| Fi2002/4400 |
Finansdepartementet
Skatte- och tullavdelningen
Skatteekonomiska enheten
Remissammanställning över betänkandet Våra Skatter? (SOU 2002:47)
2
4
5
0. Remissinstanser
Följande remissinstanser har yttrat sig: Kommerskollegium, Riksförsäkringsverket, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Arbetslivsinstitutet, Villaägarna, Rikspolisstyrelsen, Försäkringsförbundet, Ekobrottsmyndigheten, Företagarnas Riksorganisation Företagarna, Riksgäldskontoret, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Statens Kulturråd, Statens Institut för Kommunikationsanalys, HSB Riksförbund, Tullverket, Lantbrukarnas Riksförbund, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Arbetsmarknadsstyrelsen, Ekonomistyrningsverket, Svensk Energi, Institutet för Tillväxtpolitiska Studier, Boverket, Hovrätten för Västra Sverige, Riksskatteverket, Sveriges Riksbank, Brottsförebyggande Rådet, Statskontoret, Statistiska Centralbyrån, Konsumentverket, Socialstyrelsen, Riksrevisionsverket, Konjunkturinstitutet, Premiepensionsmyndigheten, Sveriges Lantbruksuniversitet, Boverket, Konkurrensverket, Glesbygdsverket, Statens Energimyndighet, Verket för näringslivsutveckling, Föreningen Svenskt Näringsliv, Kooperativa Förbundet, Landsorganisationen, Landstingsförbundet, Svensk Handel, Svenska Bankföreningen, Svenska Bryggareföreningen, Svenska Kommunförbundet, Sveriges Pensionärsförbund, Tjänstemännens Centralorganisation, Aktiespararna, Fondbolagens Förening, Fastighetsägarna, Pensionärernas Riksorganisation.
Riksskatteverket har inhämtat yttranden från skattemyndigheterna i Stockholm, Göteborg, Malmö och Östersund.
Svenskt Näringsliv åberopar, Fastighetsägarna hänvisar till, och Svensk Handel instämmer i yttrandet från Näringslivets skattedelegation.
Yttrande har dessutom inkommit från Föreningen Turism i Sverige, Svensk Turism AB, Turistdelegationen, Sveriges Camping- och Stugföretagares Riksorganisation SCR, Svenska Liftanläggningars Organisation SLAO, Svenskt Flyg, Svenska Journalistförbundet och Sveriges Tidskrifter, SJ AB, Svenska Lokaltrafikföreningen Sltf, Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare SHR, Sveriges Jordägareförbund, Svenska Bussbranschens Riksförbund, Folksam, Skogsstyrelsen och Niclas Virin.
6
7
1. Sammanfattning av remissammanställning
Syftet med denna kortfattade sammanfattning är att ge en överblick över instansernas inställning till de mer konkreta förslag som läggs fram i betänkandet. Fokus ligger på komponenterna i den ”lilla men viktiga skattereform” som utredningen föreslår. En del remissinstanser anser sig inte ha kunnat ta ställning (pga. bristande analys, oprecisa förslag, etc.) till vissa av förslagen och finns av den anledningen inte heller med i sammanfattningen. Många instanser har dessutom svarat endast i för dem relaterade frågor. Sammanfattningen skall alltså inte uppfattas som uttömmande, utan är endast tänkt som en första, mycket grov, överblick. Varje enskild remissinstans mening framkommer av remissammanställningen i övrigt. För att hålla remissammanställningen så kompakt och läsvänlig som möjligt har dock mer omfattande och längre resonemang kortats ner. För fullständiga versioner hänvisas direkt till remissyttrandena.
Bolagsskatt, Periodiseringsfond och nedsättning av arbetsgivaravgift
Utredningen föreslår att Sverige bör ha en beredskap att sänka bolagsskatten om viktiga
Följande remissinstanser ställer sig positiva till sänkt bolagsskatt och slopade periodiseringsfonder: Bankföreningen, Konjunkturinstitutet, NUTEK, RSV, Riksbanken.
Följande ställer sig negativa till förslaget: Kooperativa Förbundet, Turistorganisationerna1, Aktiespararna, Företagarna, LRF, Sveriges Jordägareförbund. Följande ställer sig tveksamma till förslaget: LO, Näringslivets skattedelegation, Riksgäldskontoret, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms Universitet.
Följande remissinstanser ställer sig positiva till förslaget om slopad nedsättning av arbetsgivaravgifterna: Konjunkturinstitutet, Kooperativa Förbundet, LO, Sveriges Lantbruksuniversitet, RSV, Riksbanken, Riksgäldskontoret, Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS), Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala Universitet, Pensionärernas Riksorganisation. Följande ställer sig negativa till förslaget: NUTEK, Företagarna, LRF, Sveriges Jordägareförbund, Turistorganisationerna. Följande ställer sig tveksamma till förslaget: Näringslivets skattedelegation.
1 Remissinstanserna inom turismbranschen.
8
Pensionsavsättningar
Utredningen menar att skatteavvikelserna för pensionsavsättningar (lägre avkastningsskatt och avdragsmöjligheter) är en av de främsta kandidaterna att avskaffas. Följande remissinstanser ställer sig positiva till förslaget om att minska skatteavvikelserna för pensionsavsättningar: Konkurrensverket, Riksgäldskontoret, Konjunkturinstitutet. Följande ställer sig negativa till förslaget: Bankföreningen, Sveriges Pensionärsförbund, Fondbolagens Förening, TCO, Näringslivets skattedelegation, Aktiespararna, Folksam, Försäkringsförbundet, Pensionärernas Riksorganisation.
Skattskyldighet för schablonbeskattning vid fondsparande och för avkastningsskatt
Utredningen anför att det raka sättet att uppnå eftersträvad likformighet både mellan direkt och indirekt sparande och mellan svenska och utländska fonder vore att skattebelägga hushållen istället för fonderna. Följande remissinstanser ställer sig positiva till förslaget: LO, RSV, Konsumentverket. Följande ställer sig negativa till förslaget: Fondbolagen, Bankföreningen, Aktiespararna.
Utredningen föreslår ett slopande av arvs- och gåvoskatten för skatteklass 1 och en breddning av basen för förmögenhetsskatten i kombination med sänkt skattesats. Om detta inte är möjligt föreslås ett slopande av förmögenhetsskatten. Alla remissinstanser som inkommit med yttrande i dessa frågor stödjer förslagen, med undantag för LO som vill behålla förmögenhetsskatten. Tilläggas kan att de allra flesta instanser anser att ett breddande av förmögenhetsskattebasen inte är möjligt varför de förordar ett slopande av skatten. Många instanser vill även slopa arvs- och gåvoskatten för skatteklass 2 och 3.
En liten men viktig skattereform
Utredningen föreslår en skattereform som i stora drag går ut på att minska de skatteavvikelser som pensionsavsättningar, periodiseringsfond och nedsättning av arbetsgivaravgifterna medför, och istället slopa
9
Mervärdesskatt
Utredningen menar att det saknas tillräckligt starka ekonomiskt rationella argument för en differentierad mervärdesskattesats. En likformig skattesats förordas (förslagsvis 22 procent). Följande remissinstanser ställer sig positiva till förslaget om en likformig mervärdesskatt: LO, Statskontoret, Konkurrensverket, Riksrevisionsverket, NUTEK, RSV, Riksbanken, ITPS, Riksgäldskontoret, Ekobrottsmyndigheten. Följande ställer sig negativa till förslaget: Kooperativa Förbundet, TCO, Turistorganisationerna, Företag och organisationer inom resebranschen, Statens Kulturråd, Företagarna, Svenska Journalistförbundet, LRF. Följande ställer sig tveksamma till förslaget: Näringslivets Skattedelegation, Konsumentverket.
10
11
2. Allmän och övergripande inställning till betänkandet
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet delar i stort de slutsatser som utredaren kommit fram till, men befarar att omvärldsutvecklingen kommer att leda till ett annat behov av anpassningar än de som betänkandet anger samt att problemet med olikheter i skatteuttag (beroende på olika skattesystem) mellan
Svenska Bankföreningen motsätter sig förslaget att frågorna om skattesystem och skatteuttag skall ”ses över” av en parlamentarisk kommitté, då det skulle ta alldeles för lång tid.
Konjunkturinstitutet instämmer i huvudsak i bedömningen att det i tidsperspektivet
Kooperativa Förbundet delar utredningens uppfattning att ett bra skattesystem bör präglas av legitimitet, ekonomisk rationalitet, enkelhet och kontrollerbarhet.
LO menar att utredningen föreslår en mängd bra förslag på reformering av skatteuttagets administration. Utredningens syn att skattesystemet ständigt måste förändras för att möta förändringar i ekonomin är riktig. Samtidigt måste ett skattesystem bygga på grundläggande principer för att vara rationellt. LO ser inte internationaliseringen som det stora problemet lika lite som kapital- och egendomskatterna. Det viktiga är istället arbetsutbudet.
12
Näringslivets skattedelegation menar att utredningen redovisar flera värdefulla insikter om en rad skatters skadliga inverkan på ekonomins funktionssätt och därmed förutsättningarna för en hög och uthållig ekonomisk tillväxt. Detta gäller bl.a. grundsynen att skatterna bör utformas så att snedvridningar i ekonomin minimeras, vilket bl.a. underlättas om neutralitet och breda skattebaser eftersträvas. Den klara slutsatsen att förmögenhetsskatten är en orättfärdig och skadlig skatt är speciellt viktig. Vikten av incitament till arbete, inte minst med anledning av ogynnsam demografisk utveckling framöver, belyses förtjänstfullt av utredningen. Utredningens resonemang om att kapitalinkomstskatten - trots den internationella rörlighetens betydelse för hur hög denna skatt kan vara - inte skulle sänkas avvisas dock av delegationen, då resonemanget grundas på bristfällig analys av bl.a. hur företagens kapitalkostnader bestäms. Delegationens viktigaste övergripande synpunkt är att de värdefulla insikter utredningen redovisat inte bör hänföras till ytterligare utredningar. I stället behöver de utan vidare dröjsmål omsättas i praktisk politik.
Fondbolagens Förening värdesätter den grundliga genomgång av den svenska skattelagstiftningen som utredningen företagit. Det har nu förflutit 10 år sedan skattereformen genomfördes, den reform som skulle präglas av enkelhet, rättvisa och likformighet. Omvärldsförhållandena har ändrats. Internationaliseringen av marknaderna gör att nya överväganden måste till för att utformningen av den svenska skattelagstiftningen inte skall medföra incitament för en stadigt krympande skattebas. Enligt föreningens uppfattning har utredningen tagit alltför liten hänsyn till internationella förhållanden vid framläggandet av sina förslag. Särskilt gäller detta kapitalbeskattningen. Föreningen har uppfattat att utredningen styrts av en önskan att åstadkomma likformighet mellan olika skatter och skattesubjekt inom Sverige. Detta har enligt föreningen skett på bekostnad av vad som är eftersträvansvärt i ett internationellt perspektiv för att behålla skattebaser och stimulera investeringar i Sverige.
Konkurrensverket delar utredningens bedömning att en likformig beskattning minskar risken för snedvridning av bl. a. konkurrensen och att man så långt som möjligt bör undvika nedsättningar och undantag från beskattning. Konkurrensverket delar även utredningens bedömning att det är önskvärt med en fortsatt harmonisering av skattesystemen inom EU.
Statistiska Centralbyrån (SCB) anser att utredningen har gjort en korrekt tolkning av de tidigare studier som ligger bakom beräkningar av den svarta sektorn i Sverige. Dessa studier bygger på disponibelinkomstmetoden och
13
stora statistiska osäkerhet som är förenad med den restpost som framkommer i finansräkenskaperna. Utredningen beskriver förtjänstfullt denna problematik och pekar också på sambandet mellan restposten i finansräkenskaperna och restposten i betalningsbalansstatistiken. I övrigt anför SCB att de har behov av att få tillgång till det registermaterial som en av Riksskatteverket förstärkt utlandskontroll kan tänkas generera.
Svensk Handels huvudinvändning mot utredningen är att den i stor utsträckning lämnar frågeställningar öppna och att den borde ha fokuserat mer på att åtgärda de skatter som är mest skadliga för tillväxten i den svenska ekonomin. Därmed anser Svensk Handel att utredningen inte har uppfyllt sitt uppdrag.
Statskontoret stödjer utredningens förslag om att en parlamentarisk kommitté skall se över kapitalbeskattningen. Huvudmålet bör vara att med hjälp av bredare baser, lägre marginalbeskattning och förenklingar åstadkomma ett ekonomiskt rationellare, robustare och mer rättvist skattesystem. Utredningen har i betänkandet övertygande visat att dessa principer till stora delar saknas inom kapitalbeskattningens område.
Folksam delar utredningens syn att det är nödvändigt att reformera skattesystemet i de delar detta fungerar mindre bra och i vissa fall till och med uppmuntrar skatteundandragande. Folksam delar därför utredningens uppfattning att det finns behov av en parlamentarisk kommitté som ser över kapitalbeskattningen. En sådan kommitté bör ges möjlighet att se över systemet förutsättningslöst och bör ta hänsyn till utvecklingen på näraliggande områden.
Riksskatteverket anser att tiden är mogen att se över skattesystemet för att i möjligaste mån återskapa de kvaliteter som kännetecknade resultatet av den stora skattereformen i början av
Sveriges Riksbank menar att det är angeläget att skattesystemet är utformat så att skatteintäkterna dras in så effektivt som möjligt, dvs utan att det snedvrider hushållens – och företagens – beslut mer än nödvändigt. Utredningen skriver att ett likformigt skattesystem kan tolkas som ett effektivt skattesystem. Denna tolkning beror dock på hur begreppet effektivitet definieras. Det är svårt att inom den ekonomiska litteraturen hitta stöd för att en likformig beskattning skulle vara
14
optimal. Det finns dock andra argument som talar för att ett likformigt skattesystem har stora förtjänster. Önskemål om horisontell rättvisa och krav på att minimera skatteplanering samt det administrativa talar för att ett likformigt skattesystem kan vara att föredra. Dessa argument vägde tungt bakom 1990/1991 års skattereform. Riksbanken menar att 1990/1991 års stora svenska skattereform är ett viktigt landmärke för skattesystemets utformning i Sverige. Det är angeläget att de utmaningar som skattesystemet nu står inför hanteras på ett sätt så att de svagheter skattesystemet led av före 1990/1991 års skattereform inte återinförs. Utifrån skattereformens grundprincip om behovet av likformighet har utredningen utformat ett eget ”kompletterande” synsätt som går ut på att inkomsten kan anses beskattas i tre ”stationer” (produktionsledet, huhållsledet och konsumtionsledet) och att arbetsrespektive kapitalinkomster bör beskattas likformigt i varje led. Riksbanken anser att utredningen inte visat varför det är angeläget att löner och vinster beskattas på samma sätt just i produktionsledet. Det viktiga för likformigheten – menar Riksbanken – är att hushållens arbets- och kapitalinkomster totalt sett beskattas på ett någorlunda likartat sätt.
Vid en diskussion kring hur skatteintäkterna ska kunna upprätthållas i framtiden delar Riksbanken utredningens uppfattning att det kan finnas skäl att kritiskt granska om det finns omotiverade skatteavvikelser i systemet. Riksbanken menar att en granskning av skatteavvikelser bör vara ett centralt inslag i en diskussion kring framtida skatteekonomiska prioriteringar.
Riksförsäkringsverket instämmer i skattebasutredningens allmänna utgångspunkter, nämligen att fokus bör ligga på att bredda och vårda skattebaserna och därigenom skapa en lägre och mera likformig marginalbeskattning. Målsättningen bör därvid vara att ge drivkrafter till förvärvsarbete och ökad produktivitet. Detta ger gynnsamma förutsättningar för en ökad tillväxt, vilket i sin tur har en positiv effekt bl.a. på både pensionsnivåerna och den finansiella stabiliteten i pensionssystemet.
Rikspolisstyrelsen vill rent allmänt stryka under att varje förenkling av skattesystemet är en fördel när det gäller att förebygga och beivra skattebrott. Styrelsen framhåller att de principer som utredningen knäsätter ter sig kloka och progressiva.
Ekobrottsmyndigheten påpekar att det i det brottsförebyggande arbetet är av stor betydelse att skattesystemet är utformat så att det har acceptans hos dem som omfattas av systemet.
Riksgäldskontoret delar skattebasutredningens uppfattning att det finns behov av att förändra beskattningen på ett antal områden. Kontoret instämmer i att en breddning av skattebaserna i kombination med sänkta marginalskattesatser skulle effektivera skattesystemet.
15
Riksgäldskontoret instämmer i utredningens analys av fördelarna med ett likformigt skattesystem och välkomnar en bred upprensning bland skatteavvikelserna, dvs. avsteg från likformighetsnormen. Dessa avvikelser kan ta formen av en skattesubvention om en inkomst beskattas lägre än en angiven norm och en skattesanktion om en aktivitet beskattas högre än normen. Skatteavvikelser påverkar ekonomiska beslut och gör ofta att resurser allokeras på ett icke optimalt sätt. Det utrymme som en sådan upprensning resulterar i bör användas för att minska skattesystemets snedvridande effekter. Det finns även anledning att integrera rapporteringen av skatteavvikelserna i budgetprocessen. Detta för att undvika att utgiftstaket kringgås genom att utgifter byts ut mot minskade skatteinkomster.
SACO delar utredningens uppfattning att det finns flera starka skäl som talar för att breda skattebaser och låga marginalskattesatser bör vara den grundläggande inriktningen i ett väl fungerande skattesystem. Först och främst bidrar en stor likformighet till att minska de rent skattemässigt motiverade valen mellan olika typer av investeringar och konsumtion. Skatternas snedvridande effekt på aktörernas beteende hålls nere. Därigenom används resurserna i en ekonomi effektivare.
Statens institut för kommunikationsanalys anser att utredningen förenar en väl utvecklad teoretisk ansats med en god insikt om de praktiska möjligheter och begränsningar som inverkar på utformningen av skattesystemet. Vi förstår att utredningen med sitt vida omfång inte kan gå in på detaljer inom varje område. Den översiktliga beskrivning som ges för transportområdet uppfattar SIKA ändå som i allt väsentligt rättvisande.
Lantbrukarnas Riksförbund vill uttrycka sitt stöd för uppfattningen att det är av stor vikt att skattesystemet utformas i enlighet med grundläggande principer. Detta gäller i synnerhet ett system som det svenska med relativt stort skatteuttag. En annan förutsättning för att välfärdssamhället fortsatt ska kunna upprätthållas är villkoren för de mindre och medelstora företagen. Det är således en nödvändighet att villkoren för dessa företag är goda. Utredningen konstaterar att arbetsinkomster beskattas progressivt vilket inte gäller för kapitalinkomster. Detta anges vara en olikformighet i systemet. Förbundet vill här erinra om motiven för den dualistiska beskattningsordningen vid 1990 års skattereform. Sålunda motiveras den valda skattesatsen på 30 procent för kapitalinkomster utifrån en antagen inflation på 4 procent och en real ränta på
3 procent. Detta ger en beskattning som uppgår till 30 procent av 7 procent, dvs. 2,1 procent. Skatteuttaget på 2,1 procent utgör
30 procent av den nominella avkastningen och 70 procent av den reala avkastningen på 3 procent. Detta reala skatteuttag motsvarar ungefär skatte- och avgiftsuttaget på arbetsinkomster i det högsta marginalskatteskiktet. Målet om likformighet vid beskattning ansågs alltså inte
16
uppnås om skatteuttaget på nominell kapitalavkastning är detsamma som skatteuttaget på arbetsinkomster. Istället skulle skattens andel av den reala kapitalavkastningen vara likvärdig med skatteuttaget för arbetsinkomster inklusive skattedelen av socialavgifter. Dagens beskattningsordning är således likformig och tar hänsyn till att kapitalinkomster, till skillnad från arbetsinkomster, vanligen inte i sin helhet utgör en reell inkomst utan delvis utgör ersättning för den minskning kapitalets realvärde undergått. (jfr SOU 1989:33 del 1 s. 145).
Förbundet instämmer dock i bedömningen att vid ett skattesystem med skild nominell beskattning av arbetsrespektive kapitalinkomster är det nödvändigt med särskilda regler i vissa avseenden.
Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att analysen av skattesystemet är väl genomförd och de delar i princip i allt väsentligt gjorda bedömningar och förslag.
Arbetsmarknadsstyrelsen delar utredningens utgångspunkt att det krävs ett ökat arbetsutbud för att finansiera den gemensamma välfärden i framtiden utan påtagliga skattehöjningar.
