Förslag till riksdagen 2002/03:RR21

Riksdagens revisorers förslag om staten och kommunerna

2002/03

RR21

1 Utgångspunkter för revisorernas förslag

Riksdagens revisorer har på förslag av riksdagens finansutskott granskat statens styrning av kommunerna. I denna skrivelse redovisas revisorernas samlade bedömningar om förhållandet mellan staten och kommunerna. Revi- sorernas underlag utgörs av tre tidigare förslag till riksdagen, en revisions- rapport och två forskarrapporter av docent Magnus Wikström och fil dr Linda Andersson respektive docent Anders Lidström och fil dr Kerstin Ko- lam. Forskarrapporterna har utarbetats på uppdrag av revisorerna.

Revisorernas förslag till riksdagen avsåg livsmedelstillsynen, skolan och äldreomsorgen. Förslagen finns i bilagorna 1–3 till denna skrivelse. Reviso- rernas rapport om redovisning av statsbidrag till kommunerna finns i bilaga

4.Rapporten har remissbehandlats. Remissinstansernas synpunkter redovisas i den följande texten.

Forskarrapporterna avser dels statens ekonomiska styrning av kommuner- na, dels ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Rapporterna finns i bilagorna 5 och 6. Forskarrapporterna behandlades vid en hearing den

12februari 2003. Vilka som deltog vid hearingen framgår av bilaga 7. Syn- punkter från hearingen har beaktats och redovisas i texten.

De underlag som revisorerna har tagit fram visar att det finns flera oklar- heter i statens relation till kommunerna. Det handlar bl.a. om oklara effekter av nuvarande bidragssystem, kommunernas resurser och individers rättssä- kerhet. Men det handlar också om oklara ansvarsförhållanden mellan staten och kommunerna. Sammantaget kan detta bidra till effektivitetsproblem inom olika områden och försvårar medborgarnas möjlighet att utkräva ansvar för resultatet. Utifrån resultatet av granskningarna och rapporterna är reviso- rernas utgångspunkt i denna skrivelse målkonflikten mellan den kommunala självstyrelsen och kommunernas uppgift att förverkliga nationell politik på lokal nivå.

Den kommunala självstyrelsen innebär att kommuner kan bestämma över sina egna angelägenheter. Självstyrelsen är dock inte total, utan kan inskrän- kas i väsentliga avseenden. Självbestämmandet sker alltid inom ramen för staten genom de beslut som riksdagen fattar. En alltför långtgående kommu-

1

nal självstyrelse anses leda till stora olikheter mellan kommunerna, bl.a.

Fel! Okänt namn

eftersom de ekonomiska förutsättningarna avsevärt skiljer sig åt mellan olika

på

kommuner.

dokumentegenskap

Olika delar av välfärdspolitiken syftar bl.a. till att alla medborgare har

.:Fel! Okänt namn

vissa grundläggande sociala rättigheter oavsett individernas ekonomiska

på

resurser och var i landet de är bosatta. Individer ska också behandlas lika.

dokumentegenskap

Rättigheterna befästs genom lagstiftning inom olika områden. Kommunerna

.

har ansvar för att tillförsäkra medborgarna många rättigheter, t.ex. äldre- och

 

barnomsorg. Inom vissa områden finns även sanktioner gentemot de kom-

 

muner som inte uppfyller åtaganden. Riksdagen beslutade 2002 om att införa

 

en sanktionsavgift på upp till 1 miljoner kronor för kommuner som vägrar

 

följa domstolsutslag i fråga om den enskildes rätt till bidrag eller stöd.

 

Enligt revisorernas bedömning kommer de demografiska förändringarna,

 

med en stor ökning av antalet äldre, att påverka genomförandet av bl.a. rät-

 

tighetsbaserad lagstiftning. Allt färre ska försörja allt fler. Befolkningsom-

 

flyttningar innebär redan i dag att vissa kommuner har en betydande befolk-

 

ningsminskning. Därtill kommer svårigheter med att rekrytera personal inom

 

centrala samhällsfunktioner som bl.a. vård, omsorg och skola. Dessa verk-

 

samheter är personalkrävande, vilket innebär att möjligheterna till att höja

 

produktiviteten sannolikt är mindre i dessa verksamheter än i många andra

 

delar av ekonomin.

 

2

2 Revisorernas iakttagelser om oklarheter

2.1 Nuvarande bidrags- och utjämningssystem

Staten påverkar kommunernas ekonomi genom regleringar av vad som får beskattas och genom olika bidragssystem. De samhällsekonomiska motiv som finns för statens påverkan grundas på bedömningar om rättvisa och likvärdighet, riskdelning samt förhållandet att kommunala beslut både kan påverka andra kommuner och andra nivåer inom den offentliga sektorn.

Av forskarrapporten Statens ekonomiska styrning av kommunerna 1992– 2002 framgår att det är oklart hur staten påverkar kommunerna genom ut- formningen av bidrags- och utjämningssystemen. Det är också oklart om nuvarande bidragssystem ger kommunerna tydliga drivkrafter att tillhanda- hålla de tjänster som nationell lagstiftning förutsätter. Eftersom komplexite- ten är betydande är det mycket svårt att förstå och överblicka bidrags- och utjämningssystemen1.

Oklarheterna beror bl.a. på bidragens utformning och beräkningsgrunder samt att olika delar i bidragssystemen överlappar varandra. Många bidrag är dessutom temporära. Både villkor och beräkningsgrunder varierar för olika typer av bidrag. Ibland utgår dubbel kompensation för samma förhållande. Exempelvis kompenseras kommuner för befolkningens åldersstruktur både i utjämningssystemet och i den åldersrelaterade delen i det generella statsbi- dragssystemet. I vilken mån sådana effekter uppmärksammas och beaktas när nya bidrag införs är oklart.

Olika regleringar och bidrag kan även motverka varandra. Ett sådant ex- empel är att vissa kommuner gick miste om bidraget till förstärkning av personal i skola och fritidshem, ”Wärnerssonspengarna”, bl.a. beroende på att de strävade efter att uppfylla kommunallagens krav på en budget i balans. Vissa kommuner som försökte åtgärda budgetunderskott hade inte möjlig- heter att öka kostnaderna genom att anställa mer personal inom skolan.

Utjämningssystemet har utretts vid ett flertal tillfällen. I många utredningar har kritik framförts, men det har visat sig vara svårt att finna lösningar på problemen. Kritiken har framför allt rört kostnadsutjämningen. De beräk- ningsmetoder och faktorer som har använts har ansetts vara subjektivt valda.

Regeringen har framhållit att det finns ett fortlöpande behov av att ut- veckla och följa upp utjämningssystemet. Många förändringar av systemet har genomförts. Den senaste förändringen syftade till att ge bättre överblick över systemet. Samtidigt har förändringarna kringgärdats med övergångsbe- stämmelser över långa tidsperioder för att mildra verkningarna av föränd- ringarna. Detta försvårar möjligheten att bedöma systemets effekter ytterli-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

1Utjämningssystemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning och införande- regler. Systemet ska vara statsfinansiellt neutralt. Det innebär att de utjämningsbidrag som vissa kommuner och landsting erhåller finansieras med utjämningsavgifter som övriga kommuner och landsting erlägger.

3

gare eftersom förändringarna inte tillåts verka fullt ut. Sammantaget är det

Fel! Okänt namn

oklart om genomförda förändringar har bidragit till bättre överblick över

på

systemet. Forskarrapporten pekar på motsatsen. Komplexiteten har ökat.

dokumentegenskap

Vid hearingen uppmärksammades ytterligare problem med de nuvarande

.:Fel! Okänt namn

statsbidrags- och utjämningssystemen. Flera deltagare ansåg att beräknings-

på

grunderna i utjämningssystemet behöver omprövas. Nuvarande beräknings-

dokumentegenskap

grunder ansågs inte avspegla skillnader mellan utgifter i olika kommuner.

.

Det gäller t.ex. skillnader mellan pensionsutgifter i kommunerna. Belast-

 

ningen kommer att variera mellan kommunerna beroende på om avsättningar

 

har genomförts eller inte. Krav på att kommunsektorns pensionsskulder ska

 

fonderas har varierat. Under 1970-talet avskaffades krav på fondering av

 

pensionsskulder. Kravet återinfördes 1998.

 

En annan synpunkt vid hearingen var att marknadslönerna varierar mellan

 

kommunerna, vilket i sin tur påverkar de löner som kommuner får betala.

 

Kommuner med ett högt marknadslöneläge måste betala högre löner till

 

kommunalt anställd personal för att säkerställa personalbehovet. I utjäm-

 

ningssystemet tas ingen hänsyn till att det kommunala löneläget varierar.

 

En deltagare vid hearingen menade att det är svårt att göra betydande för-

 

enklingar i utjämningssystemet utan att syftet med systemet går förlorat.

 

Sammanfattningsvis kan sägas att det är oklart hur staten påverkar kom-

 

munerna genom nuvarande bidrags- och utjämningssystem. Det är även

 

oklart om systemen bidrar till att skapa tillräckliga incitament för kommu-

 

nerna att tillhandahålla de tjänster som nationell lagstiftning förutsätter.

 

Överblick över systemen saknas eftersom komplexiteten är betydande.

 

2.2 Effekter av det generella statsbidraget

Det generella statsbidraget ska enligt regeringen utgöra ett allmänt finansiellt

 

stöd till kommuner och landsting. Bidraget används också för ekonomiska

 

regleringar mellan kommunsektorn och staten genom att den s.k. finansie-

 

ringsprincipen tillämpas. Principen innebär att kommuner och landsting inte

 

ska ges nya eller obligatoriska uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet

 

att finansiera dessa utan att höja skatten. Regleringar sker efter förhandling

 

mellan staten, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Regle-

 

ringen sker vid ett tillfälle med utgångspunkt från den beräknade kostnadsni-

 

vån vid tidpunkten då verksamhetsförändringen genomförs.

 

I revisorernas rapport om redovisning av statsbidrag till kommunerna

 

framgår att 26 regleringar har genomförts mellan stat och kommun sedan

 

1997. Beloppen har varierat mellan 2 miljoner kronor och 22 miljarder kro-

 

nor. Den största regleringen avsåg kommunernas inbetalningar till mervär-

 

desskattesystemet inom det s.k. kommunkontosystemet.

 

Det är oklart på vilket sätt dessa regleringar påverkar syftet med det gene-

 

rella statsbidraget, dvs. att utgöra ett allmänt finansiellt stöd till kommuner-

 

na. Ingen hänsyn tas till förändringar som inträffar efter genomförd regle-

 

ring. Efterfrågan på den reglerade tjänsten kan ändras, vilket kan innebära att

 

den ursprungliga kompensationen inte räcker till för att tillgodose behoven

 

eller att behoven överkompenseras. Om den ursprungliga kompensationen

 

inte räcker till för många reglerade tjänster finns risk för att det generella

4

statsbidraget efterhand blir så urholkat att det är oklart i vilken mån bidraget

Fel! Okänt namn

kan betraktas som ett finansiellt stöd.

på

Av revisorernas granskning av statens styrning av skolan framgår att Skol-

dokumentegenskap

verket har analyserat effekter av den åldersrelaterade delen av det generella

.:Fel! Okänt namn

statsbidraget, ”Perssonpengarna”. Skolverkets första undersökning byggde

på

på en enkät. Resultatet visade att pengarna hade gått till att förhindra ned-

dokumentegenskap

skärningar och i viss mån göra satsningar. De senaste två utvärderingarna

.

hade karaktären av statistiska analyser. De resultat som framkom visade att

 

endast marginella ökningar kunde spåras som ett resultat av satsningen.

 

Dessa analyser var dock behäftade med stor osäkerhet. I Skolverkets utvärde-

 

ring utgick verket från att hela medelstillskottet avsåg skolan. Enligt rege-

 

ringen skulle medlen också användas till vård och omsorg. Men även inom

 

äldreomsorgen är det, enligt revisorernas granskning, svårt att bedöma effek-

 

terna av ”Perssonpengarna”.

 

Sammanfattningsvis konstateras att det är oklart i vilken omfattning det

 

generella statsbidraget utgör ett allmänt finansiellt stöd till kommunerna. Det

 

generella statsbidraget används även för ekonomiska regleringar mellan

 

kommunsektorn och regeringen. Regleringarna genomförs vid ett tillfälle och

 

tar inte hänsyn till en eventuellt förändrad efterfrågan av reglerade tjänster.

 

Detta kan leda till både över- och underkompensation.

 

Effekterna av den åldersrelaterade delen av det generella statsbidraget

 

som skulle användas till vård, skola och omsorg är oklar. Varken inom sko-

 

lan eller äldreomsorgen kan effekter säkerställas.

 

2.3 Effekter av specialdestinerade statsbidrag

Nya specialdestinerade statsbidrag har införts under senare delen av 1990-

 

talet och början av 2000-talet. I forskarrapporterna betraktas detta förhål-

 

lande som ett uttryck för att statens behov av att styra kommunerna har ökat.

 

I revisorernas granskning av skolan uppmärksammas att andelen special-

 

destinerade statsbidrag under senare år har ökat kraftigt. Revisorerna konsta-

 

terade att regeringen har ställt upp preciserade villkor för att kommunerna

 

ska få del av de specialdestinerade statsbidragen. Ett sådant förfaringssätt

 

försvårar, enligt revisorernas bedömning, kommunernas planering. Det är

 

oklart vilka analyser som ligger till grund för regeringens bedömningar av

 

behoven. Preciserade villkor förutsätter att kommunerna kan avsätta resurser

 

för bidragsadministration.

 

Liknande resonemang finns också i revisorernas granskning av äldre-

 

omsorgen. Inom äldreomsorgen har dock inte användningen av specialdesti-

 

nerade statsbidrag varit lika omfattande som inom skolan.

 

Det finns en rad oklarheter vad gäller den ökade användningen av special-

 

destinerade medel för skolan. Det saknas analyser av hur kommunernas

 

möjligheter att bedriva sin verksamhet påverkas av den ökade andelen speci-

 

aldestinerade statsbidrag. Även inom äldreomsorgen är det svårt att bedöma

 

effekter av specialdestinerade statsbidrag.

 

Revisorernas granskning av skolan visar också att specialdestinerade bi-

 

drag har införts, men inte förbrukats i avsedd omfattning. Skolverket har t.ex.

 

haft ansvar för att bidra till kompetensutveckling av skolans personal. Medel

5

som har avsatts för detta ändamål har bara delvis fördelats, vilket under

Fel! Okänt namn

många år ledde till stora anslagssparanden.

på

I sina förslag till riksdagen föreslog revisorerna att regeringen skulle

dokumentegenskap

granska effekterna av specialdestinerade statsbidrag både inom skolan och

.:Fel! Okänt namn

äldreomsorgen. Riksdagen avslog emellertid revisorernas förslag.

på

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har i ett särskilt ytt-

dokumentegenskap

rande till revisorerna kritiserat den kraftiga ökningen av specialdestinerade

.

statsbidrag. Förbunden anser att sådana bidrag minskar det kommunala

 

självbestämmandet och gör det svårare för kommunerna att planera sin verk-

 

samhet. Bidragen kan dessutom leda till felaktiga prioriteringar. Enligt för-

 

bunden skapar bidragen både onödig byråkrati och omfattande krav på upp-

 

följning av hur förhållandevis små belopp har använts.

 

Sammantaget konstaterar revisorerna att det är svårt att bedöma effekter av

 

de specialdestinerade statsbidragen.

 

2.4 Redovisning av statsbidrag

Regeringens princip för statsbidragsgivning till kommuner och landsting är

 

att bidragen ska ges som generella statsbidrag, även om specialdestinerade

 

statsbidrag kan vara motiverade i vissa fall. Av revisorernas rapport om

 

redovisning av statsbidrag till kommunerna framgår att regeringen inte vid

 

något tillfälle redovisat fördelningen mellan generella och specialdestinerade

 

statsbidrag i ett sammanhang.

 

Av rapporten framgår att statsbidrag till kommuner och landsting redovisas

 

på skilda sätt i officiell statistik och offentligt tryck. Vad som ingår i de olika

 

uppgifterna är ofta oklart. Det finns också oförklarade skillnader mellan

 

uppgifter från regeringen, Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralby-

 

rån.

 

I redovisningen av det generella statsbidraget har exempelvis kommuner-

 

nas inbetalningar till mervärdesskattekontot inom det s.k. kommunkontosy-

 

stemet ingått. Detta har inte tydligt framgått av regeringens redovisning av

 

det generella statsbidraget i olika budgetpropositioner, redovisningar av

 

Ekonomistyrningsverket eller Statistiska centralbyråns räkenskapssamman-

 

drag. Riksdagen har dock fattat ett beslut som innebär att systemet har för-

 

ändrats fr.o.m. den 1 januari 2003. Som en följd av beslutet ska det generella

 

statsbidraget minskas. Kommuner och landsting behöver inte göra några

 

särskilda inbetalningar.

 

Uppgifter från Statskontoret visar att det 2001 fanns ett 70-tal anslag där

 

medel hade överförts till kommuner och landsting. Det framgick dock inte av

 

anslagens rubricering och ändamål att medel kunde överföras till kommuner

 

och landsting. Utbetalningar till kommunsektorn hade dock registrerats från

 

dessa anslag. Dessa anslag uppgick till drygt 5 miljarder kronor.

 

Dessutom konstateras att statsbidrag inte har definierats trots att begreppet

 

används i gällande reglering och officiell statistik.

 

Revisorerna har också funnit att det är oklart vilken myndighet som är an-

 

svarig för uppgifter i nationalräkenskaperna. Enligt förordningen om den

 

officiella statistiken är Statistiska centralbyrån statistikansvarig myndighet.

 

Ekonomistyrningsverket ska enligt sin instruktion sammanställa och beräkna

6

statens totala inkomster och utgifter i nationalräkenskapstermer. Olika be-

Fel! Okänt namn

räkningar överensstämmer dock inte.

på

I rapporten föreslog revisorerna att

dokumentegenskap

• regeringen ska definiera begreppet statsbidrag

.:Fel! Okänt namn

• regeringen ska tydliggöra myndigheternas ansvar

på

• regeringen ska tydliggöra vad som ingår i redovisningen

dokumentegenskap

• regeringen ska redovisa de specialdestinerade statsbidragen i ett sam-

.

manhang

 

• de statistikansvariga myndigheterna ska förklara skillnader mellan

 

olika uppgifter.

 

Av de tillfrågade remissinstanserna tillstyrkte Statskontoret, Svenska Kom-

 

munförbundet och Landstingsförbundet revisorernas förslag.

 

Statistiska centralbyrån tillstyrkte revisorernas förslag att begreppet stats-

 

bidrag behöver definieras. Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralby-

 

rån påpekade att de arbetar med att beskriva statistiken på ett bättre sätt.

 

Samtidigt framhöll både Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralby-

 

rån att ytterligare insatser kräver mer resurser. Statistiska centralbyrån me-

 

nade att revisorernas förslag bl.a. inryms inom verkets handlingsplan för

 

förbättrad redovisning av officiell statistik. Åtgärderna ryms dock inte inom

 

Statistiska centralbyråns nuvarande anslagsramar.

 

Statskontoret framhöll att det finns problem med att ansvaret för den eko-

 

nomiska statistiken är delat mellan många myndigheter. Enligt Statskontoret

 

har Internationella valutafonden genomfört en studie av den svenska ekono-

 

miska statistiken och särskilt framhållit att statistiken över den offentliga

 

sektorns ekonomi behöver förbättras. Statistiska centralbyrån menade att

 

verket borde få ett samlat ansvar för redovisning av den offentliga sektorns

 

finanser i enlighet med Internationella valutafondens manual ”Government

 

Finance Statistics”. Förslaget har lämnats i betänkandet Utveckling och

 

förbättring av den ekonomiska statistiken (SOU 2002:118).

 

Ekonomistyrningsverket anser däremot att det inte finns oklara ansvarsför-

 

hållanden vad gäller den statliga statistikproduktionen.

 

Sammanfattningsvis konstateras att regeringens, Ekonomistyrningsverkets

 

och Statistiska centralbyråns redovisning av statsbidrag till kommunerna är

 

oklar. Vad som ingår i olika uppgifter framgår inte alltid. Skillnader mellan

 

olika uppgifter förklaras inte heller. I budgetpropositionen saknas en samlad

 

redovisning av de specialdestinerade statsbidragen. Regeringen har inte

 

definierat begreppet statsbidrag. Ansvarsfördelningen mellan nationalräken-

 

skaperna vid Statistiska centralbyrån och Ekonomistyrningsverket är oklar.

 

2.5 Balanskravet

Av forskarrapporten om statens ekonomiska styrning framgår att många kommuner troligtvis inte kommer att uppfylla kommunallagens krav på en budget i balans under treårsperioden 2000–2002. Balanskravet innebär att kommunernas intäkter måste överstiga kostnaderna. När underskott uppstår ska det egna kapitalet återställas de två närmaste åren såvida inte synnerliga skäl föreligger.

7

Enligt forskarna har begreppet synnerliga skäl inte tydligt definierats.

Fel! Okänt namn

Forskarna pekar på att i förarbetet till kommunallagen (prop. 1990/91:117)

på

redovisas att synnerliga skäl är en lokal bedömning som ska prövas i den

dokumentegenskap

politiska processen i enskilda kommuner och landsting. Frågan om man

.:Fel! Okänt namn

följer lagen eller inte blir då något som enskilda kommuner och landsting får

på

avgöra.

dokumentegenskap

Staten har inte infört några sanktioner vid överträdelser av kravet på bud-

.

get i balans, vilket enligt forskarna innebär risk för att regleringar av under-

 

skott inte behöver genomföras.

 

Syftet med balanskravet är att åstadkomma en god ekonomisk hushållning

 

och stabilitet i de offentliga skulderna. Det är dock oklart om syftet med

 

kravet uppfylls eftersom riksdagen inte har fastställt några sanktioner vid

 

överträdelse och att frågan om synnerliga skäl föreligger ska avgöras lokalt.

 

Av forskarrapporten om ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner

 

framgår att krav på budget i balans även finns i Frankrike. Om en kommun

 

vägrar att rätta sig efter detta kan ett statligt organ överta beslutanderätten i

 

budgetfrågor.

 

Under hearingen framkom olika uppfattningar om balanskravet. Några del-

 

tagare ansåg att kravet var viktigt för att uppnå god ekonomisk hushållning i

 

kommunerna. Andra påpekade att alltfler kommuner inser att det inte händer

 

någonting om kravet på en budget i balans inte efterlevs. Det skulle kunna

 

leda till att kommunernas skuldsättning ökar, vilket kan påverka de samlade

 

offentliga skulderna.

 

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser att uppfatt-

 

ningen om att kommunerna inte tar balanskravet på allvar är ogrundad. Där-

 

emot tar omställningar tid. Regelverket bör, enligt förbunden, ändras så att

 

det framgår vilken lägsta godtagbara nivå på ekonomiskt resultat som gäller i

 

ett längre tidsperspektiv.

 

Förbunden anser att en orsak till att kommunerna inte klarar av att leva upp

 

till balanskravet är att sektorn är underfinansierad i förhållande till de poli-

 

tiska ambitionerna. Denna situation kan kräva att den rimliga välfärdsnivån

 

omdefinieras.

 

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser att det är vik-

 

tigt att balanskravet prövas i den demokratiska processen på lokal nivå.

 

Sammanfattningsvis konstateras att innebörden av kommunallagens krav

 

på budgetbalans är oklar. Det kan finnas synnerliga skäl för att bryta mot

 

lagen. Vad som är synnerliga skäl avgörs i den berörda kommunen eller

 

landstinget. Riksdag och regering har inte infört några sanktioner gentemot

 

de kommuner eller landsting som bryter mot kommunallagens krav.

 

2.6 Kommunernas resurser och den enskildes rättssäkerhet

Det är oklart om kommunerna har tillräckliga resurser för att fullgöra sina

 

uppgifter. I forskarrapporten om ansvarsfördelningen mellan stat och kom-

 

muner framhålls att frågan om kommunernas resurser är en omtvistad fråga i

 

alla europeiska stater. Genomgående anser kommunföreträdare att kommu-

 

ner inte får full kompensation för de åtaganden de utför på uppdrag eller

 

delegation från staten. I Spanien och Portugal har kommuner vägrat åta sig

8

uppgifter som staten önskat överföra till dem. De har inte ansett sig få full

Fel! Okänt namn

kompensation för uppgifterna.

på

I revisorernas granskning av äldreomsorgen genomförde f.d. hovrättslag-

dokumentegenskap

mannen Anders Thunved en analys av det rättsliga åtagandet för äldre enligt

.:Fel! Okänt namn

socialtjänstlagen. Han konstaterade på grundval av domar i Regeringsrätten

på

att brist på resurser inte kan åberopas som grund för att neka den enskilde

dokumentegenskap

sina lagliga rättigheter.

.

När det gäller äldreomsorgen finns det allvarliga brister i fråga om de äl-

 

dres rättssäkerhet. Revisorerna uppmärksammade att i början av år 2000

 

fanns det 2 800 beslut om bistånd som inte hade verkställts av kommunerna.

 

Därutöver fanns 2 000 beslut som hade fattats på oriktiga grunder. I flera fall

 

är också beslutsgången svår att följa på grund av allvarliga brister i doku-

 

mentationen. Dessutom fanns 21 ej verkställda domar. Problemen rör i stor

 

utsträckning äldreboende. Revisorerna föreslog att regeringen skulle åter-

 

komma till riksdagen med förslag till åtgärder för att komma till rätta med

 

bristande verkställighet och oriktiga biståndsbeslut. Riksdagen tillkännagav

 

revisorernas förslag (bet. 2002/03:SoU9, rskr. 84).

 

Granskningen visade också att det finns avsevärda skillnader mellan olika

 

kommuner i fråga om utbyggnaden av äldreomsorgen. Skillnaden avser den

 

totala utbyggnaden, kombinationen av insatser och kostnader. Dessa skillna-

 

der kunde inte förklaras med vare sig antalet äldre, skattekraft eller politisk

 

majoritet. Revisorerna ansåg därför att det behövs mer ingående analyser av

 

resursanvändningen inom olika kommuner för att kunna avgöra om åtagan-

 

det ryms inom de tillgängliga resurserna. Analyserna bör sedan ligga till

 

grund för diskussioner om hur tillgängliga resurser bättre ska kunna tas till

 

vara inom kommunernas äldreomsorg.

 

Även i revisorernas granskning av skolan fastslogs att det råder mycket

 

stora skillnader mellan olika kommuners satsningar på undervisning. Reviso-

 

rerna föreslog att regeringen skulle analysera hur finansieringen påverkar

 

utbildningsresultat och studiemiljö.

 

De förslag som revisorerna lämnade till riksdagen om analyser av resur-

 

sanvändningen inom äldreomsorgen och skolan resulterade emellertid inte i

 

några tillkännagivanden från riksdagen.

 

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser att kommu-

 

nernas nuvarande uppdrag är underfinansierat, trots att skattehöjningen 2003

 

är den största på 25 år. Vidare framhålls vikten av att kommunerna får stabi-

 

lare planeringsförutsättningar, att utrymme skapas för lokala anpassningar

 

och prioriteringar. Slutligen menade förbunden att kostnadsdrivande detalj-

 

reglering ska undvikas och möjligheterna till avgiftsfinansiering ses över.

 

Vid hearingen kommenterades frågan om effekter av rättighetslagstiftning-

 

en. Synpunkter framfördes om att domstolarnas kontroll över kommunerna

 

har ökat genom rättighetslagstiftningen och annan lagstiftning med inslag av

 

rättighetslagstiftning. Detta har inneburit att enskilda i dag vänder sig till

 

länsrätten för att få domstolsutslag på rättigheter som t.ex. äldre- och barn-

 

omsorg. Kommunernas möjligheter att påverka servicenivån har därigenom

 

minskat. Även en diskussion om omfattningen av den rättighetsstyrda verk-

 

samheten efterlystes. När en allt större del av kommunernas verksamhet

 

 

9

grundas på rättighetslagar behöver effekter på ekonomi och annan verksam-

Fel! Okänt namn

het analyseras.

på

Sammanfattningsvis konstateras att det är oklart om kommunerna har till-

dokumentegenskap

räckliga resurser för att fullgöra sina uppgifter. Det saknas exempelvis ana-

.:Fel! Okänt namn

lyser av resursanvändningen inom kommunerna vad gäller skolan och äldre-

på

omsorgen. Det finns samtidigt allvarliga brister i fråga om de äldres rättssä-

dokumentegenskap

kerhet. Många beslut om bistånd har inte verkställts. Beslut har också fattats

.

på oriktiga grunder. Brist på resurser kan inte åberopas som ett skäl för att

 

neka den enskilde sina lagliga rättigheter enligt socialtjänstlagen.

 

2.7 Statlig tillsyn och den enskildes rättssäkerhet

Revisorernas granskningar av skolan visar att den statliga tillsynen över verksamheter i kommunerna behöver förbättras. Brist på tillsyn i skolan har lett till att enskildas rättssäkerhet har åsidosatts.

Justitieombudsmannen (JO) har kritiserat Skolverket för bristfällig hand- läggning av ett ärende. Skolverket har underlåtit att utreda ett ärende där kommunen hade fördröjt handläggningen genom att inte fatta beslut.

Skolverket har redovisat att missförhållanden ofta har förekommit i flera år innan de anmäldes till Skolverket. Men det var inte givet att alla anmälningar om missförhållanden ledde till tillsynsinsatser. När Skolverket bedömde att anmälningar kunde ersättas med förbättringsinsatser registrerades anmälan inte som ett tillsynsärende. Mot denna bakgrund föreslog revisorerna att var och en som är verksam inom skolväsendet borde vara skyldig att anmäla uttalade missförhållanden i skolorna till Skolverket. En bestämmelse om anmälningsplikt borde, enligt revisorerna, lagfästas. Riksdagen avslog revi- sorernas förslag (bet. 2002/03:UbU03, rskr. 2002/03 rskr. 108, 109).

Sammanfattningsvis kan sägas att det finns exempel på att brist på statlig tillsyn inom skolan har lett till att enskildas rättssäkerhet har åsidosatts. Alla anmälningar till Skolverket om missförhållanden har inte alltid registrerats som ett tillsynsärende som lett till tillsynsåtgärder.

2.8 Statens styrning av verksamheter som bedrivs i kommuner

Regeringen

Det finns oklarheter i regeringens styrning av de myndigheter som ansvarar för frågor som rör verksamheter i kommunerna.

Revisorernas granskning av livsmedelstillsynen visar att regeringen behö- ver vidta många åtgärder för att skapa förutsättningar för en effektiv tillsyns- verksamhet. Livsmedelstillsynen i Sverige har varit föremål för flera utred- ningar sedan 1994. Det finns således ett omfattande underlag, ett kommitté- betänkande, två granskningar från Riksdagens revisorer, en granskning från Riksrevisionsverket och en rapport från Livsmedelsverket som visar att regeringen bl.a. behöver ta ställning till hur verksamheten ska finansieras.

I sin senaste granskning lämnade revisorerna totalt tio förslag till riksdagen som syftade till att förbättra livsmedelstillsynen. Riksdagen tillkännagav samtliga förslag. Därutöver biföll riksdagen ytterligare ett förslag från ut-

10

skottet på grundval av revisorernas förslag (bet. 2001/02:MJU22, rskr.

Fel! Okänt namn

2001/02: 122). Riksdagens tillkännagivanden lämnades i juni 2002. I maj

på

2003 hade regeringen inte presenterat någon proposition för riksdagen.

dokumentegenskap

Granskningen av skolan visade att regeringen har omvandlat Skolverket

.:Fel! Okänt namn

från en liten kunskapsorganisation till ett av sina viktigaste organ för att

på

förmedla bidrag till kommunerna. Revisorerna föreslog att Skolverkets upp-

dokumentegenskap

drag skulle inriktas mot uppföljning, utvärdering och tillsyn.

.

Den 1 mars 2003 delades Skolverket i två myndigheter, Statens skolverk

 

och Myndigheten för skolutveckling (prop. 2002/03:1, bet. 2002/03:UbU1,

 

rskr. 35). Uppgifterna för Statens skolverk renodlas mot tillsyn och kvalitets-

 

granskning.

 

När det gäller skolan pågår vissa försök med att minska regelstyrningen

 

genom att avskaffa timplanen medan användingen av specialdestinerade

 

statsbidrag ökar.

 

Regeringen har enligt skollagen (1985:1100) eller föreskrifter som är ut-

 

färdade på grundval av lagen rätt att ingripa mot en kommun som grovt eller

 

under längre tid åsidosätter sina skyldigheter enligt lagen. Kommunen får då

 

bekosta åtgärderna. Denna åtgärd har emellertid inte använts.

 

Revisorernas granskning av äldreomsorgen visar att regeringen från och

 

med 2002 har givit Socialstyrelsen möjligheter att utfärda föreskrifter om

 

verkställigheten av socialtjänstlagen. Socialstyrelsen har hittills utfärdat

 

allmänna råd om äldreomsorgen, trots att verket i sina uppföljningar och

 

utvärderingar har uppmärksammat brister inom den kommunala äldreomsor-

 

gen. Allmänna råd är inte rättsligt bindande.

 

I sitt förslag till riksdagen föreslog revisorerna bl.a. att regeringen aktivt

 

bör följa upp i vilken mån Socialstyrelsens vidgade rätt leder till att äldre-

 

omsorgens nationella mål förs ut och följs upp. Riksdagen tillkännagav revi-

 

sorernas förslag.

 

Myndigheterna

 

Myndigheterna kan inom sina respektive ansvarsområden påverka kommu-

 

nerna genom regler, tillsyn samt uppföljning och utvärdering. Revisorerna

 

har i sina granskningar funnit att regeringen har lämnat varierande befogen-

 

heter till myndigheterna att påverka verksamheterna i kommunerna.

 

Regeringen har givit Livsmedelsverket långtgående befogenheter att leda

 

och samordna den kommunala tillsynsverksamheten. Verket har däremot inte

 

använt sina möjligheter att påverka de kommuner som bedriver tillsyn i en

 

alltför liten omfattning. Exempelvis kan Livsmedelsverket återta tillsynsan-

 

svar för anläggningar som står under kommunalt tillsynsansvar. Verket har

 

dock aldrig använt denna möjlighet vid konstaterade brister i den kommunala

 

tillsynen. Livsmedelsverket har även rätt att inspektera anläggningar som står

 

under kommunal tillsyn genom s.k. normgivande inspektioner. Sådana in-

 

spektioner hade, när revisorerna genomförde sin granskning överlag minskat.

 

Till skillnad från Livsmedelsverket har Socialstyrelsen haft ett relativt

 

snävt normgivningsmandat vad gäller äldreomsorgen. Socialstyrelsen har

 

dessutom på eget initiativ snävat in sitt mandat ytterligare. Detta har innebu-

 

rit att kommunerna inte har givits någon vägledning för sina biståndsbeslut

 

enligt socialtjänstlagen.

11

Inom livsmedelstillsynen, skolan och äldreomsorgen utför myndigheterna

Fel! Okänt namn

uppföljningar och utvärderingar av verksamheter som bedrivs i kommunerna.

på

Gemensamt för uppföljnings- och utvärderingsverksamheten inom de skilda

dokumentegenskap

områdena är att det är oklart i vilken utsträckning resultaten används för att

.:Fel! Okänt namn

genomföra förändringar.

på

Revisorerna konstaterar i sin granskning av äldreomsorgen att Socialsty-

dokumentegenskap

relsens uppföljningar och utvärderingar tydligt visar att de nationella målen i

.

socialtjänstlagen är åsidosatta. Det saknas i stort sett återkoppling till de

 

ansvariga huvudmännen om resultaten från olika uppföljningar och utvärde-

 

ringar.

