Till vice statsministern
En förklaring om unionens framtid antogs vid Europeiska rådets möte i Nice i december 2000. I denna anges att
I deklarationen framförs önskemålet att konferensen förbereds av en bred och djup diskussion om EU:s framtida utveckling. Det fastslås att diskussionen i huvudsak bör ägnas fyra frågor, nämligen maktfördelningen mellan EU och medlemsländerna (subsidiaritetsprincipen), grundläggande rättighetsstadgans ställning, förenkling av fördragen och de nationella parlamentens roll.
I en deklaration från toppmötet i Laeken i december 2001 utvecklades detta ytterligare till att omfatta ett tjugotal punkter, av vilka flertalet ändå faller inom de fyra huvudområdena. Samtidigt beslutades att inrätta det Europeiska konventet. Stödda av nationella debatter skall konventet från februari 2002 förbereda regeringskonferensen 2004. Konventet förväntas diskutera framtidsfrågorna och lämna förslag till hur EU kan bli mer effektivt och demokratiskt, särskilt med hänsyn till EU:s planerade utvidgning och behovet att bättre förankra EU hos medborgarna. Arbetet planeras avslutas i juni 2003 då konventets förslag till fördragsändringar överlämnas till Europeiska Rådet.
Önskemålet om förberedande nationella debatter inför 2004 års regeringskonferens föranledde den svenska regeringen att den 26 april 2001 tillsätta en parlamentarisk kommitté med företrädare för samtliga i riksdagen företrädda partier (Dir.nr: 2001:35). Kommittén har antagit namnet EU
| Missiv | SOU 2002:81 |
Ruwaida (mp). Camilla Sköld Jansson (v) samt Ingvar Svensson (kd).
EU
-stimulera en bred, offentlig debatt om Europeiska unionen (EU), särskilt inför den kommande regeringskonferensen, bidra till att öka kunskaperna hos allmänheten om aktuella frågeställningar kring EU:s utveckling samt ge företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar
-skapa kontaktytor mellan den svenska debatten om EU och motsvarande debatt i övriga europeiska länder
-sammanställa analyser av de frågor som kan komma att behandlas vid regeringskonferensen.
Expertuppsatser
Inom ramen för den tredje huvuduppgiften och efter samråd med Svenska institutet för europapolitiska studier (SIEPS) har EU
I föreliggande SOU analyseras de nationella parlamentens roll i EU. SOU:n omfattar två expertrapporter, den ena författad av Hans Hegeland, fil.lic. i statsvetenskap, föredragande i Riksdagen, den andra av
Annat informationsmaterial
Kommittén har upprättat en hemsida ”www.eustafetten.nu” som innehåller information, nyheter, skolprojekt, debattsida, m m. Kommittén har publicerat ett antal småskrifter med nära anknytning till kommitténs hemsida och som behandlar debatten om framtidsfrågorna, inklusive framtidskonventets arbete, och anger sätt att delta. Hemsidan och skrifterna är centrala instrument för att uppfylla kommitténs första huvuduppgift, nämligen att stimulera ökad kunskap och en bred, offentlig debatt om EU och EU:s framtidsfrågor.
Stockholm i oktober 2002
Berit Andnor
Ordförande i EU
Innehåll
| 1 | Nationella parlament i Europeiska unionen ..................... | 7 |
| Nationella parlament i Europeiska unionen – potentiella | ||
| vinnare?................................................................................................ | 7 | |
| Inledning..................................................................................... | 7 | |
| De nationella parlamentens roll i Europeiska unionen..................... | 8 | |
| Parlamenten och EU:s demokratiska underskott.................... | 9 | |
| Nationella parlament allt mer aktiva i |
11 | |
| Ökat intresse på |
13 | |
| Engagemang och information ................................................. | 13 | |
| Debatten i konventet............................................................... | 15 | |
| Ökat samarbete mellan parlament på |
16 | |
| COSAC, konferensen mellan parlamentens | ||
| Europautskott .......................................................................... | 18 | |
| Konventet som arena för nationella parlament...................... | 19 | |
| Debatten om samarbete mellan parlamenten......................... | 21 | |
| Debatten om andra kammare på |
22 | |
| Ett organ för lagstiftning......................................................... | 23 | |
| En kongress för övergripande diskussioner ........................... | 25 | |
| Argumenten mot en andra kammare...................................... | 26 | |
| Subsidiaritetsprincipen...................................................................... | 28 | |
| Brittiska tankar om nationella parlament och | ||
| subsidiaritetsprincipen............................................................. | 28 | |
| Debatten i konventet............................................................... | 29 | |
| Framtida subsidiaritetskontroll i praktiken............................ | 31 | |
| Den svenska erfarenheten av subsidiaritetskontroll .............. | 34 | |
| EU och den nya nordiska parlamentarismen................................... | 36 | |
| Nationella parlament i en flernivådemokrati................................... | 41 | |
| Referenser ........................................................................ | 45 | |
5
| Innehåll | SOU 2002:81 | |
| 2 | Parlament i bakvatten? ............................................... | 47 |
| Parlament i bakvatten? – Den svenska och finländska | ||
| riksdagens inflytande över |
47 | |
| Inledning................................................................................... | 47 | |
| EU och parlamentens demokratiska underskott............................. | 48 | |
| Den svenska och finländska riksdagen – lika eller olika?................ | 50 | |
| Vem har makten över |
53 | |
| Maktens centralisering? – några hypoteser...................................... | 55 | |
| Regeringen dominerar i Sverige........................................................ | 57 | |
| Vem bör ha makten? ......................................................................... | 61 | |
| Riksdagens maktunderskott ............................................................. | 63 | |
| 66 | ||
| Inrättandet av |
67 | |
| 70 | ||
| Utskottens arbete med |
75 | |
| Slutsatser ............................................................................................ | 77 | |
| Referenser......................................................................... | 79 | |
| Bilaga | ||
| Bilaga 1: Kommittédirektiv............................................................... | 83 | |
6
1Nationella parlament i Europeiska unionen
Hans Hegeland
Nationella parlament i Europeiska unionen – potentiella vinnare?
Inledning
De nationella parlamenten har kommit att uppmärksammas allt mer i debatten om Europeiska unionen. De nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen var således en av de fyra frågor som nämndes i den förklaring om unionens framtid som regerings– konferensen i Nice antog i december 2000. I Laekendeklarationen, som antogs i december 2001 under det belgiska ordförandeskapet, sades de nationella parlamentens roll hänga ihop med den demokratiska legitimiteten. Två av de frågor som ställdes var om parlamenten bör vara representerade i en ny institution och om de bör kontrollera att subsidiaritetsprincipen respekteras.
I denna studie redovisas inledningsvis de nationella parlamentens formella roll i
7
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
som behandlas utförligt i konventet tas därefter upp, nämligen subsidiaritetsprincipen och parlamentens roll i förhållande till denna. Frågan om
De nationella parlamentens roll i Europeiska unionen
De nationella parlamenten har beskrivits som ”hörnpelare i den europeiska integrationen”1. Detta eftersom nya fördrag och fördragsändringar träder i kraft först när medlemsstaterna har ratificerat ändringarna ”i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser” (art. 48 och art. 52 i
När ett land väl har gått med i EU har det nationella parlamentet fortfarande en del formella roller att spela i
1Smith, Eivind (red.) (1996) National Parliaments as Cornerstones of European Integration. The Hague: Kluwer.
2I Irland krävs utöver beslut i parlamentet att en fördragsändring godkänns i en folkomröstning. I Danmark krävs också folkomröstning om inte tillräckligt stor majoritet uppnås i Folketinget.
3Detta villkor finns i artiklarna 17 (1), 24 (i vissa fall), 34(2d) och 42 i Fördraget om Europeiska unionen samt i artiklarna 22, 190(4) och 269 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Jfr Wouters, Jan (2000) ”National Constitutions and the European Union”, Legal Issues of Economic Integration, vol. 27 no. 1.
8
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
34(2)(b)
Parlamenten och EU:s demokratiska underskott
Trots att parlamenten således har vissa uppgifter enligt fördragen brukar de beskrivas som förlorare i EU:s beslutsprocess. Genom att besluta att det egna landet ska gå med i EU har parlamenten överlåtit makten att fatta beslut inom vissa politikområden till EU. Inom EU är det regeringarna som företräder medlemsstaterna, vilket innebär att det har skett en maktförskjutning från parla– menten till regeringarna. Utvecklingen kan beskrivas så att varje parlament har när det har godkänt sitt lands medlemskap i EU gjort bedömningen att de politiska problem som finns löses bäst i samverkan mellan fler länder. För att beslutsfattandet inom EU ska bli effektivt har parlamenten också godkänt att deras egen regering kan bli nedröstad i ministerrådet. Vidare har kommissionen och
De nationella parlamentens svaga roll i EU är en del av det demokratiska underskottet. Det demokratiska underskottet i EU har uppmärksammats mycket på senare år och kan beskrivas på olika sätt. Tre grundläggande aspekter av det demokratiska underskottet är dock bristen på demokratiskt inflytande i beslutsprocessen, bristen på öppenhet och svårigheten att utkräva ansvar av beslutsfattarna. De nationella parlamentens ofta begränsade inflytande avspeglar det faktum att beslut som annars skulle ha fattats av parlaments fattas av regeringar i ministerrådet, emellanåt tillsammans med Europaparlamentet. Öppenheten i rådet är ofta begränsad, och innebär att ett parlament kan ha svårt att följa frågorna. Den begränsade öppenheten gör det också svårare att hålla regeringen ansvarig för dess handlingar. Även om regeringen följer parlamentets råd kan regeringen bli nedröstad i rådet. Eftersom regeringen i ett sådant fall har agerat i enlighet med parlamentets ståndpunkt, kan parlamentet knappast hålla sin regering ansvarig för rådets slutliga beslut.
Två principiella argumentationslinjer kring frågan om EU:s demokratiska underskott, en federal och en konfederal linje, kan
9
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
urskiljas.4 Enligt den federala linjen bör samarbetet inom EU fördjupas, och i förlängningen nå statusen av federation. En utveckling mot ökad överstatlighet är önskvärd och kan ske genom att majoritetsbeslut används i större utsträckning. Utvecklingen mot överstatlighet kräver, enligt federalisterna, att EU utvecklas i demokratisk riktning. Ansvarsutkrävandet bör i första hand ske på övernationell nivå. Detta innebär att Europaparlamentet bör stärkas medan de nationella parlamenten inte spelar en avgörande roll. Den konfederala linjen ser EU snarare som ett diplomatiskt samverkans– organ än som ett demokratiskt beslutssystem. Medlemsstaterna bör ges vetorätt så att inget land kan bli nedröstat i ministerrådet och de enskilda ländernas suveränitet bör värnas. Ansvarsutkrävandet bör ske på nationell nivå. Genom kravet på enhällighet kan varje regering ställas till svars i det egna landet, av väljare och parlament, för de beslut som fattas på
Som visats av såväl Kerstin Jacobsson och Kristian Sjövik sammanfaller den svenska officiella synen huvudsakligen med den konfederala linjen.5 Den svenska synen är att EU främst bör ses som ett mellanstatligt samarbete, även om överstatlighet accepteras på vissa områden. Denna konfederala ansats finns också i den svenska argumenteringen i framtidsdebatten om de nationella parlamentens roll i EU. De nationella parlamenten är de främsta bärarna av demokratisk legitimitet och de är mycket närmare medborgarna än vad Europaparlamentet är.
Riksdagens förra talman Birgitta Dahl har uttryckt det på följande sätt: Medlemsstaterna är fördragens herrar, och inom medlemsstaterna är det parlamenten som är herrarna. Och väljarna är parlamentens herrar.6 Riksdagen har betonat att parlamentens möjlighet till påverkan genom den egna regeringen är det konstitutionellt, politiskt och strategiskt avgjort mest fördelaktiga alternativet jämfört med t.ex. en andra kammare på
4 Sjövik, Kristian (2002) ”Demokratisk legitimitet och beslutseffektivitet: ett svårlöst dilemma” sid.
5Jacobsson, Kerstin (1997) Så gott som demokrati. Om demokratifrågan i
6Tal vid European Law Conference
10
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
sådana parlament – något som enligt riksdagen hade varit artfrämmande. Riksdagens erfarenhet är att vägen genom den egna riksdagen har visat sig mer effektiv än vad som skulle vara fallet med något av alternativen, vilket leder till slutsatsen att den vägen är strategiskt riktig.7
Regeringen har i samma anda framhållit att de nationella parlamentens arbete med
Nationella parlament allt mer aktiva i
Sedan början av
De nationella parlamenten har blivit mer aktiva i
7Bet. 2001/02:KUU2.
8Skr. 2001/02:115.
9Jfr Martin, Lisa L. (2000) Democratic Commitments. Legislatures and International Cooperation. Princeton: Princeton University Press.
11
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
samarbetet inom EU kommit att röra frågor som har större politisk betydelse. I takt med denna utveckling har parlamenten engagerat sig mer än tidigare. I alla
Hauptauschuss.
Sju av EU:s femton medlemsstater har också skrivit in i sina författningar att parlamentet har rätt till information från regeringen om
I de statsvetenskapliga standardverken om EU behandlas nationella parlament mycket knapphändigt. I utgåvor under senare delen av
10Prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18.
11Richardson, Jeremy (red.) (2001) European Union – Power and
12
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
Ökat intresse på
Engagemang och information
I takt med att EU har utvecklats har de nationella parlamenten ägnats ökat intresse också på
”Om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen
Konferensen finner att det är viktigt att främja ett större engagemang från de nationella parlamentens sida i Europeiska unionens verksam– het. I detta syfte bör informationsutbytet mellan de nationella parlamenten och Europaparlamentet intensifieras. I det sammanhanget skall medlemsstaternas regeringar bl.a. säkerställa att de nationella parlamenten för information och i förekommande fall granskning får tillgång till kommissionens förslag till lagstiftning i god tid.
Konferensen finner vidare att det är viktigt att intensifiera kontakt– erna mellan de nationella parlamenten och Europaparlamentet, särskilt genom att lämpliga resurser ömsesidigt ställs till förfogande och genom regelbundna möten mellan parlamentsledamöter som är intresserade av samma frågor.”
De nationella parlamentens roll diskuterades också under den regeringskonferens som ledde fram till Amsterdamfördraget 1997. Resultatet blev ett protokoll (som är mer bindande än en förkla– ring) om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Protokollets inledning samt krav på information till nationella parlament lyder:
”Protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen De höga fördragsslutande parterna,
Som erinrar om att de enskilda nationella parlamentens granskning av sin egen regering i fråga om unionens verksamhet är en angelägenhet för varje medlemsstats särskilda konstitutionella organisation och praxis,
Som dock önskar uppmuntra till en större delaktighet från de nationella parlamentens sida i Europeiska unionens verksamhet och öka deras möjligheter att uttrycka sin uppfattning i frågor som kan vara av särskilt intresse för dem,
13
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
Har enats om följande bestämmelser, som skall fogas till Fördraget om Europeiska unionen och fördragen om upprättande av Europeiska gemenskaperna:
I. Information till medlemsstaternas nationella parlament
1.Samtliga kommissionens samrådsdokument (grön- och vitböcker och meddelanden) skall skyndsamt tillställas medlemsstaternas nationella parlament.