Ekonomistyrningsverket delar utredningens uppfattning att vård av skattebaserna innebär att det skapas bästa betingelser för förnyelse och tillväxt i Sveriges ekonomi. Det innebär bland annat som utredningen framhåller att ”skatterna inte ska snedvrida incitamenten för hushållens konsumtionsbeslut och företagens produktionsbeslut”. Utredningen behandlar naturligen endast skattesidan av den offentliga sektorn men ESV vill ändå påpeka vikten av att ha en effektiv offentlig sektor med god kontroll över utgifterna. Mot den bakgrunden är det viktigt att påpeka att det gäller att skattesystemet tillsammans med det regelstyrda transfereringssystemet skapar rimliga ekonomiska incitament. Målen för de olika transfereringarna kan ibland vara motstridiga, exempelvis försörjningsmål kontra incitament till arbetskraftsdeltagande. ESV delar utredningens uppfattning att det är önskvärt att kritiskt granska och ompröva olika skatteavvikelser. Avvikelserna gör skattesystemet svåröverskådligt och i ekonomisk mening mindre effektivt. Många gånger torde ett direkt bidrag kunna fungera lika effektivt som stöd. Ett bidrag har fördelen att vara en mer transparent stödform än en skatteavvikelse. Utgiftstakets konstruktion innebär att skatteutgifter inte omfattas av utgiftstaket. ESV anser att en ökad användning av skatteavvikelser på så sätt underminerar budgetdisciplinen.
Svensk Energi påtalar att när man diskuterar begreppet optimal beskattning måste även frågan om vilken nivå på de totala skatteintäkterna som är optimal lyftas fram. Detta kan diskuteras dels utifrån frågan om storleken på de statliga utgifterna, dels huruvida de totala skatteintäkterna faktiskt ökar eller minskar vid en ökning av skattenivån.
17
Institutet för Tillväxtpolitiska Studier delar utredarens övergripande slutsats att det även i framtiden är möjligt att upprätthålla en relativt hög skatteandel av BNP för att finansiera en omfattande produktion av olika offentliga tjänster och ett antal centrala trygghetssystem. Institutet delar också utredarens syn att de centrala skattebaserna alla är starkt
18
19
3. Utredningens uppdrag, avgränsningar, m.m.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet menar att utredningen har bortsett från hur avtalsreglerade förmåner vid sjukdom, förtidspensioner, etc. påverkar marginaleffekter.
Svenska Bankföreningen anser att det saknas ett dynamiskt tillväxtperspektiv i analysen av skattestrukturen (bättre att främja tillväxt och dynamik än att skapa millimeterrättvisa för att helt eliminera skattebortfallet). När det gäller finansiering av skattesänkningar borde utredningen också ha diskuterat alternativ som innebär besparingar i statens utgifter. Besparingar bör kunna ske genom att minska olika former av företagsstöd.
Konjunkturinstitutet anser att utredningen i främst två avseende borde ha varit mer belysande, nämligen hur en successiv ökad internationalisering påverkar dels nivån för det samhällsekonomiskt mest lämpliga skatteuttaget2, dels förutsättningarna för inkomstutjämning genom det samlade skatte- och transfereringssystemet3.
TCO menar att det behövs en betydligt vidare utredning för att bearbeta de kommande stora problemen inom det svenska skattesystemet. TCO saknar ett resonemang om hur finansieringen av välfärdstjänsterna ska se ut i ett längre tidsperspektiv. I längden är det inte hållbart att utan sammanhängande plan eller principer defensivt ta bort eller sänka vissa skatter för kapitalägare och höginkomsttagare. Hittills har detta redan skett med fastighetsskatten och med den lägre skatten för utländska nyckelpersoner. Enligt utredningen bör detta nu även gälla förmögen-
2Allmänt kan det enligt KI sägas att en ökande internationalisering med alltmera integrerade
3Allmänt kan det enligt KI sägas att successivt alltmera internationellt rörliga skattebaser gradvis ökar de samhällsekonomiska kostnaderna för sådan omfördelning genom att ett starkt omfördelande system som det svenska i ökande utsträckning leder till att perioder då individer är s.k. ”nettobetalare” i ökande utsträckning förläggs till andra länder medan perioder då individer är ”nettomottagare” i ökande utsträckning förläggs till Sverige. Ett typexempel är att studieperioder som är starkt subventionerade i Sverige förläggs till Sverige, därefter följande perioder med höga arbetsinkomster förläggs till utlandet och senare perioder med höga vårdkostnader förläggs till Sverige.
20
Näringslivets skattedelegation anser att utredningen lider av en rad allvarliga brister vilka kan sägas bottna i ett alltför defensivt förhållningssätt till möjligheterna att förbättra tillväxtförutsättningarna för svensk ekonomi. Detta förhållningssätt får anses hänga samman med att utredningen gjort en alltför försiktig tolkning av kommittédirektiven. En mer offensiv/progressiv ansats hade givit utredningen möjlighet att med större framgång analysera hur skattesystemet bör förbättras. Ett tillväxtfrämjande perspektiv borde enligt delegationens mening ha tillämpats med större konsekvens. Delegationen understryker att utredningen bygger sin analys om skatternas betydelse för tillväxten på ett ofullständigt och inaktuellt underlag. Det senaste decenniet har såväl teoribilding som statistiska metoder utvecklas. Modernare undersökningar av skatters betydelse för tillväxten belägger att det finns ett negativt samband mellan skatter och tillväxt. Det ligger utanför detta remissyttrande att utförligare redogöra för utvecklingen av tillväxtforskningen under senare år. Kortfattat kan sägas att forskningen bl.a. utgår från endogena tillväxtmodeller, där sambanden specificeras så att skatters snedvridande effekter tillåts inverka på tillväxttakten. Empiriska test i en överväldigande majoritet av studier utförda i modern tid finner signifikanta negativa samband. Vidare påpekar delegationen att kommittédirektiven anger som förutsättning att utredningen ska bedöma skattestrukturen givet förutsättningen ”bevarande av välfärdspolitiska ambitioner på dagens nivå”. Denna förutsättning tycks ha haft en avgörande betydelse för utredningens uppläggning. Delegationen vill framhålla att det – inom ramen för den förutsättningen – är fullt möjligt att vidga perspektivet till en analys där högre uthållig tillväxttakt ger utrymme för inte bara bevarade, utan även höjda, välfärdspolitiska ambitioner. Lägre skattesatser är inte synonymt med lägre skatteinkomster. I många fall är det motsatt förhållande som gäller.
Riksgäldskontoret anser att det är av stor betydelse att skattebasernas stabilitet analyseras i ett långsiktigt perspektiv.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att utredningens utgångspunkt, ett oförändrat totalt skatteuttag och inga fördelningsmässiga förändringar, innebär alltför stora begränsningar på en allsidig belysning av skattesystemets funktion. Fakultetsnämnden ser dock med tillfredsställelse att utredningen uppmärksammar frågan om skatteavvikelser i det svenska skattesystemet.
21
Arbetslivsinstitutet anser att olika aspekter på migration är en utomordentligt central fråga som dock Arbetslivsinstitutet har belyst. Frågorna kring arbetskraftsutbudet och deltagandet på arbetsmarknaden sett i relation till skattebasdiskussionen skulle dock behöva belysas betydligt mer ingående än vad som görs i utredningen.
SACO anser att utredningens utgångspunkt var alltför defensiv. Frågan som borde ställas är hur det svenska skattesystemet skall se ut för att i en alltmer öppen värld bidra till att Sverige långsiktigt kan konkurrera med världens ledande ekonomier – inte hur vi skall kunna bevara ett givet skattetryck. Utredaren har också valt som en grundläggande utgångspunkt att varje förändring av skattesystemet skall vara fördelningspolitiskt neutral. Någon egentlig argumentation varför detta skulle vara viktigt ges inte. Det är svårt att förstå varför just den statistiska fördelning som för stunden gäller mellan olika inkomstgrupper skall ha något speciellt värde. Sverige har en av västvärldens allra jämnaste inkomstfördelningar, vore det då per definition en olycka om skattesystemets inverkan förändrades något – och om en utjämning är så viktig varför då inte skärpa utjämningen? SACO:s syn på detta är att dagens mycket långt gångna utjämning har fört med sig betydande samhällsekonomiska kostnader och även orättvisor. Utbildning och arbetslivserfarenhet lönar sig dåligt och människors möjlighet att av egen kraft förändra sina villkor har beskurits. Nu spelar skattesystemet en relativt begränsad roll i denna utjämning men att föra in ett fördelningspolitiskt status quo som grundläggande restriktion för eventuella förändringar av skattesystemet är inget SACO kan ställa sig bakom.
HSB anser att utredningen redovisar en synnerligen intressant och ambitiös analys av utvecklingen av skattebaser och skattestruktur mot bakgrund av den fortgående globaliseringen av ekonomin. Begränsningen till de internationella aspekterna på skattesystemet har emellertid medfört att de frågor som HSB i första hand har att bevaka, nämligen beskattningen av boendet, endast berörs perifert. HSB inser att den valda begränsningen av uppdraget varit rimlig och kanske nödvändig, men saknar ändå en diskussion om bostadsbeskattningens strukturella effekter.
Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare, SHR anser att skattesystemet måste utformas på så sätt att det stimulerar tillväxt i ekonomin och en vilja hos medborgarna att betala skatt. SHR menar att utredningen inte analyserar effekten av den internationellt sett höga svenska skattenivån på småföretagens möjligheter till utveckling och tillväxt.
Svenska Bussbranschens Riksförbund vill protestera mot att de inte omfattats i remissomgången. De anser det oroande att de inte på något sätt tillåtits vara delaktiga i arbetet då relevanta fakta inte finns med i underlaget.
22
Boverket anser det vara en brist att utredningen inte tagit upp en särskild diskussion om bostadsbeskattningen. Sverige har under bara ett par decenniers tid gått från ett extremt skatte- och subventionsgynnat boende till dess direkta motsats. Statsfinansiellt har det kanske varit nödvändigt, men de sociala kostnaderna riskerar samtidigt att bli betydande.
Pensionärernas Riksorganisation anser att skatter och avgifter skall avgöras av den nivå på välfärden som vi i en demokratisk process fastställer i Sverige och inte av ett tryck från omvärlden.
23
4. Demografi
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet menar att utredningen genom sitt val av tidshorisont
Näringslivets skattedelegation menar att i Sverige kommer en allt större del av befolkningen att behöva försörjas av en allt mindre del. Detta kan försvåra möjligheten att bibehålla dagens välfärdspolitiska ambitioner. Utredningen drar relativt pessimistiska slutsatser utifrån detta förhållande. ”Att vårda skattebaserna är i stor utsträckning detsamma som att vårda BNP” konstaterar visserligen utredningen (s. 450) och resonemang förs om vikten av en politik som främjar ett ökat arbetskraftsutbud samt vikten av att skattesystemet inte tar bort de ekonomiska incitamenten till arbete. Utredningen hade haft mycket att vinna på att lägga tydliga förslag, svarande mot den insiktsfulla slutsatsen att ett högt arbetsutbud är väsentligt för att klara framtidens demografiska utveckling. En ytterligare allvarlig konsistensbrist är att utredningen, trots den insiktsfulla analysen om den framtida demografiska utvecklingen, föreslår skärpt beskattning på pensionssparande. I detta sammanhang kan konstateras att det förslaget går på tvärs med vilka åtgärder som vore lämpliga för att möta kommande perioder av ökad försörjningsbörda. Vad som krävs är naturligtvis inte skärpt – utan lättad – beskattning på sparande.
Glesbygdsverket anser att kapitlet som behandlar den demografiska utvecklingen och migrationen överensstämmer väl med vad många andra beskriver. Detsamma gäller avsnitten om migration och internationell rörlighet bland högutbildade som stämmer väl med andra studier.
När det gäller den demografiska utvecklingen saknas dock i betänkandet en närmare beskrivning av de regionala aspekterna. Dessa har ju betydelse för skatteuttag från kommuner och landsting. Exempelvis är andelen personer mellan 16 och 64 år är betydligt lägre i exempelvis Norrlands inland än i övriga Sverige. Utvecklingen mot en åldrande befolkning kommer att "ledas" av kommuner i Norrlands inland. Detta innebär dels en snabbare ökning av kostnaderna för vård och omsorg i dessa områden, dels en snabbare minskning av skattebasen. Av detta följer att det kommunala utjämningssystemet kommer att bli än viktigare framöver.
Sveriges Riksbank menar att det är av yttersta vikt att en bred diskussion kommer till stånd om hur välfärdssystemet ska finansieras och organiseras i framtiden. Den demografiska utvecklingen med ett minskat arbetsutbud talar för att skatteintäkterna kommer att sjunka i framtiden medan utgifterna kommer att öka. Om inga utgiftsreformer kommer till
24
stånd kommer det, allt annat lika, bli nödvändigt att öka skatteuttaget i framtiden på den arbetande delen av befolkningen. Riksbanken anser att en höjning av det redan höga skatteuttaget riskerar att ytterligare försämra incitamentsstrukturen och minska den potentiella tillväxten.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet stöder starkt utredningens slutsats att skattesystemet på grund av de demografiska förändringarna inte får missgynna yrkesarbete och att det också bör uppmuntra människor att stanna kvar i yrkesverksamhet.
Riksgäldskontoret menar att den demografiska utvecklingen gör att arbetsutbudsfrågan kommer att få större vikt. Det är därför speciellt angeläget att strävan efter breda skattebaser och lägsta möjliga marginalskatter tillåts genomsyra beskattningen av förvärvsinkomster.
SACO instämmer i utredningens konstaterande att den demografiska utvecklingen medför finansieringsproblem på lång sikt. Den sannolikt allra största utmaningen kommer att vara hur vi skall få allt färre att försörja allt fler. Detta problem har många dimensioner men handlar i grunden om vår förmåga att öka arbetsutbudet och att hantera svåra prioriteringar. Den demografiska utvecklingen kommer med all sannolikhet att vara betydligt svårare att hantera än skattebasernas internationella rörlighet. Den kommer också att sätta tydliga ramar för i vilken utsträckning önskvärda skattesänkningar kan genomföras – även om skattesänkningar i vissa fall också kan vara en del av lösningen.
Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare anser att skattesystemet måste förändras i en riktning som stimulerar ett ökat arbetskraftsutbud. Inte minst mot bakgrund av den demografiska utvecklingen i Sverige som riskerar att leda till arbetsbrist när stora pensionsavgångar skall verkställas under de närmaste åren.
Ekonomistyrningsverket anser att det hade varit intressant om utredningen hade analyserat hur den demografiska utvecklingen i sig kan tänkas påverka behovet av förändringar i skattesystemet. Utredningen konstaterar att den demografiska utvecklingen förvisso kommer att medföra stora statsfinansiella svårigheter på lite längre sikt, men man konstaterar vidare att utvecklingen i omvärlden står inför minst lika stora befolkningsförändringar och man släpper frågan som i och med detta anses ligga utanför utredningens uppdrag. Större demografiska påfrestningar i omvärlden än i Sverige kan enligt ESV även tänkas leda till större rörlighet i svenska skattebaser eller förändringar i skatter utomlands. Effekterna i Sverige av vad som sker i omvärlden kan vara betydelsefulla. En analys av detta hade därför varit av intresse.
Pensionärernas Riksorganisation instämmer i utredningens slutsats att Sverige inte står inför ett internationellt tryck att sänka skatterna eftersom många länder på grund av den demografiska utvecklingen
25
behöver öka sina skatteintäkter för att bevara den offentliga välfärden. PRO bedömer att det är mer sannolikt att andra länder anpassar nivåerna på skatter och avgifter uppåt och närmar sig Sveriges. PRO framhåller också att det i ljuset av den demografiska utvecklingen är viktigt att skattesystemet ger incitament för hushållen att välja förvärvsarbete i stället för fritid och arbete i eget hushåll. Arbetsutbudet måste öka för att minska behovet av skatteökningar.
26
27
5. Internationalisering, migration m.m.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet framför att den ökade internationaliseringen begränsar möjligheten att välja nivån på skattesatserna och skattetrycket. I takt med ökade svårigheter att beskatta kapitalinkomster och konsumtion måste skatteuttaget på arbetsinkomster höjas. Förbunden delar utredningens ståndpunkt att det land som står för olika förmåner också skall ha rätt att beskatta individernas inkomster, samt instämmer i utredningens förslag om speciella gränsgångaravtal.
LO anser att Sverige bör verka för att det införs miniminivåer på fler områden än momsen inom EU. Däremot är en harmonisering av de högsta nivåerna inte acceptabelt och det finns därför fog för viss försiktighet när det gäller att ge EU inflytande över skattefrågor. LO anför att lockelsen till fusk när det gäller internationell anknytning är möjligheten att helt undgå skatt och inte att få ett par procentenheters lägre skatt. En av utredningens expertrapporter anser därför att höga marginalskatter på inkomster därmed inte nödvändigtvis är skadliga. LO delar denna syn. Exportrapporten visar även att det är svårt att genomföra förändringar av en kapitalskatt finansierat med en annan skatt eftersom lösningen skapar nya problem.
TCO instämmer i utredningens förslag att Sverige bör verka för en harmonisering av miniminivåerna för de mest lättrörliga skattebaserna inom EU. TCO instämmer också i att Sverige bör verka för att få behålla undantagen i energibeskattningen och att Sverige tillåts införa en specialskattenivå för
Sveriges Lantbruksuniversitet påpekar att en kombination av slopad arvs- och gåvoskatt, slopad förmögenhetsskatt och sänkt inkomstskatt i inkomstslaget kapital innebär att incitamenten att flytta ut kapital ur landet minskar.
Näringslivets skattedelegation anser det angeläget att fästa uppmärksamhet på den skattemässiga olikabehandlingen av svenskt respektive utländskt företagande. Man menar att de sammanlagda skatterna på att äga och driva företag är ungefär dubbelt så höga i Sverige jämfört med
28
Sverige endast kan beskatta det svenska ägandet och inte det utländska. Näringslivets skattedelegation menar vidare att det för flera länder med betydelse för svensk exportindustri finns substantiella problem i tillämpningen av skatteavtalen, på såväl personsom företagsbeskattningens områden. Ett återkommande problem är att de inblandade staterna har svårigheter att finna former för konstruktivt och skyndsamt samarbete. Vidare bör de sk. exitskatterna (beskattningskrav på utflyttade vinster från svenska aktier anskaffade efter utflyttningen) slopas. Delegationen tillstyrker att kupongskatten behöver förhandlas ner. Vad gäller frågan om migration menar delegationen att utredningens analys av hur skattesystemet kan påverkas baseras på delvis inaktuellt material. Det hade enligt delegationens mening varit värdefullt om utredningen haft möjlighet att ta eget initiativ till en fördjupad undersökning av rörligheten särskilt bland kvalificerad arbetskraft. Modern forskning visar att just denna del av arbetskraften är särskilt betydelsefull ur tillväxtsynpunkt.
Riksskatteverket ställer sig bakom utredningens förslag att vidareutveckla skatteavtal och att säkerställa ett bra informationsutbyte även med de länder som av OECD klassats som skatteparadis, men som förklarat sig villiga att i framtiden lämna information till andra länders skatteförvaltningar. Det är också mycket angeläget att arbetet med EU:s sparandedirektiv fortsätter och förs till framgångsrik tillämpning. Dessa åtgärder skulle minska möjligheterna att dölja finansiella tillgångar och deras avkastning utomlands. Eftersom informationsutbyte bygger på principen om reciprocitet, är den främsta framgångsfaktorn enligt RSV:s mening, att kraftigt öka informationsflödet till andra länder och samtidigt återrapportera hur vi själva använder den kontrollinformation vi får och vilka effekter den ger.
Sveriges Riksbank anser att utredningen har en väl optimistisk syn på möjligheterna att bevara nuvarande skatteuttag i framtiden. När det gäller problemen med kapitalflykt och emigration menar Riksbanken att analysen inte enbart kan göras utifrån en jämförelse av skillnader mellan Sverige och
29
också skapa ökade incitament till inkomstomvandling, skatteplanering och skattefusk. När det gäller beskattningen av fastigheter visar de senaste årens erfarenheter att det kan vara svårt att upprätthålla fastighetsskatteuttaget i perioder då fastighetspriserna stiger kraftigt. Att beskatta nödvändighetsvaror hårdare än kapitalvaror kan vara svårt att förena med fördelningspolitiska mål. Riksbanken menar också att även om en omfördelning vore möjlig skulle det inte lösa problemet fullt ut eftersom även det totala skattetrycket har betydelse för skatteflykten. Riksbanken delar utredningens syn att det kan finnas skäl att bidra till ett ökat internationellt samarbete inom kapitalinkomstbeskattningsområdet men ifrågasätter att den principöverenskommelse om ”Sparandedirektivet” som träffats inom EU skulle vara ”ett mycket viktigt steg på vägen till en större autonomi i ländernas kapitalinkomstbeskattning”. Sparandedirektivet kommer knappast att minska kapitalflykten i någon större omfattning så länge det inte utvidgas till att omfatta även andra kapitalinkomster än rena ränteinkomster.
