot denna bakgrund bildades bolaget Pengar i Sverige AB (PSAB) efter beslut
av riksbankfullmäktige 1998. Redan dessförinnan fördes diskussioner om en
överlåtelse av verksamheten till bankerna utan att någon överenskommelse
nåddes.
Skälen till att Riksbanken beslöt att driva verksamheten i aktiebolagsform
var att ge den bättre utvecklingsbetingelser med en ledning skild från
Riksbanken samt att underlätta en framtida överlåtelse av bolaget, vilket
hela tiden varit Riksbankens mål. Bolagiseringen gjorde också kostnaderna
för verksamheten synliga på ett annat sätt än tidigare. Dessutom skapades
möjligheter att utöka den kommersiella verksamhet som sedan länge bedrivits
i Riksbanken i mindre skala genom uppräkning av dagskassor och laddning
av bankomatkassetter.
4. Kostnaderna för förändringsarbetet
Revisorernas konsulter uppskattar, på basis av de företagsekonomiska
kalkyler de gjort, att Riksbankens kostnader för att förändra kontanthanteringen
skulle ha kunnat vara cirka 250 miljoner kronor lägre än vad de faktiskt
blev. Direktionen menar att denna siffra är för hög på grund av att
konsulterna inte synes ha gjort korrekta jämförelser mellan de olika alternativ
som belyses. Till detta kommer att bilden av förändringarna inom kontantområdet
inte blir fullständig eftersom konsulterna valt att inte beröra vidare
samhällsekonomiska konsekvenser av de åtgärder som vidtagits.
När det gäller kalkylernas utförande, har konsulterna för det första i
sina jämförelsealternativ räknat med försäljningsvärden på fastigheterna
som förutsätter att dessa är uthyrda under lång tid. Om Riksbanken minskat
sitt lokalbehov hade det varit svårt att finna andra hyresgäster till de
speciellt utformade fastigheterna utan kostsamma ombyggnader. De
försäljningsvärden som konsulterna använt i sina beräkningar är därför för
höga.
För det andra har konsulterna inte tagit hänsyn till bolagets kostnader
för VD, styrelse etc. som bör belasta kalkylerna för jämförelsealternativen.
För det tredje har kostnaderna för det nya IT-systemet, som behövdes
oavsett om verksamheten organiserats i bolag eller ej, underskattats i
jämförelsealternativen.
Tar man hänsyn till dessa tre faktorer synes skillnaden mellan det verkliga
utfallet och Riksdagens revisorers konsulters beräknade alternativ vara
100-150 miljoner kronor. Till detta kommer att en rättvisande jämförelse
också förutsätter att de olika alternativen på samma vis belastas med
moms och försäkringskostnader. Tar man hänsyn till dessa kostnader minskar
skillnaderna ytterligare.
Det finns alltså goda skäl att ifrågasätta konsulternas kalkyler av
merkostnaden. Denna slutsats förstärks ytterligare om man beaktar de
samhällsekonomiska effekterna. De förändringar av kontanthanteringen som
genomförts under senare år har lagt grunden för en mer effektiv hantering
av sedlar och mynt i samhället som helhet. Visserligen har omställningen
medfört betydande kostnader för värdetransportföretagen, bankerna och för
Riksbanken och dess bolag SKAB/PSAB. Dessa kostnader är dock i stor
utsträckning hänförliga till förändringsarbetet medan vinsterna av en
effektivare kontanthantering uppkommer under en lång följd av år framöver.
Trots de invändningar som kan riktas mot revisorernas analys står det
klart att förändringarna i kontanthanteringen blivit dyrare än vad de
ursprungliga kalkylerna indikerade. Direktionen kan också konstatera att
med de kunskaper Riksbanken har idag skulle vissa av kostnaderna ha kunnat
undvikas.