2.Kommissionens förslag till lagstiftning, enligt den definition som rådet gör i enlighet med artikel 207.3 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, skall göras tillgängliga i så god tid att varje medlemsstats regering kan säkerställa att dess eget nationella parlament erhåller dem på lämpligt sätt.
3.En sexveckorsperiod skall förflyta mellan den dag då ett lagstiftningsförslag eller ett förslag till en åtgärd som skall beslutas enligt avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen av kommissionen görs tillgängligt för Europaparlamentet och rådet på alla språken och den dag då förslaget sätts upp på rådets dagordning för beslut, antingen för antagande av en rättsakt eller för antagande av en gemensam ståndpunkt i enlighet med artiklarna 251 eller 252 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen; i brådskande fall kan dock undantag göras, varvid skälen skall anges i rättsakten eller den gemensamma ståndpunkten.”
Både i förklaringen från 1991 och protokollet från 1997 uppmuntras de nationella parlamenten att vara mer aktiva i EU:s verksamhet. En skillnad är att protokollet nämner att parlamentens möjligheter att uttrycka sin uppfattning bör öka. För att kunna behandla frågorna krävs rimligen information, och protokollet är mer konkret när det gäller vilka dokument som parlamenten ska få. För de flesta parlament har dock inte protokollet i sig inneburit några stora förändringar.12 Få länder, om ens något land, införde nya rutiner för dokumenthanteringen som en direkt följd av protokollet. Aktiva parlament hade redan tidigare kunnat få tag på de dokument som berörs i protokollet. Informationskraven i protokollet kan ha förstärkt en utveckling som ändå var på gång, nämligen att parla-
12 Omdömet bygger delvis på en enkät i samband med det tjugotredje COSAC (ett samarbetsorgan mellan Europautskott) i Versailles i oktober 2000. Tillgänglig på: http://www.cosac.org/fr/precede/versailles_2000/reponses_questionnaires/synthese_membr es.rtf. Maurer och Wessels (red) (2001) innehåller uppgifter av värde. Olika dokument från konventets arbetsgrupp 4 Nationella parlament samt samtal med tjänstemän i de flesta EU- länders parlament har bidragit till omdömet.
14
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
menten ägnar mer intresse åt olika
För de parlament som likt riksdagen har samråd med regeringen veckan före ministerrådsmötena har ett annat problem funnits. Det är kort tid mellan mötena i Coreper (det organ som förbereder ministrarnas möten i rådet) och i rådet vilket innebär att samråd i Europautskotten kan ske utan att man vet hur frågan hanteras i Coreper. Protokollets krav på information påverkade inte detta men rådets arbetsordning ger sedan 1999 parlamenten lite mer tid att granska frågorna innan de behandlas på rådsmötet men efter Coreper. Arbetsordningens regel följer efter ett uttalande i slutsatserna från Europeiska rådet i Helsingfors och innebär att det förberedande arbetet i Coreper i en lagstiftningsfråga måste vara klart i slutet av den vecka som föregår veckan före rådsmötet.
Debatten i konventet
Som påpekades i inledningen är de nationella parlamentens roll i EU en av frågorna i framtidsdebatten och har således diskuterats i det pågående konventet.13 Bred enighet råder om att nationella parlament har en viktig roll att spela i EU och att de ska ha en stark ställning. Ledamöter från de nationella parlamenten brukar framhålla att de nationella parlamenten är närmare sina väljare än vad Europaparlamentet är. De 15 medlemsstaterna och de 12 kandidatländer som förhandlar om medlemskap har sammanlagt
| 9 622 ledamöter i | sina parlament.14 Efter en utvidgning till |
| 27 länder kommer | Europaparlamentet enligt Nicefördraget ha |
732 ledamöter, dvs. på varje Europaparlamentariker kommer det att gå 13 ledamöter i de nationella parlamenten.
Förslag har förts fram om att parlamentens viktiga roll särskilt ska nämnas i det konstitutionella fördrag som lär bli resultatet av konventet. Mer konkret betonas att parlamenten bör involveras i
13 Redogörelsen för debatten i konventet bygger på plenarmötena, arbetsgrupperna samt skriftliga bidrag från konventsledamöterna. Mycket av materialet finns tillgängligt på konventets hemsida:
14 Dybkjaer, Lone (2002) ”Overview of the number of Members of National Parliaments and the European Parliament, EU Member States and Candidate Countries”, European Convention, Working group IV Role of National Parliaments, Working document 15.
15
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
EU:s lagstiftningsprocess i ett tidigare skede. Kommissionen bör, enligt en vanlig tanke i konventet, översända alla lagstiftningsförslag direkt till de nationella parlamenten samtidigt som de översänds till Europaparlamentet och rådet. Kommissionen har i konventet sagt att den inte har något emot att skicka förslagen direkt till de nationella parlamenten, om medlemsstaternas regeringar är med på det. Vidare anser många i konventet att parlamenten i någon form ska kunna delta i diskussionen om kommissionens årliga arbetsprogram.
Enighet råder i konventet om att varje parlament bör fastställa sina egna regler för den politiska kontrollen av sin regering samtidigt som det ofta framförs att informationsutbyte om de mekanismer som fungerar bäst vore välkommet. Den politiska kontrollen bör ske på förhand om den ska vara effektiv, dvs. innan rådet har fattat beslut. Flera konventsledamöter har i sammanhanget nämnt praxisen att fastställa ett förhandlingsmandat och i detta sammanhang hänvisat till bidrag från finländska och svenska representanter.15
Flera konventsledamöter, inte minst från Europaparlament, framhåller att när rådet uppträder som lagstiftare bör dess överläggningar vara offentliga för att bland annat underlätta de nationella parlamentens kontroll av sina respektive regeringar. Rådets överläggningar borde också vara bättre organiserade.
Ökat samarbete mellan parlament på
I takt med att parlamenten har ägnat sig mer åt
Europaparlamentarikernas roll i de nationella parlamenten varierar mellan länderna. Huvuddelen av kontakterna går dock i allmänhet genom de politiska partierna och Europaparlamentarikerna deltar sällan direkt i de nationella parlamentens arbete. I Belgien och Grekland finns det gemensamma utskott som består av leda-
15 Bidrag från företrädarna för Finlands riksdag i konventet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionens struktur 30/05/2002 CONV 82/02.
Bidrag från de svenska ledamöterna av konventet om de nationella parlamentens granskning av regeringsverksamheten i EU 22/05/2002 CONV 61/02.
16
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
möter från det nationella parlamentet och Europaparlamentet och där Europaparlamentarikerna har samma rättigheter som de nationella parlamentarikerna. I Tyskland består Förbundsdagens utskott för Europafrågor av 36 nationella ledamöter och 14 ledamöter från Europaparlamentet, men de senare har inte rösträtt. Det kan ofta vara svårt för Europaparlamentarikerna att hinna delta i arbetet i det nationella parlamentet. I Nederländernas parlament har man sedan 1999 en årlig debatt i plenum om EU där en företrädare för varje holländsk partigrupp i Europaparlamentet deltar.
I Sverige har riksdagen betonat att Europaparlamentet och riksdagen är två skilda parlament och att mandaten för respektive parlaments ledamöter inte ska blandas ihop. Europaparlamentarikerna kan inbjudas till öppna eller slutna utfrågningar i
Det förekommer att ledamöter från de nationella parlamenten deltar i möten i Europaparlamentets utskott. De har rätt att yttra sig men inte rösträtt. I Europaparlamentets arbetsordning anges att man ska hålla medlemsstaternas nationella parlament regelbundet underrättade om Europaparlamentets verksamhet.
Samarbetet mellan parlamentens fackutskott har ökat under senare år. Som exempel kan nämnas att det under det svenska ordförandeskapet 2001 anordnades fem möten av fackutskott, där övriga nationella parlament och Europaparlamentet deltog med var sin representant (utrikespolitik, biståndspolitik, försvarspolitik, flyktingpolitik samt miljöpolitik). Vidare möts talmännen i de nationella parlamenten och i Europaparlamentet årligen.
I Rom i november 1990 träffades den så kallade Parlaments– konferensen (”the parliamentary assizes”). Denna konferens tillkom på initiativ av François Mitterand, rådets dåvarande ordförande. Över 250 parlamentariker (två tredjedelar från nationella parla– ment, en tredjedel från Europaparlamentet) möttes i en hel vecka för att diskutera gemenskapens utveckling och en gemensam deklaration antogs. Vissa förslag om att institutionalisera denna parlamentskonferens fanns men dessa vann inte gehör. I stället antogs i Maastricht en deklaration till fördraget, som uppmanar nationella parlament och Europaparlamentet att vid behov sammanträda såsom parlamentskonferens. Det är upp till parlamenten att avgöra när de anser att ett sådant möte är påkallat. Än så länge har det inte
16 Förs. 2000/01:RS1 sid. 142.
17
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
funnits konsensus om att hålla ett sådant möte, och frånvaron av hänvisning till denna möjlighet i Amsterdamfördraget verkar innebära att Romkonferensen var ett experiment som inte kommer att upprepas med mindre än att ett nytt beslut fattas.17
COSAC, konferensen mellan parlamentens Europautskott
Det mest institutionaliserade samarbetet mellan nationella parlament sker inom ramen för COSAC18 som är ett
”II. Konferensen mellan organ för
4.Den konferens mellan organ för
5.COSAC får granska alla lagförslag eller initiativ som rör upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa som direkt kan påverka enskilda personers fri- och rättigheter. Europaparlamentet, rådet och kommissionen skall informeras om alla bidrag från COSAC enligt denna punkt.
6.COSAC får till Europaparlamentet, rådet och kommissionen överlämna alla bidrag som konferensen finner lämpliga när det rör unionens lagstiftande verksamhet, särskilt beträffande tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, området med frihet, säkerhet och rättvisa, samt frågor som rör de grundläggande rättigheterna.
7.Bidrag från COSAC skall inte på något sätt vara bindande för de nationella parlamenten eller föregripa deras ståndpunkt.”
COSAC möts en gång i halvåret, i ordförandelandets parlament. Varje nationellt parlament representeras av sex ledamöter från sitt Europautskott. Europaparlamentet har också sex representanter.
17Corbett, Richard, Francis Jacobs och Michael Shackleton (2000) The European Parliament. 4th ed. London: John Harper Publishing, sid. 284.
18COSAC är en förkortning av den franska benämningen ”Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires et européennes de l’Union européenne”. COSAC:s hemsida återfinns på: http://www.cosac.org/index.html
18
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
Vidare deltar tre observatörer från varje kandidatland. I mötena i COSAC, som varar en och en halv dag, håller värdlandets premiärminister eller utrikesminister oftast ett anförande och svarar på frågor. Vidare kan en
Enligt protokollet ovan kan medlemsstaterna lämna COSAC utkast till lagtexter men detta har inte skett i något fall. COSAC har antagit bidrag men dessa har inte gällt några konkreta lagförslag inom EU och har inte heller koncentrerat sig på de områden som pekas ut i protokollet. Bidragen har inte rört särskilt kontroversiella frågor vilket kan bero på att enhällighet krävs för att bidrag ska antas (bidrag kan dock antas även om någon eller några delegationer avstår från att rösta).
Slutsatserna från
Vid
Konventet som arena för nationella parlament
Konventet bildades efter förebild från det konvent som tog fram stadgan om grundläggande rättigheter. Enligt John Palmer, från The European Policy Centre, bidrog de nordiska länderna vid Europeiska rådets möte i Gent i oktober 2001 till att de nationella parlamenten fick en starkare representation i konventet.19
19 Palmer, John (2001) Report from the European Council meeting in Ghent. Återfinns på följande webbadress: http://www.theepc.be/documents/dialdetail.asp?SEC=documents&SUBSEC=dialogues&S UBSUBSEC=&REFID=566
19
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
Valéry Giscard d'Estaing är konventets ordförande och Giuliano Amato och Jean Luc Dehaene är vice ordförande. Utöver dessa består konventet av:
•15 företrädare för medlemsstaternas stats- och regeringschefer (1 för varje medlemsstat),
•13 företrädare för kandidatländernas stats- och regeringschefer (1 för varje kandidatland),
•30 företrädare för medlemsstaternas nationella parlament (2 för varje medlemsstat),
•26 företrädare för kandidatländernas nationella parlament (2 för varje kandidatland),
•16 företrädare för Europaparlamentet,
•2 företrädare för Europeiska kommissionen.
Varje ordinarie konventsledamot har en suppleant. Av 105 ordinarie konventsledamöter är lite mer än hälften, 56 stycken, från nationella parlament vilket innebär att de nationella parlamentarikerna åtminstone till antalet är förhållandevis starka i konventet. I början av konventets arbete var de nationella parlamentarikerna lite av kusinerna från landet. Mötena äger rum på Europaparlamentarikernas hemmaplan, i deras byggnad i Bryssel, och Europaparlamentarikerna var vana vid sammanträdesformerna. Efter några plenarmöten blev dock de nationella parlamentarikerna mer varma i kläderna, även om deras konkreta erfarenhet av t.ex. förlikningsförfarandet mellan Europaparlamentet och ministerrådet av naturliga skäl är begränsad. Olika konstellationer av konventsledamöter har egna sammankomster, t.ex. regeringsrepresentanterna. Företrädarna för de nationella parlamenten träffas regelbundet inför konventets plenarmöten. Under det danska ordförandeskapet ägnas mötena mellan de nationella parlamentarikerna åt rapporter från konventets presidium samt från ordförandena i konventets arbetsgrupper. Partigruppstillhörigheten torde dock vara viktigare än identiteten som nationell parlamentariker.