Kommerskollegium delar betänkandets slutsats att det behövs en fortsatt harmonisering av skattesystemen inom EU samt stöder betänkandets förslag för att effektivisera beslutsfattandet inom EU.
SACO anser att utredaren ger en alltför bekymmersfri bild av sakernas tillstånd när det gäller migrationsströmmarna. Enligt SACO finns det åtskilligt med vittnesbörd från företag som kan bekräfta att det är svårt att locka personer till Sverige – något som införandet av expertskatten var en bekräftelse på. Det finns också en farlig liknöjdhet där allt som inte är direkt alarmerande tenderar att beskrivas som okej. Vi borde ha högre ambitioner än så. Sverige borde vara ett land dit människor söker sig för att göra karriär, tjäna mycket pengar och få den bästa användningen för sina kunskaper. Även en begränsad utflyttning kan dessutom inkludera personer som skulle kunna betyda väldigt mycket för utvecklingen av vårt land.
Lantbrukarnas Riksförbund instämmer i utredningens uppfattning att huvudprincipen bör vara att det land som står för förmåner till en person också ska ha rätt att beskatta individens inkomster i motsvarande mån. Förbundet har heller inget att erinra mot en översyn av beskattningen av svenska pensionärer i utlandet. Detta kan lämpligen göras i samband med den ytterligare analysen av avkastningsskatten.
Institutet för Tillväxtpolitiska Studier anser att utredaren tagit alltför lätt på skattessystemets betydelse för migrationen. Utredaren hävdar att internationella omflyttningar inte utgör något hot mot skattebaserna.
Detta är korrekt när det gäller de direkta effekterna. Däremot är den mest kvalificerade arbetskraften central för
30
att studera en tid i andra länder. Detta minskar motståndet för såväl de tidigare studenterna att senare söka anställning utomlands som för de utländska arbetsgivare att erbjuda dem det. Ett annat är att det alltmer internationaliserade näringslivet dramatiskt ökar möjligheterna att få en anställning.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att det är i högsta grad angeläget att kravet på enhällighet inom EU rörande skattefrågor ersätts med kvalificerad majoritet. Enligt nämnden är det också viktigt att en harmonisering av reglerna gällande beskattning av utbetalningar på privata pensionsförsäkringar kommer till stånd bland EU:s medlemsländer. Även i övrigt anser nämnden att en bättre harmonisering av skattesatser och skattesystem vore i högsta grad betydelsefull. När det gäller de svenska skatteavtalen instämmer nämnden i utredningens kritik av den s.k. tioårsregeln. Däremot är inte fakultetsnämnden övertygad om att någon form av exitskatt skulle vara en möjlig väg att nå målet. Mycket talar för att sådana skatter kommer att betraktas som en begränsning av den fria rörligheten av arbetskraft. Utredningen anser vidare med den allmänna utgångspunkt som den intagit (hemviststaten skall ha rätt att beskatta) att kupongskatten borde kunna avskaffas. Fakultetsnämnden anser att detta vore en ovanlig åtgärd som går tvärs emot det normala systemet inom den internationella skatterätten. Det är knappast rimligt att Sverige ensidigt skulle ta ett sådant steg.
Svenska Journalistförbundet och Sveriges Tidskrifter har uppmärksammat att bland de punktskatter som utmanas av EU:s principer omnämner utredningen märkligt nog inte reklamskatten. Instanserna anser att reklamskatten på ett för demokratin utmanande sätt snedvrider konkurrensen mellan olika medier. Därför bör den avskaffas.
31
6. Arbetsinkomstbeskattning
Konjunkturinstitutet menar att skattekilen för extra arbetsinkomster är mycket hög i Sverige vilket leder till samhällsekonomiska snedvridningar genom att en ökad arbetsinsats ger en förhållandevis begränsad effekt på den disponibla inkomsten. Efter hand som arbetskraften blir alltmer internationellt rörlig förstärks de nationella samhällsekonomiska skälen för att sänka skattekilen för arbetsinkomster, vilket skulle ge förhållandevis stora effektivitetsvinster eftersom minskningen sker från en mycket hög nivå. Slutsatsen är att det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv framstår som angeläget att reducera även den sammantagna skattekilen för arbetsinkomster (t.ex. att inkomstgränsen för statlig inkomstskatt höjs, att de statliga inkomstskattesatserna sänks, att bostadsbidraget omvandlas till inkomstoberoende stöd samt genom ett förstärkt samband mellan avgifter och förmåner i socialförsäkringssystemen). Den av utredningen aktualiserade höjningen av ersättningstaken i
LO anser inte att minskad 3:12 problematik genom höjda tak i socialförsäkringarna i sig är skäl nog för att höja taken. De anser dock att det är ett bidragande skäl. LO anser att taken bör höjas främst av rättviseskäl och för att garantera den generella välfärden.
TCO understödjer självklart utredningens förslag att taket i sjuk- och föräldraförsäkringen samt arbetslöshetsförsäkringen höjs. TCO anser dock att utredningen underskattar den negativa inverkan som de höga marginalskatterna på arbete har på ekonomin. Det är inte rimligt med en marginalskatt på över 50 procent för inkomsttagare i vanliga yrken som polis, lärare, sjuksköterska, kulturarbetare, journalist och ingenjör. Detta ger helt fel signaler och ger inte incitament till utbildning, kompetensutveckling och ansvarstagande på arbetsplatsen, något som i sin tur verkar hämmande på tillväxten. Utredningen anger att det i sista hand kan bli aktuellt att sänka den statliga inkomstskatten. TCO anser att detta förslag borde komma betydligt högre upp i prioritetsordningen. I första hand bör brytpunkten för statlig skatt höjas, och på sikt bör värnskatten tas bort.
Sveriges Pensionärsförbund anser att det finns anledning (pga. höjd kommunal- och landstingsskatt) att justera den nedre gränsen av grundavdraget så att man når det uttalade målet att inga pensionärer skall få lägre netto än före slopandet av det särskilda grundavdraget.
32
Näringslivets skattedelegation betonar vikten av att stärka incitamenten till arbete. Man avvisar resonemanget om att arbete skulle vara en stabil skattebas, bl.a. med hänvisning till hur denna skattebas på senare tid eroderats genom sjukfrånvaro, fallande sysselsättning etc. En viktig orsak, som delegationen beklagar att utredningen inte tydligare tagit fasta på, är de alltför svaga incitament, som följer av dagens regler rörande bl.a. beskattningen av arbete och transfereringssystemens utformning och tillämpning. Vinsten av att arbeta är i dag mindre än 100 kr per dag efter skatter för 3 av 4 personer bland alla arbetslösa och sjukskrivna. Sambanden mellan skatter och sysselsättning omnämns i utredningen och som källa anges bl.a. en sju år gammal expertbilaga till Skatteväxlingskommittén. Utredningen tillerkänner dessa samband viss betydelse, men menar ändå att arbetsutbudet påverkas ”tämligen lite” av inkomstskatteförändringar. Delegationen beklagar att utredningen inte inhämtat ett utförligare underlag från den ekonomiska forskningen. Forskning på området sammanfattas av t.ex. professorerna Calmfors och Holmlund (sid. 254 och 276 i ”Tillväxt och ekonomisk politik”, 1999, Calmfors och Persson, red.): ”en hel del … talar för att lämpligt utformade skattesänkningar kan minska jämviktsarbetslösheten. … Om man vill prioritera sysselsättningen är det förmodligen mest effektivt att sänka skatterna för arbetande låginkomsttagare. … lägre arbetsgivaravgifter för lågavlönade kan väntas ha effekt redan på kort sikt. … Vill man å andra sidan prioritera tillväxtmål är det sannolikt bästa att sänka marginalskatterna på toppen.”
Svensk Handel anser att arbetskraftsbeskattningen bör minskas.
NUTEK anser att en sänkning av den statliga inkomstskatten är högt prioriterad eftersom det skulle minska spänningarna i
Riksskatteverket påpekar att skillnaden i skatteuttag mellan arbets- och kapitalinkomster leder till omfattande skatteplanering i en strävan till omvandling av arbetsinkomster till kapitalinkomster. Dessa försök för med sig ökade kontroll- och processkostnader för skatteförvaltningen. RSV delar därför utredningens uppfattning, att övervägande skäl snarast talar för att minska spänningen mellan skatten på arbete och kapital.
Sveriges Riksbank menar att de samhällsekonomiska kostnaderna med nuvarande skattesatser på arbete kommer att öka i takt med den ökande ekonomiska integrationen.
Riksförsäkringsverket tillstyrker en höjning av ersättningstaken i a- kassa, sjuk- och föräldraförsäkring för att sänka marginaleffekterna samt en höjning av barnbidragen. RFV vill också peka på möjligheten att lägga socialförsäkringarna utanför statens budget och med en mer autonom
33
inriktning. Det gäller framförallt system som har hög grad av försäkringsmässighet.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet påpekar att de svenska grundavdragen storleksmässigt är försumbara i jämförelse med motsvarande avdrag i andra länder. Detta leder till att den enskilde får en beskattningsbar inkomst trots att han/hon inte har någon möjlighet att försörja sig på inkomsten och då alltså blir helt beroende av offentliga bidrag och subventioner.
Arbetslivsinstitutet anser inte att det resonemang som förs av utredningen gällande möjligheterna att öka skattebasen genom högre beskattning av låginkomsttagare är en framkomlig väg. En synnerligen viktig aspekt som borde klargöras mer rör snarare den centrala frågan huruvida skattebasen kan ökas genom att allt fler bereds tillfälle att delta i arbetslivet.
Riksgäldskontoret delar utredningens uppfattning att en sänkt statlig inkomstskatt skulle vara positivt för arbetsutbudet samt öka incitamenten till utbildning. Det skulle även minska spänningen mellan beskattningen av arbete och kapital. Riksgäldskontoret anser att ett avskaffade av
Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare anser att skatten på arbete måste sänkas för att den privata tjänstesektorn ska kunna nå sin fulla potential och fortsätta att vara den svenska ekonomins sysselsättningsmotor. Med en av världens högsta arbetskraftsbeskattningar missgynnas framför allt branscher som tillhandahåller tjänster som hushållen i viss mån kan välja att utföra själv. Tjänstebeskattningsutredningen (SOU 1997:17) visade att mer än hälften av allt arbete som hushållen utför är obetalt egenarbete. Det syns tydligt när man jämför exempelvis restau-
34
rangnäringen i Sverige med restaurangnäringen i de flesta andra länder. Svenska hushåll konsumerar ungefär 17 procent av sin totala konsumtion av mat och dryck på restaurang.
Det huvudsakliga skälet till de här skillnaderna är den höga beskattningen av restaurangtjänster i Sverige jämfört med andra länder, vilket ger högre priser. Den hårda beskattningen av arbetskraft har i sammanhanget stor betydelse.
Arbetsmarknadsstyrelsen delar utredningens utgångspunkt att det krävs ett ökat arbetsutbud för att finansiera den gemensamma välfärden i framtiden utan påtagliga skattehöjningar. Sysselsättningsnivån bör t.ex. höjas bland invandrare samt bland de äldre och en annan central åtgärd är att minska antalet deltidsarbetslösa kvinnor. Vidare är det nödvändigt att bryta utvecklingen mot ökade sjukskrivningar och förtidspensioneringar. Arbetsutbudet kan också ökas genom fortsatt positiv nettoimmigration i arbetsför ålder. AMS utgår ifrån att en mer explicit analys av effekterna på arbetsutbudet kommer att göras inför det slutliga ställningstagandet till olika alternativ vid utformningen av en kommande skattereform.
Institutet för Tillväxtpolitiska Studier framhåller att det avskaffande av marginalbeskattningen av kapitalinkomsterna som genomfördes vid skattereformen i början av
6.1 Expertskatter
Näringslivets skattedelegation anser, åtminstone i det kortare perspektivet, att det inte är påkallat att slopa expertskatten av statsstödsskäl. Man avstyrker förslaget om slopad expertskattelättnad, så länge en sådan åtgärd inte tydligt vidtas i ett bredare sammanhang där de allmänna inkomstskatteskalorna får rejäl anpassning till den internationella konkurrenssituationen.
Riksrevisionsverket har inget att invända mot förslaget att Sverige inom EU och OECD verkar för ökad harmonisering avseende expertskatten.
35
NUTEK ställer sig frågande till utredningens resonemang om att utländska nyckelpersoner som arbetar i Sverige under en kortare tid har samma nytta av de svenska välfärdssystemen som personer som bor stadigvarande i Sverige. En person som uppfyller kriterierna för att vara en expert eller nyckelperson t.ex. har knappast något intresse av att utnyttja möjligheterna till gratis högskoleutbildning i Sverige, och eftersom skattelättnaden endast medges om vistelsen beräknas vara kortare än fem år är möjligheterna att utnyttja den svenska sjukvården, omsorgen och socialförsäkringssystemen begränsade. NUTEK anser att skattelättnaden för utländska nyckelpersoner är motiverad och bör finnas kvar även i fortsättningen.
Riksskatteverket delar utredningens uppfattning att man, så långt som möjligt, bör undvika skattelättnader för vissa kategorier skattskyldiga, eftersom sådana särregler strider mot önskemålet om generella regler.
Därför tillstyrker RSV att expertskatten slopas eller väsentligt begränsas.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet instämmer i utredningens allmänna slutsats att det är beklagligt att skattesubventioner av detta slag visat sig nödvändiga. Det är emellertid enligt nämndens uppfattning endast en harmonisering av skattesystemen mellan länderna som kan åstadkomma ett läge där sådana skattesubventioner inte behövs.
Företagarna anser att expertskatten på sikt ska avskaffas. Kombinationen av skatter och offentligfinansierad välfärd måste vara konkurrenskraftig för alla och inte bara ett ytterst litet fåtal. Att sänka inkomstskatten endast för vissa skapar en sorts skattefrälse. Dessutom tar den inte itu med det allvarliga problemet att arbetsinkomster beskattas alltför högt.
Riksgäldskontoret ifrågasätter om Sverige ensidigt bör avskaffa skattelättnaderna för utländska nyckelpersoner. Ett ensidigt avskaffande skulle medföra att möjligheterna att rekrytera nyckelpersoner till Sverige försämras. Huruvida utländska experter som vistas i Sverige under en kortare tid har samma förmåner och rättigheter som svenskar kan också diskuteras. I och med att skattesystemet i viss mån omfördelar individens inkomster över livscykeln är detta inte fallet, t.ex. genom att personer som inte stannar i landet inte får del av svensk hälsovård när de blir gamla. Riksgäldskontoret anser därför att det inte är något principiellt fel att utländska experter inte betalar skatter som är av livscykelomfördelande natur.
Institutet för Tillväxtpolitiska Studier delar utredarens åsikt att den s.k. expertskatten är ett främmande element i vårt skattesystem och därför bör avskaffas. Men till skillnad mot utredaren anser ITPS att det kan ske först när den statliga inkomstskatten avskaffats eller reducerats
36
mycket kraftigt. Tills dess bör den tillämpas väsentligt mer generöst än idag och handläggningstider måste förkortas betydligt.
37
7. Företagsbeskattning
Svenska Bankföreningen avstyrker ett slopande av periodiseringsfonderna om detta inte kompenseras med en sänkning av bolagsskatten i motsvarande mån. Någon form av
Konjunkturinstitutet anför följande resonemang som motiv för en sänkt bolagsskatt. Bolagsskatten liksom motsvarande uttag av skatt på s.k. expansionsmedel inom enskild näringsverksamhet är ekonomiskt en skatt som utgår för kapital som används i Sverige i form av t.ex. maskiner och byggnader. I en starkt förenklad modell för en liten öppen ekonomi innebär en sådan skatt på lång sikt att kapitalavkastningen före skatt blir motsvarande högre genom en lägre kapitalvolym i Sverige, varvid skatten övervältras på löntagarna i form av lägre reallön. I detta tidsperspektiv finns det enligt denna modell inga samhällsekonomiska fördelar med denna skatt jämfört med en proportionell skatt på arbetsinkomster. Även i ett kortare tidsperspektiv och i en något mindre förenklad modell innebär en sänkning av bolagsskatten betydande fördelar genom att fysiska investeringar i Sverige stimuleras samt genom att olika finansieringskällor för fysiska investeringar får en mera likartad skattebelastning främst genom att aktiekapital i mindre grad missgynnas jämfört med lånat kapital. En sänkning av bolagsskatten skulle också medföra att internationella företags överskott i högre grad skulle redovisas i Sverige och därmed leda till en större svensk skattebas. Ur ett nationellt samhällsekonomiskt perspektiv utgör detta en fördel. Denna typ av återverkningar utgör samtidigt ett skäl för Sverige och andra länder att träffa internationella överenskommelser om minimiskattesatser avseende bolagsskatten. Eftersom sådana minimiskatter knappast lär överstiga 20 procent talar ovan nämnda samhällsekonomiska skäl för att bolagsskatten sänks från nuvarande 28 procent till 25 alternativt
20 procent. Konjunkturinstitutet menar vidare att ett slopande av periodiseringsfondssystemet som finansieringskälla bör användas exklusivt för att sänka bolagsskattesatsen så att det samlade uttaget av bolagsskatt inte höjs (förslaget tillstyrks om det innebär en sänkning av bolagsskattesatsen). Detta framstår som fördelaktig ur samhällsekonomisk synvinkel bl.a. då den formella skattesatsen skulle bli lägre, varför en sådan skatteomläggning förordas. Institutet tillstyrker också ett slopande av nedsättningen av arbetsgivaravgiften med inriktning på mindre företag (som delfinansiering till de förslag som institutet tillstyrker).
Kooperativa Förbundet anser att periodiseringsfonderna bör behållas om inte någon annan möjlighet till förlustutjämning bakåt i tiden införs. Förbundet menar vidare att skatterabatten som fonderna medför har gjort det möjligt att inför ägarna motivera avsättningarna. Av dessa skäl är det viktigare att periodiseringsfondssystemet behålls än att bolagsskatten sänks till 25 procent. Förbundet delar utredningens uppfattning att nedsättningen av arbetsgivaravgifterna bör tas bort.
38
LO anser att utredningen inte ger tillräckligt beslutsunderlag för att kunna avgöra effekterna av ett slopande av periodiseringsfonderna. En höjning av beskattningen, såsom slopande av periodiseringsfonderna innebär, och en sänkning av bolagsskatterna ger inte nödvändigtvis en neutral nettoeffekt. Vidare stödjer LO förslaget att avskaffa det ineffektiva sysselsättningsstödet i form av sänkt arbetsgivaravgift. Dessutom anser LO att nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för företag i vissa regioner av samma skäl bör avskaffas.
Sveriges Lantbruksuniversitet påpekar att för att erhålla neutralitet mellan företagsformerna bör även expansionsfondskatten sänkas om bolagsskatten sänks. Slopande av periodiseringsfonder är hanterbart för de flesta enskilda näringsverksamheter under förutsättning att expansionsfonderna finns kvar. Dock kan det bli större problem för substansfattiga verksamheter som t ex konsultverksamheter. Inom jord- och skogsbruket bör det inte vara något större problem om rätten till avsättning till periodiseringsfonder avskaffas. På grund av att enskild näringsverksamhet beskattas i en progressiv skatteskalla inom vissa inkomstskatteskikt är det viktigt för enskild näringsverksamhet att kunna utjämna inkomster mellan åren, vilket t ex kan göras med hjälp av expansionsfond och skogskonto.
Föreningen Turism i Sverige, Svensk Turism AB och Sveriges Camping- och Stugföretagares Riksorganisation anser att periodiseringsfonderna skall behållas, alternativt bör man införa ett ”Turismens skogskonto” enligt skogskontoförebild (turismbranschen är i stort behov av säsongsutjämnande instrument). Vidare föreslår instanserna att nedsättningen av socialavgifterna för småföretag behålls. Sveriges Camping- och Stugföretagares Riksorganisation anser dessutom att utredningens resonemang beträffande direktavskrivningar utökas till att även omfatta turismföretag, typ hotell- och campingfastigheter.
