Beslut vid regeringssammanträde den 7 mars 2002.
En särskild utredare tillkallas för att analysera de arbetsmarknadspolitiska programmen anställning med lönebidrag, skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) och särskilt stöd vid start av näringsverksamhet. Utredaren skall göra bl.a.
följande.
- Pröva effektiviteten i nuvarande program relaterat till dagens
arbetsmarknad för arbetshandikappade.
- Analysera det flexibla lönebidragets och OSA:s effekter i
förhållande till målen för verksamheten och vid behov föreslå
förändringar i utformningen av programmen.
- Pröva ändamålsenligheten i nuvarande finansieringsmodeller och
vid behov föreslå alternativ.
- Föreslå åtgärder för att öka övergångarna från anställning
med lönebidrag till anställning utan subvention.
- Bedöma och redovisa för- och nackdelar med att medge lönebidrag
för redan anställda som efter sjukdom eller skada fått nedsatt
arbetsförmåga.
- Föreslå hur regler och ersättningar till allmännyttiga
organisationer kan utformas så att arbetshandikappade skall
kunna beredas meningsfulla arbetsuppgifter.
- Pröva behovet av fortsatt särskilt stöd vid start av
näringsverksamhet inom ramen för arbetsmarknadspolitiken.
Vid bedömningar och förslag skall allmännyttan särredovisas och ungdomarnas situation särskilt beaktas.
Lönebidrag och OSA är två program som ytterst har ett fördelningspolitiskt syfte.
Det har under en lång tid lämnats lönesubventioner till arbetsgivare som anställer arbetslösa arbetshandikappade sökande som anvisas av arbetsförmedlingen. Stödformerna har förändrats och utvecklats genom åren.
Anställning med lönebidrag tillkom genom en sammanslagning av de dåvarande stödformerna arkivarbete och halvskyddad sysselsättning.
Arkivarbete förekom främst inom den statliga sektorn samt hos s.k.
allmännyttiga organisationer. Dessa arbetsgivare fick hela lönekostnaden täckt av bidrag. Den halvskyddade sysselsättningen hade lägre och successivt avtrappande bidragsnivåer och förekom hos enskilda och kommunala arbetsgivare. Bidragsstrukturen bibehölls när programmen slogs samman. Under 1980-talet infördes en begränsning av målgruppen till att omfatta endast sökande med arbetshandikapp och inte som tidigare även äldre, flyktingar, och andra som hade svårt att få en förankring på arbetsmarknaden.
Lönebidraget har i sin nuvarande form funnits sedan den 1 juli 1991 då också bidragsnivåns koppling till arbetsgivarkategori upphörde (prop.1990/91:100 bil. 12, bet.1990/91:AU12, rskr.
1990/91:165). Bidraget blev flexibelt och avhängigt av den arbetshandikappade personens behov och arbetsförmåga och skulle inte som tidigare avgöras av arbetsgivarens ekonomiska förutsättningar. Reformen förväntades bl.a. leda till ett ökat kostnadsmedvetande inom Arbetsmarknadsverket, till att antalet övergångar till osubventionerat arbete skulle öka, samt till ökade möjligheter för att tillfredsställa individens önskemål framför allt för de svårast arbetshandikappade. Dessa var tidigare hänvisade enbart till anställningar inom stat och allmännyttiga organisationer. Vidare ansågs det flexibla lönebidraget leda till lägre bidragsnivåer och fler placeringar hos arbetsgivare som kunde anses erbjuda varaktiga anställningar och ökat kostnadsansvar.
Riksdagen har därefter beslutat om vissa förändringar i avsikt att häva ett totalstopp av nya anställningar med lönebidrag och att i en långsammare takt minska omfattningen av bidragsnivåerna
(prop.1995/96:96, bet. 1995/96:AU4, rskr. 1995/96:61). Beslutet innebar bl.a. att bidragsnivån vid förlängning av beslut om lönebidrag efter de första fyra anställningsåren inte fick överstiga 80 procent av lönekostnaden. Undantag gjordes för vissa grupper med omfattande arbetshandikapp. LOSAM-utredningen föreslog i sitt betänkande Aktivt lönebidrag (SOU 1997:5) vissa justeringar i regelverket för att öka effektiviteten och kvaliteten i anställningar med lönebidrag. Regeringen beslutade bl.a. att ge AMS i uppdrag att genomföra ett 3-årigt projekt vars syfte var att utveckla metoder, kompetens samt uppföljnings- och utvärderingsinsatser för att förbättra den lokala hanteringen av lönebidrag (prop. 1996/97:150, bet.1996/97:FiU20, rskr.