20
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
Debatten om samarbete mellan parlamenten
I debatten om EU:s framtid har flera inlägg gjorts där samarbetet mellan parlament har betonats.20 Lionel Jospin framhöll under sin tid som fransk premiärminister att den nuvarande ordningen med diskussioner mellan Europaparlamentet och de nationella parla– menten inte användes i tillräcklig utsträckning utan borde förstärkas. Vidare menade Jospin att regelbundna samråd i medlemsstaterna borde anordnas. Samrådet skulle kunna ske genom de nationella parlamenten eller genom särskilda forum och behandla ett viktigt politiskt ämne, som är klart avgränsat och av europeisk betydelse.21
Den polske presidenten Alexander Kwasniewksi har pekat på vikten av att de nationella parlamenten engageras i framtagandet av en europeisk konstitution. Kwasniewksi vill ha en verklig konstitutionell process utan att fastställa något datum för när slutprodukten – en europeisk konstitution – ska vara färdig. Den grundläggande diskussionen ska föras i medlemsländerna, och röra önskvärdheten av att ha en europeisk konstitution och dess förenlighet med de egna ländernas författningar. Parlamentens konstitutionsutskott är de som bäst handhar denna uppgift. Vidare bör ordförandena för konstitutionsutskotten regelbundet samråda med varandra på europeisk nivå och enas om konstitutionens huvudsakliga innehåll. Därefter skulle en regeringskonferens sammankallas. Kwasniewksi understryker att ingen konstitutionell utveckling är möjlig på europeisk nivå utan tillräcklig demokratisk legitimitet. Och legitimitet kan endast skapas genom de nationella parlamenten.22
Den franske kommissionären Michel Barnier, som är ledamot av konventet och inom kommissionen ansvarar för reformer av institutionerna, har framhållit att samarbetet mellan ledamöterna i Europaparlamentet och i de nationella parlamenten borde intensifieras. Redan med dagens regler skulle de kunna förena sina ansträngningar och ta del av varandras analyser. Detta gäller enligt Barnier särskilt den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och rättsliga och inrikesfrågor, som till stor del fortfarande regleras genom mellanstatliga förfaranden.23
20Många inlägg finns på svenska i Petersson, Olof (red.) (2002) Från Fischer till Giscard. 24 röster om Europas framtid. Stockholm: SNS.
21I Petersson, Olof (red.) (2002) sid. 98ff.
22I Petersson, Olof (red.) (2002) sid. 93ff.
23I Petersson, Olof (red.) (2002) sid. 137ff.
21
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
Den svenska riksdagen har framhållit att partisamarbete på Europanivå är fortsatt den lämpligaste vägen för att bygga upp och bibehålla goda kontakter mellan riksdagen och Europaparlamentet. Samverkanskanaler mellan
I konventet har flera ledamöter framhållit att det vore positivt med ett bättre övergripande samarbete mellan de nationella parlamenten om unionens verksamhet. Vissa konventsledamöter har förordat att COSAC ska stärkas (fler möten, ständigt sekretariat och omröstning med kvalificerad majoritet snarare än enhällighet). Andra konventsledamöter är emellertid kritiska till hur COSAC fungerar och tveksamma till dess roll. Flera talare har föreslagit att samarbetet mellan de nationella parlamentens fackutskott och motsvarande utskott i Europaparlamentet ska utökas.
John Bruton från det irländska parlamentet har i konventet framhållit kontakterna mellan fackutskotten i de nationella parlamenten och i Europaparlamentet. Fackutskotten i de nationella parlamenten bör ha en särskild rätt att ställa frågor direkt till kommissionen i Europaparlamentet och de ska kunna sända en ledamot till Strasbourg för att ställa följdfrågor. Vidare bör kommissionärer regelbundet uppträda via videolänk i fackutskotten i medlemsstaterna. Kommissionärerna bör avsätta två dagar per månad för sådana uppträdanden, enligt Bruton.
Debatten om andra kammare på
Med en konfederal syn på EU ska de nationella parlamenten agera på det nationella planet, mot sin egen regering. Med en mer federal inriktning blir parlamentens kollektiva engagemang på
24Bet. 2001/02:KUU2.
25Bet. 2000/01:KUU1.
22
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
ett organ som skulle ha en roll i EU:s lagstiftningsprocess, dels ett organ som skulle samlas mer sällan och diskutera övergripande frågor, en kongress. Många invändningar har dock rests mot organ av detta slag. I detta avsnitt redovisas några inlägg.
Ett organ för lagstiftning
Ett viktigt inlägg för debatten om EU:s framtid var Joschka Fischers tal vid Humboldtuniversitet i Berlin i maj 2000. Joschka Fischer utvecklade där sina tankar om den europeiska integrationens slutmål. Ett EU med 30 medlemsstater kräver en fundamental reform av de europeiska institutionerna. Fischer menade att man borde gå över från en union av ett statsförbund till fullt utvecklad parlamentarism i en europeisk federation. Detta innebär inget mindre än ett europeiskt parlament och en europeisk regering, som utövar den lagstiftande och den verkställande makten. Den europeiska verkligheten består av skilda nationella politiska kulturer vilket, enligt Fischer, innebär att ett europeiskt parlament därför måste representera något dubbelt: nationalstaternas Europa och medborgarnas Europa. Det europeiska parlamentet ska föra samman de nationella politiska eliterna och de nationella offentligheterna. Fischer anser att detta kan uppnås bara om Europaparlamentet har två kamrar. Den ena kammaren skulle bestå av ledamöter från de nationella parlamenten. Därmed skulle det inte bli någon motsättning mellan de nationella parlamenten och Europaparlamentet, eller mellan nationalstaten och Europa. Den andra kammaren skulle bestå antingen av direktvalda ledamöter eller av ledamöter utsedda av medlemsstaterna. Antal ledamöter kan vara samma för alla stater eller variera beroende på landets storlek.
Fischer ser vidare två alternativ för hur en europeisk regering kan formas, även om olika blandformer är möjliga. En möjlighet är att vidareutveckla Europeiska rådet, vilket skulle innebära att den europeiska regeringen bildas av de nationella regeringarna. En annan möjlighet är att utgå från dagens kommissionsstruktur och införa direktval av en president med långtgående befogenheter.26
Estlands utrikesminister Toomas Hendrik Ilves har, också i ett tal vid Humboldtuniversitet, anfört att det endast finns ett sätt att behålla medborgarnas stöd i både stora och små medlemsstater. Ilves föreslår en proportionellt vald kammare och en annan
26 I Petersson, Olof (red.) (2002) sid. 51ff.
23
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
kammare där alla medlemsstater har lika många representanter. Därigenom kan de rättmätiga demokratiska intressen som de stora länderna har balanseras mot de små ländernas berättigade rädslor. Ett starkt Europaparlament behövs om EU:s beslut ska vara demokratiskt legitima, men parlamentet kommer inte att vara starkt så länge det är ett enkammarparlament med halvproportionell representation. Avsaknaden av styrka beror på att stora stater inte kommer att ha fullt förtroende för ett parlament där deras intressen inte är proportionellt representerade. Små stater är å andra sidan bekymrade över att ett fåtal stora länder kan få igenom lagförslag som skadar de små ländernas intressen. Denna motsättning leder, enligt Ilves, till att varken små eller stora länder är villiga att ge den lagstiftningsbehörighet som man, när det gäller nationella parlament, anser vara förutsättningen för ett demokratiskt och legitimt beslutsfattande. Om folket ska anse att EU är demokratiskt legitimt och att Bryssel inte är en administrativ byråkrati utan ett säte för demokratiskt beslutsfattande, måste ett parlament med två kamrar inrättas.27
I ännu ett tal vid Humboldtuniversitet har Portugals premiärminister António Guterres pekat på att det finns två huvudmetoder att ta itu med problemen efter Nice. Den ena vägen innebär ett närmande till ett federalt styrelseskick. Europaparlamentet skulle då bestå av två separata kammare. Företrädare för de nationella parlamenten skulle utgöra en kammare, och en kammare skulle väljas direkt av medborgarna. Enligt Guterres skulle ett federalt system kräva en avsevärd ökning av EU:s budget eftersom en federal regering behöver en stark federal budget. Den andra metoden som Guterres pekar på är den öppna samordningsmetoden som förknippas med Lissabonprocessen.28 En nackdel är, enligt Guterres, att den är mer invecklad ur institutionell synvinkel. Den har dock två viktiga fördelar: den underlättar en fördjupning av integrationsprocessen och möjliggör ett arbetssätt som är bättre anpassat till heterogeniteten i en utvecklad union. Guterres säger
27I Petersson, Olof (red.) (2002) sid. 82ff.
28Vid Europeiska rådets extra möte i Lissabon i mars 2000 sattes ett mål upp om att inom tio år (dvs. år 2010) ska EU vara ”världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning.” Denna övergripande målsättning kallas Lissabonstrategin. Det är i huvudsak upp till vart och ett av medlemsländerna att självt prestera resultat för att nå de uppsatta målen i strategin. Denna arbetsmodell kallas för den ”öppna samordningsmetoden” och innebär att
24
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
inget om de nationella parlamentens roll i denna modell, men man kan anta att de främst ska verka genom sina regeringar.29
En kongress för övergripande diskussioner
Inte minst från franskt håll har idéer om en ”kongress” med ledamöter från de nationella parlamenten och från Europaparlamentet förts fram. Konventets ordförande, förre franske presidenten Valéry Giscard d’Estaing, har diskuterat tanken på ”De europeiska folkens kongress”. Kongressen skulle bestå av Europaparlamentariker och ett proportionellt antal nationella parlamentariker. Europaparlamentets lagstiftande makt ska inte påverkas av kongressen som således inte ska ägna sig åt lagstiftning. Kongressen ska diskutera unionens kompetens och befogenhetsfördelningen samt unionens utvidgning. Årligen skulle rådets ordförande och kommissionens president redogöra inför kongressen om tillståndet i unionens inre och yttre angelägenheter. Vidare skulle kongressen kunna yttra sig eller bekräfta utnämningarna till vissa höga politiska poster i EU.30
Lionel Jospin talade under sin tid som fransk premiärminister om en ”federation av nationalstater” där de nationella parlamenten skulle bli mer involverade i byggandet av Europa. Parlamentens ständiga konferens eller kongress borde ges en faktisk politisk roll. Den skulle samlas regelbundet och kontrollera att EU följer subsidiaritetsprincipen samt varje år debattera ”tillståndet i unionen”. Vidare skulle kongressen pröva ändringar av de tekniska bestämmelser i fördragen som avser gemensamma politikområden. Kongressens förfarande skulle ersätta de närmare 30 nationella ratificeringar som annars skulle krävas i framtidens Europa. Därmed skulle enligt Jospin den gemensamma politiken kunna utvecklas på ett mer flexibelt sätt.31
Ledamöter från franska parlament framhåller ofta att de nationella parlamenten bör spela en kollektiv roll på
29I Petersson, Olof (red.) (2002) sid. 89ff.
30Tal av Giscard d’Estaing vid Collége d’Europe i Brügge den 2 oktober 2002. Talet finns på: http://ue.eu.int/pressdata/FR/conveur/72348.PDF. Tankarna finns också i en artikel av Giscard d’Estaing i den franska tidningen Le Monde 22 juli 2002.
31I Petersson, Olof (red.) (2002) sid. 98ff.
25
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
har man också en ordning med en kongress, bestående av senaten och nationalförsamlingen, som sammankallas när den franska författningen ska ändras.
Argumenten mot en andra kammare
Flera argument har framförts mot att de nationella parlamenten ska ha en kollektiv roll på
Vidare framhåller Corbett de stora praktiska problem en andra kammare skulle innebära. Europaparlamentet bestod före 1979 av ledamöter från de nationella parlamenten. Dessa ledamöter kunde eller ville ofta inte finna tillräcklig tid för att effektivt fullgöra sitt uppdrag i Europaparlamentet. Huruvida det fanns majoritet för en viss fråga berodde ofta på vilken nationell delegation som var frånvarande på grund av viktiga händelser i det nationella parlamentet.
Corbett tar upp argumentet att extra granskning av nationella politiker skulle återge EU allmänhetens förtroende och menar att det inte får stöd av erfarenheten från andra multilaterala organ. Hur många väljare har hört talas om de nationella parlamentariker som sitter i t.ex. Europarådets parlamentariska församling och hur många väljare vet ens om att dessa organ existerar? Sådana församlingar är bra för att skapa nätverk men inte för mycket annat. Vidare finns det redan ett organ inom EU för nationella parlamentariker, COSAC, som ger möjligheter att utveckla nätverk för dem som är intresserade av
32 Corbett, Richard (2001) ”An EU Senate is Superfluous” April/May 2001 – CER BULLETIN, ISSUE 17 Centre for European Reform. Återfinns på: http://www.cer.org.uk/articles/issue17_corbett.html
26
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
kontrollen på nationell nivå än att uppfinna en ny kammare. Varje land får finna de former som passar dem, men Corbett framhåller att de nordiska länderna har organiserat imponerande procedurer för att hålla sina ministrar ansvariga.
Irlands premiärminister Bertie Ahern har uttryckt oro för att en kammare för de nationella parlamenten enbart skulle innebära att ökad komplexitet och att nya skikt infördes i de institutionella strukturerna.33 John Bruton från det irländska parlamentet har i konventet framhållit att det redan finns för många institutioner i EU. Bruton har väckt tanken på att slå ihop Regionkommittén och Ekonomiska och sociala kommittén.
Det stora flertalet konventsledamöter har uttryckt tveksamhet till nyttan med att inrätta en ny institution som endast skulle representera de nationella parlamenten. Det finns en risk att inrättandet av en ny institution skulle leda till att medborgarna uppfattar unionens institutionella konstruktion som mer komplex och mindre lättöverskådlig.
Vissa konventsledamöter har dock talat för en kongress, bestående av företrädare för de nationella parlamenten och Europaparlamentet, dvs. i enlighet med Giscard d’Estaings tankar. I konventets arbetsgrupp om nationella parlament fanns det inledningsvis ett stort motstånd mot ett nytt organ på
Den svenska riksdagen är tveksam till värdet av en andra kammare inom Europaparlamentet bestående av ledamöter från de nationella parlamenten – vare sig för subsidiaritetskontroll eller med en allmän roll. Enligt riksdagen behöver EU:s beslutsprocesser göras mer lättöverskådliga och en ytterligare beslutsinstitution på Europanivå skulle verka i motsatt riktning.34
En del debattörer har framhållit att en möjlig roll för en andra kammare skulle vara att övervaka subsidiaritetsprincipen, och nästa avsnitt ägnas denna princip.
33I Petersson, Olof (red.) (2002) sid.176ff.
34Bet. 2001/02:KUU2.