Ett sätt att belysa detta är att utgå från de strategiska avgöranden
fullmäktige och direktionen ställdes inför under åren 1998-2002. Idag
framstår, enligt direktionens uppfattning fyra avgöranden som särskilt
centrala för kostnadsutvecklingen: beslutet att bilda bolaget PSAB, valet
att behålla bolaget till dess att det nya IT-systemet var färdigt, beslutet
2002 att dela upp bolaget i ett med den riksbanksnära verksamheten och
ett med den konkurrensutsatta och att sälja den konkurrensutsatta
verksamheten samt beslutet vid samma tidpunkt att starkt begränsa den
riksbanksnära verksamheten.
En del av beslutet 1998 var att PSAB skulle ges möjlighet att konkurrera
på kontanthanteringsmarknaden utan att missbruka den särställning det
innebar att inledningsvis vara ägd av Riksbanken. Ett problem, som i detta
läge underskattades var reaktionen från konkurrenterna. Ett möjligt
alternativ hade varit att avstå från att bygga ut den kommersiella verksamheten
i bolaget och att i stället söka komma överens med bankerna om att ta
över ansvaret för den traditionella verksamheten. Den kanadensiska
centralbanken valde t ex att göra på detta sätt. Riksbankens kostnader hade
med detta vägval sannolikt blivit lägre.
Om verksamheten, som avsett när bolaget bildades, hade överlåtits till
bankerna 1999 eller år 2000 hade sannolikt kostnader för Riksbanken kunnat
undvikas under de kommande åren. Omstruktureringen av bolaget liksom
kostnaderna för denna hade då fått hanteras av de nya ägarna. Riksbankens
intressen hade fått tas tillvara på annat sätt, t.ex. genom att under en
övergångsperiod behålla en aktiepost i bolaget och på annat sätt tillförsäkra
sig ett tillfredsställande inflytande, exempelvis genom styrelserepresentation.
Så gjorde i en liknande situation den norska centralbanken.
Det hade också varit möjligt att avveckla den kommersiella verksamheten
2002 i stället för att genomföra en uppdelning med sikte på försäljning.
Kostnaden för att skilja ut och sälja den verksamheten hade då sannolikt
blivit mindre.
Beslutet att begränsa Riksbankens roll och tillhandahålla tjänster på
endast fyra platser i landet var förenat med betydande kostnader i samband
med nedläggning av ett antal kontor. Det framstår ändå, så vitt det idag
går att bedöma, som ett samhällsekonomiskt välmotiverat beslut.
Klart är att verksamheten i PSAB påverkats av de strategiska val som
Riksbanken gjort. De har direkt på olika vis bidragit till högre kostnader.
Samtidigt har de lagt en god grund för en fortsatt effektivisering av
kontantmarknaden som inte självklart följt med en del av de ovanstående
alternativen. De ändringar som gjorts under färden har naturligtvis
därutöver påverkat arbetsförutsättningarna för PSAB:s ledning.
5. Utvecklingen i bolaget
Revisorerna anser att kostnaderna blivit höga främst till följd av att
bolaget genomfört olämpliga företagsförvärv, olönsamma nyinvesteringar
och haft överdimensionerad personalstyrka och överdimensionerade
rörelsetillgångar i förhållande till efterfrågan. Bolagets löpande verksamhet
har heller inte bedrivits resurseffektivt menar revisorerna. De anser
också att Riksbanken satsat statliga medel på riskfylld kommersiell
verksamhet utan marknadsanalys.
Direktionen har en annan bild av verksamheten i bolaget än revisorerna.
När verksamheten överfördes i bolagsform beräknades den ha ett negativt
rörelseresultat om knappt 70 miljoner kronor per år. Bolaget tillfördes
därför 140 miljoner kronor vid bildandet 1999. Summan var avsedd att täcka
beräknade förluster under perioden fram till försäljning av bolaget.
Förlusterna skulle successivt minska enligt då gjorda planer. Av den samlade
förlusten 1999 - 2002 om 398 miljoner kronor kan rörelseförlusten bedömas
ha varit 143 miljoner kronor. Resterande 255 miljoner kronor kan i huvudsak
ses som omstruktureringskostnader. Även om rörelseresultatet, justerat
för omstruktureringskostnader, inte förbättrats som planerat när bolaget
bildades har alltså huvudanledningen till förlusterna i bolaget inte varit
rörelsen utan de omstruktureringsåtgärder som vidtagits, till stor del
som ett resultat av beslut i Riksbanken.
