7 Beslutsunderlaget

Mina förslag: Jag föreslår att arbetsskadeenheterna ska ha egna resurser i form av försäkringsläkare. Det gör bl.a. att dessa läkare specialiseras på arbetsskadefrågor och den försäkringsjuridik som är knuten till detta område. Jag föreslår vidare att bedömningsunderlaget i ärenden av mer komplicerat och svårbedömt slag (ofta multifaktoriella) ska tas fram gemensamt av ett team bestående av tre försäkringsläkare. Arbetsskadeenheterna bör gemensamt utforma ett formulär med frågor som alltid bör besvaras av försäkringsläkaren. Handläggarna kompletterar med de frågeställningar som behöver besvaras i det enskilda ärendet. Arbetsskadenheterna bör gemensamt bilda en referensgrupp med uppgift att enas om gensam tolkning av praxis i de fall denna är oklar samt ge riktlinjer för en gemensam tillämpning inom områden där praxis saknas. Jag föreslår att det generella kravet på särskilt läkarutlåtande i 13 § FASP tas bort. De utredningar en arbetsgivare genomför enligt gällande regler på arbetsmiljöområdet bör alltid ingå som en del i utredningen av en anmäld arbetsskada. Jag föreslår även att det ska vara möjligt för en arbetsskadeenhet att ge försäkringskassornas lokalkontor i uppdrag att bistå med arbetsplatsbesök och att göra beskrivningar av det arbete den försäkrade har utfört.

7.1 Det försäkringsmedicinska underlaget

7.1.1 Inledande förutsättningar

Utredaren ska enligt direktiven lämna förslag på åtgärder som leder till höjd kvalitet på underlagen för den försäkringsmedicinska bedömningen och då särskilt överväga om underlagen ska tas fram av ett arbetslag bestående av flera försäkringsläkare med olika spe-

111

Beslutsunderlaget

SOU 2002:80

cialistkunskaper. Utredaren ska i det sammanhanget också föreslå hur det kan skapas auktoritativa ställningstaganden hos arbetsskadeenheterna som ger tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen ökad legitimitet. Vidare ska utredaren överväga vilka kunskapskrav arbetsskadeenheterna kan och bör ställa på läkare och andra yrkesgrupper som utfärdar intyg eller avger utlåtanden i arbetsskadeärenden, när intyget eller yttrandet syftar till att klargöra sambandet mellan skada och arbete.

7.1.2 Allmänt om försäkringsläkarens roll

Enligt 18 kap. 15 § AFL ska det i en allmän försäkringskassa finnas en eller flera försäkringsläkare och försäkringstandläkare för att hjälpa försäkringskassan med medicinsk och odontologisk sakkunskap och verka för ett gott samarbete mellan försäkringskassan och de läkare och tandläkare som är verksamma inom försäkringskassans område.

Försäkringsläkaren är en av försäkringskassan anställd tjänsteman med en rådgivande och stödjande funktion. Det är inte försäkringsläkarens uppgift att ta ställning i frågan om rätten till ersättning i ett försäkringsärende. Försäkringsläkaren undersöker heller inte den försäkrade. Försäkringsläkarens yttrande i ett försäkringsärende grundar sig istället på den behandlande läkarens uppgifter i intyg och utlåtanden (se bl.a. prop. 1994/95:147 s. 36). Det är min erfarenhet att åtskilliga försäkrade i dag har en otydlig och ofta felaktig bild av försäkringsläkarens roll, man uppfattar försäkringsläkaren som en beslutsfattare. I vissa fall bidrar kassorna själva till att den försäkrade allmänhetens uppfattning om försäkringsläkarens roll blir felaktig. Jag syftar främst på att kassorna i sina beslutsmotiveringar, främst vid avslag, ofta mycket starkt betonar försäkringsläkarens uppfattning. I motiveringarna hänvisas inte sällan t.ex. till ”medicinsk och annan utredning samt försäkringsläkarens bedömning”. Genom sådana formuleringar kan en försäkrad givetvis få den uppfattningen att det ytterst är försäkringsläkaren som avgör om ersättning ska lämnas eller ej. Jag vill därför ta tillfället i akt och påpeka vikten av att försäkringskassan, och de kommande arbetsskadeenheterna, kritiskt granskar sina beslutsmotiveringar. Det är i sammanhanget också viktigt att försäkringsläkarna utformar sina yttranden så att de inte enbart tar sikte på eller utmynnar i ett ställningstagande i ersättningsfrågan.

112

SOU 2002:80

Beslutsunderlaget

Försäkringsläkarna vid de framtida arbetsskadeenheterna bör vara särskilt knutna till dessa, de ska vara enheternas egen resurs. På så sätt tillförsäkras arbetsskadeenheterna mer tid hos och större tillgänglighet till försäkringsläkarna samtidigt som dessa ”specialiseras” på arbetsskadefrågor och den försäkringsjuridik som är knuten till detta område.

7.1.3 Ett gemensamt frågeunderlag

Kvaliteten på försäkringsläkarens yttrande påverkas förutom av det underlag han eller hon har att bedöma av de frågor som den handläggande tjänstemannen ställer. Det är viktigt att de frågor som försäkringsläkaren ombeds att ta ställning till är utformade på ett sådant sätt att både de uppgifter som är av generell vikt och de frågeställningar som är specifika för det enskilda fallet blir belysta. Som ett led i att uppnå en likformighet i bedömningen och för att garantera en viss nivå på underlaget föreslår jag att arbetsskadeenheterna gemensamt tar ställning till och utformar ett formulär med frågor som alltid bör besvaras i försäkringsläkarens yttrande. Varje handläggare kompletterar sedan det gemensamt utformade formuläret med de frågeställningar som behöver besvaras i det enskilda ärendet. Det är viktigt att understryka att omständigheterna i ett arbetsskadeärende ofta är mycket specifika för det enskilda fallet och att det därför inte är tillräckligt att enbart använda standardiserade frågor. Jag vill i detta sammanhang även understryka att handläggaren i samband med genomgången av ett ärende naturligtvis bör träffa försäkringsläkaren och ha en dialog med henne eller honom. Yttrandet ska avges skriftligt men bör också diskuteras muntligt med handläggaren så att utrymme ges för följdfrågor och förtydliganden. Leder dialogen till ytterligare förtydliganden eller ställningstaganden från försäkringsläkarens sida ska givetvis även dessa dokumenteras i akten. Ett sådant förfaringssätt har enligt min uppfattning en rad fördelar. För det första får handläggaren möjlighet att omedelbart reda ut eventuella oklarheter med försäkringsläkaren, för det andra kan de återkommande konsultationerna ses som en viktig del i såväl handläggarnas som försäkringsläkarnas kompetensutveckling.

Det är i praktiken inte möjligt att utforma en detaljerad och fullständig checklista för frågeställningar till en försäkringsläkares yttrande i ett arbetssjukdomsärende. Vad ett yttrande i varje specifikt

113

Beslutsunderlaget

SOU 2002:80

ärende bör innehålla varierar givetvis med avseende på förhållandena i ett enskilt fall. Enligt min mening bör försäkringsläkaren:

ange på vilka handlingar yttrandet grundas,

ange om diagnosen är klarlagd,

ange vilket stöd det finns inom medicinsk eller annan vetenskap för att den arbetsmiljöfaktor den försäkrade varit utsatt för har en sådan skadebringande effekt att den kan ge upphov till en sådan skada som den försäkrade har,

ange de skäl som kan anses tala för respektive mot ett samband i de fall skadlig inverkan i arbetet förelegat,

om arbetsskadan är en försämring av en i grunden icke arbetsrelaterad sjukdom bör försäkringsläkaren ange de skäl som kan anses tala för respektive mot ett samband i ett längre tidsperspektiv,

i de fall arbetsskada bedöms föreligga och den försäkrade ansöker om livränta bör försäkringsläkaren yttra sig över hur varaktigt arbetsförmågan kan anses vara nedsatt på grund av arbetsskadan.

I dag går det i praktiken alltför ofta till så att försäkringsläkaren i sitt yttrande, genom ett uttryckligt ”ja” eller ”nej”, tar ställning i frågan om den försäkrades varit utsatt för annan skadlig inverkan i arbetet samt, i förekommande fall, om den försäkrades skada eller sjukdom har uppstått till följd av denna skadlighet. Det är emellertid min uppfattning att försäkringsläkaren endast bör redogöra för vilka skäl som talar mot respektive för skadlig inverkan och orsakssamband men däremot överlämna själva ställningstagandet till arbetsskadenämnden. Ett annat tillvägagångssätt riskerar att permanenta den hos många felaktiga uppfattningen att försäkringsläkaren är en beslutsfattare.

7.1.4 Försäkringsläkarteam

Många sjukdomsfall är medicinskt svårbedömda, det gäller inte minst det stora antalet belastningssjukdomar och det ökande antalet stressrelaterade besvär. Sjukdomsbilden i ett arbetsskadeärende är ofta komplex med inslag av olika former av skadlighet samt skilda symptom och diagnoser. För att i sådana fall få ett fullgott underlag för bedömningen av rätt till ersättning enligt arbetsskadeförsäkringen, krävs en kvalificerad medicinsk utredning där olika

114

SOU 2002:80

Beslutsunderlaget

aspekter belyses och beaktas. Jag föreslår därför att bedömningsunderlaget i ärenden av mer komplicerat och svårbedömt slag (ofta multifaktoriella) ska tas fram gemensamt av ett team bestående av tre försäkringsläkare där lämpligen en bör vara specialist i ortopedi, en i psykiatri och en i yrkesmedicin. Om beslutsunderlag, eller diagnos, i det enskilda fallet kräver annan specialistkunskap kan en i teamet bytas ut mot en försäkringsläkare med erforderlig specialitet eller, om det behövs, utökas med en sådan försäkringsläkare. För att inte bli alltför resurs- och tidskrävande bör arbetet i försäkringsläkareteamet praktiskt gå till så att den försäkringsläkare som företräder den specialitet som bäst stämmer överens med den försäkrades huvuddiagnos tar del av hela bedömningsunderlaget (arbetsskadeakten) och sedan föredrar ärendet för övriga i teamet. Teamet har sedan att gemensamt diskutera och skriftligen yttra sig i ärendet.

Även ärenden som inte rör multifaktoriella sjukdomar kan vara svårbedömda. I fall då det inte är nödvändigt att lämna ärendet till ett försäkringsläkarteam kan det istället vara lämpligt att underlaget breddas genom att två försäkringsläkare med samma specialitet enas om ett yttrande. Genom en sådan ordning uppnås ett tillförlitligare underlag och minskas risken för en subjektiv och ensidig belysning.

Även om många arbetsskadeärenden är komplexa förekommer det naturligtvis även uppenbara och enklare ärenden där det inte finns något behov av att överhuvudtaget konsultera försäkringsläkaren.

7.1.5 Behovet av gemensamma ståndpunkter

Inom den medicinska vetenskapen finns olika uppfattningar om vad som ligger bakom vissa sjukdomars och skadors uppkomst. Det är ett ofrånkomligt problem som inom vissa områden, och i viss mån, sannolikt kommer att bestå. Det är emellertid inte rimligt att utgången i ett enskilt försäkringsärende blir beroende på vilken ”skola” den läkare som har yttrat sig i ärendet tillhör. Olika former av medbedömning, så som föreslås i avsnittet ovan, bidrar visserligen till att minska problemen men utgör inte någon tillräcklig åtgärd. För att i mesta möjliga mån förhindra att såväl regionala skillnader som diskrepanser i uppfattningen hos olika expertgrupper inverkar på bedömningen av enskilda fall, bör centralt utfor-

115

Beslutsunderlaget SOU 2002:80

made riktliner tillämpas i de fall tillräckligt enhetlig medicinsk uppfattning saknas.

Jag kommer i andra delen av utredningsuppdraget att lämna förslag till hur en central kunskapsbank för frågor om samband mellan arbetsmiljö och sjukdom kan byggas upp och organiseras. Kunskapsbanken ska omfatta det medicinska forskningsläget och förväntas bli ett viktigt hjälpmedel vid skadlighets- och orsaksbedömningarna. Dessa frågor kommer att behandlas mer utförligt i samband med att förslagen som rör kunskapsbanken presenteras. Det ingår emellertid redan i förevarande del av utredningsuppdraget att lämna förslag på hur det kan skapas auktoritativa ställningstaganden hos de nya arbetsskadeenheterna som ger tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen ökad legitimitet. Enligt direktiven bör i detta sammanhang främst övervägas behovet av att, för de fall ett arbetslag av flera försäkringsläkare inte når samstämmighet, hänskjuta den försäkringsmedicinska bedömningen till en central instans.

För att fylla sin funktion som en sådan medicinsk ”överprövningsinstans” skulle en central försäkringsläkarinstans behöva vara sammansatt dels av en basgrupp (jämför försäkringsläkarteamen), dels ha tillgång till ett ytterligare antal erfarna specialister inom varje område som aktualiseras genom de enskilda ärenden som hänskjuts till instansen. I ett ärende där det t.ex. rör sig om en tumörsjukdom bör, för att överpröva vad ämnesspecialisten i försäkringsläkarteamet kommit fram till, minst två onkologer tillföras basgruppen. Det skulle inte endast vara mycket resurskrävande utan sannolikt också svårt att tillgodose den centrala försäkringsläkarinstansens behov av specialister. Med en genomgående ökad kompetens i hela handläggningskedjan, de försäkringsläkarteam som här föreslås och med en kunskapsbaserad arbetsskadenämnd (där även den medicinska kompetensen finns respresenterad) ser jag heller inget behov av att skjuta in ytterligare ett bedömningsforum. Ett sådant förfarande skulle dessutom betydligt öka genomströmningstiden i berörda ärenden. Jag kan t.o.m. se en viss fara i att införa en central försäkringsläkarinstans, nämligen den att yttranden därifrån riskerar att få ett alltför dominerande genomslag i förhållande till övrigt bedömningsunderlag. Det finns även en risk att sådana yttranden formuleras utan att försäkringsläkarna i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till de beviskrav som gäller för arbetsskadeförsäkringen.

116

SOU 2002:80

Beslutsunderlaget

De auktoritativa ställningstagande som efterfrågas ska, enligt direktiven, syfta till att ge tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen ökad legitimitet. Vid tillämpningen av arbetsskadelagstiftningen utgör det medicinska ställningstagande endast en del och de auktoritativa ställningstagandena i den delen hämtas enligt min uppfattning bäst ur den framtida kunskapsbanken. För att skapa sådana ställningstaganden även utanför de rent medicinska frågorna föreslår jag att arbetsskadenheterna gemensamt bildar en referensgrupp, förslagsvis bestående av en arbetsskadenämndsordförande och en föredragande från varje enhet. Till gruppens uppgifter ska höra att enas om, sammanställa och sprida en för arbetsskadeenheterna gensam tolkning av praxis i de fall denna är oklar samt ge riktlinjer för en gemensam tillämpning inom områden där praxis saknas.

Ett exempel på en sådan fråga kan vara huruvida röntgenologiskt konstaterade degenerativa förändringar i ryggkotpelaren ska anses vara ett förhållande som talar mot ett samband mellan godtagen skadlig inverkan och uppkomna ryggbesvär. Försäkringsöverdomstolen publicerade på sin tid två avgöranden där denna fråga var uppe till prövning (FÖD 1984:4 och FÖD 1987:43). I den första av dessa domar angav Försäkringsöverdomstolen att tiden för utläkning av en försämringsskada på grund av de degenerativa förändringarna blivit längre än under normala förhållanden. I den andra domen angav Försäkringsöverdomstolen att det ofta saknades tillräcklig grund för att påstå att besvär hos en individ med åldersdegenerativa förändringar efter en tidpunkt beror enbart på dessa förändringar och inte längre har samband med skadlig inverkan i arbetet. Om försäkringskassan godtagit skadlig inverkan hänvisas i dag inte sällan till degenerativa förändringar som skäl för att avvisa ett samband. Visserligen har sambandsregeln i arbetsskadeförsäkringen blivit mindre förmånlig för de försäkrade sedan de ovan redovisade domarna publicerades, men vägledande domar som ändrat den principiella synen på de degenerativa förändringarnas betydelse har enligt min mening inte avkunnats.

Jag anser det alltså angeläget att arbetsskadeenheterna gemensamt diskuterar fram enhetliga uppfattningar i avvaktan på att praxis etableras i principiella frågor. Beroende på frågans art, t.ex. förändring av olycksfallsbegreppet, vad som ska kunna anses som skadlig inverkan i förhållande till en viss typ av sjukdom eller skada, vilka förhållanden som ska kunna ses som konkurrerande skadeorsaker (dvs. tala mot samband), samt hur principen ”försäkrad i

117

Beslutsunderlaget

SOU 2002:80

befintligt skick” bör tillämpas, bör varje arbetsskadeenhet presentera medicinskt eller annat underlag som belyser problemet. På så sätt kommer frågan att ges en allsidig belysning. I de fall man enas om en gemensam ståndpunkt bör denna givetvis motiveras, och ställningstagandet bör göras offentligt och på ett lämpligt sätt göras tillgängligt för externa intressenter.

Det kan givetvis riktas invändningar mot att de tre enheterna på föreslaget sätt enas om en gemensam syn på generella och principiella frågor. Jag vill dock erinra om att enligt utredningens direktiv är koncentrering av arbetsskadeförsäkringen till en enhet också ett alternativ. Om ett sådant alternativ skulle genomföras kommer det givetvis inom den enheten att utfärdas interna riktlinjer för att åstadkomma en enhetlig tillämpning. Sett ur det perspektivet uppfattar jag inte mitt förslag som särskilt kontroversiellt. Enligt mitt förslag kommer ett ställningstagande att bygga på en gemensam uppfattning hos representanter för tre olika enheter. Därigenom kommer olika uppfattningar ibland att ställas mot varandra, detta kan sannolikt i vissa fall t.o.m. utgöra en fördel.

Jag har medvetet valt att ställa Riksförsäkringsverket utanför denna process. Detta gör att verket står helt obundet i förhållande till de ställningstaganden som de tre enheterna gjort. Därmed kan verket t.ex. välja att föra ärenden vidare till förvaltningsdomstolarna för att få prövat om de ställningstaganden som enheterna har gjort är i enlighet med lagstiftningen.

Redan i dag har försäkringskassorna olika nätverk eller forum sammansatta av handläggare, föredragande och försäkringsläkare för att diskutera rutiner och bedömningar. Frågor som inte kan lösas i ett sådant forum lyfts till Riksförsäkringsverket. Inte sällan resulterar detta i att någon riktlinje eller rekommendation tas fram. Detta anser jag vara ett lämpligt sätt att förfara även då arbetsskadeenheterna inte kan nå en gemensam uppfattning i en enskild fråga.

Jag vill poängtera att mitt förslag inte på något sätt avser att påverka eller förändra Riksförsäkringsverkets normeringskompetens. De gemensamma diskussioner mellan arbetsskadeenheterna som jag föreslår vilar helt på frivillighet och ingen enhet är på något sätt bunden att följa de ställningstaganden man enas om.

118

SOU 2002:80

Beslutsunderlaget

7.1.6 Kravet på särskilda läkarutlåtanden om arbetsskada bör slopas

Som framgår av avsnitt 7.1.2 ovan grundar sig försäkringsläkarnas yttranden på behandlande läkares uppgifter i intyg, utlåtanden och annat medicinskt underlag som inkommit till försäkringskassan.

När frågan om rätt till ersättning enligt arbetsskadeförsäkringen blir aktuell har den behandlande läkaren ofta lämnat ett läkarutlåtande om hälsotillstånd (utfärdat på formulär FKF 3200) till försäkringskassan. Ett sådant utlåtande innehåller bl.a. uppgifter om sjukdomsanamnes, status, diagnos och prognos.

Inför prövningen av om en arbetsskada föreligger ska försäkringskassan, enligt 13 § FASP även inhämta läkarutlåtande om anmäld arbetsskada. Utlåtandet ska lämnas på en särskild blankett enligt formulär som Riksförsäkringsverket fastställt efter samråd med Socialstyrelsen.

Riksförsäkringsverket har i sin analys av arbetsskadeförsäkringen föreslagit att det generella kravet på särskilt läkarutlåtande i 13 § FASP tas bort och att försäkringskassan endast när det kan anses nödvändigt för bedömningen av rätten till ersättning inhämtar utlåtande från läkare. Det förekommer att behandlande läkare anser att det ligger utanför deras kompetens att göra en arbetsskadebedömning. Bl.a. detta leder till att underlagen ofta är bristfälliga (jfr ”Arbetsskadeförsäkringen – ändamål och funktion”, RFV Anser 2001:3 s. 94 f och 116 f). Det är redan i dag så att kravet att inhämta det särskilda utlåtandet inte alltid efterlevs vilket ibland också medför att domstolen, av formella skäl, återförvisar målet till försäkringskassan.

Jag delar Riksförsäkringsverkets uppfattning att det generella kravet på särskilt läkarutlåtande i 13 § FASP bör tas bort och föreslår att den bestämmelsen upphör. Jag grundar min uppfattning på att det inte sällan, särskilt om den försäkrade varit aktuell för arbetslivsinriktad rehabilitering eller pensionsprövning, finns ett om fattande medicinskt underlag tillgängligt, t.ex. ovan nämnda läkarutlåtande om hälsotillstånd. Handläggarna inom arbetsskadeenheterna förutsätts kunna driva en utredning utan att behöva tillgripa särskilt fastställda blanketter där kanske endast några få frågor är av intresse i det skede utredningen befinner sig. Samtidigt är det viktigt att inte belasta vårdgivarna med krav om mer uppgifter än vad som är nödvändigt. Jag förutsätter att kompetensen hos arbetsskadeenheternas utredare kommer att vara sådan att de

119

Beslutsunderlaget

SOU 2002:80

genom att ställa strukturerade frågor som tar sikte på informationsbehovet i det enskilda ärendet, eller genom att t.ex. begära journalkopior, får in det underlag som är nödvändigt för att beslut ska kunna fattas.

7.1.7 Krav på intygsskrivande läkare?

Som nämns ovan utgör de behandlande läkarnas bristande kunskaper i försäkringsmedicin ibland ett problem. Det är emellertid min uppfattning att man från arbetsskadeenheternas sida varken kan eller bör ställa ett generellt krav på att den behandlande läkaren ska ha de särskilda (försäkringsmedicinska) kunskaper som krävs för att avge ett motiverat och välgrundat ställningstagande i fråga om skadlighet och orsakssamband. Det är enligt min uppfattning inte möjligt, och sannolikt inte heller önskvärt, att på ett sådant sätt delvis deslegitimera vissa läkare. Den behandlande läkaren besitter däremot ofta kunskaper om den försäkrades allmänna livssituation och hälsotillstånd och bör vid en särskilt riktad förfrågan t.ex. kunna uttala sig om eventuellt föreliggande konkurrerande skadeorsaker. Ett sådant underlag från den behandlande läkaren bör tillsammans med en väl genomförd och dokumenterad arbetsplatsbeskrivning i många fall vara tillräckligt för att en försäkringsläkare ensam, i par eller i team ska kunna avge ett yttrande.

I sådana mer komplicerade fall som, enligt förslaget i avsnitt 7.1.3 ovan, alltid ska lämnas till ett försäkringsläkarteam krävs också en mer kvalificerad utredning till grund för teamets yttrande. I dessa fall bör, enligt min uppfattning, arbetsskadeenhetens utredningsskyldighet omfatta inhämtandet av särskilda utredningar och utlåtande där medicinsk expertis yttrar sig i fråga om sambandet mellan skada och arbete. I dessa fall bör kraven på kunskaper i försäkrings- och yrkesmedicin vara högt ställda. Sådana bedömningsunderlag som här åsyftas bör utfärdas efter att den försäkrades bedömts vid t.ex. yrkes- och miljömedicinsk klinik.

I fråga om kraven på intygsskrivande läkares kunskaper vill jag också framhålla vikten av att arbetsskadeenheterna, i samarbete med sina försäkringsläkare, verkar för att bland övriga läkargrupper sprida kunskap om hur ett utlåtande bör vara formulerat. Försäkringsläkarna bör även ha uppgiften att på ett positivt och konstruktivt sätt ge sina intygsskrivande kollegor återkoppling på de

120

SOU 2002:80

Beslutsunderlaget

intyg och utlåtanden som kommer in till försäkringskassan så att eventuella brister uppmärksammas och en bättre kvalitet uppnås.

7.2 Arbetsgivarens ansvar för utredning av anmäld arbetsskada

7.2.1 Nuvarande ansvar

Enligt 8 kap. 1 § LAF är en arbetsgivare som fått kännedom om en arbetsskada skyldig att omedelbart anmäla skadan till försäkringskassan. Av 10 § FASP framgår att arbetsgivaren är skyldig att samråda med skyddsombudet om anmälan.

Enligt det formulär som fastställts av Riksförsäkringsverket efter samråd med Arbetsmiljöverket (FKF 9210) ska arbetsgivaren vid ett inträffat olycksfall bland annat beskriva hur olyckan gick till, var den inträffade, vad den skadade var sysselsatt med samt en beskrivning av olycksfallsförloppet steg för steg. Vid en anmäld arbetssjukdom ska arbetsgivaren utförligt beskriva vilka arbetsförhållanden eller arbetsuppgifter som misstänks vara orsak till besvären. Vidare ska arbetsgivaren, för såväl anmälda olycksfall som sjukdomar, ange de åtgärder som förhindrar upprepande av skada, samt huruvida sådana åtgärder genomförts eller ej.