Näringslivets skattedelegation vill ha beredskap för att sänka bolagsskatten, men avstyrker förslag om slopade periodiseringsfonder så länge en sådan åtgärd inte tydligt vidtas i ett bredare sammanhang där såväl slopad förmögenhetsskatt, arvs- och gåvoskatt, förbättrade
39
materialet i rapporten var möjligt att säkert avgöra att effektiviteten i nuvarande system skulle vara tillfredsställande. En betydligt kraftfullare politik inriktad på generellt utformade skattesänkningar vore att föredra. Ett minimikrav skulle vara att, för det fall nuvarande nedsättningssystem skulle komma att avskaffas, minst motsvarande budgetutrymme avsätts för att på annat sätt minska skattedelen i arbetskraftskostnaderna. Näringslivets skattedelegation ansluter sig till denna bedömning.
Aktiespararna konstaterar att Sverige idag har en konkurrenskraftig bolagsskatt och att det för närvarande inte finns något behov av att sänka den.
Konkurrensverket menar att man på längre sikt bör eftersträva en ytterligare harmonisering av bolagsskattenivån inom EU i syfte att garantera likvärdiga konkurrensvillkor.
Svenska Liftanläggningars Organisation anser att nedsättningen av de sociala avgifterna på lönesummor upp till 850 000 kronor bör bestå och helst öka till den nivå EU tidigare rekommenderat.
NUTEK instämmer med utredningens slutsats att Sverige bör behålla sin position med en internationellt sett konkurrenskraftig bolagsbeskattning, med låg skattesats. NUTEK har inte heller något att invända mot förslaget att minska möjligheterna till avsättningar till periodiseringsfonder under förutsättning att Sverige även i fortsättningen har en i en internationell jämförelse konkurrenskraftig bolagsbeskattning. Det bör dock även i framtiden finnas någon möjlighet att utjämna resultaten mellan olika år. NUTEK kan inte ställa sig bakom utredningens förslag att ta bort den nuvarande nedsättningen av arbetsgivareavgifter med inriktning mot små företag. NUTEK anser att det är angeläget att små företag ges goda skattevillkor och att det är motiverat att ge små företag en liten men betydelsefull skattefördel. Den särskilda nedsättningen av arbetsgivaravgifter för företag i stödområde A kommenteras inte av utredningen, men NUTEK vill i sammanhanget framhålla att nedsättningen är en motiverad fördel för dessa företag som i övrigt har flera kostnadsnackdelar i förhållande till andra företag genom bl.a. längre avstånd till kunder och leverantörer, att samhällets infrastruktur ofta fungerar sämre och att det kan vara svårare att hitta kompetent arbetskraft.
Riksskatteverket har inget att erinra mot att möjligheterna att göra avsättningar till periodiseringsfonder avskaffas. Mot bakgrund av att utredningen anser att man bör överväga att införa s.k.
40
vara motiverat att se över reglerna om avdrag för tidigare års förluster i näringsverksamhet. Ett sådant skäl är att dagens regler är mycket svårhanterliga. Lagrådet har i sitt yttrande över lagförslaget till inkomstskattelag angett att bestämmelserna är ”synnerligen komplicerade” (prop 1999/2000:2 del 3 s. 366). Lagrådet uttalade också att det ansåg att regelsystemet ”inte uppfyller rimliga krav på måluppfyllnad, rättssäkerhet och en i praktiken hanterlig rättstillämpning”. Om ett införande av
Sveriges Riksbank delar utredningens bedömning att den svenska bolagsbeskattningen framstår som relativt konkurrenskraftig vid en jämförelse av nominella bolagsskattesatser. Riksbanken anser dock att en jämförelse av nominella skattesatser riskerar att bli missvisande på grund av förekomst av bokslutsmässiga dispositioner och skattemässiga justeringar av olika slag och att det därför hade varit mer relevant att jämföra effektiva bolagsskatter. Riksbanken har inget att invända mot utredningens förslag på att avskaffa periodiseringsfondssystemet som en delfinansiering av en framtida sänkt nominell bolagsskattesats och inte heller mot idén om att på lång sikt införa ett
Riksförsäkringsverket tillstyrker förslaget att avskaffa nedsättningen av arbetsgivaravgiften med viss inriktning på mindre företag.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet saknar i betänkandet en övergripande analys av skattereglerna för små och medelstora företag.
41
Niclas Virin anser att företagsskatten är skadlig, dyr och omodern. Den är enligt Virin också helt onödig. Hans slutsats är därför att den bör avskaffas.
Turistdelegationen ställer sig inte bakom förslaget om att slopa periodiseringsfonderna. De menar att förslaget innebär en försämring för de företag som genom periodiseringsfonderna kunnat utjämna skatteeffekterna mellan år med goda och mindre goda resultat. Detta gäller bl. a. de företag som visar varierande resultat beroende på vädret. Turistdelegationen ställer sig inte heller bakom förslaget om att slopa nedsättningen av sociala avgifter på lönesummor upp till 850 000 kronor. De menar att förslaget innebär en försämring av villkoren för de många små företagen i rese- och turistindustrin.
Företagarna protesterar kraftigt mot utredningens beskrivning av problemen med
Riksgäldskontoret ifrågasätter effektivitetsvinsterna av att avskaffa periodiseringsfondsystemet och samtidigt sänka bolagsskattesatsen. Kontoret ställer sig principiellt positiv till att införa loss carry backwardregler, d.v.s. att företag får kvitta förluster mot historiska vinster. Ökad symmetri i bolagsskattesystemet skulle förbättra investeringsincitamenten samt ha en konjunkturstabiliserande effekt.
Riksgäldskontoret menar att nedsättningen av arbetsgivaravgiften på lönesummor upp till och med 850 000 kronor är en ineffektiv sysselsättningsåtgärd. Kontoret är tveksamt till effektiviteten och lämpligheten
42
av selektiva åtgärder av detta slag. Om man trots detta vill vidta denna typ av åtgärder för att stimulera sysselsättning bör de riktas till företag som nyanställer personal.
Lantbrukarnas Riksförbund framhåller att då passiv näringsverksamhet i princip definieras genom avsaknad av arbetsinsats kan sådan inkomst inte utgöra något annat än kapitalinkomst. LRF anser att även denna kapitalinkomst bör beskattas som andra kapitalinkomster. Dagens regler om räntefördelning ger även egenföretagarna möjlighet att få en korrekt beskattning på den del av inkomsten som utgör kapitalinkomst. Reglerna är därför nödvändiga för en korrekt beskattning av småföretagare. Den s.k.
LRF anser vidare att de s.k.
LRF vill också beröra de s.k. återföringsreglerna. Som förbundet tidigare anfört leder dagens regler om återföring av skogsavdrag och substansminskningsavdrag till att beskattning i praktiken sker av kapitaluttag, vilket strider mot grundläggande beskattningsprinciper. De bör därför ändras. Även återföring av värdeminskningsavdrag kan ifrågasättas i ett regelsystem där avdragen dimensionerats utifrån den ekonomiska livslängden.
LRF avstyrker också från att utan ytterligare överväganden försämra periodiseringsfonden. En viktig omständighet för småföretagande är möjligheten att få erforderligt riskkapital. En avsättning till periodiseringsfond medför att företagets vinstmedel kan behållas i företaget utan beskattning. Ordningen medför således ökade möjligheter för småföretagaren att egenfinansiera sin näringsverksamhet.
Vidare bör erinras om fondens funktion vad gäller förlustutjämning bakåt. Ett slopande av avsättningsmöjligheten slår därför hårt mot särskilt småföretagande. Enligt LRF:s uppfattning bör beskattning av vinstmedel som behålls i företaget, s.k. företagssparande, hållas låg. Först
43
när de synliggörs hos företagaren personligen representerar vinsten en inkomst som ska beskattas antingen som arbetsinkomst eller kapitalinkomst. Att slopa eller sänka möjligheten till avsättning till periodiseringsfond måste därför ses i ett större sammanhang och även prövas mot andra åtgärder i företagssektorn.
LRF påpekar att ett borttagande av den generella reduktionen av sociala avgifter slår hårt mot de mindre företagen. Skatten på arbete är hög i dagens system. Ett inslag som lindrar denna höga beskattning utgör reduktionen av sociala avgifter och som dessutom kan sägas vara speciellt riktad mot de minsta företagen respektive företag på landsbygden. I dagens situation bör incitamenten att arbeta snarare förstärkas än försvagas. Ett förslag som skärper beskattningen av arbete och slår särskilt hårt mot de minsta företagen och landsbygdsföretagen bör inte genomföras.
Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet delar utredningens uppfattning att förekomsten av periodiseringsfonder innebär att en s.k. skatteavvikelse föreligger. Till skillnad från flertalet andra avvikelser fungerar dock periodiseringsfonderna normalt neutralt. De har även positiva egenskaper, exempelvis möjlighet till en viss implicit
Sveriges Jordägareförbund anser att en ökad tillväxt i den svenska ekonomin kräver att synen på och behandlingen av företagarna blir mer positiv. Sveriges Jordägareförbund anser att ett avskaffande av möjligheten till avsättning till periodiseringsfond inte framstår som ett väl övervägt förslag. Svenska Jordägareförbundet har inga principiella skattetekniska invändningar mot att nedsättningen av arbetsgivaravgiften slopas. Dock påpekas att nedsättningen av arbetsgivaravgiften vid dess införande syftade till att stimulera sysselsättningen i småföretagen. Behovet av sådan stimulans torde inte ha minskat sedan nedsättningsmöjligheten infördes.
Institutet för Tillväxtpolitiska Studier delar utredarens syn att det är acceptabelt ur tillväxtsynpunkt att ta bort möjligheten till avsättning till periodiseringsfonder och nedsättning av socialavgifterna för de första 850 000 kronorna av företagets lönesumma. Avskaffandet av dessa avdragsmöjligheter skulle utöver att finansiera avskaffande av arvs- och förmögenhetskatterna också exempelvis kunna ersätta hälften av bortfallet om den statliga inkomstbeskattningen avskaffas. De s.k. 3:12 reglerna som syftar till att tvinga fåmansföretagarna att betala inkomstskatt på större delen av sina inkomster skulle exempelvis kunna avskaffas om man tar bort den statliga inkomstskatten i sin helhet. Även om dessa regler inte missgynnar småföretagen jämfört med storföretagen när det gäller skattebelastning på kapitalet är de så krångliga att de troligen får
44
betydelse för tillväxten. ITPS delar därför inte utredarens uppfattning att detta inte är något problem ur tillväxtsynpunkt och därmed inte heller för den totala skattebasen. Dessa regler har också konsekvenser för försäljning av småföretag som kan hämma tillväxten.
Däremot är ITPS ense med utredaren om att det inte finns några skäl för Sverige att gå före andra länder och ytterligare sänka bolagsskatten eller att nu förändra den generella kapitalbeskattningen. Det finns dock ett specialfall som är av betydelse för kapitalförsörjningen till de små och växande företagen och det är beskattningen av
Pensionärernas Riksorganisation tillstyrker att periodiseringsfonderna slopas och att nedsättningen av arbetsgivaravgifter för lönesummor upp till 850 000 kronor avskaffas. PRO anser att dessa bestämmelser saknar positiva tillväxteffekter. PRO instämmer i att
45
8. Hushållens kapitalinkomstbeskattning
Svenska Bankföreningen avstyrker förslaget om att öka skatten på pensionssparande. Villkoren bör istället förbättras, förslagsvis genom att återställa avdragsrätten till den nivå som gällde före halveringen och avskaffa eller sänka avkastningsskatten till 9 procent. Detta motiveras utifrån i) demografiska skäl, ii) anpassning av beskattningsreglerna till vad som gäller i flertalet andra
Sveriges Pensionärsförbund anser att även fortsättningsvis skall avkastningsskatten vara en skattskyldighet för försäkringsbolagen. Förbundet avvisar på det bestämdaste en höjning av avkastningsskatten.
Pensionärernas Riksorganisation avstyrker en höjning av avkastningsskatten på pensionssparande. Det främsta skälet härför är att en höjning av skattesatsen skulle ha negativ effekt på de kollektivavtalsbaserade pensionerna. Dessa försäkringar är en viktig komplettering till den allmänna pensionen för löntagarna och får ses som en del i det samlade svenska trygghetssystemet.
Konjunkturinstitutet tillstyrker förslaget om minskade skatteavvikelser för pensionsavsättningar. Eliminering av samhällsekonomiskt omotiverade lättnader och undantag kan bidra till att de sammantagna förändringarna blir än mera fördelaktiga ur samhällsekonomisk synvinkel. En minskning av nuvarande skatteförmåner för pensionssparande framstår som angelägen även med hänsyn till att framtida pensionsutbetalningar i ökande utsträckning kommer att beskattas i det land pensionären är bosatt.
LO instämmer i utredningens förslag att skattebelägga hushållen istället för fondföretagen. Skatten är redan i praktiken en skatt på hushållens
46
avkastning i fonderna. De svenska fonderna bör få ansvaret för att betala in preliminärskatten. För att undvika problem med EG rätten stödjer LO förslaget att skatteskyldigheten för avkastningsskatt bör föras över från bolagen till individerna. Företagen skulle fortfarande betala in primärskatt. LO anser att den proportionella kapitalinkomstskatten på
30 procent ger i internationellt hänseende en låg marginalskatt. Dock finns i många länder undantag för en del av de kapitalinkomster som är beskattade i Sverige. Därigenom finns det i många fall skäl att flytta kapital till länder med så låg beskattning som möjligt. Det är därför meningslöst att genomföra små förändringar i kapitalbeskattningen så länge det finns skatteparadis. Det finns idag ett problem med att det är möjligt att flytta orealiserade aktier utomlands. LO stödjer förslaget om att skattemyndigheten skall bygga upp ett system för löpande redovisning av värdestegringar på aktier och därigenom också redovisning av de aggregerade reavinsterna. Då skulle vid utflyttningen det vara möjligt att beskatta den del som borde beskattas i Sverige.
TCO avvisar bestämt utredningens förslag att höja avkastningsskatten på privata pensionsavsättningar. Sparandet i de kollektiva tjänstepensionssystemen skiljer sig på flera avgörande sätt från annat sparande. En internationell anpassning skulle kräva att avkastningsskatten tas bort snarare än höjs. TCO påpekar att en höjning av avkastningsskatten kan skapa problem inom lönebildningen. De flesta avtalade kollektiva tjänstepensionssystem är förmånsbestämda, vilket innebär att en höjd avkastningsskatt direkt måste tas från löneutrymmet i förhandlingar.
Näringslivets skattedelegation anser sig inte ha funnit en exakt redovisning av vad utredningen avser rörande pensionsavsättningar. Emellertid kan konstateras att utredningen förespråkar skattehöjande åtgärder på området. Delegationen avstyrker sådana åtgärder och menar på att utredningens utgångspunkt är felaktig. Avkastningsskatten på pensionsförsäkringar respektive kapitalförsäkringar anses av utredningen som ”lägre” med sina 15 respektive 27 procent i förhållande till kapitalbeskattningens 30 procent. Delegationen ifrågasätter dock vad som säger att 30 procent utgör normen. Flera viktiga skillnader finns mellan kapitalinkomstskatt och avkastningsskatt. Kapitalinkomstskatten tas ut på faktisk utdelning och erbjuder skattereduktion för underskott/förluster. Avkastningsskatten tas ut på schablonmässigt bestämd avkastning och har därmed mera karaktären av en förmögenhetsskatt. Någon reduktionsmöjlighet (motsvarande vad som gäller för underskott av kapital) finns inte heller i avkastningsskatten. Sparande i pensionsrespektive kapitalförsäkringar är förknippat med restriktioner, som inte åläggs normalt (30
47
avsättningar är förmånsbestämda och höjd avkastningsskatt, tillsammans med ytterligare särskild löneskatt ovanpå denna, skulle slå direkt på arbetskraftskostnaderna. En sådan skatteskärpning skulle därmed få negativa effekter för efterfrågan på arbetskraft och i förlängningen kunna minska sysselsättningen. Problemen med kostnadsfördyringar via särskilda löneskatten på pensionsavsättningar har inte utredningen noterat. Delegationen förordar en bredare utredning av skattebehandlingen av pensionssparområdet.
Aktiespararna avvisar bestämt förslaget om att svenska andelsägare skall beskattas för en schablonintäkt på fondandelar istället för, som idag, fonden. Detta kommer leda till oacceptabla effekter (likviditetsproblem då skatt på orealiserade intäkter skall betalas) för den skattskyldige och därtill leda till ett ökat institutionellt ägande, vilket Aktiespararna anser vara tvärt emot önskvärd utveckling. Vidare pekar Aktiespararna på att dagens kapitalvinstbeskattning skapar inlåsningseffekter och effektivitetsproblem. Aktiespararna är starkt kritiska till förslaget att lösa problemet med inlåsningseffekter genom en löpande beskattning av värdeförändringar, vilket skulle strida mot grundläggande skatteprinciper och medföra fullständigt orimliga effekter för aktieägarna (likviditetsproblem), skatteadministrationen och för den svenska aktiemarknaden. Aktiespararna frågar sig exempelvis hur en värdenedgång skulle behandlas. Istället förordar Aktiespararna en kapitalvinstskatt på 10 procent som en lösning på inlåsningsproblematiken. En lägre skatt skulle nämligen leda till högre grad av omplacering i enskilda aktieägares portföljer, vilket skulle skapa stora positiva effekter för den svenska ekonomin samt ge ökade skatteintäkter till staten. Därtill skulle en lägre skattesats till stora delar avlägsna inflationsproblematiken vid beskattning av kapitalvinster. Aktiespararna förordar också att det införs full avdragsrätt för kapitalförluster oavsett vilken typ av tillgång de härrör från. Vad gäller skatt på utdelningar ifrågasätter Aktiespararna utredningens ståndpunkt att dubbelbeskattningen har en gynnsam fördelningspolitisk effekt. Man hänvisar till den i remissen medskickade uppsatsen av Erik Norrman (Aktiebeskattningens betydelse för ägande, sysselsättning och produktion – en portföljvalsstudie), där konklusionen är att en avveckling av dubbelbeskattningen via portföljanpassningar skulle medföra en ökad produktion i samtliga produktionssektorer. Aktiespararna menar också att en fullständig avveckling av dubbelbeskattningen skulle leda till en ökad tillgång på riskkapital, ökad neutralitet mellan inhemska och utländska ägare. I första hand anser Aktiespararna att dubbelbeskattningen måste avskaffas, och om det inte är möjligt bör skattesatsen på utdelning sänkas till 10 procent. Därtill förordar Aktiespararna en skatteamnesti under en begränsad tid för de inkomster som tagits hem från utlandet.
Fondbolagens Förening delar inte utredningens överväganden som mynnar ut i ställningstagandet att nuvarande skattesats på kapitalinkomster om 30 procent är rimlig. Föreningen anser att det är helt
48
nödvändigt att sänka skatten. Att Sverige har en kapitalinkomstbeskattning som är dubbelt så hög som den som råder inom EU i övrigt ger inte tillräckliga incitament för att placera sparande i Sverige. En lägre kapitalinkomstskatt skulle med dagens system medföra att ränteavdrag blir mindre värda. En övergång bör därför ske stegvis och kombineras med t.ex. en sänkning av fastighetsskatten och andra riktade åtgärder till barnfamiljer. Om dagens höga nivå på kapitalbeskattningen bibehålls bör ett system med uppskov med beskattningen vid omplacering av sparmedel övervägas. Fondbolagens Förening föreslår en amnesti för eventuella skattekrav samt skattebrott i syfte att oredovisade tillgångar skall införas i Sverige. Den demografiska utvecklingen medför att privat pensionssparande blir allt viktigare. Pensionssparandet är långsiktigt och bundet. Dessa faktorer motiverar, enligt föreningens uppfattning, att undantag från en i övrigt likformig beskattning görs. Härtill kommer att det även på detta område är av vikt att det sker en harmonisering av de svenska pensions- och skattevillkoren till vad som gäller i övriga EU- länder. Inom EU pågår ett arbete med att utforma ett system med flytträtt för pensioner, varför Sverige svårligen på lite längre sikt kan ha alltför stora avvikelser gentemot andra
– såväl privat som annat – skall vara fritt från avkastningsskatt under spartiden på samma sätt som sparande till premiepension. Föreningen har uppfattat utredningen så, att en preliminär skatt på fondandelsägarens inkomster skall ersätta den schablonintäkt som beskattas hos fonden. Det anges att skatten är tänkt att tas ut som en preliminär skatt. Föreningen vill peka på de problem som ett sådant system skulle föra med sig. Så länge andelsägaren inte har fått någon inkomst från sitt innehav måste andra tillgångar tas i anspråk för betalning av skatten. Föreningen avstyrker således förslaget som det uppfattats. Föreningen vill istället peka på konsekvenserna av den fondbeskattning som gäller i Sverige och som medför att ett stort antal fonder, främst räntefonder, registreras utomlands. Även på detta område synes utredningen ha inriktat sig mer på likformighet i den inhemska beskattningen än på likformighet i förhållande till marknader som Sverige konkurrerar med. Härtill kommer att sparande i räntefonder missgynnas jämfört med direktsparande i räntebärande instrument.