 

Av revisorernas granskning av skolan framgår att utbildningsutskottet flera

 

gånger har betonat vikten av uppföljning och utvärdering i det decentrali-

 

serade skolsystemet. Likvärdighet ska garanteras genom uppföljning, utvär-

 

dering och tillsyn. Det är dock oklart hur Skolverkets uppföljning och utvär-

 

dering påverkar resultatet i skolan. Antalet rapporter från Skolverket har

 

fördubblats mellan 1993–2001, men det är tveksamt om rapporterna har nått

 

sina målgrupper.

 

Både i revisorernas granskningar av livsmedelstillsynen och skolan konsta-

 

teras att det finns brister i kommunernas rapporteringar till Skolverket och

 

Livsmedelsverket.

 

Skolverket har enligt uppgiftslämnarförordningen (1992:1083) rätt att be-

 

gära in de uppgifter av huvudmännen som verket behöver för sin uppföljning

 

och utvärdering av skolväsendet. Om en skolhuvudman inte fullgör sina

 

skyldigheter har Skolverket rätt att förelägga huvudmannen med vite.

 

Huvudmännen för skolan rapporterar inte in de uppgifter som Skolverket

 

begär i tid. Detta leder både till ökade kostnader och förseningar för Skolver-

 

ket. Förseningarna förorsakar också dubbelarbete i kommunerna eftersom

 

vissa kommuner sammanställer de uppgifter som de behöver för sin egen

 

verksamhet. Skolverket har inte använt sig av möjligheten att förelägga

 

någon huvudman med vite.

 

Delvis likartade förhållanden kan iakttas vad gäller livsmedelstillsynen,

 

men till skillnad från Skolverket har Livsmedelsverket inga befogenheter att

 

förelägga kommuner med vite. Många kommuner har däremot varit sena

 

med rapporteringen till Livsmedelsverket. Dessutom har kommunernas upp-

 

gifter om kostnaderna för verksamheten i praktiken varit så osäkra att de inte

 

kunde användas. I det nya rapporteringssystem som Livsmedelsverket har

 

tagit i bruk saknas krav på kommunerna att rapportera in kostnader för verk-

 

samheten.

 

Inom samtliga områden har tillsynen varit bristfällig. Vad gäller äldre-

 

omsorgen har både norm och vägledning för tillsynen varit otillräckliga inom

 

både länsstyrelserna och Socialstyrelsen. Skolverkets tillsyn har minskat trots

 

att regeringen vid upprepade tillfällen har uppmanat Skolverket att öka om-

 

fattningen av tillsynen.

 

När det gäller livsmedelstillsynen övervakar Europeiska kommissionen

 

efterlevnaden av lagstiftningen genom sina utvärderingar. Resultatet av

 

utvärderingar av den svenska livsmedelstillsynen visar att både Livsmedels-

 

verkets och kommunernas tillsyn har brister vad gäller tillsynsfrekvens,

 

tillvägagångssätt och resurser. Kommissionen anser att variationerna i kom-

12

munernas tillsynsverksamhet bl.a. beror på bristande styrning från Livsme-

Fel! Okänt namn

delsverket.

på

Revisorernas förslag till riksdagen inom livsmedelstillsynen, skolan och

dokumentegenskap

äldreomsorgen syftade till att förbättra uppföljning och utvärdering. Reviso-

.:Fel! Okänt namn

rerna har också framhållit att resultat från uppföljning och utvärdering måste

på

tas till vara på ett bättre sätt än i dag. Förslag har också lämnats om att stärka

dokumentegenskap

tillsynen.

.

Riksdagen tillkännagav revisorernas förslag till åtgärder för att dels för-

 

bättra Livsmedelsverkets styrning och uppföljning av den kommunala till-

 

synsverksamheten, dels stärka tillsynen och Socialstyrelsens normerande roll

 

inom äldreomsorgen. Däremot resulterade inte revisorernas förslag vad gäller

 

skolan i något tillkännagivande av riksdagen.

 

Sammanfattningsvis konstateras att regeringens styrning brister i olika av-

 

seenden inom livsmedelstillsynen, skolan och äldreomsorgen. Inom livsme-

 

delstillsynen har regeringen inte vidtagit de åtgärder som behövs för att

 

skapa förutsättningar för en god tillsynsverksamhet. När det gäller skolan

 

pågår vissa försök med att minska regelstyrningen genom att avakaffa tim-

 

planen medan användningen av specialdestinerade bidrag ökar. Inom äldre-

 

omsorgen har regeringen givit Socialstyrelsen ett snävt normgivningsmandat

 

som sedan Socialstyrelsen har snävat in ytterligare.

 

Myndigheterna har tilldelats varierande befogenheter att påverka verksam-

 

heter i kommunerna inom sina respektive ansvarsområden. Generellt finns

 

brister vad gäller uppföljning, utvärdering och tillsyn. Resultat från uppfölj-

 

ningar och utvärderingar används inte i önskvärd utsträckning till att åstad-

 

komma förbättringar.

 

Det finns också brister vad gäller kommunernas rapportering till både

 

Livsmedelsverket och Socialstyrelsen.

 

Regeringen och myndigheterna har varierade befogenheter att ingripa

 

gentemot kommuner som åsidosätter sina åligganden. Varken regeringen,

 

Livsmedelsverket eller Skolverket har dock använt sina befogenheter när

 

kommuner åsidosätter sina åtaganden.

 

2.9 Ansvarsförhållanden

Av forskarrapporten om ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner

 

framgår att det har genomförts påfallande få systematiska empiriska studier

 

om effekter av decentralisering och kommunalisering. Det saknas också

 

analyser av konsekvenserna av att uppgifter har flyttats från staten till kom-

 

munerna. I rapporten framhålls att en trolig orsak till detta förhållande är

 

svårigheten att isolera effekterna av förändringarna.

 

Forskarna konstaterar att decentralisering från stat till kommuner har inne-

 

burit oklarheter när det gäller ansvarsfördelningen mellan olika politiska

 

beslutsnivåer. När kommunerna är huvudman för en verksamhet som staten

 

reglerar uppstår olika typer av gränsdragningsproblem. Det finns enligt fors-

 

karna därmed en tendens till att ansvar i tilltagande grad vävs samman mel-

 

lan olika politiska beslutsnivåer. De oklara ansvarsförhållandena blir ännu

 

mer markanta när projekten tidsbegränsas. Sådana projekt förutsätter ofta

 

finansieringen både från kommunen och ett statligt organ. I många län bildas

13

särskilda samverkansorgan med kommuner och landsting som får ansvar för

Fel! Okänt namn

statliga regionalpolitiska resurser inom regionen. Enligt rapporten kan denna

på

tendens att ansvarsförhållanden vävs samman också iakttas i andra europe-

dokumentegenskap

iska stater.

.:Fel! Okänt namn

En ytterligare aspekt på ansvarsfördelningen är att kommunerna i ökande

på

utsträckning anlitar privata entreprenörer inom t.ex. barn- och äldreomsorg.

dokumentegenskap

Framväxten av friskolor är ett annat exempel där andra aktörer tillhandahål-

.

ler verksamhet till kommunmedborgarna. Forskarna anser att denna utveckl-

 

ing bidrar till att skapa otydliga ansvarsförhållanden.

 

Revisorerna har funnit att sammanvävningen av ansvar mellan staten och

 

kommunerna är särskilt påtaglig när det gäller skolan. Skolverket har enga-

 

gerat sig i arbetet i de enskilda skolorna på ett sätt som gjort att gränsen

 

mellan kommunernas och Skolverkets ansvar har blivit otydlig. Skolverket

 

har på uppdrag av regeringen bedrivit utvecklingsdialoger, vilket innebär att

 

verket direkt engagerar sig i arbetet i enskilda skolor. Skolverket har bedrivit

 

uppsökande verksamhet och direkt samarbetat med kommuner genom att

 

identifiera problemområden och formulera åtgärdsplaner.

 

Det finns även exempel på att regeringen har förmedlat pengar direkt till

 

enskilda skolor. När regeringen satsade på att utveckla lärarrollen genom

 

”Ylvapengarna” gick regeringen förbi både Skolverket och de kommunala

 

huvudmännen. Insatsen bekostades med Skolverkets anslagssparande, som

 

regeringen på detta sätt återhämtade.

 

Vid hearingen kommenterades olika aspekter avseende den oklara ansvars-

 

fördelningen. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet framhöll

 

att skolan är ett avskräckande exempel på delad ansvarsfördelning mellan

 

staten och kommunerna.

 

En annan synpunkt som framkom vid hearingen är att det inte går att göra

 

en klar ansvarsfördelning. Befogenheter kan delegeras, men ansvaret för att

 

resultatet för de frågor som har delegerats kvarstår hos den som har delege-

 

rat. Staten behöver därför i ökad utsträckning ägna sig åt uppföljning, utvär-

 

dering och tillsyn.

 

Vidare framfördes synpunkter på vad som bör vara utgångspunkten för en

 

analys om ansvarsfördelningen. En åsikt var att utgångspunkten bör vara

 

vilken nivå, staten eller kommunerna, som mest främjas av resultatet av en

 

viss åtgärd. Exempelvis påpekades att staten har ett tydligt intresse av att

 

befolkningen är välutbildad. Kommunerna kan däremot vara intresserade av

 

att öka antalet närpoliser.

 

Slutligen framkom att inom de områden där kommunerna enbart fungerar

 

som verkställare åt staten och det inte finns något utrymme för lokal anpass-

 

ning kan uppgifterna likaväl utföras av statliga tjänstemän.

 

Sammanfattningsvis kan sägas att det har genomförts få systematiska stu-

 

dier om effekter av decentralisering och kommunalisering. Det saknas också

 

analyser av att uppgifter har flyttats från staten till kommunerna.

 

Vad gäller ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna finns en

 

tendens att ansvar i tilltagande grad vävs samman mellan olika politiska

 

beslutsnivåer. Denna sammanvävning är särskilt påtaglig inom skolan. Ex-

 

empelvis har Skolverket på uppdrag av regeringen bedrivit utvecklingsdialo-

 

ger som innebär att verket direkt har engagerat sig i enskilda skolor.

14

3 Revisorernas överväganden och förslag

Som framgått är relationen mellan staten och kommunerna oklara i flera avseenden. Oklarheterna rör principiellt viktiga områden som skolan, äldre- omsorgen och tillsynen av livsmedel. Men det handlar också om ansvarsför- delning mellan staten och kommuner och ekonomiska förutsättningar för kommunerna att uppfylla nationella åtaganden. Dessa oklarheter påverkar den kommunala självstyrelsen och kommunernas möjligheter att förverkliga nationell politik på lokal nivå. Därmed påverkas demokratin och välfärden. Demokratin påverkas eftersom det kan vara svårt för medborgarna att be- döma på vilken politisk nivå som ansvar kan utkrävas. Välfärden påverkas när det är oklart hur tillgängliga resurser används och när resultatet inte är tillfredsställande i alla kommuner.

Oklarheterna är delvis ett resultat av bristande kunskaper. Men det är också ett resultat av att befintliga system har blivit så komplexa att det är svårt att analysera effekterna av olika beslut.

Revisorernas samlade underlag, dvs. genomförda granskningar, forsk- ningsrapporterna och hearingen visar entydigt på behovet av mer kunskap. Revisorernas intryck är att bristen på kunskap är särskilt påtaglig när det gäller hur olika beslut påverkar kommunerna i ekonomiskt hänseende. Det finns även bristande kunskaper om effekterna av den nuvarande ansvarsför- delningen mellan staten och kommunerna.

Bristen på underlag och kunskap gör att det lätt uppstår situationer där sak- förhållanden inte kan beläggas. Ett sådant exempel är att man från kommu- nalt håll hävdar att kommunernas underlåtenhet att tillgodose de enskildas lagliga rättigheter beror på att sektorn är underfinansierad. Samtidigt konsta- teras att brist på resurser inte kan åberopas som en grund för att neka den enskilde sina lagliga rättigheter enligt socialtjänstlagen. Variationerna mellan kommunernas utbyggnad av äldreomsorgen liksom kostnaderna för detta är betydande. Dessa skillnader har inte kunnat förklaras. Det är således väsent- ligt att klara ut i vilken mån samhällets åtagande för äldre ryms inom nuva- rande finansiering. Motsvarande situation kan också iakttas inom andra om- råden där kommuner förverkligar rättighetslagstiftning.

Frågan om hur staten påverkar den kommunala verksamheten när nation- ella mål ska genomföras i kommunerna är principiellt viktiga men komplice- rade. Ansvarsområdena går i varandra, vilket försvårar möjligheterna att överblicka området och utkräva ansvar för resultatet. Samtidigt är både om- fattningen av och kostnaderna för verksamheter i kommunerna betydande.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

3.1 Det behövs konsekvensanalyser för stat- och kommunfrågor

Gemensamt för en stor del av den statliga regleringen är att den syftar till att garantera liv och hälsa, sociala rättigheter, miljö, rättssäkerhet eller demo- krati. Men många statliga beslut påverkar samtidigt kommunernas kostnader och intäkter. Kommunen som arbetsgivare påverkas t.ex. av ett utökat kost- nadsansvar vid sjukdom. Förändrade ersättningsnivåer i socialförsäkringssy- stemen eller arbetslöshetsförsäkringen kan på skilda sätt leda till ökade kost- nader för t.ex. utbetalning av socialbidrag. Revisorerna konstaterar dock att

15

det råder brist på allsidiga analyser som belyser sådana förhållanden vid de

Fel! Okänt namn

beslut i olika frågor som påverkar kommunerna.

på

När det gäller underlag som tas fram inom kommittéväsendet finns, enligt

dokumentegenskap

kommittéförordningen (1998:1474), krav på att kostnader för bl.a. staten och

.:Fel! Okänt namn

kommunerna ska redovisas i betänkandet. Även andra konsekvensbeskriv-

på

ningar och samhällsekonomiska konsekvenser ska redovisas. Om förslagen

dokumentegenskap

har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska även sådana konsekven-

.

ser anges. En aktuell granskning av revisorerna visar att det finns allvarliga

 

brister i efterlevnaden av kommittéförordningen i dessa avseenden.

 

Motsvarande krav på konsekvensanalyser för den kommunala sektorn sak-

 

nas beträffande underlag som regeringen tar fram på eget initiativ. Vad gäller

 

Regeringskansliet finns ett ekonomiskt råd som har till uppgift att bistå Fi-

 

nansdepartementet och Konjunkturinstitutet med råd i ekonomiska frågor.

 

Rådet ska initiera och redovisa forsknings- och utvecklingsarbete av vikt för

 

den ekonomiska politikens utformning. Uppgifterna omfattar dock inte att

 

genomföra konsekvensanalyser. Hittills har statens relation till kommunerna

 

inte behandlats av rådet.

 

Konstitutionsutskottet uppmärksammade 1994 utformningen av konse-

 

kvensanalyser i propositioner som behandlades av riksdagen 1993. Utskottet

 

granskade i vilken mån effekter för bl.a. samhällsekonomin och kommunerna

 

hade belysts i propositionerna. Konstitutionsutskottet framhöll att arbetet

 

med konsekvensanalyser måste fortsätta och utvecklas både när det gäller

 

riktlinjer och metoder. Konsekvensanalyser skulle enligt utskottet även un-

 

derlätta uppföljnings- och utvärderingsarbete. I kommande granskningar

 

avsåg utskottet att återkomma i frågan. Utskottet har dock inte behandlat

 

denna fråga vid något senare tillfälle.

 

Inom riksdagen bedrivs däremot ett arbete för att utveckla riksdagens upp-

 

följning och utvärdering. Vid Riksdagens utredningstjänst finns i dag tre

 

personer som bl.a. arbetar med uppföljning och utvärdering. Inom kort

 

kommer ytterligare tre personer att anställas för bl.a. sådana uppgifter.

 

Enligt revisorernas uppfattning är bristen på konsekvensanalyser när det

 

gäller stat- och kommunfrågan allvarlig. Riksdagen saknar underlag för att

 

bedöma effekterna av regeringens förslag. Enligt revisorernas uppfattning

 

behövs därför konsekvensanalyser om hur olika förslag påverkar kommuner-

 

nas ekonomi, verksamhet och medborgare. Konsekvensanalyserna bör om-

 

fatta effekter på kort och lång sikt.

 

Väl genomförda konsekvensanalyser leder enligt revisorernas bedömning

 

till att samtliga politiska nivåer liksom medborgare får en bättre kunskap om

 

vilka bedömningar som ligger till grund för lagstiftning, användningen av

 

skattemedel och förväntade effekter av skilda beslut. Ökad kunskap gör det

 

samtidigt tydligt för medborgare var ansvar för olika beslut ska utkrävas.

 

3.2 Statsbidrags- och utjämningssystemen

Revisorerna har gjort två iakttagelser när det gäller utjämningssystemet. Den

 

ena är att det finns behov att tillföra fler faktorer för beräkningar av utjäm-

 

ningsavgift eller bidrag för att utjämna kostnadsskillnader mellan olika

 

kommuner. Den andra är att det finns behov av att förenkla systemet så att

16

det blir transparent. Effektiviteten i alla system måste kunna bedömas. Det är

Fel! Okänt namn

dock oklart hur effektivt det nuvarande utjämningssystemet är. Ett skäl är att

på

systemet är komplicerat och svårgenomträngligt. Bedömningar om systemets

dokumentegenskap

effektivitet blir därmed en fråga för de experter som sannolikt också har

.:Fel! Okänt namn

medverkat till att konstruera systemet. Det förefaller som om genomförda

på

förändringar i stället har ökat komplexiteten.

dokumentegenskap

Detta motsägelsefulla förhållande, dvs. behovet att förenkla och behovet

.

av att tillföra fler faktorer som kan öka komplexiteten kan inte lösas i samma

 

ekvation. Revisorerna konstaterar att utjämningssystemet är under ständig

 

utredning och debatt. En orsak till detta är sannolikt att det är omöjligt att

 

konstruera ett system som upplevs som ”rättvist” för alla parter, i synnerhet

 

för dem som betalar utjämningsavgift eller dem som förlorar på en föränd-

 

ring.

 

3.2.1 Klargör begreppet statsbidrag

 

Revisorerna har konstaterat att begreppet statsbidrag inte har definierats,

 

trots att det används i reglering och officiell statistik. Revisorerna anser att

 

regeringen behöver definiera begreppet statsbidrag. Bidrag som utgår till

 

kommuner och landsting men som inte betraktas som statsbidrag behöver

 

särskilt anges och förklaras. En bättre redovisning av statsbidrag till kommu-

 

ner och landsting underlättas och blir tydligare om begreppet statsbidrag

 

definieras. Kommunikationen mellan staten och kommunerna underlättas

 

också.

 

3.2.2 Redovisa statsbidragen och klargör effekterna av statsbidragen

 

Det generella statsbidraget har under senare år ofta varit föremål för ekono-

 

miska regleringar enligt finansieringsprincipen mellan staten och kommu-

 

nerna. Regleringarna har skett vid ett tillfälle. Därmed har ingen hänsyn

 

tagits till en förändrad efterfrågan på tjänsten eftersom kunskap saknas om

 

sådana förhållanden. Detta kan innebära att kommunerna antingen överkom-

 

penseras eller underkompenseras. Om den ursprungliga kompensationen inte

 

räcker till på flera reglerade tjänster finns risk för att det generella statsbidra-

 

get efterhand blir urholkat. Det blir då oklart i vilken mån regeringens syfte

 

med det generella statsbidraget uppfylls, nämligen att utgöra ett allmänt

 

ekonomiskt stöd till kommunerna.

 

Regeringen har angivit som princip för statsbidragsgivning till kommuner

 

och landsting att bidragen ska ges som generella statsbidrag även om speci-

 

aldestinerade statsbidrag kan vara motiverade i vissa fall. Regeringen har

 

emellertid inte någon gång redovisat fördelningen mellan generella och

 

specialdestinerade statsbidrag i ett sammanhang. Dessutom är befintlig redo-

 

visning av de statistikansvariga myndigheterna, Ekonomistyrningsverket och

 

Statistiska centralbyrån oklar.

 

Det finns ofta goda skäl för varje enskilt statsbidrag samt de krav och be-

 

räkningsgrunder som kopplas till varje bidrag. Problemen uppstår när bidra-

 

gen blir fler. Ju fler bidrag desto svårare blir det att hålla reda på vad som

 

gäller. Administrationskostnaderna ökar för både staten och kommunerna.

17

Dessutom ökar risken för både över- och underkompensation inom de områ-

Fel! Okänt namn

den som staten särskilt vill stödja.

på

Det saknas i stor utsträckning analyser av effekterna av specialdestinerade

dokumentegenskap

statsbidrag. I olika granskningar har revisorerna efterfrågat och påtalat beho-

.:Fel! Okänt namn

vet av sådana analyser. Utan ett sådant underlag där effekterna av specialdes-

på

tinerade statsbidrag har klargjorts är det svårt att ta ställning till ett fortsatt

dokumentegenskap

behov av specialdestinerade statsbidrag. Revisorerna anser därför att en

.

analys av effekter av de specialdestinerade statsbidragen snarast bör påbör-

 

jas.

 

Revisorerna anser att de mål som finns för statens bidragsgivning till

 

kommuner och landsting borde innebära återhållsamhet med att införa nya

 

specialdestinerade statsbidrag inom samtliga områden samt överväga vilka

 

bidrag som kan avvecklas. Ett första steg i en sådan process är att öka offent-

 

ligheten om vilka bidrag som finns.

 

Regeringen bör därför redovisa de specialdestinerade statsbidragen i ett

 

sammanhang. Redovisningen bör omfatta

 

• huruvida alla eller vissa kommuner har rätt till bidrag

 

• vilka villkor som ska uppfyllas för att få bidrag

 

• huruvida ansökan ska lämnas eller om bidraget ska rekvireras

 

• vem som disponerar anslaget

 

• vilka kriterier eller beräkningsunderlag som tillämpas

 

• hur bidraget ska följas upp.

 

3.2.3 Tydliggör innehåll och ansvar för redovisning av statsbidrag

 

Revisorerna har funnit att det finns oklarheter i regeringens, Ekonomistyr-

 

ningsverkets och Statistiska centralbyråns uppgifter om statsbidrag till kom-

 

munerna. Under revisorernas granskning inledde Ekonomistyrningsverket

 

och räkenskapssammandraget vid Statistiska centralbyrån ett samarbete om

 

uppgifter avseende statsbidrag till kommuner. Revisorerna anser att det är

 

viktigt att detta samarbete fortsätter och resultatet avspeglas i statistiken.

 

Revisorerna vill understryka att det är viktigt att statistik som till synes be-

 

skriver samma sak förklaras och att eventuella bearbetningar framgår. I annat

 

fall finns risk för att statistikanvändare och beslutsfattare missförstår och drar

 

felaktiga slutsatser av statistiken. Regeringen bör därför ge statistikansvariga

 

myndigheter i uppdrag att regelmässigt förklara hur olika uppgifter har räk-

 

nats fram.

 

Revisorerna har funnit att det finns oklarheter vad gäller Statistiska

 

centralbyråns och Ekonomistyrningsverkets ansvar för nationalräkenskaper-

 

na. Enligt förordningen om den officiella statistiken är Statistiska centralby-

 

rån statistikansvarig myndighet. Ekonomistyrningsverket ska enligt sin in-

 

struktion sammanställa och beräkna statens totala inkomster och utgifter i

 

nationalräkenskapstermer.

 

Med undantag för Ekonomistyrningsverket tyder remissinstansernas svar

 

på att ansvaret för den ekonomiska statistiken behöver tydliggöras. Reviso-

 

rerna utgår från att regeringen beaktar revisorernas synpunkter i denna del i

 

samband med beredning av förslag från Utredningen om översyn av den

 

ekonomiska statistiken (SOU 2002:118).

18

3.2.4Tydliggör balanskravet och utred sanktionsmöjligheter

Revisorerna anser att innebörden av kommunallagens krav på en budget i balans behöver tydliggöras. Nuvarande utformning av balanskravet kan tolkas som att frågan om huruvida kravet behöver uppfyllas eller inte är en lokal bedömning i enskilda kommuner och landsting.

Enligt revisorernas mening är det väsentligt att kravet efterlevs. En god ef- terlevnad av kravet är av stor vikt för hela landet. Det är därför viktigt att balanskravet förtydligas. Frågan om sanktioner behöver också utredas för att säkerställa en god efterlevnad av balanskravet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

3.3 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun

Inledningsvis nämndes att bristen på kunskap är särskilt påtaglig när det gäller hur olika beslut påverkar kommunerna i ekonomiskt hänseende, lik- som vad gäller effekterna för ansvarsfördelningen mellan staten och kommu- nerna. Det finns behov av systematiska utvärderingar av effekterna av lag- stiftning och beslut inom många områden.

Enligt revisorernas mening behöver både statens och kommunernas ansvar bli tydligare än vad som tidigare har varit fallet. En ökad tydlighet borde kunna åstadkommas genom att riksdagen som lagstiftare tydligt anger vilka sanktioner som ska tillämpas om gällande reglering inte efterlevs av kom- munerna. Sanktionsmöjligheter behöver också tillämpas när kommunerna åsidosätter lagar och regler. Riksdag och regering bör således tydligt ange vad som ska åstadkommas. Däremot bör staten vara återhållsam med att ange hur olika uppgifter ska lösas, för att ge utrymme för lokal anpassning och möjligheter att pröva nya former för att lösa olika uppgifter.

En särskild uppgift är att reda ut ansvarsförhållanden inom de områden där ansvaret har vävts samman mellan olika politiska beslutsnivåer. Medborgar- nas demokratiska rättigheter innebär bl.a. att ansvar för den förda politiken ska kunna utkrävas. Ansvarsutkrävande förutsätter klargöranden om på vil- ken politisk nivå ansvaret ligger. Exempel på ett sådant område är främst skolan. Skolan styrs av en nationell reglering. Under senare år har beslutsfat- tare börjat ifrågasätta om nuvarande reglering är ett tillräckligt effektivt styrmedel eftersom användningen av specialdestinerade statsbidrag åter har ökat. Regeringen har ofta angivit preciserade villkor för att huvudmännen ska få del av bidragen. Därutöver har Skolverket direkt ingripit i skolverk- samheten i enskilda kommuner för att utveckla verksamheten. Verket har samtidigt åsidosatt sin uppgift att utöva tillsyn. När ansvarsförhållanden för skolan är sammanvävda på ett sådant sätt uppkommer frågan var medborgare ska utkräva ansvar för resultatet om missnöje med resultatet finns.

I samband med överväganden om ansvarsfördelning mellan staten och den kommunala sektorn är det också viktigt att undersöka om ekonomiska inci- tament kan användas för att åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande och undvika kostnadsövervältringar mellan olika sektorer. Exempel på kostnads- övervältringar finns t.ex. inom vården. Staten betalar sjukförsäkringen medan landstingen svarar för vården. Kortare vårdköer skulle minska kostnaderna för sjukförsäkringen medan landstingets vårdkostnader skulle öka.

19

Beslut som rör ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna bör

Fel! Okänt namn

också grundas på analyser av vilken nivå som främst främjas av resultaten.

på

Vid revisorernas hearing diskuterades frågan om det är ”rätt” områden som

dokumentegenskap

staten respektive kommunerna ansvarar för. Sådana analyser bör enligt revi-

.:Fel! Okänt namn

sorernas mening grundas på erfarenheterna av nuvarande ansvarsfördelning.

på

Revisorerna menar att överväganden om en annan ansvarsfördelning kan

dokumentegenskap

främjas av att erfarenheter i andra länder studeras och tas till vara i tillämp-

.

liga delar. Revisorerna förutsätter att den kommitté som har till uppgift att

 

genomföra en översyn av strukturen och uppgiftsfördelningen inom sam-

 

hällsorganisationen (dir. 2003:10) beaktar de frågor som revisorerna har

 

uppmärksammat. Revisorernas skrivelse överlämnas även till kommittén.

 

Förslag 2002/03:RR21

Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas över- väganden och förslag föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen fattar föl- jande beslut.

Klargör begreppet statsbidrag

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnittet 3.2.1 om att klargöra begreppet statsbidrag.

Redovisa statsbidragen och klargör effekterna av statsbidragen

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnittet 3.2.2 om att redovisa statsbidragen och klargöra effek- terna.

Tydliggör innehåll och ansvar för redovisning av statsbidrag

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnittet 3.2.3 om att tydliggöra innehåll och ansvar för redo- visning av statsbidrag.

Tydliggör balanskravet och utred sanktionsmöjligheter

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnittet 3.2.4 om att tydliggöra balanskravet och att utreda sanktionsmöjligheter.

20

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Per Rosengren (v), Anita Jönsson (s), Gunnar Andrén (fp), Hans Stenberg (s), Agneta Lund- berg (s), Kenneth Lantz (kd), Bengt Silfverstrand (s), Margit Gennser (m), Karl-Gösta Svenson (m) och Ulla Wester (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit tf. kanslichef Karin Brunsson, tf. utredningschef Michael Kramers och revisionsdirektören Lena Sandström.

Stockholm den 12 juni 2003

På Riksdagens revisorers vägnar

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Ingemar Josefsson

Lena Sandström

21

Förslag till riksdagen 2001/02:RR19

Riksdagens revisorers förslag angående statens styrning av livsmedelstillsynen

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

1 Revisorernas granskning

I denna skrivelse behandlas livsmedelstillsynen. Syftet med granskningen är att belysa hur statliga styrinstrument har använts för att säkerställa önskvärda resultat vad gäller den kommunala livsmedelstillsynen. Häri ingår frågan om vilka möjligheter staten har att vidta åtgärder med anledning av rapporterade brister inom den kommunala livsmedelstillsynen. Granskningen är samtidigt en uppföljning av revisorernas tidigare granskning av livsmedelstillsynen (förslag 1994/95:RR8).

Rapporten Hur styr staten livsmedelstillsynen? publicerades i december 2001. Rapporten innehåller en samlad redovisning och analys av resultatet av den statliga styrningen av livsmedelstillsynen. Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse.

Rapporten har remissbehandlats. 25 remissinstanser har yttrat sig, varav 5 har yttrat sig på eget initiativ. 3 instanser har avstått från att svara.

Remissinstanserna tillstyrker i allt väsentligt revisorernas förslag. Det finns dock delade meningar om revisorernas förslag om avgiftssystemet, nuva- rande ansvarsfördelning mellan stat och kommun samt Livsmedelsverkets möjligheter att påverka och följa upp den kommunala verksamheten. En sammanfattning av remissinstansernas svar finns i bilaga 2.

2 Revisorernas iakttagelser

Livsmedelstillsynen i Sverige karakteriseras av ett omfattande regelsystem och ett mycket komplicerat avgifts- och finansieringssystem. Tillsynen i Sverige har under senare år varit föremål för ett omfattande utredningsarbete. De frågor som framför allt har diskuterats är hur tillsynen ska finansieras och organiseras.

Ansvaret för tillsynen är delat mellan Livsmedelsverket, länsstyrelserna och kommunerna. Livsmedelsverket svarar för att leda och samordna tillsy- nen. Verket har också ansvar för att utöva tillsyn över ca 600 större livsme- delsanläggningar, inklusive slakterier. Kommunerna svarar för tillsyn av ca 52 000 objekt, dvs. närmare 99 % av anläggningarna. Länsstyrelserna ska utöva den närmare tillsynen inom länet främst genom att följa och stödja

kommunernas arbete.

 

Lagstiftningen i Sverige är i hög grad harmoniserad med EU:s livsmedels-

 

lagstiftning. Däremot råder en betydande frihet för medlemsländerna vad

 

gäller finansiering och organisation. I granskningen av statens styrning av

22

 

livsmedelstillsynen konstateras att staten inte styr eller påverkar verksamhet-

Fel! Okänt namn

en i önskvärd utsträckning.

på

Riksdagen har delegerat till regeringen eller den myndighet som regering-

dokumentegenskap

en bestämmer att utfärda närmare bestämmelser om lagens tillämpning.

.:Fel! Okänt namn

Regeringen har i sin tur lämnat långtgående befogenheter till Livsmedelsver-

på

ket att leda och samordna livsmedelstillsynen i Sverige. Livsmedelsverket

dokumentegenskap

har t.ex. rätt att återta tillsynsansvar för anläggningar från kommunerna.

.

Verket har också rätt att genomföra normerande inspektioner i kommunerna.

Bilaga 1

Revisorerna har konstaterat att Livsmedelsverket i ringa utsträckning an-

 

vänder de befogenheter som regeringen har delegerat till verket. Livsmedels-

 

verket har i stället riktat skarp kritik mot de kommunala tillsynsmyndighet-

 

erna för bristande tillsyn. Verket har föreslagit att livsmedelstillsynen ska

 

förstatligas.

 

Revisorerna har konstaterat att finansierings- och avgiftssystemet har be-

 

tydande brister som motverkar att tillsynen kan utövas utifrån det behov som

 

finns. Det saknas också incitament för företag att följa gällande regelverk.

 

Enligt granskningen har regeringen ett underlag som tydligt visar att finan-

 

sierings- och avgiftssystemet behöver ändras. Det behövs enligt revisorernas

 

uppfattning en grundläggande förändring av systemet.

 

3 Ny information

Viss information har tillkommit sedan revisorernas rapport publicerades. Den 10 december 2001 beslutade Riksrevisionsverket (RRV) om rapporten

Livsmedelsverkets stöd till den lokala livsmedelstillsynen (2001:33). Syftet med RRV:s granskning var att dels pröva om Livsmedelsverket inom sitt nuvarande mandat kan förbättra den lokala livsmedelstillsynen, dels beskriva och förklara variationen mellan kommunerna när det gäller livsmedelstillsy- nens omfattning och utförande.

RRV:s slutsatser sammanfaller med revisorernas slutsatser. Bland annat konstateras att Livsmedelsverket inom sitt nuvarande mandat kan förbättra stödet till den lokala tillsynen. RRV:s granskning visar också att kommuner- na efterfrågar ett mer aktivt stöd från Livsmedelsverket.

RRV har bl.a. undersökt hur företagen uppfattar den lokala livsmedelstill- synen. Resultaten visar att ur företagens synvinkel fungerar inspektionerna väl. 85 % av företagen var mycket positiva eller ganska positiva till att det egna företaget får besök av livsmedelsinspektören. Undersökningen tyder på att en aktiv tillsyn leder till en positiv inställning till tillsyn hos företagen. De företag som hade fått besök under det senaste året var mer positiva än de som inte hade fått något besök. Livsmedelsinspektörerna fick även mycket posi- tiva omdömen av företagarna.

RRV har också undersökt om jäv eller beroendeförhållanden är problem i den kommunala myndighetsutövningen. RRV konstaterar att det inte finns några uppgifter som stöder antagandet om att jäv är ett problem i landets kommuner. Inte heller finns det belägg för att den kommunala myndighets- utövningen skulle innebära att kommunerna värnar mer om arbetstillfällen än om en god livsmedelstillsyn.