Blir sjukfrånvaron till följd av en anmäld arbetsskada längre än fyra veckor är arbetsgivaren, enligt 22 kap. 3 § AFL, skyldig att i samråd med den anställde svara för att behovet av rehabilitering klarläggs. Arbetsgivaren ska också svara för att de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering vidtas. För att underlätta för arbetsgivaren att uppfylla sin utredningsskyldighet har Riksförsäkringsverket tagit fram en för ändamålet särskild blankett (FKF 6636).

En bestämmelse om anmälan av arbetsskador finns dessutom i 2 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166). Enligt den bestämmelsen ska en arbetsgivare utan dröjsmål underrätta arbetsmiljöverket om olyckfall eller annan skadlig inverkan i arbetet som föranlett dödsfall eller svårare personskada eller samtidigt drabbat flera arbetstagare. Detsamma gäller tillbud som har inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa.

Enligt 3 kap. 2a § arbetsmiljölagen (1977:1160) ska arbetsgivaren systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller kraven i arbetsmiljölagen

121

Beslutsunderlaget

SOU 2002:80

och i föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag (systematiskt arbetsmiljöarbete). Av bestämmelsen framgår vidare att arbetsgivaren skall utreda arbetsskador, fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta. Av 6 kap. 9 § AML framgår vidare att ett företags skyddskommitté skall delta i planeringen av arbetsmiljöarbetet på arbetsstället samt följa arbetets genomförande. Den skall noga följa utvecklingen i frågor som rör skyddet mot ohälsa och olycksfall samt verka för tillfredsställande arbetsmiljöförhållanden.

Arbetsmiljöverkets föreskrifter om sytematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) trädde i kraft den 1 juli 2001. Med sytematiskt arbetsmiljöarbete menas, med utgångspunkt från 3 kap. 2a § arbetsmiljölagen, arbetsgivarens arbete med att undersöka, genomföra och följa upp verksamheten på ett sådant sätt att ohälsa och olycksfall i arbetet förebyggs och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås. Det systematiska arbetsmiljöarbetet är tänkt att ingå som en naturlig del i den dagliga verksamheten.

Av föreskrifterna framgår att arbetsgivaren regelbundet skall undersöka arbetsförhållandena och bedöma riskerna för att någon kan komma att drabbas av ohälsa eller olycksfall i arbetet. Om en arbetstagare råkar ut för ohälsa eller olycksfall i arbetet skall arbetsgivaren utreda orsakerna så att risker för ohälsa och olycksfall kan förebyggas i fortsättningen. Arbetsgivaren skall varje år göra en skriftlig sammanställning av ohälsa, olycksfall och allvarliga tillbud som inträffat i arbetet.

Om kompetensen inom den egna verksamheten inte räcker för det systematiska arbetsmiljöarbetet eller för arbetet med arbetsanpassning och rehabilitering, skall arbetsgivaren anlita företagshälsovård eller motsvarande sakkunnig hjälp utifrån. När företagshälsovård eller motsvarande sakkunnig hjälp anlitas skall den vara av tillräcklig omfattning samt ha tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser för uppgiften.

7.2.2 Överväganden om ett utökat ansvar för arbetsgivaren

Som framgått ovan sträcker sig en arbetsgivares ansvar för att utreda orsakerna till inträffade olycksfall och ohälsa i arbetslivet ganska långt. En korrekt arbetsskadeanmälan kräver en redgörelse för händelseförlopp vid olycksfall och en beskrivning av de arbetsförhållanden eller arbetsuppgifter som kan vara orsak till anmälda

122

SOU 2002:80

Beslutsunderlaget

sjukdomsbesvär. En regelrätt rehabiliteringsutredning kräver bland annat ett ställningstagande till om rehabiliteringsbehovet beror på förhållanden i arbetet, dvs. om sjukfrånvaron på något sätt är arbetsrelaterad. Av arbetsmiljölagen och av föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete följer en långt gående skyldighet att utreda anmälda arbetsskador.

Mot denna bakgrund framstår det som naturligt att granska möjligheten att på olika sätt engagera arbetsgivaren i utredningar kring anmälda arbetsskador, och då främst anmälda arbetssjukdomar. Som tidigare beskrivits innebär den koncentrerade handläggningen att det geografiska avståndet mellan en arbetsskadeenhets utredare och den försäkrades arbetsplats i många fall kommer att öka, och detta kommer att ställa krav på ett i viss mån nytt arbetssätt. Utredningar som kräver besök på den försäkrades arbetsplats kommer inte att kunna genomföras i samma utsträckning som tidigare, och det blir därmed nödvändigt att nyttja den kompetens som finns på eller i nära anslutning till den försäkrades arbetsplats.

En arbetsskadeenhets behov av hjälp i utredningen av anmälda arbetssjukdomar kommer i många fall att gälla belastningsrelaterade besvär. För att kunna ta ställning till om någon skadlighet förekommit i arbetet krävs en beskrivning av den försäkrades arbete med särskild vikt vid frågor om arbetsställningar, tyngd och frekvens av olika lyft m.m.

Förutom utredningar av arbetsförhållanden vid belastningsrelaterade besvär kan arbetsskadeenheterna även behöva uppgifter om exponering av olika ämnen (vid t.ex. allergier, eksem, förgiftningar eller lösningsmedelsskador), bullernivåer (vid hörselskada), vibrationer (vid vibrationsskada och muskel- eller ledskador), psykiskt påfrestande förhållanden eller kränkande särbehandling (vid psykiska eller psykosomatiska sjukdomar) m.m.

Jag har övervägt att i 8 kap. 7 § LAF införa en bestämmelse om att arbetsgivare och uppdragsgivare ska vara skyldiga att medverka i utredning som syftar till att bestämma om arbetsskada uppkommit hos en försäkrad. Mot bakgrund av den långtgående utredningsskyldighet som redan finns i arbetsmiljölagen och som följer av föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete har jag funnit en sådan reglering obehövlig. De uppgifter som kan komma i fråga bör, om arbetsgivaren följt bestämmelserna i arbetsmiljölagen och i föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete, vara väl kända och dokumenterade hos arbetsgivaren.

123

Beslutsunderlaget

SOU 2002:80

Jag anser att de utredningar en arbetsgivare genomför enligt gällande regler på arbetsmiljöområdet alltid bör ingå som en del i utredningen av en anmäld arbetsskada. Jag förutsätter vidare att eventuella brister i en arbetsgivares utredning kan åtgärdas genom kompletterande frågeställningar från arbetsskadeenhetens sida. Genom att frågorna ställs av utbildade handläggare förutsätts frågorna vara relevanta och strukturerade, och de kommer därmed sällan att kräva utredningsinsatser av större omfattning från en arbetsgivares sida. Det framstår som naturligt att en arbetsgivare engagerar skyddskommitté och skyddsombud i arbetet med att utreda, eller att komplettera tidigare utredningar om den skadliga inverkan som kan tänkas ha orsakat de besvär som en anställd, eller tidigare anställd, anmält som arbetsskada.

Det kan givetvis anföras att arbetsskadeenheterna genom att engagera arbetsgivaren i utredningsarbetet, eller genom att ta del av redan genomförda utredningar, riskerar att få tillrättalagda eller ”friserade” beskrivningar av den försäkrades arbetsmiljöförhållanden. Jag vill i sammanhanget påpeka att en intervju med den försäkrade alltid ska ingå i en utredning. Om de uppgifter arbetsgivaren lämnat skiljer sig från det den försäkrade uppger måste en arbetsskadeenhet givetvis skaffa kompletterande och klarläggande upplysningar genom andra uppgiftslämnare. Jag vill här särskilt peka på möjligheterna att engagera försäkringskassornas lokalkontor i ett sådant arbete.

Reglerna inom arbetsmiljöområdet förutsätter att arbetsgivarna aktivt och sakligt granskar och riskbedömer arbetsförhållandena inom den egna verksamheten. Jag förutsätter att även de utredningar och upplysningar som en arbetsgivare lämnar till en arbetsskadeenhet kommer att präglas av objektivitet. Eftersom arbetsskadeförsäkringen finansieras genom en avgift som är lika för alla arbetsgivare, oavsett skadefrekvensen hos en enskild arbetsgivare, finns det inga ekonomiska drivkrafter att lämna oriktiga uppgifter. Jag vill också peka på att reglerna om kommunicering gör att den försäkrade, för det fall att en arbetsskadeenhet inte avser att fullt ut bifalla en ansökan om ersättning, genom reglerna om kommunicering har möjlighet att lämna sina synpunkter på allt beslutsunderlag.

Utredningar i arbetsskadeärenden kommer att aktualiseras endast i de ärenden där arbetsförmågan bedöms vara nedsatt för minst tolv månader. Det innebär att det i dessa fall handlar om anmälda skador med allvarliga konsekvenser. De utredningar, eller

124

SOU 2002:80

Beslutsunderlaget

kompletteringar, som en arbetsgivare på det föreslagna sättet kommer att bistå arbetsskadeenheterna med kan även ses som ett sätt för arbetsgivaren att förbättra sin kunskap om arbetsmiljön i den egna verksamheten. Sådan kunskap kan, om den inte redan finns, på ett effektivt sätt användas i arbetet att aktivt förebygga arbetsrelaterad ohälsa på arbetsplatsen.

7.2.3 Uppdrag till övriga försäkringskassor

Jag har tidigare redovisat hur jag ser på det ansvar arbetsgivarna har att bistå arbetsskadeenheterna med utredningar angående förhållanden på arbetsplatsen. Detta anser jag vara en av flera framkomliga vägar att få ett beslutsunderlag för ställningstagande till om den försäkrade varit utsatt för något skadligt i sitt arbete.

Jag föreslår att det även ska vara möjligt för en arbetsskadeenhet att ge försäkringskassornas lokalkontor i uppdrag att bistå med viss utredning. Härigenom ges en möjlighet att bibehålla och utveckla välfungerande kontakter med arbetsgivare, och företagshälsovård där sådan finns. Det möjliggör även att ett visst mått av lokal anknytning bibehålls i handläggningen samt personlig kontakt kan tas med den försäkrade i ärenden där ett sådant behov finnas.

Enligt min bedömning kommer de utredningar arbetsskadeenheterna ger i uppdrag till försäkringskassorna att utföra i huvudsak att handla om att göra arbetsplatsbesök och att göra beskrivningar av det arbete den försäkrade har utfört. Ett lokalkontor kan få i uppdrag att göra en sådan utredning när t.ex. en telefonintervju med den försäkrade eller arbetsgivarens utredning, enligt avsnitt 7.2 ovan, inte kan ge en tillräckligt klar bild av under vilka förhållanden den försäkrade har arbetat. Rehabiliteringshandläggare gör i dag besök på bl.a. arbetsplatser. Jag ser en fördel i att handläggaren i ett sådant sammanhang även utreder frågeställningar som är av intresse för arbetsskadeenheternas arbete.

Utredningsuppdragen bör noga definieras av arbetsskadeenheterna som också bör tillhandahålla strukturerade frågor som underlag för utredningen. Med det avses exempelvis att en arbetsskadeenhet noga och detaljerat ska ange vilka utredningar av arbetsmoment eller andra faktorer i arbetsmiljön som man vill ha utförda.

Försäkringskassorna kommer inte att tilldelas några extra budgetmedel för att utföra dessa uppdrag åt arbetsskadeenheterna.

125

Beslutsunderlaget

SOU 2002:80

Därför ser jag det som naturligt att arbetsskadeenheterna lämnar ersättning för den service lokalkontoren tillhandhåller. Detta förutsätts ske efter en självkostnadsprincip.

Det går i dagsläget inte att bedöma omfattningen på sådana uppdrag. Det är inte heller möjligt att ha en uppfattning om vilka lokalkontor som skulle komma att vara aktuella. Att lokalkontoren utför uppdrag åt arbetsskadeenheterna förutsätts därmed i stor utsträckning ske på grundval av intresse, möjlighet och förutsättningar att göra omprioriteringar av den ordinarie verksamheten.

Lokalkontorens möjligheter att upprätthålla en sådan utredande roll kommer också att vara beroende av den kvalitet utredningarna håller, hur lång tid det tar att få utredningen gjord och till vilken kostnad det sker jämfört med andra metoder. Med tiden kommer arbetsskadeenheterna sannolikt att skapa fungerande rutiner för ett utbyggt samarbete med de lokalkontor som visar intresse för en sådan samverkan.

126

8 Samverkan med övriga försäkringskassor

Mina förslag: I detta avsnitt lämnar jag förslag på hur serviceansvaret ska fördelas mellan arbetsskadeenheter och försäkringskassor. Ett lokalkontor ska kunna bistå en arbetsgivare vid anmälan om arbetsskada och en försäkrad vid ansökan om ersättning. Jag föreslår också hur ansvaret för beslut om samordning av förmåner ska fördelas. Ansvaret för att samordna den arbetslivsinriktade rehabiliteringen bör även i fortsättningen åvila den försäkringskassa där den försäkrade är bosatt, även om en arbetsskada föreligger. Jag betonar också vikten av att arbetsskadeenheterna med förtur prövar ärenden där det föreligger behov av arbetslivsinriktad rehabilitering och där den försäkrade ansökt om arbetsskadeersättning. Jag lämnar ett förslag till ändring av 6 kap. 5 § i syfte att tydliggöra målet för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen av arbetsskadade. Jag anser också att särskilda krav på kunskap om arbetsskadeförsäkringen bör ställas på tjänstemän som handlägger långa sjukfall, rehabilitering och sjukersättning. Med anledning av den översyn av registerlagen som pågår betonar jag vikten av att tillgången till elektroniska akter inte begränsas geografiskt.

8.1 Inledande förutsättningar

Av direktiven framgår att utredaren ska analysera det framtida behovet av medverkan i arbetsskadeärenden från de försäkringskassor som inte ska handlägga arbetsskador. Utredaren ska vidare föreslå en fördelning av ansvaret mellan kassorna arbetsskadeenheterna som framstår som relevant.

Av direktiven framgår vidare att utredaren i detta sammanhang ska beakta den försäkrades behov av information och vägledning i arbetsskadeärenden, den nya organisationens behov av underlag

127

Samverkan med övriga försäkringskassor

SOU 2002:80

från andra ersättningsärenden, behov av samordning mellan ärendeslag, konsekvenser för arbetslivsinriktad rehabilitering i arbetsskadeärende där rehabilitering pågår och framtida kompetensbehov inom arbetsskadeområdet för övriga kassor

Ett antal försäkringskassor har koncentrerat ärendehandläggningen av arbetsskador i en eller annan form. Det innebär att det redan i dag på många håll finns rutiner för hur kontoren ska hantera ärenden i förhållande till varandra, frågor från den försäkrade, upprätthålla kompetens på övriga kontor etc. Vissa kassor har byggt upp system med kontaktpersoner och liknande för att kunna bistå den försäkrade vid enklare spörsmål och för att möjliggöra för lokalkontoren att upprätthålla kunskaper om arbetsskadeförsäkringen.

Vid tidpunkten för den nya organisationens ikraftträdande, och under en tid därefter, kommer handläggning av arbetsskadeärenden att ske vid samtliga försäkringskassor. Övergången sker därefter stegvis. Enligt min bedömning bör fungerande rutiner kunna upparbetas under övergångsperioden.

Arbetsskadeenheterna bör i det sammanhanget initiera möjligheten att tillsammans med övriga försäkringskassor formulera servicekontrakt gentemot de försäkrade med avseende på arbetsskadeförsäkringen. Ett sådant kontrakt tydliggör för allmänheten vilken service kassan erbjuder och vilka krav en försäkrad kan ställa. Det bidrar också till att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan arbetsskadeenheterna och övriga lokalkontor för alla medarbetare.

8.2 Övriga försäkringskassors serviceansvar

Av 18 kap. 9 § AFL framgår att försäkringskassans styrelse ska se till att allmänheten och andra i kassan får ett bra bemötande och att kontakten underlättas genom en god service och tillgänglighet samt genom information.

I förvaltningslagen preciseras myndigheternas serviceskyldighet. Av 4 § framgår att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. En försäkringskassa är i detta avseende att likställa med en myndighet.

Koncentrering av handläggningen till färre platser i landet innebär en begränsning i möjligheten för den försäkrade till personligt möte med sin arbetsskadehandläggare. Den försäkrade har dock

128

SOU 2002:80

Samverkan med övriga försäkringskassor

alltid rätten att kunna vända sig till sitt lokalkontor för personlig kontakt med försäkringskassan.

En koncentrerad handläggning innebär vidare att lokalkontorens möjligheter att mer utförligt gå in diskussioner med en försäkrad om ett enskilt ärende kommer att starkt begränsas. Kompetensen på lokalkontoren tunnas ut allt efter som handläggning sker inom arbetsskadeenheterna.

Kravet på lokalkontorens servicenivå bör enligt min bedömning vara sådant att en försäkrad ska kunna få hjälp att fylla i blanketter, kunna få allmän information om arbetsskadeförsäkringen och om vilka ersättningar som kan lämnas. Ett lokalkontor ska kunna informera om den administration som finns för handläggning av arbetsskador och hjälpa den försäkrade med att komma i kontakt med rätt arbetsskadeenhet.

Anmälan

Enligt 8 kap. 1 § LAF är en arbetsgivare som fått kännedom om en inträffad arbetsskada skyldig att göra anmälan till försäkringskassan. Anmälan ska göras till den kassa som avses i 5 kap. socialförsäkringslagen, dvs. den kassa inom vars verksamhetsområde den försäkrade är folkbokförd.

En försäkringskassas lokalkontor ska kunna förse en arbetsgivare med anmälningsblanketter och bör kunna ge grundläggande information om hur en anmälan ska fyllas i. Vid mer komplicerade eller principiella frågor om arbetsskadeförsäkringen har lokalkontoret möjlighet att själv kontakta, eller hänvisa till, aktuell arbetsskadeenhet.

Impuls till ett arbetsskadeärende kommer vanligtvis via den försäkran den försäkrade fyller i för rätt till sjukpenning. Det bör därför vara lokalkontoret som ansvarar för att infordra anmälan från arbetsgivaren och bevaka att den kommer in och att den skannas in i det centrala systemet.

Om en ansökan om arbetsskadeersättning kommer in till en arbetsskadeenhet, och anmälan om arbetsskada saknas, bör arbetsskadeenheten se till att arbetsgivaren underrättas om sin skyldighet att göra anmälan, skicka blanketter till arbetsgivaren och skicka kopia till lokalkontoret av underrättelsen till arbetsgivaren. Lokalkontoret har därefter att bevaka att anmälan kommer in.

129

Samverkan med övriga försäkringskassor

SOU 2002:80

Ansökan

Den första januari 2003 införs ett skriftligt ansökningsförfarande för rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Det nya ansökningsförfarandet innebär ingen ändring av försäkringskassans informations- och serviceskyldighet.

I de fall det vid handläggning av andra ärendeslag framgår att ersättning från arbetsskadeförsäkringen skulle kunna vara möjlig ska ansvarig handläggare på försäkringskassan informera den försäkrade om den försäkringen. Om den försäkrade anser att hon eller han har drabbats av arbetsskada bör handläggaren se till att skriftlig information i form av ansökningshandlingar, information om vilka ersättningar som kan utges från arbetsskadeförsäkringen överlämnas eller skickas till den försäkrade. Handläggaren bör även informera om att kassan kan hjälpa till med att utforma den skriftliga ansökan. Framgår det av ansökan att den försäkrade gör anspråk på att anmälan ska prövas enligt den lagstiftning som gäller för skador som inträffat fr.o.m. den 1 juli 2002 översänds ansökan till behörig arbetsskadeenhet. Samtidigt bör kassan bifoga kopior av sådana handlingar, läkarutlåtanden, journalanteckningar, fördragningspromemorior o. dyl. som kan vara av värde för arbetsskadeutredningen, och som inte finns tillgängliga i elektronisk form.

Gör den försäkrade anspråk på att anmälan ska prövas enligt äldre lagstiftning kommer sådan ansökan att under en övergångsperiod handläggas vid den försäkringskassa där den försäkrade är inskriven. Jag förutsätter att handläggningen av en sådan ansökan följer respektive kassas interna rutiner. Enligt de övergångsregler jag föreslår ska ansökningar som inkommer efter den 28 februari 2004, oavsett vilken lagstiftning som är tillämplig, handläggas vid en arbetsskadeenhet. Rutiner och handläggning blir därmed desamma som beskrivits ovan beträffande skador enligt ny lagstiftning.

8.3 Ärendehanteringsstöd

De nya arbetsskadeenheternas behov av underlag från andra ersättningsärenden består dels av information som finns i pågående ärenden, dels av information som finns arkiverad i akter på lokalkontoren. Här avses t.ex. uppgifter från tidigare sjukfall och inkomstutredningar.

130

SOU 2002:80

Samverkan med övriga försäkringskassor

Ett ärendehanteringssystem är under införande i försäkringskassorna. I ärendehanteringssystemet lagras allt underlag, t.ex. inkomna utlåtanden och intyg, elektroniskt. I systemet ska den handläggande tjänstemannen även göra sina journalanteckningar o. dyl.

Ärendehanteringssystemet omfattar i första skedet förmånerna sjukpenning, tillfällig föräldrapenning och samordnad rehabilitering. Den information från sjukpenning- och rehabiliteringsärenden som behövs för handläggningen av arbetsskadeärenden kan därmed göras tillgänglig för de nya arbetsskadeenheterna.

När det gäller arbetsskadeförsäkringen är ordningen idag att alla anmälningar om arbetsskada skannas in centralt och arkiveras elektroniskt. Anmälningarna kan därefter hämtas upp elektroniskt av berörd tjänsteman. Rutinen har börjat tas i bruk under våren 2002. Äldre anmälningar finns arkiverade på respektive lokalkontor.

Kravet på att den försäkrade själv ska ansöka om ersättning från arbetsskadeförsäkringen innebär att ansökningshandlingen kommer att bli betydelsefull för handläggningen av ett arbetsskadeärende. Det vore enligt min uppfattning mycket värdefullt att såväl ansökan om ersättning som allt utredningsunderlag som finns inom arbetsskadeenheterna skulle kunna lagras elektroniskt. Informationen skulle därmed göras tillgänglig för kassornas handläggare på motsvarande sätt som dagens information kan göras tillgänglig för arbetsskadeenheterna. Det torde underlätta uppbyggnaden av ett nödvändigt och effektivt samarbete mellan lokalkontoren och arbetsskadeenheterna. De formella hinder som idag finns i form av registerlagstiftning m.m. är för närvarande föremål för översyn. Se avsnitt 8. 8.

För närvarande pågår en diskussion i Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna angående huruvida ärendehanteringsstödet ska förses med ytterligare funktionalitet, alternativt breddas till att omfatta fler förmåner. Beslut kommer att fattas av verket efter samråd i socialförsäkringsadministrationens direktion.

Den möjlighet till stöd i handläggningen som införandet av det nya teknikstödet innebär bör enligt min mening tas till vara i samband med att ny organisation för arbetsskadehandläggningen byggs upp. Jag föreslår därför att Riksförsäkringsverket ges i uppdrag att utreda möjligheterna för ett snabbt införande av ärendehanteringsstöd för förmånsslaget arbetsskadelivränta.

131

Samverkan med övriga försäkringskassor

SOU 2002:80

Den information som behövs för handläggningen av arbetsskador i form av historikuppgifter kommer inte att finnas tillgänglig i elektronisk form under avsevärd tid. Det innebär att det kommer att finnas ett behov av tillgång till information från arkiverade akter på lokalkontoren. Jag har tidigare redogjort för hur lokalkontoren bör göra när ansökan inkommer via ett lokalkontor. Inkommer ansökan direkt till en arbetsskadeenhet tar ansvarig handläggare kontakt med det lokalkontor den försäkrade tillhör och ber att få uppgifter/kopior på de eventuella handlingar som är nödvändiga för att handlägga ärendet.

8.4 Samordning mellan ärendeslag

Allmänt om samordning

Bestämmelser om samordning avser att förhindra att ersättning för inkomstförlust från två eller fler försäkringar leder till att en försäkrad blir överkompenserad. Reglerna för arbetsskadeförsäkringens och den allmänna försäkringens del innebär i korthet att om en försäkrad blir berättigad till ersättning från arbetsskadeförsäkringen i form av livränta ska livränta för retroaktiv tid samordnas med sjukpenning som betalats ut för samma tid, så att livräntan utbetalas endast till den del den överstiger sjukpenningen. Om en nedsättning av arbetsförmågan berättigar till ersättning från arbetsskadeförsäkringen i form av livränta samt i form av sjukbidrag eller förtidspension från lagen om allmän försäkring ska livräntan utbetalas endast i den mån den överstiger sjukbidraget eller förtidspensionen. Dagens regler tar alltså sin utgångspunkt i att en bestående inkomstförlust som uppkommer till följd av en arbetsskada i första hand ersätts från den allmänna försäkringen. Livräntan utges som ett komplement så att den sammanlagda ersättningen blir i princip 100 procent av den inkomst den skadade skulle haft om skadan inte inträffat.