Konkurrensverket tillstyrker att skatteförmåner för pensionssparande görs oberoende av valet mellan olika sparformer och därigenom konkurrensneutrala. Därigenom möjliggörs ett bredare tjänsteutbud och underlättas för utländska företag att erbjuda tjänster i Sverige. Det för-
49
bättrar möjligheterna att få till stånd en väl fungerande konkurrens på denna för konsumenterna allt viktigare marknad.
Folksam delar inte utredningens syn att alla livförsäkringar bör jämställas med kapitalplaceringar och förordar att frågan om avdragsrätt för privata pensionsförsäkringar inte ses som en kapitalbeskattningsfråga utan bör ingå i en bredare översyn av skattereglerna för pensioner och livförsäkringar. Folksam anser vidare att förändringar i avkastningsskatten bör utformas så att den inte försämrar pensionerna för det stora flertalet. Därvid bör man beakta det arbete som för närvarande pågår i IASB:s regi beträffande nya bokföringsstandarder för försäkringar.4 Folksam tillstår att det ur ett strikt kapitalbeskattningsperspektiv kan vara svårt att motivera de avvikelser som finns för sparande i livförsäkring. Dock måste man beakta de särskilda krav, rättsliga och försäkringstekniska, som ställs på försäkring, där sparande inte bara är långsiktigt och bundet utan också omfattar riskskydd.
Konsumentverket anser att det är viktigt att det skapas rimliga förutsättningar för hushåll att spara inför perioder av förväntade lägre inkomster och naturligtvis till pensioneringen. Att som idag särbehandla pensionssparande är inte självklart. Det är dock viktigt att konsumtion kan periodiseras över tiden med rimliga skattemässiga villkor. Förslaget om att schablonbeskattningen av fondvärdet påförs konsumenten och skatten inbetalas av förvaltaren som en preliminärskatt, gör skatten tydlig för konsumenten och samtidigt bättre anpassad för en internationaliserad kapitalmarknad och EU:s regelsystem. Denna förändring anser verket vara ett exempel på ett förslag som utan dröjsmål kan realiseras.
Premiepensionsmyndigheten menar att förslaget om borttagande av taket för beräkning av pensionsgrundande inkomst på 7,5 basbelopp på sikt skulle gagna pensionsspararna och även i viss mån underlätta PPM:s administration av premiepensionssystemet.
Riksrevisionsverket har inget att erinra mot förslaget om fortsatt utredande av kapitalinkomstbeskattningen, samt har inget att invända mot förslaget att Sverige inom EU och OECD verkar för ökad harmonisering avseende de mest lättrörliga skattebaserna och beskattning av pensioner.
Riksskatteverket anser att det är mycket komplicerat både att arbeta fram och tillämpa regler enligt vilka värdestegringar på olika tillgångar skulle beskattas löpande. När det gäller tillgångar som inte är marknadsnoterade finns det inte något objektivt marknadsvärde förrän en avytt-
4 Många av de produkter som idag finns på den svenska och internationella marknaden kommer därmed inte att uppfylla minimikraven för försäkring utan bokföringsmässigt behandlas som finansiella instrument.
50
ring görs. Beskattningsregler av det antydda slaget skulle därför vara mycket svåra att genomföra i praktiken. I betänkandet anges också att schablonintäkten i fondbolagen utgör ett problem. Systemet går inte att tillämpa på utländska fonder, eftersom skatten tas ut i bolaget och inte på individens inkomster. Även denna snedvridning av konkurrensen skulle man kunna komma till rätta med, om schablonintäkten på försäkringsbolagen ersattes med en preliminär källskatt på individens inkomster. RSV konstaterar att en sådan ändring går att hantera administrativt, men att den kommer att medföra merarbete för skatteförvaltningen. Riksskatteverket påpekar att de svenska reglerna för beskattning av utländska kapitalförsäkringar kan komma att underkännas vid en prövning i
Sveriges Riksbank menar att utredningens analys av behovet av att beskatta orealiserad värdestegring är ofullständig. En omedelbar beskattning av orealiserad värdestegring är svår att tillämpa i praktiken eftersom många tillgångar är svåra att värdera och skulle också riskera att ge upphov till stora likviditetsproblem för många hushåll. Den skattepliktiga inkomsten skulle därtill sannolikt uppvisa stora fluktuationer över tiden. En beskattning av orealiserad värdestegring skulle av likformighetsskäl vidare kräva att avdrag skulle medges också för orealiserade kapitalförluster, vilket periodvis skulle kunna skapa stora problem för de offentliga finanserna, till exempel vid kraftiga fall i priserna på aktiemarknaden.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att problemet med individernas kapitalbeskattning borde ha studerats grundligare. Enligt nämnden säger slutsatsen i betänkandet endast att utredningen anser det nuvarande tillståndet tillfredsställande.
Förslaget att flytta över avkastningsskatten till försäkringstagarna istället för att som idag beskatta försäkringsgivarna finner fakultetsnämnden vara mer teoretiskt sympatiskt än praktiskt tillämpligt.
51
Lantbrukarnas Riksförbund delar utredningens bedömning att den existerande skattesatsen på 30 procent är rimlig, detta inte minst utifrån det faktum att inflationen sänkts sedan 1990 års skattereform. Förbundet har dock en helt annan uppfattning än utredningen vad gäller de möjligheter till uppskjuten beskattning som ligger i reglerna för beskattning av värdestegringsvinster på aktier och fastigheter samt pensionssparande. LRF anser att inkomstbeskattning inte kan komma ifråga förrän en inkomst uppkommit hos ett skattesubjekt. Vid innehav av tillgångar sker inte detta förrän tillgången överlåtits mot vederlag. Så länge vinsten är orealiserad är den inte heller definitiv utan föremål för kontinuerliga värdeförändringar. Det är därför först vid en realisation som en säkerställd skatteförmåga uppkommer. För majoriteten skattebetalare i Sverige representerar således inte orealiserade värdeförändringar en inkomst och veterligen har inget land heller infört sådana regler. För pensionssparande som görs av de enskilda medborgarna finns härvidlag en skillnad. I detta fall har en inkomst synliggjorts där sedan valet av sparmetod kan medföra att beskattningen uppskjuts. Enligt förbundet bör det dock påpekas att skattefördelarna på goda grunder kan ifrågasättas då även avkastningen på sparandet vid uttaget beskattas som arbetsinkomst (jfr SOU 2000:51 bilaga I, s. 105 ff.). LRF förutsätter, när det gäller utredningens förslag om att flytta skattskyldigheten för avkastningsskatt till individerna, att inga åtgärder vidtas utan en vidare analys. Detsamma gäller motsvarande förslag gällande fondbolagen.
Sveriges Jordägareförbund avstyrker en löpande beskattning av värdestegringsvinster. Det är förbundets uppfattning att inkomstbeskattning kan ske först när tillgången har avyttrats och en faktisk inkomst, och därmed skatteförmåga, har uppkommit. Sveriges Jordägareförbund har inga principiella skattetekniska invändningar mot att avdragsmöjligheterna för pensionsavsättningar slopas.
Försäkringsförbundet avstyrker utredningens förslag om höjd avkastningsskatt och slopad avdragsrätt för pensionssparande. Förslagen fördyrar pensionssparandet på ett oacceptabelt sätt. Förbundet anser vidare att förslagen inte fyller de krav på neutralitet som utredaren själv sätter upp som kriterium för en effektiv beskattning. Förbundet anser vidare att en flytt av skattskyldigheten för avkastningsskatt från livförsäkringsbolagen till försäkringstagarna är en komplicerad fråga. Detta gäller särskilt i förhållande till förmånsbestämd tjänstepension och traditionell livförsäkring. Försäkringsförbundet tillstyrker att en offentlig utredning tillsätts för att se över beskattning av pensioner i ljuset av det förhandsbesked som
52
pensioner som ger likartade spelregler för bolag och medborgare i Europa.
Riksgäldskontoret är positivt till en reformering av beskattningen av pensionssparande. För att inte snedvrida incitamentsstrukturen bör avkastning beskattas lika oavsett i vilken form tillgångar placeras. I detta sammanhang bör dock även den internationella utvecklingen beaktas. Hur Sverige bör organisera beskattningen av pensionssparandet beror i stor utsträckning på utvecklingen inom EU.
Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att från rent skattemässiga utgångspunkter är en lägre beskattning av avkastningen på pensionssparande inte motiverad. Om det anses samhällsekonomiskt motiverat med ett bundet långsiktigt privat pensionssparande, kan det dock ifrågasättas om det inte krävs någon form av skattefördel jämfört med fritt sparande. De skatteeffekter som erhålls genom avdragsrätt för insättning respektive skatteplikt för uttag av pensionssparande torde nämligen inte vara ett tillräckligt incitament. De är nämligen endast en fördel om uttaget sker vid lägre skattesatser än insättningen och det är tveksamt om det kan förväntas gälla för särskilt många pensionssparare.
53
9. Egendomsbeskattning
9.1
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser att, ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, ifrågavarande skatter kan slopas för att på så sätt slippa de inlåsningseffekter som nuvarande system medför.
Svenska Bankföreningen tillstyrker förslagen om att slopa förmögenhetsskatten samt arvs- och gåvoskatten (bör slopas i sin helhet). Ett slopande motiveras utifrån behovet av en internationell anpassning, behovet av att minska inslaget av skatteplanering samt att dagens regler uppfattas som orättvisa.
Sveriges Pensionärsförbund tillstyrker en ändring i arvsbeskattningen i enlighet med utredningens förslag. Den skattefria delen av gåvor bör höjas kraftigt. Vidare menar man att förmögenhetsskatten skall avskaffas. Som ett steg på vägen kan skattesatsen sänkas, sambeskattningen mellan makar upphöra, samt gränsen för vad som skall räknas som förmögenhet vid bedömning av rätten till bostadstillägget till pensionärer höjas kraftigt.
Pensionärernas Riksorganisation delar utredningens uppfattning att
Konjunkturinstitutet instämmer i utredningens bedömning att nuvarande förmögenhetsskatt präglas av undantag och nedsättningar som innebär nackdelar ur såväl effektivitetssom fördelningssynvinkel. Om en likformig förmögenhetsskatt (baserad på marknadsvärden som även inkluderar bl.a. privat och offentligt försäkringssparande) ändå inte är genomförbar instämmer institutet i förslaget att avskaffa förmögenhetsskatten som en del av en fullfinansierad skattereform med fördelningspolitiskt motverkande inslag. Även nuvarande arvs- och gåvoskatt utmärks av många undantag och nedsättningar som innebär samhällsekonomiska snedvridningar samt mycket stora möjligheter till kringgående, vilket skapar horisontella orättvisor. Om en likformig kvarlåtenskapsskatt (proportionell skatt på marknadsvärderad kvarlåtenskap inklusive försäkringsförmögenhet utöver ett skattefritt belopp) inte är genomförbar förordas att även dessa skatter slopas som en del av en fullfinansierad skattereform med fördelningspolitiskt motverkande inslag.
54
LO anser att ett borttagande av skatteavvikelserna för pensionssparande inte skulle kompenseras fördelningspolitiskt av ett slopande av förmögenhets, arvs- och gåvoskatt. Om en sådan reform genomförs måste således andra fördelningspolitiska inslag ingå. Dessutom kan förändringar av avkastningsskatten för de kollektiva pensionsförsäkringarna ställa till problem för de ingångna avtalen. LO anser att det är mycket viktigt att noga utreda effekterna på olika grupper av ett slopande av den reducerade avkastningsskatten innan förändringar görs. Vidare anser LO att förmögenhetsskatten är en viktig del av det svenska skattesystemet.
TCO avvisar inte utredningens förslag att ta bort förmögenhetsskatten och arvs- och gåvoskatten för skatteklass I. TCO ser däremot finansieringen som problematisk, och kan därför inte tillstyrka förslaget.
Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU) instämmer i att förmögenhetsskatten har ett antal negativa effekter. Att tillgångar nedlagda i näringsverksamhet inte är förmögenhetsskattepliktiga är bra och bör så förbli. Detta leder till att aktier i fåmansbolag också bör vara en icke förmögenhetsskattepliktig tillgång. Om företaget växer och får fler ägare, vilket oftast är önskvärt för samhällets del, bör även i detta fall aktierna vara en icke förmögenhetsskattepliktig tillgång. Detta resonemang leder till att antingen bör tillgångar i alla företag vara förmögenhetsskattepliktiga eller så bör nästan alla företags tillgångar vara befriade från förmögenhetsskatt hos ägarna. Att förmögenhetsbeskatta tillgångar nedlagda i näringsverksamhet får negativa konsekvenser på företagandet. Slutsatsen blir att det troligen är bäst att avskaffa förmögenhetsskatten helt och hållet. SLU påpekar att ett slopande av förmögenhetsskatten leder till att behovet av sänkt fastighetsskatt minskar. SLU menar vidare att arvs- och gåvoskatten leder till större problem än förmögenhetsskatten för de som skall överlåta företag. Ett avskaffande av arvs- och gåvoskatten skulle ha ett flertal positiva konsekvenser för substansrika företag som t ex företag inom jord- och skogsbruk. Tidpunkten för överlåtelser av tillgångar mellan föräldrageneration och barn påverkas idag på ett väsentligt sätt av arvs- och gåvobeskattningen. Sker överlåtelsen som gåva med god planering kan gåvoskatten hållas på en låg nivå. Detta får till konsekvens att överlåtelser som gåvor kan genomföras med lägre beskattning än arv. Därmed går det att reducera arvs- och gåvoskatten genom att genomföra överlåtelsen medan den äldre generationen fortfarande lever. Ett slopande av arvs- och gåvoskatten vore önskvärt för att slippa dessa negativa effekter. Dessa skatter genererar enbart måttliga intäkter till statskassan.
Näringslivets skattedelegation menar att en logisk konsekvens av utredningens analys är att förmögenhetsskatten samt arvs- och gåvoskatterna omgående måste avskaffas (i sin helhet och inte delvis) och ej
55
föregås av ytterligare utredande. Dessa skatter, med smala baser och snedvridande struktur, är skadliga för den svenska ekonomin.
Aktiespararna anser att förmögenhetsskattens utformning (lätt att undgå om man har kunskap om systemet) och dess mycket låga gränsbelopp leder till en omvänd fördelningspolitik, där många med låga förmögenheter tvingas betala skatten, medan ägare av stora förmögenheter slipper. Förmögenhetsskatten leder också till att kapital placeras i utlandet, vilket verkar hämmande på den svenska tillväxten. Aktiespararna instämmer med utredningen om att förmögenhetsskatten bör avskaffas. Man instämmer också i förslaget om att slopa arvs- och gåvoskatten (dessa skatter anses godtyckliga och orättvisa).
Fondbolagens förening anser att förmögenhetsskatten är den mest skadliga av de skatter som uttas på tillgångar. Regleringen av förmögenhetsskatten har under åren försetts med ett flertal undantag och speciallösningar som upplevs som krystade och mycket orättvisa. Förmögenhetsskatten är förmodligen den främsta anledningen till skatteflykt och därmed minskad skattebas avseende kapitalinkomster. Föreningen tillstyrker därför utredningens förslag att slopa skatten.
Föreningen anser att skatten på arv och gåva bör slopas helt och inte endast för skatteklass I. Regleringen har försetts med en mängd undantag och framstår alltmer som ett lappverk. Föreningen anser inte att det finns skäl att behålla skatten för skatteklass II och III beroende på att kostnaden för att upprätthålla systemet torde bli högre än de begränsade intäkter som beskattningen enligt dessa klasser skulle ge.
Statistiska Centralbyrån (SCB) anför att en av beståndsdelarna i SCB:s förmögenhetsstatistik för individer och hushåll är de finansiella tillgångarna. Statistiken över dessa bygger på kontrolluppgifter över tillgångar och skulder från RSV. En möjlig konsekvens av slopad förmögenhetsskatt är att ovannämnda kontrolluppgifter försvinner. Detta skulle väsentligt försvåra SCB:s möjlighet att framställa förmögenhetsstatistik. Förmögenhetsstatistiken är en viktig komponent i de fördelningsstudier som SCB genomför.
Svensk Handel anser att förmögenhets- och arvsbeskattningen bör avskaffas helt.
Skogsstyrelsen ställer sig bakom förslaget om ett slopande av arvs- och gåvoskatten för skatteklass I, vilket leder till en mer rationell överlåtelse av skogsbruksfastigheter och en större rättvisa mellan skogsägare (resurser och skatteteknisk kunskap avgör inte skattens storlek).
NUTEK ställer sig bakom utredningens förslag att se över arvs- och gåvoskatten, och vill understryka vikten av att generationsskiften underlättas särskilt i mindre och medelstora företag. Vad gäller förmögenhetsskatten upprepar NUTEK sitt tidigare ställningstagande att
56
förmögenhetsskatten snarast bör avskaffas. Om detta inte visar sig vara möjligt anser NUTEK, i likhet med utredningen, att det är angeläget att skattesatsen i förmögenhetsbeskattningen sänks kraftigt. NUTEK ställer sig emellertid frågande till utredningens resonemang om att bredda skattebasen. Idag omfattas inte arbetande kapital som t.ex. andelar i onoterade bolag och kommersiella fastigheter av förmögenhetsskatt. Det vore mycket olyckligt om enskilda näringsidkare, ägare av fåmansföretag och ägare av onoterade bolag blev förmögenhetsskattepliktiga för tillgångar som är bundna i företaget. NUTEK anser att arbetande kapital även i fortsättningen bör vara undantaget från förmögenhetsskatt.
Riksskatteverket delar utredningens uppfattning att förmögenhetsskatten inte bör vara kvar i nuvarande utformning. Den är ägnad att minska tilltron till skattesystemet genom att bara vissa personer med förmögenhet i praktiken betalar förmögenhetsskatt. Det är mindre sannolikt att lika starka incitament att flytta pengar utomlands av skatteskäl kommer att kvarstå om skatten sänks eller avskaffas. Utredningens huvudlinje är att man bör utreda om skatten kan ändras i riktning mot en utvidgning av de tillgångar som omfattas samt en sänkning av skattesatsen. Verket förutser emellertid att det blir mycket besvärligt att konstruera sådana regler. En förutsättning för att detta ska lyckas torde vara en väsentligt utökad uppgifts- eller deklarationsskyldighet för skattskyldiga. Reglerna måste också vara möjliga att kontrollera. Om ett alltför detaljerat regelsystem skulle införas föreligger risk för att betydande tid behöver avsättas för kontrollarbete som ändå skulle bli endast översiktligt. Det skulle också vara möjligt att endast i ringa omfattning förtrycka förmögenhetsvärden på olika tillgångar i deklarationerna. RSV anser därför att utredningens andrahandsalternativ, att helt slopa förmögenhetsskatten, är en mer realistisk lösning utifrån ett hanteringsperspektiv. Enligt RSV:s bedömning föreligger det starka skäl för att sambeskattningen av förmögenheter inom en familj bör avskaffas oavsett om en ändrad konstruktion av förmögenhetsskatten ska utredas eller inte. En sådan ändring torde öka acceptansen för reglerna och skulle underlätta skatteförvaltningens kontrollverksamhet. Även när det gäller arvs- och gåvoskatten instämmer RSV i den bedömning utredningen gör. RSV uppfattar det som positivt om nuvarande beskattning i skatteklass I skulle tas bort eller i vart fall reduceras.
Sveriges Riksbank har inga invändningar mot utredningens bedömningar och slutsatser vad gäller
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att det är uppenbart att en sådan justering av förmögenhetsskattebasen som utredningen anser önskvärd inte är möjlig. Skatten bör därför tas bort.
