Beslut vid regeringssammanträde den 24 januari 2002.
En gränsdragningskommission tillsätts med uppgift att utreda omfattningen av den mark där renskötselrätt föreligger. I uppdraget ingår att fastställa vilken omfattning som samerna, så som det anges i International Labour Organizations
(ILO) konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder, traditionellt innehar mark respektive nyttjar mark tillsammans med andra. Kommissionen skall i sitt arbete främst gå igenom det material som finns hos olika myndigheter.
ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder
ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder innehåller ett antal bestämmelser till skydd för ursprungsfolken. Utredningen om ILO:s konvention nr 169 hade till uppgift att ta ställning till om Sverige kan ratificera konventionen och vilka åtgärder som i så fall krävs för att Sverige skall kunna efterleva bestämmelserna i konventionen. I betänkandet "Samerna - ett ursprungsfolk i Sverige. Frågan om Sveriges anslutning till ILO:s konvention nr 169" (SOU 1999:25) tog utredningen upp frågan om samernas rätt till land och vatten.
Utredningen konstaterade att artikel 14 punkt 1 i konventionen behandlar skydd för två huvudtyper av rättigheter till mark.
Dessa huvudtyper är äganderätt och besittningsrätt till den mark som man traditionellt bebor respektive mark som inte uteslutande bebos av dem, men till vilken man traditionellt haft tillträde för sin utkomst och traditionella verksamhet.
De berörda folkens äganderätt och besittningsrätt till den mark som de traditionellt bebor skall erkännas. Därutöver skall åtgärder vidtas i lämpliga fall för att skydda de berörda folkens rätt att nyttja den mark som inte uteslutande bebos av dem, men till vilken de traditionellt haft tillgång för sin utkomst och traditionella verksamhet.
Enligt konventionens artikel 14 punkt 2 skall regeringen vidta nödvändiga åtgärder för att identifiera den mark som de berörda folken traditionellt bebor och garantera effektivt skydd av deras äganderätt och besittningsrätt.
Att ursprungsfolket traditionellt bebor ett markområde innebär enligt utredningen att folket skall ha manifesterat sin kontroll över marken, exempelvis genom att bruka den. Bruket av marken skall ha varit ensamt eller i varje fall ett i förhållande till andra dominerande bruk av marken. Innehavet eller bruket av marken måste ha fortsatt in i våra dagar.
Att ursprungsfolket traditionellt nyttjar mark tillsammans med andra innebär enligt utredningen att folket under lång tid skall ha brukat marken. För att ett traditionellt nyttjande skall anses föreligga krävs inte ett lika intensivt eller av andra ostört bruk som för innehav av mark.
Utredningen gör den bedömningen att det i Sverige finns både mark som samerna traditionellt innehar och mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra.
Den som är av samisk härkomst får enligt 1 § rennäringslagen
(1971:437) använda mark och vatten till underhåll för sig och sina renar. Denna rätt, renskötselrätten, tillkommer den samiska befolkningen och grundas på urminnes hävd. Renskötselrätten får dock utövas endast av den som är medlem i sameby.
Renskötsel bedrivs i den norra tredjedelen av Sverige, från Idre i söder till Treriksröset i norr. Renskötselområdet delas enligt 3 § rennäringslagen in i områden där renskötsel får bedrivas hela året, året-runt-marker, och vinterbetesmarker.
Året-runt-markerna utgörs av Norrbottens och Västerbottens läns lappmarker ovanför odlingsgränsen. De jämtländska renbetesfjällen och de områden inom Jämtlands och Dalarnas län som vid utgången av juni 1992 tillhörde staten och som var särskilt upplåtna till renbete är också året-runt-marker.
Året-runt-markerna utgörs vidare av de områden i Norrbottens och Västerbottens läns lappmarker nedanför odlingsgränsen som antingen tillhör staten, tillhörde staten vid utgången av juni 1992 eller utgör renbetesland och där skogsrenskötsel av ålder bedrivits under våren, sommaren eller hösten. Renbetesland är mark som vid avvittringen förklarats utgöra renbetesland eller av ålder använts som sådant land.