Från och med den 1 januari 2003 utvidgas reglerna om samordning till att även omfatta försäkrade som uppbär livränta och vid en senare tidpunkt blir berättigade till sjuk- eller aktivitetsersättning för en nedsättning av arbetsförmågan som inte är arbetsrelaterad.

Samordning ska även ske mellan efterlevandelivränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring och efterlevandepension enligt lagen om allmän försäkring.

132

SOU 2002:80

Samverkan med övriga försäkringskassor

Enligt det förslag som lämnats tidigare ska beslut om arbetsskadelivränta till en försäkrad fattas av särskilda arbetsskadenämnder vid arbetsskadeenheterna. En arbetsskadenämnd har alltså bl.a. att ta ställning till huruvida den försäkrade drabbats av arbetsskada samt huruvida varaktigheten av nedsättningen av arbetsförmågan är sådan att rätt till livränta föreligger. Om så bedöms vara fallet ska arbetsskadenämnden fastställa den inkomst den försäkrade skulle ha haft vid den tidpunkt livräntan ska börja utges om arbetsskadan inte hade inträffat (livränteunderlaget). Närmare bestämmelser om hur livränteunderlaget ska fastställas finns i 4 kap. 5–11 §§ LAF. Därefter ska nämnden ta ställning till den försäkrades förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete, trots arbetsskadan. Regler för denna bedömning finns i 4 kap. 3 § LAF.

Hur en försäkrads förvärvsförmåga påverkats av en inträffad skada kan räknas fram genom att den beviljade ersättningen i form av livränta divideras med livränteunderlaget. Därvid erhålles ett procentuellt mått på nedsättningen av arbetsförmågan.

Exempel: En försäkrad skulle, om arbetsskadan inte inträffat, ha tjänat 200 000 kronor per år (livränteunderlaget). Efter skadan kan den försäkrade återgå i arbete med en lön på 160 000 kronor per år. Den försäkrade beviljas en livränta på 40 000 kronor per år. 40 000/200 000 = 0,20, dvs. den förvärvsmässiga nedsättningen av arbetsförmågan är i detta fall 20 procent. Om en försäkrad beviljas en hel förtidspension på grundval av även andra icke arbetsrelaterade sjukdomar utgör således arbetsskadans ”andel” av pensionen 20 procent. Därmed ska livräntan samordnas med den andelen av pensionen. Skulle den försäkrade istället beviljas en halv förtidspension är arbetsskadans andel 40 procent av den halva pensionen, och beviljas den försäkrade en kvarts förtidspension är arbetsskadans andel 80 procent.

Den senast publicerade statistiken från Riksförsäkringsverket beträffande arbetsskadelivräntor avser förhållandena i december 1998. Vid den tidpunkten fanns det 95 732 egenlivräntor. Av dessa var 61 739 samordnade med förtidspension, 17 538 var samordnade med ålderspension och 16 455 var ej samordnade med någon pension. Statistiken visar att livränta i ett stort antal fall betalas som ett komplement till förtidspension och att beslut om samordning därmed är vanligt förekommande.

Principer för hur samordning ska ske är sedan länge etablerade inom socialförsäkringsadministrationen och mina förslag i det följande avser inte att på något sätt förändra dessa. Förlagen avser

133

Samverkan med övriga försäkringskassor

SOU 2002:80

endast att skapa samarbetsformer och fördela ansvar och befogenheter så att krånglig administration eller onödig tidsutdräkt undviks.

Hantering i olika situationer

Livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring är en självständig förmån och rätten till ersättning är inte knuten till att någon annan ersättning, t.ex. enligt lagen om allmän försäkring, utges. För att en prövning av rätten till livränta ska komma i fråga måste den försäkrade lämna in en ansökan till försäkringskassan. Därefter ankommer det på arbetsskadenheten att skyndsamt pröva den försäkrades ansökan. Handläggningen inom en arbetsskadeenhet kan därför inte göras beroende av t.ex. hur långt den försäkrades inskrivningskassa kommit med en prövning av en ansökan om förtidspension eller en prövning enligt 16 kap. 1 § andra stycket AFL (utbyte av sjukpenning mot förtidspension eller sjukbidrag). Eftersom olika ersättningsbeslut därmed kanske inte kommer att ligga ”i fas” med varandra är det viktigt att samarbetet och informationsflödet mellan inskrivningskassorna och arbetsskadeenheterna fungerar väl.

En försäkringskassas beslut i ett ersättningsärende är normalt inte styrande för en arbetsskadeenhets beslut som rör ett annat ersättningsslag, och vise versa. Ett avslag på en ansökan om t.ex. förtidspension (sjukersättning) innebär inte ett hinder att bevilja den försäkrade livränta för ett helt inkomstbortfall. Vid beslut om tidsbegränsade ersättningar bör arbetsskadeenheter och kassor i möjligaste mån besluta om samma sluttidpunkt. En sådan ”samordning” av beslut underlättar givetvis för den försäkrade. Jag vill dock poängtera att en arbetsskadeenhet är oförhindrad att fatta beslut om att en livränta ska löpa tillsvidare även om kassan beslutat om tidsbegränsad sjukersättning.

Den försäkrade uppbär sjukpenning

Uppbär en försäkrad sjukpenning finns det oftast skäl att ansöka om arbetsskadelivränta om hon eller han anser sig vara arbetsskadad.

Om arbetsskadeenheten beviljar den försäkrade livränta för att han eller hon deltar i en arbetslivsinriktad rehabilitering, genomgår

134

SOU 2002:80

Samverkan med övriga försäkringskassor

en medicinsk behandling eller en medicinsk rehabilitering i förebyggande syfte ska den försäkrades inskrivningskassa omedelbart underrättas så att kassan kan fastställa en s.k. livräntesjukpenninggrundande inkomst (jfr 3 kap. 5 § femte stycket AFL). Denna sjukpenninggrundande inkomst beräknas enbart på den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid.

Om arbetsskadeenheten beviljar den försäkrade livränta, i annat fall än enligt stycket ovan, för hela eller delar av den nedsatta arbetsförmågan ska den försäkrades inskrivningskassa omdelbart meddelas, så att en ny sjukpenninggrundande inkomst kan fastställas på grundval den försäkrades arbetsinkomst (3 kap. 5 § a AFL).

Om beslut om livränta även avser retroaktiv tid ska samordning ske så att sjukpenning som avser samma tid som livräntan ska minska den retroaktivt utbetalade livräntan (17 kap. 1 § AFL). Sådan samordning görs enklast av arbetsskadeenheten.

Inskrivningskassan beslutar om sjuk- eller aktivitetsersättning när livränta är beviljad

I en situation där en inskrivningskassa beviljar sjuk- eller aktivitetsersättning, på grund av en nedsättning av arbetsförmågan som inte är arbetsrelaterad, till en försäkrad som redan är beviljad arbetsskadelivränta bör kassan även besluta om hur samordning av förmånerna ska ske. Eftersom livräntan ska minskas med samma andel av sjuk- eller aktivitetsersättningen som vid livräntebeslutet motsvarade graden av nedsättningen av den försäkrades förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete. Kassan har därvid bara att följa det beslut om livränta som arbetsskadeenheten har fattat. Exempel: Livränteunderlaget för en arbetsskadad fastsälls till 200 000 kronor och förmågan att skaffa inkomst trots skadan bedöms till 180 000 kronor. Nedsättningen av arbetsförmågan till följd av arbetsskadan är alltså 10 procent. När den försäkrade senare beviljas sjuk- eller aktivitetsersättning till följd av en icke arbetsrelaterad nedsättning av arbetsförmågan ska 10 procent av den ersättningen samordnas med den tidigare beviljade livräntan.

135

Samverkan med övriga försäkringskassor

SOU 2002:80

Arbetsskadeenheten beviljar livränta när den försäkrade redan uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning

Om en arbetsskadeenhet beviljar livränta till en försäkrad som sedan tidigare uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning bör arbetsskadeenheten också fastställa till vilken del samordning ska ske.

”Vilande livränta”

Enligt 4 kap. 12 § LAF ska ett beslut om vilandeförklaring av en förtidspension även omfatta en livränta om livräntan är samordnad med förtidspensionen.

Under den tid för vilken en sådan vilandeförklaring gäller ska beslut fattas om livränta beräknad efter dels det livränteunderlag som legat till grund för bestämmande av livräntan före vilandeförklaringen, dels de inkomstförhållanden som råder under tiden med vilandeförklaringen.

Eftersom beslut om vilande förtidspension, som inte är samordnad med livränta, fattas av tjänsteman vid försäkringskassan bör arbetsskadenämnd fatta beslut i fråga om ”vilande livränta”. Därmed avlastas socialförsäkringsnämnden beslut som endast är hänförligt till arbetsskadeförsäkringen.

Livränta till efterlevande

Om en försäkrad avlider till följd av en arbetsskada, kan hans eller hennes efterlevande ha rätt till livränta i form av barnlivränta eller omställningslivränta från lagen om arbetsskadeförsäkring. Beslut om rätt till livränta till efterlevande kan fattas först sedan det konstaterats att ett dödsfall beror på en arbetsskada. Det innebär normalt att beslut om livränta till efterlevande fattas långt efter det att beslut fattats om efterlevandepension. Livränta ska betalas ut till den del den överstiger efterlevandepensionen. Enligt min mening bör beslut om samordning av dessa förmåner fattas vid en arbetsskadeenhet.

136

SOU 2002:80

Samverkan med övriga försäkringskassor

8.5 Arbetslivsinriktad rehabilitering

Inledning

Arbetet med de långa sjukfallen och den arbetslivsinriktade rehabilitering är för närvarande den utan jämförelse mest angelägna verksamheten inom försäkringskassorna. Antalet förtidspensionärer har aldrig tidigare varit så högt, samtidigt som de långa sjukfallen ligger på en hög nivå. Sjukfrånvaron, dess orsaker och hur man kommer tillrätta med densamma, har varit föremål för omfattande utredningar under de senaste åren.

Lokal anknytning

Försäkringskassans arbete med att samordna de insatser som är erforderliga för en framgångsrik arbetslivsinriktad rehabilitering är inte sällan komplicerat och involverar en rad olika intressenter. Närhet kan väl sägas vara ett av nyckelorden för att nå goda resultat. Närhet till den försäkrade för att lättare kunna motivera och stötta honom eller henne i den utsatta situationen. Närhet till den försäkrades arbetsplats, behandlande läkare och företagshälsovård för att kunna diskutera alternativa arbeten där den försäkrades förändrade arbetsförmåga kan tas tillvara. Närhet till arbetsförmedling för att, i de fall den försäkrade saknar arbete eller inte kan återgå till sitt tidigare, kunna utreda vilka åtgärder som krävs för att den försäkrade ska kunna erhålla ett arbete.

Fördelarna med den lokala anknytningen i rehabiliteringsarbetet är sådana att det inte finns någon anledning att förorda en annan ordning än den som råder idag. Ansvaret för att samordna åtgärder som syftar till en arbetslivsinriktad rehabilitering bör alltså även i fortsättningen åvila den försäkringskassa där den försäkrade är bosatt, även om den försäkrade har drabbats av en arbetsskada.

Arbetslivsinriktad rehabilitering vid arbetsskada

Det är viktigt att det ofta komplicerade arbetet med att rehabilitera en försäkrad löper utan störningar. Det förhåller i vissa fall sig så att väntan på ett beslut huruvida arbetsskada föreligger dels kan påverka den försäkrades motivation för rehabilitering, dels kan skapa osäkerhet om rehabiliteringsmålet i det enskilda fallet. Där-

137

Samverkan med övriga försäkringskassor

SOU 2002:80

för vill jag starkt betona vikten av att arbetsskadeenheterna med förtur prövar de ärenden där försäkrade ansökt om arbetsskadeersättning och där det föreligger ett behov av arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder.

Den tjänsteman som handlägger ett rehabiliteringsärende bör alltså i ett mycket tidigt skede kontrollera om den försäkrade har ansökt om arbetsskadeersättning. Om så är fallet ska den arbetsskadeenhet som handlägger den försäkrades ansökan om arbetsskadeersättning meddelas att arbetet med arbetslivsinriktad rehabilitering har inletts.

Inom arbetsskadeenheten ska utredningen av ett sådant ärende prioriteras och handläggaren av rehabiliteringsärendet ska snarast ges besked om vid vilken tidpunkt beslut i fråga om arbetsskada, och eventuell ersättning från lagen om arbetsskadeförsäkring, kan förväntas.

Om det förslag som föreläggs arbetsskadenämnden är positivt för den försäkrade ska i beslutsunderlaget även ingå en rehabiliteringsplan så att nämnden, vid ett eventuellt godkännande av rätten till ersättning, samtidigt kan ta ställning till för vilken tid livränta kan lämnas. Rehabiliteringsplanen bör upprättas i samråd med arbetsskadeenheten så att rehabiliteringens inriktning och mål stämmer överens med arbetsskadeförsäkringens ekonomiska skadebegrepp.

Efter ett positivt beslut om livränta under en arbetslivsinriktad rehabilitering har inskrivningskassan ansvaret för rehabiliteringen på samma sätt som enligt lagen om allmän försäkring.

Målet för arbetslivsinriktad rehabilitering vid arbetsskada

Eftersom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen vid arbetsskada, enligt mitt förslag, ska skötas av handläggare som normalt inte arbetar med arbetsskadeförsäkringen anser jag att målet för en sådan rehabilitering bör tydliggöras. I annat fall kan rättsförluster uppkomma för enskilda försäkrade och likformigheten i bedömningarna kan äventyras. Vidare kan för lågt satta rehabiliteringsmål orsaka onödiga framtida kostnader för försäkringen. Enligt min mening ger Riksförsäkringsverkets vägledningar avseende arbetsskadeförsäkringen (2001:4) respektive rehabilitering (2002:8) uttryck för att viss oklarhet råder beträffande målet för arbetslivsinriktad rehabilitering av arbetsskadade. För att undanröja tvek-

138

SOU 2002:80

Samverkan med övriga försäkringskassor

samheter som kan påverka tillämpning bör reglerna om möjligt göras otvetydiga. I syfte att åstadkomma detta lämnar jag ett förslag till ändring av reglerna i 6 kap. 5 § LAF.

Bakom det särskilda försäkringsskyddet vid arbetsskada finns en rad olika motiv. Ett av dessa är försäkringens reparativa funktion. I fråga om den reparativa funktionen fokuseras intresset ofta till frågor om ersättningsnivåer, men försäkringens möjligheter att lämna ersättning under rehabilitering är ofta av minst lika stor betydelse.

Arbetsskadeförsäkringen har ett renodlat ekonomiskt invaliditetsbegrepp. Ersättning i form av livränta ska utges för att kompensera det bestående bortfall i förmågan att skaffa inkomst som en arbetsskada har givit upphov till. För en försäkring med ett ekonomiskt invaliditetsbegrepp är det alltså av särskild vikt att de förvärvsmässiga konsekvenserna av en skada minimeras. Vid sidan av den medicinska rehabiliteringen är därför den arbetslivsinriktade rehabiliteringen särskilt betydelsefull. Reglerna i en försäkring som har att lämna ersättning för inkomstförlust fram till dess att den skadade går i ålderspension bör av den anledningen vara utformade på ett sådant sätt att den skadades intresse för rehabilitering stimuleras. Målet för en arbetslivsinriktad rehabilitering bör också vara att den skadade ska kunna återgå i arbete utan att någon inkomstförlust uppkommer. I sammanhanget kan man också understryka de mänskliga vinster för de försäkrade som ligger i en försäkring som har sådana målsättningar.

Riksförsäkringsverkets vägledning 2001:4 ”Ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring” ger uttryck för att en viss oklarhet råder beträffande hur långt den reparativa funktionen i lagen om arbetsskadeförsäkring sträcker sig. I vägledningen (s. 69) anges:

Det finns inga särskilda regler för rehabilitering i LAF. Det anges endast att den som genomgår rehabilitering som avses i AFL ska anses ha sin förmåga att skaffa inkomst genom arbete nedsatt även i den mån åtgärden hindrar honom eller henne att arbeta. Förutsättningarna för rehabiliteringsarbetet och målet med detta finns enbart i 22 kap. AFL. Det innebär att bedömningen av förutsättningarna för rehabilitering och vilken åtgärd som är lämplig görs enligt reglerna i AFL. Målet för rehabiliteringen är att den försäkrade ska kunna återfå sin arbetsförmåga och åter kunna försörja sig genom förvärvsarbete. – – – Om den försäkrade inte kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete ska vid bedömningen av om arbetsförmågan är fullständigt nedsatt beaktas om han eller hon på grund av sjukdom är ur stånd att utföra sitt vanliga eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder. Om den försäkrade inte kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete eller till annat arbete hos arbetsgivaren ska vid bedömningen av arbetsför-

139

Samverkan med övriga försäkringskassor

SOU 2002:80

mågans nedsättning särskilt beaktas om han eller hon kan försörja sig genom sådant arbete efter rehabiliteringsåtgärder.

Målsättningen för en arbetslivsinriktad rehabilitering inom lagen om allmän försäkring bestäms av reglerna om rätt till sjukpenning och förtidspension, ytterst ska den försäkrades förändrade arbetsförmåga ställas i relation till på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten. Bedöms den försäkrade kunna klara ett sådant normalt förekommande arbete föreligger alltså inte längre någon rätt till ersättning från försäkringen. Kan den försäkrade inte få ett sådant arbete är hon eller han att anse som arbetslös (Riksförsäkringsverkets vägledning 2002:8 ”Sjukförsäkring och rehabilitering” s. 39). I samma vägledning anges även följande:

Rehabiliteringen ska syfta till att den som drabbats av sjukdom ska få tillbaka sin arbetsförmåga och sina förutsättningar att försörja sig själv genom förvärvsarbete (22 kap. 2 § AFL). Detta är definitionen av vad som avses med rehabilitering i sjukförsäkringsrättslig mening.

Att en arbetsskadads förändrade arbetsförmåga ska bedömas i förhållande till alla på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten eller att målsättningen med en rehabilitering ska var att den försäkrade ska få tillbaka sin ”arbetsförmåga” står inte i samklang med arbetsskadeförsäkringens ekonomiska skadebegrepp och försäkringens reparativa funktion. I det fall ett begränsat rehabiliteringsmål leder till att en skadad inte kan återgå i arbete med minst samma inkomst som om skadan inte inträffat är han eller hon berättigad till livränta för den inkomstförlust som blir följden av skadan. Därmed kan avsevärda framtida kostnader uppkomma i arbetsskadeförsäkringen.

Mot bakgrund av några domar från Regeringsrätten anger Riksförsäkringsverket följande i sin vägledning (2001:4, s. 70) om under vilken tid ersättning kan lämnas vid en arbetslivsinriktad rehabilitering till följd av en arbetsskada:

Om rehabiliteringen är föranledd av en arbetsskada finns det till skillnad mot i AFL inte något hinder mot att bevilja livränta under arbetslivsinriktad rehabilitering som är längre än ett år. En arbetsskadads möjlighet att få livränta under arbetslivsinriktad rehabilitering är alltså inte beroende av de begränsningar som finns när det gäller rätten till rehabiliteringsersättning. Det innebär bl.a. att rehabilitering med anledning av en arbetsskada till skillnad från rehabilitering enligt AFL också kan omfatta längre högskolestudier.

140

SOU 2002:80

Samverkan med övriga försäkringskassor

I denna del ger Riksförsäkringsverkets vägledning, enligt min uppfattning, en fingervisning om att rehabiliteringsmålet vid en arbetsskada kan sättas högre än då arbetsförmågan förändrats till följd av annan sjukdom. För att ytterligare klargöra att en arbetslivsinriktad rehabilitering vid inträffad arbetsskada följer andra principer än inom den allmänna försäkringen föreslår jag alltså en ändring 6 kap. 5 § LAF.

8.6 Framtida kompetensbehov för övriga försäkringskassor

Mot bakgrund av vad jag anfört ovan kommer försäkringskassans handläggare i normalfallet endast att behöva kunskaper om arbetsskadeförsäkringen på s.k. broschyrnivå. Det innebär att allmänheten via kundtjänst eller på det sätt kassan finner lämpligt ska kunna få övergripande information om försäkringen. Information ska också kunna ges om den administration som gäller för arbetsskadehandläggning och relevanta förklaringar till denna.

För att stödja lokalkontoren föreslår jag att de nya arbetsskadeenheterna inrättar jourtelefoner dit handläggarna på försäkringskassorna kan vända sig med allmänna frågor om arbetsskadeförsäkringen och dess administration. Inledningsvis krävs möjligen en sådan jourtelefon per arbetsskadeenhet, men med tiden bör det sannolikt räcka med att uppgiften att bemanna en sådan telefon alternerar mellan enheterna.

Erfarenheterna med kontaktpersoner på lokalkontor för arbetsskadeförsäkringen bör enligt min mening tas till vara och utvecklas. Kontaktpersonerna skulle kunna hållas ihop i form av regionala nätverk. Arbetsskadeenheterna bör i ett sådant fall ges ett ansvar för att regelbundet anordna träffar för information och diskussion kring aktuella frågor kopplade till arbetsskadeområdet.

Den ersättning som kan lämnas från arbetsskadeförsäkringen är särskilt betydelsefull för försäkrade som fått sin arbetsförmåga nedsatt för en längre tid. Av den anledningen bör särskilda krav på kunskap om försäkringen ställas på tjänstemän som handlägger långa sjukfall, frågor om rehabilitering och utreder rätten till sjukersättning. Dessa handläggare bör kunna identifiera möjliga arbetsskador, och i sådant fall kunna informera den försäkrade om möjligheten att ansöka om ersättning. De bör kunna lämna en övergripande redogörelse för hur en arbetsskadeprövning går till, såväl

141

Samverkan med övriga försäkringskassor

SOU 2002:80

administrativt som juridiskt. De bör också känna till försäkringens ersättningsregler, särskilt vid arbetslivsinriktad rehabilitering.

8.7 Information från arbetsskadeenheten

Koncentreringen av arbetsskadeförsäkringen till tre arbetsskadeenheter innebär, som tidigare konstateras, att det geografiska avståndet till de försäkrade i många fall kommer att öka. Jag har ovan redogjort för hur försäkringskassornas lokalkontor förväntas kunna informera de försäkrade om arbetsskadeförsäkringen och hur handläggningen av ärenden går till inom en arbetsskadeenhet. Som ett stöd för detta arbete föreslår jag att arbetsskadeenheterna ska inrätta jourtelefoner dit kassornas handläggare kan vända sig med allmänna frågor.

Jag anser det dock viktigt att arbetsskadeenheterna lämnar en information direkt till dem som ansöker om ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring. Därför föreslår jag att en arbetsskadeenhet, när en ansökan om ersättning kommit in, ska lämna den försäkrade en övergripande information om hur handläggningen kommer att gå till.

Informationen bör inledningsvis vara utformad som en bekräftelse på att arbetsskadeenheten mottagit ansökan. Det får väl anses som något av ett minimikrav att den försäkrade ska inte behöva sväva i tvivelsmål om ansökan har tagits emot. Givetvis bör det framgå vid vilken arbetsskadeenhet ärendet handläggs, samt enhetens telefonnummer och postadress.

Därefter bör följa en redogörelse för hur handläggning och utredning kommer att ske. Det bör framgå att beslutsunderlaget i de flesta fall måste innehålla en beskrivning av de arbetsförhållanden som kan ha orsakat skadan. Man bör informera om att arbetsskadeenheten kommer ta kontakt med den försäkrade för att få upplysningar om arbetsförhållanden. Man bör vidare upplysa om att information också kan komma att inhämtas från arbetsgivaren, det lokala facket (skyddsombud), företagshälsovård (om sådan finns) samt att den lokala försäkringskassan kan komma att ges i uppdrag att besöka arbetsplatsen för att göra en beskrivning av arbetet och arbetsförhållandena.

Man bör vidare informera om att medicinskt underlag, utlåtande eller journalkopior, kan komma att tas in från den behandlande läkaren eller från den sjukvårdsinrättning den försäkrade besökt. I

142

SOU 2002:80

Samverkan med övriga försäkringskassor

vissa fall kan arbetsskadeenheten behöva remittera den försäkrade till undersökning hos en specialist eller en yrkesmedicinsk klinik.

Den försäkrade bör vidare informeras om att arbetsskadeenheten kan komma att låta en försäkringsläkare titta på ärendet. Försäkringsläkaren som medicinskt sakkunnig och den rådgivande rollen bör särskilt betonas.

Information bör lämnas om att kommunicering kan komma att ske om ansökan inte kommer att bifallas fullt ut, och att den försäkrade då har möjlighet att tillföra utredningen sådant som han eller hon anser saknas.

Slutligen bör det även finnas en redogörelse för hur beslut kommer att fattas och en redogörelse för arbetsskadenämnden och dess sammansättning.