27
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
Subsidiaritetsprincipen
Subsidiaritetsprincipen brukar beskrivas som att beslut ska fattas på lägsta möjliga effektiva beslutsnivå. Enligt artikel 5 i
Brittiska tankar om nationella parlament och subsidiaritetsprincipen
Tony Blair har i ett tal i Warszawa i oktober 2000 framhållit vikten av att engagera de nationella parlamenten i subsidiaritetsdiskussionen. Blair vill att ett slags kompetensstadga tas fram. I denna kompetensstadga ska de principer enligt vilka beslut fattas samt vad som görs bäst på den europeiska nivån och vad som ska göras på den nationella nivån formuleras. Uttalandet om principerna skulle vara ett politiskt men inte rättsligt dokument. Blair föreslog att en andra kammare i Europaparlamentet, bestående av företrädare för de nationella parlamenten, ska granska EU:s arbete, i ljuset av kompetensstadgan. Denna andra kammare skulle se till att kompetensstadgans principer följs, så att det som behöver göras på Europanivå görs där men också så att makt kan delegeras nedåt. Blair framhöll att en formell konstitution logiskt sett skulle kräva lagprövningsrätt genom en europeisk författningsdomstol. Med hans modell skulle det i stället bli en politisk granskning av en församling bestående av demokratiskt valda politiker. Vidare skulle, enligt Blair, granskningen bli dynamisk i stället för statisk och tillämpningen av principen skulle kunna förändras utan att invecklade lagändringar genomförs varje gång.35
I ett tal i november 2001 framhöll Blair vidare att det måste finnas riktiga garantier mot centralisering. Alla europeiska åtgärder bör prövas utifrån kriteriet att de verkligen tillför ett mervärde. Nya mekanismer bör därför inrättas för att upprätthålla subsidiaritetsprincipen, som en skyddande mur mot obefogad
35 I Petersson, Olof (red.) (2002) sid. 65ff.
28
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
inblandning i det som egentligen bör vara nationella, regionala eller lokala beslut. Blair är fortfarande lockad av metoder som kan stärka den nationella parlamentariska kontrollen över orimlig byråkrati, överreglering och förslag som innebär onödig centralisering.36
Hänvisningen i Niceförklaringen 2000 till de nationella parlamenten roll i den europeiska strukturen torde ha tillkommit på brittiskt förslag, och kan tolkas som en öppning för en andra kammare av det slag som Blair föreslog i sitt tal i Warszawa. I konventet har den brittiske regeringsrepresentanten Peter Hain föreslagit att ett organ med en parlamentsledamot från varje medlemsstat skulle träffas sex gånger om året och bevaka att subsidiaritetsprincipen följs. Detta förslag har tolkats som att britterna har släppt sitt krav på en andra kammare.37
Debatten i konventet
Hubert Haenel, medlem av franska senaten, har i konventet framfört att det inte är lämpligt att EU:s institutioner övervakar subsidiaritetsprincipen. Haenel anser att det vore som att be en björn vakta en kruka med honung.
I konventet har arbetsgruppen om subsidiaritetsprincipen under ledning av den spanske Europaparlamentarikern Íñigo Mendez de Vigo presenterat en rapport.38 Arbetsgruppens förslag är bland det mest konkreta som hittills kommit fram i konventet och därför av särskilt intresse. Arbetsgruppen betonar att de nationella parlamentens inflytande på den egna regeringens hållning i
Det mest långtgående av gruppens förslag är dock att de nationella parlamenten, för egentligen första gången i EU:s historia, ska kunna spela en formell roll gentemot EU:s institutioner. Ett parlament ska inom sex veckor från det att kommissionen har lagt ett
36I Petersson, Olof (red.) (2002) sid. 168ff.
37Jfr artikel i den brittiska tidningen The Independent den 22 juli 2002, tillgänglig på: http://www.independent.co.uk/story.jsp?story=317193
38Conclusions of Working Group I on the Principle of Subsidiarity 23/09/2002 CONV 286/02 .
29
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
förslag kunna framföra sin åsikt om förslagets förenlighet med subsidiariteten. Åsikten ska framföras av en majoritet i parlamentet. Uttalandet ska avges av hela parlamentet i enlighet med de procedurer som parlamentet själv väljer. I t.ex. Finland och Österrike kan då deras Europautskott, dvs. Stora utskottet respektive Hauptausschuss, göra dessa uttalanden. I de flesta parlament skulle dock beslut av plenum – kammaren – krävas för att uttalandet skulle anses komma från parlamentet i dess helhet. Uttalandena riktas till Europaparlamentet, rådet och kommissionen. Subsidiariteten är den enda fråga som ska tas upp i uttalandena; förslagets innehåll i substans ska inte behandlas. Uttalandet kan vara generellt eller avse någon särskild begränsad del av förslaget. Det kan också syfta till att väcka
Arbetsgruppen pekar på två möjliga konsekvenser av parlamentens uttalanden. Om bara ett begränsat antal parlament uttalar sig ska
Om en förlikningskommitté sammankallas i EU:s medbeslutandeprocess ska kommissionen enligt arbetsgruppen skicka rådets gemensamma ståndpunkt och de ändringar som Europaparlamentet antagit till de nationella parlamenten. Parlamenten kan sedan agera mot sina regeringar eller framföra sina synpunkter till EU:s institutioner. När en rättsakt väl är antagen ska de parlament som framfört invändningar enligt det system som här skisserats kunna klaga hos
Arbetsgruppen framhåller att detta ”early warning system” skulle uppmuntra parlamenten att behandla kommissionens förslag med avseende på subsidiaritetsprincipen. Förslaget innebär också att något nytt organ inte behöver inrättas samt att lagstiftningsprocessen inte görs mer omständlig.
Arbetsgruppens förslag presenterades i konventets plenum den
30
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
förslaget. Den franske Europaparlamentarikern Alain Lamassoure menade att det finns en risk för att systemet skapar motsättningar mellan de nationella parlamenten och EU:s institutioner. Mekanismen kan komma att missbrukas i ett maktspel mellan de nationella och de europeiska institutionerna.
Några talare, däribland den brittiske regeringsrepresentanten Peter Hain och den italienske regeringsrepresentanten Gianfranco Fini, föreslog att man skulle ge parlamentens uttalanden större vikt och ålägga kommissionen att omformulera sitt förslag om ett signifikant antal parlament har uttalat sig. Den danske Europaparlamentarikern Jens Peter Bonde var också kritisk mot att parlamenten inte skulle få någon reell makt eftersom kommissionen inte förpliktigas att omformulera sitt förslag. Parlamenten borde engageras mycket mera aktivt, till exempel genom att godkänna kommissionens årliga lagstiftningsprogram. Vid ett tidigare konventsmöte hade Bonde framfört att varje lagförslag inom EU borde behandlas parallellt i de nationella parlamenten. Ett parlament ska kunna lägga in ett veto i vitala frågor, om parlamentets inställning stöds av landets statsminister på nästa
Förslaget om att parlamenten ska kunna klaga hos
Det förefaller sannolikt att huvudinriktningen i arbetsgruppens förslag kommer att finnas med i konventets slutprodukt. Till de frågor som är utestående hör hur ”ett begränsat antal parlament” ska definieras och om bara de parlament som har klagat tidigare i processen ska kunna föra rättsakten till
Framtida subsidiaritetskontroll i praktiken
Parlamenten ska ha sex veckor på sig att från det att kommissionen lägger sitt förslag tills de senast ska ha framfört sina invändningar. Den tyske regeringsrepresentanten i konventet Peter Glotz stöder
31
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
arbetsgruppens förslag men ifrågasätter om fristen om sex veckor är tillräcklig. Parlamenten kan få svårt att hinna behandla kommissionens förslag inom den tiden, och risken finns att de lämnar ett uttalande för säkerhets skull så att de har rätt att klaga till EG- domstolen när rättsakten väl är antagen. Konventets vice ordförande Giuliano Amato delar Glotz’ betänkligheter och har föreslagit att parlamenten ska kunna uttala sig när som helst under beslutsprocessens gång.
Beträffande riksdagen kan inledningsvis konstateras att med gällande reglering kan inte
Ett annat problem är att riksdagen inte är samlad hela tiden. Tidigare undersökningar har visat att omkring en femtedel av kommissionsdokumenten inkommer under riksdagens sommaruppehåll.39 Förslag som inkommer under sommaruppehållet skulle knappast bli behandlade inom sex veckor. Som illustration till hur riksdagens almanacka ser ut kan nämnas att de regeringspropositioner som ska behandlas före sommaruppehållet, som normalt inleds kring den
39Förs. 2000/01RS1, bilaga 6 sid. 301.
40Jfr Ekengren, Magnus (1998) Time and European Governance. The Empirical Value of Three Reflective Approaches. Stockholm: University of Stockholm, Department of Political Science.
32
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
läggas fram. Parlamenten bör skapa utrymme för att hantera EU- frågorna.
Den föreslagna mekanismen för subsidiaritetskontroll kan skapa ett medansvar för nationella parlament. Om de inte har sagt ifrån kan de aktörer som är för ett visst förslag säga att förslaget åtminstone implicit har godkänts av parlamenten. Ett parlament kan förvisso ha invändningar av annat slag, men tystnad kan komma att tolkas som ett godkännande av hela förslaget.
På detta sätt kan alltså subsidiaritetsmekanismen i praktiken innebära att parlamenten känner sig tvungna att behandla kommissionens förslag. Som Gisela Stuart, ordförande i konventets arbetsgrupp om nationella parlament, har uttryckt det blir besluten ”våra” och inte ”deras”. Det blir svårare att skylla på ”Bryssel” om parlamenten har haft möjlighet att reagera och framföra sina synpunkter till EU:s institutioner.
Detta ”tvång” kan visa sig vara värdefullt. En jämförelse mellan hanteringen i parlamenten i Sverige, Danmark och Finland visar vikten av att
Genom att ålägga utskotten att engagera sig i dessa frågor, vilket görs i alla tre länderna för vanliga parlamentsärenden, täcker den finländska riksdagen in frågorna och tar explicit ställning till dem. Denna mekanism saknas i Danmark och Sverige i detta förhållandevis tidiga skede av EU:s beslutsprocess och innebär att Folketinget och riksdagen i större utsträckning riskerar att hamna på mellanhand.
41 Hegeland, Hans (1999) Riksdagen, Europeiska unionen och demokratin. En studie av riksdagens arbete med
33
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
I Sverige behandlas samtliga propositioner (omkring 150 stycken per år) och samtliga motioner (omkring 3 000 stycken med totalt omkring 10 000 yrkanden) i utskott och blir föremål för riksdagsbeslut i samband med att utskottsbetänkandet behandlas i kammaren. Riksdagen (genom den interna utredningen Riksdagskommittén42) har dock avvisat den finländska modellen, som kan röra sig om 100
Det är dock möjligt att riksdagen, om den anser att EU fattar viktiga beslut, kan komma att göra en annan prioritering och att
Det kan dock konstateras att den föreslagna subsidiaritetsmekanismen ger parlamenten en påfallande reaktiv roll. Parlamenten ska kunna framföra sina synpunkter om de tycker att ett kommissionsförslag är för långtgående, men det finns inget utrymme för parlamenten att föra in frågor i
Den svenska erfarenheten av subsidiaritetskontroll
I enlighet med den konfederala ansatsen kan den svenska synen beskrivas som att nationella parlament bevakar subsidiaritetsprincipen bäst genom att påverka sin regering.44 Subsidiaritetsprincipen ska således täckas in av riksdagens allmänna arbete med
42Förs. 2000/01:RS1, bilaga 6 sid. 327.
43Bet. 1994/95:UU5.
44Jfr följande bidrag av Sören Lekberg till konventets arbetsgrupp om nationella parlament: Working Document 003 – WG IV ”Methods for subsidiarity control by National Parliaments”.
34
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
I de faktapromemorior som regeringen överlämnar till riksdagen om nya kommissionsförslag ska förslagets förhållande till svenska regler beskrivas. Vidare ska konsekvenserna för Sverige om förslaget genomförs belysas. Det innebär att riksdagen kan göra en bedömning av om förslaget riskerar att strida mot subsidiaritetsprincipen. Inför samrådet i
Mot bakgrund av diskussionen om subsidiaritetsprincipen är det särskilt intressant att i de båda fall när en majoritet i
Det första fallet ägde rum vid ett samråd i november 1997 inför ett rådsmöte om turismfrågor då alla partier utom Socialdemokraterna uttalade skepsis mot ett föreslaget turismprogram. Regeringen intog en mer positiv hållning och ville inte som ensamt land stoppa programmet (enhällighet krävdes i rådet). En ledamot från oppositionen framhöll att om Sverige blir ensamt ska man inte lägga in veto, men man skulle visa att man var skeptisk mot att låta turism bli ett samarbetsområde inom EU.45 I efterhand visade det sig att regeringen inte fullt ut hade följt
I det andra fallet, från hösten 2000, fanns det en majoritet i EU- nämnden för att Sverige inte skulle gå med på rådsslutsatser kring utbildningspolitiken. Dagarna efter
45
46Bet. 1997/98:KU25, sid. 40.
35
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
Den debatt som har förts i
Denna förskjutning mellan partierna leder över till frågan hur EU har påverkat riksdagen snarare än vilken roll riksdagen bör spela i EU.
EU och den nya nordiska parlamentarismen
I debatten om de nationella parlamentens roll har den nordiska modellen där parlamentet löpande samråder med regeringen väckt viss uppmärksamhet och inte sällan beundran. Inom konventet har ”den skandinaviska modellen” med parlament som är starka gentemot den egna regeringen blivit ett begrepp, inte minst hos kandidatländerna. Den polske presidenten Kwasniewksi har pekat på att
47 Jfr Jacobsson, Kerstin, Karl Magnus Johansson och Magnus Ekengren (2001) Mot en europeisk välfärdspolitik? Ny politik och andra samarbetsformer i EU. Stockholm: SNS förlag.
36
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
det redan i dag finns länder – där Sverige är ett av de främsta exemplen – där samråd mellan regeringen och parlamentet är praxis i
Josep Borell Fontelles från det spanska parlamentet har i konventets debatt om nationella parlament anfört att arbetet i ministerrådet försvåras om parlamenten, som i Danmark, Finland och Sverige, utövar en förhandskontroll av sina regeringar. Sören Lekberg, från den svenska riksdagen, replikerade att Borells slutsats var fel. Förhandskontrollen är en styrka för regeringsrepresentanterna. De får uppbackning och självförtroende att agera på ett ansvarsfullt sätt i rådet.
För att förstå hur
Å ena sidan finns parlamentarism för inrikespolitiska frågor. Här finns specifika regler i regeringsformen som innebär att riksdagen är folkets främsta företrädare och fattar de politiska besluten. Reglerna för vad som kommer under riksdagens prövning är tydliga. Öppenheten är stor och riksdagen har tillgång till mycket information. Riksdagens inflytande är stort; beslut om lagar och budget är rättsligt bindande för regeringen. Den inrikespolitiska striden tillåter att konflikter synliggörs i debatten och i beslutsfattandet. Samtliga riksdagsledamöter är engagerade. Riksdagen kan utkräva ansvar av regeringen och riksdagen styr sin dagordning.
I utrikespolitiska frågor är författningsregleringen allmänt hållen och det är regeringen som bedriver utrikespolitiken. Gränserna för vad som underställs riksdagen är flytande. Öppenheten är begränsad och regeringen har tillgång till betydligt mer information än riksdagen. Riksdagen har begränsat inflytande. Enighet eftersträvas. Det är blott ett begränsat antal av riksdagens ledamöter som är aktiva i utrikespolitiska frågor, men dessa är betydelsefulla ledamöter. Det är svårt för riksdagen att utkräva ansvar för regeringen eftersom informationen om hur regeringen bedriver utrikespoliti-
48 I Petersson, Olof (red.) (2002) sid. 93 ff.
37
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
ken är begränsad. Riksdagen har inget inflytande över den utrikespolitiska tidsrytmen.