23

Livsmedelsverket publicerade i mars 2002 en rapport, Rapportering av

Fel! Okänt namn

livsmedelstillsyn 2000 – Kommunernas rapportering om livsmedelstillsyn.

på

Av rapporten framgår att det totala antalet årsarbetskrafter som arbetar med

dokumentegenskap

livsmedelstillsyn i kommunerna har ökat något, medan antalet inspektörer

.:Fel! Okänt namn

har minskat något. Antalet utförda inspektioner i kommunerna har minskat

på

något jämfört med 1999. Tillsynsfrekvensen för olika företag varierar. Livs-

dokumentegenskap

medelsverket har inte närmare analyserat orsakerna till dessa förhållanden.

.

Den 21 mars 2002 beslutade RRV om revisionsberättelse för Livsmedels-

Bilaga 1

verket för räkenskapsåret 2001. RRV invände mot att Livsmedelsverket hade

 

utnyttjat sitt ramanslag utöver beviljad anslagskredit med närmare 2 miljoner

 

kronor.

 

Detta förhållande kontrasterar mot Livsmedelsverkets ekonomiska situat-

 

ion föregående år. I juni 2001 beslutade regeringen att dra in Livsmedelsver-

 

kets anslagssparande, som översteg 3 % av anslaget. Beloppet uppgick till 10

 

miljoner kronor. Livsmedelsverket hade inte begärt att få disponera överfört

 

anslagssparande.

 

4 Revisorernas överväganden och förslag

4.1 Information om regelverket

Rapporten

Det finns många regler om livsmedelstillsyn. Exempelvis har Livsmedels- verket utfärdat mer än 100 föreskrifter inom området. Föreskrifterna omfattar omkring 1 500 sidor.

Den svenska lagstiftningen inom livsmedelsområdet är i hög grad harmo- niserad med EU:s lagstiftning. I EU:s regelverk fastställs hur kontroller bör gå till och vad som ska kontrolleras. Det råder däremot en betydande frihet för medlemsländerna vad gäller organisation och finansiering.

EU:s regler om livsmedelstillsynen är omfattande, komplicerade och svåra att överblicka. Informationen om EU-lagstiftningen är i vissa fall bristfällig och ofullständig. Detta avser särskilt förordningar som gäller direkt i lag. Det saknas en komplett förteckning över gällande förordningar.

Den omfattande regelmängden i kombination med bristfällig information om förordningar skapar problem för både de företag som ska följa reglerna och de tillsynsmyndigheter som ska kontrollera att reglerna följs.

24

Remissinstansernas synpunkter

Remissinstanserna delar i stor utsträckning revisorernas uppfattning om regelsystemet. Flertalet remissinstanser, t.ex. kommunerna, Svenska Kom- munförbundet och Svensk Dagligvaruhandel, betonar vikten av att reglerna blir mer lättillgängliga och överskådliga. Några kommuner framhåller även vikten av att Livsmedelsverket ger ett bättre stöd när det gäller tolkning av lagstiftningen.

Livsmedelsverket framhåller att verket med hög intensitet fullföljer tidi- gare fastställd plan för översyn av icke EG-relaterade föreskrifter. Verket anger att det nu finns en komplett förteckning över EG-förordningar inom verkets ansvarsområde. För att underlätta tillämpningen av dessa förordning- ar avser verket att vid behov utarbeta vägledningar eller information om förordningarna.

Revisorernas överväganden och förslag

Det är positivt att Livsmedelsverket fullföljer påbörjad översyn av föreskrif- terna och att det nu finns en komplett förteckning över gällande förordningar. Enligt revisorernas uppfattning bör Livsmedelsverket på alla tänkbara sätt underlätta för tillsynsmyndigheterna att tillämpa regelverket korrekt. Verket bör löpande revidera sina regler och tillhandahålla lättillgänglig information om samtliga regler. Revisorerna utgår från att Livsmedelsverket rapporterar resultatet av översynen till regeringen.

4.2 Europeiska kommissionens utvärderingar

Rapporten

Europeiska kommissionen övervakar medlemsländernas efterlevnad av re- gelverket genom utvärderingar. Kommissionens utvärderingar av den svenska livsmedelstillsynen visar att både Livsmedelsverkets och kommu- nernas tillsyn har brister vad gäller tillsynsfrekvens, tillvägagångssätt och resurser.

Kommissionen anser att orsaken till variationen i kommunernas tillsyns- verksamhet bl.a. är bristande styrning från Livsmedelsverket. Kommission- en anser att Livsmedelsverkets styrning kan bli bättre. Livsmedelsverket får också kritik för styrningen av besiktningsveterinärsorganisationen som ligger inom verkets egen organisation.

Revisorerna föreslog att regeringen skulle uppdra åt Livsmedelsverket att i sin årsredovisning dels redovisa kommissionens synpunkter på livsmedels- tillsynen i Sverige, dels redovisa de åtgärder som verket har vidtagit med anledning av kommissionens kritik.

Remissinstanserna

Med undantag för Livsmedelsverket tillstyrker remissinstanserna revisorer- nas förslag om att Livsmedelsverket bör redovisa kommissionens kritik och de åtgärder som vidtas till följd av denna. Enligt Livsmedelsverket redovisar kommissionen vanligtvis sina iakttagelser på ett tekniskt och detaljerat sätt. Med hänsyn till regeringens instruktion för hur en myndighets årsredovisning

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

25

ska utformas är det endast möjligt att i årsredovisningen redovisa den viktig- aste kritiken från kommissionen och de viktigaste åtgärderna, däremot inte samtliga punkter som kommissionen har kritiserat.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna delar inte Livsmedelsverkets uppfattning att kommissionens kritik generellt redovisas på ett teknisk och detaljerat sätt. Enligt revisorernas mening hindrar inte heller förordningen om årsredovisning och budgetun- derlag Livsmedelsverket från att redovisa kommissionens kritik i verkets årsredovisning (2000:605). Där bör även verket redogöra för de åtgärder som vidtas med anledning av kritiken.

Revisorerna anser att kommissionens utvärderingar av livsmedelstillsynen i Sverige har ett stort informationsvärde. En utomstående granskning av livsmedelstillsynen i Sverige bör vara av betydelse för regeringens uppfölj- ning och prövning av verksamheten.

Revisorerna föreslår att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att i sin årsredovisning redovisa dels kommissionens synpunkter på livsmedelstillsy- nen i Sverige, dels de åtgärder som verket har vidtagit med anledning av kommissionens kritik.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

4.3 Reformera finansierings- och avgiftssystemet

Rapporten

Vid revisorernas granskning 1994 fick nuvarande avgiftssystem kritik. En översyn av avgiftssystemet föreslogs. Även överföringen av medel från kommunerna till Livsmedelsverket ifrågasattes. Riksdagen gav regeringen till känna vad revisorerna hade anfört (bet. 1994/95:LU20, rskr. 1994/95:268, 269).

Regeringen tillsatte 1997 en kommitté med uppgift att göra en översyn av livsmedelstillsynen inklusive avgiftssystemet. Kommittén föreslog ett av- giftssystem som skulle göra det möjligt för tillsynsmyndigheterna att ta ut de avgifter som krävs för att tillsynen skulle få tillräckliga resurser (SOU 1998:61). Det nya avgiftssystemet skulle också skapa incitament för en bättre efterlevnad av reglerna. Därefter har Livsmedelsverket föreslagit att livsme- delstillsynen i huvudsak ska anslagsfinansieras. Regeringen har ännu inte lämnat något förslag till riksdagen.

Rapporten visar att revisorernas tidigare kritik av finansierings- och av- giftssystemet fortfarande äger stor giltighet.

Nuvarande avgiftssystem är komplicerat. Livsmedelsverket bestämmer avgifternas storlek med vissa undantag. Totalt finns 14 olika avgifter. Vissa avser prövning av tillstånd, andra utgår för olika verksamheter med varie- rande avgiftsuttag utifrån olika principer. I vissa fall eftersträvas full kost- nadstäckning för tillsynen medan tillsynen i andra fall skattefinansieras.

Betydande negativa effekter av avgiftssystemet har redovisats. Det gäller för såväl företag som tillsynsmyndigheter. Företag får inte tillräckliga inci- tament att följa gällande regelverk. Det finns inte heller några garantier för att myndigheterna får tillräckliga resurser för tillsyn.

26

Kommunerna överför 15 % av de årliga tillsynsavgifterna till Livsmedels-

Fel! Okänt namn

verket. Revisorerna konstaterade att Livsmedelsverket inte fullt ut har använt

på

dessa medel för samordning av och stöd till kommunerna.

dokumentegenskap

Mot denna bakgrund föreslog revisorerna att regeringen bör genomföra

.:Fel! Okänt namn

åtgärder så att finansierings- och avgiftssystemet skapar incitament för verk-

på

samhetsutövare att följa gällande regelverk och ge tillsynsmyndigheterna

dokumentegenskap

förutsättningar att anpassa sina resurser efter behovet av tillsyn. Regeringen

.

bör även utarbeta ett förslag som innebär att överföringen av medel från

Bilaga 1

kommunerna till Livsmedelsverket upphör.

 

Remissinstansernas synpunkter

 

Remissinstanserna delar revisorernas uppfattning att finansierings- och av-

 

giftssystemet behöver reformeras. Huvuddelen av remissinstanserna tillstyr-

 

ker förslaget om en reformerad avgiftsfinansiering. Livsmedelsverket,

 

branschorganisationer samt länsstyrelserna i Östergötlands och Norrbottens

 

län anser däremot att livsmedelstillsynen helt eller huvudsakligen ska finan-

 

sieras över anslag.

 

Ett antal remissinstanser, t.ex. Livsmedelsverket, länsstyrelserna i Öster-

 

götlands och Norrbottens län samt Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i

 

Kristinehamns kommun framhåller behovet av resurser för tillsyn. Livsme-

 

delsverket betonar även vikten av utökade resurser för att livsmedelstillsynen

 

ska kunna bedrivas på en betydligt högre nivå än i dag. Många är också

 

kritiska mot att beslut om finansiering och avgifter har dröjt.

 

Samtliga kommuner, Svenska Kommunförbundet och Livsmedelsverket

 

tillstyrker förslaget om att slopa överföringen av medel från kommunerna till

 

Livsmedelsverket. Verket påpekar dock att detta förutsätter att verket komp-

 

enseras med höjda anslag.

 

Revisorernas överväganden och förslag

 

Revisorerna anser att det är angeläget att finansierings- och avgiftssystemet

 

reformeras från grunden. Avgiftssystemet bör skapa incitament för verksam-

 

hetsutövare att följa gällande regler. Det ska också ge tillsynsmyndigheterna

 

förutsättningar att kontrollera att företagen följer dessa regler. Regeringen

 

bör även behandla möjligheterna att förenkla nuvarande system. Dessutom

 

bör regeringen utarbeta ett förslag som innebär att överföringen av medel

 

från kommunerna till Livsmedelsverket upphör.

 

Motiven för att genomföra en reformerad avgiftsfinansiering har stärkts

 

efter remissbehandlingen. Bland annat Livsmedelsverket framhåller i sitt

 

remissvar att livsmedelstillsynen behöver få utökade resurser. EU-

 

kommissionen har också i sina utvärderingar av livsmedelstillsynen i Sverige

 

påtalat bristande resurser för livsmedelstillsyn.

 

Remissvaren från bransch- och konsumentorganisationer samt tillsyns-

 

myndigheter inklusive Livsmedelsverket visar också på behovet av tillsyn.

 

Regeringen bör därför utarbeta ett förslag till riksdagen som grundas på det

 

förslag som lämnades i betänkandet Livsmedelstillsynen i Sverige (SOU

 

1998:61). En reformerad avgiftsfinansiering syftar till att säkerställa de re-

 

surser som livsmedelstillsynen behöver. Iakttagelser om brister i hygien och

 

redlighet bör leda till ökad tillsyn vars kostnader betalas av dem som föror-

27

sakar den. Därigenom får försumliga företag anledning att förbättra sin livs-

Fel! Okänt namn

medelshantering samtidigt som myndigheterna får intäkter för att förstärka

på

livsmedelstillsynen efter behov.

dokumentegenskap

Förslaget om anslagsfinansiering som har framförts av Livsmedelsverket

.:Fel! Okänt namn

tillgodoser enligt revisorernas mening inte behovet av en flexibel anpassning

på

av tillsynsresurserna till varierande behov. Vid en avgiftsfinansiering drabbas

dokumentegenskap

försumliga företag direkt av ökade tillsynskostnader. När tillsynen anslagsfi-

.

nansieras måste denna direkta påverkan på företag ersättas med tungrodda

Bilaga 1

och ofta ineffektiva administrativa åtgärder.

 

4.4 Redovisa kostnaderna

Rapporten

Det saknas tillförlitliga uppgifter om kommunernas kostnader för livsmedels- tillsynen. I det nya rapporteringssystemet, där kommunerna lämnar uppgifter till Livsmedelsverket om tillsynen, har frågan om kommunernas kostnader för verksamheten utgått. Därmed föreligger inget krav på kommunerna att rapportera kostnaderna för verksamheten.

Revisorerna föreslog i rapporten att regeringen tar initiativ till att åstad- komma en tillförlitlig redovisning av kostnaderna för livsmedelstillsynen.

Remissinstanserna

Med undantag av Livsmedelsverket är remissinstanserna positiva till reviso- rernas förslag. Livsmedelsverket pekar på att kommunernas uppgifter om personal, tillsynens omfattning och resultat av tillsynen är tillräckliga för verkets behov.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna anser att en tillförlitlig kostnadsredovisning är väsentlig för alla verksamheter. Livsmedelstillsynen är inget undantag. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till en tillförlitlig redovisning av kostnaderna för livsmedelstillsynen. För att få ett jämförbart underlag bör de uppgifter som ska ingå i kostnadsredovisningen specificeras.

4.5 Tydliggör företagens ansvar

Rapporten

 

Företagens ansvar är mycket tydligt i lagstiftningen. Grundläggande krav

 

måste uppfyllas för att livsmedel ska få produceras och hanteras för försälj-

 

ning och i storhushåll. Det finns bl.a. krav på att företagen ska utföra kontrol-

 

ler och utarbeta s.k. egenkontrollprogram. Företagens egenkontrollprogram

 

ska fastställas av tillsynsmyndigheten. Detta krav har kritiserats bl.a. för att

 

det kan leda till otydlighet om företagens ansvar.

 

I betänkandet Livsmedelstillsynen i Sverige utvärderades systemet med

 

egenkontroll. I utredningen föreslogs att kravet på att tillsynsmyndigheterna

 

ska fastställa företagens egenkontrollprogram skulle avskaffas. Revisorerna

 

ansåg i rapporten att utredningens förslag bör genomföras.

28

Remissinstanserna

Merparten av remissinstanserna tillstyrker förslaget att avskaffa kravet på att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egenkontrollprogram. Sveri- ges hotell- och restaurangföretagare, SHR, pekar på att lagändringar har genomförts utan tillräckliga förberedelser. Beslutet om fastställande av egen- kontrollprogram är ett sådant exempel. Vissa remissinstanser föreslår att krav på utbildning för verksamhetsutövare och de personer som ska arbeta med livsmedel utreds eller införs.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna delar remissinstansernas synpunkter att det skulle vara önskvärt att ställa krav på utbildning för verksamhetsutövare och de personer som ska arbeta med livsmedel. Frågan är dock komplicerad. Det behövs sannolikt olika typer av utbildning för olika branscher och verksamheter. Utbildning- arna behöver genomföras kontinuerligt. Vilka krav som ska uppfyllas kan också variera över tiden. Dessutom behöver frågan om finansiering lösas.

En utgångspunkt måste också vara att det är företagens och branschorgani- sationernas ansvar att se till att de anställda har de kunskaper som livsme- delshanteringen kräver. Av revisorernas rapport framgår vilka branscher som i samarbete med Livsmedelsverket har tagit fram utbildningsprogram. Revi- sorerna bedömer att dessa insatser skulle kunna utvecklas ytterligare.

Kravet på att tillsynsmyndigheterna ska fastställa företagens egenkontroll- program bör avskaffas.

4.6 Livsmedelsverkets styrning och uppföljning

Rapporten

I rapporten konstaterades att Livsmedelsverkets styrning och uppföljning av den kommunala tillsynen kan förbättras inom verkets nuvarande mandat.

Regeringen har lämnat långtgående befogenheter till verket att leda och samordna den kommunala tillsynen. Livsmedelsverket kan återta tillsynsan- svar för anläggningar som står under kommunal tillsyn. Verket har dock aldrig använt denna möjlighet vid konstaterade brister i den kommunala tillsynen.

Tillsynsansvaret kan också överföras i motsatt riktning, från Livsmedels- verket till kommunerna. Det är relativt vanligt. Exempelvis har Livsmedels- verket överfört tillsynsansvaret för anläggningar till Stockholms kommun och Göteborgs kommun.

Livsmedelsverket har också rätt att utföra s.k. normerande inspektioner i kommunerna. Denna verksamhet har minskat betydligt de senaste åren, trots att regeringen har beviljat extra medel för bl.a. sådana inspektioner.

Livsmedelsverkets inspektioner i kommunerna kan innebära att verket be- gär yttrande från den berörda kommunen med anledning av uppmärksam- made brister. Tillgängliga uppgifter om hur ofta verket begär yttrande avser år 1999. Då begärde Livsmedelsverket yttrande endast från åtta kommuner.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

29

I rapporten föreslog revisorerna att regeringen uppdrar åt Livsmedelsver- ket att upprätta en åtgärdsplan för att komma till rätta med de brister som verket har uppmärksammat inom den kommunala tillsynsverksamheten.

Remissinstanserna

Remissinstanserna delar i stor utsträckning revisorernas uppfattning. Undan- tagen är Livsmedelsverket, Livsmedelsföretagen (livsmedelsindustrin) och Länsstyrelsen i Norrbottens län.

Ekonomistyrningsverket anser att det tydligt framgår av rapporten att Livsmedelsverket inte klarar sin styrningsuppgift. Verket anser att det moti- verar en närmare studie av Livsmedelsverkets interna organisation. Även kontakterna mellan Livsmedelsverket och kommunerna behöver studeras. Flertalet instanser, i synnerhet kommuner och Svenska Kommunförbundet men även Statskontoret och länsstyrelsen i Östergötlands län, betonar vikten av att Livsmedelsverket både stöder och styr den kommunala tillsynen.

Livsmedelsverket ifrågasätter om verket kan styra en kommunal verksam- het. Styrning förutsätter sanktionsmöjligheter i de fall oacceptabla brister uppdagas. Verket anser att dess uppdrag snarare är att följa upp och stödja den lokala livsmedelstillsynen. Vidare redovisas att uppföljningen av kom- munerna ”nyligen har förfinats”. Antalet kommuninspektioner och norme- rande inspektioner har fördubblats år 2001 jämfört med året innan. Enligt verket begränsas inspektionerna i kommunerna av tillgängliga resurser.

Livsmedelsverket anser att det finns ett mycket stort behov av stöd till kommunerna. Grundläggande brister, t.ex. att kommunerna saknar förutsätt- ningar för att bedriva en bra tillsyn, kan dock inte avhjälpas med ökat stöd från verket.

Livsmedelsföretagen ställer sig tveksamma till om Livsmedelsverkets be- fogenheter är tillräckligt långtgående för att uppnå en likvärdig tillsyn. Före- tagen anser att om det inte finns någon tillsyn att samordna är uppdraget svårt. Livsmedelsföretagen kommenterar också frågan om varför Livsme- delsverket inte övertar tillsynen över kommunala tillsynsobjekt. ”Anledning- en till att detta inte har skett trots konstaterade brister beror sannolikt på att det är en ganska kraftlös sanktion samt att det med nuvarande organisation oftast är praktiskt svårt för Livsmedelsverket att överta kontrollen.”

Livsmedelsföretagen anser dock att verket kan stödja kommunernas tillsyn genom inspektioner. Samtidigt framhålls: ”Med kännedom om Livsmedels- verkets bristande ekonomiska resurser kan omfattningen av detta arbete dock knappast få större omfattning än i dag om verket inte får ökade resurser.”

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna understryker vikten av att Livsmedelsverkets styrning och upp- följning av den kommunala tillsynen förbättras.

Revisorerna anser att det är positivt att verkets normerande inspektioner och kommuninspektioner har fördubblats till 80 inspektioner mellan åren 2000 och 2001. Livsmedelsverket har dock inte redovisat hur många av dessa inspektioner som har resulterat i att verket har begärt yttrande från den berörda kommunen där brister har uppmärksammats. Om den kommunala

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

30

tillsynen är så undermålig som bl.a. remissvaren från Livsmedelsverket och

Fel! Okänt namn

Livsmedelsföretagen gör gällande borde uppgiften redovisas.

på

Livsmedelsföretagens missnöje med den kommunala tillsynen är inte sam-

dokumentegenskap

stämmigt med resultat från RRV:s utredning, (rapport 2001:33), som bl.a.

.:Fel! Okänt namn

omfattar en undersökning av företagens uppfattning om den kommunala

på

tillsynen. Enligt RRV:s undersökning fungerar inspektionerna väl. 85 % av

dokumentegenskap

företagen var mycket positiva eller ganska positiva till att det egna företaget

.

fick besök av livsmedelsinspektören.

Bilaga 1

Enligt revisorernas uppfattning är Livsmedelsverkets möjlighet att återta

 

tillsynsansvar för anläggningar ett kraftfullt medel för att påverka de kom-

 

munala tillsynsmyndigheterna. Livsmedelsverket har dock inte prövat styr-

 

kan i denna åtgärd, eftersom den aldrig har tillämpats vid konstaterade brister

 

i den kommunala livsmedelstillsynen.

 

Även rätten att inspektera anläggningar som står under kommunal tillsyn

 

torde vara en god möjlighet för verket att påverka de kommunala tillsyns-

 

myndigheterna.

 

Livsmedelsverket ska enligt sin instruktion ”utöva tillsyn enligt livs-

 

medelslagen samt leda och samordna livsmedelstillsynen”. Uppgiften har

 

inte förändrats i den förordning som regeringen utfärdade den 13 december

 

2001. Livsmedelsverket anser att verkets uppgift är att ”följa upp och stödja

 

den kommunala tillsynen”.

 

Ekonomistyrningsverket påpekar i sitt remissyttrande att det finns motiv

 

för en närmare studie av Livsmedelsverkets interna organisation. I betänkan-

 

det Livsmedelstillsynen i Sverige (SOU 1998:61) föreslogs också en översyn

 

av verkets organisation för att tydligt skilja de centrala myndighetsuppgifter-

 

na från den operativa tillsynen.

 

Livsmedelsverket genomförde år 2000 på eget initiativ en omorganisation.

 

Syftet med omorganisationen var bl.a. att skilja verkets regel- och förhand-

 

lingsarbete från tillsyn och annan myndighetsutövning.

 

RRV har i sin rapport (2001:33) pekat på att Livsmedelsverket måste

 

komma till rätta med sina interna problem. Omorganisationen år 2000 har

 

enligt rapporten lett till att personal har slutat och att stödet till kommunerna

 

har minskat. Enligt rapporten har dock verket börjat vidta åtgärder för att

 

förbättra arbetssituationen inom verket.

 

I revisionsberättelsen för Livsmedelsverket för räkenskapsåret 2001 in-

 

vände RRV mot att Livsmedelsverket hade överskridit sin anslagskredit med

 

närmare två miljoner kronor. Föregående år beslutade regeringen om en

 

indragning av verkets anslagssparande. Livsmedelsverket förlorade rätten att

 

disponera anslagsmedel på 10 miljoner kronor. Verket hade inte begärt att få

 

behålla dessa medel.

 

Sammantaget finns det enligt revisorernas mening flera motiv till att rege-

 

ringen bör ta initiativ till en översyn av Livsmedelsverket uppgifter. Verkets

 

samtliga uppgifter bör bli föremål för utomstående granskning. Detta omfat-

 

tar bl.a. ledning och samordning av kommunernas livsmedelstillsyn och den

 

operativa tillsynen som verket självt utför. Översynen bör syfta till att tyd-

 

liggöra och renodla verkets myndighetsuppgifter.

 

 

31

4.7 Länsstyrelsernas uppgifter

Rapporten

Revisorerna har vid en tidigare granskning uppmärksammat behovet av att länsstyrelsernas uppgifter preciseras. Utredningen om livsmedelstillsynen föreslog att länsstyrelsernas uppgifter enligt livsmedelslagen skulle utgå. Regeringen har inte fattat något beslut med anledning av förslaget som lämnades 1998.

Revisorerna ansåg i rapporten att länsstyrelsernas nuvarande roll inom livsmedelstillsynen bör ändras. Antingen bör länsstyrelsernas uppgifter pre- ciseras eller så bör uppgifterna utgå. Om regering och riksdag väljer att pre- cisera länsstyrelsernas uppgifter måste resurser för verksamheten säkerstäl- las. Det kan inte vara möjligt att med nuvarande resursinsats, dvs. totalt 6 årsarbetskrafter spridda över hela landet, vilket motsvarar ca 0,2 årsarbets- krafter per län, åstadkomma några resultat inom ett område som är så omfat- tande som livsmedelstillsynen och som dessutom karakteriseras av ett så komplicerat regelverk.

Revisorernas rapport visar att Livsmedelsverket inte i någon större ut- sträckning har använt länsstyrelsernas kompetens inom livsmedelstillsynen.

Remissinstanserna

Remissinstanserna instämmer i uppfattningen att länsstyrelsernas uppgifter behöver ändras. En förstärkning av länsstyrelserna förordas av länsstyrelser- na i Östergötlands län, Dalarnas län, Gävleborgs län, Norrbottens län, Miljö- nämnden i Borlänge och Svenska Kommunförbundet. Ett par remissinstan- ser, Ekonomistyrningsverket och Miljönämnden i Helsingborgs stad, anser att länsstyrelsernas uppgifter behöver utredas ytterligare. Miljönämnderna i Göteborgs kommun och Malmö stad anser att länsstyrelsernas uppgifter bör utgå.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna gör efter ytterligare överväganden bedömningen att det skulle behövas en avsevärd resursförstärkning vid respektive länsstyrelse för att skapa förutsättningar för att länsstyrelserna ska kunna stödja och samordna kommunernas livsmedelstillsyn. Det är en fördel att statens resurser inom livsmedelstillsynen koncentreras till en myndighet. Mot denna bakgrund föreslår revisorerna att länsstyrelsernas uppgifter enligt livsmedelslagen bör utgå.

4.8 Kommunernas resurser

Rapporten

I rapporten konstaterades att det inte finns några tillgängliga uppgifter som visar att kommunerna har minskat resurserna för livsmedelstillsynen.

Kommunernas tillsynsfrekvens för samtliga företag har totalt sett mins- kat. Tillsynsfrekvensen vid olika typer av företag varierar. Tillsynsfrekven- sen har minskat för storhushåll, butiker och vattenverk. Tillsynen över

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

32

industrianläggningar har ökat. Livsmedelsverket har inte närmare analyserat

Fel! Okänt namn

orsakerna till dessa förhållanden. En sådan analys skulle behövas.

på

En tolkning som ligger nära till hands är, enligt revisorernas mening, att

dokumentegenskap

kommunernas tillsynsaktiviteter ökar där det finns möjlighet att finansiera

.:Fel! Okänt namn

inspektionsverksamheten. De största möjligheterna för kommunerna att ta

på

ut avgifter finns nämligen för industrianläggningar.

dokumentegenskap

I betänkandet Livsmedelstillsynen i Sverige (1998:61) föreslogs dels att

.

livsmedelslagen skulle ändras för att underlätta för kommunerna att sam-

Bilaga 1

verka med varandra, dels att regeringen skulle kunna besluta om att till-

 

synsansvaret för en hel kommun skulle kunna överföras till Livsmedelsver-

 

ket. Regeringen har inte behandlat frågan. Revisorerna ansåg i rapporten att

 

utredningens förslag bör genomföras.

 

Remissinstanserna

Merparten av remissinstanserna tillstyrker förslaget om en förändring av livsmedelslagen för att underlätta för kommunerna att samverka med varandra vad gäller livsmedelstillsynen.

Svensk Dagligvaruhandel föreslår i stället att Livsmedelsverket bör an- svara för att en adekvat tillsynsverksamhet organiseras i resursfattiga kom- muner. Länsstyrelsen i Östergötlands län föreslår att länsstyrelsen ska kunna ta över tillsynsansvar i kommunerna genom att anställa personal som verkar i flera kommuner.

Vad gäller förslaget om att regeringen ska kunna besluta om att tillsynsan- svaret för en hel kommun ska överföras till Livsmedelsverket är de remissin- stanser som har yttrat sig i frågan negativa. Statskontoret, Livsmedelsverket, Miljönämnden i Borlänge kommun och Svenska Kommunförbundet avstyr- ker förslaget.

Livsmedelsverket anser exempelvis att det vore bättre att tydliggöra kom- munernas åligganden och ge staten möjlighet att komma till rätta med kom- muner som inte fullföljer sitt uppdrag.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna har tagit del av Livsmedelsverkets rapport 2 – 2002, Rapporte- ring av livsmedelstillsynen 2000 – Kommunernas rapportering om livsme- delstillsynen. Av rapporten framgår bl.a. att tillsynen fortfarande varierar mellan olika företag. Tillsynsfrekvensen för industriföretag har dock minskat jämfört med år 1999. Fortfarande saknas en närmare analys av orsakerna till detta förhållande.

Revisorerna delar de synpunkter som har framförts av utredningen Livs- medelstillsynen i Sverige och flertalet remissinstanser, nämligen att det är angeläget att livsmedelslagen ändras för att underlätta för kommunerna att samverka med varandra.

Revisorerna förordar även ett genomförande av förslaget att regeringen ska besluta om att tillsynsansvaret för en hel kommun överförs till Livsmedels- verket.

Det finns redan möjlighet för Livsmedelsverket att återta tillsyn för an- läggningar som står under kommunal tillsyn. Principiellt skulle det vara

33

möjligt för verket att överta tillsynen för alla anläggningar i en kommun. Det är dock lämpligt att regeringen beslutar om en sådan åtgärd i enlighet med de utgångspunkter som redovisades i betänkandet Livsmedelstillsynen i Sverige (SOU 1998:61).

4.9 Rapporteringen behöver förbättras

Rapporten

Kommunerna rapporterar årligen om livsmedelstillsynen till Livsmedelsver- ket, som sammanställer och publicerar uppgifterna. Regeringen tar del av denna rapportering.

Livsmedelsverket och länsstyrelserna lämnar i sina årsredovisningar en re- dogörelse för kommunernas tillsyn. Livsmedelsverket har under flera år rapporterat till regeringen att livsmedelstillsynen i kommunerna har minskat i omfattning. Regeringen har tillsatt flera utredningar men i övrigt inte vidtagit några åtgärder med anledning av de redovisningar och förslag som har läm- nats.

Riksdagen får begränsad information om livsmedelstillsynen i Sverige. Det finns brister i kommunernas rapportering om livsmedelstillsynen.

Uppgifterna behöver ofta kompletteras. Många kommuner rapporterar inte i tid. Livsmedelsverkets sammanställning kommer för sent för att ge en aktuell bild av livsmedelstillsynen i landet.

Mot denna bakgrund föreslog revisorerna följande:

1.att regeringen utreder vilka sanktionsmöjligheter som är lämpliga när kommunerna inte uppfyller rapporteringskraven. En sådan sanktions- möjlighet kan vara att vite utgår vid utebliven rapportering

2.att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att vidta åtgärder för att förbättra kvaliteten i kommunernas uppgifter och vid behov göra fördju- pade analyser av resultaten

3.att regeringen lämnar information till riksdagen om resultatet av den offentliga tillsynen.

Remissinstanserna

Med undantag av Livsmedelsverket är de remissinstanser som har uttalat sig om rapporteringen positiva till förslagen.

Livsmedelsverket noterar med förvåning revisorernas förslag om att frågan om sanktionsmöjligheter mot kommuner som inte uppfyller rapporte- ringskravet ska utredas. Verket hänvisar till att detta är en extraordinär åtgärd med hänsyn till den kommunala självstyrelsen. Livsmedelsverket anser att det är mer angeläget att komma till rätta med problem som föranleds av att kommuner bedriver livsmedelstillsyn på en oacceptabelt låg nivå. Verkets nya rapporteringssystem kommer enligt verket att skapa möjligheter till fördjupade analyser av resultat av den kommunala tillsynen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

34

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna konstaterar att Skolverket har möjlighet att förelägga kommuner vite om huvudmännen inte lämnar efterfrågade uppgifter enligt förordningen om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen (1992:1083). Därmed saknas grund för påståendet att förslaget är en extraordinär åtgärd med hänsyn till den kommunala självstyrelsen.

Revisorerna föreslår följande:

1.att regeringen utreder vilka sanktionsmöjligheter som är lämpliga att vidta när kommunerna inte uppfyller rapporteringskraven. En sådan sanktionsmöjlighet kan vara att vite utgår vid utebliven rapportering

2.att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att vidta åtgärder för att förbättra kvaliteten i kommunernas uppgifter och vid behov göra fördju- pade analyser av resultaten

3.att regeringen lämnar information till riksdagen om resultatet av den offentliga tillsynen.

4.10 Sanktioner

Rapporten

Ansvarsbestämmelserna i livsmedelslagen ändrades år 1989. Tillsynsmyn- digheterna fick bl.a. en allmän skyldighet att verka för att överträdelser beivras. Straffsatsen för brott mot livsmedelslagen höjdes till två år i grova fall. Syftet med dessa regeländringar var att öka respekten för livsmedelsla- gen.

Befintlig statistik visar att användningen av sanktioner sannolikt inte har fått den omfattning som avsågs i samband med 1989 års riksdagsbeslut.

Vid revisorernas tidigare granskning av livsmedelstillsynen som gjordes 1994 framhölls att flertalet kommuner bör kunna stärka sin tillsynsverk- samhet genom bättre kunskap om rättstillämpningen inom livsmedelslag- stiftningen (förslag 1994/95:RR8). Bland annat ansågs det angeläget att Livsmedelsverket förmedlar information om rättsfall till de kommunala tillsynsmyndigheterna. Revisorernas kritik kvarstår.

Livsmedelsverket har inte utarbetat någon vägledning för hur sanktionsin- strumenten ska tillämpas. Samtidigt konstateras att myndigheterna nu har större möjligheter än tidigare att ge offentlighet åt resultat från tillsynen. Offentliggörande av brister kan vara ett mycket verksamt medel för att åstadkomma rättelse.

Revisorerna föreslog i rapporten att regeringen skulle uppdra åt Livsme- delsverket att vidta åtgärder för att underlätta för de kommunala tillsyns- myndigheterna att tillämpa sanktionssystemet och ge ökad offentlighet åt resultat från tillsynen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

35

Remissinstanserna

Remissinstanserna tillstyrker revisorernas förslag. Svenska Kommunförbun- det, Bodens kommun, Göteborgs kommun, Helsingborgs stad, Malmö stad och Umeå kommun framhåller att enklare former av sanktioner, t.ex. sankt- ionsavgift, bör övervägas. Sanktionsavgift används inom miljötillsynen. Miljönämnden i Helsingborgs stad understryker särskilt behovet av enklare sanktioner.

Livsmedelsverket delar revisorernas uppfattning att informationen till kommunerna om tillämpningen av sanktionssystemet behöver förbättras. Verket vill ha till uppgift att utforma grundläggande information om sankt- ionssystemet. Däremot vill verket inte ge råd i konkreta ärenden.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna anser att den viktigaste åtgärden för att åstadkomma förutsätt- ningar för en fullgod livsmedelstillsyn i hela landet är att reformera finansie- rings- och avgiftssystemet. Om det skulle visa sig att detta inte är en tillräck- lig åtgärd för att åstadkomma en bättre efterlevnad av livsmedelslagstiftning- en bör enligt revisorernas uppfattning en sanktionsavgift övervägas.