8.8 Registerlagstiftningen

För att det ärendehanteringsstöd som jag beskrivit ovan i avsnitt 8.3 ska kunna nyttjas fullt ut mellan arbetsskadeenheterna och övriga försäkringskassor krävs att den s.k. registerlagstiftningen är utformad på ett sådant sätt att en gränsöverskridande tillgång till behövliga uppgifter är möjlig.

Registerlagstiftningen består av en mängd lagar som samtliga har det grundläggande syftet att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. I socialförsäkringsregisterlagen (1997:934) anges vilka särskilda bestämmelser som gäller för behandling av personregister inom socialförsäkringens administration medan personuppgiftslagen (1998:204) innehåller generella regler om hur personuppgifter får behandlas. I den mån det inte finns några särskilda regler i socialförsäkringsregisterlagen ska personuppgiftslagen tillämpas.

Socialförsäkringsregisterlagen

Regleringen i socialförsäkringsregisterlagen är huvudsakligen inriktad på innehållet i personregistren och behandlar frågor om vem som ska ha tillgång till registren, varifrån uppgifterna i registren får hämtas, till vilka uppgifterna i registren får lämnas ut genom direktåtkomst eller utlämnande på medium för automatiserad behandling, hur sökning i registren får ske, hur registren ska gallras

143

Samverkan med övriga försäkringskassor

SOU 2002:80

och om hur information om innehållet i registren ska lämnas till de registrerade.

Enligt 3 § socialförsäkringsregisterlagen får socialförsäkringsregistren användas för sådan handläggning och sådana förberedande uppgifter som de allmänna försäkringskassorna, Premiepensionsmyndigheten och Riksförsäkringsverket har att sköta enligt lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen. Registren får även användas för uppföljning, utvärdering, tillsyn och statistikframställning i nämnda verksamhet.

Ett socialförsäkringsregister får innehålla uppgifter om en person som förekommer eller kan komma att förekomma i ett ärende som omfattas av lagen. En förutsättning för att personuppgifter ska få registreras är dock att dessa är av betydelse för handläggningen av ärendet.

De personuppgifter som får registreras delas enligt 6 § in i allmänna och särskilda ärendeuppgifter. Allmänna ärendeuppgifter är t.ex. sådant som uppgifter om adress, civilstånd och födelseort medan särskilda ärendeuppgifter är uppgifter om sådana personliga och ekonomiska förhållanden som är av betydelse för handläggning av ett ärende.

Enligt 7 § socialförsäkringsregisterlagen gäller som huvudregel att särskilda ärendeuppgifter som är av sådant slag som avses i personuppgiftslagen (jfr 13 och 21 §§ den lagen) om känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott m.m., inte får registreras i socialförsäkringsregister. I vissa särskilt angivna fall medges dock undantag från huvudregeln om begränsningar för registrering av uppgifter. Ett sådant undantag finns i 11 § som lyder:

Socialförsäkringsregister som förs särskilt för en allmän försäkringskassa eller ett lokalt organ inom denna, för Premiepensionsmyndigheten eller för Riksförsäkringsverket för handläggning av ärenden får innehålla handlingar som har kommit in eller framställts i ett ärende. För uppgifter i sådana handlingar gäller inte de begränsningar som följer av 7–10 §§, om uppgifterna har lämnats i ärendet eller behövs för handläggningen av detta. Lag (1998:687).

Paragrafen tar sikte på s.k. elektroniska akter. I en elektronisk akt samlas den information som behövs för handläggningen av ett ärende. Akten skapas genom att inkomna handlingar läses in (skannas) i ett datorbaserat system. I akten kan handläggaren göra tjänsteanteckningar och lagra t.ex. promemorior som framställts i

144

SOU 2002:80

Samverkan med övriga försäkringskassor

ärendet. Elektroniska akter ingår i det ärendehanteringssystem som nu successivt införs på försäkringskassorna. Ärendehanteringsstödet kommer till en början att omfatta förmånsslagen sjukpenning, samordnad rehabilitering, tillfällig föräldrapenning och samordnad rehabilitering. Som jag tidigare anfört är det enligt min mening angeläget att också förmånsslaget arbetsskadelivränta så snart som möjligt inkluderas i ärendehanteringsstödet.

Innehållet i elektroniska akter skyddas av särskilda bestämmelser om direktåtkomst i 14 § socialförsäkringsregisterlagen. Med direktåtkomst avses tillgång till ett register, helt eller delvis, via en dator. Den som har direktåtkomst kan på egen hand söka i registret men inte bearbeta eller ändra befintliga uppgifter.

Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna, får enligt gällande lagstiftning, ha direktåtkomst till uppgifter i socialförsäkringsregister som förs gemensamt för verket och försäkringskassorna. Om det behövs för handläggning av ärenden eller förberedande åtgärder för sådan handläggning får även Premiepensionsmyndigheten ha direktåtkomst till sådant register. Direktåtkomst till uppgifter i socialförsäkringsregister som förs särskilt för en allmän försäkringskassa får endast den försäkringskassan ha. Om ett register förs särskilt för ett lokalt organs (med lokalt organ åsyftas lokalkontoren men också andra existerande eller framtida organisatoriska enheter) verksamhetsområde inom försäkringskassan får dock endast det lokala organet ha direktåtkomst till uppgifterna. Direktåtkomst till uppgifter i socialförsäkringsregister som förs särskilt för Premiepensionsmyndigheten får endast den myndigheten ha. Om det behövs för handläggning av ärenden eller förberedande åtgärder för sådan handläggning får dock även en allmän försäkringskassa och Riksförsäkringsverket ha direktåtkomst till ett sådant register med undantag för sådana handlingar som avses i bestämmelserna om elektroniska akter. Direktåtkomst till uppgifter i socialförsäkringsregister som förs särskilt för Riksförsäkringsverket får endast verket ha. Om det behövs för handläggning av ärenden eller förberedande åtgärder för sådan handläggning får dock även en allmän försäkringskassa och Premiepensionsmyndigheten ha direktåtkomst till ett sådant register med undantag för sådana handlingar som avses i bestämmelserna om elektroniska akter.

Allmänt gäller att behörighet för direktåtkomst till uppgifter i socialförsäkringsregister endast får ges till den som behöver ha tillgång till uppgifterna för att kunna utföra sitt arbete.

145

Samverkan med övriga försäkringskassor

SOU 2002:80

Vilka problem innebär dagens lagstiftning vid en koncentrering?

I dag är det endast socialförsäkringsregister som förs särskilt för en allmän försäkringskassa (eller ett lokalt organ inom denna) som i s.k. elektroniska akter får innehålla känsliga uppgifter, t.ex. uppgifter om hälsa. Till sådana elektroniska akter, som ingår i ärendehanteringsstödet, får endast den registerförande kassan (eller i förekommande fall dess lokala organ) ha direktåtkomst.

Under förutsättning att arbetsskadeenheterna, så som jag föreslagit, organisatoriskt kommer att tillhöra värdkassan skulle med dagens lagstiftning ömsesidig åtkomst till behövliga uppgifter kunna ske mellan arbetsskadeenheterna och de lokalkontor som tillhör värdkassan. (Detta med undantag för sådana eventuellt förekommande register som förs särskilt vid ett lokalkontor eller annan organisatorisk enhet.) Arbetsskadeenheternas geografiska upptagningsområde sträcker sig emellertid utanför värdkassornas och vid sådant förhållande medger dagens lagstiftning inte behövlig åtkomst till de register som förs vid andra kassor än värdkassan.

Registerlagstiftningen under översyn

Socialförsäkringsregisterlagen inom socialförsäkringens administration är för närvarande föremål för en omfattande översyn. I det arbete som pågår behandlas bl.a. den problematik kring gränsöverskridande tillgång till uppgifter som jag ovan konstaterat blir ett faktum vid en koncentration av det slag som jag föreslår. Jag förutsätter att Regeringen vid sitt ställningstagande till ett kommande förslag om förändringar i socialförsäkringsregisterlagen, beaktar vikten av att tillgången till elektroniska akter inte begränsas geografiskt. Reglerna bör, enligt min mening, istället få en utformning som utgår från den enskilde tjänstemannens behov av uppgifter och som medför en för arbetsskadeenheterna och lokalkontoren utanför värdkassans verksamhetsområde, ömsesidig tillgång till de elektroniska akterna.

146

9 Beslutsordning och beslutsfunktion

Mina förslag: Jag föreslår att ett nytt beslutsorgan, benämnt arbetsskadenämnd, inrättas. Arbetsskadenämnden ska bestå av fem ledamöter och vara beslutsför med fyra. Jag föreslår att nämndens ordförande ska ha avlagt juri.kand.- eller juristexamen. En ledamot ska utses på förslag av Socialstyrelsen och vara läkare inom yrkes- och miljömedicin eller vid företagshälsovården. Ytterligare en ledamot ska utses på förslag av Arbetsmiljöverket och vara sakkunnig i arbetsmiljöfrågor vid verkets avdelning för arbetsmiljöinspektion. Avslutningsvis föreslår jag att två ledamöter som ska tillföra kunskap om förhållanden på arbetsmarknaden ska utses efter förslag från styrelsen för den försäkringskassa dit arbetsskadeenheten hör. Jag pekar i avsnittet också på den praxis som innebär att en försäkrad inte har rätt till ett fastställelsebeslut om att arbetsskada föreligger.

9.1 Inledande förutsättningar

Enligt direktiven ska utredningen föreslå en beslutsordning som ger förutsättningar för ett effektivt och rättssäkert beslutsfattande i arbetsskadeärenden. Beslutsfunktionen ska anpassas till den nya organisationen. Vid överväganden om sammansättning av den nya beslutsfunktionen ska utredaren, enligt direktiven, beakta behovet av sakkunskap, förmåga att värdera bevisning och kunskaper om arbetsmarknaden och arbetsmiljöfrågor.

147

Beslutsordning och beslutsfunktion

SOU 2002:80

Försäkringskassornas handläggningsregler i dag

De allmänna försäkringskassorna är fristående juridiska personer men betraktas i olika sammanhang som förvaltningsmyndigheter. Det medför bl.a. att förvaltningslagens bestämmelser gäller för kassornas ärendehandläggning. I de fall det finns avvikande regler i speciallag, t.ex. i lagen om arbetsskadeförsäkring, får dessa företräde framför förvaltningslagen. Beslutsförfarandet kan ses som en del av ärendehandläggningen och styrs även det i första hand av reglerna i förvaltningslagen.

I nyligen utkomna SOU 2001:47 ”En handläggningslag” föreslås att det – utöver bestämmelserna i förvaltningslagen – ska finnas en generell handläggningslag, som bl.a. ska gälla för de allmänna försäkringskassorna. Det har beslutats att förslaget om en särskild handläggningslag ska ingå i den pågående utredningen (S 2001:04) om samordning av socialförsäkringslagarna (SamSol), som ska presentera sitt uppdrag senast vid utgången av år 2003. Eftersom mitt uppdrag presenteras dessförinnan utgår jag endast från de nu gällande reglerna i förvaltningslagen.

Socialförsäkringsnämndens sammansättning

En socialförsäkringsnämnd består av sju ledamöter. En av dem är ordförande och en vice ordförande. Det är försäkringskassans styrelse som utser ledamöterna. Fem av dem ska utses på förslag av de politiska partier som finns representerade i det eller de landsting eller den eller de kommuner som utgör försäkringskassans verksamhetsområde. De övriga två ledamöterna ska utses på förslag av de organisationer på arbetsmarknaden som finns representerade inom försäkringskassans verksamhetsområde. Mandatperioden för socialförsäkringsnämndens ledamöter är fyra år.

Socialförsäkringsnämndens roll

Ärenden om arbetsskadelivränta och särskild efterlevandelivränta avgörs alltid av socialförsäkringsnämnd. Nämnden ska även avgöra i annat ärende uppkommen fråga huruvida den försäkrade har fått en arbetsskada till följd av annat än olycksfall. Om det gäller annan ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring, t.ex. kostnader för särskilda hjälpmedel, fattas beslut istället av en tjänsteman hos

148

SOU 2002:80

Beslutsordning och beslutsfunktion

försäkringskassan. Socialförsäkringsnämnderna fattar även beslut i motsvarande frågor enligt lagen om statligt personskadeskydd samt i flera ärendeslag utanför arbetsskadeförsäkringen.

En socialförsäkringsnämnd sammanträder normalt var fjortonde dag och behandlar omkring 40 ärenden per sammanträde, mellan fem och tio av dessa är arbetsskadeärenden.

Om socialförsäkringsnämnden tidigare har beslutat i ett ärende och beslutet inte har prövats av domstol, ska nämnden ändra beslutet om det visar sig innehålla någon sådan uppenbar oriktighet som följer av 20 kap. 10 a § AFL. En sådan ändring kan ske antingen på begäran av den beslutet rör eller på försäkringskassans eget initiativ. Om en försäkrad begär ändring enligt 20 kap. 10 a § AFL av ett beslut som har fattats av socialförsäkringsnämnd, bedömer en tjänsteman om det finns förutsättningar att ändra beslutet. Socialförsäkringsnämnden behöver bara pröva ärendet om tjänstemannen bedömer att en ändring kan vara aktuell (FÖD 1991:26).

Ett beslut som har fattats av socialförsäkringsnämnd överklagas till allmän förvaltningsdomstol där länsrätt är första instans. Den myndighet som först beslutat i saken ska vara den enskildes motpart vid ett överklagande till domstol, det framgår av 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Det innebär att när den enskilde överklagar försäkringskassans beslut är det kassan som är den enskildes motpart i domstolen. Om en fråga har avgjorts av socialförsäkringsnämnd, ska nämnden företräda försäkringskassan om kassan ska föra det allmännas talan i målet. En socialförsäkringsnämnd får bemyndiga en tjänsteman att företräda nämnden vid domstol (18 kap. 17 § AFL).

Specialisering av nämnder

Varje socialförsäkringsnämnd beslutar om samtliga ärendeslag som enligt lagen om arbetsskadeförsäkring eller annan författning ska avgöras av en nämnd. Om det finns särskilda skäl får försäkringskassans styrelse besluta att ett eller flera slags ärenden endast ska beslutas av någon eller några av nämnderna inom kassans verksamhetsområde (jfr 18 kap. 16 § AFL). Denna möjlighet till specialisering av nämnder bör enligt förarbetena utnyttjas restriktivt och endast när den kan motiveras av starka organisatoriska eller ekonomiska skäl (prop.1997/98:41 s. 88).

149

Beslutsordning och beslutsfunktion

SOU 2002:80

Den nuvarande beslutsordningen

Beslut i socialförsäkringsnämnd fattas efter föredragning av en tjänsteman hos försäkringskassan. Föredraganden ska ha goda kunskaper om regelsystemet och kunna ge nämndens ledamöter den information som de behöver i sitt beslutsfattande. Det är föredragandens uppgift att vara expert på de materiella och formella regler som gäller.

En socialförsäkringsnämnd är, enligt reglerna i lagen om allmän försäkring, beslutsför om fler än hälften av de ledamöter som får delta i sammanträdet är närvarande.

Själva beslutsfattandet i socialförsäkringsnämnden styrs av förvaltningslagens regler och inleds med ett s.k. acklamationsförfarande. Om någon ledamot begär omröstning sker den öppet och i enlighet med 18 § FL.

Om det förekommer avvikande mening bland ledamöterna eller hos föredraganden ska denna, enligt 18 kap. 18 § AFL, anmälas innan sammanträdet är slut.

9.2 Arbetsskadenämnder

Jag föreslår att ett nytt beslutsorgan, benämnt arbetsskadenämnd, inrättas. Arbetsskadenämnden ska bestå av fem ledamöter. En av den ska vara ordförande. Arbetsskadenämnden föreslås vara beslutsför med fyra ledamöter närvarande. Eftersom arbetsskadeenheternas geografiska ansvarsområden kommer att sträcka sig utanför värdkassornas och arbetsskadenämnderna därigenom inte blir någon enskild kassas angelägenhet bör inte heller någon enskild kassastyrelse få utse ordförande och ledamöter. På grund härav och för att säkerställa ett oberoende gentemot värdkassan förslår jag att såväl ordföranden som övriga ledamöter ska utses av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Det totala antalet arbetsskadeärenden som i dag avgörs av socialförsäkringsnämnderna uppgår till omkring 20 000 per år medan arbetsskadenämnderna förväntas få ca 30 000 arbetsskadeärenden per år att avgöra. Socialförsäkringsnämnderna, som behandlar en mängd ärendeslag av olika svårighetsgrad, avgör omkring 1 000 ärenden per år och nämnd. Med hänsyn till just arbetsskadeärendenas svårighetsgrad och speciella karaktär kan ett beslutsorgan som enbart hanterar arbetsskadeärenden inte förvän-

150

SOU 2002:80

Beslutsordning och beslutsfunktion

tas avgöra fler än omkring 850 ärenden per år och nämnd. Om 30 000 arbetsskadeärenden ska avgöras årligen och om en arbetsskadenämnd kan hantera 850 ärenden per år behövs det 35 sådana nämnder.

Det är inte rimligt att tänka sig annat än att ledamöterna utses inom eller i närheten av de orter där arbetsskadeenheterna ligger. Det inslag av lokal förankring och den kännedom om t.ex. lokala arbetsplatsförhållanden som ryms i det nuvarande systemet upphör därmed. Det nya beslutsorganets syfte är emellertid inte att bistå med kunskaper om lokal förhållanden. Tonvikten läggs istället vid ledamöternas formella och övergripande sakkunskaper.

9.2.1 Arbetsskadenämndens sammansättning

Att besluta i arbetsskadeärenden kräver särskilda kunskaper inom flera skilda områden. Beslutsfattaren ställs ofta inför komplicerade bedömnings- och bevisfrågor. Förutom förmåga att värdera bevisning krävs vid ställningstagandet också goda kunskaper om de berörda regelsystemen och deras bakgrund samt om den praxis som gäller på området. Inom beslutsorganet måste också finnas kunskap om hur de olika trygghetssystemen står i förhållande till varandra. För att tillgodose dessa behov av framför allt juridiskt vetande, föreslår jag att nämndens ordförande ska ha avlagt jur.kand.- eller juristexamen. En ordförande i en arbetsskadenämnd bör vara väl förtrogen med förvaltningslagen samt ha goda kunskaper om sekretesslagstiftningen och andra regler som styr en offentlig myndighets verksamhet. Det framstår därför som mest lämpligt att ordföranden har förvaltningsrättslig bakgrund. Inget hindrar dock att även en erfaren jurist inom den privata sektorn kan utses till ordförande.

I de pensionsdelegationer, som fr.o.m. den 1 januari 1987 ersattes av socialförsäkringsnämnder ingick två av Riksförsäkringsverket utsedda läkare. Då socialförsäkringsnämnderna infördes avskaffades läkarrepresentationen. I förarbetena betonades istället läkarens roll vid beredningen av ärendet och framhölls bl.a. att de rent medicinska synpunkter som en läkare kan ge i ett ärende bör tillföras ärendet under beredningsstadiet så att den försäkrade har möjlighet att bemöta ärendet (se bl.a. 1985/86:SfU 12 s. 9).

I ett sådant kunskapsbaserat beslutsorgan som nu föreslås anser jag att den medicinska sakkunskapen har en given plats. En av

151

Beslutsordning och beslutsfunktion

SOU 2002:80

nämndens ledamöter ska därför utses på förslag av Socialstyrelsen och vara läkare inom yrkes- och miljömedicin eller verksam inom företagshälsovård. Förvaltningslagens regler om kommunikation gäller självfallet för nya uppgifter som tillförts ärendet vare sig det görs av den medicinskt sakkunnige eller av någon av de övriga ledamöterna. Att den medicinska sakkunskapen finns representerad i nämnden innebär inte att kraven på det medicinska underlaget under beredningsstadiet kommer att minska.

För att inom nämnden ytterligare förstärka sakkunskapen i fråga om arbetsmiljö samt om sambandet mellan arbetsmiljö och sjukdom, föreslår jag att Arbetsmiljöverket lämnar förslag på en ledamot som är sakkunnig i arbetsmiljöfrågor vid verkets avdelning för arbetsmiljöinspektion.

Av stor vikt vid tillämpningen av arbetsskadelagstiftningen är också en god kännedom om de villkor och de allmänna förhållanden som råder på arbetsmarknaden. Detta framgår också av direktiven. För att tillgodose behovet av sådana kunskaper kan det enligt min uppfattning vara naturligt och värdefullt att låta representanter för arbetsmarknadens parter ingå i arbetsskadenämnderna. Vid mina samråd med representanter för arbetsmarknadens centrala parter har jag bland annat tagit upp frågan om medverkan som beslutsfattare i arbetsskadenämnd.

Föreningen Svenskt Näringsliv har vid diskussion om tillsättande av ledamöter i arbetsskadenämnder erinrat om sitt principiella ställningstagande i förhållande till medverkan i socialförsäkringsnämnder och andra beslutsorgan inom myndigheter. Svenskt Näringsliv representeras inte i sådana nämnder med hänsyn till att det inte är förenligt med en medlemsorganisations intresse att medverka vid myndighetsutövning. Det är också skälet till att Svenskt Näringsliv sannolikt inte skulle föreslå någon representant i en framtida arbetsskadenämnd med beslutsuppgift. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har inte haft några invändningar mot mina tankegångar att låta arbetsmarknadens parter lämna förslag till ledamöter i arbetsskadenämnderna. Arbetsgivarverket har givit uttryck för en principiell tveksamhet till att nominera kandidater

LO har särskilt betonat vikten av att arbetsmarknadens parter är företrädda i arbetsskadenämnderna. TCO har sedan lång tid ansett det angeläget att parterna har representation i socialförsäkringsnämnderna, framför allt i sådana ärenden där kunskaper om förhållandena i arbetslivet är viktig. Att arbetsskadeärenden kan

152

SOU 2002:80

Beslutsordning och beslutsfunktion

komma att föras över i en ny organisation ändrar inte den inställningen. Dessutom är bedömningen av arbetsskador en sådan ärendetyp där arbetslivskunskapen är viktig. SACO har informerat mig om att man inte har för avsikt föreslå några representanter som beslutsfattare i sådana nämnder. SACO anser inte att det ingår i organisationens uppdrag att medverka vid myndighetsutövning gentemot enskilda medlemmar.

Jag kan alltså konstatera att de privata arbetsgivarna och en av löntagarorganisationerna klart deklarerat ett principiellt ställningstagande mot att medverka i arbetsskadenämnderna. Jag har därför med företrädare för Arbetsmarknadsverket diskuterat möjligheten att tillgodose behovet av kunskaper om arbetsmarknaden genom att verket lämnar förslag på tjänstemän verksamma vid länsarbetsnämnd eller arbetsförmedling som ledamöter i arbetsskadenämnder. Verket har dock inte funnit det möjligt att inom ramen för sitt uppdrag avstå personella resurser för medverkan i de föreslagna arbetsskadenämnderna. Därmed ser jag inga möjligheter att lägga ett förslag där tjänstemän inom Arbetsmarknadsverket skulle kunna tillföra det behov av kunskap om förhållanden på arbetsmarknaden som kan finnas inom en arbetsskadenämnd.

Jag konstaterar att behovet av kunskaper om arbetsmarknaden inte kan tillgodoses på annat sätt än genom att ledamöter med bred arbetslivserfarenhet ingår i arbetsskadenämnderna. I socialförsäkringsnämnderna sker detta genom att försäkringskassans styrelse utser två ledamöter på förslag av de organisationer på arbetsmarknaden som finns representerade inom kassans verksamhetsområde. Inför den nya mandatperiod för socialförsäkringsnämnderna som inleds i april 2003 finns det, så vitt är känt, inga planer på att ändra vare sig nämndernas sammansättning eller nomineringsförfarandet vid tillsättning av nämnder. Detta tyder enligt min uppfattning på att regeringen anser att nuvarande ordning fungerar tillfredsställande. Av den anledningen föreslår jag att två representanter från arbetsmarknaden ska ingå i arbetsskadenämnderna.

Arbetsskadenämnderna kommer att knytas till arbetsskadeenheterna. För att ledamöterna i en nämnd ska kunna utföra sitt uppdrag under rimliga villkor förutsätter jag att ledamöterna kommer att vara bosatta på, eller i närheten av, den ort där enheten är belägen. Av den anledningen anser jag att de ledamöter som ska tillföra kunskap om förhållanden på arbetsmarknaden ska utses efter förslag från styrelsen för den försäkringskassa dit arbetsskadeenheten hör.

153

Beslutsordning och beslutsfunktion

SOU 2002:80

Jag vill i detta sammanhang poängtera att det är viktigt att arbetsskadenämnderna får en så allsidig ålderssammansättning som möjligt samt att en jämn fördelning mellan kvinnor och män eftersträvas bland ledamöterna.

9.2.2 Arbetsskadenämndens roll

Ett ärende angående livränta till den försäkrade och i annat ärende uppkommen fråga om den försäkrade har ådragit sig arbetsskada till följd av annat än olycksfall samt ärende angående särskild efterlevandelivränta, ska enligt 8 kap, 4 § LAF i sin nuvarande lydelse, avgöras av socialförsäkringsnämnd. Regeringen får dock meddela föreskrifter om behörighet för tjänsteman hos försäkringskassan att avgöra ärenden som är av enkel beskaffenhet och inte angår livränta till den försäkrade eller särskild efterlevandelivränta.