Med vinterbetesmarkerna avses de delar av lappmarkerna nedanför odlingsgränsen som inte är året-runt-marker liksom de områden utanför lappmarkerna och renbetesfjällen där renskötsel av ålder bedrivs vissa tider av året. Inom vinterbetesmarkerna får renskötsel bedrivas under tiden den 1 oktober- den 30 april.
Lappmarksgränsen drogs upp under 1700-talet och odlingsgränsen under 1800-talet i Västerbottens och Norrbottens län. Lappmarkerna är belägna ovanför lappmarksgränsen. Renbetesfjällen i Jämtlands län består av ett antal statligt ägda registerfastigheter.
Hänvisningen i 3 § rennäringslagen till begreppen lappmarkerna, lappmarksgränsen, odlingsgränsen och renbetesfjällen innebär att alla året-runt-marker är geografiskt bestämda. När det gäller vinterbetesmarkerna är endast de som är belägna ovanför lappmarksgränsen geografiskt bestämda. Huvuddelen av vinterbetesmarken är således inte geografiskt avgränsad.
Avgränsningen bestäms i stället av var renskötsel av ålder bedrivs vissa tider av året.
Den bristande kännedomen om renskötselområdets yttergränser medför ett flertal nackdelar för renägare, markägare och staten.
Det är svårt för renägarna att planera sin verksamhet när de inte vet vilka områden som disponeras för näringen. Även för markägarnas planering är det av värde att veta om renskötsel får bedrivas på fastigheten.
Ovissheten om renskötselområdets geografiska omfattning har medfört att sju domstolsprocesser som berör tolv samebyar inletts mellan fastighetsägare och samebyar om förekomsten av sedvanerätt till renbete. Den mest omfattande processen, det så kallade renbetesmålet (Svegs tingsrätts mål T88/90), berör fem samebyar och närmare 600 fastighetsägare i Härjedalen. Svegs tingsrätt meddelade i dom den 21 februari 1996 att någon av avtal oberoende rätt till renbete till förmån för samebyarna inte belastade de aktuella fastigheterna. Samebyarna har överklagat domen. Hovrätten har hållit huvudförhandling i målet under oktober 2001 och kommer att meddela dom den 15 februari 2002.
De rättegångar som rör rätten till vinterbete är ofta förknippade med stora rättegångskostnader. Parternas rättegångskostnader i tingsrätten i renbetesmålet uppgick till cirka 10 miljoner kronor.
Utredningen om ILO:s konvention nr 169
Enligt betänkandet Samerna - ett ursprungsfolk i Sverige är det inte klarlagt vilka områden som samerna traditionellt innehar.
Inte heller är det klarlagt vilka områden som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Kravet i konventionens artikel 14 punkt 2 på identifiering av sådan mark är därför inte uppfyllt.
Mark inom renskötselområdets året-runt-marker som in i våra dagar varit i statlig ägo kan enligt utredningen i vart fall anses vara mark som samerna traditionellt innehar. Mark inom renskötselområdets vinterbetesmarker kan i vart fall anses som mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra.
Det senare kan också gälla mark inom året-runt-markerna som länge varit i privat ägo.
Den viktigaste åtgärden för att stärka renskötseln i områden som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra är enligt utredningen att klargöra inom vilka områden samerna har renskötselrätt och tillförsäkra samerna tillgång till tillräckligt stora områden för att de skall kunna fortsätta att bedriva renskötsel.
För att kunna fastställa vilken mark som samerna traditionellt innehar eller nyttjar krävs enligt utredningen att frågan utreds ytterligare. Pågående domstolsprocesser om vinterbetesmarkernas omfattning kan visserligen leda fram till att de yttre gränserna för renskötselområdet i vissa delar klarläggs. Det kan dock förväntas ta lång tid innan dom meddelats i alla mål och avgörandena kommer inte att omfatta alla områden som används för vinterbetning.
En prövning av vilken mark som samerna har rättigheter till enligt konventionen bör enligt utredningen bygga på en grundlig och sakkunnig prövning av samernas traditionella innehav och nyttjande av marken. En sådan utredning skulle resultera i att de yttre gränserna för renskötselområdet blir betydligt klarare, vilket i sin tur kan leda till att antalet tvister mellan samebyar och markägare minskar. De ekonomiska förutsättningarna att bedriva rennäring klargörs genom att de betesområden som står till förfogande blir kända.