Revisorerna föreslår att regeringen uppdrar åt Livsmedelsverket att utarbeta vägledningar om dels sanktioner, dels att offentliggöra resultat från inspekt- ioner samt att sprida information om rättsfall.

4.11 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun

Rapporten

Revisorerna har under denna granskning inte funnit några motiv för att över- väga en radikalt förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun avse- ende livsmedelstillsynen. Närhetsprincipen och effektivitetsskäl talar för en fortsatt kommunal livsmedelstillsyn. Ett reformerat finansierings- och av- giftssystem samt mer aktiv styrning och samordning från Livsmedelsverket bör ge förutsättningar för en fullgod livsmedelstillsyn i hela landet.

Remissinstanserna

Samtliga kommuner, Svenska Kommunförbundet, Statskontoret, länsstyrel- serna i Dalarnas och Gävleborgs län anser i likhet med revisorerna att nuva- rande ansvarsfördelning mellan stat och kommun för livsmedelstillsynen bör bestå. Statskontoret förordar en utökad decentralisering till kommunerna medan nämnda länsstyrelser anser att operativt tillsynsansvar bör överföras från Livsmedelsverket till länsstyrelserna. Livsmedelsverket, bransch- och konsumentorganisationer samt länsstyrelserna i Östergötlands och Norrbot- tens län anser att livsmedelstillsynen bör förstatligas. De senare anser att länsstyrelserna bör överta tillsynsansvaret från kommunerna. Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen i Kristinehamns kommun och Naturvetareförbun- det förordar ett statligt huvudmannaskap för miljö- och livsmedelstillsyn samt djurskydd.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

36

Livsmedelsverket saknar en djupare analys som visar att målet, en effektiv och likvärdig livsmedelstillsyn i kommunerna, skulle kunna uppnås om revisorernas olika förslag genomförs.

Livsmedelsverket, Livsmedelsföretagen, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Sveriges Konsumentråd och Svenska Celiakiförbundet pekar på att risker för jäv och beroendeförhållanden medför att det är svårt att garantera en obero- ende myndighetsutövning i kommunerna.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna anser att det inte finns tillräckliga motiv för att överväga en radikalt förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun avseende livsmedelstillsynen.

Frågan om jäv och beroendeförhållanden i kommunal myndighetsutövning har behandlats i RRV:s rapport (2001:33). RRV har dock inte funnit att det finns några uppgifter som stöder antagandet om att jäv är ett problem i lan- dets kommuner. Inte heller finns det belägg för att den kommunala myndig- hetsutövningen skulle innebära att kommunerna värnar mer om arbetstill- fällen än en god livsmedelstillsyn.

Frågan om möjligheterna att uppnå målet ”likvärdig livsmedelstillsyn” kommenteras av några remissinstanser. De menar att målet är omöjligt att uppnå med ett fortsatt kommunalt tillsynsansvar.

En effektiv och likvärdig livsmedelstillsyn anges som ett mål för verksam- hetsgrenen Tillsyn i Livsmedelsverkets regleringsbrev. Vad som avses med ”likvärdig livsmedelstillsyn” har emellertid inte närmare preciserats. I in- struktion för Livsmedelsverket (SFS 2001:1259) som utfärdades den 13 december 2001 anges att Livsmedelsverkets uppgifter är att utöva tillsyn enligt livsmedelslagen samt leda och samordna livsmedelstillsynen.

Enligt revisorernas uppfattning är tillsyn utifrån behov ett tydligare sätt att beskriva vad livsmedelstillsynen i Sverige bör syfta till. Detta bör sedan vara vägledande för målformuleringen för verksamheten.

4.12 Övriga frågor

Remissinstanserna

Frågan om hur stora bristerna vid livsmedelshanteringen är och vilka risker detta utgör för folkhälsan har kommenterats av Sveriges hotell- och restau- rangföretagare, SHR.

SHR anger i remissvaret att det är svårt att få ett grepp om hur det faktiskt förhåller sig på restaurangerna och vilken risk för folkhälsan som bristerna utgör. Antalet påstådda matförgiftningar bygger på enkätunderlag och skatt- ningar. Enligt SHR behövs en samlad redovisning med sakliga analyser och riskbedömningar av hygienen på Sveriges restauranger. Både Jordbruksde- partementet och Livsmedelsverket anser att Sverige aldrig har haft en så säker mat som i dag. SHR vill gärna dela denna uppfattning: ”Men vi ser tyvärr alltför ofta rapporter om bristande hygien på restauranger och inom andra delar av storhushållssektorn.”

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

37

Konsumentorganisationerna och Livsmedelsföretagen har redovisat olika exempel på allvarliga brister i den kommunala myndighetsutövningen. I det ena fallet ledde detta till att ett femtiotal människor insjuknade efter att ha blivit smittade av listeriabakterier. Det andra fallet rörde ett ärende om fel- aktig märkning som ”hade vandrat” mellan en kommunal tillsynsmyndighet och Livsmedelsverket. I båda fallen uppges att Livsmedelsverket hade upp- manat berörda kommuner att vidta åtgärder.

Merparten av remissinstanserna har framhållit vikten av en förbättrad livs- medelstillsyn och en ökad tillsynsfrekvens. Livsmedelsverket, branschorga- nisationer och ett par länsstyrelser anser att detta kan åstadkommas om livsmedelstillsynen förstatligas.

Revisorernas iakttagelser

Revisorerna delar SHR:s iakttagelser om att det saknas underlag för att be- döma vilka risker konstaterade brister utgör för folkhälsan.

Under denna granskning har även revisorerna funnit problem med att få konkreta exempel på brister i den kommunala myndighetsutövningen som t.ex. har lett till att människor har blivit sjuka. Revisorerna har utan framgång särskilt efterfrågat uppgifter från Livsmedelsverket om det fall som konsu- mentorganisationerna uppmärksammar.

Enligt revisorernas uppfattning behövs ökad offentlighet om konstaterade brister och konkreta uppgifter om de tillsynsmyndigheter som inte fullgör sina uppgifter.

Regeringen har utsett en ny styrelse för Livsmedelsverket. I styrelsen ingår elva ledamöter. Detta är en minskning med en ledamot jämfört med tidigare. I styrelsen ingår två personer som samtidigt är verksamma i livsmedelsföre- tagens branschorganisationer. Från och med innevarande år ingår inte någon person i styrelsen som är verksam inom Svenska Kommunförbundet.

Enligt verksförordningen (SFS 1995:1322) ska styrelsen för en myndighet högst bestå av åtta ledamöter. I Livsmedelsverkets instruktion anges inget undantag från verksförordningens bestämmelser.

Revisorerna ifrågasätter lämpligheten av att branschorganisationer vilkas medlemmar står under verkets tillsyn ingår i Livsmedelsverkets styrelse. Frågan bör behandlas i den föreslagna organisationsöversynen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

Förslag 2001/02:RR19

Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas över- väganden och förslag föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen fattar föl- jande beslut.

Europeiska kommissionens utvärderingar

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.2 om Europeiska kommissionens utvärderingar av livsmedelstillsynen i Sverige.

38

Finansierings- och avgiftssystemet

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.3 om finansierings- och avgiftssystemet.

Redovisa kostnaderna

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.4 om att redovisa kostnaderna för livsmedelstillsynen.

Tydliggör företagens ansvar

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.5 om företagens ansvar.

Livsmedelsverkets styrning och uppföljning

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.6 om Livsmedelsverkets styrning och uppföljning.

Länsstyrelsernas uppgifter

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.7 om länsstyrelsernas uppgifter.

Kommunernas resurser

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.8 om kommunernas resurser.

Rapporteringen behöver förbättras

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.9 om rapporteringen.

Sanktioner

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 4.10 om sanktioner.

Övriga frågor

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört rörande Livsmedelsverkets styrelse i avsnitt 4.12.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

39

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Karl- Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg (s), Ann-Marie Fagerström (s), Marie Engström (v), Björn Kaaling (s) och Lennart Hedquist (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Åke Dahlberg, utredningschefen Karin Brunsson och revisionsdirektören Lena Sandström (föredragande).

Stockholm den 17 april 2002

På Riksdagens revisorers vägnar

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

Ingemar Josefsson

Lena Sandström

40

Förslag till riksdagen 2002/03:RR3

Riksdagens revisorers förslag angående statens styrning av skolan

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 2

1 Revisorernas granskning

Riksdagens revisorer har granskat statens styrning av skolan. Resultatet av granskningen finns i rapporten Statens styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidragsverksamhet (rapport 2001/02:13, se bilaga 1).

Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. Sammanlagt elva remissinstanser har yttrat sig över rapporten.

2 Revisorernas iakttagelser

I granskningen har revisorerna utgått ifrån skollagens 2 §, som innebär att alla barn i Sverige har rätt till likvärdig utbildning. Oberoende av var de bor och i vilken skola de går har skolbarnen också rätt till en god studiemiljö.

Kommunerna har ansvaret för att god utbildning och studiemiljö erbjuds alla skolpliktiga barn. Skolverket är den statliga myndighet som ska se till att god utbildning och studiemiljö garanteras samtliga elever i den svenska skolan.

Ekonomi

Sedan Skolverket inledde sin verksamhet har regeringen omvandlat Skolver- ket från en liten kunskapsorganisation till ett av sina viktigaste organ för att fördela medel till kommunerna. Regeringen har ställt upp preciserade villkor för att kommunerna ska få del av specialdestinerade bidrag. Det har gjort det svårt för kommunerna att planera. Genom en ändrad inriktning av utveckl- ingsarbetet har Skolverket kommit att direkt ingripa i skolverksamheten. I stället för att ta ställning till ansökningar om projektpengar har Skolverket bedrivit uppsökande verksamhet och direkt samarbetat med kommunerna.

Skolverkets personal mätt som årsarbetskrafter har fördubblats på tio år. Verket har finansierat en allt större del av sin personal via andra anslag än förvaltningsanslaget. Utgifterna för konsulter har ökat med närmare 30 % sedan 1999.

Det kan också konstateras att det är stora skillnader mellan olika kommu- ners satsningar på undervisningen i skolan. Vissa kommuner satsar upp till dubbelt så mycket på undervisningen som andra.

41

Tillsyn och främjande

Regeringen har inte förmått Skolverket att bedriva mer och skarpare tillsyn. Tillsynen av fristående skolor har mer än halverats sedan 1997, trots att antalet fristående skolor har fördubblats. Mellan åren 2000 och 2001 mins- kade tillsynen även totalt sett.

Missförhållanden i skolor har fått förekomma i flera år innan de anmälts till Skolverket. Vissa anmälningar om missförhållanden har inte registrerats som tillsynsärenden, utan har ersatts med åtgärder för att främja arbetet i skolorna. Det har lett till oklara gränser mellan tillsyn och främjande.

3 Regeringens utvecklingsplan för skolan

I sin utvecklingsplan för skolan (skr. 2001/02:188) aviserar regeringen en förstärkt satsning på utbildningskvalitet. Allas rätt till kunskap och bildning betonas. Bättre information ska ges till elever och föräldrar. Kvalitetsredo- visningarna ska vara ett verktyg för det lokala kvalitetsarbetet. Skolverkets uppdrag ska renodlas och inriktas mot tillsyn och kvalitetsgranskning. En ny myndighet för skolutveckling ska inrättas. Regeringen anger också att man har för avsikt att lagfästa tillsynen för det offentliga skolväsendet.

4 Skolverkets uppgifter

Skolverket förfogar som ansvarig myndighet över ett flertal instrument för att kontrollera måluppfyllelsen i skolan. Skolverket är organiserat i en central del och flera regionala enheter.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 2

Rapporten

När Skolverket bildades 1991 fick verket fyra huvuduppgifter: uppföljning, utvärdering, utveckling och tillsyn. Under senare år har utbetalning av stats- bidrag tillkommit som en omfattande arbetsuppgift. Utvecklingsarbetet har ändrat karaktär och har till stor del kommit att handla om medelsfördelning i samarbete med kommunerna. Trots upprepade uppmaningar från regeringen att öka tillsynens omfattning har Skolverket minskat sin tillsyn mellan år 2000 och 2001. En förklaring är att Skolverket i ökad omfattning bemöter anmälningar om missförhållanden med åtgärder av utvecklingskaraktär, ”akuta förbättringsåtgärder”.

Förändringarna av Skolverkets uppgifter under andra hälften av 1990-talet har bidragit till att gränserna mellan kommunernas och Skolverkets ansvar har luckrats upp. Genom att Skolverket har engagerat sig i arbetet i enskilda skolor har verket påtagit sig en del av ansvaret för brister i utbildning och studiemiljö som verket hade kunnat anmärka på. Härigenom har det blivit svårare för verket att bedriva den aktiva tillsyn som regeringen har efterlyst. Revisorerna har också tidigare framfört uppfattningen att Skolverket inte bör ha något ansvar för arbetet i enskilda skolor (förs. 1998/99:RR8).

Revisorerna föreslog därför i rapporten att regeringen begränsar Skolver- kets uppgifter. Skolverket bör enligt revisorernas mening uteslutande ägna

42

sig åt uppföljning, utvärdering och tillsyn. Den pedagogiska utvecklingen

Fel! Okänt namn

kan enligt revisorernas mening koncentreras till lärarhögskolor, universitet

på

och högskolor. Inom ramen för den s.k. tredje uppgiften bör dessa tillsam-

dokumentegenskap

mans med fristående utbildningsinstitut kunna tillhandahålla vidareutbild-

.:Fel! Okänt namn

ning för lärare, rapportera om forskningsrön samt på andra sätt stimulera

på

utvecklingen i skolorna. Ingenting hindrar att Skolverket även fortsättnings-

dokumentegenskap

vis uppmärksammar lärarhögskolor, universitet och högskolor på behovet av

.

utvecklingsinsatser i skolorna i olika delar av landet.

Bilaga 2

Remissinstanserna

Remissinstanserna instämmer i revisorernas uppfattning att Skolverkets uppgifter bör koncentreras till uppföljning, utvärdering och tillsyn.

JO, Barnombudsmannen, Umeå universitet och Nacka kommun delar revi- sorernas uppfattning att tillsynen bör renodlas och ges en sådan inriktning att den inte sammanblandas med andra funktioner inom Skolverket.

BO, Kommunförbundet och Lärarhögskolan i Stockholm stöder revisorer- nas förslag att Skolverkets uppgifter begränsas till uppföljning, utvärdering och tillsyn. Dessa remissinstanser anser även att det är viktigt att allt görs för att ansvar och ansvarsförhållanden tydliggörs.

Socialstyrelsen ser fördelar med revisorernas förslag, men förutsätter att frågan om överföring av utvecklingsuppgiften till andra myndigheter analys- eras vidare.

Skolverket framhåller att verket tidigare har påpekat vikten av ansvarsfrå- gorna. Verket menar att man hittills i allt väsentligt kunnat hålla balansen mellan de statliga kraven på utvecklings- och kvalitetsarbete å ena sidan och respekten för det kommunala ansvaret för skolutveckling å den andra. Skol- verket menar vidare att revisorerna har bytt uppfattning sedan revisorernas förra granskning (förs. 1998/99:RR8) då revisorerna föreslog ett program för skolförbättring. Skolverket vänder sig också mot att revisorerna använder årsarbetskrafter för att mäta personalstyrkan och menar att antalet fasta tjäns- ter borde användas i stället.

Revisorerna

I sin utvecklingsplan för skolan (skr. 2001/02:188) redogör regeringen för

 

flera planerade förändringar som delvis överensstämmer med revisorernas

 

förslag. En skillnad jämfört med revisorernas förslag är att regeringen ser

 

behov av en särskild myndighet för skolutvecklingsfrågor. Revisorerna har

 

menat att den pedagogiska utvecklingen kan koncentreras till lärarhögskolor,

 

universitet och högskolor. Inom ramen för den s.k. tredje uppgiften bör dessa

 

tillsammans med fristående utbildningsinstitut kunna tillhandahålla vidareut-

 

bildning för lärare, rapporter om forskningsrön samt annan stimulans som

 

stöd för utvecklingen i skolorna. Enligt revisorernas mening blir kommuner-

 

nas ansvar för skolan härigenom tydligare.

 

Revisorerna vill erinra om innehållet i det nationella program för skolför-

 

bättring som revisorerna tidigare har föreslagit. Detta program innebar att

 

Skolverket skulle förmedla nationella resultat till skolan. Skolverkets redo-

43

visning av nationella resultat skulle därmed kunna utgöra underlag för om-

Fel! Okänt namn

prövning av resursanvändningen i skolorna. Revisorerna såg detta som ett

på

sätt att nå ut med viktig information till lärarna. Revisorerna menar fortfa-

dokumentegenskap

rande att det är en viktig uppgift att se till att den information som Skolverket

.:Fel! Okänt namn

samlar in via uppföljning, utvärdering och tillsyn kommer skolorna till del

på

och kan utgöra ett underlag för omprövning av verksamheten. Liksom tidi-

dokumentegenskap

gare anser revisorerna att Skolverkets huvuduppgift i kontakterna med skol-

.

huvudmän och skolor bör vara att hävda nationella krav på utbildningen.

Bilaga 2

Verket bör däremot inte ha något ansvar för lokalt utvecklingsarbete.

 

Revisorerna har i sin redovisning av Skolverkets personalresurser utgått

 

från Skolverkets egen rapportering i årsredovisningarna. Revisorerna anser

 

att antalet årsarbetskrafter ger en god uppfattning om de personalinsatser

 

som gjorts under en viss period.

 

Regeringen har tillsatt en organisationsutredning (dir. 2002:76) som ska

 

förbereda de aviserade förändringarna av myndighetsstrukturen. Utredningen

 

ska lämna sin slutrapport i maj 2003.

 

5 Tillsyn

Genom Skolverkets tillsyn ska statsmakterna säkerställa att lagar och förord- ningar följs samt att villkor i tillståndsgivning efterlevs.

Rapporten

Det svenska skolväsendet är en decentraliserad verksamhet som samtidigt ska erbjuda en nationellt likvärdig utbildning. Statlig tillsyn är viktig för att kontrollera att verksamheten bedrivs enligt de regler och med de målsätt- ningar statsmakterna har ställt upp. Det gäller speciellt när man som Skol- verket har konstaterat att huvudmännens egen uppföljning och utvärdering inte har fungerat tillfredsställande.

En förutsättning för en effektiv tillsyn är att tillsynsmyndigheten inte har något ansvar för hur verksamheten bedrivs. Tillsynen bör dessutom utgå ifrån alla lagar och regler som har beröring med förvaltningen. En annan förutsättning är att tillsynen inte får för liten omfattning.

Revisorerna har funnit att Skolverket redan med nuvarande resurser har goda förutsättningar för att bedriva omfattande tillsyn.

Om 150 av verkets årsarbetskrafter motsvarande ungefär en tredjedel av verkets 437 årsarbetskrafter avsattes för tillsyn skulle Skolverkets personal ha utrymme för att varje år besöka varje skola (grundskolor, gymnasier och särskolor) under en arbetsvecka. Det innebär att Skolverket kan skaffa sig bra underlag för slutsatser om utbildning och studiemiljö i varje skola. Frå-

gor om likvärdighet och god studiemiljö kan då bedömas utifrån initierade

 

iakttagelser i klassrum, skola och kommuner. Det gäller särskilt om Skolver-

 

kets tillsynsinsatser samordnas med aktiviteter som andra statliga myndig-

 

heter med tillsynsansvar på skolans område bedriver. Då kan arbetet i den

 

enskilda skolan belysas från olika utgångspunkter och begreppet likvärdighet

 

preciseras. Verklighetsbeskrivningar kan ge regering och riksdag ett relevant

 

underlag för beslut om åtgärder.

44

En direkt följd av en sådan förändring mot en mer utvecklad och omfat-

Fel! Okänt namn

tande tillsyn är att kvalitetsgranskningsnämnden kan läggas ned. Revisorerna

på

har också tidigare ifrågasatt en organisationsform som innebär att Skolver-

dokumentegenskap

kets kontrollerande uppgift blir oklar för huvudmannen (förs. 1998/99:RR8).

.:Fel! Okänt namn

Skolverkets tillsyn bör ges lagstöd på det sätt som Riksrevisionsverket ti-

på

digare har föreslagit (RRV 2001:24). Med lagreglerad tillsyn skapas också

dokumentegenskap

förutsättningar för Skolverket att besluta om sanktioner i de fall kommunerna

.

inte följer verkets tillsynsbeslut. En ordning med lagreglerad tillsyn, sankt-

Bilaga 2

ionsmöjligheter och möjligheten att överklaga Skolverkets beslut innebär

 

enligt revisorernas mening att ansvarsförhållandena mellan staten och kom-

 

munerna blir tydligare. Om tillsynen ges lagstöd kan Skolverkets instruktion

 

användas för att precisera tillsynsuppdraget.

 

Revisorerna refererade i rapporten till Riksrevisionsverkets (RRV) rapport

 

om Skolverkets tillsyn. Revisorerna ansåg att RRV:s kritik var väl motiverad

 

och stämde med de iakttagelser som revisorerna själva gjort. RRV påpekade

 

exempelvis att mycket av Skolverkets kritik riktades mot brister i eller av-

 

saknad av vissa dokument i stället för mot verksamheten som bedrevs.

 

Revisorerna menar att begreppet ”kommunernas egentillsyn” som Skol-

 

verket använder i sina allmänna råd, är vilseledande och bidrar till att verkets

 

ansvar blir otydligt. Staten har inte delegerat något ansvar för tillsynen.

 

Kommunernas ansvar för egenkontroll eller för intern kontroll inskränker

 

inte Skolverkets ansvar för tillsyn av det offentliga skolväsendet. Revisorer-

 

na anser därför att de allmänna råden bör revideras.

 

Revisorerna föreslog i rapporten att Skolverkets tillsyn av det offentliga

 

skolväsendet regleras i lag samt att verket bör revidera sina allmänna råd

 

rörande kommunernas egentillsyn.

 

Remissinstanserna

Remissinstanserna håller i stort med om revisorernas förslag.

 

Kommunförbundet, Socialstyrelsen, Arbetsmiljöverket, Barnombudsman-

 

nen och JO delar revisorernas bedömning att det krävs en klar skillnad mel-

 

lan insatser för tillsyn respektive främjande. Tillsynen bör enligt Kommun-

 

förbundet specificeras på det sätt som revisorerna föreslår. Kommunförbun-

 

det ställer sig dock avvisande till förslaget om sanktionsmöjligheter. Det är

 

inte rimligt att statliga organ skall ges befogenhet till att bestraffa den lokala

 

folkvalda nivån, anser förbundet. JO anser att det är angeläget att Skolver-

 

kets resurser i ökad utsträckning används för tillsynsuppgifter. Umeå univer-

 

sitet anser att revisorernas kritik mot den statliga tillsynen av det svenska

 

skolväsendet är väl underbyggd och befogad.

 

Nacka kommun anser att det finns ett behov av att förtydliga tillsynsansva-

 

ret. Det bör enligt kommunen dras en tydlig gräns mellan Skolverkets tillsyn

 

och den kommunala egenkontrollen.

 

Österåkers kommun instämmer i revisorernas förslag att de allmänna råden

 

för kommunernas egentillsyn bör förtydligas.

 

Skolverket vänder sig mot det mått på tillsyn som används i rapporten. Re-

 

surserna för tillsyn, mätt som lönekostnader, har enligt verkets definition

 

ökat på senare år. Skolverket menar dock att verket inte förmått ge tillsynen

45

den volym som regeringen ansett behövs. Verket kritiserar även att reviso- rerna har anammat den syn på Skolverkets tillsyn som RRV förmedlat.

Revisorerna

Revisorerna framhöll i rapporten att Skolverkets tillsyn inte varit någon framträdande del av verksamheten. Oavsett om man räknar andelen av ver- kets totala kostnader eller andelen av personalinsatsen märks någon signifi- kant ökad prioritering av tillsynen sedan 1995. Mellan åren 2000 och 2001 sjönk dessutom kostnaderna för tillsyn. Denna utveckling har skett trots att regeringen återkommande har uppmanat Skolverket att öka sin tillsyn. Även utbildningsutskottet har flera gånger understrukit att man delar regeringens uppfattning och betonat vikten av Skolverkets tillsyn (exempelvis bet. 2000/01:UbU1). Dessutom erkänner Skolverket att man inte förmått priori- tera tillsynen i den utsträckning som regeringen ansett nödvändig. Revisorer- na anser därför att det är befogat att kritisera Skolverket för att tillsynen inte prioriterats mera.

Revisorerna ser inget anmärkningsvärt i att Riksrevisionsverket och revi- sorerna har samma uppfattning om tillsyn, en syn som för övrigt också delas av JO.

Regeringen har aviserat en förändring av myndighetsstrukturen på skolom- rådet i syfte att stärka tillsyn och kvalitetsgranskning. Man har även angivit att man avser att lagfästa tillsynen av offentliga skolor. Revisorerna förutsät- ter att regeringen och Skolverket vidtar förändringar av allmänna råd och förordningar i linje med revisorernas förslag så att dessa överensstämmer med verkets förändrade uppgifter och tydligt återspeglar verkets uppgift som statligt tillsynssorgan.

6 Ekonomi

De specialdestinerade bidragen till skolan har ökat under flera år och uppgick år 2001 till ca 6,7 miljarder kronor. Den utvecklingen kommer att fortsätta de närmaste åren när de satsningar som aviserats av regeringen genomförs.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 2

Rapporten

Likvärdig utbildning och studiemiljö innebär inte att det inte kan eller bör

 

finnas några skillnader mellan skolor eller kommuner. Det innebär dock att

 

skillnaderna mellan skolor eller kommuner i olika delar av landet inte får bli

 

för stora. Det har visat sig att undervisningskostnaderna i olika kommuner

 

varierar kraftigt. Vissa kommuner satsar mer än dubbelt så mycket på under-

 

visningen som andra. I kronor motsvarar detta 21 300 respektive 44 500 kr

 

(Skolverket, 2001a). Revisorerna föreslog att regeringen analyserar hur gäl-

 

lande finansiering påverkar utbildningsresultat och studiemiljö.

 

För kommunerna betyder många specialdestinerade, ibland tidsbegränsade

 

bidrag svårigheter att planera verksamheten. Mycket tid och kraft ägnas åt

 

bidragsadministration. Det är inte självklart att centrala prioriteringar över-

 

ensstämmer med enskilda kommuners behov. Revisorerna föreslog att rege-

46

ringen analyserar hur kommunernas möjligheter att finansiera sin verksamhet

Fel! Okänt namn

påverkas av den ökande andelen specialdestinerade bidrag.

på

Av förarbetena till förordningen om internrevision (1995:686) framgår att

dokumentegenskap

samtliga myndigheter som administrerar stora medelsflöden bör ha en intern

.:Fel! Okänt namn

revision som självständigt granskar den interna kontrollen i verksamheten.

på

Revisorerna föreslog att regeringen ålägger Skolverket att inrätta intern re-

dokumentegenskap

vision.

.

 

Bilaga 2

Remissinstanserna

 

Remissinstanserna uppfattar i likhet med revisorerna att det finns problem

 

med en ökande andel specialdestinerade bidrag.

 

Kommunförbundet framhåller att den ökande andelen specialdestinerade

 

bidrag har gett motsägelsefulla signaler om var det ekonomiska ansvaret

 

egentligen ligger. Österåkers kommun tillstyrker revisorernas förslag att

 

regeringen ska analysera hur kommunernas möjligheter att finansiera verk-

 

samheten påverkas av en ökande andel specialdestinerade bidrag.

 

Barnombudsmannen anser att det behövs en analys av hur gällande finan-

 

siering påverkar utbildningsresultat och studiemiljö. Nacka kommun framhål-

 

ler att en sådan analys måste göras utifrån flera synvinklar.

 

Skolverket delar inte revisorernas syn på den ekonomiska styrningen. Ver-

 

ket anser att revisorerna i sin beskrivning av den ekonomiska styrningen har

 

använt missvisande mått. Verket kan dock till viss del instämma i uppfatt-

 

ningen att specialdestinerade bidrag är problematiska. Skolverket har vid ett

 

flertal tillfällen framhållit det angelägna i att utformningen av skilda statliga

 

satsningar noga övervägs och samordnas.

 

Revisorerna

 

Som framgått finns stora variationer mellan olika kommuners satsningar på

 

undervisning. Revisorerna frågar sig om det är förenligt med en nationellt

 

likvärdig utbildning. Regeringen bör analysera hur gällande finansiering

 

påverkar förutsättningarna för ett likvärdigt utbildningsresultat och en god

 

studiemiljö.

 

Andelen specialdestinerade bidrag har under senare år ökat kraftigt. Rege-

 

ringen bör analysera hur kommunernas möjligheter att finansiera sin verk-

 

samhet påverkas av den ökande andelen specialdestinerade bidrag.

 

Av vad som framgår av direktiven till organisationsutredningen (dir.

 

2002:76) kommer Skolverket även fortsättningsvis att ha ansvar för en om-

 

fattande medelshantering. Utredaren ska föreslå hur den interna revisionen

 

ska utformas. Regeringen har således aviserat åtgärder som överensstämmer

 

med revisorernas förslag i rapporten.

 

7 Uppföljning

 

Riksdag och regering har ett övergripande nationellt ansvar för skolans resul-

 

tat. Av det följer att verksamheten i skolan måste kunna följas upp och ut-

 

värderas. Kommunerna är skyldiga att lämna uppgifter om skolan och delta i

47

utvärderingar. Skolverkets uppgift är att sammanställa uppgifterna och svara för att tillståndet rapporteras till regeringen.

Rapporten

Revisorerna har iakttagit att åtskilliga elever inte har genomgått nationella prov. Revisorerna ansåg att de nationella proven kan användas i större ut- sträckning för att mäta och påverka likvärdigheten inom skolväsendet. Revi- sorerna ansåg att det behövs bättre kunskaper om sambandet mellan resurser, pedagogik och resultat. Revisorerna föreslog att Skolverket får i uppdrag att vidareutveckla och effektivisera sin uppföljning.

Enligt förordningen om kvalitetsredovisning (1997:702) ska varje kommun årligen sammanställa en kvalitetsredovisning. Även i kommunallagen 6 kap. 7 § finns bestämmelser om att kommunerna ska redogöra för sin verksamhet. Revisorerna föreslog att förordningen om kvalitetsredovisning samordnas med kraven på redovisning i kommunallagen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 2

Remissinstanserna

Remissinstanserna stöder revisorernas uppfattning att Skolverkets uppfölj- ning behöver effektiviseras. När det gäller kvalitetsredovisningarnas hante- ring går dock meningarna isär.

Barnombudsmannen stöder revisorernas förslag att Skolverket ges i upp- drag att vidareutveckla och effektivisera sin uppföljning. Även Nacka och Österåkers kommuner delar revisorernas uppfattning. Nacka kommun anser också att de nationella proven kan användas i större utsträckning.

Kommunförbundet delar revisorernas uppfattning att kvalitetsredovisning- arna kan samordnas med den kommunala årsredovisningen. Österåkers kommun ser det också som positivt att förordningen om kvalitetsredovisning- en samordnas med kraven på redovisning i kommunallagen. Det är dock enligt kommunen viktigt att kvalitetsfrågorna inte marginaliseras till förmån för den ekonomiska redovisningen.

Skolverket delar inte revisorernas syn att verket inte använt sig av sina möjligheter för att förmå kommunerna att följa lagar och förordningar. Skol- verket menar att verket konsekvent hävdat kravet på kvalitetsredovisningar gentemot kommunerna.

Nacka kommun avstyrker förslaget att kvalitetsredovisningen samordnas med kommunallagens krav på redovisning. Årsredovisningar har en stark inriktning på ekonomisk uppföljning. De deskriptiva och analyserande delar- na av kvalitetsredovisningen skulle kunna bli lidande om förslaget genom- förs, menar kommunen. Tyngdpunkten i den kommunala årsredovisningen är ekonomisk.

Revisorerna

Revisorerna har erfarit att Skolverket har vidtagit åtgärder för att effektivi- sera sin insamling av statistik. Skolverket har förelagt skolor som inte rap-

48

porterat in betygsstatistik vite. Det är första gången sedan myndigheten bil-

Fel! Okänt namn

dades som detta förfarande har tillämpats. Skolverket har bl.a. hänvisat till

på

den kritik som revisorerna framförde i sin rapport. Remissinstanserna var

dokumentegenskap

splittrade till förslaget att samordna kvalitetsredovisningen med den kommu-

.:Fel! Okänt namn

nala årsredovisningen. Revisorerna anser därför att frågan om samordning av

på

kvalitetsredovisningen och den kommunala årsredovisningen bör utredas

dokumentegenskap

närmare, lämpligen inom ramen för Skollagskommittén. Ett alternativ till

.

sådan samordning som bör övervägas är att kvalitetsredovisningen skall ske

Bilaga 2

genom en särskild skrivelse som behandlas av kommunfullmäktige.

 

8 Anmälningsplikt

Skolverket har funnit att anmälningar till verket om kränkande behandling har lämnats först efter flera år. Huvudmannen har då förgäves sökt avhjälpa missförhållandena.

Rapporten

En bestämmelse om anmälningsskyldighet skulle bidra till att tydliggöra ansvaret för utbildning och studiemiljö, men även ge stöd åt dem som är verksamma i enskilda skolor.

Revisorerna menade att var och en som är verksam inom skolväsendet borde vara skyldig att anmäla uttalade missförhållanden i skolorna till Skol- verket. En bestämmelse om anmälningsplikt borde enligt revisorernas me- ning införas i lag.

Remissinstanserna

Samtliga remissinstanser med undantag för Skolverket instämmer i reviso- rernas förslag.

JO, Socialstyrelsen, Arbetslivsinstitutet, Barnombudsmannen, Kommun- förbundet, Nacka och Österåkers kommuner ställer sig bakom revisorernas förslag. Socialstyrelsen framhåller att anmälningsplikt inom hälso- och sjuk- vården föreligger även när det finns risk för att patienter kan drabbas. Social- styrelsen menar att detta även skulle kunna gälla för skolväsendet. Innan beslut fattas bör dock begreppet ”missförhållanden” förtydligas, menar Nacka kommun.

Skolverket anser att det är tveksamt om en anmälningsplikt är i linje med det kommunala ansvaret. Verket ifrågasätter om det är ett effektivt sätt att använda statens begränsade kontrollresurser.

Revisorerna

Revisorerna föreslår att var och en som är verksam inom skolväsendet ska vara skyldig att anmäla uttalade missförhållanden i skolorna till Skolverket. En bestämmelse om anmälningsplikt bör införas i lag. Socialstyrelsen har påpekat att även risk för allvarliga missförhållanden är anmälningspliktigt

49

inom hälso- och sjukvårdsområdet. Styrelsen menar att det bör övervägas om detta också borde vara fallet inom skolväsendet. Revisorerna menar att det är rimligt med samma ordning även inom skolväsendet.

9 Revisorernas förslag

Riksdagens revisorer föreslår att riksdagen fattar följande beslut.

Förutsättningarna för likvärdigheten analyseras

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 6.

Kommunernas möjligheter att bedriva sin verksamhet analyseras

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 6.

Anmälningsplikt vid missförhållanden införs

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 8.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Karl-Gösta Svenson (m), Ann-Marie Fager- ström (s), Marie Engström (v) och Conny Öhman (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare kanslichefen Åke Dahlberg, utredningschefen Karin Brunsson och revisionsdirektören Lars Andersson (föredragande) deltagit.