Det är min utgångspunkt att arbetsskadenämnderna ska vara exklusiva beslutsfattare och avgöra samtliga de arbetsskadeärenden enligt lagen om arbetsskadeförsäkring och lagen om statligt personskadeskydd som i dag avgörs av socialförsäkringsnämnderna. I fråga om sådana ärenden som rör samordning av olika förmånsslag har jag emellertid, av praktiska och tidsbesparande skäl, i tidigare avsnitt föreslagit att socialförsäkringsnämnderna även i framtiden ska fatta beslut i samordningsfrågan i sådana fall där en redan utgående livränta ska samordnas med annat förmånsslag som socialförsäkringsnämnd beslutar om.

Arbetsskadenämnderna ska på motsvarande sätt som socialförsäkringsnämnderna ändra uppenbart oriktiga beslut, dvs. 20 kap. 10 a § AFL ska vara tillämplig liksom reglerna i 20 kap. 11 § AFL om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Vad som nu gäller socialförsäkringsnämnderna roll som part i domstol ska på motsvarande sätt gälla arbetsskadenämnderna.

Beträffande beslutsordningen som sådan förslås inte några ändringar. Det formella tillvägagångssättet vid beslutsfattandet ska för arbetsskadenämnderna, liksom för socialförsäkringsnämnderna, styras av gällande regler i förvaltningslagen, förvaltningsprocesslagen och de specialregler som finns i lagen om allmän försäkring och lagen om arbetsskadeförsäkring.

Riksförsäkringsverket utövar enligt lagen om allmän försäkring tillsyn över de allmänna försäkringskassorna. Tillsynsansvaret

154

SOU 2002:80

Beslutsordning och beslutsfunktion

kommer därmed att omfatta även arbetsskadenämndernas verksamhet.

9.3 Utredningsekonomi – att välja den lättaste vägen

Jag har tidigare i detta betänkande lämnat förslag på en koncentrerad handläggning av arbetsskadeförsäkringen och pekat på ett delvis nytt sätt att arbeta. Det finns dock anledning att även aktualisera de möjligheter som finns att inte driva utredningen längre än som är absolut nödvändigt vid handläggnigen av en ansökan om arbetsskadeersättning.

Den mest betydelsefulla ersättningsformen i arbetsskadeförsäkringen är livräntan. Även om alla förutsättningar för rätt till livränta inte är uppfyllda kan en försäkrad ändå ha önskemål om att få frågan om arbetsskada prövad. Ansökningar om ersättning kan styras av olika motiv. Den försäkrades kan ha ett allmänt önskemål om bekräftelse på att hennes eller hans sjukdomsbesvär är arbetsrelaterade, en ansökan kan också styras av reglerna om hur semesterlön ska beräknas eller den försäkrade kan vilja använda ett beslut om arbetsskada för att ställa krav på ersättning från ett kollektivavtalat kompletterande system. Kassans skyldighet att pröva ansökningar är begränsad i lagen om arbetsskadeförsäkring. Prövning ska endast ske för att bestämma rätten till ersättning enligt lagen (8 kap. 3 § LAF). För att denna bestämmelse ska ha någon praktisk betydelse när de försäkrade ges en möjlighet att ansöka om ersättning är det viktigt att upprätthålla en tillämpning av den praxis som innebär att en försäkrad inte har rätt till ett fastställelsebeslut om att arbetsskada föreligger (se FÖD 1981:8).

Av Riksförsäkringsverkets vägledning Ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring (2001:4) framgår enligt min uppfattning inte tillräckligt klart att en försäkringskassa inte har en skyldighet att vid en ansökan om ersättning, i de fall det inte är en nödvändig förutsättning, även pröva frågan om arbetsskada föreligger. Är förhållandena i ett enskilt ärende sådana att förutsättningarna för rätt till ersättning inte är uppfyllda, oavsett om arbetsskada föreligger, ska utredningen inte drivas längre än vad som är nödvändigt för ett korrekt avslagsbeslut. Man ska med andra ord hoppa över staketet där det är som lägst.

En arbetsskadeutredning kan sägas bestå av några huvudsakliga delar. Den första frågan är givetvis om den som ansöker om ersätt-

155

Beslutsordning och beslutsfunktion

SOU 2002:80

ning verkligen är försäkrad, dvs. att han eller hon tillhör gruppen förvärvsarbetande eller tillhör den grupp som omfattas enligt 2 § förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd (FASP). Om den som ansöker om ersättning omfattas av försäkringen krävs normalt en utredning av om den försäkrade varit utsatt för ett olycksfall eller någon annan skadlig inverkan i arbetet. Om så varit fallet behövs en utredning av de faktorer som talar för respektive emot att den försäkrades sjukdom eller skada uppkommit till följd av den konstaterade skadligheten i arbetet. I denna del gäller det främst att skaffa ett medicinskt underlag för bedömningen, men olika konkurrerande skadeorsaker kan även finnas i den försäkrades privatliv. Att ta ställning till om arbetsskada föreligger i ett enskilt fall kräver alltså i de flesta fall ett omfattande utredningsarbete.

Rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen i form av livränta kräver att arbetsskadan givit upphov till en nedsättning av arbetsförmågan som är minst en femtondel och inkomstförlusten ska uppgå till minst ett kvarts basbelopp. Vidare krävs att nedsättningen av arbetsförmågan är av en viss varaktighet, den ska kvarstå under minst ett år. För att kunna ta ställning till varaktigheten i nedsättningen av arbetsförmågan krävs ett medicinskt beslutsunderlag.

Som utredare bör man i ett inledande skede skaffa sig en preliminär bedömning av om samtliga förutsättningar för rätt till livränta, eller annan ersättning, verkar att vara uppfyllda. Låt mig ta några exempel. Om den försäkrade anmäler en skada till följd av olycksfall, och det av anmälan framgår att skadan inträffat under omständigheter som visar att det inte är ”i arbete” bör utredningen inriktas på att enbart få ett beslutsunderlag i den frågan. Medicinskt underlag behöver givetvis inte infordras och någon inkomstutredning är självfallet inte nödvändig. Det samma gäller givetvis när omständigheterna tyder på att ett anmält färdolycksfall inte föranletts av eller stått i tillräckligt nära samband med arbetet.

Om en försäkrad som ansöker om livränta inte är sjukskriven vid tidpunkten för prövningen kan det vara förnuftigt att inleda utredningen med att göra en preliminär bedömning av om en bestående inkomstförlust uppkommit till följd av den anmälda skadan. Tyder den inledande granskningen på att så inte är fallet, bör den fortsatta utredningen endast omfatta den försäkrades inkomstförhållanden före och efter skadan. Om den fortsatta utredningen visar att tillräckligt stor inkomstförlust inte uppkommit behöver arbetsskade-

156

SOU 2002:80

Beslutsordning och beslutsfunktion

nämnden inte ta ställning till frågan om arbetsskada i det enskilda fallet. Yrkandet kan och bör direkt avslås på grund av att inkomstförlust inte uppkommit.

Eftersom de försäkrade genom ansökan själva styr tidpunkten när en arbetsskadeprövning ska initieras kommer sannolikt en rad ansökningar att lämnas in mycket tidigt i sjukfallen. Tyder diagnos och tillgängligt medicinskt underlag på att det är tveksamt om kravet på varaktighet i nedsättningen av arbetsförmågan är uppfyllt bör utredningen inledningsvis inriktas på ett underlag i den frågan. Om den fortsatta utredningen visar att prognosen är osäker kan arbetsskadenämnden avslå ansökan på den grunden.

Särskilt om beslut i ärenden om olyckfall

Av Riksförsäkringsverkets vägledning 2001:4 framgår att frågan om en försäkrad varit utsatt för ett olycksfall i arbete ska avgöras av socialförsäkringsnämnd när det föreligger ett yrkande på ersättning i form av livränta. Riksförsäkringsverkets tolkning har stöd i ett antal prövningar i länsrätt.

Enligt min uppfattning är denna beslutsordning inte rationell. Under den tid försäkringskassan även prövade rätt till ersättning i form av arbetsskadesjukpenning fattades beslut i fråga om olycksfall i arbetet av tjänsteman. Det beslutet blev sedan även avgörande för den försäkrades rätt till annan ersättning, t.ex. livränta. Ett lagakraftvunnet beslut om att en olycksfallshändelse inte inträffat i arbetet, eller utgjort ett färdolycksfall, innebar alltså även att den försäkrade inte kunde bli berättigad till livränta. Idag prövar tjänsteman frågan om olycksfall i arbetet i de fall kravet på ersättning avser annat än livränta, t.ex. vid tandskada.

Frågan om ett olycksfall inträffat i arbetet, eller om det inträffat under en färd som föranleddes av och stod i nära samband med arbetet (färdolycksfall), ska avgöras på grundval av bestämmelser i lagen och dess förarbeten samt med stöd av den omfattande praxis på detta område som utvecklats under åtskilliga decennier. Denna kunskap finns främst hos försäkringskassans tjänstemän. De arbetsskadenämnder jag föreslagit som beslutsfattare i arbetsskadeärenden avses bland annat ha kunskaper om arbetsmarknaden och arbetsmiljöfrågor. Jag anser inte att dessa beslutsorgan är särskilt lämpade för att fatta beslut om att en olycksfallshändelse inte har inträffat ”i arbetet” eller att en olycka har inträffat under en avvi-

157

Beslutsordning och beslutsfunktion

SOU 2002:80

kelse från den normala färdvägen mellan bostad och arbete. Antalet ärenden som ska beslutas i arbetsskadenämnder kommer att vara stort och det finns anledning att starkt ifrågasätta om nämnderna ska belastas med ärendeslag där deras särskilda kompetens saknar betydelse. Den beslutsordning som råder i dag innebär också onödig administrativ belastning på så sätt att föredragningspromemoria ska upprättas, handlingar som tillförts ärendet ska biläggas, ärendet ska föras upp på föredragningslista, materialet ska kopieras och sändas till nämndens ledamöter och därefter föredras och beslutas vid nämndssammanträdet.

Under den utredningstid som stått till mitt förfogande har det inte varit möjligt att lämna ett förslag till författningsändring även i denna fråga. Jag anser dock att regeringen bör ge Riksförsäkringsverket i uppdrag att komma med ett förslag som återställer den ordning där tjänsteman vid försäkringskassan har rätt att fatta beslut i fråga om olycksfall i arbetet.

158

10 Forumregel

Mina förslag: Jag föreslår att beslut som har fattats vid en arbetsskadenhet, ska överklagas till den länsrätt inom vars domkrets den försäkrade är folkbokförd vid tiden för överklagandet. Om den försäkrade inte är folkbokförd i Sverige föreslås att överklagandet ska ske till Länsrätten i Stockholms län.

10.1 Inledande förutsättningar

Utredningen har i uppdrag att lämna förslag på en särskild forumregel för de allmänna förvaltningsdomstolarna som medför att arbetsskademålen, liksom i dag, sprids till de olika länsrätterna. Den ordning som enligt direktiven i första hand bör övervägas är att låta försäkringskassans beslut i arbetsskadeärenden överklagas till den länsrätt inom vars domkrets den enskilde är folkbokförd vid tiden för överklagandet.

Beslut i arbetsskadeärenden överklagas till allmän förvaltningsdomstol (8 kap. 12 § LAF jfr m. 20 kap. 11 § AFL). Enligt den allmänna forumregel som i dag gäller för de allmänna förvaltningsdomstolarna ska ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning (14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, LAFD).

Den allmänna forumregeln trädde i kraft den 1 oktober 1994. I förarbetena (prop. 1993/94:133 s. 32) till bestämmelsen framhölls som en principiell utgångspunkt att så många måltyper som möjligt bör förekomma i alla länsrätter. Detta bl.a. för att kunna upprätthålla en ordning där länsrätterna har generell kompetens inom förvaltningsrättsskipningen. Även vikten av lokal förankring betonades.

159

Forumregel

SOU 2002:80

Principen att så många måltyper som möjligt ska förekomma i alla länsrätter, är alltjämt rådande. Det framgår bl.a. av Justitiedepartementets nyligen remissbehandlade promemoria ”Översyn av den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket och omröstningsregeln i 26 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar”. Bakgrunden till översynen är bl.a. de senaste årens regionalisering av förvaltningsmyndigheter som medfört att vissa myndigheter numera har större verksamhetsområden än länsrätternas domkretsar. Översynen har skett i syfte att undersöka om en ny allmän forumregel, som t.ex. anknyter till den enskildes folkbokföringsort, bättre än den nuvarande allmänna regeln kan tillgodose kraven att så många måltyper som möjligt ska förekomma i alla länsrätter, att förändringar i förvaltningsmyndigheternas organisation i minsta möjliga mån påverkar spridning av målen till länsrätterna samt att målen så långt det är möjligt och när det är lämpligt, handläggs av den länsrätt som geografiskt är närmast för den som ärendet berör.

I Justitiedepartementets promemoria görs bedömningen att den nuvarande forumregeln inte bör ändras och således den i dag tillämpade metoden med forumregler i specialförfattningar bör behållas och utnyttjas för att åstadkomma spridning av målen i de fall myndigheter regionaliseras. Vidare lämnas förslag till en särskild forumregel för arbetslöshetsförsäkringsmål som utgår från den enskildes folkbokföringsort vid tiden för överklagandet.

10.2 Ny forumregel

10.2.1 Folkbokföringsorten som utgångspunkt

Jag föreslår att beslut som har fattats vid en arbetsskadenhet, ska överklagas till den länsrätt inom vars domkrets den försäkrade är folkbokförd vid tiden för överklagandet. Om den försäkrade inte är folkbokförd i Sverige föreslås att överklagandet ska ske till Länsrätten i Stockholms län.

Eftersom arbetsskadeärenden i dag handläggs vid samtliga försäkringskassor innebär regeln i 14 § andra stycket LAFD att arbetsskademålen också sprids till alla länsrätter i landet. Vid en koncentration av handläggning till endast en eller ett fåtal enheter skulle en tillämpning av samma regel resultera i att endast en eller ett fåtal länsrätter skulle vara behöriga att pröva arbetsskademål i framtiden. Som framgår av redogörelsen ovan står ett sådant resultat stick i

160

SOU 2002:80

Forumregel

stäv med de principiella idéer som ligger bakom utformningen av forumreglerna inom förvaltningsrätten.

En särskild forumregel för arbetsskademål bör, enligt min uppfattning, formuleras så att den försäkrade lätt kan inställa sig till muntlig förhandling. Förvaltningsprocessen är visserligen i huvudsak skriftlig men om den enskilde begär det ska, enligt 9 § FPL, muntlig förhandling hållas om förhandling inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Det har under senare år blivit allt vanligare med muntliga inslag i processen.

Med hänsyn till att den försäkrade, vid en sådan koncentrerad handläggning som jag föreslår, i flertalet fall får långt till och därmed svårt att besöka handläggande försäkringskassa framstår det som än mer angeläget att den försäkrade ges en rimlig möjlighet att besöka länsrätten. Bestämmelsen i 15 § FPL, om ersättning till enskild som inställt sig till muntlig förhandling, är inte så utformad att man på grund av den kan bortse från den försäkrades behov av närhet till domstolen.1 En forumregeln bör också vara formulerad på ett sådant sätt att det är så lätt som möjligt att avgöra vad som är rätt forum.

Vad som är rätt folkbokföringsort är reglerat och styrs av reglerna i folkbokföringslagen (1991:481). I förarbetena till den lagen uttalas att en utgångspunkt vid utformningen av folkbokföringsbegreppet i folkbokföringen bör vara att den bosättningsbedömning som görs av folkbokföringsmyndigheterna, utan behov av ytterligare prövning, kan användas inom så många samhällsområden som möjligt (prop. 1990/91:153 s. 90). Med folkbokföringsorten som utgångspunkt är det enkelt att avgöra vad som är rätt forum. Att som alternativ t.ex. välja faktisk vistelse- eller bosättningsort förefaller mindre praktiskt och dessutom i strid med folkbokföringslagens syfte att vara generellt användbar.

Ett ytterligare alternativ till att låta folkbokföringsorten vara styrande vore att utgå från en ort där den försäkrades arbetsplats är belägen. I sådant fall krävs emellertid en särskild utredning för att fastställa rätt forum. Fler argument mot en sådan lösning framförs nedan.

I fråga om forumregler är direktiven otvetydiga, min uppgift har varit att lämna förslag till hur arbetsskademål även fortsättningsvis

1 Enskild part, som inställt sig till muntlig förhandling, får tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för resa och uppehälle, om rätten finner att han skäligen bör ersättas för sin inställelse. Rätten får bevilja förskott på ersättningen. Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen (15 § FPL).

161

Forumregel

SOU 2002:80

ska handläggas av en länsrätt som ligger nära den enskilde. Det hade givetvis varit intressant att diskutera huruvida de skäl som anförs för en koncentration av handläggningen på kassanivå, främst likartade bedömningar, även skulle kunna vara bärande vid ett ställningstagande till utformningen av en forumregel. Jag har föreslagit att den koncentrerade handläggningen ska ske vid tre arbetsskadeenheter. Den forumregel som jag nu föreslår kommer att få till följd att beslut från arbetsskadeenheterna kommer att överklagas till samtliga länsrätter. Det går inte att frigöra sig från tanken att en arbetsskadeenhets entydiga ställningstagande i en principiell fråga kan komma att bedömas på skilda sätt i de olika länsrätterna. Leder domstolsprövningar till sådana resultat är det givetvis olyckligt för likformigheten. Med ett färre antal länsrätter hade det sannolikt varit enklare att uppnå enhetliga bedömningar. Jag vill dock påminna om att arbetsskadeenheterna, liksom Riksförsäkringsverket, kan överklaga länsrättens domar hos kammarrätten. Genom att utnyttja den möjligheten, framför allt när det gäller principiella ställningstaganden, kan arbetsskadeenheterna själva bidra till att frågor som av länsrätterna bedömts olika, förs upp och praxis skapas.

10.2.2 Särskilt om utlandsboende

Arbetsskadeförsäkringen är en arbetsbaserad försäkring (3 kap. 5 § socialförsäkringslagen). Den som förvärvsarbetar i verksamhet här i landet omfattas av lagen om arbetsskadeförsäkring oavsett bosättningsland. Jag föreslår att Länsrätten i Stockholms län ska vara behörig domstol för de utlandsboende. En alternativ lösning vore att som forum för de utlandsboende välja den länsrätt inom vars domkrets den försäkrades arbetsort är belägen. Som anförs ovan krävs i sådant fall en särskild utredning. Att låta arbetsorten vara utgångspunkt skulle för de flesta utlandsboende medföra en mer ”naturlig” anknytning och en större geografisk närhet till domstolsorten. Det är å andra sidan vanligt att den försäkrade vid tidpunkten för domstolens prövning inte längre har någon anknytning kvar till den arbetsplats där skadan inträffade och kanske i dessa fall inte heller till Sverige. Syftet med att välja arbetsorten som utgångspunkt faller därmed. För att göra tillämpningen av en forumregel så enkel som möjlig föreslår jag istället att låta endast en länsrätt i landet, den i Stockholms län, vara behörig domstol för de utlandsboende.

162

11 Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder

Mina förslag: Jag föreslår att ansvaret för handläggningen av arbetsskador stegvis överförs till arbetsskadeenheterna. Fr.o.m. den 1 juli 2003 ska enheterna hantera värdkassans balans och inkommande ärenden samt ansökningar enligt ny lagstiftning inom det geografiska ansvarsområdet. Fr.o.m. den 1 mars 2004 ska enheterna även hantera samtliga inkommande ansökningar inom det geografiska ansvarsområdet. Fr.o.m. den 1 januari 2005 hanterar enheterna samtliga arbetsskadeärenden. De försäkringskassor som vid den tidpunkten lämnar över icke avgjorda ärenden till en arbetsskadeenhet ska lämna ersättning till enheten för utredningskostnaderna.

11.1 Inledande förutsättningar

Som tidigare redovisats har ett antal försäkringskassor, i varierande grad, koncentrerat handläggningen av arbetsskadeförsäkringen på länsnivå. I huvudsak sker dock hanteringen decentraliserat på försäkringskassorna, och i maj 2002 skedde handläggning vid minst 92 lokalkontor. Antalet handläggare som då, på hel- eller deltid, arbetade med arbetsskadeförsäkringen var 487. Antalet ärenden som inkommer för försäkringsmässig prövning under år 2002 beräknas uppgå till minst 25 000. Därtill kommer de ca 25 000 ärenden som beräknas finnas i balans på kassorna. Det är alltså en omfattande verksamhet som ska styras över till de nya enheterna.

Enligt min uppfattning är det viktigt att de nya enheterna ges möjligheter att bygga upp sin verksamhet under rimliga villkor. Övertagande av nyanmälda skador och skador i balans måste ske i en takt som kan bedömas som rimlig. Ytterligare förutsättningar som måste uppmärksammas är följande.

163

Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder

SOU 2002:80

Beslut om enheternas lokalisering kan förväntas under våren 2003. Det innebär att de försäkringskassor inom vilka de nya enheterna ska inrymmas endast har några få månader på sig att anpassa verksamheten för de nya uppgifterna. Lämpliga lokaler måste anskaffas och anpassas. Kassornas internservice måste byggas ut m.m.

11.2 Ansvarsfördelning under år 2003 och 2004

I fråga om lokalisering av de föreslagna arbetsskadeenheterna har jag för södra delen av landet förordat ett val mellan Göteborg och Malmö/Lund, för den mellersta delen av landet har jag förordat ett val mellan Linköping och Örebro och för den norra delen har jag förordat Umeå.

Vid en koncentrering den 1 juli 2003 kommer de tre enheterna tillsammans, beroende på vilka orter som väljs, att ha tillgång till mellan 72 och 151 av landets totalt 487 handläggare. För de olika enheterna rör det sig enligt mitt förslag om ett sammanlagt rekryteringsbehov mellan ca 212 och ca 292 handläggare.

De personella förutsättningarna vid de föreslagna värdkassorna och vid de föreslagna orterna är följande

	Totalt antal arbetsskade-	Totalt antal arbetsskade-
	handläggare vid kassan	handläggare på orten
Södra enheten
Malmö/Lund/Landskrona	50	13/7/7, totalt 27
Göteborg	109	55
Mellersta enheten
Örebro	9	4
Linköping	29	10
Norra enheten
Umeå	13	8

Som framgår av sammanställningen har ingen av de föreslagna kassorna all arbetsskadeadministration koncentrerad till en enda ort i länet. Detta kan få vissa konsekvenser för hur den framtida personaltillgången övergångsvis kan beräknas.

Erfarenheter från lokaliseringen av utlandsärenden till Gotland och yrkesskadeenheten till Söderhamn samt koncentrering av verksamhet på kassanivå har visat att det är svårt att få handläggare att flytta med till den ort där verksamheten förläggs. Det är min

164

SOU 2002:80

Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder

bedömning att endast ett fåtal erfarna skadehandläggare, inom den egna eller andra kassor, kommer att välja att följa med eller söka sig till de nya arbetsskadeenheterna. Därmed kommer enheterna att vara hänvisade till att i stor omfattning rekrytera ny och oerfaren personal. Detta innebär att det kommer att uppstå ett omfattande utbildningsbehov inom arbetsskadeenheterna. Utbildning och handledning av nya skadehandläggare kommer initialt att leda till att produktiviteten sjunker något vid de tre enheterna. De handläggare inom de föreslagna kassorna som väljer att inte söka sig till enheten för den koncentrerade handläggningen kan lämpligen istället arbeta med respektive kassas ärenden enligt äldre lagstiftning.

De redovisade personella förutsättningarna gör att jag inte finner det möjligt att föreslå att nuvarande balans av icke avgjorda ärenden omedelbart förs över till de tre nya enheterna. Ett sådant förslag skulle innebära att södra enheten skulle få en balans på drygt 10 000 ärenden, den mellersta och norra enheten skulle få mellan 7 000 och 8 000 ärenden var. Ingen av de föreslagna kassorna har för närvarande sådana resurser att de skulle klara av ett sådant övertagande av balanser.

Jag har tidigare redovisat den osäkerhet som gäller hur många försäkrade som efter den 1 januari 2003 kan komma att ansöka om ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring. Enligt min bedömning kan det komma att handla om ca 40 000 sådana ansökningar per år. Om dessa ansökningar fördelar sig mellan kassorna på samma sätt som ärenden för prövning fördelat sig tidigare kommer ca 15 700 ansökningar per år att inkomma inom den södra enhetens geografiska ansvarsområde, ca 12 500 inom den mellersta och ca 11 700 inom den norra enhetens område. Detta är ärendeströmmar av sådan storlek att jag inte heller kan föreslå att de nya enheterna den 1 juli 2003 kan ges ansvaret att ta emot alla ansökningar om ersättning.

Enligt min mening måste ärendebalanser och nya anmälningar fördelas enligt följande. Den 1 juli 2003 behåller varje försäkringskassa, och forsätter handlägga, sina ärenden i balans. Ansökningar där skadedagen är, eller uppges vara, före den 1 juli 2002 handläggs vid den kassa där den försäkrade är inskriven. Ansökningar där skadedagen är, eller uppges vara, den 1 juli 2002 eller senare tillförs de nya enheterna, i enlighet med föreslagna ansvarsområden.