För att uppfylla konventionens krav i fråga om den mark som samerna har rättigheter till bör enligt utredningen en gränsdragningskommission tillsättas med uppgift att identifiera mark som samerna traditionellt innehar respektive traditionellt nyttjar. Kommissionen bör bestå av en grupp experter med väldokumenterade kunskaper inom områdena juridik (fastighetsrätt), lantmäteri och rättshistoria, vilka kan göra sin bedömning mot bakgrund av tillgängligt material hos bl.a. länsstyrelsernas rennäringsenheter, Statens jordbruksverk,lantmäterimyndigheterna och inskrivningsmyndigheterna.
Vid ett flertal tillfällen har Sverige kritiserats i internationella sammanhang för de pågående processerna om samernas rätt till vinterbete. Kritiken har bl.a. gällt samernas möjligheter att idka rennäring och deras möjligheter rent ekonomiskt att gå i svaromål. Senast frågan var uppe till bedömning var i ett förhör inför FN:s rasdiskrimineringskommitté den 10-11 augusti 2000. Kommittén uttryckte sin oro över förmodade begränsningar i traditionell nyttjanderätt av betesmark för rennäring som ett resultat av de pågående processerna.
Kommittén rekommenderade Sverige att lösa frågan med beaktande av rennäringen som en central del av samernas kulturutövning.
Ända sedan den första renbeteslagens tillkomst, 1886 års lag angående de svenska lapparnas rätt till renbete i Sverige, och de därpå följande 1898 och 1928 års renbeteslagar har samernas rätt att vintertid låta sina renar beta omfattat de områden som de har besökt enligt gammal sedvana. I förarbetena till lagarna har försök gjorts att bedöma inom vilka områden vinterbete sker.
Redan i förarbetena till 1886 års lag diskuterade man att dra upp en yttre gränslinje för renskötselområdet vilken inte skulle få överskridas. Detta bedömdes dock inte vara praktiskt genomförbart.
I prop. 1928:43 med förslag till lag om de svenska lapparnas rätt till renbete i Sverige m.m. anfördes att på mark utanför lappmarkerna och renbetesfjällen är renskötsel i princip bara tillåten vintertid och bara inom sådana områden där sedvanerätt föreligger. Renbetning förekom i hela Norrbottens län utom dess östligaste del samt i hela Västerbottens och Västernorrlands län.
Så gott som samtliga socknar i Jämtlands län hade besökts för renbetning. Detsamma torde gälla Gävleborgs län, åtminstone den del som utgör landskapet Hälsingland. I Kopparbergs län ansågs förutom Idre socken även vissa andra mindre områden omedelbart mot gränsen till Jämtland ha besökts för renbetning. Det lät sig enligt propositionen praktiskt taget inte göras att bestämma en yttersta gräns utom på vissa håll. I tvistiga fall förutsattes frågan om sedvanerättens tillämplighet bli prövad av domstol på grundval av sådan bevisning som enligt allmän lag krävs för styrkande av urminnes hävd.
Bestämmelserna om rätten till vinterbete överfördes i princip oförändrade till den nu gällande rennäringslagen från år 1971.
Samerättsutredningen uttalade i huvudbetänkandet Samerätt och sameting (SOU 1989:41) att sedvanemarkerna omfattar stora områden.
På det stora hela är det klart vilka dessa områden är. Det finns dock områden där rätten satts i fråga eller gränserna är omstridda. Det påpekas att en statlig utredning inte med rättsverkan kan fastslå sedvanemarkernas omfattning. Det kan endast göras av allmän domstol. Samerättsutredningen lade inte fram något förslag till ändrad lagstiftning i fråga om vinterbetesmarkerna.