1996/97:284). AMS har slutfört detta uppdrag och i samband därmed genomfört viktiga kvalitetssäkrande insatser bl.a. genom att tillsätta en lönebidragssamordnare i varje län.
Bestämmelser om lönebidrag finns i 25-31 §§ förordningen
(2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.
Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet, tidigare benämnt näringshjälp, har kunnat beviljas personer med funktionshinder alltsedan 1915. Inledningsvis krävdes att vederbörande också fått en fullständig och effektiv utbildning i det yrke som var aktuellt. Kravet på utbildning upphörde så småningom.
Näringshjälpen kunde lämnas delvis som lån och delvis som bidrag och administrerades av dåvarande Pensionsstyrelsen. Ett av flera motiv för näringshjälpen var att personer med funktionshinder hade vissa svårigheter att få lån i bank. Riksdagen beslutade att näringshjälpen fr.o.m. 1 juli 1962 skulle överföras till Arbetsmarknadsstyrelsen.
Nuvarande regelverk medger att en person med arbetshandikapp som startar eget företag kan få ett bidrag på högst 60 000 kronor till kostnader för att skaffa utrustning eller andra kostnader i samband med starten. Företaget skall antas ge ett väsentligt tillskott till försörjningen. Bidraget kan kombineras med stöd vid start av näringsverksamhet s.k. starta-eget-bidrag.
Bestämmelser om särskilt stöd till start av näringsverksamhet finns i 22-24 §§ förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.
Alla människor skall ges möjlighet att kunna delta i arbetslivet och få sin försörjning genom eget arbete. Personer med funktionshinder skall ha samma förutsättningar som andra att delta i arbetslivet. Förutsättningen för detta är att eventuella hinder minskas eller undanröjs och att kompensatoriska insatser vidtas för att minska ojämlikheter mellan människor med respektive utan funktionshinder.
De arbetsmarknadspolitiska program som är förbehållna arbetshandikappade är avsedda att ge dem samma rätt och möjligheter att delta i arbetslivet som andra.
Det flexibla lönebidraget kräver regelbunden uppföljning och omförhandling av bidragsnivån. Uppföljningen är viktig för att ge arbetsförmedlingen information om situationen på arbetsplatsen för den anställde. Den handlingsplan som undertecknats vid anställningstillfället skall revideras och utvecklas. Storleken på lönebidraget skall diskuteras. Det är en personalkrävande insats för arbetsförmedlingen och ibland en känslig situation för den anställde.
Det belopp som har legat till grund för beräkningen av lönebidraget fastställdes 1992 till 13 700 kronor per månad exklusive lönebikostnader.
Lönebidrag får beviljas i högst fyra år såvida det inte bedöms motiverat med förlängning med hänsyn tagen till den anställdes arbetsförmåga. Målet skall vara att en anställning med lönebidrag skall resultera i en anställning utan lönesubvention. Så kallade övergångar till osubventionerad anställning har legat på ungefär tre procent i genomsnitt per år de senaste åren. Det är önskvärt att antalet övergångar ökar så att fler personer får tillgång till anställning med lönebidrag.
Anställning med lönebidrag används också i stor utsträckning i samband med övergångar från Samhall AB till arbete på den övriga arbetsmarknaden. Under år 2001 gjordes 71 procent av övergångarna med lönebidrag. Det innebär att lönebidragen har stor betydelse för att Samhall AB skall kunna hålla uppe volymerna i övergångarna.
Av bl.a. historiska skäl finns en mycket stor andel av anställda med lönebidrag hos allmännyttiga organisationer. Dessa arbetsplatser har kunnat erbjuda lämpliga arbeten och utvecklande arbetsuppgifter. Allmännyttiga organisationer har i hög grad medverkat till att människor med arbetshandikapp kunnat göra en aktiv och viktig arbetsinsats och därigenom blivit delaktiga av arbetsmarknaden. Alternativet för många hade varit en förtida pensionering.