Underförstått är att demokratin fungerar mycket bättre i den inrikespolitiska idealtypen än i utrikespolitiska. Frågan är nu hur parlamentarismen fungerar för
49 Beskrivningen bygger på en mängd källor från de tre parlamenten. Mer utförliga resonemang återfinns i Hegeland, Hans (kommande) ”Europeiska unionen och den nya nordiska parlamentarismen ” i Ahlbäck, Shirin &
38
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
tens Europautskott sammanträder även när respektive kammare inte är samlad. Parlamenten har således delvis anpassat sig.
Denna starka förenkling av de tre parlamentens arbete med EU- frågor jämfört med det traditionella arbetet med inrikespolitiska och utrikespolitiska frågor sammanfattas i följande tabell.
Tabell 1. Idealtyperna för inrikespolitik respektive utrikespolitik samt
| Dimension | Inrikespolitik | Utrikespolitik | |
| Författningsreglering | Noggrann, | Generell, riksdagen | Generell, riksdagen får |
| riksdagen | får information | information och samråder | |
| bestämmer | med regeringen | ||
| Öppenhet och information | Stor | Liten | Fasta rutiner som kan brista |
| Riksdagens inflytande | Stort | Liten | Regeringen får oftast som |
| den vill | |||
| Strävan efter enighet | Begränsad | Stor | Stor |
| Deltagande | Brett | Elit | Bred elit |
| Riksdagens | Ja | Svårt | Fasta rutiner, regeringen |
| ansvarsutkrävande av | huvudsaklig | ||
| regeringen | informationskälla | ||
| Tidsrytm | Riksdagen styr | Riksdagen inget | Riksdagen delvis anpassat |
| inflytande | sig |
Det finns förstås skillnader mellan de tre nordiska länderna. Den viktigaste skillnaden har berörts i ett tidigare avsnitt. I den finländska riksdagen har man en tydligare urvalsprincip för vilka
Sammanfattningsvis är dock inte skillnaderna större än att man kan tala om en nordisk modell för hantering av
För att kunna göra en rättvisande bedömning av hur de tre parlamenten har påverkats av
39
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
hur alternativet till ett medlemskap ser ut. Med stor sannolikhet skulle länderna ha haft samma position i EES som Norge (och Island) har i dag. Trondal och Veggeland sammanfattar forskningen kring det norska Stortinget och EU.50 Författarna visar att Stortinget behandlar
Det finns särskild anledning att uppmärksamma hur parlamentens ställning har påverkats av
50 Trondal, Jarle och Frode Veggeland (1999) Norske myndigheter og EÖS: mellom utenrikspolitikk og innenrikspolitikk. Oslo: ARENA Working Papers 99/10.
40
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
Nationella parlament i en flernivådemokrati
Debatten om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen avspeglar debatten om EU:s framtid. Två modeller skisserades inledningsvis, en federal och en konfederal. Med utgångspunkt i frågan om parlamentens roll kan idealtyperna åtskiljas på följande sätt. I en federal modell utövar medborgarna inflytande på Europanivå dels genom en kammare som väljs direkt och dels genom de nationella parlamenten som är representerade i en andra kammare inom Europaparlamentet. I en konfederal modell är det medlemsstaterna som är de helt dominerande aktörerna. Medlemsstaterna företräds av sina regeringar och väljarnas inflytande går genom de nationella parlamenten.
Det finns fördelar och nackdelar med båda modellerna. Den federala modellen innebär en tydlig kompetensfördelning mellan olika nivåer, och klar ansvarsfördelning. En europeisk regering utsedd genom Europaparlamentet skulle stå till svars vid ett valtillfälle. Ett grundläggande problem med den federala modellen är att den torde förutsätta vad som kallas ett europeiskt demos. Medborgarna bör känna betydligt större tillhörighet till Europa än i dag för att det ska finnas ett gemensamt politiskt rum på Europanivå, som kan motsvara det som finns i t.ex. USA. Det finns inte mycket av gemensam europeisk offentlig politisk debatt i dag. Åtgärder som bidrar till detta är varmt välkomna. Det kan röra sig om europeiska
En mer mellanstatlig väg innebär att
51 Petersson, Olof, Karl Magnus Johansson, Ulrika Mörth och Daniel Tarschys (2001)
Demokrati utan utland. Demokratirådets rapport 2001. Stockholm: SNS förlag, särskilt kap. 5.
41
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
beslutsfattandet är begränsad och
I jämförelsen mellan dessa båda alternativ måste man komma ihåg att en jämförelse mellan den ena riktningens tankar om hur det ska fungera i teorin och den andra riktningens faktiska funktionssätt ofta är orättvis. Den mest relevanta jämförelsen torde vara hur väl respektive modell kan antas fungera.
Frågan om vilken roll man anser att de nationella parlamenten bör ha i framtidens EU hänger alltså ihop med vilken uppfattning man har om hur EU bör utvecklas. Om EU bör bli en federation bör de nationella parlamenten spela en roll i EU:s lagstiftnings– process genom att forma en andra kammare till Europaparlamentet. Om betoningen ligger på EU som ett mellanstatligt samarbete bör de nationella parlamenten verka genom de egna regeringarna.
Det ska betonas att om man argumenterar för en viss form för EU:s styrelseskick innebär inte det i sig att man har tagit ställning för omfattningen av
Avslutningsvis ska några ord sägas om en tredje väg, som kan kallas för flernivådemokrati eller multi level governance. Det inne– bär att de politiska aktörerna är engagerade på flera olika nivåer, t.ex. lokalt, regionalt, nationellt, europeisk nivå och globalt. Demokratin förverkligas parallellt på flera skilda nivåer, och kontakter sker mellan de olika nivåerna i olika former. I många avseenden är detta en adekvat beskrivning av relationen mellan EU och
42
| SOU 2002:81 | Nationella parlament i Europeiska unionen |
dess medlemsstater.52 Konventet i sig kan ses som ett slags flernivådemokrati, där representanter från olika nivåer kommer samman.
Det danska Folketinget har i en mening accepterat flernivådemokratin mer än vad den svenska riksdagen har gjort. Kommissionen publicerar varje år flera grön- och vitböcker, där mer eller mindre preliminära tankar diskuteras. De som är intresserade inbjuds komma in med synpunkter. Enligt fast praxis anordnar Folketingets Europaudvalg och berört fackutskott en offentlig utfrågning och förbereder sedan ett skriftligt yttrande till kommissionen. Flera sådana yttranden har avlämnats direkt till kommissionen. Man eftersträvar enighet i Europaudvalget och fackutskottet, men det har förekommit att minoriteten har reserverat sig. Den danska regeringen har inbjudits att medverka i remissvaren men har sagt att man föredrar att svara på egen hand.
I Sverige är principen att riksdagens ställningstaganden till kommissionens tankar framför allt ska gå genom regeringen. Det är således regeringen som riksdagen är aktiv gentemot. I frågor där det finns en tydlig svensk uppfattning kan riksdagsutskotten stödja svenska positioner i kontakter med företrädare för EU:s institutioner, enligt vad den ovan nämnda Riksdagskommittén har anfört. Som exempel på frågor där det råder svensk enighet nämns kravet på ökad öppenhet. I andra fall, där det inte lika tydligt finns någon svensk linje, bör riksdagsutskotten i kontakter med EU:s institutioner inte agera för någon viss ståndpunkt.53 Riksdagen har senare delvis öppnat för en friare roll för individuella ledamöter,54 men att riksdagen skulle avge remissvar direkt till kommissionen är än så länge inte möjligt. Frågan är om inte riksdagen därmed, i onödan, har begränsat sin egen handlingsfrihet. I en flernivådemokrati måste nya vägar kunna prövas och tidigare gränser kunna överskridas. Ett exempel är de årliga debatter som hålls i det nederländska parlamentet där Europaparlamentariker inbjuds att delta. Ett annat exempel är ett förslag från kommissionären Michel Barnier. Han har föreslagit att ministrarna ska kunna biträdas av en eller två parlamentsledamöter i ministerrådet. En kan komma från högersidan i politiken, den andre från vänstersidan. Barnier och andra har vidare framhållit värdet i att kommissionen ges tillfälle att presentera sina årliga lagstiftningsprogram i nationella parlament.
52Jfr Petersson, Olof, Karl Magnus Johansson, Ulrika Mörth och Daniel Tarschys (2001)
Demokrati utan utland. Demokratirådets rapport 2001. Stockholm: SNS förlag, särskilt kap. 2.
53Förs. 2000/01:RS1 sid. 132.
54Bet. 2000/01:KUU1.
43
| Nationella parlament i Europeiska unionen | SOU 2002:81 |
Man behöver inte tycka att alla dessa förslag är bra, men poängen är att det politiska system som EU har utvecklats till ställer nya krav på nationella parlament. De bör inte betrakta EU som utrikespolitik eller nöja sig med att bli betraktade som delstatsparlament. Parlamenten bör ta konsekvenserna av att EU kan ses som en flernivådemokrati. Riksdagen är faktiskt inte längre den första statsmakten. De beslut som fattas i EU normalt sett tar över riksdagens beslut. Men det finns ingen anledning till uppgivenhet från parlamentens sida. Parlamenten måste lära sig att ta för sig i EU, oberoende av sina regeringars agerande. EU är inget organ ”där borta” utan en organisation som Sverige är medlem i och kan påverka. Det är naturligt att riksdagen främst går genom sin egen regering men riksdagen måste också våga gå egna vägar. Då kan riksdagen bli en vinnare i EU.
44
Referenser
Corbett, Richard (2001) ”An EU Senate is Superfluous” April/May 2001 – CER BULLETIN, ISSUE 17 Centre for European Reform. Återfinns på: http://www.cer.org.uk/articles/issue17_corbett.html
Corbett, Richard, Francis Jacobs och Michael Shackleton (2000) The European Parliament. 4th ed.London: John Harper Publishing.
Dybkjaer, Lone (2002)”Overview of the number of Members of National Parliaments and the European Parliament, EU Member States and Candidate Countries”, European Convention, Working group IV Role of National Parliaments, Working document 15.
Ekengren, Magnus (1998) Time and European Governance. The Empirical Value of Three Reflective Approaches. Stockholm: University of Stockholm, Department of Political Science.
Europeiska konventets hemsida:
Hegeland, Hans (1999) Riksdagen, Europeiska unionen och demokratin. En studie av riksdagens arbete med
Hegeland, Hans (kommande) ”Europeiska unionen och den nya nordiska parlamentarismen” i Ahlbäck, Shirin &
Jacobsson, Kerstin (1997) Så gott som demokrati. Om demokratifrågan i EU- debatten. Umeå: Boréa.
Jacobsson, Kerstin, Karl Magnus Johansson och Magnus Ekengren (2001)
Mot en europeisk välfärdspolitik? Ny politik och andra samarbetsformer i EU. Stockholm: SNS förlag.
Martin, Lisa L. (2000) Democratic Commitments. Legislatures and International Cooperation. Princeton: Princeton University Press.
Maurer, Andreas och Wolfgang Wessels (red.) (2001) National Parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers?
Palmer, John (2001) Report from the European Council meeting in Ghent. Återfinns på följande webbadress:
45
| Referenser | SOU 2002:81 |
http://www.theepc.be/documents/dialdetail.asp?SEC=documents&SU
BSEC=dialogues&SUBSUBSEC=&REFID=566
Petersson, Olof (2002) (red.) Från Fischer till Giscard. 24 röster om Europas framtid. Stockholm: SNS förlag.
Petersson, Olof, Karl Magnus Johansson, Ulrika Mörth och Daniel Tarschys (2001) Demokrati utan utland. Demokratirådets rapport 2001. Stockholm: SNS förlag
Richardson, Jeremy (red.) (2001) European Union – Power and policymaking. London: Routledge.Andra upplagan.
Riksdagstrycket.
Sjövik, Kristian (2002) ”Demokratisk legitimitet och beslutseffektivitet: ett svårlöst dilemma” sid.
Smith, Eivind (red.) (1996) National Parliaments as Cornerstones of European Integration. The Hague: Kluwer.
Trondal, Jarle och Frode Veggeland (1999) Norske myndigheter og EÖS: mellom utenrikspolitikk og innenrikspolitikk. Oslo: ARENA Working Papers 99/10.
Wouters, Jan (2000) ”National Constitutions and the European Union”,
Legal Issues of Economic Integration, vol. 27 no. 1.
46
2 Parlament i bakvatten?
Shirin Ahlbäck Öberg
Parlament i bakvatten? – Den svenska och finländska riksdagens inflytande över
Inledning
De nationella parlamenten har genom beslut om medlemskap i EU och senare fördragsförändringar överfört allt fler maktbefogen– heter till gemensamma europeiska politiska institutioner.1 Värnandet om fred och demokrati var till en början de bärande idéerna till samarbetet, men de europeiska parlamentens stöd till en fördjupad europeisk integrationen har med tiden mer handlat om större ekonomisk handlingskraft i ett tätare sammanvävt globalt samhälle. Det kan te sig motsägelsefullt att de nationella
1 Denna undersökning är utförd inom ramen för ett av Riksbankens Jubileumsfonds finansierat forskningsprojekt med titeln ”EUs återverkningar på nordisk demokrati”. För vidare information hänvisas till: www.statsvet.uu.se/nordicdemocracy. Författarna vill rikta et särskilt tack till
2 Milward 1993; Moravscik 1994.
47
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
europeiskt samarbetet, bl.a. marknadens aktörer och
I den här rapporten ska vi studera de svenska och finländska parlamentens faktiska inflytande över den nationella
De nationella parlamenten har fortsättningsvis den allra viktigaste rollen i att förmedla demokratisk legitimitet till den Europeiska Unionen, som i sig själv inte är fullt demokratiskt uppbyggd. De har därför metaforiskt beskrivits som hörnstenar som bär upp det europeiska integrationsbygget.4 De nationella parlamentens roll i EU:s beslutsfattande är en knäckfråga oberoende av hur man förhåller sig till EU:s framtida arkitektur i termer av mellanstatlighet, överstatlighet eller flernivådemokrati.5 Därför är parlamentens position i det framtida EU en av de fyra prioriterade frågor som ska diskuteras inför och vid regeringskonferensen 2004 där EU:s institutionella framtid står i centrum.6
EU och parlamentens demokratiska underskott
Parlamentens faktiska möjligheter att utöva inflytande i den politiska beslutsprocessen har varit en återkommande forskningsfråga inom statskunskapen7 och internationaliseringen är en faktor som
3Stone Sweet & Sandholtz (red.) 1998.
4Smith (red.) 1996.
5Sjövik 2002, s.
6I det tillägg till Nicefördraget där unionens framtid diskuteras understryks nödvändigheten av att undersöka de nationella parlamentens roll i den europeiska integrationen. I Laekendeklarationen utvecklas diskussionen genom ett antal frågor angående parlamentens roll: ”En andra fråga som också hänger samman med den demokratiska legitimiteten, gäller de nationella parlamentens roll. Bör de vara representerade i en ny institution, vid sidan av rådet och Europaparlamentet? Skall de ha en kompletterande roll på de områden där Europa agerar, som Europa saknar behörighet för? Skall de koncentrera sig på behörighetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna, exempelvis genom kontroll på förhand av att subsidiaritetsprincipen respekteras?”