Villaägarna anser att förmögenhetsskatten skall slopas. Villaägarna tillstyrker utredningens förslag att slopa arvs- och gåvoskatten i skatteklass I.
57
Ekobrottsmyndigheten instämmer med utredningen när den konstaterar att det komplicerade skattesystem som föreligger för skatt på förmögenhet, arv och gåva inbjuder till skatteplanering och skattefusk. Myndigheten välkomnar utredningens förslag om en parlamentariskt tillsatt kommitté för att se över bl. a. detta område.
Företagarna anser att
Riksgäldskontoret gör bedömningen att ett avskaffande av förmögenhetsskatten skulle bidra till förbättrad kapitalbindning och minska eroderingen av kapitalskattebasen. En breddning av skattebasen till att omfatta alla viktiga tillgångsslag i kombination med en skattesatssänkning skulle göra att förmögenhetsskatten inte beror på hur man placerar sitt sparande. En breddning av skattebasen skulle också skapa avsevärda likviditetsproblem för många skattskyldiga. Riksgäldskontoret tillstyrker den föreslagna reformeringen av arvs- och gåvoskatten, som bl.a. innebär att skatten slopas mellan makar och bröstarvingar.
Lantbrukarnas Riksförbund hänvisar till, vad gäller breddningen av basen för förmögenhetsskatt, vad som uttalades i prop. 1996/97:117 (s. 53). Det angavs att en växande företagssektor som skapar nya arbetstillfällen är en förutsättning för ett bibehållet välfärdssamhälle. Det ansågs därför befogat att särbehandla kapital nedlagt i små och medelstora företag. Detta kapital ansågs inte vara placeringstillgång i egentlig mening och borde därför överhuvudtaget inte utgöra skattepliktig förmögenhet i framtiden. LRF anser att detta har bärkraft även idag och att det därför inte bör komma ifråga att bredda basen för förmögenhetsskatten till arbetande kapital i näringsverksamhet. Vad gäller arvs- och gåvobeskattning kan LRF vidimera de problem denna
58
beskattning medför för småföretagande, t.ex. i samband med generationsskifte. Då skatten betalas med beskattade vinstmedel leder detta ofta till att företaget dräneras på nödvändigt driftskapital. Det förslag som
Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet delar utredningens uppfattning om bristerna i den gällande förmögenhetsbeskattningen. Mer generellt kan följande tilläggas. Förmögenhetsskatten är en schablonmässig extra beskattning av kapitalinkomster. Beskattningens schablonmässiga karaktär innebär att den inte är proportionell mot den faktiska inkomsten av kapital. Skatten får därför anses som primitiv och uppfyller dåligt de krav som ställs på en rättvis beskattning. En sådan skatt kan dock vara försvarlig om det är svårt att administrera och genomföra en mer fullständig kapitalinkomstbeskattning. Förhållandena är dock inte sådana i Sverige. Den nuvarande konstruktionen av förmögenhetsskatten har också andra svagheter, bl.a. att höjda taxeringsvärden på småhus leder till kraftiga skatteskärpningar för fastighetsägarna när förmögenhetsskatten kombineras med fastighetsskatten. I och med att detta och andra problem för närvarande är föremål för Egendomsskattekommitténs överväganden, saknas anledning att utveckla frågan närmare i detta remissvar. Detsamma gäller utredningens förslag beträffande arvsskatten.
Sveriges Jordägareförbund anser att en växande företagssektor som skapar nya arbetstillfällen är en förutsättning för ett bibehållet välfärdssamhälle; varför kapital nedlagt särskilt i små och medelstora företag – s k arbetande kapital i näringsverksamhet – inte kan betraktas som placeringstillgång och därför inte bör utgöra skattepliktig förmögenhet. Sveriges Jordägareförbund anser att en breddning av förmögenhetsskatten inte är möjlig att genomföra inom ramen för ett konsekvent och rättssäkert skattesystem, varför förmögenhetsskatten bör avskaffas. Arvs- och gåvoskatten är i huvudsak en beskattning av dem som inte kom ihåg att skatteplanera och de som drabbas av ett ”oplanerat” dödsfall. Vidare försvåras generationsskiften i småföretag; inte minst i kombination med gällande s k fåmansföretagsregler.
Sveriges Jordägareförbund anser därför att arvs- och gåvoskatten bör avskaffas för skatteklass I, eller, åtminstone, att
Institutet för Tillväxtpolitiska Studier stöder utredarens förslag att avskaffa arvs- och förmögenhetskatterna då de anser att detta är bety-
59
delsefullt för tillväxten av en rad olika skäl. Institutet har dock svårt att se att det behövs något ytterligare utredande.
Boverket anser att ett slopande av förmögenhetsskatten respektive ett slopande av arvs- och gåvoskatten för makar skulle vara positivt ur ett bostadspolitiskt och boendesocialt perspektiv.
9.2 Fastighetsskatt
Sveriges Pensionärsförbund anser att fastighetsskatten är en felaktig skatt som snarast bör avskaffas.
Villaägarna anser att det grundläggande problemet med fastighetskatten är att man beskattar fiktiva inkomster och att beskattningen inte fullt ut tar hänsyn till bärkraft. Villaägarna anser att detta är principiellt felaktigt och att fastighetsskatten därför måste slopas. Villaägarna anser också att miljöinvesteringar som höjer husens taxeringsvärden inte borde straffbeskattas via högre fastighets- och förmögenhetsskatt.
HSB vill när det gäller bostadsbeskattningen påtala bristen på konkurrensneutrala skatteregler såväl i bostadsstocken som i nyproduktion av bostäder. Det hade enligt HSB:s mening varit värdefullt om bl a Fastighetsbeskattningskommitténs analys av brister i neutraliteten följts upp av Skattebasutredningen. Skattereglerna styr idag mot att finansieringen i bostadsrättsföreningar alltmer blir en fråga för de enskilda medlemmarna och allt mindre en uppgift för föreningen som juridisk person. Även frågan om dubbelbeskattningen, dvs att bostadsrättsföreningar dels beskattas med fastighetsskatt, dels med schablonmässigt beräknad inkomstskatt, hade varit värdefullt att få analyserad.
Sveriges Jordägareförbund anser att det resonemang rörande beskattning av löpande avkastning av egenägd bostad, i form av ”boendenytta”, står i direkt motsättning till principen om skatt efter förmåga eller bärkraft.
Boverket anser att skattebelastningen på boendet är alltför hög. Utredningens analys pekar tvärtom mot att skattebelastningen på boendet är alltför låg när det gäller fastighetsskatt och beskattning av värdeökningar på egnahem och bostadsrätt. Boverket har starka invändningar mot de jämförelsenormer utredningen använt i sin analys. Enligt Boverkets uppfattning bör jämförelsenormen i fråga om avkastningen på eget hem vara en intäktsschablon om 3 procent av taxeringsvärdet, vilket med kapitalskattesatsen 30 procent skulle motsvara en fastighetsskatt om 0,9 procent av taxeringsvärdet.
Vidare skall värdestegring, enligt den av utredningen använda jämförelsenormen, beskattas när den uppkommer och inte vid realisationstillfället. Utredningen framhåller att reavinstskatten kan ses som en uppskjuten
60
skatt och att möjligheter att skjuta upp skatt alltid skapar problem, både skattetekniska och samhällsekonomiska. Enligt utredningen är huvudargumenten för att inte ha en löpande beskattning av värdeförändringar två. Dels är det i många fall svårt att fastställa ett någorlunda korrekt marknadsvärde innan tillgången säljs, dels kan den skattskyldige få likviditetsproblem med skatten. När skatteavvikelser i samband med kapitalvinster beräknas ska enligt utredningen normalskattesatsen på den nominella värdestegringen år för år användas som norm. Enligt Boverkets uppfattning bör den reala principen tillämpas när man sätter upp jämförelsenormen vid beskattning av kapitalvinster.
Boverket anser inte att det är särskilt meningsfullt med en jämförelsenorm beträffande beskattningen av kapitalvinster på fastigheter och aktier som både är ogenomförbar i praktiken och är missvisande från principiell synpunkt. Boverket avvisar därför utredningens användning av en i praktiken ogenomförbar skatt på den nominella årliga värdestegringen som jämförelsenorm vid beräkning av skatteavvikelser i samband med värdeökning på eget hem och bostadsrätt.
Boverket anser att fastighetsskatten för egnahem bör avskaffas och i stället bör schablonintäkten för egnahem återinföras. Även nybyggnadsrabatterna i fastighetsbeskattningen bör avskaffas. Schablonintäkten för egnahem bör baseras på taxeringsvärden av nuvarande typ, som grundas på bostädernas marknadsvärden. Även den begränsningsregel som garanterar att skattens andel av hushållsinkomsten begränsas om vissa villkor är uppfyllda bör enligt Boverkets uppfattning avskaffas. Boverket anser för övrigt att schablonintäkten för bostadsrättsföreningar bör behållas men att fastighetsskatten för bostadsrättsföreningar bör avskaffas, eftersom båda skatteslagen jämsides innebär en dubbel beskattning. Även nuvarande system med fastighetsskatt jämsides med den konventionella beskattningen för ägare av hyresrätter (privatföretag och kommunägda företag) innebär en dubbel beskattning. Även för denna kategori bör fastighetsskatten avskaffas.
Boverket anser vidare att real reavinstberäkning bör återinföras. Det innebär att anskaffningsvärdet räknas upp med inflationen under innehavstiden vid beräkning av den skattepliktiga realisationsvinsten. Därigenom kan den generella skattesatsen höjas från 20 till 30 procent och systemet med reavinstuppskov avskaffas utan att det leder till allvarliga inlåsningseffekter, som motverkar rörligheten på bostadsmarknaden. Vidare innebär Boverkets förslag att avyttringar av bostäder i regioner och kommuner med svag prisutveckling i allmänhet skulle drabbas av mindre skatt än för närvarande. En nominell prisstegring som inte fullt ut motsvarar den allmänna inflationen skulle inte beskattas alls. Däremot skulle det i vissa fall kunna bli fråga om en hårdare beskattning av avyttringar av bostäder i regioner och kommuner med real värdestegring på bostäder. För att effekterna av ett system med real reavinstberäkning ska bli desamma för bostadsrätter som för egnahem måste ett system med s.k. genomsyn införas när det gäller bostadsrätter, dvs. andelen i bostads-
61
rättsföreningens skulder i samband med anskaffning och avyttring måste beaktas vid beräkningen av den skattepliktiga realisationsvinsten i det individuella fallet.
62
63
10. Varubeskattning
10.1 Mervärdesskatt
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser att konsumtionsskatterna måste anpassas för att den för dagen problematiska gränshandeln inte skall bli ett allt större problem.
Kooperativa Förbundet anser att en momshöjning på mat inte bör genomföras. Detta pga. den direkta övervältringen på matpriset och pga. att många länder inom EU har en betydligt lägre moms på mat.
LO anser det önskvärt - för att skapa likformighet och undvika snedvridningar av konsumtionen - att ha en enhetlig momssats. En enhetlig momssats skulle göra det möjligt att sänka den generella momssatsen till
TCO anser inte att utredningen har fört fram tillräckliga argument för en generell sänkning av momssatsen. En höjning av matmomsen, i kombination med en barnbidragshöjning, ses som en möjlig väg att gå för att genomföra en höjning av brytpunkten för statlig skatt och andra önskvärda skattesänkningar. Däremot motsätter sig TCO av demokratiskäl en höjning av momsen på tidningar, böcker och kultur.
Sveriges Lantbruksuniversitet anför att en praktisk synpunkt på momssatsen 20/25 procent är att den är lätt att räkna fram i huvudet. Detta sparar tid jämfört med en mer udda momsskattesats.
Föreningen Turism i Sverige, Svensk Turism AB och Sveriges Camping- och Stugföretagares Riksorganisation föreslår att nuvarande regler med differentierad mervärdesskatt inom turismområdet kvarstår innan dess en harmonisering inom EU skett.
Näringslivets skattedelegation tillstyrker att Sverige verkar för en specialskattenivå för
64
Statskontoret tillstyrker en ökad likformighet inom mervärdesskatteområdet. Statskontoret skulle dock även vilja fästa uppmärksamheten på de undantag som finns inom mervärdesskattens område. Statskontoret kan konstatera att utredningen inte har behandlat frågan om mervärdesskattebeläggning av sociala tjänster eller av radio- och TV- tjänster (dvs.
Konkurrensverket tillstyrker utredningens principförslag om en mera enhetlig momsnivå i Sverige och därigenom lägre normalskattesats än den nuvarande. Från ett konkurrensperspektiv finns uppenbara fördelar med förslaget. T ex skulle momsnivån då bli densamma vid försäljning av mat för avhämtning som vid ett restaurangbesök, något som inte är fallet idag och som föranlett klagomål från bl. a. konkurrenssynpunkt.
På längre sikt bör en minskad spännvidd mellan högsta och lägsta momsnivå inom EU eftersträvas. Olikheter i mervärdesskatteregler och nivåer är svåra att förena med målen om en väl fungerande inre marknad med enhetliga konkurrensvillkor.
Konsumentverket delar utredningens uppfattning att det måste finnas goda skäl för att frångå den generella momssatsen på nuvarande 25 procent. Verket vill dock inte utesluta att differentierade momssatser även fortsättningsvis används. En höjning av matmomsen kan leda till oönskade fördelningseffekter varför Konsumentverket anser det viktigt att identifiera de konsumentgrupper för vilka en höjning kan bli särskilt kännbar. En höjning av barnbidraget som utredningen nämner kan vara en möjlig väg, men behov av även andra riktade åtgärder bör övervägas.
Svensk Handel anser att momsen bör sänkas.
Svenska Liftanläggningars Organisation anser att nuvarande reducering av momsen på turist- och idrottstjänster bör bestå och i flera fall sänkas ytterligare för att nå
Riksrevisionsverket instämmer i förslaget om att höja beredskapen att ta bort vissa avvikelser i momsbeskattningen.
NUTEK har inget att invända mot utredningens resonemang om mervärdesskattesatserna, men vill samtidigt framhålla att nedsättningsreglerna har mycket stora styreffekter för de branscher som omfattas. I vissa fall skulle slopade nedsättningar kunna ha förödande konsekvenser. NUTEK anser därför att varje förändring av nedsättningsreglerna i
65
mervärdesbeskattningen måste föregås av ordentliga konsekvensanalyser innan några beslut fattas.
Riksskatteverket ställer sig synnerligen positivt till att rensa bland undantag och nedsättningar. För både skatteförvaltningen och de skattskyldiga skulle det vara lättare att hantera mervärdesskattefrågor i ett system som i högre grad än i dag bygger på en generell skattesats. Flera olika skattesatser och därav följande gränsdragningar gör att det är svårt att tillämpa reglerna på ett korrekt sätt. Det innebär incitament för skattskyldiga att försöka utnyttja skillnaden i procentsatser mellan olika varor och tjänster för att uppnå konkurrensfördelar. Detta ökar informations- och kontrollbehovet. Riksskatteverket är tveksamt till en särskild skattenivå för elektronisk handel. Verkets uppfattning är att uttaget av mervärdesskatt bör vara så enhetligt som möjligt, helst med en gemensam skattesats och få undantag. Verket har dock förståelse för att det kan komma att behövas sådana regler om problemen kring
Sveriges Riksbank delar i allt väsentligt utredningens bedömning på detta område. Under förutsättning att likformighetssynen skall tillämpas även inom mervärdesbeskattningen – vilket Riksbanken menar att det finns skäl för – bör skattenedsättningar av olika slag undvikas.
Svenskt Flyg anser att de åtgärder inom mervärdesbeskattningen som förordas i betänkandet skulle medföra omfattande negativa effekter för alla former av kollektiva transporter och för turistnäringen i stort. Slutsatserna bygger enligt Svenskt Flyg på felaktiga antaganden och att de definitivt inte kan läggas till grund för någon lagstiftning.
Turistdelegationen är i princip för en enhetlig mervärdesskattenivå i Sverige. Turistdelegationen är emellertid emot betänkandets förslag om att införa en enhetlig skattesats på 22 procent i Sverige innan man inom EU beslutat om en harmonisering av mervärdesbeskattningen till en nivå i närheten av den svenska.
Ekobrottsmyndigheten påpekar att hanteringen av moms inom Sverige är föremål för en hel del oegentligheter. En enhetlig och lägre momsnivå skulle enligt myndigheten sannolikt leda till en större acceptans hos allmänhet och näringsidkare och därmed en större efterlevnad av de regler som omgärdar skatten. För den kategori som ägnar sig åt svart arbete/anlitar svart arbetskraft krävs dock enligt myndigheten sannolikt mer radikala åtgärder än en lägre och enhetlig momsnivå. Från EBM:s brottsförebyggande perspektiv torde en harmonisering med momsnivåerna i övriga EU innebära att incitament till momsfusk minskar radikalt.
Företagarna anser att Sverige ska ha mervärdesskatt som inte hämmar företagsetablering. För konsumenter som är de som anses bära mer-
66
värdesskatten är det intressant att handla i det land som har de lägsta priserna inklusive mervärdesskatt. Sverige ligger med den generella skattesatsen 25 procent alltför högt. Problemet framstår tydligt t.ex. när digitala produkter säljs via Internet och konsumenten oftast får ett lägre pris av att köpa från företag i länder med låg mervärdesskatt. I betänkandet föreslås att Sverige ska verka för en generell skattesats på 15 procent för denna typ av
Riksgäldskontoret delar utredningens uppfattning att motiven för den särskilda matmomsen och vissa andra nedsättningar på momsområdet inte är tillräckligt starka för att motivera avsteg från normalskattesatsen. Kontoret välkomnar en upprensning bland dessa nedsättningar. Ett höjt barnbidrag är ett effektivt medel för att kompensera barnfamiljer för en höjd matmoms.
Svenska Journalistförbundet och Sveriges Tidskrifter delar inte utredningens syn på att ett borttagande av momsnedsättningarna skulle vara ett odramatiskt steg. Enligt instanserna har den enhetliga momsen som finns inom tryckta medier och kulturområdet ett utomordentligt stort värde för den svenska demokratin. En höjning av kulturmomsen till en gemensam momsnivå skulle leda till en mycket kraftigt prisökning. En sådan prisökning skulle alldeles klart påverka utbudet inom t. ex. medieområdet i en tydligt kommersialiserande riktning.
Svenska Journalistförbundet och Sveriges Tidskrifter delar däremot utredningens syn att Sverige bör arbeta för att nuvarande ursprungsprincip beträffande tjänstemoms bör ersättas med en destinationslandsprincip inom EU.
SJ säger nej till sänkning av normalskattesatsen och höjning av resemomsen. Det vore förödande för persontrafiken om en kraftig höjning av momssatsen på resor åter skulle bromsa utvecklingen av det mest miljöanpassade transportmedlet – tåget. Detta skulle dessutom ytterligare försämra affärsförutsättningarna och därmed lönsamheten för SJ. Det kan inte heller uteslutas att en momshöjning i slutändan skulle medföra ökade statsutgifter i form av ökade subventioner av olönsam järnvägstrafik.
Statens Kulturråd avstyrker att betänkandet nu läggs till grund för lagstiftning vad gäller förslaget om att slopa den reducerade momssatsen på kulturområdet. Kulturrådet delar i och för sig uppfattningen att vissa gränsdragningsproblem skulle undanröjas med en enhetlig momsstats. Detta kan i emellertid inte på något sätt uppväga de negativa effekter
67
som en höjning av momsen inom kulturområdet kommer att få på exempelvis bokpriser, konsert, bio- och teaterbiljetter. Höjda priser för konsumenten leder till negativa effekter med avseende på tillgänglighet till kultur där kostnaden för medborgaren är en av de viktigaste faktorerna. Enligt rådets mening är det en brist att det i betänkandet inte finns någon analys över hur förslagen kommer att påverka kultursektorn.
Svenska Lokaltrafikföreningen anser att en höjning av momsen för kollektivtrafik vore ett allt annat än ”odramatiskt steg” och skulle vara ytterst olyckligt för kollektivtrafikens konkurrenskraft. Kollektivtrafiken riskerar att förlora marknadsandelar gentemot bilen och detta i sin tur skulle leda oss i riktning från de transportpolitiska delmålen – alltså tvärtemot regeringens intentioner.