Stockholm den 10 oktober 2002

På Riksdagens revisorers vägnar

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 2

Ingemar Josefsson

Lars Andersson

50

Förslag till riksdagen 2002/03:RR4

Riksdagens revisorers förslag angående nationella mål i kommunernas äldreomsorg

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat statens styrning av kom- munernas äldreomsorg. Granskningen är ett led i en bredare satsning med syftet att inom olika politikområden granska hur nationella mål genomförs i kommunernas verksamhet samt effekterna av den statliga styrningen. Med denna inriktning har revisorerna även granskat livsmedelstillsynen och skol- området. Dessa ämnen har utvecklats i form av tre separata granskningar. Revisorerna har för avsikt att senare redovisa en mera samlad bedömning i fråga om statens styrning av verksamheter som genomförs i kommunerna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 3

1 Revisorernas granskning

Under senare decennier har nya styrformer och förändrat huvudmannaskap genomförts inom den offentliga sektorn. Detta är bakgrunden till revisorer- nas beslut om att granska statens styrning av verksamheter i kommunerna. Förändringarna har i stor utsträckning inneburit att kommuner och landsting har övertagit ansvaret för att genomföra statligt reglerad verksamhet inom omfattande politikområden. Ramlagar har därvid blivit ett allt vanligare inslag.

1.1 Samspelet mellan staten och kommunerna

Grunderna för ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna framgår av portalparagrafen i 1974 års regeringsform:

All offentlig makt utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen – – – förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna.

Av förarbetena framgår att uppgiftsfördelningen mellan staten och kommu- nerna måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen, vilket också har skett. Vikten av att staten och kommunerna samspelar framhålls också.

51

Frågan är dock inte okomplicerad. Konstitutionsutskottet konstaterade vå- ren 2000 – i anslutning till att riksdagen antog en nationell plan för handi- kappolitiken – att vid rättighetslagstiftning ställs den enskildes rättigheter och den kommunala självstyrelsen principiellt mot varandra.

1.1.1Normprincipen och krav på likabehandling

Av regeringsformens portalparagraf framgår också den grundläggande prin- cipen att offentlig makt utövas under lagarna. Detta krav gäller på det kom- munala området liksom på det statliga. Vidare framhålls kravet på likabe- handling i offentlig maktutövning, dvs. att lika fall ska behandlas lika.

Nära förbundet med normprincipen är regeringsformens krav på förhåll- ningssätt inom offentlig maktutövning. De som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska iaktta saklighet och opartiskhet. Den offentliga makten ska också utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

1.1.2Ökad frihet och ökade krav på kommunerna

I juni 1991 ställde sig riksdagen bakom regeringens förslag om en ny kom- munallag (prop. 1990/91:112, bet. 1990/91:KU38, rskr. 1990/91:360). Av- sikten med beslutet om en ny kommunallag (1991:900) var att klargöra grundläggande principer för kommunernas verksamhet och demokratiska spelregler. Utgångspunkten var regeringsformens principer för den kommu- nala självstyrelsen. Med den nya kommunallagen får kommunerna både ökad frihet och ökade krav för sin verksamhet.

−Regeringsformens krav på likabehandling motsvaras i kommunallagen av en bestämmelse om att kommunen ska behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl till annat.

−Kommunerna ges rätt att själva avgöra vilka nämnder som ska finnas utöver en kommunstyrelse. Vid beslutet framhöll dock riksdagen för- budet mot att samma nämnd både driver viss verksamhet och har till- syn över den samt det olämpliga i att koncentrera alltför många uppgif- ter till kommunstyrelsen.

−Kraven på redovisning och revision ökade som en följd av målstyrning- ens ökade betydelse i den kommunala verksamheten. Ett krav på god ekonomisk hushållning i kommunen infördes. De kommunala reviso- rerna ska också granska kommunens verksamhet i den omfattning som följer av god revisionssed.

−De kommunala nämnderna ska inom sina områden se till att verksam- heten bedrivs i enlighet med gällande mål och riktlinjer.

Våren 2002 fattade riksdagen beslut om åtgärder mot kommunalt dom- stolstrots (prop. 2001/02:122, bet. 2001/02:KU27, rskr. 2001/02:271). De kommunala revisorerna har nu möjlighet att granska ärenden som rör myn- dighetsutövning mot enskilda samt rapporteringsskyldighet till berörd nämnd eller fullmäktige. Kommuner som inte verkställer domstolsbeslut kan också åläggas sanktionsavgift som får bestämmas till lägst tio tusen kronor och

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 3

52

högst en miljon kronor. Sanktionsavgiften – som ersätter tidigare möjligheter till vitesföreläggande – prövas av länsrätten efter ansökan av länsstyrelsen

1.2 Granskningens inriktning på äldreomsorgen

Revisorernas granskning är inriktad på statens styrning av kommunernas äldreomsorg. Därmed belyses hur samhällets åtagande utövas för en stor och växande grupp medborgare, de äldre. Med en åldrande befolkning får äldre- omsorgen allt större betydelse.

1.2.1Ramlag med inslag av rättighetslagstiftning

Granskningen avser i huvudsak insatser enligt socialtjänstlagen (fr.o.m. 1982 t.o.m. 2001 SFS 1980:620, fr.o.m. 2002 SFS 2001:453), en av våra första, stora ramlagar. Lagen reglerar väsentliga delar av den generella välfärd som faställts av riksdagen och som genomförs av kommunerna. Riksdagen har nyligen betonat att den generella välfärden ska komma alla till del. Där är kommunernas äldreomsorg en väsentlig del. Denna verksamhet utgör också en stor del, cirka en femtedel, av kommunernas totala verksamhet. I social- tjänstlagen anges nationella mål för kommunernas insatser. Riksdagen mar- kerade de nationella målens betydelse i anslutning till beslutet om en ny socialtjänstlag våren 2001.

Socialtjänstlagen har också inslag av rättighetslagstiftning. Grunden för bl.a. äldreomsorgens insatser är biståndsbeslut. Genom förvaltningsbesvär kan den enskilde få dessa beslut prövade i domstol. Statliga, rättsligt grun- dade beslut kan då komma att ersätta kommunalpolitiska beslut.

1.2.2Granskningens omfattning

Utgångspunkt för revisorernas granskning är socialtjänstlagens biståndsbe- slut om stöd för de äldres livsföring för behov som inte kan tillgodoses på annat sätt.

Granskningen omfattar en bedömning av de insatser som möter de äldre i kommunernas äldreomsorg. En väsentlig fråga är i vilken mån dessa insatser överensstämmer med lagstiftarens intentioner såsom de har formulerats i socialtjänstlagen. Granskningen omfattar även en bedömning av hur den statliga styrningen inverkar på kommunernas insatser.

1.2.3Granskningens genomförande

Granskningsperioden avgränsas främst till andra halvan av 1990-talet. Granskningen har i huvudsak genomförts som en nationell inventering. Men resultatet har också diskuterats med ansvariga tjänstemän i två kommuner och på två länsstyrelser. I revisorernas underlag ingår även två konsultinsat- ser. Ett seminarium har också hållits med företrädare för äldreomsorgens brukare. En närmare beskrivning av genomförandet finns i revisorernas granskningsrapport.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 3

53

Den 5 juni 2002 fattade revisorerna beslut om granskningsrapporten Nat- ionella mål i kommunernas äldreomsorg (Riksdagens revisorers rapport 2001/02:15). I rapporten redovisas revisorernas överväganden och förslag. Rapporten redovisas som bilaga 1 till denna skrivelse.

2 Revisorernas iakttagelser

Under 1990-talet har förutsättningarna för äldreomsorgen väsentligt föränd- rats. Antalet personer 80 år och äldre ökade med mer än 20 % från ca 370 000 till ca 450 000 personer. Samtidigt omstrukturerades både kommu- nernas äldreomsorg och hälso- och sjukvården. År 1992 genomfördes Ädel- reformen. Med den fick kommunerna bl.a. betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade samt ett visst ansvar för insatser enligt hälso- och sjuk- vårdslagen. Kommunerna övertog även ansvaret för ett stort antal sjukhem med boende som har omfattande omvårdnadsbehov. Inom hälso- och sjuk- vården har bl.a. antalet vårdplatser minskat och vårdtiderna förkortats. Sam- mantaget medför dessa förändringar kraftigt stegrade krav på kommunernas äldreomsorg. Den fortsatta framställningen av kommunernas insatser ska ses i ljuset av detta.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 3

2.1 De äldres rättssäkerhet

Grunden för äldreomsorgens insatser är socialtjänstlagens biståndsbeslut. Den enskilde har rätt till bistånd till insatser för sin livsföring upp till en skälig levnadsnivå. Denna rättighet inträder när den enskilde varken kan tillgodose sina behov själv eller få dem tillgodosedda på annat sätt. Riksda- gen har nyligen stärkt den enskildes rätt vid beslutet om en ny socialtjänstlag.

Det är således i hanteringen av bistånd som de nationella målen och de kommunalpolitiska avvägningarna möts. Här har revisorerna konstaterat både allvarliga och utbredda problem med rättssäkerheten för stora grupper

inom kommunernas äldreomsorg.

 

2.1.1 Lagliga rättigheter åsidosätts

 

Socialtjänstlagens biståndsbeslut föregås av en individuell bedömning. Av

 

lagen framgår att besluten ska verkställas omedelbart. Vid ingången av år

 

2000 väntade dock 2 800 personer inom kommunernas äldreomsorg på att få

 

sina biståndsbeslut verkställda. Drygt en tredjedel hade väntat i mer än ett

 

halvår och 400 hade väntat i mer än ett år.

 

Drygt 2 000 personer hade också fått avslag på sina ansökningar trots att

 

de bedömts behöva insatser. I nio fall av tio handlade besluten om äldrebo-

 

enden. Kommunerna hänvisade i huvudsak till resursbrist som skäl till att

 

besluten inte verkställdes. De äldre nyttjar endast i begränsad utsträckning

 

sin möjlighet att överklaga besluten. I 21 fall hade dock avslag lett till över-

 

klaganden och lagakraftvunna domar som inte heller hade verkställts.

 

Till detta kommer de problem med både verkställighet och oriktiga beslut

 

som döljer sig bakom en bristande dokumentation. Till följd av dessa brister

 

är i flera fall själva beslutsgången svår att följa.

54

Revisorerna har anlitat f.d. hovrättslagmannen Anders Thunved för att ana-

Fel! Okänt namn

lysera och redovisa det rättsliga åtagandet för de äldre enligt socialtjänstla-

på

gen. Med hänvisning till domar i Regeringsrätten konstaterar Thunved att

dokumentegenskap

otillräckliga resurser inte kan åberopas som grund för att förneka den en-

.:Fel! Okänt namn

skilde den rätt till bistånd som följer av socialtjänstlagens bestämmelser.

på

Det primära ansvaret för dessa problem vilar självfallet på ansvariga hu-

dokumentegenskap

vudmän. Men mellan staten och kommunerna finns en ansvarsfördelning i

.

fråga om äldreomsorgens nationella mål. Utöver utvecklingen av rättspraxis

Bilaga 3

rör statens ansvar normering och tillsyn.

 

2.1.2 Begränsad ledning och splittrad tillsyn

 

Revisorerna konstaterar att Socialstyrelsens normeringsansvar har varit

 

snävt. Men verket har hittills också gjort en snäv tolkning av sitt mandat.

 

Verket har givit ut få allmänna råd för kommunernas äldreomsorg. I verkets

 

författningssamling finns i april 2002 endast sex aktuella föreskrifter eller

 

allmänna råd (s.k. SOSFS) för äldreomsorgen. Inget av dessa tar upp den

 

bristande rättssäkerheten. I ett tidigare råd från 1996 var dock verkets upp-

 

fattning att framställan om bistånd endast borde bifallas om beslutet kunde

 

verkställas inom rimlig tid, preciserat till tre månader. I annat fall borde

 

ansökan avslås. Rådet drogs in 1999 utan att ersättas med något annat råd. I

 

ett beslut 2000 hänvisade dock JO till det då indragna rådet. Socialstyrelsen

 

har inte heller använt möjligheten att ge ut t.ex. en handbok med en översikt

 

av rättsläget i fråga om bistånd inom äldreomsorgen.

 

Det är oklart om de allvarliga bristerna med verkställighet och oriktiga be-

 

slut har förekommit under en längre tid eller om det rör sig om snabbt tillta-

 

gande problem. Problemets vidd framgick först vid en nationell inventering

 

utförd av Socialstyrelsen och länsstyrelserna i början av år 2000.

 

Den splittrade tillsynen av socialtjänsten kan ha bidragit till att frågan inte

 

har uppmärksammats tidigare. Socialstyrelsen har det nationella tillsynsan-

 

svaret medan länsstyrelserna har det regionala tillsynsansvaret. Förhållandet

 

är inte okomplicerat. Med ambitionen att åstadkomma en nationell samling

 

kring tillsynen har länsstyrelserna och Socialstyrelsen enats om ett tillsyns-

 

program. Äldreomsorgen tillhör dock inte de områden som prioriteras under

 

arbetets inledning.

 

I en skrivelse i juni 2000 uppmärksammade Socialstyrelsen regeringen på

 

de omfattande problemen med verkställighet av beslut inom kommunernas

 

socialtjänst. Regeringens insatser har dock hittills inriktats på de verkställig-

 

hetsproblem som rör kommunalt domstolstrots.

 

2.2 Resurser och resursanvändning

 

Problemen med verkställighet och oriktiga beslut förklarar kommunerna

 

främst med brist på resurser. Många kommuner har också allvarliga ekono-

 

miska problem. Hösten 2001 beräknade fyra av fem kommuner att äldre-

 

omsorgens budget för 2001 skulle spricka. Tillgängliga uppgifter om resur-

 

sanvändningen väcker emellertid flera frågor om den ekonomiska hushåll-

 

ning som kommunallagen föreskriver.

55

2.2.1Svårförklarliga skillnader i insatser och kostnader

Revisorerna konstaterar att det finns stora geografiska skillnader i äldre- omsorgens utbyggnad. Skillnaderna gäller både den totala utbyggnaden och kombinationen av insatser. Flera forskare har försökt förklara dessa skillna- der. Samband har dock inte kunnat fastställas mellan utbyggnaden av insatser och antalet äldre. Inte heller framträder några samband mellan äldreomsor- gens utbyggnad och politisk majoritet eller skattekraft. Avsaknaden av tyd- liga samband är också påtaglig när det gäller relationen mellan hemtjänst och äldreboenden. En del kommuner har mycket av bådadera. I andra kommuner gäller den omvända situationen.

I de enskilda kommunerna framträder däremot starkare samband mellan dagens utbyggnad av hemtjänsten och den tidigare utbyggnaden av dessa insatser. Samtidigt visar det sig vara stora skillnader mellan kommunerna i fråga om hemtjänstens utbyggnad. Dessa skillnader består över åren och påverkas inte nämnvärt av vare sig tvingande lagstiftning eller ekonomisk stimulans. Den enskilda kommunens drivkrafter för att ompröva resursan- vändningen förefaller således vara små samtidigt som skillnaderna mellan kommunerna är stora.

2.2.2Statistikproblem och få ekonomiska analyser

Flera omläggningar av statistiken gör det svårt att följa kostnadernas föränd- ring över tiden. Mellan 1993 och 2000 har emellertid kostnaderna (i fasta priser) per invånare 80 år och äldre ökat med ca 7 %. I reala termer har det således inte varit några nedskärningar. Under samma period har dock även vårdtyngden ökat eftersom de äldsta har blivit fler. Det är oklart hur de ökade kostnaderna förhåller sig till den ökade vårdtyngden.

År 2000 beräknades de totala kostnaderna för kommunernas äldreomsorg till 67,3 miljarder kronor. Detta motsvarade drygt en femtedel av kommu- nernas totala kostnader. Enbart till följd av demografiska förändringar beräk- nade Kommunförbundet, hösten 2001, att äldreomsorgens kostnader kommer att öka med nära 12 % fram till 2010. Samtidigt bedömde fyra av fem kom- muner att äldreomsorgens budget för 2001 skulle spricka.

Den officiella statistiken visar samtidigt på stora geografiska skillnader i de genomsnittliga kostnaderna för äldrevården – mer än hundra procent – både per invånare 65 år och äldre och per person i hemtjänsten respektive i särskilt boende.

2.2.3Alternativa former för finansiering och drift

Sedan en tid diskuteras alternativa drifts- och finansieringsformer med bl.a. äldreomsorgsförsäkring och kundvalsmodeller. Andelen vårdtagare som får äldreomsorg i enskild regi motsvarar nu totalt omkring 10 %. Vanligast är denna driftsform i storstadsområden. Samtidigt har en stor andel av äldre- omsorgens brukare många och allvarliga funktionsnedsättningar, inte minst mentalt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 3

56

Revisorerna konstaterar att kunskapen är mycket begränsad om effekterna av konkurrensutsatt verksamhet på sikt, såväl ekonomiskt som i fråga möj- ligheten att möta brukarnas behov. Aktuella erfarenheter tyder bl.a. på att kvaliteten har fått ökad betydelse vid upphandlingen och att prisskillnaderna i anbuden har krympt. De kommunala och de privata utförarna blir alltmer lika varandra.

2.2.4Inverkan av ekonomiska styrmedel

Ett av syftena med de mer decentraliserade styrformer som infördes under 1990-talet var att specialdestinerade statsbidrag skulle mönstras ut. Men under 1990-talets senare del har dessa bidrag åter ökat. Samtidigt har det generella statsbidraget tillförts medel, de s.k. Perssonpengarna, med den uttryckta avsikten att höja kvaliteten inom vården, skolan och omsorgen.

Det saknas en samlad utvärdering av hur dessa bidrag påverkar kommu- nens prioriteringar. Inom äldreomsorgen har de specialdestinerade bidragen varit begränsade under 1990-talet. Riksdagens revisorer anser ändå att sta- tens försök att via ekonomiska styrmedel påverka kommunernas planering och ekonomi är av stor principiell betydelse. SCB har därför på revisorernas uppdrag genomfört en enkätundersökning till ekonomichefer, äldre- omsorgschefer och skolchefer i ett riksrepresentativt urval av kommuner.

Resultatet av SCB:s enkät tyder på att staten kortsiktigt till viss del får ige- nom sina önskemål. Men det förekommer, om än i mindre omfattning, att statsbidragsvillkoren är i konflikt med kommunens egna planer och priorite- ringar.

I tidigare granskningar har revisorerna konstaterat att det är svårt att be- döma effekter av specialdestinerade statsbidrag. Som regel är också medels- tillskotten små.

2.3 Många frågor kring kvalitet och inriktning

I socialtjänstlagen ställs krav på kvalitet i fråga om både enskilda insatser och i fråga om insatsernas inriktning. Här leder granskningen till flera frågor.

2.3.1Utvecklingen på tvärs mot riksdagens mål

Senast i anslutning till beslutet om den nya socialtjänstlagen upprepade riks- dagen att socialtjänsten är en del av den generella välfärd som ska omfatta samtliga medborgare. De flesta åldrande människor får också förr eller se- nare – ofta endast under en rätt kort tid – omfattande hjälpbehov.

Under den gångna tjugoårsperioden har antalet personer 80 år och äldre nära nog fördubblats. Trots detta har antalet hjälptagare i äldreomsorgen minskat kraftigt under samma tid. Bland de hemmaboende äldre står den offentliga äldreomsorgen för en mindre och sjunkande andel av de totala hjälpinsatserna. År 2000 svarade anhöriga och andra närstående för nära två tredjedelar av hjälpinsatserna i hemmet.

De som får offentlig hjälp hemma får dock mer omfattande insatser från såväl kommunernas äldreomsorg som hälso- och sjukvården. Enligt flera

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 3

57

studier är dock de samlade insatserna i dessa fall ofta dåligt anpassade till

Fel! Okänt namn

äldre med tunga och sammansatta hjälpbehov, s.k. multisviktande äldre.

på

Riksdagen har även betonat den s.k. kvarboendeprincipen, dvs. att kom-

dokumentegenskap

munens socialtjänst ska verka för att äldre människor får möjlighet att leva

.:Fel! Okänt namn

och bo självständigt. De som behöver det ska alltså i första hand få stöd och

på

hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Revisorerna konstaterar att

dokumentegenskap

utvecklingen snarare går i omvänd riktning. En ökad andel av de som får

.

hjälp i den offentliga äldreomsorgen bor på institution.

Bilaga 3

2.3.2 Svårt att bedöma höga kvalitetskrav

 

Höga krav ställs på äldreomsorgens vårdgivare. Det handlar bl.a. om deras

 

förmåga att ta ansvar för hjälpbehövande, gamla människor med bibehållen

 

respekt för de gamlas integritet och självbestämmande. Revisorerna konstate-

 

rar samtidigt att rekryteringen av personal är problematisk. Bristerna är också

 

flera i fråga om utbildning och arbetsledning.

 

Samtidigt visar det sig svårt att få en närmare uppfattning om vårdtagarnas

 

syn på insatserna inom äldreomsorgen. Enligt tillgängliga redovisningar är

 

flertalet nöjda när de tillfrågas allmänt om vårdens kvalitet. Men kvalitets-

 

frågor är i sig situationsbundna. De äldres svar blir också mer kritiska om

 

frågorna specificeras. Med dessa metoder nås inte heller de mest vårdkrä-

 

vande med mentala funktionsnedsättningar.

 

Antalet anmälningar av brister inom äldreomsorgen ökar. Detta gäller för

 

anmälningar såväl till länsstyrelserna i fråga om socialtjänstlagen som till

 

Socialstyrelsen i fråga om hälso- och sjukvårdslagen. Orsaker bakom detta

 

kan vara såväl ökade missförhållanden som en ökad benägenhet att anmäla.

 

Klart är dock att länsstyrelsernas granskningar av klagomålen i ökad ut-

 

sträckning resulterar i kritik.

 

3 Remissinstansernas synpunkter

 

Revisorernas granskningsrapport har remissbehandlats. Totalt har 40 remiss-

 

instanser anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig. Totalt har 9 remissin-

 

stanser avstått från att lämna skriftliga yttranden. Utöver detta har Landsor-

 

ganisationen i Sverige (LO) inte lämnat något yttrande. Däremot har ett

 

yttrande kommit in från Svenska kommunalarbetareförbundet (SKAF).

 

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har lämnat ett gemen-

 

samt yttrande.

 

Några rättsliga instanser avstår från att närmare yttra sig. Hit hör JO – som

 

konstaterar att rapporten inte innehåller några förslag till ändrade författ-

 

ningsregler – och Regeringsrätten – som menar att ämnet är sådant att det

 

inte ankommer på Regeringsrätten att yttra sig – samt Kammarrätten i Stock-

 

holm. Även SACO avstår från att närmare yttra sig.

 

3.1 Allmänna kommentarer

 

Flertalet av de övriga remissinstanserna kommenterar revisorernas initiativ

 

att granska äldreomsorgen samt granskningsrapporten. Kommentarerna är till

58

övervägande del positiva. Remissinstanserna bekräftar i huvudsak revisorer-

Fel! Okänt namn

nas iakttagelser och instämmer också till övervägande del i revisorernas

på

slutsatser och förslag.

dokumentegenskap

En del remissinstanser är kritiska till några förslag. Några remissinstanser

.:Fel! Okänt namn

lämnar också mer långtgående förslag.

på

En mer utförlig redovisning av de enskilda remissinstanserna och deras

dokumentegenskap

synpunkter lämnas i bilaga 2.

.

 

Bilaga 3

3.2 De äldres rättssäkerhet

Både kommuner och länsstyrelser instämmer i revisorernas kritik av de äl- dres bristande rättssäkerhet samt behovet av en utökad normering och tillsyn av kommunernas äldreomsorg. Kommentarerna är bl.a. att bristen på riktlin- jer undergräver förtroendet för äldreomsorgen samt möjligheterna att ut- veckla en professionell handläggning av biståndsärendena och en nationell likabehandling. I en del fall anges att man försökt kompensera bristen på central vägledning med egna riktlinjer.

Några remissinstanser framhåller dock risken med att en alltför långtgå- ende reglering kan inkräkta på kreativitet och handlingsfrihet hos äldre- omsorgens utövare. Längst går SKAF med dessa invändningar. Förbundet avstyrker helt en stärkt normering från Socialstyrelsen. I stället framhåller förbundet kommunernas ansvar för äldreomsorgen.

Andra instanser, bl.a. Länsstyrelsen i Gotlands län och Ystads kommun an- ser att det behövs mer långtgående åtgärder. Förslagen rör bl.a. krav på äldreomsorgsplaner, system för kontroll och uppföljning i kommunerna, utökade sanktionsmöjligheter för länsstyrelserna och en äldreombudsman för att företräda de äldre och för att genomföra oberoende granskningar.

Flera remissinstanser kommenterar revisorernas kritik mot en splittrad till- syn och delar även revisorernas uppfattning. En remissinstans, Länsstyrelsen i Norrbotten, är emellertid tveksam till att de rättsliga problemen inom äldre- omsorgen kan hänföras till bristande tillsyn. Enligt styrelsen är det i stället via tillsynen som bristerna har uppmärksammats.

Remissinstanserna delar revisorernas uppfattning att resursbrist inte är skäl för att åsidosätta lagstadgade rättigheter. Men i några yttranden framhålls också att en skärpt rättslig hantering inte löser en reell resursbrist. Kommen- tarer av detta slag framhålls bl.a. av Länsrätterna i Uppsala och Gotlands län och Länsstyrelsen i Västra Götaland samt Åmåls kommun.

Socialstyrelsen är medveten om behovet av fler allmänna råd och rätts- sammanställningar. Verket prioriterar nu också normering och tillsyn gene- rellt. Enligt verket har detta ännu inte fått fullt genomslag inom äldreomsor- gen till följd av flera, stora regeringsuppdrag. Styrelsen pekar också på de pågående insatserna med en förstärkt tillsyn i samverkan med länsstyrelser- na. Dessa erfarenheter kommenteras också positivt av bl.a. Länsstyrelsen i Skåne.

59

3.3 Ekonomi och resursanvändning

Flera remissinstanser kommenterar kommunernas förutsättningar att priori- tera insatser inom äldreomsorgen och samtidigt hålla en budget i balans.

Några kommuner, bl.a. Stockholms stad, Luleå kommun och Gotlands kommun framhåller betydelsen av att få en statistik som medger jämförelser mellan kommunerna och över tiden. Kommun- och landstingsförbunden framhåller det arbete som pågår med att säkerställa insamlandet av de upp- gifter som behövs för kvalificerade, ekonomiska analyser.

Flera remissinstanser understryker revisorernas uppfattning om behovet av ekonomiska analyser. I några fall framhålls direkt att äldreomsorgens resur- ser kan utnyttjas bättre, bl.a. genom att kompetensen inom äldreomsorgen bättre tas till vara och utvecklas. Länsstyrelsen i Gotlands län menar att analyserna även bör omfatta fler åtaganden i kommunerna än äldreomsorgen.

Boverket konstaterar att många mycket vårdkrävande personer bor kvar i sina hem i dag. Detta aktualiserar användningen av bostadsanpassningsbi- drag även för åtgärder som rör assistans- och arbetsmiljöfrågor. Verket ser det inte som självklart att bidraget ska omfatta även dessa frågor. Men verket menar att en samhällsekonomisk analys bör genomföras inom detta område.

Flertalet remissinstanser som kommenterar de specialdestinerade statsbi- dragen delar revisorernas kritiska inställning till dessa bidrag. Det gäller bl.a. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet, Bjuvs kommun, Luleå kommun och Stockholms stad. Kritiken handlar i huvudsak om att bidragen leder till ett kortsiktigt agerande som hindrar eller omöjliggör kommunernas eget ansvarstagande. Bidragen riskerar också att konservera kommunernas planeringsförutsättningar.

Andra instanser – Socialstyrelsen och Länsstyrelsen i Norrbotten och An- hörigrådet i Sverige – delar i princip revisorernas kritiska inställning till dessa statsbidrag, men menar samtidigt att de under god kontroll kan ha goda effekter, bl.a. när ny lagstiftning ska föras ut.

En instans, Demensförbundet, tar direkt avstånd från revisorernas kritik mot de riktade statsbidragen. Enligt förbundet bör riktade medel användas i betydligt högre utsträckning för att upprätthålla kvalitet i äldreomsorgen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 3

3.4 Kvalitet och inriktning

Remissinstanserna framhåller främst behovet av en utvecklad kvalitet i an- slutning till den ökade vårdtyngden.

Ett par instanser, bl.a. SKAF och Stiftelsen Stockholms läns äldrecentrum, framhåller behovet av att följa upp och utvärdera äldreomsorgen i ett brukar- och arbetsmiljöperspektiv. Särskilt Äldrecentrum framhåller att uppföljning i ett verksamhetsperspektiv dåligt speglar de faktiska förhållandena för de äldre, då dessa ofta får hjälp av flera, skilda aktörer hos olika huvudmän. Sveriges pensionärsförbund (SPF) betonar att Socialstyrelsen fortlöpande bör återföra kunskap om äldreomsorgen, inte bara till regeringen utan även till kommunerna.

60

TCO framhåller vikten av att hemtjänstassistenten utför biståndsbedöm-

Fel! Okänt namn

ningarna i samråd med sjuksköterska eller distriktssköterska för att få en

på

helhetsbild.

dokumentegenskap

Ett par instanser, som företräder äldreomsorgens brukare, Demensförbun-

.:Fel! Okänt namn

det och Anhörigrådet i Sverige, betonar att de anhörigas situation i vården

på

behöver lyftas fram mer. Dessa instanser framhåller också att frågan om

dokumentegenskap

ställföreträdarskap inom äldreomsorgen inte är löst. De anhöriga får inte tala

.

för sina närmaste. Enligt Anhörigrådet tvingas också de anhöriga ofta in i

Bilaga 3

vårdarrollen på känslomässiga grunder, utan möjligheter till egna val.

 

Bristen på samverkan mellan kommuner och landsting – fortfarande nio år

 

efter att Ädelreformen infördes – kritiseras av främst Demensförbundet och

 

Anhörigrådet. Äldrecentrum framhåller också att sjukvårdshuvudmännens

 

skyldighet att arbeta förebyggande bör granskas. Äldrecentrum ifrågasätter

 

om kommunernas insatser svarar mot nationella mål när dagverksamhet,

 

promenader och sociala aktiviteter i hemtjänsten minskar.

 

Boverket framhåller att det finns en stor osäkerhet bland kommunerna om

 

gränsdragningen mellan permanent bostad och särskilt äldreboende. Verket

 

konstaterar att många mycket vårdkrävande bor kvar i sina hem i dag. Verket

 

ser det som viktigt att begreppet eget boende definieras samt att samma

 

definition används i all lagstiftning.

 

4 Revisorernas slutsatser och förslag

Under granskningen har revisorerna kunnat konstatera att förutsättningarna för kommunernas äldreomsorg har förändrats kraftigt under 1990-talet.

4.1 Ökade påfrestningar på kommunerna

De förändrade förutsättningarna är en följd av både demografiska föränd- ringar och strukturella förändringar inom hälso- och sjukvården under 1990- talet. De demografiska förändringarna medför en ökad vårdtyngd inom äldreomsorgens målgrupper. Samtidigt har förändringarna till följd av Ädel- reformen samt omstruktureringar och effektivisering inom hälso- och sjuk- vården medfört ytterligare ökade krav och ekonomiska påfrestningar på äldreomsorgen.

Under 2000-talets första decennium avtar ökningen inom befolkningens äldsta åldersgrupper. Ändå beräknade Svenska Kommunförbundet hösten 2001 att äldreomsorgens kostnader under 2000-talets första decennium kommer att öka med ca 1 % per år – motsvarande ca 0,7 miljarder kronor – enbart till följd av de demografiska förändringarna. Samtidigt bedömde fyra av fem kommuner att äldreomsorgens budget för 2001 skulle spricka.

Revisorerna konstaterar att dessa uppgifter tydligt speglar äldreomsorgens påfrestningar på kommunerna.

4.2 Behov av flera typer av insatser

Under granskningen har revisorerna konstaterat att de äldres lagliga rättig-

 

heter och de nationella mål, som riksdagen nyligen har markerat, är allvarligt

61

åsidosatta. Med ca 2 800 gynnande biståndsbeslut som inte har verkställts

Fel! Okänt namn

enligt gällande reglering och ca 2000 felaktigt fattade beslut är problemen av

på

den omfattningen att detta måste betraktas som ett systemfel. Problemen

dokumentegenskap

hänförs i stor utsträckning till brist på platser inom äldreboendet. Revisorerna

.:Fel! Okänt namn

har förståelse för att bristande tillgång på fysiska anläggningar kan skapa

på

problem i beslutssituationer av akut karaktär. Men dagens situation är oac-

dokumentegenskap

ceptabel.

.

 

Bilaga 3

4.2.1Ta fram ett åtgärdsprogram för det rättsliga åtagandet

Socialtjänstlagen är en ramlag, som anger kommunernas skyldigheter. Men lagen har också inslag av rättighetslagstiftning. Gamla som behöver stöd för sin livsföring och som inte kan få detta behov tillgodosett på annat sätt har rätt till hjälp till en skälig levnadsnivå. Riksdagen har nyligen betonat att detta är en del av den generella välfärdspolitik som ska omfatta samtliga medborgare. Bedömningen av dessa hjälpbehov liksom av hjälpinsatsernas materiella innehåll avgörs vid en biståndsbedömning. Här finns således ca 5 000 beslut där kommunen antingen bedömt behov av en hjälpinsats – ofta äldreboende – och sedan beslutat om en annan eller där kommunen har fattat beslut om en hjälpinsats som sedan inte har verkställts. I det förra fallet kan hjälptagaren överklaga beslutet till en förvaltningsdomstol. Denna möjlighet nyttjas endast i mycket begränsad omfattning av de gamla. I 21 fall hade dock avslag lett till överklaganden och lagakraftvunna domar, som inte hade verkställts. Regeringen har dock koncentrerat sina insatser till dessa (21) fall. Revisorerna konstaterar att dessa fall principiellt är allvarliga, men till antalet är de mycket få. I det senare fallet har de gamla inte ens formell möjlighet att få sitt ärende prövat i en förvaltningsdomstol.

Revisorerna menar att i den aktuella situationen bör regeringen inte längre avvakta med insatser mot huvudmännens bristande verkställighet och orik- tiga biståndsbeslut. Regeringen bör redovisa förslag till åtgärder, på kortare och på längre sikt, till riksdagen. Åtgärderna kan omfatta både kommunernas egen kontroll och olika åtgärder från statens sida för att tydliggöra och kon- trollera samhällets åtagande för de äldre.

4.2.2 Analysera resursanvändningen

 

Revisorerna har konstaterat att de rättsliga instanserna tydligt anger att brist

 

på resurser inte är skäl för att neka medborgarna deras lagliga rättigheter. I

 

detta fall handlar det om hjälp till en skälig levnadsnivå inom äldreomsorgen.

 

Det materiella innehållet i hjälpinsatserna kan dock variera kraftigt, vilket

 

också har visat sig vara fallet.

 

Revisorernas granskning har visat på avsevärda skillnader i hur mycket

 

och på vilket sätt äldreomsorgen har byggts ut i landets olika delar. Skillna-

 

derna har inte kunnat förklaras med vare sig demografi eller skattekraft.