Diskussionen ovan innehåller en oundviklig och påtaglig osäkerhet, nämligen bedömningen av hur ändringarna i arbets-

165

Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder

SOU 2002:80

skadeförsäkringen kommer att påverka intresset hos de försäkrade att lämna in en ansökan om ersättning. Om ökningen blir sådan som jag angivit kommer de nya enheterna inledningsvis att ha svårt att sänka sina balanser. Det kan till och med bli så att balanserna kommer att öka under en period. Detta gäller givetvis även övriga försäkringskassor.

Dock bedömer jag att de nya enheterna den 1 mars 2004 rimligen har rekryterat och utbildat personal så att de vid den tidpunkten kan överta administrationen av samtliga inkommande ärenden, dvs. anmälningar enligt såväl äldre som ny lagstiftning. Handläggare och inkommande ärenden fördelat per enhet bedöms vid den tidpunkten bli enligt nedanstående tabell.

Arbetsskadeenhet	Antal handläggare	Inkommande ärenden per år
Södra	143	15 700
Mellersta	114	12 500
Norra	106	11 700

Antalet ärenden per handläggare bedöms den 1 mars 2004 vara väl avvägt för att rimliga handläggningstider ska kunna upprätthållas och för att en besvärlig balanssituation inte på nytt ska uppkomma. Det gör att jag inte vill föreslå att den återstående balansen på försäkringskassorna vid denna tidpunkt överförs till de nya enheterna. Detta bör enligt min mening ske först den 1 januari 2005. Vid den tidpunkten har övriga försäkringskassor under nio månader kunnat arbeta med sina respektive återstående balanser utan att behöva hantera några nyinkommande ärenden. Därmed bör balanserna vid utgången av år 2004 ha nedbringats till ett minimum, och kassorna har samtidigt haft skäligt med tid för att minska den personal som arbetat med arbetsskador. Följande figur beskriver hur övergången föreslås ske.

166

SOU 2002:80 Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder

Nuläge	Fr.o.m. den 1 juli				Fr.o.m. den 1 mars				Fr.o.m. den 1 januari
	2003				2004				2005
LAF hanteras inom	Försäkringskassorna				Försäkringskassorna				Enheterna hanterar hela
försäkringskassorna	hanterar		sina	ba-	avarbetar		sina	ba-	arbetsskadeförsäkringen.
	lanser	enligt		äldre	lanser.
	lagstiftning.
	Enheterna		hanterar		Enheterna		hanterar
	värdkassans balans				även	alla	ansök-
	och	inkommande			ningar	inom		det
	ärenden samt			an-	geografiska			an-
	sökningar		enligt ny		svarsområdet.
	lagstiftning			inom
	det geografiska an-
	svarsområdet.

11.3 Ärenden kvar i balans hos försäkringskassorna den 1 januari 2005

Jag kommer som en avslutning på detta avsnitt att peka på vissa kritiska faktorer i samband med övergången till arbetsskadeenheter. En av dessa är att övriga försäkringskassor möjligen kan få svårt att få dagens erfarna handläggare att fortsätta med handläggningen av arbetsskadeförsäkringen fram till år 2005 eller till dess att balanserna är avverkade. En sådan kompetensflykt kan leda till att vissa kassor inte kommer att kunna nedbringa sina balanser till noll under den tid som står till buds för detta arbete.

Det vore givetvis olyckligt för de försäkrade om beslutet att inrätta tre arbetsskadeenheter skulle leda till att hanteringen vid övriga försäkringskassor mer eller mindre går i stå. Det är dock min övertygelse att övriga kassor kommer att göra sitt bästa för att underlätta för arbetsskadeenheterna att ta över administrationen av arbetsskadeförsäkringen. Den solidariska känsla som finns inom försäkringskasserörelsen och medvetenheten om att kritik mot någon del av socialförsäkringen får bäras av hela administrationen kommer sannolikt att bidra till ansträngningar hos kassorna att göra sitt bästa.

För att undvika diskussioner och misstankar om att någon kassa inte tagit uppgiften att avverka balanserna på allvar lämnar jag även ett förslag med ekonomiska drivkrafter. Enligt min uppfattning bör den eller de försäkringskassor som har ärenden kvar i balans den 1 januari 2005, och som därmed ska överföras till arbetsskade-

167

Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder

SOU 2002:80

enheterna, lämna den mottagande arbetsskadeenheten ersättning för utredningskostnaderna för dessa ärenden. Jag förutsätter att det bland de kvarvarande ärendena endast finns sådana som skulle ha beslutats av socialförsäkringsnämnd. (Olycksfallsärenden med t.ex. tandskador och eventuella efterlevandelivräntor torde vid denna tidpunkt vara beslutade och ersättningsfrågan löst.)

Jag ser inte att det skulle vara möjligt att sätta skilda ”prislappar” på sådana livränteärenden där någon utredning överhuvudtaget inte har påbörjats och sådana där utredningen drivits långt. För den mottagande arbetsskadeenheten innebär varje överlämnat ärende bl.a. att alla handlingar måste läsas in från början, tidigare gjorda utredningar måste kvalitetsgranskas och olika kompletteringar måste sannolikt göras. Ett försök att prissätta de ärenden som överförs till arbetsskadeenheterna skulle leda till närmast ohanterliga svårigheter att fastsälla värdet av och kvaliteten på av den överlämnande kassan utförda utredningar.

Jag föreslår istället att en kassa ska, för varje ärende som kassan överlämnar till en arbetsskadeenhet, lämna ersättning för utredningskostnaderna i enlighet med den genomsnittliga styckkostnad Riksförsäkringsverket räknar fram för ärendeslaget egenlivränta år 2003. För år 2001 var denna kostnad i det närmaste 12 000 kronor.

11.4 Kritiska faktorer vid övergången

Kraftigt ökat antal ärenden

Den 1 januari 2003 införs en möjlighet för försäkrade att ansöka om ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring. Eftersom det för närvarande inte finns ett formellt ansökningsförfarande är det försäkringskassans tjänstemän som i många fall initierar ärenden för försäkringsmässig prövning. Detta sker normalt i samband med prövning av förtidspension eller sjukbidrag eller när arbetslivsinriktad rehabilitering initieras.

Eftersom de försäkrade inte tidigare kunnat göra en formell framställan om prövning finns sannolikt ett stort antal arbetsskadeprövningar som inte initierats trots att det finns försäkrade som uppfattar sin sjukdom och arbetsoförmåga som orsakad av arbetet. Ett överskuggande problem inom socialförsäkringen är de pågående långa sjukfallen, f.n. är drygt 115 000 försäkrade sjukrivna längre tid än ett år. Vid diskussioner med olika företrädare för för-

168

SOU 2002:80

Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder

säkringskassorna har jag informerats om att i mellan 20 och 30 procent av de ärenden där kassan påbörjar en förtidspensionsutredning har den försäkrade önskemål om en arbetsskadeprövning. Det finns alltså anledning att anta att det ligger ett stort antal ”tysta arbetsskadeansökningar” bland de långtidssjukskrivna.

Inför den övergång till arbetsskadeenheter som inleds den 1 juli 2003 vill jag varna för den anhopning av nya ärenden som kan inträffa när reglerna om ansökan trätt i kraft. Det finns anledning att befara att antalet ansökningar blir mycket stort under det första halvåret 2003. Möjligen kan de uppdämda önskemålen om en formell arbetsskadeprövning vara så stora att de kan äventyra en kontrollerad övergång till en koncentrerad handläggning. Jag vill därför uppmana Socialdepartementet och Riksförsäkringsverket att nog följa utvecklingen.

Sent beslut om geografisk lokalisering

Den eller de försäkringskassor som ska inrätta särskilda arbetsskadeenheter hos sig har ett mycket omfattande förberedelsearbete som väntar. En närmare redogörelse för olika förberedande åtgärder lämnas i avsnitt 11.5. Flera av åtgärderna kräver lång tid att genomföra, jag tänker då främst på rekrytering och utbildning av ny personal.

Om ett beslut om lokalisering av arbetsskadeenheterna inte fattas i god tid innan den nya ordningen ska träda i kraft riskerar enheterna att stå illa rustade för att ta i tu med sina uppgifter. Detta skulle ofrånkomligen leda till ökade handläggningstider och därmed ökande balanser. En sådan obalans kan ta lång tid att komma tillrätta med, flera av målen med en koncentrering riskerar därmed att inte kunna uppnås inom rimlig tid.

Kompetensflykt

Mitt förslag i fråga om övergångsbestämmelser innebär alltså att handläggningen av arbetsskador vid övriga försäkringskassor upphör senast vid utgången av år 2004. Jag har från olika håll blivit uppmärksammad på att detta kan skapa vissa problem när det gäller motivationen hos de handläggare som i dag arbetar med arbetsskadeförsäkringen. Man befarar att det finns en risk för att många

169

Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder

SOU 2002:80

handläggare vill söka sig från den arbetsskadehandläggning som på sikt kommer att avvecklas och istället söka sig till andra områden inom kassans verksamhet.

Om dessa farhågor skulle besannas innebär det givetvis svårigheter för de övriga kassorna att klara sina uppgifter, såväl handläggningstider som balanser riskerar att öka. Det innebär i sin tur att problemen kommer att vältras över på arbetsskadeenheterna år 2005.

Hur man hanterar risken för en sådan kompetensflykt får väl sägas ligga något utanför utredningsuppdraget, men jag vill ändå peka på denna riskfaktor. Frågan är främst ett personalpolitiskt problem. En sätt att minska den oro som kan uppkomma hos enskilda arbetsskadehandläggare är att kassan som arbetsgivare i utvecklingssamtal går igenom varje handläggares önskemål och förutsättningar för andra arbetsuppgifter efter det att arbetsskadehandläggningen upphört. Genom överenskommelser om kompetensutveckling och liknande som ska syfta till nya uppgifter inom kassan kan eventuella problem sannolikt lösas.

Jag förutsätter i detta sammanhang även att arbetsskadeenheterna på alla sätt försöker få erfarna handläggare från övriga försäkringskassor att följa med till de nya enheterna. De som vill fortsätta att administrera arbetsskadeförsäkringen ska givetvis erbjudas den möjligheten, även om det skulle innebära kompetensproblem hos övriga kassor.

Övriga kritiska faktorer

Jag har i avsnitt 8.3 betonat betydelsen av ett väl fungerande ärendehanteringssystem för att underlätta samarbetet mellan lokalkontoren och arbetsskadeenheterna. Av avgörande betydelse i det sammanhanget är att kommande förändringar i socialförsäkringsregisterlagen beaktar den strategiska betydelsen av att arbetsskadeenheterna och lokalkontoren utanför värdkassans verksamhetsområde får ömsesidig tillgång till de elektroniska akterna, se avsnitt 8.8. Om dessa förutsättningar inte uppfylls försvåras övergången till en ny administration samtidigt som beräknade effektivitetsvinster riskerar att inte kunna förverkligas.

170

SOU 2002:80

Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder

11.5 Förberedande åtgärder

Rekrytering

Som framgår av mina tidigare beräkningar uppskattar jag att det kommer att krävas ytterligare mellan 200 och 300 handläggare till arbetsskadeenheterna för att, tillsammans med de handläggare som finns inom värdkassorna i dag, fylla det personalbehov som kommer att uppstå. Till detta ska läggas rekrytering av ett antal föredragande samt nya förtroendeläkare och nya ledamöter i arbetsskadenämnderna.

Oavsett om rekrytering sker internt eller externt kräver rekryteringsprocessen tid. Den processen måste starta så snart ett beslut om lokalisering av de nya enheterna har fattats. Det är därför, som jag tidigare betonat, av väsentlig betydelse att ett beslut om lokalisering fattas så snart som möjligt under första halvåret 2003.

De försäkringskassor som kommer att administrera arbetsskadeförsäkringen bör omedelbart efter det att beslut om lokalisering fattas påbörja sin rekrytering. Jag vill särskilt peka på betydelsen av att få erfarna handläggare från andra kassor att följa med verksamheten till de nya enheterna.

Även när det gäller ledamöter i arbetsskadenämnderna måste dessa utses så snart som möjligt. Nämnderna avses börja sin verksamhet redan vid organisationsstart den 1 juli 2003, dock inte i full utsträckning. Det innebär att förberedelser även beträffande nämnderna måste inledas i samband med beslutet om lokalisering av arbetsskadeenheter.

Det samma gäller planering för tillsättning av föredragandetjänster. Som framgår tidigare föreslår jag att dessa tjänster ska tillsättas av värdkassans styrelse och att drygt hälften av tjänsterna ska vara tillsatta i samband med att de nya arbetsskadenämnderna startar sin verksamhet.

Information

En organisatorisk förändring av administrationen av arbetsskadeförsäkringen kommer att påverka allmänheten, försäkringskassorna och en rad olika andra intressenter. Information om den nya administrationen av arbetsskadeärenden bör spridas snarast efter att beslut fattats om en koncentrerad handläggning. Riksförsäkringsverket och berörda försäkringskassor bör närmare utforma en

171

Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder

SOU 2002:80

informationsplan och i samband med det identifiera de grupper som bör prioriteras i informationssammanhang och vilka behov som finns när det gäller informationen.

Utbildning

Inom försäkringskassorna finns av sedan länge en omfattande erfarenhet av utbildning av anställda. Även om utbildningen av nyrekryterade medarbetare inte varit så omfattande under senare år har kassorna dock genomfört utbildning i samband med regeländringar och vid införande av nya handläggningsrutiner.

Jag bedömer inte att utbildningen i samband med den omfattande nyrekryteringen ska bli något oöverstigligt problem. Lagstiftningen kring arbetsskadeförsäkringen är känd inom kassorna, och de administrativa rutinerna förändras inte till följd av koncentreringen. Dock krävs det att Riksförsäkringsverket på ett tidigt stadium inleder arbetet med att ta fram ett för arbetsskadeenheterna gemensamt utbildningsmaterial. Alla tänkbara möjligheter till samordnad utbildning mellan enheterna bör också tas tillvara.

Mina förslag beträffande koncentrering av arbetsskadeförsäkringen innebär bl.a. att handläggningen av arbetsskada för personer bosatta utomlands flyttas till Umeå. En rättssäker handläggning av dessa skador kräver särskild sakkunskap, bl.a. kunskap om EU-för- ordningarna 1408/71 och 574/72 i frågor som rör lagvalsregler och rättspraxis inom EU/EES. Vid kontakter med de utlandsbosatta och organisationer i utlandet krävs ofta språkkunskaper. Om mitt förslag beträffande de utlandsbosatta genomförs bör Umeå i ett mycket tidigt stadium ägna särskild uppmärksamhet åt det utbildningsbehov och de särskilda åtgärder som krävs vid en sådant övertagande av ansvaret. Jag förutsätter att arbetsskadeenheten i Umeå och försäkringskassan på Gotland samverkar för att överförandet av ansvaret för utlandsskadorna ska löpa problemfritt. Liksom vid annan överföring ska berörd personal i Visby erbjudas att följa med verksamheten till Umeå.

Lokaler

Det utökade antalet handläggare kommer att kräva mer utrymme i form av lokalyta. Behovet av lokalyta är beroende av respektive

172

SOU 2002:80

Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder

värdkassas möjlighet till intern effektivisering av befintliga kontorsytor. Nya lokaler kan därmed komma att behöva hyras. Tillgång till arkivytor måste beaktas eftersom det ställs särskilda krav på dessa ytor.

Frågan om lokalutrymme bör utredas snarast och senast i anslutning till att beslut om lokalisering fattats. Tillgång på kontorslokaler varierar över landet. Min bedömning är att det krävs minst två till fyra månaders förberedelsetid.

Data och telekommunikation

Arbetsskadeenheterna förutsätts använda befintliga telefonilösningar vid respektive värdkassa. Det centrala datanätets kapacitet påverkas enligt min bedömning inte.

Däremot har jag tidigare påtalat behovet av att verktyget Alpen eller motsvarande görs tillgängligt för de nya enheterna. En kartläggning av IT-stöd/program som ska användas av de nya enheterna bör därmed göras. Det finns med stor sannolikhet ytterligare frågor avseende IT som måste lösas snarast efter ett lokaliseringsbeslut.

När det gäller de försäkrades möjligheter att skaffa sig kunskap om arbetsskadeförsäkringen anser jag att information även bör finnas på Internet. Informationen bör inordnas inom den struktur som finns i dag på http://www.fk.se men arbetsskadeenheterna bör i strukturen jämställas med försäkringskassorna. Den information som finns i dag, broschyr och anmälningsblankett i PDF-format, anser jag inte vara tillräcklig. Det bör givetvis också vara möjligt för en försäkrad att kontakta en arbetsskadeenhet via e-post.

Kontorsstöd

De nya arbetsskadeenheternas behov av kontorsservice såsom vaktmästeri, posthantering, reception, ekonomi- och personaladministration samt IT-support förutsätter jag kommer att bli tillgodosett på samma villkor som för övriga enheter inom kassan. En anpassning av interna servicerutiner såsom löneutbetalningar, redovisningssystem måste sannolikt ske.

173

Övergångsbestämmelser och förberedande åtgärder

SOU 2002:80

Genomförandegrupp

Beslut om de nya arbetsskadeenheternas lokalisering kan sannolikt förväntas senast under våren 2003. Det innebär att de försäkringskassor som ska ta emot de nya enheterna bara har några månader på sig att förbereda och anpassa verksamheten efter nya förutsättningar. Det samma gäller de förberedelser som krävs för att utse ledamöter i arbetsskadenämnderna.

Jag föreslår därför att förberedelsearbetet hålls ihop och samordnas av en genomförandegrupp. I gruppen bör Riksförsäkringsverket tillsammans med berörda försäkringskassor ingå.

174

12 Kostnadsberäkningar

12.1 Inledande förutsättningar

I direktiven anges att utredaren särskilt ska beakta möjligheterna till effektivitetsvinster och kostnadsbesparingar vid utformandet av förslaget. Utredaren ska också bedöma och redovisa vilka effektivitetsvinster och kostnadsbesparingar som är möjliga att realisera vid bildandet av den nya organisationen för arbetsskadehandläggning. Det ska i detta sammanhang beaktas att kvaliteten, rättssäkerheten och ärendegenomströmningen ska öka i den nya organisationen.

I Riksförsäkringsverket Anser 2001:3 redovisas att det enligt försäkringskassans tidrapportering gick åt 492 årsarbetskrafter för utredning och beslut beträffande arbetsskadelivräntor under år 2000. För övriga arbetsskadeärenden krävdes 99,5 årsarbetare. Sammanlagt innebar det ca 592 årsarbetare för hanteringen av arbetsskadeförsäkringen år 2000. Riksförsäkringsverket gör i samma rapport bedömningen att det är rimligt att anta att handläggarna kan dubbla sin ärendeproduktion vid en koncentrerad handläggning och uppskattar därvid behovet av årsarbetare till ca 300.

Motsvarande uppgifter redovisas också i bakgrunden i direktiven till utredningen.

Kostnaderna för administration av arbetsskadeförsäkringen uppgick år 2001 till ca 357 miljoner kronor för Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna (exklusive kostnaden för kassornas personalpensionsskuld). Försäkringskassornas administration uppgick år 2001 till ca 327 miljoner kronor och resterande del utgör Riksförsäkringsverkets kostnader.

Jag har tidigare redovisat mina antaganden när det gäller beräkningar av ärendevolymer och fördelningen av ärenden mellan de

175

Kostnadsberäkningar

SOU 2002:80

geografiska ansvarsområden som de tre enheterna föreslås komma att ha. Av avsnitt 4.3 framgår mina bedömningar när det gäller resursbehovet vid de nya arbetsskadeenheterna. I avsnitt 3 redovisar jag mina bedömningar när det gäller volymutvecklingen för arbetsskadeärenden mot bakgrund av de förändringar i lagstiftningen som regeringen tidigare beslutat om. De kostnadsberäkningar som jag redovisar utgår därmed ifrån en ärendevolym som förväntas ligga på en betydligt högre nivå än vad den gör i dag. Det innebär att vid kostnadsjämförelser i förhållande till i dag måste hänsyn tas till att de kostnader som är en följd av ökad ärendetillströmning, skulle uppstå oavsett om koncentrering sker eller inte.

Kostnadsberäkningarna utgår ifrån den s.k. personalkostnaden. Personalkostnaden innehåller samtliga administrativa kostnader som försäkringskassan har. Det innebär att kostnadsjämförelser när det gäller exempelvis eventuella stordriftsfördelar eller annat som skulle kunna uppnås beroende av hur man väljer att koncentrera, och som inte har med antalet handläggare att göra, inte låter sig göras. Jag har inte ansett det möjligt att genomföra en sådan känslighetsanalys inom ramen för mitt uppdrag. Jag är också av den uppfattningen att mina förslag ska ses mot det överordnade syftet att försöka hitta lösningar som ökar förutsättningarna för likformighet och kvalitet i handläggningen av arbetsskadeförsäkringen.

I beräkningarna har externa rekryteringskostnader angivits för vissa tjänster. Jag vill kraftigt understryka att detta inte är ett ställningstagande till i vilken mån rekrytering ska ske internt eller externt. Att kostnaden tagits med innebär endast att jag lämnar ett handlingsutrymme för att tillsätta tjänsterna på det sätt som anses lämpligt. Utförliga kostnadsberäkningar redovisas i bilaga 2.

12.2 Personalkostnader

Handläggare

Utgångspunkten är att de handläggare som finns i dag och som arbetar med arbetsskadeförsäkringen inom respektive försäkringskassa där en enhet lokaliseras väljer att fortsätta att arbeta med arbetsskador på den nya enheten. Jag räknar däremot inte med att handläggare från andra kassor i någon större utsträckning väljer att söka sig till de nya enheterna. Som jag tidigare framhållit visar erfa-

176

SOU 2002:80

Kostnadsberäkningar

renheterna vid tidigare koncentrering av verksamhet att ytterst få medarbetare väljer att följa med. Det sammanlagda behovet av antal handläggare uppgår till ca 365 personer. I fråga om rekryteringsbehov utgår jag i beräkningarna från två olika alternativ, ett om 250 nya handläggare, och ett annat om 300 nya handläggare. Det faktiska rekryteringsbehovet är beroende av till vilka försäkringskassor arbetsskadeenheter lokaliseras. Jag utgår vidare från att rekrytering i huvudsak kommer att ske externt.

Jag utgår vidare ifrån att rekrytering av handläggare sker så att tjänsterna kan tillträdas dels vid organisationsstart dels senast den 1oktober 2003. Det innebär att personalstyrkan vid de nya enheterna bör vara fulltalig under hösten 2003.

Verksamhetschef och skadegranskare

Den nya organisationen ska träda ikraft den 1 juli 2003. Rekrytering av enheternas verksamhetschefer måste prioriteras och de bör finnas på plats när den nya organisationen startar för att involveras i uppbyggnadsarbetet. Specialisttjänsterna som skadegranskare bör rekryteras med utgångspunkt i att personerna finns på plats under hösten år 2003. Det sammanlagda rekryteringsbehovet uppgår till sex personer.

Föredraganden

Jag har tidigare föreslagit att antalet föredraganden bör överensstämma med antalet nämnder. Det innebär ett rekryteringsbehov på 35 personer. Som framgår senare förutsätts drygt hälften av de nya arbetsskadenämnderna vara i verksamhet den första juli år 2003. Samtliga nämnder förutsätts vara i verksamhet den första mars år 2004. Beräkningarna utgår därmed från att alla föredraganden rekryteras under år 2003 och att drygt hälften av dessa finns på plats den första juli 2003 och resterande personer vid ingången av år 2004.

När det gäller rekrytering av föredraganden föreligger svårigheter i att bedöma i vilken utsträckning rekrytering kan ske internt. Det torde dock enligt min uppfattning finnas handläggare i värdkassorna och vid andra kassor som kan vara intresserade av sådana

177

Kostnadsberäkningar

SOU 2002:80

tjänster. Jag utgår som underlag för beräkningarna från att hälften av tjänsterna rekryteras internt och hälften rekryteras externt.

Arbetsskadenämnder

Som jag tidigare redovisat beräknas antalet nya arbetsskadenämnder till 35. Mot bakgrund av de övergångsregler jag redovisat och de beräknade ärendevolymerna är min bedömning den att drygt hälften av nämnderna bör starta sitt arbete i samband med att den nya organisationen träder ikraft. Dessa nämnder har då att hantera samtliga arbetsskadeärenden i respektive värdkassa. Det innebär att viss tid i värdkassornas socialförsäkringsnämnder frigörs redan från organisationsstart.

I samband med att alla anmälningar om arbetsskada förs över till de nya enheterna from den första mars 2004 förutsätts samtliga arbetsskadenämnder vara i full verksamhet. De arbetsskadeärenden som övriga försäkringskassor handlägger beslutas dock av socialförsäkringsnämnd året ut.

Arbetsskadenämndernas ledamöter föreslås få ekonomisk ersättning i enlighet med de regler som gäller för nuvarande socialförsäkringsnämnder.