På uppdrag av Kungl. Maj:t lade f.d. landskamreraren Elof Huss år 1959 fram Utredning rörande renbetestrakter för lapparna i Jämtlands och Kopparbergs län. Syftet med uppdraget var att åstadkomma en kvalificerad och mera fullständig utredning om samernas sedvanerätt i de båda länen för att i den mån det var möjligt skaffa samerna trygghet i fråga om sedvanemarkernas användning. Utredningen bygger på arkivmaterial och intervjuer med samer och annan ortsbefolkning.
I det s.k. renbetesmålet har parterna presenterat ett mycket omfattande material som rör rätten till vinterbete på närmare 600 fastigheter i samtliga socknar i Härjedalens kommun.
De norska samernas rätt att bedriva rennäring regleras i 1978 års reindriftslag. I de sex nordligaste fylkena finns geografiska gränser fastställda för renskötseln. Gränserna bestämdes under slutet av 1800-talet som ett led i regleringen av rennäringens skadeståndsskyldighet mot jordbruket. Den nuvarande bestämmelsen innehåller en presumtion om att renskötselrätt finns innanför gränsen. Den norska högsta domstolen har emellertid konstaterat att det innanför gränsen finns områden där sedvanerätt eller långvarigt utnyttjande av marken för renbetning inte kunnat påvisas. I lagen finns en möjlighet för staten att expropriera mark eller rätt till renskötsel inom det fastställda renskötselområdet om det behövs för renskötseln. Den norska staten har vidare uttalat att man avser att hjälpa rennäringen med förhandlingar om arrendeavtal samt att bidra ekonomiskt till kostnader för betesavtal och processer.
Den finska renskötselrätten regleras i 1990 års rennäringslag. I lagen har renskötselområdet bestämts geografiskt och omfattar nästan hela Lapplands län och norra delen av Uleåborgs län.
Inom rennäringens vinterbetesmarker får renskötsel enligt 3 §
första stycket 2 rennäringslagen (1971:437) bedrivas under tiden den 1 oktober-den 30 april inom de områden där renskötsel av ålder bedrivs vissa tider av året. I motsats till de områden där renskötsel får bedrivas hela året är vinterbetesmarkerna inte geografiskt bestämda. Omfattningen av vinterbetesmarkerna är inom vissa delar av renskötselområdet omstridda. Ovissheten om den geografiska utsträckningen har medfört att ett flertal domstolsprocesser pågår mellan fastighetsägare och samebyar om förekomsten av sedvanerätt till vinterbete för ren. Dessa processer kostar mycket pengar och skapar motsättningar mellan de olika grupperna av markutnyttjare.
En svensk anslutning till ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder förutsätter att omfattningen av den mark som får användas för renskötsel klarläggs och att den mark som samerna traditionellt innehar respektive nyttjar tillsammans med andra identifieras.
Med beaktande av att rennäringen är en central del av samernas kulturutövning har FN:s rasdiskrimineringskommitté uttalat sin oro över förmodade begränsningar i den traditionella nyttjanderätten till betesmark för renskötseln.
I Finland är renskötselområdet geografiskt bestämt i lag medan den norska lagstiftningen innehåller en presumtion om renskötselrätt innanför vissa geografiska gränser.
Kommissionens arbete skall syfta till att klarlägga inom vilka områden sådana vinterbetesmarker finns som avses i 3 § första stycket 2 rennäringslagen (1971:437). Undersökningen skall vidare syfta till att fastställa de områden som, med hänsyn till vad som anges i ILO:s konvention 169, skall betraktas som mark som samerna traditionellt innehar respektive traditionellt nyttjar tillsammans med andra.
Gränsdragningskommissionen skall göra sin bedömning på grundval av tillgängligt material hos myndigheter och domstolar. När det gäller den yttre gränsen för renskötselområdet skall undersökningen bidra till att klarlägga gränsen så att behovet av domstolsprocesser om rätt till vinterbetning för ren bortfaller eller i varje fall minimeras.
Erfarenheter bör inhämtas från Norge om det norska arbetet med gränsdragning av renskötselområdet och problem i samband med det.
Uppdraget skall utföras efter samråd och dialog med berörda myndigheter och intresseorganisationer.
Gränsdragningskommissionen skall redovisa sitt arbete till regeringen senast den 31 december 2004.
(Jordbruksdepartementet)