7Alltsedan Lord Bryce 1921 formulerade tesen om ”the decline of parliaments” har forskare
försökt belägga eller vederlägga tesen om parlaments makt i det demokratiska
48
| SOU 2002:81 | Parlament i bakvatten? |
än mer anses ha urholkat parlamentens reella makt. Den europeiska integrationen bidrar till parlamentens marginalisering eftersom internationaliserade politiska processer bär starka drag av traditionellt utrikespolitiskt beslutsfattande. Sekretess och slutenhet, vilka inom diplomatin setts som förutsättningar för framgångsrika internationella förhandlingar, står i motsättning till de demokratiska kraven på inflytande från folkrepresentationen och öppna politiska processer. Så har till exempel den svenska riksdagens faktiska delaktighet i utformandet av utrikespolitiken varit svagare än i inrikespolitiken.8 Den finländska utrikespolitiken var under den bipolära världsordningen i stort sett undanhållen folklig och i förlängningen riksdagens insyn, utan leddes och kontrollerades av presidenten i syfte att åtnjuta ett långsiktigt förtroende från Sovjetunionen. Finlands relationer till Sovjetunionen, som formellt reglerades av
Det demokratiska underskottet beskrivs vanligen utifrån tre huvudbeståndsdelar; delaktighet, ansvarsutkrävande och offentlighet. För det första, det föreligger en brist på demokratiskt deltagande i politikens utformning. Icke direkt folkvalda institutioner som kommissionen och rådet har en betydligt starkare ställning i det politiska beslutsfattandet än EU:s enda direkt folkvalda organ Europaparlamentet. De nationella parlamenten har ingen direkt representation i EU:s institutioner, utan företräds av sina regeringar i ministerrådet till vilka parlamenten har delegerat sin normgivningsmakt i frågor som avgörs inom ramen för EU. Omfatt-
styrelseskicket. Nordiska och svenska bidrag till denna debatt är bl.a. Damgaard 1992, Sjölin 1993.
8 Stenelo 1990; Bjereld & Demker 1995.
49
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
ningen av det demokratiska underskottet är härvidlag i vilken utsträckning parlamenten kan påverka och kontrollera de aktörer som de lånat ut makten till.9
För det andra, det är svårt att utkräva ansvar av beslutsfattande aktörer. Väljarnas möjligheter att ställa sina valda representanter till svars har försvårats då bl.a. majoritetsomröstningar blivit allt vanligare i EU, men även då fler politikområden är föremål för gemensam politik i EU. Enskilda medlemsstater kan befinna sig i en minoritetsposition vid majoritetsomröstningar i ministerrådet, vilket innebär att väljarna inte kan utkräva ansvar av sin egen minister som agerat i enlighet med givna instruktioner. Trots kraven på enhällighet inom de företrädesvis mellanstatliga andra och tredje
För det tredje, den bristande demokratiska insynen och offentligheten i
Den svenska och finländska riksdagen – lika eller olika?
I den pågående debatten om parlamentens position i det framtida EU är det angeläget att undersöka parlamentens faktiska deltagande i utformningen av
9 Det finns olika sätt att tolka omfattningen av det demokratiska underskott. Räckvidden av och den faktiska möjligheten att återta den delegerade normgivningsmakten är avgörande för hur det demokratiska underskottet ses. T.ex. Dahl 1999 befarar att folkstyrelsens möjligheter att kontrollera besluten i internationella organisationer som EU innebär en reell försvagning av demokratin. Lundström 1998 menar å andra sidan att så länge normgivningsmakten som riksdagen delegerat är återtagbar – dvs. Sverige kan gå ut ur EU – finns inget demokratiskt underskott. Se Agné 1998 för en kritik av Lundström.
50
| SOU 2002:81 | Parlament i bakvatten? |
de två nordiska parlamentens kontrollinstrument tillräckliga för att garantera dem reellt inflytande i beslutsfattandet i
I det följande kommer vi inledningsvis att undersöka riksdagsledamöternas uppfattning om parlamentens påverkansmöjligheter i förhållande till andra aktörer. Därefter undersöks även om det interna parlamentariska arbetet har betydelse för respektive riksdags upplevda delaktighet i utformandet av
Trots att medlemsländernas konstitutioner pekar ut parlamenten som de organ som ska ha den yttersta makten, så skiljer sig deras faktiska inflytande över politikens utformning åt. Såväl inom forskningen som i den allmänna debatten har det hävdats att den svenska och finländska riksdagen i jämförelse med många andra nationella parlament har stora möjligheter att utforma den nationella
10Enkäterna har förtjänstfullt administrerats av forskningsassistenterna Kåre Vernby och Nils Pettersson, och Richard Öhrvall har kodat materialet.
11I jämförelse med övriga parlamentsledamotenkäter så är svarsfrekvensen i Sverige lägre än vad som är fallet för den svenska riksdagsledamotenkäten, som görs i Göteborg, medan svarsfrekvensen för motsvarande undersökningar i Finland är något högre än i tidigare enkätstudier, se Esaiasson & Heidar 2000, s. 11.
12Detta är en viktig aspekt av ”europeisering”, dvs. förändringar som den överstatliga politiska nivån har på nationella och subnationella politiska nivåerna. Se Radaelli 2000 och Olsen 2001, för en diskussion om europeiseringsbegreppet.
13Maurer & Wessels 2001.
14Norton 1996.
51
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
regeringen och formulera egna förslag är politikskapande parlament, medan parlament som enbart kan förändra och avvisa är politikinfluerande. Om förslag inte kan förändras eller avvisas är det parlament med litet eller inget inflytande. Det finns även stora skillnader i hur medlemsländernas parlament är involverade i det politiska beslutsfattandet i
Man kan å ena sidan förvänta sig att parlamentens möjligheter att påverka politiken är lika stora i Finland och Sverige. Den likartade politiska strukturen och traditionen i termer av parlamentsstruktur, partisystem, ett brett deltagande i den politiska beslutsprocessen – inte enbart av politiska partier – utan även av organiserade intressen och det faktum att de båda länderna blev medlemmar i EU samtidigt skulle bädda för att de två parlamenten har likartade förutsättningar att påverka
15Maurer & Wessels 2001 är en informativ översikt av hur
16Maurer & Wessels 2001, s. 509.
52
| SOU 2002:81 | Parlament i bakvatten? |
fackutskottet levererat. Utskotten är därmed regelmässigt involverade i
Vem har makten över
Det politiska beslutsfattandet har förändrats till följd av den europeiska integrationen. Anslutningen av nya medlemmar innebär att beslutsprocessen i EU påverkas då allt fler aktörer involveras, men också att sättet att bedriva politik inom medlemsländerna förändras då de nationella beslutsprocesserna sammanflätas med det komplexa nätverk av institutioner av aktörer som agerar i EU. Här ska vi ta reda på hur makten över den nationella
53
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
maktöver- eller underskott i det nationella beslutsfattandet i EU- frågor. Närmare bestämt, finns det institutioner som har för stor alternativt för liten påverkan på
Makt är ett av statsvetenskapens mest centrala, men också mest mångtydiga begrepp. Med makt menar vi här inflytande på beslutsprocessen. Här utgår vi från riksdagsledamöternas bedömningar av maktförhållanden på så sätt att de ombads att på en elvagradig skala
Denna ryktesmetod då individer uppmanas ange hur mycket makt de anser att olika grupper har är ett av många sätt på vilket man kan mäta graden av inflytande.20 Metoden har två uppenbara brister. För det första, trots att riksdagsledamöterna är centrala aktörer i den politiska beslutsprocessen och därmed äger insyn så behöver deras uppfattningar inte reflektera den faktiska fördelningen av makt eftersom det kan vara svårt att bedöma det egna alternativt andras inflytande. För det andra, riksdagsledamöterna är så att säga ”parter i målet”. Närmare bestämt, parlamentet är den institution som enligt regeringsformen borde ha den största makten över
17Frågeställningen är i sin konstruktion identisk med den som använts i den svenska riksdagsenkäten, som görs vid den Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet. De institutioner som ledamöterna ombeds poängsätta skiljer sig däremot något åt.
18De svenska och finländska riksdagsledamöterna ombads att på en skala mellan
19På så sätt undviker man decimaler i presentationen.
20Andra sätt att mäta makt är till exempel att utgå från deltagande i politiska beslutsprocesser, kontroll av resurser eller antal inflytelserika positioner.
54
| SOU 2002:81 | Parlament i bakvatten? |
riksdagen det inflytande över
Svaren på dessa frågor är en given utgångspunkt för att senare ta reda på om riksdagen ser ett behov av att eventuellt stärka parlamentens roll i
Maktens centralisering? – några hypoteser
Inledningsvis ska vi ta reda på hur riksdagsledamöterna uppfattar den faktiska maktfördelningen i den nationella beredningen av EU- frågor. Utifrån de svenska och finländska riksdagsledamöternas bedömningar av ett antal institutioners och aktörers påverkan på
Den första frågan som är av stort intresse är hur riksdagens ledamöter bedömer sitt inflytande i förhållande till övriga aktörer. Ytterligare, förekommer maktskillnader internt inom riksdagen på så sätt att de
För det andra, dominerar regeringen och tjänstemän den nationella
21 Esaiasson & Holmberg 1990, s. 137.
55
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
aktörer som deltar i beslutsprocessen på
För det tredje, vilket inflytande har olika intressen över
22I den svenska fallet kan hänvisas till RF 7:2.
23Marks & McAdam 1996.
24Förkortningarna LO står för Landsorganisationen i Sverige och SAK Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö (på svenska FFC Finlands Fackförbunds Centralorganisation).
56
| SOU 2002:81 | Parlament i bakvatten? |
ganisationer (LRF/MTK),26 vilka traditionellt beretts möjligheter att påverka politikens utformning. Riksdagsledamöterna har även fått ange det inflytande de anser att finansmarknaden och det privata näringslivets har på
För det fjärde, riksdagsledamöterna har även fått bedöma väljarkårens påverkan på den nationella
Regeringen dominerar i Sverige
Den svenska riksdagens självbild bekräftar i en större utsträckning de hypoteser om att makten i medlemsländerna centraliseras till regeringen till följd av den europeiska integrationen. De svenska riksdagsledamöterna anger att regeringen och regeringsorgan som departement och
25SAF är förkortningen av Svenska Arbetsgivareföreningen, medan STK står för Suomen Työnantajain Keskusliitto.
26LRF står för Lantbrukarnas Riksförbund och MTK för Maa ja metsätaloustuottajain keskusliitto.
57
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
Tabell 1. De svenska och finländska riksdagsledamöternas uppfattning om olika institutioners och aktörers makt över den nationella
| Sverige | poäng | Finland | poäng |
| Regeringen | 82 | Regeringen | 87 |
| Utrikesdepartementet | 69 | Stora utskottet | 77 |
| 61 | Utrikesministeriet | 74 | |
| Finansmarknaden | 53 | Riksdagen | 73 |
| 52 | Presidenten | 72 | |
| Riksdagen | 52 | 70 | |
| LRF | 45 | Fackutskotten | 62 |
| Privata näringslivet | 45 | Finansmarknaden | 61 |
| Väljarkåren | 42 | SAK | 55 |
| SAF | 41 | Offentliga tjänstemän | 55 |
| LO | 40 | Privata näringslivet | 54 |
| Offentliga tjänstemän | 39 | STK | 54 |
| Fackutskotten | 35 | MTK | 53 |
| Väljarkåren | 45 |
Det är sålunda uppenbart att den svenska riksdagen i jämförelse med den finländska känner sig betydligt mer marginaliserad i utformningen av
58
| SOU 2002:81 | Parlament i bakvatten? |
ledamöterna tycker att regeringen är för dominerande i EU- politikens utformning, medan mellan
Eftersom regeringen i regel enbart förankrar sina förslag i EU- frågor i det egna partiet27 och inte i andra, så har de socialdemokratiska ledamöterna större möjligheter att ha ett mer direkt inflytande över
De specifika
Det är intressant att notera att tjänstemännens inflytande över
27 Lindgren 1999, s. 22.
59
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
aktörer, men i maktpoäng betraktat ett större inflytande än de svenska. Organisationer som verkar inom ramen för den första pelaren, dvs. på den gemensamma marknaden och jordbrukspolitiken, har enligt de svenska riksdagsledamöterna haft ett något större inflytande över den svenska
En uppseendeväckande skillnad är hur de två parlamenten bedömer väljarkårens makt över
Sammanfattningsvis, de hypoteser som formulerats om EU- medlemskapets konsekvenser på medlemsstaternas politiska system där bl.a. regering och förvaltning antas ha ett stort maktövertag över framför allt väljarna och deras valda representanter stämmer sålunda bättre överens med de svenska riksdagsledamöternas erfarenheter. De svenska riksdagsledamöterna målar sålunda upp ett betydligt dystrare självporträtt av sina inflytandemöjligheter över den nationella
60
| SOU 2002:81 | Parlament i bakvatten? |
inflytande över
Vem bör ha makten?
Efter att ha kartlagt de två riksdagarnas bilder av vem som har makten ska vi ta reda på deras syn på vem som bör ha makten över
Riksdagsledamöternas syn på vem som bör ha makt återspeglar både konstitutionens bokstav såväl som etablerad praxis. Rangordningen av hur mycket inflytande olika aktörer och institutioner bör ha över det politiska beslutsfattandet i
De representativa politiska institutionerna är den grupp som i linje med konstitutionens bokstav bör ha det största inflytandet över
28Petersson & Söderlind 1993, s. 11.