 

Också skillnaderna i kostnader för olika insatser är avsevärda. Dessa skillna-

 

der tyder på att olika typer av hjälpinsatser kan vara möjliga även för likar-

 

tade hjälpbehov. Men kunskapen om detta är dålig. Skillnaderna har inte

 

analyserats. Därmed menar revisorerna att hänvisningen till resursbrist som

62

orsak till de allvarliga rättsliga bristerna inte bara är olaglig. Den är också

Fel! Okänt namn

svårförståelig.

på

Revisorerna menar att det behövs ingående analyser av resurser och resur-

dokumentegenskap

sanvändning inom äldreomsorgen i kommuner av olika slag och med olika

.:Fel! Okänt namn

befolkningsunderlag. Resultatet av dessa analyser bör ligga till grund för en

på

diskussion om de tillgängliga resurserna inom kommunernas äldreomsorg

dokumentegenskap

bättre kan tas till vara i enlighet med socialtjänstlagens och kommunallagens

.

bestämmelser. Revisorerna vill även framhålla vikten av att ett sådant un-

Bilaga 3

derlag finns tillgängligt i diskussioner om alternativa former för finansiering

 

och drift inom äldreomsorgen.

 

Revisorerna har under granskningen mött ett positivt gensvar från kommu-

 

nerna när det gäller behovet av att analysera åtgärder och kostnader inom

 

äldreomsorgen som grund för eventuella omprövningar av insatser. Viktiga

 

frågor att belysa är kostnader för såväl tyngre insatser i det egna hemmet

 

eller inom äldreboenden som lättare insatser i det egna hemmet. En annan

 

fråga är i vilken utsträckning lättare insatser inom hemtjänsten kan stödja

 

kvarboende i det egna hemmet och även fungera som stöd för anhöriga.

 

Ytterligare en fråga är i vilken utsträckning dagens inriktning på äldreomsor-

 

gen överensstämmer med riksdagens uttalade mål om en generell välfärd

 

samt kvarboendeprincipen.

 

En viktig förutsättning för analyser av detta slag är att den nationella sta-

 

tistiken förbättras och blir mer jämförbar över tiden såväl centralt som lokalt.

 

Flera kommuner efterlyser också detta i sina remissyttranden över revisorer-

 

nas granskningsrapport.

 

4.2.3 Iaktta fortsatt återhållsamhet med specialdestinerade statsbidrag

 

Trots de nya styrformer som införts mellan staten och kommunerna har

 

specialdestinerade statsbidrag med olika villkor åter ökat under 1990-talets

 

senare del. Inom äldreomsorgen har dessa bidrag varit förhållandevis få. De

 

bidrag som har förekommit är också av mycket begränsad omfattning i för-

 

hållande till insatsernas totala kostnader. Under granskningsarbetet och re-

 

missbehandlingen av granskningsrapporten har främst kommuner varit kri-

 

tiska till dessa statsbidrag. Argumenten är att det är svårt att avstå från bidra-

 

gen samtidigt som de binder upp och konserverar verksamheten. Bidragsvill-

 

koren kan även komma i konflikt med kommunernas egna prioriteringar och

 

planer. Samtidigt menar några remissinstanser att bidragen under vissa förut-

 

sättningar kan fylla en viktig funktion för äldreomsorgens insatser och kvali-

 

tet.

 

Revisorerna föreslår att specialdestinerade statsbidrag även i fortsättningen

 

används med försiktighet inom kommunernas äldreomsorg.

 

4.2.4 Stärk Socialstyrelsens normerande roll

 

Ansvaret för de ovan konstaterade bristerna med beslut och verkställighet

 

inom äldreomsorgen vilar i första hand på de ansvariga huvudmännen. Men

 

det finns också en ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. Här

 

menar revisorerna att Socialstyrelsen har gjort en alltför snäv tolkning av sitt

63

redan snäva normeringsmandat. Kommunerna har därmed lämnats utan

Fel! Okänt namn

vägledning för sina biståndsbeslut. Samtidigt har även tillsynen, såväl inom

på

länsstyrelser som nationellt inom Socialstyrelsen, inte heller tillräcklig haft

dokumentegenskap

norm och vägledning för sin tillsyn. Sedan den 1 januari 2002 har Socialsty-

.:Fel! Okänt namn

relsen fått vidgad rätt att ge ut förskrifter enligt socialtjänstlagen.

på

Revisorerna ser det som väsentligt att regeringen aktivt följer upp att detta

dokumentegenskap

vidgade mandat leder till att äldreomsorgens nationella mål förs ut och följs

.

upp.

Bilaga 3

4.2.5 Stärk tillsynen

 

Socialtjänstlagens krav på en god och utvecklad kvalitet i verksamheten är

 

svårbedömt.

 

När det gäller de enskilda insatserna har metodproblemen hittills varit

 

svåra att bemästra, framför allt i fråga om insatser för äldre med mentala

 

funktionsnedsättningar. Revisorerna vill framhålla det väsentliga i att behov

 

och förutsättningar hos dessa vårdtagare beaktas, bl.a. i anslutning till att

 

man diskuterar alternativa former för finansiering och drift såsom äldre-

 

omsorgsförsäkring och kundvalsmodeller.

 

När det gäller bedömning av insatsernas inriktning och omfattning har den

 

bristande tillgången på statistik över tiden varit ett problem. I detta läge är

 

tillsynen, regionalt och nationellt, viktig. Revisorerna konstaterar att det är

 

oklart om de allvarliga bristerna med verkställighet och oriktiga beslut har

 

förekommit under en längre tid eller om det rör sig om snabbt tilltagande

 

problem. Revisorerna anser att oavsett orsak är situationen allvarlig.

 

Regeringen bör uppdra till Socialstyrelsen att inom ramen för programmet

 

för nationell tillsyn utveckla gemensamma indikatorer över några viktiga

 

kvalitetsaspekter samt inriktningen av äldreomsorgens insatser. Regeringen

 

bör därefter hålla riksdagen underrättad om resultatet.

 

4.3 Revisorernas förslag

 

Med hänvisning till de motiveringar som har framförts under avsnitt 4.2

 

föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen fattar följande beslut i fråga om

 

nationella mål inom kommunernas äldreomsorg:

 

Ta fram ett åtgärdsprogram för det rättsliga åtagandet

 

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört

 

i avsnitt 4.2.1 om ett åtgärdsprogram för det rättsliga åtagandet för de äldre.

 

Analysera resursanvändningen

 

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört

 

i avsnitt 4.2.2 om att analysera resursanvändningen.

 

Iaktta fortsatt återhållsamhet med specialdestinerade statsbidrag

 

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört

 

i avsnitt 4.2.3 om att visa återhållsamhet med specialdestinerade statsbidrag.

 

 

64

Stärk Socialstyrelsens normerande roll

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 4.2.4 om att stärka Socialstyrelsens normerande roll.

Stärk tillsynen

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 4.2.5 om att stärka tillsynen.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Anders G Högmark (m), Per Rosengren (v), Anita Jönsson (s), Gunnar Andrén (fp), Hans Stenberg (s), Kenneth Lantz (kd), Margit Gennser (m), Conny Öhman (s), Ulla Wester (s) Ann-Marie Fagerström (s), Märta Johansson (s) och Lennart Hedquist (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare deltagit kanslichefen Åke Dahlberg, utredningschefen Patrick Joyce och revisionsdirektören Elisabeth Carlsund (föredragande).

Stockholm den 14 november 2002

På Riksdagens revisorers vägnar

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 3

Anders G Högmark

Elisabeth Carlsund

65

Rapport 2002/03:14

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

Vad ska man tro?

Redovisning av statsbidrag till kommunerna

RIKSDAGENS REVISORER · 100 12 STOCKHOLM · TEL 08-786 40 00 · FAX 08-786 61 88

www.riksdagen.se/rr

67

Förord

Finansutskottet har föreslagit att Riksdagens revisorer ska granska statens styrning av kommunerna. Som ett led i en sådan granskning har revisorerna granskat regeringens och statistikansvariga myndigheters uppgifter om stats- bidrag till kommunerna.

Riksdagens revisorer har i förstudien Statens styrning av verksamheter i kommuner (2000/01:16) uppmärksammat problem med att få fram uppgifter om hur stora statsbidrag som vid olika tidpunkter har utbetalats till kommu- ner och landsting. Revisorerna fann stora skillnader i den officiella statistiken från de statistikansvariga myndigheterna, Statistiska centralbyrån (SCB) och Ekonomistyrningsverket (ESV). Dessa skillnader förklarades inte i de publi- kationer där myndigheterna redovisar statistiken.

Syftet med föreliggande rapport är att redovisa och analysera de skillnader som finns vad gäller redovisade uppgifter om statsbidrag till kommunerna. Vissa jämförelser avser också regeringens och myndigheternas redovisningar av statsbidrag till kommuner och landsting. Statsbidrag redovisas ibland för kommunsektorn utan att uppgifterna fördelas på kommuner och landsting. Granskningen omfattar inte andra stödformer, som bredbandsstöd eller nyan- ställningsstöd, som finansieras från inkomsttitlar.

Granskningen har bedrivits inom revisorernas första avdelning. I första av- delningen ingår Ingemar Josefsson ordf. (s), Karl-Gösta Svenson v. ordf. (m), Gunnar Andrén (fp), Agneta Lundberg (s), Gunilla Tjernberg (kd), Märta Johansson (s), Ingvar Johnsson (s) och Patrik Norinder (m).

Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör Lena Sandström ansvarat för granskningen. I arbetet har också utredare Staffan Hedberg medverkat. I granskningen har även utredningschef Karin Brunsson deltagit.

Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum den 27 mars 2003. Rapporten sänds nu ut på remiss till berörda myndigheter och organisat- ioner. Därefter kommer revisorerna att utforma sitt slutgiltiga förslag till riksdagen. Revisorernas avsikt är att slutsatserna rörande redovisning av statsbidrag till kommunerna ska ingå i en skrivelse till riksdagen om statens

styrning av kommunerna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

69

Sammanfattning

Fel! Okänt namn

 

på

Riksdagens revisorer har granskat regeringens och statistikansvariga myn-

dokumentegenskap

digheters uppgifter om statsbidrag till kommunerna. Vissa jämförelser avser

.:Fel! Okänt namn

både kommuner och landsting.

på

Enligt regeringen är den grundläggande principen för statsbidragsgivning

dokumentegenskap

till kommuner och landsting att bidragen ska ges som generella statsbidrag

.

även om specialdestinerade statsbidrag kan vara motiverade i vissa fall.

Bilaga 4

Generellt statsbidrag ska utgöra ett allmänt ekonomiskt stöd till kommuner

 

och landsting. Specialdestinerade statsbidrag avser vanligtvis bidrag för en

 

bestämd verksamhet eller ett ändamål. Regeringen har dock aldrig redovisat

 

fördelningen mellan generella respektive specialdestinerade statsbidrag.

 

På grundval av underlag från Statskontoret har revisorerna beräknat att

 

omkring 45 % av bidragen till kommuner och landsting utgjorts av special-

 

destinerade statsbidrag år 2001.

 

Oklara ansvarsförhållanden

 

Statistiska centralbyrån och Ekonomistyrningsverket är statistikansvariga

 

myndigheter för statsbidrag eller transfereringar till kommuner och landsting.

 

Statistiska centralbyrån är ansvarig för statistikprodukterna, räkenskapssam-

 

mandraget och nationalräkenskaperna. Samtidigt har Statistiska centralbyrån

 

ansvar för att samordna den statliga statistikproduktionen.

 

I räkenskapssammandraget redovisar Statistiska centralbyrån uppgifter

 

från kommunerna. I nationalräkenskaperna inhämtas uppgifter om transfere-

 

ringar till kommuner och landsting från Ekonomistyrningsverket och räken-

 

skapssammandraget. Dessa uppgifter korrigeras för att uppnå överensstäm-

 

melse med EU:s föreskrift om nationalräkenskaperna.

 

Ekonomistyrningsverket ansvarar för utfallet av statsbudgeten. Redovis-

 

ningen grundas på myndigheternas uppgifter. Därutöver ska Ekonomistyr-

 

ningsverket sammanställa och beräkna statens totala inkomster och utgifter i

 

nationalräkenskapstermer. Detta innebär att Ekonomistyrningsverket genom-

 

för merparten av de bearbetningar som krävs för nationalräkenskapernas

 

behov. Under granskningen har det dock visat sig att Ekonomistyrningsver-

 

ket gör flera beräkningar, som inte överensstämmer med varandra. Varken

 

Statistiska centralbyrån eller Ekonomistyrningsverket har kunnat förklara

 

varför uppgifterna inte stämmer. Vem som har det slutliga ansvaret för upp-

 

gifter i nationalräkenskaperna framstår som oklart.

 

Oklara redovisningar

 

Statsbidrag till kommuner och landsting redovisas på skilda sätt i officiell

 

statistik och offentligt tryck. Ibland redovisas uppgifterna samlat för kom-

 

muner och landsting. Ibland ingår utjämningsbidrag till kommuner och

 

landsting. Utjämningsbidraget är ett bidrag som finansieras via en avgift som

 

övriga kommuner och landsting erlägger. Ibland fördelas uppgifterna på

 

 

70

generellt respektive specialdestinerat statsbidrag. Vad som ingår i olika re-

Fel! Okänt namn

dovisningar är ofta oklart.

på

Det är också oklart vad som ingår i regeringens och statistikansvariga

dokumentegenskap

myndigheters redovisningar av det generella statsbidraget. Under gransk-

.:Fel! Okänt namn

ningen har det framkommit att regeringens uppgifter i budgetpropositionen,

på

liksom Ekonomistyrningsverkets och Riksskatteverkets redovisningar av det

dokumentegenskap

generella statsbidraget, har inkluderat kommunernas inbetalningar till mer-

.

värdesskattekontot, det s.k. kommunkontosystemet. Detsamma har gällt

Bilaga 4

Statistiska centralbyråns räkenskapssammandrag. Det har inte tydligt fram-

 

gått att momsinbetalningarna har ingått i redovisningarna. Kommunkontosy-

 

stemet skulle finansieras av kommuner och landsting genom avgifter.

 

I budgetpropositionen saknas en samlad redovisning av specialdestinerade

 

statsbidrag. Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån redovisar

 

specialdestinerade statsbidrag på skilda sätt.

 

Oförklarade skillnader

I granskningen har revisorerna funnit ett flertal oförklarade skillnader mellan uppgifter från regeringen och statistikansvariga myndigheter.

Revisorernas förslag

Revisorerna menar att det finns risk för att de skilda uppgifterna om statsbi- drag till kommuner och landsting leder till missförstånd hos beslutsfattare och andra statistikanvändare.

Revisorerna föreslår att regeringen definierar begreppet statsbidrag. Bidrag till kommuner och landsting som inte betraktas som statsbidrag behöver särskilt anges och definieras.

Enligt revisorernas mening bör regeringen tydliggöra myndigheternas an- svar för uppgifter som avser statsbidrag eller transfereringar till kommuner och landsting. Bristerna är särskilt påtagliga vad gäller uppgifter i nationalrä- kenskaperna.

Regeringen och statistikansvariga myndigheter bör tydliggöra vad som in- går i redovisningen av det generella statsbidraget. Av kommande redovis- ningar bör den reglering som beror på mervärdesskatt redovisas särskilt. Uppgifter om tidigare års inbetalningar till mervärdesskattekonton bör också redovisas.

Både det generella statsbidraget och utjämningsbidraget bör redovisas sär- skilt för kommuner respektive landsting.

Regeringen bör redovisa de specialdestinerade statsbidragen i ett samman- hang. Syftet är att förse riksdagen med ett gott beslutsunderlag. Vilka anslag som innehåller bidrag till kommuner eller landsting bör tydligt redovisas.

Revisorerna anser att regeringen bör ge de statistikansvariga myndigheter- na i uppdrag att regelmässigt förklara hur olika uppgifter har räknats fram.

71

1 Utgångspunkter

Den officiella statistiken över statsbidrag till kommuner är inte entydig. De statistikansvariga myndigheterna, Statistiska centralbyrån och Ekonomistyr- ningsverket redovisar olika uppgifter utan att skillnaderna förklaras.

Revisorerna har därför begärt att Statistiska centralbyrån och Ekonomi- styrningsverket redovisar uppgifter om statens bidrag till kommunerna för budgetåret 1992/93 samt åren 1998 och 2000. Dessutom har revisorerna efterfrågat en redogörelse för varför olika delar av den officiella statistiken över statens bidrag till kommunerna inte överensstämmer.1

Revisorerna har fått två olika svar från myndigheterna med totalt tre olika sifferuppgifter. Redovisningen från Statistiska centralbyrån omfattade upp- gifter från två olika statistikprodukter inom myndigheten, dels räkenskaps- sammandraget (SCB/RS) som grundas på kommunernas egna uppgifter, dels nationalräkenskaperna (SCB/NR) som utgår från uppgifter från olika sta- tistikproducenter. Ekonomistyrningsverkets uppgifter omfattade statsbudge- tens transfereringar till kommuner och landsting. I tabell 1 redovisas myn- digheternas uppgifter.

Tabell 1 Summa statsbidrag till kommuner och landsting, miljoner kronor

19931

 

1992/93

 

1998

 

 

 

2000

 

SCB

 

ESV

SCB

 

ESV2

SCB

 

ESV2

NR

RS

 

NR

RS2

 

NR

 

RS2

 

74 283

74 218

102 136

82 508

127 864

123 956

82 089

 

135 369

133 010

NR: nationalräkenskaperna

RS: räkenskapsammandraget

1)1993 startade EU-anpassningen av nationalräkenskaperna

2)I uppgifterna från Ekonomistyrningsverket och räkenskapssammandraget ingår utjämningsbidrag till kommuner och landsting. Av räkenskapssammandragets redovisning framgår att utjämningsbidrag är en omfördelning mellan kommuner respektive landsting.

Källa: Statistiska centralbyrån och Ekonomistyrningsverket

Av tabell 1 framgår att det finns betydande skillnader mellan olika uppgifter om hur mycket statsbidrag kommuner och landsting har erhållit. Skillnaderna ökar över tiden.

Det fanns flera problem med myndigheternas redovisning. Problemen var bl.a. att myndigheternas uppgifter för 1992/93 och 1993 på grund av sta- tistikomläggningar inte var jämförbara med övriga år. Ett annat problem var att skillnader mellan uppgifterna förklarades på olika sätt av myndigheterna. Oklarheter kvarstod beträffande skillnader mellan olika uppgifter. Revisorer-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

1Skrivelse, dnr. 2002:10(4).

72

na beslutade därför att genomföra en mer ingående granskning av myndig- heternas skilda uppgifter.

2 Behovet av ekonomisk statistik

2.1 Nationella beslut och beslut inom EU

Enligt utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken (SOU 2001:34) har vikten av god kvalitet på den ekonomiska statistiken ökat.2 Under 1990-talet har flera mål för den ekonomiska politiken angivits i kvan- titativa termer både inom EU och nationellt.

Exempelvis styrs den svenska penningpolitiken sedan 1993 av ett inflat- ionsmål. Målet är en inflation på 2 %, med en tolerans för avvikelser från en nivå med plus/minus en procentenhet.

Finanspolitiken styrs sedan 1996 bl.a. av ett utgiftstak, där nivån fastställs i nominella termer för tre år framåt. Målet för den offentliga sektorns finansi- ella sparande är ett överskott på i genomsnitt 2 % av bruttonationalprodukten under en konjunkturcykel.

Kraven för att länder ska få delta i den europeiska monetära unionen (EMU) har formulerats i kvantitativa termer genom de s.k. konvergenskrite- rierna. Till kriterierna hör att den offentliga sektorns konsoliderade brutto- skuld inte får överstiga 60 % av bruttonationalprodukten. Ett annat kriterium är att den offentliga sektorns budgetunderskott inte får överstiga 3 % av bruttonationalprodukten. Andra kriterier rör inflationen, räntor och växelkur- ser.

EU:s medlemsländer har också kommit överens om den s.k. stabilitets- och tillväxtpakten, som bl.a. föreskriver att statens budgetsaldo ska balanseras eller visa överskott.

Kvaliteten på den ekonomiska statistiken får stor betydelse för bedöm- ningar av om de skilda målen uppnås eller inte. Det statistiska underlaget ger beslutsfattare på olika nivåer underlag för beslut om vilka åtgärder som behöver vidtas för att målen ska uppnås.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

2.2 Statistik om offentliga finanser och offentlig konsumtion

Den ekonomiska statistikens betydelse har ökat sedan den nya budgetproces- sen med utgiftstak för staten och ramar för olika utgiftsområden infördes 1996. Riksdagens beslut grundas på prognoser om den offentliga sektorns finansiella utveckling.

Kvaliteten i det statistiska underlaget har enligt Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken stor betydelse för bedömningar av utveckling- en av statens utgifter.

2Underlaget till detta kapitel har hämtats från SOU 2001:34, Behovet av ekonomisk statistik, Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken.

73

De myndigheter som tillhandahåller ekonomisk statistik för sådana be-

Fel! Okänt namn

dömningar är Ekonomistyrningsverket, Statistiska centralbyrån och Kon-

på

junkturinstitutet.

dokumentegenskap

Konjunkturinstitutet utarbetar makroekonomiska prognoser med utgångs-

.:Fel! Okänt namn

punkt i uppgifter från Statistiska centralbyråns program för nationalräken-

på

skaper.

dokumentegenskap

Konjunkturinstitutets prognoser används som underlag för både Ekonomi-

.

styrningsverkets beräkningar och Finansdepartementets bedömningar. Eko-

Bilaga 4

nomistyrningsverket lämnar prognoser över statsbudgetens inkomster och

 

utgifter till regeringen. Dessa prognoser utgår i hög grad från Konjunkturin-

 

stitutets prognoser.

 

Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken har inhämtat

 

skriftliga synpunkter på den ekonomiska statistiken från bl.a. Finansdepar-

 

tementet och Konjunkturinstitutet.3

 

Konjunkturinstitutet framhåller att institutet i sin prognosverksamhet är

 

beroende av tillförlitlig och snabb ekonomisk statistik från främst nationalrä-

 

kenskaperna. Institutet anser att kvaliteten är en viktigare aspekt än snabb-

 

heten i publiceringen.

 

Konjunkturinstitutet konstaterar att nationalräkenskapernas redovisning av

 

de offentliga finanserna i huvudsak bygger på myndigheternas redovisning

 

till Ekonomistyrningsverket och kommunernas redovisning till räkenskaps-

 

sammandraget vid Statistiska centralbyrån. Enligt institutet finns det problem

 

med översättningen från olika redovisningar till nationalräkenskapernas

 

definitioner.

 

Enligt Konjunkturinstitutet måste en tillförlitlig statistik bygga på ”en

 

obruten kedja”, där information samlas in och förs vidare på ett systematiskt

 

och genomtänkt sätt. Olika bearbetningar av de underlag som har använts ska

 

kunna följas. Det är mycket viktigt att övergångarna mellan olika beräk-

 

ningsled är otvetydig, genomskinlig och klar. Konjunkturinstitutet bedömer

 

att detta är särskilt viktigt om olika resultatmått, som statens budgetsaldo och

 

den kommunala sektorns resultatmått, ska kunna jämföras.

 

Även Finansdepartementet kritiserar nationalräkenskaperna vad gäller

 

översättning av de statliga och kommunala myndigheternas redovisning till

 

nationalräkenskapernas definitioner. Som exempel nämns att det finns flera

 

olika mått för den offentliga sektorns finanser.

 

Både Finansdepartementet och Konjunkturinstitutet anser att nationalrä-

 

kenskapernas publicerade redovisning av de offentliga finanserna är mycket

 

summariska och inte ens tillfredsställer lågt ställda krav på analysmöjlighet-

 

er.

 

Finansdepartementet anser att nationalräkenskapernas uppgifter om den

 

kommunala sektorn, liksom i många andra länder, är osäkra.

 

3SOU 2001:34, Behovet av ekonomisk statistik, bilagorna 2 och 3.

74

Departementet uppger också att det finns brister vad gäller redovisningen

Fel! Okänt namn

av den statliga sektorn. Myndigheternas redovisning är inte helt anpassad till

på

nationalräkenskapernas krav.

dokumentegenskap

Utredningen har också genomfört intervjuer med användare av den eko-

.:Fel! Okänt namn

nomiska statistiken. De synpunkter som bl.a. framkom var att

på

• tillförlitligheten är otillräcklig bl.a. vad gäller den offentliga sektorns

dokumentegenskap

 

finanser och offentlig konsumtion

.

•

det finns behov av längre tidsserier

Bilaga 4

•

det föreligger en bristande jämförbarhet mellan olika statistikprodukter.

 

I betänkandet redovisas således ett antal brister i statistiken om den offentliga sektorns finanser och konsumtion. Av statsbudgetens utgifter utgörs enligt Ekonomistyrningsverket 12 % av transfereringar till kommuner. Statsbidra- gen till kommuner är därmed inte en obetydlig del av statsbudgeten.

3 Innehållet i redovisningen

Statsbidrag till kommuner och landsting används som ett begrepp i lagar, författningar och officiell statistik trots att en entydig definition saknas.

Statsbidrag till kommuner och landsting utgår som antingen generellt statsbidrag eller specialdestinerade statsbidrag. Det generella statsbidraget är ett allmänt finansiellt stöd, medan specialdestinerade bidrag är knutna till en viss verksamhet eller åtgärd. Den grundläggande principen för statens bi- dragsgivning till kommuner och landsting är att bidrag ska utgå som gene- rella bidrag. Specialdestinerade bidrag är motiverade i vissa fall.

Det generella statsbidraget används även för att genomföra ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn genom att finansieringsprinci- pen tillämpas. Om ett statligt beslut omfattas av finansieringsprincipen för- ändras nivån på det generella statsbidraget.

Kommunkontosystemet var ett system för att kompensera kommuner och landsting för mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet. Systemet bygg- de på att kommuner och landsting betalade in avgifter som skulle täcka utbe- talningarna från systemet.

Riksdagen har fattat beslut om att systemet ska förändras. Kommuner och landsting ska även fortsättningsvis bekosta momsavdragen. Det generella statsbidraget har därför minskats.

Uppgifter om det generella statsbidraget har ofta omfattat kommunernas inbetalningar till kommunkontosystemet.

3.1 Statsbidrag

Den kommunalekonomiska kommittén konstaterade redan 1991 att det inte fanns någon entydig definition av vad ett statsbidrag till kommuner och

75

landsting egentligen är.4 Begreppet statsbidrag används i lagar, författningar och officiell statistik trots att en entydig definition saknas.

3.2 Transfereringar

För att beskriva överföringar mellan staten och kommunerna används även begreppet transfereringar. Inom nationalräkenskaperna avser löpande transfe- reringar inom den offentliga sektorn transfereringar mellan olika delsektorer inom den offentliga sektorn (staten, delstater, kommuner och socialförsäk- ring) med undantag av skatter, subventioner, investeringsbidrag och andra kapitaltransfereringar. Definitionen framgår av det europeiska nationalräken- skapssystemet (ENS 95), som är den EU-föreskrift som tillämpas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

3.3 Generellt statsbidrag

Det generella statsbidraget ska utgöra ett allmänt finansiellt stöd till kommu- ner och landsting. Regeringen redovisar det generella statsbidraget till kom- muner och landsting sammanslaget.

I budgetpropositionen för 2003 framhåller regeringen att den grundläg- gande principen för statsbidrag till kommuner och landsting är att de ska ges som generella bidrag, även om specialdestinerade statsbidrag kan vara moti- verade i vissa fall. 5

3.3.1Finansieringsprincipen

Det generella statsbidraget används också för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Detta sker sedan 1993 bl.a. genom att den s.k. finansieringsprincipen tillämpas.6

Principen innebär att kommuner och landsting inte ska ges nya eller utö- kade obligatoriska uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Om ett statligt beslut omfattas av principen sker den ekonomiska regleringen genom att nivån på det generella statsbi- draget förändras. I de fall uppgifterna förändras så att kostnaderna ökar, höjs nivån på de generella statsbidragen. Om kostnaderna minskar görs en mot- svarande minskning av statsbidraget.

Regleringar enligt finansieringsprincipen sker efter en förhandling mellan Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och regeringen. De eko- nomiska regleringarna redovisas i budgetpropositioner och vårpropositioner. Redovisningen är uppdelad på kommuner och landsting. I propositionerna redovisas regleringar enligt finansieringsprincipen och hur dessa regleringar

4 SOU 1991:98, Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans – statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer, s. 127.

5Prop. 2002/03:1, bet. 2002/03:FiU03, rskr. 2002/03:87.

6Prop.1991/92:150, bet.1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345. Principen förtydligades i prop. 1993/94:150, bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442.

76

fördelas på kommuner respektive landsting. Av bilaga 1 framgår de regle-

Fel! Okänt namn

ringar som har genomförts under perioden 1997–2003.

på

Regleringen enligt finansieringsprincipen genomförs vanligtvis vid ett till-

dokumentegenskap

fälle med utgångspunkt i den beräknade kostnadsnivån vid den tidpunkt då

.:Fel! Okänt namn

verksamhetsförändringen genomförs. Detta innebär att man inte tar hänsyn

på

till eventuella volymökningar eller förändringar i efterfrågan på grund av

dokumentegenskap

olika beslut.

.

Det förekommer att bidrag till kommuner och landsting först utgår som ett

Bilaga 4

specialdestinerat statsbidrag för att sedan inordnas i det generella statsbidra-

 

get och regleras enligt finansieringsprincipen. Ett sådant exempel är tjänste-

 

pension för skolledare och lärare. Före 1996 fanns ett särskilt anslag för

 

tjänstepensioner för skolledare och lärare. Från och med 1997 ingår anslaget

 

i det generella statsbidraget. Ett annat exempel är bidrag till personalför-

 

stärkning i skola och fritidshem (även kallat ”Wärnerssonpengarna”).7 Enligt

 

riksdagens beslut uppgick bidraget till 500 miljoner kronor 2001. Under en

 

femårsperiod ska bidraget öka successivt till 5 miljarder kronor. Bidraget ska

 

sedan inordnas i det generella statsbidragssystemet.

 

3.4 Specialdestinerade statsbidrag

Ekonomistyrningsverket anger i publikationen Statens Finanser att special- destinerade statsbidrag betraktas som särskilda ersättningar för en tjänst som utförs åt staten.8 Företrädare för Finansdepartementet uppger vid intervju att med specialdestinerade statsbidrag avses vanligtvis bidrag som är avsedda för en bestämd verksamhet eller ett bestämt ändamål.

I budgetpropositionerna saknas en samlad redovisning av specialdestine- rade statsbidrag eller transfereringar som utgår till kommuner och landsting. Specialdestinerade statsbidrag redovisas under olika anslag inom de flesta utgiftsområden. Ett anslag kan innehålla flera specialdestinerade statsbidrag.

3.5 Utjämningsbidrag

Utjämningsbidraget ska bidra till att åstadkomma likvärdiga förutsättningar mellan kommuner och landsting. Bidraget finansieras med en utjämningsav- gift som övriga kommuner och landsting erlägger. I budgetpropositionen redovisas bidraget samlat för kommuner och landsting. I Ekonomistyrnings- verkets redovisning av transfereringar till den kommunala sektorn ingår utjämningsbidrag till kommuner och landsting.

7Prop. 2000/01:1, bet. 2000/01:FiU3, rskr. 2000/01:126.

8Ekonomistyrningsverketts rapport 2001:9 Statens Finanser 2000, s. 102.

77

3.6 Kommunkontosystemet

Kommuner lämnar i likhet med företag en skattedeklaration som innefattar en deklaration av ingående och utgående mervärdesskatt. Därutöver fanns till 2003 ett system för att kompensera kommuner och landsting för mervär- desskatt i icke skattepliktig verksamhet inom det s.k. kommunkontosystemet.

Riksdagen har fattat beslut som innebär att systemet har förändrats fr.o.m. den 1 januari 2003. Som följd av beslutet ska det generella statsbidraget minskas. Kommuner och landsting behöver inte erlägga några särskilda avgifter.9

Uppgifter om det generella statsbidraget har ofta omfattat kommunernas inbetalningar till kommunkontosystemet.

Syftet med kommunkontosystemet var att ta bort de konkurrensproblem som momsen ger upphov till i samband med att kommuner bedriver verk- samhet i egen regi eller köper tjänsten på marknaden. Systemet infördes 1996 efter Sveriges inträde i EU.

Före 1995 hade kommunerna en generell avdragsrätt för all ingående moms. Den generella avdragsrätten harmonierade dock inte med de regler som började gälla när Sverige gick med i EU. Det fanns dessutom ett särskilt statsbidrag som skulle täcka den moms som indirekt belastar kommunerna vid upphandling av icke skattepliktig verksamhet från privata entreprenörer.

Kommunkontosystemet byggde på att kommuner och landsting själva skulle finansiera systemet genom att de betalade in avgifter som skulle täcka utbetalningarna från systemet. I samband med att kommunkontosystemet infördes fick kommunerna genom en reglering av det generella statsbidraget ett tillskott på drygt 16 miljarder kronor för att finansiera den införda moms- avgiften.

Kommunerna betalade årligen en fast avgift per invånare. Avgiften be- stämdes varje år av Riksskatteverket. Det samlade avgiftsbeloppet skulle motsvara den beräknade ersättningen till kommunerna. Riksskatteverket fastställde avgiften, som grundades på beräkningar om det förväntade uttaget från systemet.

Kommunerna fick sedan, efter ansökan, ersättning från kommunkontot för ingående moms som inte har dragits av enligt mervärdesskattelagen. Skatte- kontoret i Ludvika utbetalade ersättningen från två konton hos Riksgäldskon- toret. Det ena kontot omfattade kommunernas ersättning och det andra lands- tingens ersättning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

9Prop. 2001/02:112, bet. 2001/02 :FiU17, rskr. 2001/02:296.

78

4 Statistikansvariga myndigheter

4.1 Gällande reglering

Lagen om den officiella statistiken innehåller bestämmelser om officiell statistik (2001:99). Av lagen framgår bl.a. att regeringen meddelar bestäm- melser om vilka myndigheter som ansvarar för officiell statistik. Vidare anges att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverk- samhet och forskning. Den ska vara objektiv och allmänt tillgänglig.

Regeringen har utfärdat en förordning med anledning av lagen om den of- ficiella statistiken (2001:100). I denna anges bl.a. vad som är officiell sta- tistik inom olika områden och vilka myndigheter som har ansvar för respek- tive område.

Av förordningen framgår också att en statistikansvarig myndighet beslutar om statistikens innehåll och omfattning om inte något annat följer av ett särskilt beslut från regeringen. Något sådant beslut har inte regeringen fattat vad gäller den officiella statistiken som omfattar statsbidrag eller transfere- ringar till kommuner och landsting.

Enligt förordningen är Statistiska centralbyrån ansvarig för kommunernas finanser, som är en statistikgren inom statistikområdet offentlig ekonomi. Statistiska centralbyrån är också ansvarig för nationalräkenskaperna som är ett eget statistikområde. Ekonomistyrningsverket är ansvarigt för utfallet av statsbudgeten, som är en statistikgren inom statistikområdet offentlig eko- nomi.

Både Statistiska centralbyrån och Ekonomistyrningsverket är därmed sta- tistikansvariga myndigheter för redovisning av uppgifter som innefattar statsbidrag eller transfereringar till kommuner och landsting.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

4.2 Ekonomistyrningsverket

Ekonomistyrningsverket ska enligt sin instruktion (1998:417) bl.a.