Sveriges Hotell och Restaurangföretagare avvisar utredningens förslag till likformig moms. Det betyder ökad skattebelastning på
Lantbrukarnas Riksförbund konstaterar att en höjning av matmomsen får kraftiga fördelningspolitiska konsekvenser. Särskilt barnfamiljer och låginkomsttagare drabbas. Den höjning av barnbidragen som diskuteras för att kompensera barnfamiljerna påverkar givetvis inte övriga låginkomsttagargrupper. Då priskänsligheten för i synnerhet baslivsmedel torde vara lägre än för de flesta andra varor leder höjningen enbart till en höjd matkostnad utan möjlighet till nämnvärd omdisponering av konsumtionen. LRF anser att även livsmedelsområdet utgör ett sådant område som bör gynnas vid mervärdebeskattning. På samma sätt ifrågasätter LRF en höjning av moms på liftkort m.m., det är därvidlag olyckligt att försämra konkurrenskraften för svenska företag. LRF förutsätter att ingen ändring görs innan frågan ytterligare analyserats, vilket lämpligen den nytillsatta Mervärdesskattesatsutredningen kan komma att göra.
Svenska Bussbranschens Riksförbund anser att en höjd momssats för den kollektiva trafiken skulle bli förödande för den svenska yrkesmässiga busstrafiken.
68
Institutet för Tillväxtpolitiska Studier delar utredarens uppfattning att tillväxten inom den elektroniska handeln kommer att leda till att vissa sektorer, där leveranserna också kan ske elektroniskt, i framtiden utsätts för ett mycket starkt konkurrenstryck. Denna typ av verksamhet som inkluderar kvalificerade och högproduktiva tjänster, som produceras av bl. a. finans- och
10 procent till 5 procent bör i varje fall vara tillräcklig för att de kvarvarande transaktionshindren skall förhindra även framtida problem. ITPS delar utredarens åsikt att matmomsen bör återställs till den normala nivån. En låg matmoms har i princip bara en effekt, nämligen att skydda producenterna, inte några konsumenter, i en sektor som från tillväxtsynpunkt sett är klart olämpligt att skydda. Som fördelningspolitiskt instrument är dessutom nedsättningen av matmomsen, som utredaren mycket riktigt framhåller, så trubbig att denna åtgärd inte heller kan motiveras med det.
ITPS anför att det dock finns tjänster som inte är utsatta för internationell skattekonkurrens men som med nuvarande skattesystem trots det nästan inte ger några skatteintäkter. Det är tjänster som i betydande utsträckning utförs av konsumenterna själva i stället för att de köper dem på en marknad, och om de köper dem så är det på den svarta marknaden. Karaktären på dessa tjänster är också sådan att de i regel kan utföras av personer som i dag är undersysselsatta. Det är främst hushållstjänster och enklare service- och byggnadstjänster som nu produceras i den svarta sektorn som är aktuella i detta sammanhang. En klart minskad skattekil på dessa kan ge vinster för välfärden och samhällsekonomin samt klart positiva fördelningspolitiska effekter.
Kommerskollegium ställer sig tveksamma till betänkandets förslag att Sverige bör verka för att en särskild mervärdesskattenivå tillåts inom EU på
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet menar att ett problem med
69
Pensionärernas Riksorganisation anser inte att det ökade skatteutrymmet som en upprensning bland nedsättningarna inom mervärdesskatteområdet skulle leda till behöver användas till en generell sänkning av mervärdesskattesatsen. De ökade skatteintäkterna skulle kunna användas till andra angelägna ändamål. PRO anser det inte klargjort att det behövs en sänkning av den generella skattesatsen inom överskådlig tid.
10.2 Punktskatter
Socialstyrelsen menar att alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar bör väga tungt när frågan om sänkta punktskatter på alkohol övervägs i det fortsatta arbetet.
Näringslivets skattedelegation delar den allmänna analysen vad gäller energiskatterna (vägavgifter, elektronisk debitering, etc.) och delar också uppfattningen att bränslebeskattningen bör breddas till fler bränsleslag.
Svensk Handel anser att punktskatterna bör sänkas och att alla branscher bör betala för sin miljöpåverkan (gradvis utfasning av nedsättningen av energibeskattningen inom industrin).
Energimyndigheten pekar på förhållandet som lyfts upp i betänkandets sammanfattning om Sveriges möjligheter att tillämpa undantag från nedsättningar av energiskatterna för industrin. Detta kan komma att begränsas p.g.a. EG:s statsstödsregler. I första hand kan det handla om att tillämpa industrins nedsättning av
70
Enligt Energimyndighetens uppfattning är en positiv effekt av att använda en drivmedelsskatt att denna stimulerar till teknikutveckling mot bränsleeffektivare motorer. Om drivmedelskatten ersätts av vägavgifter bör dessa utformas så att inte incitamenten till effektiv bränsleförbrukning försvinner. Exempelvis kan en koldioxidkomponent ingå som påverkar avgiftens storlek. Betänkandet behandlar även importen av obeskattade bränslen. Energimyndigheten inser att en fortsatt övergång till ett skattebefriat bränsle leder till skattebortfall i statsbudgeten, därför bör alternativa vägar att täcka ett eventuellt framtida skattebortfall utredas vidare.
Svenska Bryggareföreningen instämmer i att alkoholskatten bör sänkas, men menar att ölskatten bör sänkas lika mycket i procent som sprit- och vinskatterna för att få stopp på den ökande införseln av öl. Föreningen kan inte acceptera att möjligheten till distansköp införs innan ölskatten sänks ner till en rimlig
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet uppmärksammar att skatteavvikelser kan vara en form av statsstöd som måste godkännas av
Villaägarna anser att beskattningen på el och villaolja har blivit alltför hög och måste sänkas till en rimlig nivå. Dessutom måste momsen på energi- och koldioxidskatten slopas. Sedan den 1 maj 2003 belastas villaägarna med ytterligare en ”skatt” i form av de gröna elcertifikaten. Villaägarna anser att finansieringen av förnybar energi skall ske via statsbudgeten och inte genom en extra skatt på energin.
Företagarna anser att inte bara industrin utan även övriga näringslivet ska omfattas av de nedsättningar som idag endast omfattar industrin. Klassificeringen av en verksamhet kan annars styra om punktskatt ska utgå eller inte. De svenska punktskatterna måste på sikt komma i nivå med omvärldens för att inte hämma företagandet i Sverige.
Statens institut för kommunikationsanalys vänder sig mot resonemanget i betänkandet om huruvida koldioxidskatten ska ses som en miljöstyrande eller som en fiskalt motiverad skatt. Med hänvisning till att den effekt man vill komma åt är global hävdas att endast en global beskattning av koldioxidutsläpp skulle få miljöstyrande effekter. Men den svenska koldioxidskatten är väl närmast att betrakta som ett nationellt bidrag till en internationell styrning avsedd att uppnå globala klimateffekter. Att det isolerade bidraget till klimateffekt från svenska utsläppsreduktioner är litet är då inte skäl att bortse från att koldioxidskatten har en miljöstyrande funktion. Betydelsefulla styreffekter av en koldioxidskatt kan också förväntas, åtminstone inom transportsektorn. Upprepade ekonometriska studier tyder således på betydande effekter på bensinefterfrågan, särskilt på lång sikt då effekterna på nya bilars speci-
71
fika bränsleförbrukning hinner slå igenom. Bensin ska alltså inte ses som en stabil skattebas. Dieselbeskattningen behandlas knappt alls, fastän den är den mest komplicerade och rör både privat konsumtion och näringsverksamhet.
SIKA delar inte slutsatsen att det är ett mindre problem att skattebasen inom yrkesmässig trafik blir alltmer rörlig. Genom att transportmarknaden öppnas upp inom EU skapas möjlighet till skattekonkurrens
– en skattekonkurrens som även kan få konsekvenser i form av att produktion i Sverige flyttas över på utländska händer. Det har sedan länge kunnat observeras inom sjöfarten och blir vanligare inom
Lantbrukarnas Riksförbund kan i huvudsak ansluta sig till vad som framförs i avsnittet om energi- och miljöskatter. När det gäller de resonemang som förs om vissa nyttigheters prisokänslighet vill LRF tillägga att även om nyttigheten tillmäts så stort värde att den generella priskänsligheten är låg vid den nu aktuella prisnivån så kan likväl motivationen vara stark för att söka billigare eller mer tilltalande alternativ för att tillgodose behovet.
I betänkandet sägs att "i ett snävare perspektiv finns ingen anledning för ett land med några få procent av världens koldioxidutsläpp att beskatta detta hårt för att minska utsläppen". Till detta vill LRF framhålla dels att Sverige genom tidig koldioxidbeskattning lyckats minska utsläppen avsevärt vilket alla har nytta av men speciellt Sverige som kunnat bygga upp tidig kompetens på området, dels att Sverige tillgodoräknats dessa tidiga minskningar i bördefördelningen av Kyotoåtagandet inom EU.
72
När det gäller frågan om att hålla isär fiskala respektive miljöstyrande skatter kan LRF hålla med om att det underlättar analys, överväganden och skattestrukturering. När det kommer till praktisk tillämpning skall man emellertid ha i minnet att all skatt som dras in till staten är fiskal och att det är det totala relativa skattetrycket som styr, oavsett vilken beteckning man satt på de olika komponenterna. När det gäller dieselskatt för jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner vill LRF påminna om att Sverige ligger långt över allmänna nivån i EU och att LRF sedan länge väntar på regeringens utlovade justering. En sådan justering ligger inom ramen för EUs energiskattedirektiv och bör enligt LRF innebära kraftig nedsättning av den svenska dieselskatten för nämnda arbetsmaskiner. Beskattningen av transporter är av stor betydelse för Sveriges internationella konkurrenskraft.
LRF finner att betänkandet ger rätt dimension på frågeställningen om skattebasernas beständighet vid t. ex. övergång till förnyelsebara energislag. Utvecklingen av bioenergi är stabil, förutsägbar och relativt långsam om man jämför med t. ex. växlingarna i den politiska synen på hur olika företeelser skall beskattas. Betänkandets överväganden om energibeskattningen är i väsentliga delar i överensstämmelse med LRFs syn. Den nuvarande svenska energibeskattningen har i allt väsentligt en rationell grund (om man även räknar med regeringens löften om nedjustering av dieselskatten i jord- och skogsbruk).
Enligt LRFs uppfattning har Sverige och EU en gemensam problematik att lösa ifråga om utformningen av ett energiskattesystem som klarar både den internationella konkurrenskraften och miljömålen. LRF anser vidare att undantagsreglerna i EUs statsstödsregler och i det nya energiskattedirektivet (nytt sedan betänkandet skrevs) har som ett huvudsyfte att lösa problematiken med internationell konkurrenskraft och miljö. Därför bör Sverige utnyttja undantagsmöjligheterna så långt som möjligt. Gör vi det så bör nuvarande energiskattesystem kunna få kommissionens acceptans efter smärre justeringar. LRF anser sålunda att "hotet" från EU mot vårt energiskattesystem är kraftigt överdrivet, inte minst i
Betänkandet tar upp frågeställningen om en ökande import av obeskattade bränslen t.ex. torv, biobränsle och sorterat avfall. Avfallsimporten beror i stor utsträckning på höga fossilbränsleskatter i Sverige. Importen försvårar visserligen utvecklingen för inhemska förnyelsebara bränslen men LRF uppfattar att importen redan kulminerat. Det beror på att exportländerna själva börjat bedriva en politik för eget omhändertagande av biobränsle och sorterat avfallsbränsle. LRF anser att det vore utvecklingshämmande med skatt på inhemskt biobränsle och att risken för
73
ökande avfallsimport inte är så överhängande att det motiverar en allmän skatt på de bränslen som nu är skattebefriade. Problemet med allmän och likformig energiskatt på alla bränslen är att angelägna bränslen som torv, biobränsle och sorterat avfall har ett så lågt värde vid källan
Svensk Energi instämmer i utredningens konstaterande att skatten på elektrisk energi är att betrakta som en ren konsumtionsskatt. Föreningen delar åsikten att fiskalt motiverade skatter ska tas ut i konsumtionsledet, medan de miljöstyrande skatterna ska tas ut så nära källan till miljöstörningen som möjligt.
Svensk Energi anser att utredningen förbisett energibeskattningens effekter för elmarknaden. De svenska elproducenterna agerar inte på en nationell svensk elmarknad utan på en gemensam nordisk marknad, vilken i sin tur håller på att utvecklas till en gemensam europeisk elmarknad. En förutsättning för en effektivt fungerande marknad är att alla aktörer på marknaden möter ett så likartat regelverk som möjligt. Det är därför av största vikt att en harmonisering sker med regelverket på den nordiska och i förlängningen den europeiska elmarknaden.
Svensk Energi anser att beskattningen på energi- och miljöområdet under de senaste åren behandlats fragmentariskt där olika förändringar behandlas av separata utredningar. Föreningen vill därför i sammanhanget påpeka och kritisera den totala avsaknaden av helhetsperspektiv inom energi- och miljöbeskattningen. Svensk Energi efterlyser en helhetssyn på skatte- och styrmedelsfrågor för att skapa ett hållbart energiskattesystem som tar sin utgångspunkt i internationell harmonisering och som bidrar till kostnadseffektiva lösningar på miljöproblemen.
Utredningen nämner att man inom EU har en mer utbredd energibeskattning. Här vore det enligt Svensk Energi på sin plats att påpeka dels att skatteuttaget inom övriga
Svensk Energi anser att det är noterbart att transportsektorns energibeskattning endast behandlas översiktligt i betänkandet. Speciellt med
74
tanke på att transportsektorn står för 40 procent av de svenska utsläppen av koldioxid.
Boverket delar utredningens mening att så kallade miljöskatter effektivt påverkar miljöarbetet i rätt riktning. I utredningen diskuteras en möjlighet att införa beskattning av biobaserade bränslen som en kompensation för skattebortfall till följd av minskad efterfrågan på fossila bränslen.
Enligt Boverkets mening kan dock en sådan beskattning försvåra strävan att, genom minskade utsläpp av växthusgaser, uppnå miljökvalitetsmålen avseende begränsad klimatpåverkan.
Riksskatteverket instämmer i vad som anförs i betänkandet om det önskvärda i att sätta ned punktskatter på alkohol för att motverka legal och illegal införsel.
Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare tillstyrker utredningens förslag till sänkta alkoholskatter och menar att förslaget bör genomföras skyndsamt. Att sänka alkoholskatterna till en genomsnittlig
Tullverket instämmer i utredningens bedömning av framtiden vad gäller punktskatter. Det bör dock beaktas att vad gäller tobaksvaror är det för närvarande oftast fråga om insmuggling från tredje land. Detta kommer dock att bli en fråga om illegal införsel från annat
75
11. Skatteadministration, skattekontroll, m.m.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet menar att den svenska skattekontrollen för arbetstagare idag är överförd till landets arbetsgivare (som har det fulla ansvaret för att rätt inkomstuppgift inrapporteras till skattemyndigheten). Kontrollen av andra skatter borde i större omfattning inriktas efter hur kontrollbehovet är i förhållande till skattens struktur och inte som idag vara alltför fixerad på bolagsbeskattningen.
Kooperativa Förbundet tillstyrker en översyn av behandlingen av skattemål. Förbundet föreslår en specialisering inom länsrätten.
Svenska Bankföreningen menar att man måste väga in kostnader för företag och individer som är föremål för kontrollen innan man kan bedöma om skatteförvaltningen är effektiv eller inte. Föreningen anser att merparten av skatteförvaltningens ökade resursbehov bör kunna tillskapas genom en effektivare användning av befintliga resurser. Vidare menar man att RSV inte bör bedriva opinionsbildande verksamhet. I övrigt föreslår Bankföreningen en tidsbegränsad amnesti för såväl skattekrav som skattebrottsåtal.
LO pekar på att det faktum att svenska hushåll har stora summor utomlands givetvis inte är något positivt, men frågar sig samtidigt hur stort problem det egentligen är. Vad är priset för att minska svenskars placeringar utomlands som idag inte beskattas?
TCO har ingenting att erinra mot ökade resurser till skatteförvaltningen för att komma åt skattefusk, men anser inte att en otillräcklig skattemoral endast åtgärdas med ett bättre uppbördssystem eller opinionsbildningskampanjer. TCO vill istället peka på sambanden mellan en urholkad skattemoral och en urholkad offentlig service till följd av medvetna politiska beslut under
Näringslivets skattedelegation anser att det inte kan uteslutas att det finns en risk att utredningen hyser en alltför stor tilltro till hur modern teknik kan underlätta kontroll och informationsutbyte. De möjligheter, som den tekniska utvecklingen även öppnar för skatteundandragande verksamheter, bör i sammanhanget inte underskattas. Delegationen avstyrker förslaget om extra anslag för kontroll och opinionsbildande aktiviteter till skatteförvaltningen och förespråkar istället en kombination av effektivisering och minskade opinionsbildande aktiviteter som finansieringsformer för eventuella ökade kontrollinsatser. Delegationen är skeptisk till att använda allmänna medel i opinionsbildande syften då det finns en risk att dessa syften i slutändan
76
blir svåra att separera från ideologiska värderingar. Vidare betonar delegationen att frågor om majoritetsbeslut m.m. är komplexa och kräver noggrann avvägning beroende på skatteområde, typ av frågeställning m.m. Utredningens genomgång av sakläget ger visst underlag. Emellertid är underlaget otillräckligt för att ligga till grund för den typ av svepande rekommendationer rörande kvalificerad majoritet och utökat kommittéförfarande som utfärdas. Några exempel är att utredningen inte analyserat vilken betydelse EU:s utvidgning eller utvecklingen med Konventet om Europeiska unionens framtid kommer att få framöver. Vidare vill delegationen understödja och utveckla utredningens resonemang i frågan om specialdomstolar. Delegationen förordar att det sker en specialisering inom länsrätterna som leder till att domarna får ökad kompetens genom att arbetet koncentreras till ett mera avgränsat rättsområde. Det kan noteras att specialisering i skattemål är vanligt förekommande i ett europeiskt perspektiv och tillämpas t.ex. i Danmark, England, Tyskland, Italien, Spanien och Holland.
Statskontoret anser att skattekontroll och minimerat skattefusk är mycket viktiga frågor för legitimiteten i skattesystemet. Beskattningen skall gälla samtliga skattesubjekt. Om vissa kan smita undan kan det uppfattas som socialt accepterat att inte betala skatt. Det är således av yttersta vikt att en hög inbetalningsgrad bibehålls. Statskontoret stödjer därmed utredningens förslag vad gäller myndigheternas samverkan i skattemål samt en översyn vad gäller behandlingen av skattemål.
Brottsförebyggande rådet delar utredningens uppfattning att regler, service och kontroll i första hand måste stötta dem som vill göra rätt för sig. Förenklingar och service är nyckelord. Ett område som borde kunna utvecklas mer är att studera regelsystemet från legitimitetssynpunkt. Det frivilliga åtagandet ökar om reglerna uppfattas som legitima och det borde därför vara möjligt att inventera regelsystemet från denna aspekt i syfte att utmönstra sådana regler som har en låg legitimitet. Vad rådet möjligen också efterlyser är en lika strukturerad plan för att arbeta med kontrollfrågor och skattebrottsbekämpning i framtiden som redovisats för de materiella skattereglerna. Av särskilt intresse är åtgärder som ökar risken för upptäckt eftersom undersökningar visar att det är den effektivaste förebyggande metoden på skatteområdet.
Riksrevisionsverket noterar att utredningen inte angett hur de kostnadsökningar utredningen föreslår, för att stärka utlandskontrollen och samarbetet med utlandet respektive åtgärder för att stärka den laglydiga attityden inom skatteområdet, skall finansieras.
Sveriges Lantbruksuniversitet anser att det är önskvärt med kortare handläggningstider för skatteärenden för de företagare som har skatteärenden som är av stor betydelse för hur deras företagande skall utvecklas beroende på utgången i skattemålet.
77
NUTEK anser att det är angeläget att företagen kan förutse vilka konsekvenser olika beslutsalternativ har, och att det därför är viktigt att domstolsväsendet skapar tydliga prejudikat inom en rimlig tid. NUTEK ställer sig därför bakom utredningens förslag om en förutsättningslös översyn av behandlingen av skattemål i domstolarna.
Riksskatteverket tillstyrker förslaget om att tillföra RSV ytterligare resurser för att förstärka det internationella samarbetet och informationsutbytet. Det finns ett starkt behov av ytterligare åtgärder för att värna de skattebaser som är utsatta för hot via internationella transaktioner. RSV anser det särskilt angeläget att öka insatserna mot
•mervärdesskattefusket i form av bl.a. karusellhandel
•skatteparadistransaktioner
•sparande i länder varifrån kontrollinformation inte kan erhållas
•skatteundandragande via internprissättning.