29Signifikant på
61
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
tioner som i hög utsträckning bör kunna påverka
Regeringen bör ha ett nästan lika stort inflytande över
Tabell 2. De svenska och finländska riksdagsledamöternas uppfattning om hur stort inflytande institutioner och aktörer bör ha över den nationella politikens utformning (medeltal).
| Sverige | poäng | Finland | poäng |
| Riksdagen | 82 | Riksdagen | 89 |
| Regeringen | 76 | Regeringen | 87 |
| Väljarkåren | 76 | Stora utskottet | 85 |
| 65 | Fackutskotten | 76 | |
| Fackutskotten | 64 | Utrikesministeriet | 76 |
| Utrikesdepartementet | 63 | Presidenten | 72 |
| 59 | 71 | ||
| Privata näringslivet | 40 | Väljarkåren | 62 |
| LO | 37 | Privata näringslivet | 57 |
| Finansmarknaden | 37 | MTK | 56 |
| SAF | 35 | STK | 54 |
| LRF | 35 | SAK | 54 |
| Offentliga tjänstemän | 33 | Finansmarknaden | 54 |
| Offentliga tjänstemän | 54 |
En överraskande skillnad finns mellan de svenska och finländska riksdagsledamöternas uppfattning om det inflytande väljarna borde ha på den nationella
62
| SOU 2002:81 | Parlament i bakvatten? |
demokratiska traditioner i de två länderna. En rimlig tolkning är att medan de svenska riksdagsledamöterna i en högre utsträckning anser att de ska följa och avspegla folkviljan, så uppfattar sig de finländska riksdagsledamöterna äga ett större oberoende gentemot väljarna. Detta är något överraskande med tanke på det finländska personvalssystemet, som kunde leda till en större lyhördhet hos de folkvalda inför väljarna. Skillnaden tyder sålunda på en mer elitistisk demokratitradition i Finland. Ett konkret exempel på detta är de olika sätt på vilket
Intresse- och lobbygrupper samt tjänstemän bör enligt en fallande inflytandeskala kunna påverka
Sammanfattningsvis, politikens representativa institutioner och medborgarna bör helt enligt vad som är formellt reglerat i de två ländernas konstitutioner ha mest att säga till om i
Riksdagens maktunderskott
Rangordningarna av å ena sidan innehav av makt och å andra sidan hur mycket makt olika aktörer och institutioner bör ha gör det möjligt att utforska om det finns institutioner som har för mycket alternativt för lite makt. Närmare bestämt, vi kan kartlägga riksdagsledamöterna bilder av institutioners maktöverskott respektive
63
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
maktunderskott. I tabellen nedan innebär
Framför allt är det två institutioner – väljarkåren samt riksdagen och dess utskott – som har för litet inflytande över den nationella
De två parlamentens självbilder bekräftar därmed hypotesen om att parlamenten har mindre makt än de bör ha över utformningen av den nationella
30 Detta framkommer också tydligt när man tar fram korrelationerna mellan maktpoängen för ”har makt” och ”bör ha makt” för de svenska respektive finländska parlamentarikerna. Pearson’s r för de svenska parlamentarikernas uppfattning om vem som har makt respektive bör ha makt över
64
| SOU 2002:81 | Parlament i bakvatten? |
förhållande till sina väljare. Det är intressant att notera är att såväl
Tabell 3. Maktnetto bestående av poängdifferensen mellan riksdagsledamöternas bedömning av institutioners faktiska och önskvärda maktinnehav i Sverige och Finland.
| Sverige | netto | Finland | netto |
| Väljarkåren | Riksdagen | ||
| Riksdagen | Väljarkåren | ||
| Fackutskotten | Fackutskotten | ||
| Stora utskottet | |||
| LO | Privata näringslivet | ||
| +2 | MTK | ||
| Regeringen | +6 | Utrikesministeriet | |
| SAF | +6 | ||
| Offentliga tjänstemän | +6 | Regeringen | 0 |
| Utrikesdepartementet | +7 | Presidenten | 0 |
| Privata näringslivet | +7 | STK | 0 |
| LRF | +8 | SAK | +1 |
| Finansmarknaden | +17 | Tjänstemän | +1 |
| Finansmarknaden | +7 |
Trots att regeringen av ledamöterna uppfattas som dominerande i utformningen av
65
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
regeringens, tjänstemännens och de organiserade intressenas faktiska inflytande överensstämmer med det de bör ha, vilket avspeglas i marginella maktöver- och underskott. Intressen inom förstapelarfrågor som jordbruk och den inre marknaden – LRF och finansmarknaden – har däremot något för mycket makt enligt de svenska riksdagsledamöterna, medan detta mönster inte är lika klart i Finland. Att just dessa institutioner uppfattas som mycket inflytelserika hänger troligen samman med att de via EU kan få stöd för politik som går på tvärs gentemot riksdagens ståndpunkter. Den svenska riksdagen stöder en avreglering av jordbruket, medan LRF via den reglerade europeiska jordbruksmarknaden har fått stöd för sin jordbrukspolitik. Men, dessa institutioners maktöverskott är till sin omfattning inte tillnärmelsevis lika stora som väljarkårens och riksdagens maktunderskott. I denna del har vi undersökt riksdagsledamöternas upplevda inflytande över EU- politiken och funnit att det finns en skillnad mellan Sverige och Finland i synnerhet med avseende på riksdagens makt. Kan riksdagsledamöternas självbilder i denna del härledas till hur det interna arbetet i samrådsförfarandet med regeringen är utformat? Detta är en huvudfråga när vi går in i nästa avsnitt.
Inrättandet av specifika
31Wiberg 1997; Bergman 1997; Hegeland & Mattson 1995, 1997, 2000.
32Bergman & Damgaard (red.) 2000.
66
| SOU 2002:81 | Parlament i bakvatten? |
sterande Stora utskottet uppdraget att utöver sin uppgift att granska lagstiftningsärenden vara det organ inom riksdagen som hanterar
Inrättandet av
I december 1994 beslutade den svenska riksdagen om formerna för hur riksdagen och regeringen skulle samverka i frågor som rör Europeiska unionen.35 Bland de frågor som var uppe till diskussion var nämndens befogenheter och förhållandet till andra utskott. Bl.a. jämförde man med det danska fallet där Europaudvalgets besked till regeringen är bindande. KU vände sig emellertid emot en sådan ordning med hänvisning till att det var regeringen som
33Frågor som berör den andra pelaren, dvs. utrikes- och säkerhetspolitiska frågor, behandlas inte inom Stora utskottet, utan inom det ordinarie utrikesutskottet.
34För ett illustrativt exempel av svårigheterna i detta avseende se Konstitutionsutskottets granskning av statsrådet Leif Pagrotskys agerande i EU i frågan om samarbete i turismpolitik, där Pagrotsky frångick
35KU 1994/95:22, rskr.
67
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
företrädde Sverige i ministerrådet och man ansåg att regeringen skulle ges möjlighet att agera med fullt politiskt ansvar. Lösningen på problemet blev enligt KU att man skulle utgå från att ”regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden gett uttryck för”.36 En kommitté inom riksdagen har nyligen framfört något som möjligen kan betraktas som en informell skärpning av denna formulering. Kommittén konstaterar att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med
Vad gäller förhållandet till andra utskott finns det en betydande skillnad mellan den svenska och den finländska riksdagen. I Sverige har man ända från början talat om det önskvärda i att det mellan
36KU 1994/95:22 s. 15.
37RS 2000/01:1 s. 137. KU 2000/01:23, rskr.
38Jääskinen & Kivisaari 1997 s. 44f; Raunio & Wiberg 1997.
39SOU 1993:14 s. 246; KU 1994/95:22; KU 2000/01:23.
40KU 1994/95:2, KU 1994/95:22; RO 10 kap. 3 §.
68
| SOU 2002:81 | Parlament i bakvatten? |
fallet.41 Ett exempel som vi här ska lyfta fram är möjligheterna för fackutskotten att om de så vill avge yttranden till
På denna punkt är skillnaden i förutsättningar påtaglig mellan Sverige och Finland. Vid diskussionen om hur
41Se t.ex. TK 1997/98:1 och RS 2000/01:1; Hegeland 1999, s. 100; Bergman & Damgaard 2000 s. 159.
42KU 1994/95:22.
431999/2000:MJU1y, 2000/01:KU3y, 2000/01:SfU7y och 2001/02:TU2y.
44www.eduskunta.fi,
45Hegeland 1999.
46RS 2000/01:1.
69
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
finländska grundlagen.47 Flera författare har hävdat att detta innebär att de finländska riksdagsledamöterna är mer involverade i EU- politiken än på många andra håll.48 Vad som hittills har saknats för att bringa klarhet i denna fråga är empiriska belägg i form av jämförande data mellan olika parlament, en brist som vi avser att avhjälpa i denna studie. Vi har alltså här konstaterat att förutsättningarna för parlamentens delaktighet i utformandet av respektive lands EU- politik skiljer sig åt mellan Sverige och Finland. Visserligen har man inom riksdagarna parlamentariska organ som i arbetssättet liknar varandra, men en avgörande skillnad utgörs av i vilken mån hela parlamentet – dvs. även fackutskotten – är en integrerad del i detta samrådsförfarande. En förutsättning för att riksdagen ska känna sig delaktig i utformandet av
44 procent av de svenska riksdagsledamöterna menar att EU- nämnden har goda möjligheter att påverka den svenska regeringens linje i en viss politisk fråga. Denna andel kan i förstone verkar relativt stor, men här ska vi alltså begrunda det faktum att en större andel svenska riksdagsledamöter sammantaget har svarat att de inte delar denna uppfattning. Inte överraskande är det företrädare för socialdemokraterna som instämmer helt eller delvis i påståendet att
47Finlands grundlag 731/1999 § 96.
48Damgaard 2000; Hegeland 1999; Raunio & Wiberg 1997.
49Påståendet som ledamöterna skulle ta ställning till var formulerat så här:
70
| SOU 2002:81 | Parlament i bakvatten? |
delvis). Övriga partier – Folkpartiet, Moderaterna och Kristdemokraterna – hamnar runt
Av dessa inledande resultat kan vi konstatera att det inte är det parlamentariska läget som är bestämmande för hur ledamöterna ställer sig till
En vanlig diskussion i dessa sammanhang handlar om att den svenska
50 Hegeland 1999.
71
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
politik i särskilt stor utsträckning. Mot detta kan hävdas att regeringen vet att ärendena ska dras i
Upplevelsen av huruvida man har något att säga till om, dvs. om man har inflytande över i detta fall svensk
51Påståendet var formulerad på följande vis:
52Jfr Hegeland & Mattson 2000.
72
| SOU 2002:81 | Parlament i bakvatten? |
tiv är de svenska siffrorna nedslående; det är uppenbart att den svenska riksdagen upplever att de hamnat i regeringens bakvatten vad gäller svensk politik i EU. Trots den stora skillnaden mellan den svenska och finländska riksdagen vad gäller känslan av ”timing” så är man emellertid ense om en sak: att handlingarna inför ett möte i
På den direkta frågan om de svenska ledamöterna sammantaget tycker att
Vad skillnaderna kan bero på återkommer vi strax till, men låt oss med anledning av de svenska ledamöternas kommentarer alltså först fundera kring några frågor som har att göra med EU- organens utformning. Givet att man i den svenska riksdagen inte är lika nöjd med hur
53 Frågan löd: ”Sammantaget, anser Du att
73
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
finns det anledning att diskutera vad som skulle kunna förändras. Rent organisatoriskt kan man tänka sig att – i enlighet med de nyss redovisade ledamöternas förslag –
Ett annat förslag som ledamöterna fått ta ställning till är huruvida
De svenska riksdagsledamöternas inställning till
54 Vänsterförbundet (64 procent), Socialdemokratiska partiet (77 procent), Svenska Folkpartiet (43 procent) och Samlingspartiet (58 procent).
74
SOU 2002:81 Parlament i bakvatten?
och motsvarande andel bland de finländska ledamöterna är 70 procent. Här ser vi alltså ingen egentlig skillnad mellan länderna, och vi sluter oss alltså till att det inte är inställningen till EU som förklarar de vitt skilda uppfattningarna om hur respektive parlaments
Utskottens arbete med
I Finland baserar sig Stora utskottets behandling av regeringens förslag på det berörda ordinarie utskottets utlåtande över regeringens ställningstagande. Det faktum att de ordinarie utskotten på detta institutionaliserade sätt deltar i riksdagens beredning av EU- frågor, innebär att fler riksdagsledamöter deltar i beslutsprocessen och större kontaktytor uppstår –
55”Idag” innebär alltså våren
56Jfr Raunio 2001.
75
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
angelägenhet för de parlamentariska
I vår undersökning bad vi därför ledamöterna att ta ställning till huruvida de genom nedanstående organ upplevde att de kunde påverka Sveriges respektive Finlands politik i EU alternativt politiken i EU.
Tabell 4. Andelen ledamöter som uppgivit att de i hög utsträckning upplever att de kan påverka svensk alternativt finländsk politik i EU samt politiken i EU genom nedanstående kanaler (procent)
| Svenska rdl | Finländska rdl | Diff. proc.enh. | |
| Facktskotten | 24 % | 50 % | - 26 |
| 44 % | 78 % | - 34 | |
| Riksdagsgruppen | 24 % | 30 % | - 6 |
| Riksdagsgruppens förtroenderåd | 22 % | 32 % | - 10 |
| Det egna partiet | 44 % | 37 % | + 7 |
| Partistyrelsen | 33 % | 16 % | + 17 |
| Kontakt med tjänstemän i svensk | 12 % | 39 % | - 27 |
| alt. finländsk offentlig förvaltning | |||
| Kontakt med |
18 % | 42 % | - 24 |
| Kontakt med |
42 % | 33 % | + 9 |
| Kontakt med svenska alt. | 19 % | 33 % | - 14 |
| finländska intresseorganisationer |
För det svenska fallet kan vi i ovanstående tabell iaktta intressanta skillnader. För det första upplever finländska riksdagsledamöter i betydligt högre utsträckning att de kan påverka
57Jääskinen & Kivisaari 1997.
58T.ex. så har den finländska riksdagen en egen representant i Bryssel. För en kritik av att allt för mycket av
76
| SOU 2002:81 | Parlament i bakvatten? |
vanligt utskottsarbete (50 procent instämmer helt eller delvis i Finland, medan motsvarande andel i Sverige är 24 procent). De uppfattade möjligheterna att påverka respektive lands
En annan påtaglig skillnad är att de finländska ledamöterna i betydligt större utsträckning försöker påverka
Slutsatser
Trots att de svenska och finländska parlamenten har kategoriserats som lika delaktiga i den nationella
77
| Parlament i bakvatten? | SOU 2002:81 |
”offside”. Denna skillnad mellan den svenska och finländska riksdagen är betydande, och – som vi har visat – kan inte tillskrivas skilda inställningar till EU eller regerings- eller oppositionsställning. Den sannolika förklaringen till den systematiska skillnaden mellan Sverige och Finland är institutionell, dvs. beror på hur man internt har organiserat
Risken med att
59 Svarsalternativen var återigen ”Stämmer inte alls”, ”Stämmer ganska dåligt”, ”Stämmer varken bra eller dåligt”, ”Stämmer ganska bra” och ”Stämmer helt och hållet”.
78
Referenser
Agné, Hans, 1998, ”Demokrati på europeisk nivå” i Demokrati på europeisk nivå? SOU 1998:124, s.
Bergman, Torbjörn, 1997, ”Utrikes inrikespolitik: riksdagen och EU- nämnden i EU” i Mattson, Ingvar & Wängnerud, Lena (red.), Riksdagen på nära håll: sju studier av riksdagsarbetet, Stockholm: SNS.
Bergman, Torbjörn & Damgaard, Erik, 2000, The Journal of Legislative Studies, Special issue on ”Delegation and Accountability in European Integration: The Nordic Parliamentary Democracies and the European Union”, vol. 6, nr 1.
Bjereld, Ulf & Demker, Marie, 1995, Utrikespolitiken som slagfält. De svenska partierna och utrikesfrågorna, Stockholm: Nerenius & Santerus förlag.
Dahl, Robert, 1999, ”Kan internationella organisationer vara demokratiska? En skeptikers synvinkel” i Bör demokratin avnationaliseras, SOU 1999:11, s.