•sammanställa utfallet av statsbudgeten

•sammanställa och beräkna statens totala inkomster och utgifter anpas- sade till nationalräkenskapstermer

•utarbeta statistik över statens finanser

•ta fram underlag till årsredovisningen för staten.

I instruktionen anges att dessa frågor omfattas av ett årligt rapporteringskrav till regeringen.

Ekonomistyrningsverket svarar även för prognoser över statens inkomster och utgifter. Av instruktionen framgår att Ekonomistyrningsverket ska sam- arbeta med Konjunkturinstitutet om prognoser och därvid förklara skillna- derna mellan verkens prognoser.

79

Ekonomistyrningsverket har således ansvar för att redovisa statsbudgetens

Fel! Okänt namn

inkomster och utgifter. Detta innebär att verket är huvudman för statsredo-

på

visningen som är den samlade ekonomiska redovisningen för staten.10

dokumentegenskap

Verket lämnar även underlag till årsredovisningen för staten till regering-

.:Fel! Okänt namn

en. Redovisningen baseras på den information som myndigheterna och af-

på

färsverken lämnar till statsredovisningen och den information som presente-

dokumentegenskap

ras i deras respektive årsredovisningar.

.

Regeringen har utfärdat ett flertal förordningar som på olika sätt omfattar

Bilaga 4

statlig finansiering och redovisning.11 Ekonomistyrningsverket har på grund-

 

val av dessa förordningar utfärdat föreskrifter som statliga myndigheter ska

 

följa. Därtill har Ekonomistyrningsverket utfärdat allmänna råd som kom-

 

plement till förordningar och föreskrifter.

 

4.3 Statistiska centralbyrån

Statistiska centralbyrån, SCB, ska enligt sin instruktion ansvara för officiell statistik (1988:137). Centralbyrån ska enligt instruktionen särskilt svara för samordning av den statliga statistikproduktionen samt verka för samordning mellan statlig och annan statistikproduktion (2 §).

Statistiska centralbyrån ansvarar dels för ekonomisk statistik, där program för nationalräkenskaperna ingår, dels för statistik om kommunernas finanser där statistikprodukten räkenskapssammandraget ingår.

4.3.1 Nationalräkenskaperna

Syftet med nationalräkenskaperna är att sammanfatta och beskriva landets ekonomiska aktiviteter och utveckling.

Nationalräkenskaperna används som underlag för analys av Sveriges eko- nomi på kort och lång sikt.12 Uppgifterna används bl.a. av

• Finansdepartementet, främst ekonomiska avdelningen som underlag för nationalbudgeten och för långtidsutredningarna

• Konjunkturinstitutet för löpande konjunkturanalyser och prognoser

• olika statliga organ och myndigheter

• arbetsmarknadsorganisationer

• privata organisationer och företag som underlag för samhällsekonomisk analys och bedömningar.

10 Finansdepartementet, Ekonomisk styrning – en handledning för Regeringskansliets verksamhet och budgetberedning, 2001-05-18.

11 Förordning (2000:606) om myndigheternas bokföring, förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, anslagsförordningen (1996:1189) och kapitalför- sörjningsförordningen (1996:1188).

12 www.scb.se oktober 2002.

80

Nationalräkenskapernas redovisning av den kommunala sektorn omfattar

•löpande transfereringar mellan stat och kommun

•investeringsbidrag från stat och kommun

•övriga produktsubventioner från stat och kommun.

I nationalräkenskaperna används uppgifter från andra statistikproducenter, både inom Statistiska centralbyrån och andra myndigheter. Vad gäller trans- fereringar till kommunerna använder nationalräkenskaperna främst Ekono- mistyrningsverkets uppgifter om statsbidrag till kommunerna. Uppgifter om kommunernas investeringar hämtas från räkenskapssammandraget.

De uppgifter som Ekonomistyrningsverket lämnar om utbetalning av stats- bidragen till kommunerna bearbetas så att uppgifterna ska stämma överens med nationalräkenskapernas definitioner. Ekonomistyrningsverket genomför sedan 1999 merparten av dessa korrigeringar. Korrigeringarna innebär att ett flertal delar som ingår i Ekonomistyrningsverkets egen redovisning av stats- bidrag dras bort. Exempel på uppgifter som exkluderas är

•kommunernas inbetalningar till mervärdesskattekontot som ingår i Eko- nomistyrningsverkets uppgifter om det generella statsbidraget (se avsnitt 3.6)

•sådana statsbidrag till kommuner som definieras som subventioner, t.ex. bidrag för arbetsmarknadspolitisk verksamhet och samhällsplanering som utbetalas av Arbetsmarknadsverket och länsstyrelserna till kommu- ner och företag

•EU-bidrag, eftersom EU i nationalräkenskaperna redovisas som en egen sektor.

I nationalräkenskaperna genomförs sedan korrigeringar för investeringsbi- drag. Då används de uppgifter som kommunerna har redovisat som investe- ringar i räkenskapssammandraget.

4.3.2Räkenskapssammandraget

Statistiska centralbyrån genomför en årlig undersökning som kallas räken- skapssammandrag. Syftet med undersökningen är att både för kommunerna och landet som helhet ge tillförlitlig information om kommunernas ekonomi, nuläge och utveckling.13

Räkenskapssammandraget grundas på uppgifter från kommunernas bok- slut. Statistiska centralbyrån inhämtar uppgifterna genom en enkät till kom- munerna. Enkäten omfattar kommunernas samtliga intäkter och kostnader. I enkäten är uppgiften om det generella statsbidraget förtryckt. Statistiska centralbyrån inhämtar dessa uppgifter från Riksskatteverket.

13www.scb.se, augusti 2002.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

81

Enligt Statistiska centralbyrån används räkenskapssammandragets uppgifter

Fel! Okänt namn

• i nationalräkenskaperna för beräkning av BNP

på

• av Finansdepartementet för uppföljning och utvärdering av kommuner-

dokumentegenskap

nas ekonomi samt för bedömning av enskilda kommuners ekonomi

.:Fel! Okänt namn

• av regeringen och statliga myndigheter för beräkning av statsbidrag för

på

maxtaxa inom barnomsorg och beräkning av statsbidrag för utjämning

dokumentegenskap

enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade

.

• av statliga myndigheter för deras uppföljning av kommunal verksamhet

Bilaga 4

•av Svenska Kommunförbundet för uppföljning av kommunernas eko- nomi och verksamhet

•av banker och andra finansieringsinstitut för kreditvärdering av kommu- ner

•av massmedier och allmänhet.

Uppgifterna publiceras i Statistiska meddelanden, Statistisk årsbok och Års- bok för Sveriges kommuner. Nyckeltal för olika verksamheter i kommunerna redovisas i publikationen Vad kostar verksamheten i Din kommun?

5 Utbetalning av bl.a. generellt statsbidrag

Statistiska centralbyrån beräknar det generella statsbidraget och belopp inom det kommunala utjämningssystemet. Skattemyndigheterna beslutar om bi- dragsbeloppen. Beloppen utbetalas efter olika avdrag för bl.a. inbetalningar till mervärdesskattekontot. Varje kommun får en specifikation av det belopp som kommer att utbetalas. Av specifikationen framgår kommunens inbetal- ning till mervärdesskattekontot.

Riksskatteverket redovisar utbetalning av generellt statsbidrag till kommu- ner respektive landsting i sin årsredovisning. I redovisningen har kommuner- nas respektive landstingens inbetalningar till mervärdesskattekontot ingått. Däremot har inte den ersättning som staten betalat ut redovisats som annat än som uttag från de särskilt inrättade kontona i Riksgäldskontoret.

Kommunkontosystemet har förändras från den 1 januari 2003. Enligt riks- dagens beslut ska kompensation för mervärdesskatt i den icke skattepliktiga verksamheten fortsättningsvis finansieras från statsbudgetens inkomstsida. Kommuner och landsting ska dock även fortsättningsvis bekosta kompensat- ionssystemet på så sätt att det generella statsbidraget minskas med belopp motsvarande beräknade utbetalningar.

5.1Statistiska centralbyrån beräknar och skattemyndigheterna betalar

Generellt statsbidrag till kommuner och landsting regleras bl.a. i lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Av lagen framgår bl.a. att statsbidrag fördelas med ett enhetligt belopp per invånare. Till kommuner fördelas för åren 1997–2004 därutöver ett generellt åldersba- serat statsbidrag med ett enhetligt belopp per invånare inom vissa ålders- grupper.

82

Regeringen har utfärdat en förordning om generellt statsbidrag till kom- muner och landsting.14 Av förordningen framgår att Statistiska centralbyrån beräknar det generella statsbidraget. Statistiska centralbyrån beräknar också avgifter och bidrag inom det kommunala utjämningssystemet.15

Statistiska centralbyrån översänder beräkningsunderlaget till skattemyn- digheterna som beslutar om bidragsbeloppen och betalar ut dem tillsammans med kommunalskatt och belopp i det kommunala utjämningssystemet.

Utbetalningen består av16

•kommunalskatt

•generellt statsbidrag

•utjämningsbidrag eller avdrag för utjämningsavgift

•avdrag för avgift till mervärdesskattekonto (kommunkontosystemet)

•avdrag för skatt, arbetsgivaravgift och utgående moms enligt skattede- klaration.

Skattemyndigheten betalar ut en tolftedel av kommunalskatt och bidrag minus avgifter varje månad utom i januari då slutavräkning av kommunal- skatt regleras. Varje kommun får ett beslut av skattemyndigheten med upp- gifter om utbetalningen för året. I bilaga 2 finns exempel på en avräkning för Halmstads kommun. Dessutom får kommunerna varje månad ett meddelande om månadens utbetalning. I bilaga 3 finns ett exempel på en avräkning för en månad. Därigenom får varje kommun uppgifter från skattemyndigheten om hur mycket medel som kommunen kommer att erhålla.

Skattemyndigheterna ska kontrollera att de beslut som de fattar är korrekta, men möjligheterna att genomföra kontroller varierar enligt företrädare för Riksskatteverket. Beslut om det generella statsbidraget är enkelt att kontrol- lera, men det är nästan omöjligt att kontrollera alla underlag för utjämnings- bidraget eller utjämningsavgiften. Bara några få personer i landet har djupgå- ende kunskaper om regelverket och de beräkningar som ligger till grund för bidragen och avgifterna i utjämningssystemet.

Kommunerna får senast den 20 januari varje år ett preliminärt beslut från skattemyndigheterna om utjämningsbidraget eller avgiften. Beslutet kan överklagas senast den 15 februari. Möjligheterna att överklaga beslut tillkom efter en felräkning. Det ledde till att staten beviljade Örebro läns landsting 16,6 miljoner kronor som kompensation för misstaget. Samtidigt innebar

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

14Förordning (1995:1644) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting,

15Lag (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting, förordning (1995:1645) om utjämningsbidrag och utjämningsavgift för kommuner och landsting.

16Lag (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns eller annan menighets utbetalning av skatt, m.m. lag (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting, lag 1995:1517 om införande av lagen om generellt statsbidrag till kommu- ner och landsting och lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting, förordning (1995:1645) om utjämningsbidrag och utjämningsavgift för kommuner och landsting, förordning (1995:1646) om skattesatser vid beräkning av utjämningsbidrag för kommuner och landsting.

83

detta att resterande landsting fick antingen ett för högt utjämningsbidrag eller

Fel! Okänt namn

en för låg utjämningsavgift.17

på

Förändringar i en kommuns utjämningsbidrag eller utjämningsavgift kan

dokumentegenskap

leda till att underlaget för samtliga kommuner förändras, eftersom systemet

.:Fel! Okänt namn

finansieras av kommunerna själva.

på

Enligt företrädare för Riksskatteverket har det också inträffat att överkla-

dokumentegenskap

ganden har lett till att beslut har ändrats. Detta har berott på att uppgifter har

.

saknats i beräkningsunderlaget.

Bilaga 4

5.2 Redovisning av momsinbetalningar

I Riksskatteverkets redovisning av det generella statsbidraget har avsättning- ar till kommunkontot ingått. Enligt företrädare för Riksskatteverket har rege- ringen inte ställt några krav på särredovisning av momsavgiftsandelen i det generella statsbidraget. Anslag redovisas utifrån de delposter som är inrät- tade.

Riksskatteverket har redovisat behållningen på kontot som deponerade medel. När krediten är utnyttjad har de deponerade medlen övergått till en fordran. Insatta medel har överförts till momskontot hos Riksgäldskontoret. Uppgiften om momskontot redovisas av Riksskatteverket som en övrig kredit hos Riksgäldskontoret. Krediten för momskontot har varit obegränsad.

Riksskatteverkets årsredovisning innehåller information om saldot på kommunernas och landstingens momskonton i fotnot i årsredovisningen. Uppgifterna redovisas samlat för kommuner och landsting.

I tabell 2 redovisas uppgifter från Riksskatteverket om statens utbetalning och kommunernas inbetalningar till kommunkontosystemet.

Tabell 2 Kommunernas inbetalningar och statens utbetalning till kommunkonto- systemet 1996, 1998 och 2000, miljarder kronor

År

Inbetalningar från kommuner

Utbetalning från staten 1

1996

14,7

14,4

1998

16,6

17,6

2000

18,5

19,7

1)inklusive ränta Källa: Riksskatteverket

Tabell 2 visar att utbetalningarna har överstigit inbetalningarna åren 1998 och 2000.

Olika problem med kommunkontosystemet har uppmärksammats i flera utredningar. Ändringar i lagen har behandlats av regeringen i tio proposition-

17Prop. 1997/98:1 utgiftsområde 25.

84

er sedan lagen trädde i kraft 1996. Ett uppmärksammat problem är att inbe-

Fel! Okänt namn

talningarna under en rad år har varit mindre än uttagen från systemet. Staten

på

har också tillfört extra medel till kommunkontosystemet för att täcka under-

dokumentegenskap

skott. Den 31 december 2000 avskrev staten en fordran på 3,8 miljarder

.:Fel! Okänt namn

kronor till kommuner och landsting.18

på

Riksrevisonsverket har på uppdrag av regeringen granskat kommunkonto-

dokumentegenskap

systemet.19 Granskningen visade att det fanns flera brister med systemet.

.

Bristerna gällde bl.a. den kommunala redovisningen, tillämpningsföreskrif-

Bilaga 4

terna, redovisningen av rättelser av Skattekontoret i Ludvika och Statistiska

 

centralbyråns redovisning i räkenskapssammandraget.

 

Inledningsvis nämndes att kommunkontosystemet har förändrats fr.o.m.

 

den 1 januari 2003.

 

Enligt beslut från regeringen har utbetalningar från kommunernas respek-

 

tive landstingens mervärdesskattekonton dock skett t.o.m. den 31 januari

 

2003.20 Däremot har inga insättningar gjorts på de gamla kontona under

 

januari månad. Underskotten på kontona uppgick den 28 februari 2003 till

 

drygt 5 miljarder kronor. Regeringen hade i mars 2003 inte klargjort hur

 

underskotten ska finansieras.

 

I budgetpropositionen för 2003 anger regeringen följande:

 

Som en följd av förändringarna i det s.k. kommunkontosystemet minskas det

 

generella statsbidraget från och med 2003 med 31 357 miljoner kronor, varav

 

22 003 miljoner kronor för kommunerna och 9 354 miljoner kronor för

 

landstingen (prop. 2001/02:112, bet. 2001/02:FiU17, rskr. 2001/02:296). När

 

de faktiska uttagen ur kommunkontosystemet är tillgängliga kommer en

 

slutlig reglering att göras i budgetpropositionen för 2004. Förändringarna

 

innebär även att Riksskatteverkets arbetsuppgifter avseende kommunkonto-

 

systemet kommer att utökas. För att finansiera en ökning av anslaget 3:1

 

Riksskatteverket, under utgiftsområdet 3 Skatt, tull och exekution, minskas

 

det generella statsbidraget med 3 miljoner (prop. 2002/03:1, utgiftsområde

 

25, s. 13 och 14).

 

6 Statsbidrag

I budgetpropositionerna saknas en samlad redovisning av statsbidrag till kommuner och landsting.

6.1 Regeringens redovisning

Regeringen lämnar årligen en skrivelse till riksdagen med en översiktlig beskrivning av hur ekonomi och verksamhet i kommuner och landsting har

18Prop. 1999/2000:100, bet. 1999/2000:FiU 20, rskr. 127.

19RRV 2001:6, Kommunkontosystemet – en kartläggning, prop. 2001/02:112.

20Regeringsbeslut 43, Fi2002/4769.

85

utvecklats de senaste åren.21 Redovisningen omfattar dels den kommunala

Fel! Okänt namn

resultaträkningen, dels de kommunala inkomsterna och utgifterna enligt

på

nationalräkenskaperna.

 

 

 

 

 

 

 

 

dokumentegenskap

I regeringens årliga skrivelse redovisas kommunsektorns finanser samlat

.:Fel! Okänt namn

för kommuner och landsting. Redovisningen av statsbidrag omfattar både

på

generella och specialdestinerade statsbidrag. Av tabell 3 framgår uppgifter

dokumentegenskap

om statsbidrag som finns i skrivelser för olika år. Statsbidragen redovisas

.

netto, dvs. efter avdrag för kommuners och landstings inbetalningar till mer-

Bilaga 4

värdesskattekonton samt utjämningsavgift och utjämningsbidrag.

 

 

 

Tabell 3 Redovisning av statsbidrag till kommuner och landsting exkl. utjäm-

 

nings- och momssystemet, miljarder kronor

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

År

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

20001

 

 

Statsbidrag enligt

-

71,7

67,8

53,4

57,4

83,1

85,0

82,6

 

 

skrivelsen 2001

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Statsbidrag enligt

75,5

71,8

68,1

53,7

57,8

82,6

83,1

-

 

 

skrivelsen 2000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1) Preliminära uppgifter enligt skr. 2001/02:102.

Källa: Skr. 2001/02:102 och skr. 1999/2000:102

I skrivelsen 2001 anges att kommunernas och landstingens inbetalningar för mervärdesskatt 2000 uppgick till 26 miljarder kronor. Av redovisningen framgår också att kyrkan inte ingår i redovisningen. Den kraftiga ökningen 1998 förklaras med att landstingen övertog betalningsansvaret för läkemedel detta år.

Regeringens uppgifter i skrivelsen om kommunernas och landstingens in- betalningar för mervärdesskatt överensstämmer inte med Riksskatteverkets uppgifter. Enligt Riksskatteverket uppgick inbetalningarna till 26,8 miljarder kronor år 2000.

Av tabell 3 framgår att det finns skillnader mellan uppgifterna i de olika skrivelserna. Detta beror på, enligt uppgift i skrivelsen, att i skrivelsen 2000 redovisades uppgifter från nationalräkenskaperna. I nationalräkenskaperna redovisas vissa inkomster som utgifter.

6.2 Statskontorets redovisning

Statskontoret har på uppdrag av Utjämningskommittén (Fi 2001:14) kartlagt och analyserat statsbidragsgivningen till kommuner och landsting.22 Kart- läggningen har grundats på en genomgång av budgetpropositioner och regle-

21Skrivelse 2000/01:102 och skrivelse 1999/2000:102, Utvecklingen inom den kom- munala sektorn.

22Statskontoret, rapport 2003:5, Statsbidragen till kommuner och landsting – en kartläggning och analys.

86

ringsbrev för budgetåren 1993/94, 1997 och 2001. Underlaget har komplette- rats med intervjuer med ett 100-tal personer vid ett 50-tal myndigheter.

Av Statskontorets rapport framgår att de samlade bidragen som har utbeta- lats till kommuner och landsting uppgår till drygt 118 miljarder kronor 2001. Av tabell 4 framgår hur bidragen fördelats på det generella statsbidraget, momsavgifter och specialdestinerade statsbidrag.

Tabell 4 Statsbidrag till kommuner och landsting år 2001, miljarder kronor

Statsbidrag till kommuner och landsting

År 2001, miljarder

Procentuell

 

kronor

fördelning

Totalt utbetalat statsbidrag1

118,2

100

varav generellt statsbidrag exkl. inbetalningar

48,6

41

till mervärdesskattekonton

 

 

inbetalningar till mervärdesskattekonton

29,3

25

specialdestinerade statsbidrag

40,1

34

1) Vid beräkning av det totala statsbidraget har statligt utjämningsbidrag dragits bort eftersom bidraget finansieras via avgifter från andra kommuner. Bidraget uppgick till 20,8 miljarder kronor år 2001.

Källa: Statskontoret, Riksskatteverket och egna bearbetningar

Av tabellen framgår att det generella statsbidraget exklusive momsavgifterna uppgick till ca 49 miljarder kronor 2001. De specialdestinerade bidragen uppgick till drygt 40 miljarder kronor. Detta innebär att 34 % av statens bidrag till kommuner och landsting fördelas vid sidan om det generella stats- bidragssystemet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

7 Generellt statsbidrag

Redovisningen av hur mycket statsbidrag som utgår till kommuner och landsting finns i offentligt tryck och i publikationer från ansvariga myndig- heter. Redovisningarna är utformade på olika sätt. Ibland redovisas uppgif- terna om det generella statsbidraget som helhet för kommunsektorn, ibland fördelas uppgifterna på kommuner och landsting. Redovisningen i detta kapitel syftar till att belysa de skillnader som finns vad gäller uppgifter om det generella statsbidraget.

Uppgifterna från regeringen, Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån om det generella statsbidraget varierar. Det gäller för hela kommunsektorn och för kommunerna. I samtliga redovisningar saknas upp- gifter om vad som ingår i redovisningen.

Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån (räkenskapssamman- draget) redovisar det generella statsbidraget inklusive kommunernas inbetal- ningar till mervärdesskattekontot.

Beroende på hur inbetalningarna till mervärdesskattekontot redovisas er-

 

hålls olika slutsatser om utvecklingen av det generella statsbidraget till

 

kommunerna. Om kommunernas inbetalningar till mervärdesskattekontot

87

 

exkluderas förefaller det generella statsbidraget ha minskat mellan 1998 och 2000. Statistiken från Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån visar en annan bild, nämligen en ökning av det generella statsbidraget.

Oavsett hur inbetalningar till mervärdesskattekonton hanteras överens- stämmer dock inga uppgifter från olika uppgiftslämnare vad gäller det gene- rella statsbidraget.

7.1 Kommuner och landsting

Uppgifter om det generella statsbidraget till kommuner och landsting redovi- sas av dels regeringen i budgetpropositioner och skrivelser, dels Ekonomi- styrningsverket i publikationen Statens Finanser. I tabell 5 redovisas Ekono- mistyrningsverkets och regeringens uppgifter om det generella statsbidraget samt Riksskatteverkets uppgifter om inbetalningar till mervärdesskattekon- ton.

Tabell 5 Generellt statsbidrag till kommuner och landsting samt inbetalningar till kommunkontosystemet, miljarder kronor

 

Uppgiftslämnare

 

År

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1998

 

2000

 

 

Regeringens uppgifter om utfall av anslaget A1 för 2000 resp. utfall av

74,9

 

78

 

 

anslaget 91:1 för 2002 Generellt statsbidrag till kommuner och landsting

 

 

 

 

 

 

 

 

Regeringens skrivelse om utvecklingen i den kommunala sektorn

54,8

 

52,1

 

 

Ekonomistyrningsverkets uppgifter i Statens Finanser

74,9

 

78

 

 

Riksskatteverkets uppgifter om kommunernas och landstingens inbetal-

23,4

 

26,8

 

 

ningar till mervärdesskattekonto

 

 

 

 

Källa: Prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 25, budgetproposition för 2000, prop. 2001/02:1 utgiftsområde 25, budgetproposition för 2002, Ekonomistyrningsver- ket och Riksskatteverket

Av tabellen framgår att regeringens uppgifter i budgetpropositionerna och Ekonomistyrningsverkets uppgifter är identiska. Uppgifterna skiljer sig av- sevärt från regeringens uppgifter i skrivelsen till riksdagen. Varken regering- en eller Ekonomistyrningsverket har uppgivit vad som ingår i redovisningar- na.

Regeringen redovisar det generella statsbidraget i budgetpropositionerna sammantaget för kommuner och landsting. I regeringens skrivelse finns uppgifter om det generella statsbidraget fördelat på kommuner och landsting. Redovisade uppgifter för åren 1993–2000 framgår av tabell 6.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

88

Tabell 6 Generellt statsbidrag fördelat på kommuner och landsting

Generellt statsbi-

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

20001

drag

 

 

 

 

 

 

 

 

Kommuner

35,9

31,3

31,3

32,7

37,4

46,2

43,1

41,3

Landsting

9,3

9,0

8,5

5,8

6,8

8,6

11,1

10,8

Summa

45,2

40,3

39,8

38,5

44,2

54,8

54,2

52,1

1)Preliminära uppgifter enligt skr. 2000/01:102.

Källa: Skr. 1999/2000:102 (åren 1993-1997) skr. 2000/01:102, Statistiska centralbyrån (åren 1999 och 2000) samt egna bearbetningar

Om kommunernas och landstingens inbetalningar till mervärdesskattekon- tona ingår i redovisningen eller inte framgår inte av skrivelserna.

7.2 Generellt statsbidrag till kommuner

I tabell 7 redovisas de uppgifter om det generella statsbidraget till kommuner som statistikansvariga myndigheter och regeringen har uppgivit. Uppgifterna har antingen redovisats i offentligt tryck eller till revisorerna.

Tabell 7 Generellt statsbidrag till kommuner åren 1996, 1998 och 2000, miljar- der kronor

 

1996

 

 

1998

 

 

 

2000

 

SCB

 

ESV

Rege-

SCB

 

ESV

Rege-

SCB

 

ESV

Rege-

 

 

 

ringen

 

 

 

ringen

 

 

 

 

ringen

NR

RS

 

 

NR

RS

 

 

NR

 

RS

 

 

i.u.

45,9

44,8

32,7

i.u.

59,1

57,5

46,2

40,9

 

59,3

59, 3

41,3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

NR: nationalräkenskaperna

RS: räkenskapssammandraget i.u. ingen uppgift

Källa: Statistiska centralbyrån, Ekonomistyrningsverket, regeringens skrivelser 1999/2000:102 och 2000/01:102

Av tabell 7 framgår att det finns betydande skillnader mellan de uppgifter om det generella statsbidraget som redovisas av regeringen respektive statisti- kansvariga myndigheter.

Varken regeringen eller ansvariga myndigheter har angivit vad som ingår i redovisade uppgifter om generellt statsbidrag.

Under revisorernas granskning har framkommit att i Ekonomistyrnings- verkets och räkenskapssammandragets uppgifter om det generella statsbi- draget ingår kommunernas inbetalningar till mervärdesskattekontot (se av- snitt 3.6). Detta har inte framgått av den officiella statistiken eller i myndig- heternas redovisningar till revisorerna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

89

Av Statistiska centralbyråns officiella statistik framgår att skattekostnader

Fel! Okänt namn

är bortdragna från redovisningen av det generella statsbidraget. Vad skatte-

på

kostnader består av redovisas däremot inte.

dokumentegenskap

I nationalräkenskapernas redovisning ingår inte kommunernas inbetalning-

.:Fel! Okänt namn

ar till mervärdesskattekontot (se bilaga 4). Avdraget belopp framgår vanligt-

på

vis inte. I underlag till revisorerna framgår avdragen för åren 1996 och 1998

dokumentegenskap

men inte för år 2000.

.

I tabell 8 redovisas uppgifter om det generella statsbidraget med avdrag för

Bilaga 4

kommunernas inbetalningar till mervärdesskattekontot.

 

Tabell 8 Ekonomistyrningsverkets och Statistiska centralbyråns uppgifter om generellt statsbidrag till kommunerna samt Riksskatteverkets uppgifter om kommunernas inbetalningar till mervärdesskattekontot 1996, 1998 och 2000, miljoner kronor

Generellt statsbidrag till kommunerna

1996

1998

2000

Ekonomistyrningsverkets uppgifter inkl. kommunernas

44 841

57 498

59 302

inbetalningar till

mervärdesskattekontot

 

 

 

Räkenskapssammandragets uppgifter inkl. kommunernas

45 856

59 011

59 283

inbetalningar till

mervärdesskattekontot

 

 

 

Kommunernas inbetalningar till mervärdesskattekontot

14 671

16 643

18 488

enligt Riksskatteverket

 

 

 

Efterskänkning av momsskuld enligt Riksskatteverket

 

 

3 228

Ekonomistyrningsverkets uppgifter exkl. kommunernas

30 170

40 855

40 814

inbetalningar till

mervärdesskattekontot

 

 

 

Räkenskapssammandragets uppgifter exkl. kommunernas

31 185

42 368

40 795

inbetalningar till

mervärdesskattekontot

 

 

 

Källa: Ekonomistyrningsverket, Statistiska centralbyrån och Riksskatteverket samt egna bearbetningar

Av tabellen framgår att både storleken på det generella statsbidraget och bidragets utveckling varierar beroende på hur kommunernas inbetalningar till mervärdesskattekontot redovisas.

Om kommunernas inbetalningar till mervärdesskattekontot exkluderas har det generella statsbidraget har minskat mellan 1998 och 2000. Ekonomistyr- ningsverkets och räkenskapssammandragets statistik ger dock en annan bild, nämligen en ökning av det generella statsbidraget.

Av tabellen framgår också att det finns skillnader mellan Ekonomistyr- ningsverkets och räkenskapssammandragets uppgifter om det generella stats- bidraget, trots att kommunernas inbetalningar till mervärdesskattekontot ingår i redovisningarna. Myndigheterna har inte förklarat vad dessa skillna- der beror på.

Den efterskänkning av momsskuld som staten gjorde år 2000 finns varken med i Ekonomistyrningsverkets eller räkenskapssammandragets redovis-

90

ningar. Enligt Ekonomistyrningsverket beror detta på att anslaget togs bort av regeringen och ingår därför inte i redovisningen.

8 Specialdestinerade statsbidrag

I budgetpropositionen och i regeringens skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn saknas en beskrivning av vilka specialdestinerade stats- bidrag som utgår till kommuner och landsting. I budgetpropositionen redovi- sas specialdestinerade statsbidrag under olika anslag inom de flesta utgifts- områdena.

Statskontoret har på uppdrag av Utjämningskommittén kartlagt och analy- serat statsbidragsgivningen till kommuner och landsting. Statskontoret har funnit att de specialdestinerade statsbidragen till kommuner och landsting uppgick till drygt 40 miljarder kronor 2001. Under åren 1993/94, 1997 och 2001 har antalet anslag ökat från 62 till 127.

De uppgifter som Ekonomistyrningsverket har lämnat till revisorerna om statsbidrag till kommunerna visar att de specialdestinerade statsbidragen uppgick till drygt 13 miljarder kronor åren 1996, 1998 och 2000. Bidragen har ökat med sammanlagt 300 miljoner kronor.

Statistiska centralbyrån har redovisat de uppgifter om specialdestinerade statsbidrag som finns i räkenskapssammandraget. Redovisade uppgifter varierar mellan 13,7 miljarder 1998 och 11,3 miljarder kronor år 2000. Där- utöver redovisas övriga bidrag på 2,5 miljarder kronor 1998 och 6,5 miljar- der 2000. Övriga bidrag består av ersättning från försäkringskassan, moms- bidrag för köp av icke skattepliktig verksamhet och bidrag från Bostadsdele- gationen.

Uppgifterna om bidrag för köp av icke skattepliktig verksamhet är inte samstämmiga med Riksskatteverkets uppgifter om statens utbetalning av momsersättning till kommunerna. Hur Statistiska centralbyråns uppgifter förhåller sig till Riksskatteverkets uppgifter är oklart.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

8.1 Kommuner och landsting

Som tidigare har nämnts (avsnitt 6.2) har Statskontoret på uppdrag av Ut- jämningskommittén (Fi 2001:14) kartlagt och analyserat statsbidragsgiv- ningen till kommuner och landsting.23

Enligt Statskontorets kartläggning uppgick de specialdestinerade statsbi- dragen till drygt 40 miljarder kronor 2001.

Statskontorets rapport visar också att anslag som innehåller specialdestine- rade statsbidrag till kommuner och landsting har ökat från 62 till 127 anslag mellan åren 1993/94 och 2001. De flesta anslagen finns inom utgiftsområ- dena 17, 9 och 16.

23 Statskontoret, rapport 2003:5, Statsbidragen till kommuner och landsting – en kartläggning och analys.

91

Utgiftsområde 17 består av kulturpolitik, mediepolitik, ungdomspolitik och

Fel! Okänt namn

folkrörelsepolitik. Dessutom ingår delar av politikområdena finansiella sy-

på

stem och tillsyn, forskningspolitik och utbildningspolitik. I utgiftsområde 9

dokumentegenskap

ingår politikområdena hälso- och sjukvårdspolitik, folkhälsopolitik, barnpoli-

.:Fel! Okänt namn

tik, handikappolitik, äldrepolitik och socialtjänstpolitik. Utgiftsområde 16

på

omfattar politikområdena utbildningspolitik, forskningspolitik samt delvis

dokumentegenskap

politikområdet storstadspolitik.

.

Enligt Statskontorets rapport har ökningen har varit mest påtaglig för ut-

Bilaga 4

giftsområde 16. I bilaga 5 redovisas fördelningen av anslag för samtliga

 

utgiftsområden.

 

Statskontoret har iakttagit att medel från anslag har utgått till kommuner

 

och landsting, trots att det inte har framgått att anslagen kan avse kommuner

 

och landsting. Enligt Statskontorets beräkning för 2001 fanns det då 72 an-

 

slag som saknade avsatta medel till kommuner och landsting, men där utbe-

 

talningar till kommunsektorn ändå hade registrerats. Dessa utbetalningar

 

uppgick till drygt 5 miljarder kronor 2001. Statskontoret ansåg att det var

 

svårt att förstå med utgångspunkt från anslagens ändamål varför medel hade

 

överförts till kommuner och landsting.

 

Av Statskontorets rapport framgår att det finns vissa brister med myndig-

 

heternas redovisning av statsbidrag eller transfereringar till kommuner och

 

landsting. Olika myndigheter registrerar och använder uppgifter om budgete-

 

rade medel och utfall på skilda sätt, vilket har försvårat Statskontorets jämfö-

 

relse av olika uppgifter.

 

Statskontoret uppger att det fanns skillnader mellan Ekonomistyrningsver-

 

kets registrering av transfereringar till kommuner och landsting respektive

 

ansvariga myndigheter som disponerar och utbetalar dessa anslag. I några

 

fall hade Ekonomistyrningsverket inte registrerat transfereringar från anslag

 

från vilka de ansvariga myndigheter utbetalat medel till kommuner och

 

landsting. Statskontoret har också uteslutit ett anslag som Ekonomistyrnings-

 

verket hade registrerat som en transferering till den kommunala sektorn.

 

8.2 Specialdestinerade statsbidrag till kommuner

Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån har lämnat uppgifter till

 

revisorerna som avser specialdestinerade statsbidrag till kommunerna. Eko-

 

nomistyrningsverkets officiella redovisning avser specialdestinerade statsbi-

 

drag för kommuner och landsting tillsammans. Statistiska centralbyråns

 

uppgifter omfattar de uppgifter som finns i officiell statistik, räkenskaps-

 

sammandraget, men redovisningen har en annan indelningsgrund.

 

I tabell 9 redovisas Statistiska centralbyråns uppgifter i räkenskapssam-

 

mandraget och Ekonomistyrningsverkets uppgifter om specialdestinerade

 

statsbidrag.