Ersättning till ledamöter i socialförsäkringsnämnd ligger i personalkostnaden. Mina förslag i de delar som berör nya arbetsskadenämnder innebär enligt min bedömning i sig ingen kostnadsökning. Antalet sammanträden förutsätts motsvara det som erfordras i dag samtidigt som antalet ledamöter i en arbetsskadenämnd kommer att vara färre än i en socialförsäkringsnämnd. Under övergångsperioden uppstår dock merkostnader i form av en dubblering av beslutsorganisationen under år 2003 och år 2004.

Förtroendeläkare

Som jag tidigare redogjort för anser jag det väsentligt att en arbetsskadeenhet knyter ”egna” förtroendeläkare till enheten. Det blir härmed fråga om en viss nyrekrytering av förtroendeläkarresurser. Den förtroendeläkartid som i dag används i arbetsskadeärenden bedöms vara den samma för de nya arbetsskadeenheterna. Enligt min mening kommer behovet av förtroendeläkartid vid arbets-

178

SOU 2002:80

Kostnadsberäkningar

skadeenheterna eventuellt också att kunna minska allt eftersom kompetens byggs upp inom de nya enheterna.

Kostnaderna för förtroendeläkare ligger i personalkostnaden. De förslag jag lägger när det gäller den försäkringsmedicinska bedömningen innebär i sig inte att kostnaderna kan förväntas ligga på en högre nivå efter den 1 januari 2005 än vad som är fallet i dag. Merkostnader i samband med dubblering av organisationen kommer enligt min bedömning att föreligga.

12.3 Övriga kostnader

Lokalkostnader

Lokalkostnaden ingår i personalkostnaden. Eventuella merkostnader är beroende av respektive värdkassas möjlighet till omflyttning och effektivisering av befintliga lokalytor. Vanligtvis räknar man med 20 kvm/anställd. I detta inkluderas en blandning av små och stora rum, några konferensrum, paus- och personrelaterade utrymmen etc. Underlag för sådana eventuella merkostnader bör därför beräknas i särskild ordning för respektive värdkassa.

Möbler/datorer

Kostnad för möbler och IT-utrustning ingår i personalkostnaden. Inköp av hårdvara/mjukvara och installation av mjukvara ingår i personalkostnaden. Övrig utrustning i form av skrivare, kopiatorer, faxar och liknande ingår i personalkostnaden.

Telefonikostnader

Inga särskilda merkostnader beräknas. Arbetsskadenheterna förutsätts använda befintlig värdkassas telefonilösning. I övrigt ingår kostnaden i personalkostnaden.

Ökade kostnader för stödprocesser i värdkassan

Vid genomförandet kan kostnaden för stöd från respektive värdkassa när det gäller kontorsservice, arkivering, IT-service m.m.

179

Kostnadsberäkningar

SOU 2002:80

komma att öka tillfälligt. Jag finner därmed det rimligt att en särskild genomförandekostnad för detta beräknas.

Övriga försäkringskassors kostnader

Kostnaderna för övriga försäkringskassors handläggning av arbetsskadeförsäkringen utgår ifrån administrationskostnaden för år 2001. Mot bakgrund av föreslagen övergångsperiod och den osäkerhet som råder när det gäller volymutvecklingen utgår beräkningarna från att övriga 18 försäkringskassor arbetar med bibehållna resurser för arbetsskadehanteringen under hela 2003 och 2004. För år 2005 beräknar jag kostnader för övriga försäkringskassor motsvarande befintlig administrationskostnad under årets tre första månader.

Jag bedömer det inte möjligt att för närvarande beräkna någon neddragning av anslaget för övriga försäkringskassor år 2003 och inte heller för år 2004. Ett eventuellt beslut om neddragning av anslaget för år 2004 kan enligt min uppfattning inte fattas förrän storleken på faktiska ärendemängder är känd. Denna osäkerhet påverkar i sin tur försäkringskassornas möjligheter att planera för neddragningen varför vissa kostnader kan komma att kvarstå även under inledningen av 2005.

Jag har tidigare pekat på ett antal riskfaktorer i samband med genomförandet av den nya organisationen. En sådan faktor är att befintlig personal inom nuvarande arbetsskadehantering skulle komma att söka sig ifrån de försäkringskassor som inte får en enhet lokaliserad till sig. Jag vill inte negligera den risken och har i sammanhanget uttryckt att jag förutsätter att respektive kassa hanterar den frågan på för verksamheten bästa sätt genom olika aktiva personalpolitiska åtgärder.

Jag anser att det i dagsläget är omöjligt att förutse huruvida det kommer att bli fråga om en eventuell övertalighet i samband med övergången till en koncentrerad handläggning av arbetsskadeförsäkringen. Några eventuella merkostnader har därmed inte beräknats.

180

SOU 2002:80

Kostnadsberäkningar

12.4 Riksförsäkringsverkets kostnader

Administrationskostnaden i Riksförsäkringsverket för arbetsskadeförsäkringen uppgick år 2001 till ca 30 miljoner kronor. Jag utgår ifrån att kostnaderna i denna del i princip kommer att vara oförändrade.

När det gäller kostnader för själva genomförandet av en koncentrering av arbetsskadehandläggningen kommer dessa enligt uppgifter från Riksförsäkringsverket i första hand att avse tekniska anpassningar. Resurser för det finns till viss del redan avsatt inom ramen för befintlig budget. Eventuella merkostnader som uppkommer senare får därmed beräknas i särskild ordning.

Övriga kostnader såsom information till de försäkrade och eventuellt stöd i samband med uppbyggnaden av den nya organisationen bör enligt min bedömning kunna hanteras inom ramen för befintligt anslag.

12.5 Beräknade administrationskostnader

1 juli 2003–31 december 2003

Mot bakgrund av vad jag redovisat ovan och vad som i övrigt framgår av bilaga 2 beräknar jag att administrationskostnaden för arbetsskadeförsäkringen andra halvåret 2003 kommer att uppgå till ca 233 miljoner kronor alternativt 245 miljoner kronor. Kostnaden inkluderar administrationen av arbetsskadehantering vid de tre nya enheterna samt hanteringen i övriga 18 försäkringskassor. Riksförsäkringsverkets kostnader förutsätts vara de samma som tidigare och har inte beräknats särskilt. Verkets kostnader är inte heller inkluderade.

1 januari 2004–31 december 2004

Jag beräknar att administrationskostnaden för år 2004 kommer att uppgå till ca 464 miljoner kronor alternativt 486 miljoner kronor. Kostnaden inkluderar administrationen av arbetsskadehantering vid de tre nya enheterna samt hanteringen i övriga 18 försäkringskassor. Riksförsäkringsverkets kostnader förutsätts vara de samma som tidigare och har inte beräknats särskilt.

181

Kostnadsberäkningar

SOU 2002:80

1 januari 2005–31 december 2005.

Jag beräknar att administrationskostnaden för år 2005 kommer att uppgå till ca 248 miljoner kronor. Kostnaden inkluderar administrationen av arbetsskadehantering vid de tre nya arbetsskadeenheterna samt administrationskostnad under tre månader för övriga försäkringskassor. Riksförsäkringsverkets kostnader förutsätts vara de samma som tidigare och har inte beräknats särskilt. Ersättning till ledamöter i arbetsskadenämnd samt förtroendeläkare ingår i personalkostnaden.

12.6 Beräknade kostnadsminskningar

Kostnaden för administrationen av arbetsskadeförsäkringen uppgick år 2001 till 326,5 miljoner kronor för försäkringskassorna. Till detta kommer en kostnad om ca 30 miljoner kronor för Riksförsäkringsverkets del i administrationen.

För år 2003 beräknas administrationskostnaden för försäkringskassorna till ca 163 miljoner för perioden 1/1–30/6. Det motsvarar alltså sex månader av den totala administrationskostnaden för år 2001. Perioden 1/7–31/12 beräknas kosta 233 miljoner kronor alternativt 245 miljoner kronor. Merkostnaden andra halvåret uppgår därmed till 70 miljoner kronor alternativt 82 miljoner kronor. Eventuella merkostnader i form av ersättning för förlorad arbetstid för ledamöter i arbetsskadenämnd ingår inte.

För år 2004 beräknas kostnaderna till ca 464 miljoner kronor alternativt 486 miljoner kronor. Det innebär en merkostnad motsvarande ca 137 miljoner kronor alternativt 159 miljoner kronor jämfört med kostnaderna för 2001. Eventuella merkostnader i form av ersättning för förlorad arbetstid för ledamöter i arbetsskadenämnd ingår inte.

För år 2005 beräknas kostnaden till ca 248 miljoner kronor. Detta år skulle kostnaden därmed kunna minska med ca 79 miljoner kronor för administrationen av arbetsskadeförsäkringen jämfört med motsvarande kostnad år 2001.

De ökade kostnader som uppstår övergångsvis är dels en följd av två parallella organisationer dels en följd av att volymen ärenden förväntas öka väsentligt. Som jag tidigare anfört är volymförändringarna en följd av ändrade regler och ökade kostnader med anledning av dessa skulle uppstå oavsett om handläggningen koncentre-

182

SOU 2002:80

Kostnadsberäkningar

ras eller inte. Vid olika jämförelser bör man alltså hålla i minnet att jag i mina beräkningar ”budgeterat” för dessa volymökningar. På sikt torde dock de administrativa kostnaderna minska väsentligt trots antagandet om ett ökat antal ärenden och en förväntad kvalitetshöjning.

183

13 Författningskommentarer

13.1 Förslaget till ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

6 kap. 5 §

Förslaget har behandlats i kapitel 8. I 6 kap. 5 § anges i dag att den som genomgår rehabilitering som avses i AFL skall anses ha sin förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete nedsatt även i den mån åtgärden hindrar honom eller henne att arbeta. Nuvarande formulering kan skapa uppfattningen att en rehabilitering som är föranledd av en arbetsskada följer samma begränsningar som gäller enligt AFL. Den föreslagna ändringen syftar till att klargöra att en arbetsskadads möjlighet att få livränta under arbetslivsinriktad rehabilitering följer andra principer. Målet för en rehabilitering vid arbetsskada bör vara att den skadade ska kunna återgå i arbete utan att någon inkomstförlust uppkommer.

7 kap. 1–7 §§

Förslagen har huvudsakligen behandlats i kapitel 9. Paragraferna är nya och innehåller bestämmelser om arbetsskadenämnderna. I 1 § definieras begreppet arbetsskadeenhet och anges, genom en hänvisning till 8 kap. 4 §, i vilka ärenden arbetsskadenämnderna skall besluta. Hur arbetsskadenämnderna skall sättas samman regleras i 2 §. I 3 § behandlas nämndens roll vid ett överklagande, reglerna motsvarar vad som i dag gäller för socialförsäkringsnämnderna. Det formella tillvägagångssättet vid beslutsfattandet behandlas i 4 §. Beträffande den föredragande tjänstemannen i arbetsskadenämnden anges att hon eller han skall vara utsedd av försäkringskassans styrelse. Motsvarande krav finns inte för socialförsäkringsnämn-

185

Författningskommentarer

SOU 2002:80

derna. I övrigt motsvarar även reglerna i 4 § vad som gäller för socialförsäkringsnämnderna. Även reglerna om entledigande i 5 § har sin förlaga i de för socialförsäkringsnämnderna gällande regler. Samma gäller för 6 § i vilken anges att arvode och annan ersättning bestämmes av regeringen och betalas ut av den allmänna försäkringskassan. Många av de förslag och idéer som har presenterats i betänkandet lämpar sig inte för reglering i lag eller förordning. Genom 8 § ges utrymme för Riksförsäkringsverket att istället meddela föreskrifter.

8 kap. 3 §

Förslagen har behandlats i kapitel 7 och 9. I 3 § har införts ett nytt andra stycke som gör det möjligt för en arbetsskadeenhet att uppdra åt ett lokalkontor inom arbetsskadeenhetens geografiska verksamhetsområde att t.ex. utföra arbetsplatsutredningar. Genom att på det sättet uppdra en del av handläggningen åt det lokalkontor som den försäkrade tillhör kan befintliga och fungerande kontakter med arbetsgivare, och i förekommande fall företagshälsovård, nyttjas även i detta sammanhang.

I tredje stycket har gjorts tillägget att frågan om den försäkrade har ådragit sig en arbetsskada endast skall prövas i den omfattning som är nödvändig för att bestämma om rätt till ersättning föreligger. Tillägget är avsett att förtydliga att utredningen i ett arbetsskadeärende inte skall drivas längre än vad som behövs. Om det framgår att den försäkrade inte har drabbats av inkomstförlust eller om det framgår att nedsättningen av arbetsförmågan inte kan antas bestå under minst ett år, saknas anledning att göra en fullständig arbetsskadeutredning. Ansökan om ersättning kan och bör då avslås på grund av att någon inkomstförlust inte uppkommit, alternativt att varaktigheten inte kan styrkas. En försäkrad har alltså inte rätt till s.k. fastställelsetalan i fråga om arbetsskada föreligger.

8 kap. 4 §

Förslaget har behandlats i kapitel 8. Sådana arbetsskadeärenden som tidigare avgjorts av socialförsäkringsnämnd skall enligt paragrafens huvudregel avgöras av arbetsskadenämnd. Andra meningen innehåller ett undantag av innebörden att socialförsäkringsnämnd även i framtiden skall vara behörig att i samband med ett beslut om sjuk- eller aktivitetsersättning också besluta om samordning av en

186

SOU 2002:80

Författningskommentarer

redan utgående livränta. Syftet med bestämmelsen är att undvika den opraktiska och tidsödande hantering som skulle uppkomma om samordningsfrågan i ett sådant fall skulle lämnas över för beslut i arbetsskadenämnd.

8 kap. 10 §
Den nuvarande bestämmelsen om	försäkringens finansiering i
7 kap. 1 § flyttas till 8 kap. 10 §,	tidigare upphävd genom lag
1980:237.
8 kap. 12 §

Förslaget har behandlats i kapitel 10. I paragrafen görs ett tillägg som reglerar frågan om rätt forum vid överklagande av beslut som har fattats vid en arbetsskadeenhet.

13.2 Förslaget till ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

18 kap. 1 §

I paragrafen görs endast tillägget att det vid Västerbottens-, xxxxx och xxxxx läns allmänna försäkringskassor skall finnas arbetsskadenämnder.

18 kap. 2 §

Ett tillägg har gjorts i sista stycket. Som bestämmelsen ser ut i dag får det hos en eller flera kassor finnas gemensamma enheter för alla kassor. Ändringen gör det möjligt för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att bestämma att det – så som blir fallet ifråga om arbetsskadeenheterna – skall finnas enheter som inte är gemensamma för alla, utan endast för en grupp särskilt angivna försäkringskassor.

187

Författningskommentarer

SOU 2002:80

13.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd

16 §

Ändringen utgör endast en anpassning av den hänvisning till 8 kap. 3 § som finns i dag.

13.4 Förslaget till ändring i Socialförsäkringslagen (1999:799)

5 kap. 5–6 §

I 5 § Om den enskilde är sjöman och ärendet inte avser pension skall enligt gällande lag ärendet avgöras av Västra Götalands läns allmänna försäkringskassa. I 5 § har gjorts ett tillägg i syfte att reglera att ärenden som avser arbetsskada, också då den enskilde är sjöman, skall avgöras vid en arbetsskadeenhet. Genom xxxx-marke- ringen har det lämnats öppet vid vilken av de arbetsskadeenheter som regeringer beslutar om, det skall ske. Beträffande ärenden om yrkesskadelivränta är det redan i dag så att dessa, oavsett om de har utlandsanknytning eller ej, i enlighet med lag (1998:284) om handläggning av ärenden om yrkesskadeförsäkring m.m., handläggs vid Gävleborgs läns allmänna försäkringskassa. Såväl 5 som 6 §§ innehåller därför i sin senaste lydelse (2001:1121), den felaktiga uppgiften att utlandsrelaterade ärenden om yrkesskadelivränta skall avgöras av Gotlands läns allmänna försäkringskassa. Den felaktiga hänvisningen i 5 och 6 §§ har strukits.

188

Kommittédirektiv

Utredning om ökad koncentration av	Dir.
handläggningen av arbetsskadeärenden	2002:45
m.m. samt skapandet av en kunskapsbank

Beslut vid regeringssammanträde den 14 mars 2002.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall lämna förslag till utformningen av en i landet koncentrerad handläggning av ärenden enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring och lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd hos försäkringskassorna. Utredaren skall föreslå hur många arbetsskadeenheter som skall bildas, dimensionering av enheterna och varje enhets geografiska ansvarsområde och lokalisering. Vidare skall utredaren lämna förslag om hur arbetet kan organiseras och en ordning som kan tillförsäkra ett nödvändigt faktaunderlag för beredningen av arbetsskadeärenden.

Utredaren skall analysera vilken kompetens som krävs för en effektiv och rättssäker handläggning av arbetsskadeförsäkringen och föreslå kompetenskrav förarbetet i den nya organisationen inom försäkringskasseadministrationen. I fråga om den försäkringsmedicinska kompetensen skall utredaren därutöver lämna förslag på åtgärder som leder till höjd kvalitet på underlagen för den försäkringsmedicinska bedömningen av de mer komplicerade arbetsskadorna. Utredaren skall analysera behovet av att försäkringskassor som inte handlägger arbetsskadeärenden medverkar i hanteringen av sådana ärenden, och föreslå den fördelning av ansvaret som framstår som relevant. De olika konsekvenser som en koncentrerad handläggning kan medföra för de försäkrade skall analy-

189

Bilaga 1

SOU 2002:80

seras och redovisas. Utredaren skall föreslå en beslutsfunktion som är anpassad till den nya organisatoriska uppbyggnaden för arbetsskadehandläggning.

Utredaren skall föreslå en särskild forumregel för de allmänna förvaltningsdomstolarna i arbetsskademål.

Utredaren skall föreslå hur arbetsskadeärenden som inkommit till försäkringskassan innan den nya organisationen införts ska hanteras.

Utredaren skall föreslå hur en kunskapsbank för frågor om samband mellan arbetsmiljö och sjukdom kan byggas upp och organiseras. Utredaren skall vidare föreslå hur ett organ som sammanställer och sprider kunskap om metoderna inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen bör utformas och närmare beskriva den verksamhet detta organ bör bedriva. En samorganisering av dessa verksamheter bör övervägas. Utredaren skall vidare belysa hur de nya verksamheterna skall kunna inordnas under något befintligt organ.

Bakgrund

Problem med tillämpning och handläggning

Under de år som arbetsskadeförsäkringen har funnits har ett antal grundläggande problem i handläggningen och tillämpningen av försäkringen påtalats vid såväl granskningar som utredningar. Detta sammanhänger bland annat med de komplexa och svåra bedömningar som ofta måste göras i ett arbetsskadeärende. Kunskapsbrister inom administrationen och behovet av gemensamma utgångspunkter vid bedömningen av arbetsskador framstår som centrala faktorer i sammanhanget. Det material som RFV har tillgång till pekar på stora regionala skillnader vid kassornas bedömningarna av arbetsskador. Detta tyder på icke acceptabla olikheter i tillämpningen.

Det generella arbetsskadebegreppet enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring ställer särskilt stora krav på utredningen i arbetsskadeärenden. Utredningen grundas främst på den försäkrades egna uppgifter men även på uppgifter och underlag som försäkringskassan får från arbetsgivare, företagshälsovård, den behandlande läkaren, de fackliga organisationernas skyddsombud och Arbetsmiljöinspektionen. En viktig del av utredningen utgörs av

190

SOU 2002:80

Bilaga 1

det försäkringsmedicinska underlaget. Därmed avses också det underlag som lämnas av försäkringskassans försäkringsläkare. Det har visat sig att dessa underlag är av skiftande kvalitet. Delvis sammanhänger det med att det saknas en samlad bild över det medicinska kunskapsläget.

Koncentrerad handläggning

Det är viktigt att skapa förutsättningar för mer likartade bedömningar i arbetsskadeärenden. Erfarenhetsmässigt är fördelen med att koncentrera handläggningen av ärenden med hög komplexitet, som alla är unika, till färre specialister att kunskapsnivån och kompetensen hos specialisterna ökar och därmed kvaliteten på utredningarna. En sådan ordning ökar förutsättningarna för likformighet i tillämpningen och rättssäkerhet för de försäkrade och bör få till följd att de regionala skillnaderna i beslut i arbetsskadeärenden minskar. Genomslag för en enhetlig tillämpning av nya regler bör kunna ske väsentligt snabbare om man inte sprider ärendehandläggningen på ett stort antal försäkringskassor. Även den försäkringsmedicinska utredningen vinner på att arbetsskadehandläggningen koncentreras. Kunskaperna hålls då mer samlade och ny kunskap får snabbt genomslag vid den försäkringsmedicinska bedömningen. Det behövs därför en mer sammanhållen hantering av ärenden enligt arbetsskadeförsäkringen. Det enklaste, sett ur perspektivet kunskapsöverföring, vore att inrätta en arbetsskadeenhet för hela riket. Tillämpningen och handläggningen kan dock berikas av att det finns flera enheter med ansvar för samma sakområde och att dessa utbyter erfarenheter.

Nya krav på försäkringskassorna

Tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen ställer krav på bedömning av komplexa problem. Detta kommer även att vara fallet efter en reformering av försäkringen. Nya regler har föreslagits träda ikraft den 1 juli 2002 respektive den 1 januari 2003 (prop. 2001/02:81). Dessa regeländringar kommer i sig att ställa höga krav på administrationen. Samtidigt står försäkringskassorna inför den utmaning som hanteringen av den kraftiga ökningen av långtidssjukskrivna innebär. Regeringens mål att vända den negativa

191

Bilaga 1

SOU 2002:80

utvecklingen av sjukskrivningarna kommer att ställa stora krav på försäkringskassorna. Arbetet med arbetslivsinriktad rehabilitering måste av naturliga skäl ske nära den försäkrade. Arbetet med att minska ohälsan är en utmaning av sådan dignitet att det kan finnas skäl att underlätta för försäkringskassorna att fokusera på uppgiften. En översyn av organisationen för arbetsskadehandläggningen är även av detta skäl motiverad.

Riksförsäkringsverkets förslag om ändrad organisation

Riksförsäkringsverket (RFV) har i sin analys av arbetsskadeförsäkringen berört frågan om behov av organisatoriska förändringar (Arbetsskadeförsäkringen – ändamål och funktion. RFV Anser 2001:3). Arbetsskadeförsäkringen handläggs för närvarande vid varje försäkringskassa och regleras i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Den totala administrationskostnaden för försäkringen uppgick år 2001 till 334 miljoner kronor. Antalet årsarbetare uppgick samma år till cirka 600. RFV föreslår i första hand att en arbetsskadeenhet bildas för hela landet. Denna arbetsskadeenhet bör enligt RFV organisatoriskt tillhöra en försäkringskassa och ansvara för arbetsskadehandläggningen hos alla kassor. RFV bedömer att med dagens ärendevolymer kan effektiviseringsvinsterna, vid en koncentration av handläggningen, medföra att antalet årsarbetare kan minska till omkring 300. RFV anser att antalet arbetsskadeenheter vid behov kan utökas till högst tre.

Behov av kunskapssammanställningar

I regleringsbrevet för RFV budgetåret 2001 gavs verket i uppdrag att utreda förutsättningarna för att utvidga verksamheten vid Försäkringsmedicinskt centrum (FMC) till att även omfatta arbetsskadeutredningar. I uppdraget ingick dessutom att utreda förutsättningarna för en samlad kunskapsbank avseende sambandet mellan arbetsskador och arbetsliv samt placeringen av denna. Uppbyggnaden av banken förutsattes ske i samverkan med lämplig hälso- och sjukvårdshuvudman. RFV redovisade den 29 mars 2001 att man inte såg några hinder mot att FMC:s verksamheten utökades till att även omfatta arbetsskadeutredningar men att beträf-

192

SOU 2002:80

Bilaga 1

fande kunskapsbank så krävde det en betydligt större utredning, enligt RFV:s uppfattning, än vad som tidsmässigt varit möjligt.

Det är viktigt för likformigheten i rättstillämpningen att medicinsk enighet uppnås så långt det är möjligt. Inom den medicinska vetenskapen finns olika uppfattningar om skadlighet och orsakssamband. Ett visst mått av oenighet kommer förmodligen alltid att finnas. Det är dock inte acceptabelt att utfallet i försäkringsärendena blir påfallande olika beroende på vilken läkare som lämnat underlag för bedömning av ärendet. Det krävs därför någon form av gemensam grund för det medicinska ställningstagandet. Som hjälpmedel vid bedömningar av arbetsskadeärenden behövs sammanställningar av kunskapsläget beträffande sambandet mellan arbetsmiljö och sjukdom. Sådana sammanställningar bör tas fram och sammanföras i en kunskapsbank.

I dag saknas ofta kunskap om effekterna av de metoder som används inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Regeringen anser det därför angeläget med ytterligare forskning inom detta område. Viktigt är också att resultatet av den forskning som bedrivs är tillgängligt och känt för dem som behöver utnyttja det, exempelvis arbetsgivare och de tjänstemän inom försäkringskassan som arbetar med samordning av arbetslivsinriktad rehabilitering. I en rapport1 till regeringen framför Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) att mycket tyder på att så emellertid inte är fallet.