Damgaard, Erik, (red.) 1992, Parliamentary Change in the Nordic Countries, Oslo: Scandinavian University Press.
Damgaard, Erik, 2000, ”Conclusion: The Impact of European Integration on Nordic Parliamentary Democracies”, i Bergman, Torbjörn & Damgaard, Erik (red.), The Journal of Legislative Studies, Special issue on ”Delegation and Accountability in European Integration: The Nordic Parliamentary Democracies and the European Union”, vol. 6, nr 1, s.
Esaiasson, Peter & Holmberg, Sören, 1990, ”Makten i Riksdagen” i
Statsvetenskaplig Tidskrift 93:
Esaiasson, Peter & Heidar, Knut, 2000, Beyond Westminster and Congress: The Nordic Experience, Columbus: Ohio State University Press.
Finlands grundlag nr 731/1999.
Hegeland, Hans, 1999, Riksdagen, Europeiska unionen och demokratin: en studie av riksdagens arbete med
Hegeland, Hans & Mattson, Ingvar, 1995, ”Att få ett ord med i laget – En jämförelse mellan
79
| Referenser | SOU 2002:81 |
Hegeland, Hans & Mattson, Ingvar, 1997, ”The Swedish Riksdag and the EU: Influence and Openness”, i Wiberg, Matti (red.), Trying to Make Democracy Work – The Nordic Parliaments and the European Union, Södertälje: The Bank of Sweden Tercentenary Foundation & Gidlunds Förlag.
Hegeland, Hans & Mattson, Ingvar, 2000, ”Another Link in the Chain: The Effects of
Jääskinen, Niilo & Kivisaari, Tiina, 1997, ”Parliamentary Scrutiny of European Union Affairs in Finland” i Wiberg, Matti (red.), Trying to Make Democracy Work: The Nordic Parliaments and the European Union, Stockholm: Gidlunds förlag.
Konstitutionsutskottets betänkande 1994/95:KU22, Samverkan mellan riksdag och regering med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
Konstitutionsutskottets betänkande 1997/98:KU25, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.
Konstitutionsutskottets betänkande 2000/01:KU1, Riksdagen inför 2000- talet.
Konstitutionsutskottets yttrande 2000/01:KU3y, Kommissionens förslag om allmänhetens tillgång till
Laekenförklaringen – den europeiska unionens framtid,
Lindgren,
Lundström, Mats, 1998,
Marks, Gary & McAdam, Doug, 1996, ”Social Movements and the Changing Structure of Political Opportunity in the European Union” in Marks, Scharpf, Schmitter, Streeck, Governance in the European Union, London: Sage Publishers.
Maurer Andreas & Wessels, Wolfgang (red.), 2001, National Parliaments on their ways to Europe: Losers or latecomers?,
Miljö- och jordbruksutskottets yttrande 1999/2000:MJU1y, Europeiska kommissionens vitbok om livsmedelssäkerhet.
Milward, Alan S., 1993, The European Rescue of the
Moravcsik, Andrew, 1994, Why the European Community Strengthens the State: Domestic Politics and International Cooperation, unpublished paper presented at the Conference of Europeanists, Chicago, Il.
80
| SOU 2002:81 | Referenser |
Norton, Philip (red.), 1996, National Parliaments and the European Union, Frank Cass, London.
Olsen, Johan P., 2001, ”The Many Faces of Europeanisation”, ARENA Working Papers WP 1/02.
Paasio, Pertti, i Hufvudstadsbladet,
Petersson, Olof & Söderlind, Donald, 1993, Förvaltningspolitik, Stockholm, Publica.
Radaelli, Claudio, 2000, ”Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change” i European Integration online papers (EIOP), vol. 4, n. 8 (http://eiop.or.at)
Raunio, Tapio & Wiberg, Matti, 1997, ”Efficiency Through Decentralisation: The Finnish Eduskunta and the European Union” i Wiberg, Matti (red.),
Trying to Make Democracy Work – The Nordic Parliaments and the European Union, Södertälje: The Bank of Sweden Tercentenary Foundation & Gidlunds Förlag.
Raunio, Tapio, 2001, ”The Parliament of Finland: A Model Case for Effective Scrutiny” i Maurer, Andreas & Wessels, Wolfgang (red.)
National parliaments on their ways to Europe: Losers or latecomers?, Baden- Baden: Nomos.
Regeringsformen (SFS 1974:152).
Riksdagsordningen (SFS 1974:153). Riksdagsskrivelser.
Riksdagsstyrelsens förslag RS 2000/01:1, Riksdagen inför
Sjölin, Mats, 1991, ”Decline of
Sjölin, Mats, 1993, Coalition Politics and Parliamentary Power, Lund: Lund University Press.
Sjövik, Kristian, 2002, ”Demokratisk legitimitet och beslutseffektivitet: Ett svårlöst dilemma” i Johansson, Karl Magnus (red.), Sverige i EU: dilemman, institutioner, politikområden. Stockholm, SNS.
Smith, Eivind (red.), 1996, National Parliaments as Cornerstones of the European Integration, The Hague: Kluwer.
Socialförsäkringsutskottets yttrande 2000/01:SfU7y,
SOU 1993:14, EG och våra grundlagar, Stockholm: Fritzes.
Stenelo,
81
| Referenser | SOU 2002:81 |
Stone Sweet, Alec & Sandholtz, Wayne (red.), 1998, European Integration and Supranational Governance: State, Culture, and Ethnicity in Comparative Perspective, Oxford: Oxford University Press.
Trafikutskottets yttrande 2001/02:TU2y, Den gemensamma transportpolitiken fram till 2010: Vägval inför framtiden (Europeiska kommissionens vitbok).
Wiberg, Matti (red.), 1997, Trying to Make Democracy Work – The Nordic Parliaments and the European Union, Södertälje: The Bank of Sweden Tercentenary Foundation & Gidlunds Förlag.
82
Kommittédirektiv
| Kommitté för debatt om Europeiska | Dir. | |
| unionens utveckling och framtid inför | ||
| 2001:35 | ||
| 2004 års regeringskonferens | ||
Beslut vid regeringssammanträde den 26 april 2001
Sammanfattning av uppdraget
En parlamentarisk kommitté tillsätts med uppdrag att
•stimulera en bred, offentlig debatt om Europeiska unionen (EU), särskilt inför den kommande regeringskonferensen, bidra till att öka kunskaperna hos allmänheten om aktuella frågeställningar kring EU:s utveckling samt ge företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar,
•skapa kontaktytor mellan den svenska debatten om EU och motsvarande debatt i övriga europeiska länder,
•sammanställa analyser av de frågor som kan komma att behandlas vid regeringskonferensen.
EU och framtidsfrågorna:
I den förklaring om unionens framtid som antogs vid Europeiska rådets möte i Nice i december 2000 anges att en regeringskonferens skall sammankallas år 2004 för att överväga fördragsändringar som kan befinnas nödvändiga i ljuset av den breda och djupa debatt om EU:s utveckling som enligt förklaringen skall inledas under innevarande år.
Förklaringen slår fast att 2000 års regeringskonferens beslutat om de institutionella förändringar som är nödvändiga för anslutning av de nu aktuella kandidatländerna och konstaterar att förberedelserna inför en kommande regeringskonferens inte skall hindra eller utgöra villkor för utvidgningsprocessen. Det framhålls
83
| Kommittédirektiv | SOU 2002:81 |
också att kandidatländerna skall kunna vara aktiva i förberedelserna och medverka i konferensen som deltagare eller observatörer.
En bred debatt med alla intresserade - nationella parlament, den politiska sfären, näringsliv, universitetsvärlden, representanter för det civila samhället osv. - skall uppmuntras. Det svenska och det belgiska ordförandeskapet ges i uppgift att, tillsammans med kommissionen och Europaparlamentet, föreslå lämpliga initiativ för processen.
Förklaringen understryker också att behovet av att förbättra och övervaka unionens och dess institutioners demokratiska legitimitet och öppenhet liksom att föra dem närmare medborgarna skall beaktas. Som exempel på frågeställningar som skall behandlas anges:
•hur man kan upprätta och övervaka en mer exakt avgränsning av kompetensfördelningen mellan EU och medlemsländerna mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen (närhetsprincipen),
•vilken ställning den stadga om grundläggande rättigheter skall ha som proklamerades i Nice, i enlighet med Europeiska rådets beslut i Köln 1999,
•hur fördragen kan förenklas och göras tydligare och lättare att förstå, men utan att deras innebörd ändras,
•de nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen.
Sveriges förberedelser
Det är angeläget att en bred debatt föregår nästa regeringskonferens och att denna debatt inte begränsas till frågor som kan hanteras genom fördragsändringar. Förberedelserna skall också inriktas på att få en bred genomlysning av hur unionen fungerar. Legitimiteten i unionens arbete kan stärkas genom institutionella förändringar. Dagordningen för reformer bör ha ett innehåll som försöker ge svar på medborgarnas frågor.
Kommitténs uppdrag
Kommitténs huvuduppgifter är att
•bidra till bred och öppen debatt samt ökad kunskap om EU och framtidsfrågorna,
84
| SOU 2002:81 | Kommittédirektiv |
•länka den svenska debatten till den i övriga Europa och vice versa,
•belysa och sammanställa aktuell debatt och aktuella frågeställningar.
Bred debatt och ökad kunskap
Det är av stor betydelse att kommittén genom sitt arbetssätt blir en katalysator för en bred, öppen och förutsättningslös debatt om EU:s utveckling och att ett brett deltagande i denna debatt stimuleras. Kommittén skall därför lägga tonvikt vid det första deluppdraget. Detta gäller särskilt i den inledande fasen, så att sedan ett växelspel mellan den allmänna debatten och kommitténs analysverksamhet kan uppstå. Det är viktigt att olika åsiktsriktningar kommer till uttryck.
Kommittén kan använda seminarier, skrifter, forskarrapporter och utfrågningar för att samla och sprida kunskap. För att särskilt försöka få med nya och större grupper i diskussionen om EU:s utveckling bör kommittén också arbeta via Internet och med uppsökande verksamhet samt samarbeta med enskilda organisationer, folkrörelser, folkbildningsorganisationer, bibliotek, nätverk etc. Kommittén skall vinnlägga sig om att informationsmaterial och den utåtriktade verksamheten över huvud taget blir så lättillgängliga och lättbegripliga som möjligt.
Det är därför angeläget att verksamhet bedrivs i olika delar av landet och att ungdomsgrupper nås t.ex. genom samarbete med ungdomsorganisationer och skolor. Lärdomar av samarbete med skolor kan dras av verksamheten under det svenska ordförandeskapet i EU. Bibliotekens erfarenheter av liknande verksamhet kan också tas till vara. Samarbete med biblioteken kan prövas för att t.ex. underlätta deltagande för dem som inte har tillgång till Internet.
En särskild webbplats på Internet skall inrättas. En sådan blir en viktig informationskälla för allmänheten och samtidigt ett av flera forum där debatten i sig kan föras. För att vidga kontaktytorna kan webbplatsen länkas till de webbplatser som med samma syfte sannolikt kommer att inrättas i andra medlemsländer och av EU:s institutioner. Webbplatsen kan även länkas till webbplatsen Demokratitorget. Kommittén skall sammanställa och hjälpa till att sprida kunskap om den debatt som förs via Internet.
85
| Kommittédirektiv | SOU 2002:81 |
I detta arbete skall kommittén samverka med den demokratidelegation som leder regeringens utvecklingsarbete Tid för demokrati.
Det är också angeläget att kommittén i detta arbete drar nytta av de erfarenheter och slutsatser som Demokratiutredningen redovisat i betänkandet SOU 2000:1.
I kontakt med debatten i övriga Europa
Kommittén skall också särskilt vinnlägga sig om att främja svenskt deltagande i debatten om framtidsfrågorna i övriga Europa. Den skall också verka för att debatten i andra länder och i EU:s institutioner når ut i den svenska debatten.
Den bör använda sig av de möjligheter som bjuds då för första gången samtliga berörda länder beslutat sig för att försöka stimulera en nationell och gemensam debatt om EU:s utveckling inför en regeringskonferens.
Webbplatsen kan användas för detta ändamål. Kommittén kan även inbjuda utländska experter och debattörer samt publicera utländska bidrag. Den kan även låta översätta och sprida egna rapporter eller annat material samt främja svensk medverkan i seminarier eller liknande i andra länder. För att ge bredd också i de alleuropeiska kontakterna bör vänortssamarbeten, vänskolor eller andra sådana nätverk inbjudas att medverka.
Aktuella frågeställningar
Kommittén skall belysa och sammanställa de frågor som lyfts fram i både den svenska debatten om EU:s utveckling och i debatten i andra medlemsländer och i kandidatländerna.
Kommittén bör i ett
Frågor som hänger samman med valdeltagandet i Europaparlamentsvalen bör diskuteras inför valet 2004.
86
| SOU 2002:81 | Kommittédirektiv |
I sammanhanget skall kommittén också diskutera avvägningen mellan olika samarbetsformer: traditionella överstatliga beslutsformer och mellanstatligt samarbete. Även nyare samarbetsformer kan tas upp till behandling. Det kan gälla t.ex. ”den öppna samordningsmetoden” som används framför allt inom sysselsättnings- och arbetsmarknadsområdena. Ett annat exempel på nyare samarbetsformer är ”närmare samarbete” där några medlemsländer går före inom ett verksamhetsområde.
Kommittén skall också belysa om svenska mål med samarbetet på enskilda sakområden kan främjas i regeringskonferensen - t.ex. miljö, livsmedelssäkerhet, konsumentintressen och budgetprocessen - och vad som kan göras för att samarbetet bättre skall motsvara de förväntningar som finns bland medborgarna. Även reformer som inte kräver fördragsändringar kan behandlas.
De fyra exemplen på frågor för regeringskonferensen som anges i
Kommittén skall inte arbeta med förberedelser för en eventuell folkomröstning om Sveriges inträde i Ekonomiska och monetära unionen.
I sammanställnings- och analysarbetet skall kommittén samverka med den expertgrupp för
Övrigt
Kommittén skall belysa de aktuella frågorna och de svenska intressen som finns. Den skall även sammanfatta den nationella debatten.
Den har dock inte till uppgift att föreslå svenska ståndpunkter i regeringskonferensen. Det är regeringens ansvar att i samråd med riksdagen lägga fast dessa. Detta hindrar inte att kommittén, när så är lämpligt, kan göra bedömningar som är av värde vid beredningen av svenska ståndpunkter.
87
| Kommittédirektiv | SOU 2002:81 |
Med tanke på uppdragets trefaldiga natur är inte en redovisning av uppdraget i form av ett samlat betänkande ändamålsenlig. I stället skall kommittén löpande publicera rapporter om de olika ämnena och den aktuella debatten.
Kommittén skall kunna knyta till sig referensgrupper.
Uppdraget skall vara slutfört när 2004 års regeringskonferens börjar.
(Statsrådsberedningen)
88