Många av de allmännyttiga organisationerna har emellertid en svag ekonomi. LOSAM-utredningen pekade på dessa särskilda förutsättningar och föreslog att de skulle ges möjlighet att få en högre ersättning än andra. Riksdagen beslutade också om en ändring i regelverket fr.o.m. den 1 juli 1997 som medgav en högsta bidragsnivå på 90 procent till allmännyttiga organisationer. Det förutsätter att arbetsgivaren dels särskilt ansöker om detta, dels förbinder sig att uppfylla vissa krav. Det faktum att allmännyttiga organisationer ofta är betalningssvaga har också inneburit att anställningar med lönebidrag hos dessa sällan övergår till anställningar utan bidrag.
På regeringens uppdrag har AMS kommit in med förslag på ett framtida regelverk för allmännyttiga organisationer. Förslaget har remissbehandlats.
Riksdagen har gett regeringen till känna att regeringen bör överväga om det finns situationer där det kan vara befogat med lönebidrag även i ett bestående anställningsförhållande (bet.
1999/2000:AU1, rskr. 1999/2000:83).
Arbetsgivaren har ansvar för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen av sina anställda. I vissa företag kan det av olika skäl uppstå svårigheter för arbetsgivaren att finna en lösning för en anställd som förlorat stora delar av sin arbetsförmåga och därmed väsentligt minskat sitt arbetsutbud.
S.k. sociala arbetskooperativ
Den kooperativa idén har visat sig vara en form som lämpar sig för företagande för personer med vissa funktionshinder.
S.k. sociala arbetskooperativ bedrivs av personer med nedsatt arbetsförmåga. De är huvudsakligen ekonomiska föreningar där deltagarna är huvudintressenter. I juridisk mening kan det vara svårt att särskilja dessa ekonomiska föreningar från andra ekonomiska föreningar. Verksamheten är inriktad på varu- eller tjänsteproduktion och syftet är att därigenom tillvarata vars och ens arbetsförmåga så att det blir möjligt för deltagarna att bidra till sin försörjning.
Lönebidrag får endast lämnas för en person som har ett anställningsförhållande med ett företag. I s.k. sociala arbetskooperativ är kooperatörerna ägare och lönebidrag kan därför inte lämnas med nuvarande regelverk.
AMS har i sitt budgetunderlag för perioden 2002-2004 framfört behovet av ett stöd anpassat till arbetskooperativ där flera av kooperatörerna är arbetshandikappade.
Under 1990 fanns i genomsnitt 52 700 personer med arbetshandikapp antingen registrerade som arbetssökande vid arbetsförmedlingarna eller deltagare i konjunkturberoende åtgärder exklusive rekryteringsstöd. Antalet arbetshandikappade inskrivna vid arbetsförmedlingen har därefter ökat. Under 1995 var i genomsnitt 80 900 personer med arbetshandikapp arbetssökande vid arbetsförmedlingen eller återfanns som deltagare i konjunkturberoende program. Motsvarande siffra för 2000 var 64 000 personer varav 46 procent kvinnor och 54 procent män. Under 1990 var antalet anställda med lönebidrag eller OSA 50 700. År 1995 hade antalet ökat till drygt 55 000 personer. 2000 uppgick antalet endast till 54 000 personer. Regeringens mål var minst 56 000 anställda med lönebidrag eller i OSA.
Riksdagen har beslutat att under åren 2000, 2001 och 2002 utöka anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade, UO 13 med 120 miljoner kronor varje år vilket motsvarar ungefär att 1 000 personer ytterligare kan beviljas anställning med lönebidrag.
Trots det gynnsamma läget på arbetsmarknaden lyckades inte Arbetsmarknadsverket uppnå de mål som regeringen uppställt för anslaget under 2000 respektive 2001.
Under budgetåret 1991/92 fanns 24 procent av anställda med lönebidrag i allmännyttiga organisationer och 1995 var motsvarande tal 34 procent. Andelen sjönk sedan till 28 procent under 2000.
Anställningarna i enskilda företag har ökat i motsvarande grad.
Subventionsgraden, inklusive allmännyttan, uppgick totalt i mars 1992 till 70,2 procent, i mars 1996 till 68,9 procent och under 2000 i genomsnitt till 63 procent. Subventionsgraden exklusive allmännyttan var under 2000 i genomsnitt 58 procent.
Utredaren skall pröva om nuvarande arbetsmarknadspolitiska program är effektiva på dagens arbetsmarknad så att personer med nedsatt arbetsförmåga därigenom får det stöd som gör det möjligt för dem att försörja sig med eget arbete och vid behov föreslå förändringar.