En orsak till detta är att det i dag saknas lättillgängliga kunskapssammanställningar över resultatet av forskningen inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Att ta fram sådana sammanställningar är dock ofta mycket arbetskrävande och ställer stora kompetenskrav på den som gör dem.

Inom det medicinska området utvärderas olika metoder systematiskt bland annat inom ramen för Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodik (SBU). SBU:s uppgift är att kritiskt granska de metoder som används inom sjukvården och göra en objektiv utvärdering av deras kostnader, risker och nytta. Utvärderingarna bygger på systematiska översikter av den vetenskapliga litteraturen.

Knutet till Socialstyrelsen finns Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS). Syftet med verksamheten vid CUS är att på vetenskaplig grund sammanställa kunskaper och erfarenheter om

1 Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (2001): Forskningsprogram kring fysiskt och psykiskt orsakade belastningsskador och rehabilitering.

193

Bilaga 1

SOU 2002:80

det sociala arbetets värde för klienterna och i ett bredare samhällsperspektiv. CUS skall bidra till utvecklingen av ett professionellt kunskaps- och idéutbyte i socialt arbete genom att skapa och förmedla underlag för en mer kunskapsbaserad utveckling av den sociala praktiken. CUS arbetsfält omfattar i första hand den verksamhet som bedrivs inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg.

Det är enligt regeringens mening av stor vikt att kunskaperna om effekterna av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen förbättras. Som framgår nedan ger därför regeringen den särskilde utredaren i uppdrag att även behandla frågan om ett organ som på motsvarande sätt som SBU och CUS sammanställer och sprider kunskap om metoderna inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen.

Uppdraget

Första delen av uppdraget

Koncentrerad arbetsskadehandläggning

En särskild utredare utses för att lämna förslag till utformningen av en mer koncentrerad handläggning av arbetsskadeärenden hos försäkringskassorna. Med arbetsskadeärenden avses även ärenden enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd. Enligt regeringen skall en ny organisatorisk uppbyggnad för arbetsskadehandläggning kunna gälla senast från och med den 1 juli 2003.

Utredaren skall föreslå hur handläggningen av arbetsskadeärenden hos försäkringskassorna skall kunna koncentreras till en eller maximalt fem arbetsskadeenheter. Samtliga tänkbara antalsalternativ skall prövas och redovisas samt för- och nackdelar med de olika alternativen analyseras. Utredaren skall föreslå ett huvudalternativ. Arbetsskadeärenden skall handläggas gemensamt för alla försäkringskassor vid den eller dessa arbetsskadeenheter. Vidare skall utredaren redovisa alla de förberedande åtgärder som krävs för att koncentrationen skall kunna genomföras på bästa möjliga sätt. Utgångspunkten skall vara att kvaliteten på handläggningen och beslutsunderlagen skall höjas, samtidigt som genomströmningstiden skall minska och hållas på en rimlig nivå. Utredaren skall analysera vilken kompetens som krävs för en effektiv och rättssäker handläggning av arbetsskadeförsäkringen och föreslå kompetenskrav för arbetet i den nya organisationen. I sina förslag skall utreda-

194

SOU 2002:80

Bilaga 1

ren beakta såväl behovet av intern kompetens som tillgången till extern kompetens. Utredaren bör bland annat överväga hur Arbetsmiljöverkets kompetens kan tas tillvara i arbetsskadeärenden.

Utredaren skall föreslå hur många arbetsskadeenheter som skall bildas, dimensionering av enheten eller enheterna och varje enhets geografiska ansvarsområde. Det skall endast finnas en eller maximalt fem arbetsskadeenheter så att spridning och uppdatering av kunskaper inte försvåras. Vidare skall utredaren lämna förslag om hur arbetet kan organiseras. Utredaren skall föreslå en ordning för beredningen av arbetsskadeärenden som kan tillförsäkra ett nödvändigt faktaunderlag. Det är viktigt att omständigheterna på arbetsplatsen på ett tidigt stadium utreds för en person som drabbas av sjukdom eller skada. Detta har betydelse både för bedömningen av en eventuell arbetsskada och den enskildes möjlighet till rehabilitering. En organisatorisk lösning som underlättar fortlöpande kvalitetsarbete i samverkan bör eftersträvas. Om mer än en enhet föreslås skall den organisation som föreslås vara sådan att den möjliggör jämförelser av de olika enheternas prestationer.

Utredaren skall lämna förslag om arbetsskadeenhetens eller arbetsskadeenheternas geografiska lokalisering. Därvid skall beaktas möjligheten till god personalförsörjning och eventuella behov av närhet till forskningsinstitutioner som kan bistå med relevant kunskap inom arbetsskadeområdet.

Regeringen bedömer att införandet av en mer koncentrerad handläggning kommer att minska behovet av resurser avsevärt i jämförelse med nuvarande verksamheter. Regeringen bedömer att koncentrerad handläggning bör ge effektivitetsvinster på grund av de arbetstidsbesparingar som uppstår när utredningar görs av specialiserade och erfarna arbetsskadehandläggare, samtidigt som likformigheten och rättssäkerheten ökar för de försäkrade. Utredaren skall särskilt beakta möjligheterna till effektivitetsvinster och kostnadsbesparingar vid utformandet av förslaget. Utredaren skall bedöma och redovisa vilka effektivitetsvinster och kostnadsbesparingar som är möjliga att realisera vid bildandet av den nya organisationen för arbetsskadehandläggning. Det skall i detta sammanhang beaktas att kvaliteten, rättssäkerheten och ärendegenomströmningen skall öka i den nya organisationen. De olika konsekvenser som en koncentrerad handläggning kan medföra för de försäkrade skall analyseras och redovisas.

195

Bilaga 1

SOU 2002:80

Försäkringsmedicinsk bedömning m.m.

Utredaren skall analysera vilken kompetens som krävs för en effektiv och rättssäker handläggning av arbetsskadeförsäkringen och föreslå kompetenskrav för arbetet vid den eller de nya arbetsskadeenheterna. I fråga om den försäkringsmedicinska kompetensen skall utredaren därutöver lämna förslag på åtgärder som leder till höjd kvalitet på underlagen för den försäkringsmedicinska bedömningen av de mer komplicerade arbetsskadorna.

Det skall särskilt övervägas om underlagen för den försäkringsmedicinska bedömningen skall tas fram av ett arbetslag bestående av flera försäkringsläkare med olika specialistkunskaper. Utredaren skall i det sammanhanget också föreslå hur det kan skapas auktoritativa ställningstaganden hos den eller de nya arbetsskadeenheterna som ger tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen ökad legitimitet. Främst bör utredaren överväga behovet av att hänskjuta den försäkringsmedicinska bedömningen till en central instans, för de fall ett arbetslag av flera försäkringsläkare inte når samstämmighet.

Utredaren skall överväga vilka kunskapskrav arbetsskadeenheten eller enheterna kan och bör ställa på läkare och andra yrkesgrupper som utfärdar intyg eller avger utlåtanden i arbetsskadeärenden, när intyget eller yttrandet syftar till att klargöra samband mellan skada och arbete.

Medverkan från övriga försäkringskassor och lokala aktörer

De försäkringskassor som inte ska handlägga arbetsskadeärenden bör även i framtiden ha ett visst ansvar för att information och allmän service ges till den enskilde försäkrade. Den försäkrade kan ha behov av lättillgänglig vägledning och hjälp vid utformningen av anspråk på ersättning. Utredaren skall analysera det framtida behovet av medverkan från dessa försäkringskassor i arbetsskadeärenden och föreslå den fördelning av ansvaret mellan kassorna och den eller de nya arbetsskadeenheterna som framstår som relevant. I det sammanhanget skall, utöver den försäkrades behov av information och vägledning i arbetsskadeärenden, utredaren särskilt beakta den nya organisationens behov av underlag från andra ersättningsärenden än arbetsskadeärenden. Vidare skall behovet av samordning mellan olika ärendeslag beaktas. Utredaren bör också belysa frågan om arbetsskada och rehabilitering i samma ärende och vilka konse-

196

SOU 2002:80

Bilaga 1

kvenser en koncentration av arbetsskadeärenden kan få för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Utredaren skall belysa vilken kompetens inom arbetsskadeområdet som i framtiden bör finnas på de försäkringskassor som inte ska ha ansvar för handläggning av arbetsskadeärenden. Utredaren skall även redovisa de eventuella konsekvenser en koncentration av arbetsskadehandläggningen kan få för frågor som rör behandlingen av personuppgifter och överväga eventuella behov av förändringar av den s.k. registerlagstiftningen. Detta bör ske samordnat med den pågående översynen av socialförsäkringsregisterlagen inom Socialdepartementet.

Utredaren skall överväga möjligheten för arbetsskadeenheten eller enheterna att utnyttja företagshälsovårdens kompetens vid arbetsplatsutredningar i arbetsskadeärenden. I det sammanhanget skall det särskilt beaktas att företagshälsovården för närvarande inte omfattar alla arbetsplatser. Utredaren skall även bedöma de kostnader för socialförsäkringen som ett nyttjande av företagshälsovårdens kompetens kan medföra.

Beslutsordningen i arbetsskadeärenden

Utredaren skall föreslå en beslutsordning i arbetsskadeärenden som ger förutsättningar för ett effektivt och rättssäkert beslutsfattande i sådana ärenden. Beslutsfunktionen i arbetsskadeärenden skall anpassas till den nya organisationen för arbetsskadehandläggning. Utredaren skall analysera förslagets konsekvenser för de nuvarande socialförsäkringsnämnderna. Vid överväganden om sammansättningen av den nya beslutsfunktionen skall utredaren beakta behovet av sakkunskap, förmåga att värdera bevisning och kunskaper om arbetsmarknaden och arbetsmiljöfrågor.

Forumregel

Enligt den allmänna forumregel som gäller för de allmänna förvaltningsdomstolarna (14 § andra stycket lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar) skall ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte annat föreskrivits i lag eller förordning. För närvarande handläggs arbetsskademål av samtliga länsrätter. Om handläggningen av arbetsskadeärendena hos försäkringskassorna koncentreras till ett fåtal

197

Bilaga 1

SOU 2002:80

arbetsskadeenheter skulle en tillämpning av den allmänna forumregeln medföra att endast ett fåtal länsrätter skulle bli behöriga att handlägga dessa mål. Arbetsskademål bör dock även fortsättningsvis handläggas av en länsrätt som geografiskt ligger nära den enskilde som målet rör. Utredaren skall därför lämna förslag på en särskild forumregel för de allmänna förvaltningsdomstolarna som medför att spridningen av arbetsskademålen bibehålls. Den ordning som i första hand bör övervägas är att låta försäkringskassans beslut i arbetsskadeärenden överklagas till den länsrätt inom vars domkrets den enskilde är folkbokförd vid tiden för överklagandet.

Ärenden som inkommit till nuvarande organisation

Utredaren skall föreslå hur arbetsskadeärenden som inkommit till försäkringskassan innan den nya organisationen införts skall hanteras.

Andra delen av uppdraget

Kunskapsbank

Utredaren skall lämna förslag till hur en kunskapsbank för frågor om samband mellan arbetsmiljö och sjukdom kan byggas upp och organiseras. Kunskapsbanken skall omfatta aktuella sammanställningar av vad forskare och experter är såväl ense som oense om i fråga om arbetsrelaterade skador av svårbedömd karaktär. I detta sammanhang skall utredaren beakta att kunskapssammanställningar inom området bör vara lättillgängliga för såväl försäkringsadministrationen som andra intressenter på området.

Utredaren skall vidare föreslå hur ett organ bör utformas som – så långt som möjligt på vetenskaplig grund – sammanställer och sprider kunskap om metoderna inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Utredaren skall dessutom närmare beskriva den verksamhet detta organ bör bedriva. Erfarenheterna från hur SBU och CUS bedriver sina verksamheter skall vara utgångspunkt för utredarens förslag i denna del.

Det finns klara beröringspunkter mellan vad ett sådant organ skall arbeta med och det arbete som skall bedrivas inom ramen för kunskapsbanken inom arbetsskadeområdet. Utredaren skall därför överväga möjligheterna att samorganisera dessa båda verksamheter.

198

SOU 2002:80

Bilaga 1

Utredaren skall vidare belysa hur de nya verksamheterna skall kunna inordnas under något befintligt organ. Regeringens inriktning är att organisationen för kunskapsbanken inom arbetsskadeområdet skall kunna gälla från den 1 juli 2003. Utredaren skall föreslå tidpunkt för inrättandet av ett organ som sammanställer och sprider kunskap om rehabiliteringsmetoder.

Utredningsarbetet

Utredaren skall i sitt arbete samråda med Riksförsäkringsverket (RFV) bland annat för att ta till vara erfarenheter från RFV:s arbete med koncentration av handläggningen av andra förmåner. Vidare är det angeläget att ta till vara den erfarenhet som finns inom nuvarande organisation för arbetsskadehandläggning. Utredaren skall därför samråda med Försäkringskasseförbundet, Försäkringsanställdas Förbund och SACO–S. Utredaren skall därutöver samråda med övriga centrala arbetsmarknadsparter. Utredaren skall även samråda med Statskontoret avseende företagshälsovårdens förutsättningar att bidra med underlag i arbetsskadeärenden.

Utredningen om utformningen och inriktningen av en analysgrupp för frågor rörande hälsa och ohälsa i arbetslivet har bland annat i uppdrag att föreslå hur en analysgrupp skall kunna bidra till att relevanta forskningsresultat tas till vara på ett konstruktivt sätt och sprids till berörda aktörer (direktiv 2002:4). Utredaren av frågan om koncentrerad handläggning och kunskapsbank inom arbetsskadeområdet skall samråda med utredningen om nämnda analysgrupp. Utredaren skall därutöver samråda med övriga berörda myndigheter och organisationer i den mån det behövs.

Redovisning av uppdraget

Första delen av uppdraget

Utredaren skall lämna förslag till koncentrerad arbetsskadehandläggning innefattande en ordning för försäkringsmedicinsk bedömning och en anpassad beslutsfunktion senast den 15 oktober 2002. Vid denna tidpunkt skall även förslagets ekonomiska konsekvenser redovisas, såväl kostnaderna för genomförande av koncentration som kostnader för den löpande verksamheten. Förslagets personal-

199

Bilaga 1

SOU 2002:80

konsekvenser skall belysas. Behovet av och förslag till författningsändringar skall redovisas.

Andra delen av uppdraget

Utredaren skall senast den 15 januari 2003 redovisa förslag till inrättande av en kunskapsbank för frågor om samband mellan arbetsmiljö och sjukdom samt ett organ för utvärdering av metoderna inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Vid denna tidpunkt skall även kostnaderna för inrättandet av sådana organ och för den löpande verksamheten redovisas liksom kostnaderna för en eventuell samorganisering av de båda verksamheterna. Behovet av och förslag till författningsändringar skall redovisas.

(Socialdepartementet)

200

Beräkning av kostnader

Personalkostnader

Utgångspunkten för beräkningarna är att arbetsskadehandläggningen lokaliseras till tre orter i landet. Vidare förutsätts att de handläggare som finns vid de försäkringskassor som får en arbetsskadeenhet lokaliserad till sig fortsätter att arbeta med arbetsskador. Samtliga försäkringskassor har i dag administrationsanslag för att hantera arbetsskadeförsäkringen. I det fall handläggare inom värdkassorna skulle välja att inte fortsätta arbeta med arbetsskador är utgångspunkten den att rekrytering för att ersätta dessa personer sker inom ramen för det befintliga administrationsanslaget.

En handläggare beräknas kosta 430 000 kronor per år. I kostnaden ingår försäkringskassans samtliga kostnader, förutom kostnad för pensionsskuld. Kostnaden är en bruttokostnad och tar inte hänsyn till eventuella intäkter som försäkringskassan har. Uppgiften har tagits fram i samråd med Riksförsäkringsverket.

Bedömt rekryteringsbehov

Faktiskt antal handläggare som kommer att behöva rekryteras är beroende av vid vilken försäkringskassa en arbetsskadeenhet placeras. Kostnadsberäkningarna görs med utgångspunkt i två olika rekryteringsbehov, 250 alternativt 300 nya handläggare. Antalet handläggare som i dag finns i respektive försäkringskassa framgår av bilaga 2.1.

Beräkningarna utgår från att hälften av de handläggare som nyrekryteras finns på plats den 1 juli 2003 och resterande del senast den 1 oktober 2003.

201

Bilaga 2

SOU 2002:80

Rekrytering av handläggare beräknas påbörjas så snart beslut om lokalisering fattats.

Verksamhetschefer beräknas finnas på plats den 1 juli 2003 och skadegranskare beräknas finnas på plats den 1 oktober 2003. Det sammanlagda rekryteringsbehovet beräknas till sex personer.

En tjänst beräknas kosta 550 000 kronor per år. Rekrytering beräknas ske externt.

Föredragandetjänsterna beräknas till 35 stycken. Utgångspunkten för beräkningarna är att hälften av tjänsterna rekryteras internt och hälften rekryteras externt. Personerna beräknas rekryteras under år 2003 och finnas på plats den 1 juli 2003 respektive den 1 januari 2004. En tjänst beräknas kosta 500 000 kronor per år.

Rekryteringskostnad

Rekryteringskostnaden beräknas till 60 000 kronor per extern rekrytering och 30 000 per intern rekrytering (uppgift hämtad från KEPS koncentrerad handläggning av Efterlevandepension Slutrapport 2002-01-31; RFV/CGEY).

Arbetsskadenämnder – antalsuppgifter

Antalet nya arbetsskadenämnder beräknas till 35. I varje nämnd ingår 5 ledamöter. En ledamot ska vara ordförande. Det innebär 35 ordförande och 140 ledamöter.

Antalet nämnder som beräknas vara i verksamhet vid organisationsstart uppgår till 20. Det innebär 20 ordförande och 80 ledamöter

Antal sammanträden under perioden 1/7 2003 – 31/12 2003 beräknas till 13 per nämnd dvs. totalt 260.

Antalet nämnder som beräknas vara i verksamhet 1/1 2004 – 28/2 2004 uppgår till 20. Det innebär 20 ordförande och 80 ledamöter

Antal sammanträden under perioden 1/1 2004 – 28/2 2004 beräknas till 4 per nämnd dvs. 80.

Antalet nämnder som beräknas vara i verksamhet 1/3 2004 – 31/12 2004 uppgår till 35. Det innebär 35 ordförande och 140 ledamöter.

202

SOU 2002:80

Bilaga 2

Antal sammanträden under perioden 1/3 2004 – 31/12 2004 beräknas till 22 per nämnd.

Arbetsskadenämnder – arvoden

Nämndens ledamöter föreslås ersättas i enlighet med de regler som gäller för nuvarande socialförsäkringsnämnder. Till ordföranden beräknas ersättningen till 12 000 kronor per år samt 850 kronor per sammanträde.

Till övrig ledamot utgår ersättning med 850 kronor per sammanträde.

Ledamot som tjänstgör i ordförandens ställe erhåller ersättning med ytterligare 425 kronor per sammanträde.

Till detta kommer möjlig ersättning för förlorade löneförmåner samt reseersättning och förrättningstillägg. Reseersättning och förrättningstillägg betalas enligt Försäkringskassans kollektivavtal. Några särskilda beräkningar avseende detta görs inte. Ersättning för ”tjänstgöringstid” till yrkesinspektör vid Arbetsmiljöverket ska lämnas direkt till myndigheten.

Försäkringsläkartid

Försäkringsläkartid i ett arbetsskadeärende beräknas till ca 30 minuter per ärende. Inledningsvis beräknas ca 40 procent av arbetsskadeärendena behöva försäkringsläkarkonsultation. Det innebär ca 16 000 ärenden per år och 8 000 försäkringsläkartimmar per år. Arvoden till försäkringsläkare varierar mellan ca 550 och 750 kronor per timme. Beräkningarna utgår från en snittkostnad på 650 kronor per timme.

Handläggningen i försäkringskassorna

Administrationskostnaden för arbetsskadeförsäkringen år 2001 uppgick till 326,5 miljoner kronor. Administration av arbetsskadelivränta uppgick till ca 272 miljoner kronor och administration av övriga arbetsskadeförmåner uppgick till ca 54,5 miljoner kronor.

För andra halvåret 2003 beräknas administrationskostnaden till ca 163 miljoner kronor och för år 2004 till ca 327 miljoner kronor. Kostnaden inkluderar alltså befintliga kostnader för arbetsskade-

203

Bilaga 2

SOU 2002:80

hanteringen i de kassor som kommer att ha en arbetsskadeenhet. För år 2005 beräknas administrationskostnaden för tre månader minskad med tre kassors andel. Kostnadsminskningen är beroende av vilka försäkringskassor som kommer att ha en arbetsskadeenhet lokaliserad till sig och har därmed beräknats efter tre s.k. fem procentskassors andel av den totala administrationskostnaden. Procentandelen är baserad på volymuppgifter under åren 2000/2001.

Särskild genomförandekostnad

Vid genomförandet kan kostnader för stöd från befintlig struktur i värdkassan t.ex. kontorsservice, arkivering, IT-service komma att öka. Merkostnaden kan beräknas med ett belopp motsvarande 5 procent per handläggare (uppgift hämtad från KEPS koncentrerad handläggning av Efterlevandepension Slutrapport 2002-01-31; RFV/CGEY). Kostnaden bör beräknas för andra halvåret 2003.

Beräknade kostnader 1/7 2003 – 31/12 2003

Befintlig administration	163 250 000
(1/7–31/12 2003)
Personalkostnad
Alternativ 1.
Rekrytering 250 handläggare externt
Personalkostnad
1/7 2003
125 x 215 000	26 875 000
1/10 2003
125 x 107 500	13 437 500
Rekryteringskostnad (extern) 250 x 60 000	15 000 000
Alternativ 2.
Rekrytering 300 handläggare externt
Personalkostnad
1/7 2003
150 x 215 000	32 250 000
1/10 2003
204

SOU 2002:80 Bilaga 2

150 x 107 500	16 125 000
Rekryteringskostnad (extern)
300 x 60 000	18 000 000
Chefer och skadegranskare
Personalkostnad
1/7 2003
3 x 275 000	825 000
1/10 2003
3 x 125 000	375 000
Rekryteringskostnad (extern)
6 x 60 000	360 000
Föredraganden
Personalkostnad
1/7 2003
20 x 250 000	5 000 000
Rekryteringskostnad
18 x 60 000 (extern)	1 080 000
17 x 30 000 (intern)	510 000
Arbetsskadenämnder
ordförande
1/7 2003
20 x 6 000, arvode	120 000
20 x 850 x 13, sammanträdesarvode	221 000
ledamöter
80 x 850 x 13, sammanträdesarvode	884 000
Förtroendeläkare	2 600 000
4 000 timmar x 650
Särskild genomförandekostnad
Alternativ 1. 10 50 (5 % av 215 000) x 250	2 687 500
Alternativ 2. 10 50 (5 % av 215 000) x 300	3 225 000
Totalt 2003
Alternativ 1. (250 rekryterade externt)	233 225 000
Alternativ 2. (300 rekryterade externt)	244 825 000
Kostnader för 2004
Befintlig administration	326 500 000
Personalkostnad
Rekryterade handläggare
alternativ 1 250 x 430 000	107 500 000
alternativ 2 300 x 430 000	129 000 000

205

Bilaga 2 SOU 2002:80

Chef och specialister
6 x 550 000	3 300 000
Föredraganden
35 x 500 000	17 500 000
Arbetsskadenämnder
Befintliga arbetsskadenämnder
Ordförande
20 x 12 000, arvode	240 000
20 x 850 x 26, sammanträdesarvode	442 000
Ledamöter
80 x 850 x 26	1 768 000
Nya nämnder fr.o.m. den 1 mars 2004
Ordförande
15 x 10 000, arvode	150 000
15 x 850 x 22 sammanträdesarvode	280 500
Ledamöter
60 x 850 x 22 sammanträdesarvode	1 122 000
Förtroendeläkare	5 200 000
8 000 timmar x 650 kronor
Totalt 2004
Alternativ 1. (250 rekryterade externt)	464 002 500
Alternativ 2. (300 rekryterade externt)	485 502 500
Kostnader 2005
Befintlig administration	70 000 000
(1/1–31/3 2005)
(80 mkr – 12 mkr)
Personalkostnad
Handläggare
365 x 430 000	156 950 000
Chef/specialist
6 x 550 000	3 300 000
Föredraganden
35 x 500 000	17 500 000
Totalt 2005	247 750 000

206

SOU 2002:80

Bilaga 2

Bilaga 2.1 Antalet arbetsskadehandläggare i försäkringskassorna 2002

FK	Totalt*	Varav endast arbetsskadehand-
		läggning*
01	56	56
03	16	16
04	13	13
05	29	29
06	23	23
07	5	5
08	15	5
09	4	4
10	6	5
12	49	49
13	17	17
14	109	42
17	13	13
18	9	9
19	36	6
20	16	14
21	17	16
22	8	8
23	9	9
24	13	8
25	24	19
Totalt	487	366

* uppgifter från respektive kassa 2002-04

207