Utredningen föreslår också att RSV tillförs ett extra anslag motsvarande cirka en procent av det samlade anslaget för att svara för långsiktig opinionsbildning med sikte på att stärka den laglydiga attityden inom skatteområdet. RSV instämmer i förslaget. Att påverka allmänheten tar dock tid och resurser och är ett arbete som måste bedrivas med långsiktig inriktning. Troligen kan det förhindra eller kraftigt begränsa framtida stora skattebortfall. Undersökningar som verket genomfört och andra forskningsrapporter visar att attitydpåverkande information är effektiv för att hålla etik och moral på hög nivå i samhället.
RSV instämmer i utredningens uppfattning att det ofta tar oacceptabelt lång tid för många skattemål att vinna laga kraft. Tio år är inte någon ovanlig tidsrymd för processer i samtliga instanser. Det är synnerligen angeläget att tiderna för handläggning av skatteprocesser minskas.
Rikspolisstyrelsen delar utredningens uppfattning att myndighetsstrukturen är splittrad när det gäller insatserna mot ekobrott. Statsmakten har delat upp ansvaret för insatserna mot ekobrott på tre myndigheter. Detta är enligt Rikspolisstyrelsen en mindre lyckad organisatorisk lösning. På sikt anser de att den ordinära polis- och åklagarorganisationen borde återfå det sammanhållna ansvaret för ekobrottsbekämpningen.
Företagarna är skeptisk till att Riksskatteverket ska tillföras resurser för propaganda. Attitydpåverkan bör ligga utanför Riksskatteverkets arbetsuppgifter. Däremot gör Riksskatteverket redan idag goda insatser för att informera om skatterna och skattereglerna. Dessa insatser är ofta mycket uppskattade av företagare. Företagarna vill påpeka att en snabb behandling i skattedomstol underlättar för småföretagare. De små möjligheterna till anstånd gör annars att småföretag tvingas vänta i flera års tid på att få tillbaka vad företaget anser att de betalat för mycket i skatt.
78
Riksgäldskontoret anser att RSV bör ge medborgarna god service och effektiv information, så att de så enkelt som möjligt kan fullgöra sina skyldigheter som skattebetalare. Att det skulle vara Riksskatteverkets uppgift att därutöver bedriva opinionsbildning i skattefrågor kan dock ifrågasättas. Mot denna bakgrund avstyrker Riksgäldskontoret förslaget att ge RSV extra resurser för informationsverksamhet.
Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare anser att skattesystemet måste modifieras för att bättre stimulera en vit ekonomi och motverka svartjobb. De negativa effekterna av skattefusket får konsekvenser på många olika plan. Branschens och företagens trovärdighet ifrågasätts, konkurrensen snedvrids och incitamenten bland företagen att göra rätt för sig försämras. Myndigheternas kontrollsystem upplevs som otillräckliga, ineffektiva och ibland felriktade.
Tullverket påpekar att det nya datoriserade systemet för kontroll av transporterna inom suspensionssystemet Excise Movement Control System (EMCS) naturligtvis kommer att bidra till en förbättrad kontroll, men kommissionen beräknar att det tar fem år innan det tas i drift. Som utredningen påpekar kommer systemet inte stoppa den s.k. bootleggingen, dvs. kommersiell införsel under sken av privatinförsel. I dagsläget är det oklart vilka befogenheter Tullverket kommer att ha efter den 1 januari 2004 för att kunna ingripa mot denna form av skatteundandragande. Lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av mineraloljeprodukter (LPK) ger Tullverket enbart rätt att utan brottsmisstanke kontrollera yrkesmässiga vägtransporter samt postförsändelser. Införsel som sker av resande (med t.ex. flyg och färjor) faller utanför. Tullverket delar utredningens ställningstagande att samarbetet mellan Tullverket och skatteförvaltningen bör utvecklas ytterligare. Vidare anser Tullverket, i likhet med utredningen, att utveckling av tekniska hjälpmedel och systemstöd för att underlätta informationsutbyte mellan berörda myndigheter såväl inom Sverige som inom gemenskapen är positivt.
Lantbrukarnas Riksförbund tillstyrker ökade anslag vad avser internationella förhållanden. Det är dock av vikt att delar av dessa anslag även tillkommer ökad granskning av företag med gränsöverskridande verksamhet. LRF avstyrker däremot ökade anslag för opinionsarbete. Enligt LRF:s uppfattning bör inte RSV av principiella skäl bedriva sådan verksamhet, som i vissa avseenden inte torde gå att skilja från arbete med att främja politiska värderingar. LRF motsätter sig däremot inte ökade resurser för att åstadkomma ökad kompetens bland den granskande personalen. Enligt förbundets erfarenhet har i alltför stor utsträckning småföretagare drabbats av ifrågasättande och rättsprocesser på tveksam grund. LRF delar helt utredningens uppfattning vad gäller struktur- och prioriteringsproblem vid behandling av skattemål. Som LRF tidigare anfört leder en specialisering inom domstolsväsendet vad avser skattemål till ökad kompetens och därmed också större rättssäkerhet. Förbundet
79
vill ännu en gång passa på att avråda från införande av prövningstillstånd på skatteområdet i kammarrätterna. Detta skulle vara ett stort steg i fel riktning vad gäller rättssäkerhet.
Hovrätten för Västra Sverige anser det mindre lämpligt att Riksskatteverket tillförs ungefär 50 miljoner kronor per år för att bedriva opinionsbildning i syfte att stärka den laglydiga attityden inom skatteområdet. Som ett led i denna verksamhet skall verket öka allmänhetens kunskaper om skatter och vad de används till. Enligt hovrättens mening finns det, med tanke på att skattepolitikens inriktning ofta har varit en partiskiljande fråga, en viss risk för att detta uppdrag rymmer sådana implikationer av politisk art att det är mindre lämpligt att det läggs på en myndighet som i princip skall vara fristående från regeringen.
Ekobrottsmyndigheten välkomnar en översyn av skattemålens handläggningstid. EBM:s uppfattning är att översynen bör ha en tydlig inriktning på att handläggningstiderna skall förkortas. Bekämpningen av ekobrott hanteras för närvarande inom fyra myndighetsstrukturer. EBM anser att en förutsättningslös översyn av de samverkande myndigheternas roll i det brottsutredande och brottsförebyggande arbetet vore önskvärd. Verksamheten inom EBM omfattar bara vissa delar av riket, framförallt de tre storstadsregionerna. Övriga åklagare som hanterar ekobrott lyder under riksåklagaren. Denna konstruktion bör enligt EBM ses över antingen genom inrättande av en ordning där samtliga
Ekonomistyrningsverket anser att behovet av uppföljning och analys för att öka jämförbarheten mellan verksamheter kräver ökade insatser och ansträngningar. Tillgängliga resurser måste ställas i relation till sin marginalnytta i mycket större utsträckning än vad som i dag är fallet. För detta behövs helhetssyn, struktur samt kompetens. ESV anser också att skatteavvikelserna bör följas upp och analyseras återkommande av en oberoende myndighet.
Pensionärernas Riksorganisation instämmer helt i att kraftfulla åtgärder måste vidtagas för att minska skattefusket. Det är synnerligen viktigt för att öka legitimiteten för skattesystemet. Om merparten av skattebortfallet kunde drivas in skulle välfärden kunna förbättras avsevärt inte minst för pensionärerna. PRO påpekar att det inte bara är genom att skatteadministrationen får ökade resurser och genom att bedriva informationskampanjer som skattemoralen kan förbättras. Mycket viktigt för legitimiteten är också att människor får god offentlig service när de behöver den och god kompensation för inkomstbortfall för skatter och avgifter som uppfattas som rättvisa.
80
81
12. En liten men viktig skattereform
Konjunkturinstitutet tillstyrker en skattereform av det slag som aktualiseras av utredningen. Inriktningen är att sänka de samhällsekonomiskt mest skadliga skattesatserna och finansiera detta genom basbreddningar som i största möjliga utsträckning ger balanserande fördelningseffekter. Institutet anser att skattereformen med fördel kan göras något mera omfattande än vad som föreslås av utredningen samt genomföras successivt utan tidsfördröjningar med utgångspunkt i det omfattande och gedigna underlag som föreligger bl.a. som ett resultat av skattebasutredningens arbete. Utöver de tre av utredningen utpekade finansieringsmöjligheterna (slopande av periodiseringsfonderna, höjd skatt på pensionsavsättningar och slopande av nedsättningen av arbetsgivaravgifter) skulle man som en del av en något mera ambitiös skattereform kunna överväga ytterligare finansieringsmöjligheter. En möjlighet är att se över reglerna för beskattning av löneförmåner och slopa t.ex. den nuvarande skatteförmånen för hemdatorer. En annan möjlighet är att bredda fastighetsskatten till att omfatta åtminstone alla markvärden. En tredje möjlighet är att bredda skattebasen för kapitalinkomstbeskattningen genom att slopa de uppskov som idag medges bl.a. vid aktiebyten. En fjärde möjlighet är att alltid ta ut marknadsmässig hyra eller motsvarande för knappa rättigheter som delas ut av den offentliga sektorn. Detta kan gälla t.ex. utsläppsrättigheter för koldioxid, radiosändningsrättigheter, eftertraktade avgångstider på flygplatser, mjölkkvoter, 3G- licenser samt bilkörning vid trängsel (s.k. trängselavgifter). För var och en av dessa finansieringskällor finns givetvis också nackdelar men dessa får avvägas mot fördelarna med därigenom möjliggjorda skattesänkningar.
LO tror att det behövs vissa förändringar av skattesystemet. Det bästa sättet att åstadkomma förändringar är att göra stora paket där olika intressen får ge och ta. LO anser dock att vissa grundförutsättningar måste vara uppfyllda för att kunna stödja skatteförändringar. Dels att de är finansierade och dels att de är fördelningspolitiskt acceptabla. Att sänka skattesatsen genom att slopa undantag är en huvudprincip som LO stödjer. LO håller med utredningen om att förändringar av skattesystemet bör göras i lägen då skattesystemet inte är ställt under stor press. Framförhållning är viktigt för att skapa ett bra regelsystem, LO välkomnar därför en bred diskussion om skattesystemets framtid.
Näringslivets skattedelegation betonar, beträffande s.k. finansieringsfrågor, att sunda offentliga finanser är ett absolut grundkrav. Effekter av skatteförändringar på bl.a. ekonomins tillväxtförmåga bör beaktas när finansieringsfrågor diskuteras. Utifrån Sveriges redan i utgångsläget mycket höga skatter, bör ytterligare finansiering i första hand sökas genom utgiftsminskningar.
82
Konkurrensverket anser att det vid fortsatta reformer bör undersökas om skattesystemet kan utformas på ett sådant sätt att några särskilda skatteregler – i nuläget de s.k.
NUTEK anser att huvuddragen i utredningens föreslagna skattereform är mycket konstruktiva. NUTEK ställer sig också bakom huvudförslaget att en utredning bör ges i uppdrag att se över kapitalskatteområdet och föreslå förändringar i syfte att åstadkomma ett enklare och ekonomiskt mera rationellt skattesystem med bredare baser och lägre marginalskatter. Eftersom skattesystemet är ett av de regelsystem som påverkar företagen mest har NUTEK formulerat ett antal utgångspunkter som NUTEK anser bör vara vägledande för skattesystemets utformning: Skattesystemet bör medverka till att villkoren för att bedriva näringsverksamhet i Sverige är goda; Skattereglerna bör vara enkla att förstå och tillämpa; Skattereglerna bör ha förutsebara konsekvenser; Skattesystemet bör medverka till en god konkurrens på likvärdiga villkor; Skatteregler bör i princip vara likformiga och neutrala och inte systematiskt gynna vissa företagsformer eller verksamheter; Marginal- och tröskeleffekter bör minimeras; I de fall skattesystemet syftar till att skapa styreffekter är det viktigt att reglerna är så precist utformade att de önskade effekterna uppnås utan att andra snedvridningar uppkommer; Skattesystemet bör motverka svartarbete och andra former av illojal konkurrens.
Sveriges Riksbank delar i stora delar utredningens bedömning av ett reformpaket av det här slaget. När det gäller utredningens förslag om att avskaffa nedsättningen av avkastningsskatten på privat pensionssparande menar Riksbanken att en sådan åtgärd är motiverad utifrån argumentet att skattesystemet inte skall snedvrida olika former av sparande. Riksbanken menar att också demografin talar för att denna skattesubvention bör ses över. Ett skattegynnat privat pensionssparande kan innebära att fler skattebetalare väljer att gå i pension tidigare än vid 65 års ålder, vilket mot bakgrund av den demografiska utvecklingen inte är önskvärt. Förslagen att höja taken i
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet kan förstå utredningens bedömning avseende de skatteavvikelser som rör periodiseringsfonderna och nedsättningen av arbetsgivaravgiften. Däremot blir möjligheterna att kompensera borttagandet av fonderna inte lika lätta att ange, när det gäller enskilt bedriven verksamhet. Här gäller det att hitta andra modeller, eftersom skattesatsen skiftar beroende på
83
storleken på den beskattningsbara inkomsten. Nedsättningen av arbetsgivaravgiften kan dock slopas enligt fakultetsnämnden. Utredningens förslag att höja avkastningsskatten ställer sig nämnden tveksam till. Effekten skulle sannolikt bli att alltfler pensionsförsäkringar togs utomlands utan att anmälas till skattemyndigheten.
Företagarna protesterar kraftigt mot förslagen att avskaffa periodiseringsfonder och att slopa nedsättningen av de sociala avgifterna och kan därför inte ställa sig bakom den föreslagna reformens finansiering. Företagarna anser att en sänkning bolagsskatten inte tillhör de skattereformer för företagare som bör prioriteras utan att sänkta arbetsgivaravgifter och avskaffande av
SACO ser i stort positivt på de förslag som presenteras. Att byta vissa skattehöjningar mot andra skattesänkningar kan ha en positiv effekt. SACO:s bedömning är också att de byten som föreslås är relativt väl valda och skulle skapa ett bättre skattesystem. Däremot skulle det kunna finnas andra varianter på temat som vore ännu bättre. Utredningen lyfter fram en höjning av taket i socialförsäkringarna som ett sätt att minska problemet med skillnaden mellan skatten på arbets- och kapitalinkomster. Det är enligt SACO en bra utgångspunkt för att vidga frågan om socialförsäkringssystemet. Att göra en bred försäkringsreform skulle också kunna skapa ett större utgiftsutrymme för staten. SACO framhåller dock att man vid en takhöjning bör beakta att det finns en gräns vid viken den försäkrade inkomsten inte motsvarar vad människor själva skulle vilja försäkra. Beroende på hur högt taket ligger bör avgifterna därutöver slopas så att människor själva får lösa frågan om hur stor del av de ytterligare inkomsterna de vill försäkra. Utredningen öppnar för en sänkning av den statliga inkomstskatten om finansieringen ger utrymme för detta. Enligt SACO bör en sådan sänkning vara en del av reformpaketet. Även en avsevärd sänkning är relativt billig och skulle både avhjälpa en del av
Utredaren föreslår att en parlamentarisk utredning skall få i uppdrag att se över främst kapitalbeskattningen. SACO har svårt att se något behov av denna omväg. Regeringen bör istället ta initiativ till en reform av den typ som utredningen skissar på. Utredningens utgångspunkt att varje skattesänkning bör motsvaras av en skattehöjning är inget som SACO ser som vare sig rimligt eller nödvändigt. Det finns ett behov av att generellt sänka det svenska skattetrycket och kan man hitta andra sätt än skattehöjningar för att finansiera skattesänkningar så är detta att föredra. Även om de föreslagna finansieringarna kan motiveras utifrån skattetekniska utgångspunkter, är de inte problemfria. Den finansiering som SACO är mest tveksam till gäller höjningen av avkastningsskatten på pensionsförsäkringar. Ett individuellt ansvar för den egna pensionen är önskvärt menar SACO och framhåller att det därmed finns tydliga skäl som talar emot en försämring av villkoren för ett sådant sparande.
84
Lantbrukarnas Riksförbund konstaterar att de tre avvikelser som anges vara de främsta kandidaterna till skatteavvikelser som kan avskaffas, avkastningsskatten på pensionssparande, nedsättning av sociala avgifter med viss inriktning på mindre företag, och periodiseringsfonderna, möjligen med undantag för beskattningen av pensionssparande, inte har något med kapitalbeskattning att göra. LRF framför att då det synes vara inkomstslaget kapital som skall reformeras bör skatteavvikelserna prövas inom denna ram. Vidare kan LRF konstatera att denna finansiering till mycket stor del slår mot landets småföretagare. Oavsett om småföretagande bedrivs som enskild näringsverksamhet eller via ett fåmansföretag visar statistiken (se t.ex. SOU 2002:52 del 2 bilaga 2 och Skattestatistisk årsbok 2002 kapitel 6) att denna grupp inte utgör höginkomsttagare. Utredningens anvisande av möjliga finansieringsmöjligheter är därför förvånande och LRF kan inte ställa sig bakom dem i denna del.
LRF har som principiell uppfattning att sociala avgifter inte ska betalas på inkomster som inte kvalificerar för sociala förmåner. LRF anser därför att höjningen av ersättningstaken är ett steg i rätt riktning, som bör genomföras i takt med att de offentliga finanserna så tillåter. LRF noterar förslaget om sänkt bolagsskattesats till 25 procent och förutsätter att förslaget även innefattar egenföretagarens expansionsfondsskatt. Som LRF redan anfört bör skatt på företagssparande hållas låg. Ur denna aspekt är förslaget tilltalande men om sänkningen skall finansieras genom försämrade möjligheter till periodiseringsfond och höjda egenavgifter för småföretag anser LRF att förslaget inte ska genomföras. Relativt periodiseringsfonderna är det bara fråga om ändrad teknik för företagssparande. Vidare anser LRF att en höjning av arbetsinkomstbeskattningen inte kan motiveras av sänkt skatt på företagssparande. Här vill LRF erinra om det tidigare remitterade förslaget om sänkt expansionsfondsskatt. Som LRF anförde i remissyttrande över detta är förslaget positivt men en höjning av räntenivån i räntefördelningen är mer angelägen.
Enligt LRF:s uppfattning är dagens höga sjukskrivningskostnader m.m. och de höga marginaleffekter som finns inbyggda i systemet vid ett beaktande av skatte- och avgiftsuttag samt ersättningar från det offentliga mycket negativa för samhället. LRF anser mot denna bakgrund att ett förvärvsavdrag bör utredas. Detta avdrag skulle i princip endast medges mot inkomst av anställning och näringsverksamhet. Således sänker det inte skatteuttaget för pensioner, sjukersättningar,
Sveriges Jordägareförbund påpekar att av de tre skatteavvikelser som utredningen tycker borde avskaffas, skulle framförallt två drabba småföretagarna inom de areella näringarna: slopande av nedsättningen av
85
arbetsgivaravgiften samt avskaffande av periodiseringsfonderna. Förutsatt att nedan utpekade – för småföretagarna positiva – ändringar genomförs, har Sveriges Jordägareförbund dock inga principiella skattetekniska invändningar mot att avdragsmöjligheterna för pensionsavsättningar respektive nedsättningen av arbetsgivaravgiften slopas. Förbundet anser dock att ett avskaffande av möjligheten till avsättning till periodiseringsfond inte framstår som ett väl övervägt förslag.
Beträffande de ändringar som utredningen anser att ovannämnda skatteavvikelser skulle kunna bytas mot anser Sveriges Jordägareförbund dels att utredningen har rätt i att arvs- och gåvoskatten bör avskaffas för skatteklass I, dels, i och med att en breddning av förmögenhetsskatten är förenad med betydande svårigheter bl a avseende värderingsfrågor och uppgiftskontroll, att även förmögenhetsskatten bör avskaffas. Begreppet ”dynamiska effekter” har ifrågasatts i förbindelse med utvärderingar av 1990/91 års skattereform. Sveriges Jordägareförbund bedömer dock att man vid ett avskaffande av arvs- och gåvobeskattningen och förmögenhetsskatten torde kunna emotse ett aktiverande av tillgångar som tidigare undgått eller i skatteplaneringssyfte förts undan svensk beskattning. Sådana tillgångar skulle bidra positivt, med en dynamisk effekt, till ett ökat företagande och därmed till en ökad tillväxt.
Sveriges Jordägareförbund avser inte närmare kommentera övriga förslag till ändringar, men vill göra följande anmärkning. Förbundet stöder principen om att inbetalade ersättningar till statligt definierade försäkringssystem (såsom