Utredaren skall pröva om målen för det flexibla lönebidraget uppfylls. Utredaren skall analysera finansieringsmodellen för anställning med lönebidrag och OSA. Utredaren skall undersöka om och i vilken mån omförhandlingar av lönebidragsnivåerna genomförs och vilka resultat som uppnås. Vidare skall kvalitet och effektivitet i förhandlingsarbetet belysas.
Utredaren skall föreslå regelförändringar som, inom ramen för tilldelade resurser, dels kan leda till att fler personer med nedsatt arbetsförmåga kan erbjudas anställning med lönebidrag, dels innebär att antalet övergångar från Samhall AB till den övriga arbetsmarknaden ökar och att såväl effektivitet som kvalitet för alla inblandade parter i hanteringen av lönebidragen.
Utredaren skall undersöka vilka motiv som angetts i de fall förlängning av bidraget utöver fyra år har medgivits samt bedöma om dessa motiv överensstämmer med förordningens intentioner, förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.
Utredaren skall föreslå åtgärder som kan innebära att fler anställda med lönebidrag får möjlighet att övergå till osubventionerad anställning.
Utredaren skall överväga för- och nackdelar med att bevilja lönebidrag för anställda som under sin anställning på grund av skada eller sjukdom har förlorat stora delar av sin arbetsförmåga.
Utredaren skall också föreslå vilka villkor som bör gälla för att lönebidrag skall kunna lämnas i sådana fall. Utgångspunkten skall vara att arbetsgivarens ansvar för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen för anställda inte får urholkas.
Utredaren skall granska och bedöma effekterna av de särskilda regler som gäller för allmännyttan, vilket innebär att undersöka om särskilda ansökningar föreligger och är relevanta som underlag för beslut samt om arbetsgivaren lever upp till de krav som är en förutsättning för undantaget.
Utredaren skall också föreslå sådana ersättningar och villkor för allmännyttiga organisationer så att de även fortsättningsvis kan erbjuda meningsfulla arbetstillfällen för personer med arbetshandikapp.
Utredaren skall pröva om det finns skäl till att bibehålla det särskilda stödet för start av näringsverksamhet inom ramen för arbetsmarknadspolitiken men också pröva om det finns andra finansieringsmöjligheter för stödet.
Utredaren skall undersöka möjlighet och lämplighet av ett bidrag till s.k. sociala arbetskooperativ inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska insatserna för funktionshindrade.
Utredaren skall i detta sammanhang föreslå vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att en verksamhet skall betraktas som ett socialt arbetskooperativ och därmed kunna komma i fråga för ett eventuellt bidrag. Utredaren skall också redovisa eventuella undanträngningseffekter och risker för konkurrenssnedvridning.
Utredaren skall särredovisa allmännyttiga organisationer i bedömningar och förslag. Utredare skall i sitt arbete även beakta funktionshindrade ungdomars situation på arbetsmarknaden.
Utredaren skall som bakgrund för sina förslag beakta EG:s statsstödsregler.
Utredaren skall också pröva om förslagen har EU-anknytning.
Arbetet skall bedrivas i nära samråd med utredningen Styrning och inriktning av Samhall AB (dir. 2002:34), utredningen om vissa hjälpmedel för personer med funktionshinder samt om vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (dir. 2001:81 med tilläggsdirektiv 2002:20) och den utredning om teckenspråkets ställning som regeringen avser att tillsätta i de delar som berör det arbetsmarknadspolitiska området.
I betänkandet (SOU 2000:5) Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet förespråkas en förändring av inriktningen på arbetsmarknadspolitiken. Utredaren föreslår bl.a. att arbetsmarknadspolitikens ansvarsområde vidgas i syfte att skapa en kompletterande arbetsmarknad för människor med begränsad arbetsförmåga på grund av sjukdom. Vidare föreslår utredaren att en ny form av rehabiliteringsbidrag övervägs till arbetsgivare som anställer personer med begränsad arbetsförmåga. Betänkandet remissbehandlas under våren 2002 och regeringen avser att därefter ta ställning till förslagen. Regeringen kan mot denna bakgrund komma att återkomma med tilläggsdirektiv.
Om utredarens förslag medför krav på författningsändringar skall förslag på sådana ändrade regler lämnas.
Uppdraget skall redovisas senast den 22 september 2003.
(Näringsdepartementet)