De företagsförvärv som vidtagits är fyra till antal och i värde cirka 15
miljoner kronor. De avser framför allt ett värdetransportbolag och inkråmet
i ett annat för sammanlagt cirka 9 miljoner kronor. Bolagen var lönsamma
inledningsvis. Dessutom inköptes ett tidigare delägt IT-bolag samt ett
lokalt bolag för kassauppräkning till ett värde av 6 miljoner kronor.
Nyinvesteringarna avser i huvudsak det av Riksbanken initierade IT-systemet
till en kostnad av cirka 70 miljoner kronor. När det gäller personalstyrkan
var den när bolaget bildades 240 personer. Det bedömdes vara för mycket
och minskningar skedde i två omgångar med sammanlagt drygt 80 personer i
den traditionella verksamheten. Samtidigt anställdes personal för de
konkurrensutsatta tjänsterna. Under år 2002 hade bolaget 419 årsarbetare.
Konsulterna har utgått från medelantalet anställda, som var 554. I en
ekonomisk analys är antalet årsarbetare den rättvisande siffran, särskilt
i ett företag med många deltidsarbetande. En marknadsanalys gjordes av
konsultföretaget SMG 1998 som en del i bakgrundsmaterialet inför bildandet
av bolaget PSAB. Som förberedelse för försäljningen av den konkurrensutsatta
verksamheten i SKAB/PSAB gjorde Carta-Booz-Allen en analys av
konkurrenssituation
och marknadsförutsättningar i juli 2002. Därutöver gjordes löpande
bedömningar i bolaget och i Riksbanken i olika projekt och utredningar.
I ett avseende skedde en påtaglig kommersiell utbyggnad. PSAB började
2001 att utveckla en transportrörelse, efter att tidigare ha köpt
transporttjänster av konkurrenterna. En egen transportrörelse ansågs nödvändig
för att ge kunderna önskad service av uppräkning och transporter i
paketlösningar, vilket konkurrenterna erbjöd. Ny teknik för transport i
säkerhetsväskor, som konkurrenterna inte börjat använda, var billigare än
transport i de traditionella pansarbilarna, vilket bedömdes ge förutsättning
för lönsamhet på längre sikt. Expansionstakten ökade under 2002 och i
december 2002 fanns 75 leasade fordon och 115 årsarbetare. Förlusten i
transportrörelsen under 2002 uppgick till cirka 40 miljoner kronor.
Den snabba expansionen av transportrörelsen innebar risker och det kan i
efterskott konstateras att verksamheten inte styrdes på ett tillfredsställande
sätt och att det saknades tillräcklig kontroll över kostnaderna. Trots
att styrelsen hade betonat att bolagets tjänster aldrig fick underprissättas,
eftersom detta kunde leda till kritik om att Riksbanken subventionerade
verksamheten, visade transportrörelsen löpande förluster. I juni 2002
beslutade styrelsen i PSAB att inga nya transportslingor fick etableras
som inte visade lönsamhet från början. Trots detta fortsatte en viss
utbyggnad även under hösten 2002 utan att tillräckliga affärsvolymer
uppnåddes. I december 2002 lämnade PSAB:s VD bolaget. Vid samma tid uppdrog
direktionen åt en advokatbyrå att granska beslutsfattande och internkontroll
i bolaget.
6. Information och ägarstyrning
I granskningspromemorian hävdas att Riksbankens ledning inte haft tillräcklig
information om utvecklingen i bolagen och att redovisningen i bolagen bör
följa de krav som ställs på börsnoterade företag. Direktionen håller inte
med om detta. Som ensam ägare har Riksbanken självfallet inte enbart
årsredovisningen som informationskälla för ägarstyrningen. Genom att
styrelsens ordförande fram till mars 2003 var en av ledamöterna i Riksbankens
direktion och en av Riksbankens medarbetare ingick i styrelsen, fanns
nära källor till information i Riksbanken om bolaget. Därutöver har löpande
muntlig och skriftlig rapportering om verksamheten lämnats till direktionen
vid cirka 40 tillfällen 1999-2002. Till detta kommer ett stort antal
informella överläggningar. Även riksbanksfullmäktige har informerats
regelbundet.
När det gäller den externa informationen delar direktionen revisorernas
uppfattning att det är väsentligt med öppenhet och genomlysning. Detta
synsätt har också i många avseenden präglat Riksbankens arbete, inte minst
under senare år. Ett syfte med bolagiseringen av kontanthanteringen var
just att öka genomlysningen av verksamheten. Det kan finnas skäl att
överväga hur informationen om kontanthanteringen i samhället kan förbättras
ytterligare, även om Riksbanken redan idag i flera olika sammanhang - t.
ex. i årsredovisningarna och i artiklar - publicerar sådan
information.
Direktionen delar däremot inte revisorernas synpunkt att redovisningen i
dotterbolagen bör följa de specifika krav som ställs på börsnoterade
företag. Årsredovisningarna i PSAB och SKAB har upprättats i enlighet med
kraven i aktiebolagslagen och årsredovisningslagen. För att tillförsäkra
sig om en hög redovisningsstandard i bolagen har Riksbanken dels anlitat
ordinarie av bolagsstämman valda revisorer, dels haft biträde av en av
Riksbanken särskilt vald revisor vid KPMG. Ingen av revisorerna har haft
några anmärkningar mot de årsredovisningar som upprättats.
När det gäller redovisningen av kontanthanteringens kostnader i Riksbankens
årsredovisning ställer riksbankslagen inte några krav på en mer långtgående
särredovisning av dessa kostnader eller på sammanställning av bolagens
resultat med bankens övriga verksamheter. Riksbanken har här utformat
årsredovisningen i nära samarbete med de av Riksdagens revisorer utsedda
externrevisorerna utan att få anmärkningar på detta.
7. Riksbankens agerande
Revisorerna menar slutligen att Riksbanken inte ingripit trots att bolaget
under lång tid gått med förlust. Direktionen delar inte denna uppfattning.
Förlusterna under de första åren följde i stort sett den fastlagda planen.
Undantaget gäller främst utbyggnaden av det nya IT-systemet, en fråga
där Riksbanken engagerade sig på flera sätt för att påverka utvecklingen.
Först under 2002 avvek förlusterna i bolagen kraftigt från de prognostiserade.
Bakgrunden till detta var i första hand kostnaderna för uppdelningen av
bolaget och neddragningen av kontorsnätet, men också utbyggnaden av
transportverksamheten och en ökande återcirkulering av sedlar utanför
Riksbankens bolag, som reducerade efterfrågan på bolagets tjänster.
Utvecklingen under 2002 ledde bland annat till förändringar i bolagets
styrelse och ledning, exempelvis avgick bolagets VD. Under första kvartalet
av 2003 tillsattes också en extern styrelseordförande i bolaget. Styrelsen
i bolaget beslutade om flera omstruktureringar av kontorsnätet, minskningar
av personalen inom den traditionella verksamheten och förändringar i
bolagets ledning. Riksbanken har också haft överläggningar med bankerna om
försäljning av bolaget både före dess bildande och efter bildandet.
8. Avslutning
Förändringen av kontanthanteringen har haft två syften; att effektivisera
kontantförsörjningen i samhället och att reducera och modernisera
verksamheten i Riksbanken.
Med facit i hand kan direktionen konstatera att vissa av de kostnader som
uppstått under resans gång hade kunnat undvikas om andra vägar valts.
Merkostnaden är dock lägre, enligt direktionens bedömning väsentligt lägre,
än de som Riksdagens revisorer räknat fram i sina jämförelsealternativ.
Dessutom beaktar revisorerna inte de samhällsekonomiska konsekvenserna av
Riksbankens arbete för att förändra kontanthanteringen. Reformarbetet har
medfört att kostnaderna har synliggjorts och i stor utsträckning fördelats
på banker och värdetransportörer. Det har skapat förutsättningar för en
förbättrad samhällsekonomisk effektivitet och för vidare strukturförändringar
på kontantmarknaden, vilket var det ursprungliga syftet.