 

Ekonomistyrningsverkets uppgifter avser utfall av anslag åren 1996, 1998

 

och 2000. Enligt företrädare för Ekonomistyrningsverket är det mycket svårt

 

att få fram uppgifter för 1992/93 beroende på statistikomläggningar. De

 

uppgifter som finns för 1992/93 är inte jämförbara med senare uppgifter.

 

Redovisningen i räkenskapssammandraget avser uppgifter som kommu-

 

nerna har lämnat i en årlig enkät.

92

Tabell 9 Ekonomistyrningsverkets och Statistiska centralbyråns, räkenskaps- sammandragets, uppgifter om statsbidrag åren 1996, 1998 och 2000

Specialdestinerade statsbidrag till kommunerna

1996

1998

2000

Ekonomistyrningsverkets uppgifter

13 296

13 505

13 588

Räkenskapssammandragets uppgifter

12 482

13 648

11 257

Övriga bidrag, räkenskapssammandragets uppgifter 1

-

2 530

6 449

1) Övriga bidrag avser ersättning från försäkringskassan, momsbidrag för köp av icke skattepliktig verksamhet och bidrag från Bostadsdelegationen.

Källa: Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån

Av tabell 9 framgår att myndigheternas redovisning vad gäller de specialdes- tinerade statsbidragen skiljer sig åt. Skillnaderna blir olika stora beroende på hur räkenskapssammandragets övriga bidrag betraktas.

8.2.1Ekonomistyrningsverkets uppgifter

Enligt Ekonomistyrningsverkets redovisning uppgår de specialdestinerade bidragen till kommunerna till drygt 13 miljarder kronor åren 1996, 1998 och 2000. Anslagen redovisas i bilaga 6.

Det har varit svårt att identifiera alla anslag för 1998. De flesta uppgifter om dessa anslag har bara redovisats med en sifferkod, dvs. anslagsbeteck- ningen. Uppgifter om namn på anslagen saknas. För sju anslag har anslags- beteckningar inte kunnat hänföras till ett särskilt anslag. Dessa anslag omfat- tade 21 miljoner kronor.

Enligt Ekonomistyrningsverkets redovisning uppgick de specialdestinerade statsbidragen till kommunerna till drygt 13 miljarder kronor åren 1996, 1998 och 2000. De specialdestinerade bidragen har ökat med sammanlagt ca 300 miljoner kronor.

Med undantag för 1998 omfattade Ekonomistyrningsverkets redovisning ett 70-tal anslag varje år med utbetalningar till kommuner.

Av redovisningen framgår att det är sällsynt att anslag överstiger en mil- jard kronor. Några exempel på stora anslag är kommunersättning vid flyk- tingmottagande, arbetsmarknadspolitiska åtgärder och särskilda åtgärder för arbetshandikappade. Därutöver har endast tre anslag överstigit en miljard kronor de redovisade åren.

Merparten av anslagen understiger 50 miljoner kronor. Enligt redovisning- en var 65 % av de utbetalade anslagen till kommunerna på mindre än 50 miljoner kronor. Resultatet är samstämmigt med Statskontorets kartläggning av anslagen till kommuner och landsting. Av Statskontorets rapport framgår att 60 % av anslagen understeg 50 miljoner kronor 2001.

EU-bidrag är exempel på bidrag som har ökat under den undersökta peri- oden. Ekonomistyrningsverket redovisar EU-bidrag till kommunerna som specialdestinerade statsbidrag. Skälet är att EU-bidragen redovisas över statsbudgeten. En särskild redovisning av vilka bidrag som är EU-bidrag saknas dock. Med ledning av anslagens namn har revisorerna identifierat

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

93

några EU-bidrag. EU-bidragen har ökat från 31 miljoner kronor till 488

Fel! Okänt namn

miljoner kronor under perioden 1996 till 2000.24

på

Det är svårt att göra en mer ingående analys av de specialdestinerade stats-

dokumentegenskap

bidragens utveckling på grundval av Ekonomistyrningsverkets redovisning.

.:Fel! Okänt namn

En sådan analys skulle kräva att varje bidrag studerades. Specialdestinerade

på

statsbidrag förändras på skilda sätt. Ett specialdestinerat statsbidrag kan finns

dokumentegenskap

under några år för att sedan slopas eller inordnas i det generella statsbidrags-

.

systemet. Riksdagen kan också besluta om ändring av namn eller ändamål

Bilaga 4

för anslaget.

 

8.2.2 Uppgifter i räkenskapssammandraget

 

I räkenskapssammandragets redovisning fördelas de specialdestinerade stats-

 

bidragen på verksamhetsområden, se bilaga 7. Under perioden har indel-

 

ningen i områden förändrats. Kommunal vuxenutbildning och övrig utbild-

 

ning samt flyktingmottagande och arbetsmarknads åtgärder särredovisades

 

inte 1996.

 

För åren 1998 och 2000 har övriga bidrag tillkommit. I posten Övrigt ingår

 

ersättning från försäkringskassan, momsbidrag för köp av ej skattepliktig

 

verksamhet och bidrag från Bostadsdelegationen.

 

Beroende på hur de övriga bidragen behandlas får man olika uppfattningar

 

om hur de specialdestinerade bidragen har utvecklats. Om övriga bidrag inte

 

betraktas som ett specialdestinerat bidrag har bidragen sammanlagt minskat

 

med drygt 1 miljard kronor under de aktuella åren. Om övriga bidrag däre-

 

mot betraktas som specialdestinerade statsbidrag har bidragen sammanlagt

 

ökat med drygt 5 miljarder kronor.

 

För år 2000 redovisas i räkenskapssammandraget en intäkt på 1,5 miljarder

 

kronor, som avser momsbidrag för köp av icke skattepliktig verksamhet.

 

Uppgiften finns både i den officiella statistiken och i redovisningen till revi-

 

sorerna. Övriga momsbidrag omfattar enligt Statistiska centralbyrån inköp av

 

material, varor etc. som inte redovisas i statistiken eftersom kommunerna

 

redovisar dessa inköp exklusive moms.

 

Hur denna redovisning förhåller sig till de uppgifter som Riksskatteverket

 

har redovisat vad gäller statens utbetalning av momsersättning till kommu-

 

nerna är oklart. Riksskatteverket redovisar att staten har betalat ut 19,7 mil-

 

jarder kronor i momsersättning till kommunerna. Det skiljer således 18,2

 

miljarder kronor mellan Statistiska centralbyråns uppgifter och Riksskatte-

 

verkets uppgifter.

 

24De bidrag som har identifierats är Europeiska socialfonden (1996, 1998 och 2000), Europeiska regionala utvecklingsfonden (1996, 1998 och 2000), EG- budget finansierad strukturstöd fiske (1998 och 2000), EG-budget finans, miljö struktur och regionalpolitik (1998) och EG-budgetens jordbruksfond finansierat regionalpolitiskt stöd (1998).

94

Riksrevisionsverket har i en rapport också uppmärksammat att det finns

Fel! Okänt namn

kvalitetsbrister vad gäller redovisningen av momsersättning i räkenskaps-

på

sammandraget.25 Verket har dock inte närmare analyserat detta förhållande.

dokumentegenskap

Enligt Statistiska centralbyråns officiella statistik utgjorde EU-bidrag till

.:Fel! Okänt namn

kommunerna 600 miljoner kronor år 2000. Bidragen avsåg främst arbets-

på

marknadsåtgärder och åtgärder inom infrastrukturen. Enligt Statistiska

dokumentegenskap

centralbyrån fördelas merparten av EU-bidragen av myndigheter till vissa

.

verksamheter. Sådana bidrag ingår i Statistiska centralbyråns redovisning av

Bilaga 4

bidrag från staten och från Arbetsmarknadsstyrelsen.

 

Sammantaget är det svårt att dra några slutsatser av räkenskapssamman-

 

dragets redovisning av de specialdestinerade bidragens utveckling av olika

 

skäl. Oklarheter finns om hur specialdestinerade statsbidrag definieras. Dess-

 

sutom är inte uppgiften om statens utbetalning av momsersättning samstäm-

 

mig med Riksskatteverkets uppgifter.

 

9 Statsbidrag till kommuner

Det finns olika uppgifter från statistikansvariga myndigheter om vilka stats- bidrag som har utgått till kommuner. Det framgår inte alltid vad som ingår i uppgifterna. Skillnaderna mellan olika uppgifter förklaras inte. Skillnaderna mellan olika uppgifter har ökat med tiden.

I Statistiska centralbyråns program för nationalräkenskaper hämtas uppgif- ter om transfereringar till kommuner från dels Ekonomistyrningsverket, dels räkenskapssammandraget inom Statistiska centralbyrån. Både Ekonomistyr- ningsverket och nationalräkenskaperna inom Statistiska centralbyrån genom- för de korrigeringar som behövs för att underlaget ska stämma överens med det europeiska nationalräkenskapssystemet. Dessa korrigeringar har inte kunnat verifieras. Beräkningarna har inte överensstämt. Uppgifter om EU- bidrag som borde ha ingått i korrigeringarna har dock saknats.

9.1 Samtliga statsbidrag

I tabell 10 redovisas uppgifter från Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån om statsbidrag till kommunerna åren 1996, 1998 och 2000.

25RRV rapport 2001:6, Kommunkontosystemet – en kartläggning.

95

Tabell 10 Uppgifter från Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån om statens bidrag till kommunerna åren 1996, 1998 och 2000, miljarder kronor

Uppgiftslämnare

1996

1998

2000

Nationalräkenskaperna

41,4

56

52,51

Räkenskapssammandraget

58,3

75,2

77

Ekonomistyrningsverket

58,1

71

72,9

1) Uppgift januari 2003. Uppgiften för 2000 har ändrats av nationalräkenskaperna under granskningen.

Källa: Statistiska centralbyrån och Ekonomistyrningsverket

Av redovisningen framgår att det finns en betydande skillnad mellan olika uppgifter. Skillnaderna ökar över tiden. År 1996 uppgick skillnaderna mellan uppgifter från räkenskapssammandraget och nationalräkenskaperna till ca 17 miljarder kronor. Motsvarande skillnad var 24,5 miljarder kronor 2000.

9.2 Statsbidrag till kommuner år 2000

I tidigare avsnitt konstateras att i den officiella statistiken finns olika uppgif- ter om statsbidragen till kommunerna. Ekonomistyrningsverket och Statist- iska centralbyrån har lämnat ett särskilt underlag till revisorerna som avser år 2000. I tabell 11 åskådliggörs skillnaderna mellan uppgifterna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

96

Tabell 11 Uppgifter om statsbidrag år 2000, miljoner kronor

 

ESV

SCB/NR

SCB/RS

 

 

 

 

Generella statsbidrag

59 302

40 9001

59 283

 

 

 

 

Specialdestinerade statsbi-

13 588

12 4342

11 257

drag

 

 

 

Övrigt

 

 

6 4494

 

 

 

 

Korrigeringar NR

 

- 783

 

 

 

 

 

Summa

72 890

52 507

76 989

 

 

 

 

1)Avser uppgifter som SCB/NR erhåller från ESV

2)Beräknas residualt. Uppgiften innehåller tillägg för investeringsbidrag (1 070), avdrag för subventioner Arbetsmarknadsverket (2 227) och länsstyrelser (77), tillägg för utjämning mellan kommun och landsting (407)

3)NR-korrigeringar ej specificerade

4)Avser uppgifter om ersättning från försäkringskassan, momsbidrag för köp av ej skattepliktig verksamhet och bidrag från Bostadsdelegationen

Källa: Statistiska centralbyrån och Ekonomistyrningsverket

Av tabellen framgår att det finns betydande skillnader mellan myndigheter- nas uppgifter om statsbidragen till kommunerna. För samtliga statsbidrag uppgår skillnaden till

•24,5 miljarder kronor mellan nationalräkenskapernas och räkenskaps- sammandragets uppgifter

•20,4 miljarder kronor mellan Ekonomistyrningsverkets och nationalrä- kenskapernas uppgifter

•4,1 miljarder kronor mellan Ekonomistyrningsverkets och räkenskaps- sammandragets uppgifter.

Vad gäller det generella statsbidraget uppgår skillnaden till

•18,4 miljarder kronor mellan uppgifterna från Statistiska centralbyråns redovisningar i räkenskapssammandraget och nationalräkenskaperna

•19 miljoner kronor mellan uppgifterna från Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyråns redovisning i räkenskapssammandraget. I redo- visningarna ingår kommunernas inbetalningar till mervärdesskattekon- tot. Differensen har inte förklarats.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

97

•18,4 miljarder kronor mellan Ekonomistyrningsverkets och nationalrä- kenskapernas uppgifter. Ekonomistyrningsverket har förklarat skillna- den på följande sätt

Generellt statsbidrag

59 302

milj. kronor

Avdrag för momsavgift

-18 563

”

”

Summa

40 739 milj. kronor

I nationalräkenskaperna uppges att det generella statsbidraget uppgick till 40 900 miljoner kronor. Uppgiften har hämtats från Ekonomistyrningsverket. Därmed kvarstår en oförklarad differens på 161 miljoner kronor.

Detta underlag har ändrats under granskningen. Enligt Ekonomistyrnings- verkets senaste uppgift har anslaget för efterskänkning av momsskuld tagits bort i redovisningen för år 2000. Staten har efterskänkt 3 228 miljoner kronor till kommunerna.

Skillnader finns också beträffande de uppgifter som myndigheterna har uppgivit om de specialdestinerade statsbidragen.

I nationalräkenskaperna har de specialdestinerade statsbidragen beräknats utifrån den totalsumma som Ekonomistyrningsverket har uppgivit. De speci- aldestinerade statsbidragen har beräknats residualt. Detta innebär att alla beräkningar enligt EU:s föreskrifter om nationalräkenskaperna först har genomförts och det som återstår har redovisats som specialdestinerade stats- bidrag.

I nationalräkenskaperna genomförs korrigeringar för landstingsfria kom- muner, investeringar (uppgiften hämtas från räkenskapssammandraget) och subventioner från Arbetsmarknadsverket, länsstyrelser och Boverket. Även EU-bidrag exkluderas. Dessa beräkningar redovisas inte i den officiella redovisningen av statistiken.

I nationalräkenskapernas underlag till revisorerna saknas uppgifter om av- drag för EU-bidrag. På grundval av Ekonomistyrningsverkets redovisning av de specialdestinerade statsbidragen har revisorerna identifierat ett antal an- slag som utgörs av EU-bidrag. Dessa anslag uppgick till 488 miljoner kronor år 2000 (se avsnitt 8.2 och bilaga 6).

Det finns följande skillnader mellan Ekonomistyrningsverkets och räken- skapssammandragets uppgifter.

•Ekonomistyrningsverket redovisar att kommunerna har fått 2,3 miljarder kronor mer i specialdestinerade bidrag än vad räkenskapssammandraget har uppgivit.

•I räkenskapssammandraget finns utöver redovisningen av specialdesti- nerade statsbidrag uppgifter om övriga bidrag. Övriga bidrag omfattar ersättning från försäkringskassan, momsbidrag för köp av ej skatteplik- tig verksamhet och bidrag från Bostadsdelegationen. Posten övriga bi- drag uppgår till 6,5 miljarder kronor. Enskilda bidrag kan inte direkt återfinnas i Ekonomistyrningsverkets redovisning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

98

Enligt företrädare för Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyråns

Fel! Okänt namn

räkenskapssammandrag är det svårt att klara ut orsaken till dessa skillnader.

på

 

Enligt myndigheterna är en orsak att Ekonomistyrningsverket redovisar

dokumentegenskap

uppgifterna om anslag när de utbetalas medan räkenskapssammandragets

.:Fel! Okänt namn

uppgifter är periodiserade, vilket innebär att uppgifterna avser förbrukning

på

av anslag. Anslagen kan ha utbetalats ett år men förbrukats ett annat. En

dokumentegenskap

annan orsak som myndigheterna hänvisar till är att det kan finnas felkällor i

.

både myndigheternas redovisning till Ekonomistyrningsverket och i kommu-

Bilaga 4

nernas redovisning till räkenskapssammandraget.

 

 

Statistiska centralbyrån har framhållit att det också föreligger osäkerhet om

 

alla bidrag ska definieras som statsbidrag. Som exempel nämns kommuner-

 

nas ersättning från försäkringskassan för personlig assistans enligt lagen om

 

assistansersättning.

 

 

Som tidigare framgått finns det ett flertal skillnader mellan den statistik

 

som de ansvariga myndigheterna tillhandahåller om statsbidrag till kommu-

 

nerna. Sammanfattningsvis kan skillnaderna hänföras till

 

•

Uppgiftslämnarna

 

Räkenskapssammandraget får uppgifter från kommunerna. Undantaget är det

 

generella statsbidraget, där uppgifter hämtas från Riksskatteverket.

 

I nationalräkenskaperna används uppgifter från Ekonomistyrningsverket.

 

Undantaget är uppgiften om investeringar som hämtas från räkenskapssam-

 

mandraget.

 

Ekonomistyrningsverket hämtar uppgifterna från statliga myndigheter.

 

•

Redovisningen

 

I räkenskapssammandraget redovisas periodiserade uppgifter.

I nationalräkenskaperna korrigeras de inhämtade uppgifterna för att dessa ska stämma överens med EU-föreskrifter om nationalräkenskaperna. Vissa bi- drag exkluderas, exempelvis EU-bidrag och bidrag som räknas som subvent- ioner.

Ekonomistyrningsverket redovisar utfall av anslag. I redovisningen ingår bl.a. EU-bidrag eftersom bidragen fördelas över statsbudgeten.

Gemensamt för både Statistiska centralbyrån och Ekonomistyrningsverket är att det inte tydligt framgår vad som ingår i redovisningarna.

10 Jämförelse av samtliga statsbidrag

Det går att göra vissa jämförelser mellan resultat från Statskontorets kart- läggning av statsbidrag till kommunsektorn och de uppgifter som Ekonomi- styrningsverket har lämnat till revisorerna om statsbidrag till kommunerna.

I tabell 12 jämförs hur stor del av statens bidragsgivning som består av ge- nerella respektive specialdestinerade statsbidrag till kommuner och landsting respektive enbart primärkommuner.

99

Tabell 12 Utfall av anslag för kommuner och landsting respektive kommuner, miljarder kronor och andel av samtliga bidrag

 

 

Utfall av anslag

Procentuell

Utfall av anslag

Procentuell

 

 

som innefattar

andel

som innefattar

andel

 

 

statsbidrag till

 

statsbidrag till

 

 

 

kommuner och

 

kommuner år

 

 

 

landsting 2001

 

2000

 

 

Generellt statsbi-

 

 

 

 

 

drag exkl. moms-

48,8

55

41

75

 

 

 

 

 

 

avgift

 

 

 

 

 

Specialdestinerat

 

 

 

 

 

statsbidrag

40,1

45

13,6

25

 

 

 

 

 

 

 

Summa

 

 

 

 

 

 

88,9

100

54,6

100

 

 

 

 

 

 

Källa: Statskontoret och Ekonomistyrningsverket

Uppgifterna i tabell 12 kan jämföras vad gäller den procentuella fördelningen mellan det generella statsbidraget och specialdestinerade statsbidrag.

Av jämförelsen framgår att det generella statsbidraget för hela sektorn uppgick till 55 % av de samlade bidragen. För kommuner var motsvarande andel 75 % av samtliga bidrag.

I kommuner och landsting svarade de specialdestinerade statsbidrag stats- bidragen för 45 % av bidragen. För kommunerna uppgick de specialdestine- rade statsbidragen till 25 % av bidragen.

11 Statistikens kvalitet

Brister i den ekonomiska statistiken över offentliga finanser och offentlig konsumtion har uppmärksammats i betänkandet Behovet av ekonomisk statistik (SOU 2001:34), se avsnitt 2.2. Revisorerna har under denna gransk- ning uppmärksammat flera problem med de statistikansvariga myndigheter- nas redovisning av statsbidrag till kommuner och landsting.

Statistiska centralbyrån har redovisat att man gör en årlig avstämning mel- lan de bidrag som kommuner och landsting uppger att de har fått och statens utbetalningar. Enligt Statistiska centralbyrån brukar överensstämmelsen vara godtagbar. Ekonomistyrningsverket har inte redovisat någon uppfattning om statistikens tillförlitlighet.

Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken har lämnat förslag som syftar till att förbättra och utveckla den ekonomiska statistiken. Försla- gen beräknas leda till en kostnadsökning på 64 miljoner kronor. Statistiska centralbyråns redovisning av statsbidrag till kommunerna omfattas av försla- gen. Utredaren föreslår att kommunräkenskaperna ska publiceras snabbare. Större delar av statistiken ska bli kostnadsfri.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

100

11.1 Statistikens tillförlitlighet

Statistiska centralbyrån uppger att det saknas en metod för att uppskatta nationalräkenskapernas tillförlitlighet. Syftet med nationalräkenskaperna är att sammanfatta och beskriva landets ekonomiska aktiviteter och utveckling. Nationalräkenskaperna består därför av en betydande mängd ekonomisk information.

Räkenskapssammandragets uppgifter omfattar kommunernas ekonomi, nu- läge och utveckling. Statistiska centralbyrån uppger att kvaliteten på de aggregerade uppgifterna är bra men att kvaliteten kan vara lägre när det gäller uppgifter om enskilda kommuner.26

Statistiska centralbyrån har i en skrivelse till revisorerna kommenterat till- förlitligheten i nationalräkenskapernas och räkenskapssammandragets upp- gifter om den kommunala sektorn. Statistiska centralbyrån redovisar att man genomför en årlig avstämning mellan de bidrag som kommuner och lands- ting uppger att de har tagit emot och de statsbidrag staten utbetalar. Enligt Statistiska centralbyrån brukar överensstämmelsen vara godtagbar för kom- munsektorn, dvs. för kommuner och lansting tillsammans.

Ekonomistyrningsverket har inte redovisat någon bedömning av kvaliteten på uppgifterna. I en skrivelse till revisorerna framför verket att man är med- veten om att det är svårt att få fram ett enhetligt siffermaterial om statsbidrag till kommuner och landsting. Ekonomistyrningsverket har beklagat detta förhållande.

Myndigheterna har dock under revisorernas granskning inlett ett samarbete i syfte att förbättra jämförbarheten mellan olika statistikuppgifter.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

11.2Förslag från utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken

Inom Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken har en särskild rapport om beräkningsrutiner för nationalräkenskaperna tagits fram.27 Rap- porten ska finnas tillgänglig på Statistiska centralbyråns hemsida. Enligt utredningen ska den löpande uppdateras av Statistiska centralbyrån.

Utredningen lämnar också förslag om ny statistik och åtgärder för att för- bättra befintlig statistik inom olika områden.28 Förslagen beräknas leda till en kostnadsökning på 64 miljoner kronor. De bedöms motsvara 80–90 årsar- betskrafter, varav ca 20 föreslås bli direkt knutna till nationalräkenskaperna. Exempel på förslag som främst rör den offentliga sektorn är att

•underlaget för att beräkna statlig konsumtion i nationalräkenskaperna bör förbättras

26www. scb.se, oktober 2002.

27SOU 2002:118, Utveckling och förbättring av den ekonomiska statistiken, bilaga 3 till slutbetänkandet från Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken.

28SOU 2002:118, Utveckling och förbättring av den ekonomiska statistiken, slutbe- tänkande från Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken.

101

•officiell statistik över den offentliga sektorns finanser enligt Internation- ella valutafondens manual bör utvecklas

•statistik över de offentligt finansierade tjänsterna bör utvecklas

•en samlad statistik över utvecklingen av den offentliga sektorn bör ut- vecklas och redovisas i årliga rapporter.

Utredningen lämnar två förslag som direkt berör Statistiska centralbyråns redovisning av kommunräkenskaperna. Statistiken ska dels publiceras snabb- bare, dels bli kostnadsfri i ökad omfattning. Dessa förslag bedöms leda till en kostnadsökning på 4,6 miljoner kronor.

Utredningen föreslår dock inga åtgärder för att förbättra möjligheterna att jämföra olika statistikuppgifter om statsbidrag till kommuner och landsting.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

12 Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna menar att regeringen tillsammans med statistikansvariga myn- digheter har ett stort ansvar för att redovisningen av statsbidrag till kommu- ner blir så tydlig att statistiken kan användas även av dem som inte är specia- lister på området. Det gäller särskilt eftersom ekonomisk statistik används som beslutsunderlag i alltfler sammanhang.

Betydelsen av ekonomisk statistik

Betydelsen av ekonomisk statistik av god kvalitet har ökat. Flera mål för den ekonomiska politiken anges i kvantitativa termer både nationellt och inom EU. Kvaliteten på det statistiska underlaget har stor betydelse för beslutsfat- tare på olika nivåer.

Statistikanvändare har uppmärksammat att det finns brister i statistiken över den offentliga sektorns finanser och offentlig konsumtion. Det gäller bl.a. tillförlitlighet, avsaknad av tidsserier, problem med olika definitioner och bristande jämförelse mellan olika statistikprodukter.

I granskningen har framkommit att det finns olika uppfattningar om tillför- litligheten i statistik som avser statsbidrag eller transfereringar till kommuner och landsting.

Statistiska centralbyrån har redovisat till revisorerna att överensstämmel- sen mellan olika uppgifter om transfereringar till kommuner och landsting brukar vara godtagbar. Finansdepartementet har däremot i underlag till Ut- redningen om översyn av den ekonomiska statistiken pekat på att Statistiska centralbyråns uppgifter i nationalräkenskaperna om den kommunala sektorn är osäkra.

Revisorerna menar att uppgifterna om den offentliga finansieringen och offentlig konsumtion är särskilt betydelsefulla. Sverige har i ett internation- ellt perspektiv en stor offentlig sektor. En betydande del av offentligt finan- sierad verksamhet utförs av kommuner och landsting.

102

Regeringen bör definiera begreppet statsbidrag

Statsbidrag redovisas i officiell statistik och offentligt tryck på skilda sätt. Ibland ingår utjämningsbidrag till kommuner och landsting, dvs. ett bidrag som finansieras med en avgift som övriga kommuner och landsting erlägger. Ibland redovisas uppgifter om statsbidragen sammanlagt för kommuner och landsting. Ibland fördelas redovisningen på generella och specialdestinerade statsbidrag. Vad som ingår i olika redovisningar är vanligtvis oklart.

Det är även oklart vad ett statsbidrag är, eftersom det saknas en entydig definition av begreppet. Statsbidrag används dock som begrepp i gällande lagar, författningar och officiell statistik.

Sammantaget innebär dessa oklarheter att begreppet statsbidrag används på olika sätt av myndigheter som fördelar statsbidrag till kommuner och landsting respektive Ekonomistyrningsverket som redovisar myndigheternas uppgifter.

Statistiska centralbyrån (räkenskapssammandraget) anser att oklarheter om hur statsbidrag ska definieras försvårar redvisningen av uppgifter. I övrig statistik från Statistiska centralbyrån (nationalräkenskaperna) används be- greppet transfereringar mellan stat och kommun. Nationalräkenskapernas uppgifter om transfereringar används även synonymt med statsbidrag. På förfrågan från revisorerna har Statistiska centralbyrån redovisat uppgifter från nationalräkenskaperna om transfereringar till kommuner och landsting.

Enligt revisorernas mening skulle redovisningen av statsbidrag till kom- muner och landsting underlättas och bli tydligare om begreppet statsbidrag definierades. Bidrag som utgår till kommuner och landsting men som inte betraktas som statsbidrag behöver särskilt anges och förklaras. Regeringen bör därför definiera begreppet statsbidrag.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

Regeringen bör tydliggöra myndigheternas ansvar

På grundval av lagen (2001:99) om den officiella statistiken har regeringen utfärdat förordning (2001:100) om den officiella statistiken. Av förordningen framgår att Statistiska centralbyrån och Ekonomistyrningsverket är statisti- kansvariga myndigheter för uppgifter som innefattar statsbidrag eller transfe- reringar till kommuner och landsting.

Statistiska centralbyrån är ansvarig för nationalräkenskaperna och räken- skapssammandraget. Enligt sin instruktion (1988:137) ska Statistiska centralbyrån även särskilt svara för samordningen av den statliga statistik- produktionen.

Ekonomistyrningsverket är ansvarigt för utfallet av statsbudgeten. Statistikansvariga myndigheter beslutar om statistikens innehåll och om-

fattning om inte något annat följer av ett beslut från regeringen. Något sådant beslut har inte regeringen fattat vad gäller statistik som innefattar statsbidrag till kommuner och landsting.

Regeringen har i instruktion för Ekonomistyrningsverket (1998:417) sär- skilt angivit att Ekonomistyrningsverket ska samarbeta med Konjunkturinsti- tutet om prognoser och därvid förklara skillnaden mellan verkens prognoser.

Motsvarande krav på samarbete saknas vad gäller annan redovisning.

103

 

Revisorerna anser att regeringen bör ställa krav på samverkan mellan sta-

Fel! Okänt namn

tistikansvariga myndigheter vad gäller redovisning av statistik som omfattar

på

offentligt finansierad verksamhet. Ett sådant samarbete har Ekonomistyr-

dokumentegenskap

ningsverket samt Statistiska centralbyråns ansvariga för nationalräkenskap-

.:Fel! Okänt namn

erna och räkenskapssammandraget inlett under revisorernas granskning. Det

på

är viktigt att samarbetet fortsätter och att resultatet av samarbetet avspeglas i

dokumentegenskap

statistiken.

.

Samtidigt har revisorerna funnit att det är oklart vilken myndighet som an-

Bilaga 4

svarar för uppgifter i nationalräkenskaperna.

 

Ekonomistyrningsverket ska enligt sin instruktion sammanställa och be-

 

räkna statens totala inkomster och utgifter i nationalräkenskapstermer.

 

Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån har uppgivit att Eko-

 

nomistyrningsverket genomför merparten av de korrigeringar som krävs för

 

nationalräkenskapernas behov. Under granskningen har det dock visat sig att

 

Ekonomistyrningsverket gör flera beräkningar som inte överensstämmer med

 

varandra. Varken Statistiska centralbyrån eller Ekonomistyrningsverket har

 

kunnat förklara varför uppgifterna inte stämmer. Vem som har det slutliga

 

ansvaret för uppgifter i nationalräkenskaperna framstår som oklart.

 

EU-bidrag är en av de uppgifter som enligt EU-föreskrifter om det europe-

 

iska nationalräkenskapssystemet ska exkluderas i nationalräkenskaperna. På

 

grundval av Ekonomistyrningsverkets redovisning av de specialdestinerade

 

statsbidragen har revisorerna identifierat ett antal anslag som innehåller EU-

 

bidrag. Dessa anslag uppgick till 488 miljoner kronor år 2000. Av national-

 

räkenskapernas redovisning till revisorerna framgår inte att EU-bidragen har

 

dragits bort. Hur Ekonomistyrningsverkets uppgifter om EU-bidrag har

 

hanterats i redovisningen från nationalräkenskaperna är således oklart.

 

Enligt revisorernas mening bör regeringen tydliggöra vem som är ansvarig

 

för uppgifter i nationalräkenskaperna.

 

Regeringen och statistikansvariga myndigheter bör tydliggöra vad som ingår i redovisningen

Under granskningen har revisorerna funnit att det råder betydande oklarheter om vad som ingår i redovisningen av det generella statsbidraget. Enligt lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting fördelas statsbidrag med ett enhetligt belopp per invånare. Till kommuner fördelas därutöver ett generellt åldersbaserat statsbidrag med ett enhetligt belopp per invånare inom vissa åldersgrupper.

Tydliga regler för bidragsgivningen har emellertid resulterat i otydliga re- dovisningar av vilka bidrag som har utbetalats. Regeringens uppgifter i bud- getpropositioner har liksom Ekonomistyrningsverkets och Riksskatteverkets redovisningar av det generella statsbidraget även innefattat kommunernas inbetalningar till mervärdesskattesystemet, det s.k. kommunkontosystemet. Detsamma har gällt Statistiska centralbyråns räkenskapssammandrag samt olika redogörelser för landstingens inbetalningar. Kommunkontosystemet byggde på att kommuner och landsting själva skulle finansiera systemet

104

genom att de betalade in avgifter som skulle täcka utbetalningarna från sy-

Fel! Okänt namn

stemet.

på

Av regeringens och myndigheternas uppgifter om det generella statsbidra-

dokumentegenskap

get har inte framgått att inbetalningarna till mervärdesskattekonton har ingått

.:Fel! Okänt namn

i redovisningen. I viss mån framgår inbetalningarna av Statistiska centralby-

på

råns räkenskapssammandrag. I räkenskapssammandragets officiella statistisk

dokumentegenskap

redovisas att avdrag har gjorts för skattekostnader. Det framgår däremot inte

.

att skattekostnader består av inbetalningar till mervärdesskattekontot.

Bilaga 4

Beroende på hur inbetalningarna till mervärdesskattekontot redovisas er-

 

hålls olika slutsatser om utvecklingen av det generella statsbidraget till

 

kommunerna. Om kommunernas inbetalningar till mervärdesskattekontot

 

exkluderas förefaller det generella statsbidraget ha minskat mellan 1998 och

 

2000. Statistiken från Ekonomistyrningsverket och Statistiska centralbyrån

 

visar en annan bild, nämligen en ökning av det generella statsbidraget.

 

Oavsett hur inbetalningar till mervärdesskattekontot behandlas överens-

 

stämmer inte uppgifterna från de olika uppgiftslämnarna vad gäller det gene-

 

rella statsbidraget.

 

De stora skillnaderna mellan olika uppgifter gör att regeringen har haft al-

 

ternativa uppgifter att tillgå som beslutsunderlag. Olika beslut har kunnat

 

motiveras med olika uppgifter med samma benämning.

 

Samtidigt har analyser av statens bidragsgivning till kommunerna försvå-

 

rats. Statsbidrag är ett viktigt ekonomiskt styrmedel som staten använder

 

gentemot kommuner och landsting. En analys av statens bidragsgivning till

 

kommuner och landsting förutsätter en tydlig redovisning av statsbidragen.

 

Revisorerna anser att både det generella statsbidraget och utjämningsbi-

 

draget bör redovisas särskilt för kommuner respektive landsting. Syftet bör

 

vara att förse riksdagen med ett gott beslutsunderlag och att underlätta olika

 

typer av analyser.

 

Av regeringens och statistikansvariga myndigheters redovisningar bör

 

framgå vad som ingår i uppgifter om det generella statsbidraget. Den regle-

 

ring av det generella statsbidraget som beror på mervärdesskatt bör redovisas

 

särskilt. Uppgifter om tidigare års inbetalningar till landstingens och kom-

 

munernas mervärdesskattekonton bör också redovisas.

 

Regeringen bör redovisa de specialdestinerade statsbidragen

I budgetpropositionerna saknas en samlad redovisning av de specialdestine- rade statsbidragen. Specialdestinerade statsbidrag redovisas under olika anslag inom de flesta utgiftsområden. Ett anslag kan innehålla flera special- destinerade statsbidrag.

Ekonomistyrningsverket redovisar specialdestinerade statsbidrag till kom- muner och landsting tillsammans.

Statistiska centralbyrån (räkenskapssammandraget) har till revisorerna re- dovisat både specialdestinerade statsbidrag och övriga bidrag till kommuner. Hur de övriga bidragen ska betraktas är oklart.

105

 

Statskontoret har på uppdrag av Utjämningskommittén (Fi 2001:14) kart-

Fel! Okänt namn

lagt och analyserat statsbidragsgivningen till kommuner och landsting. Kart-

på

läggningen har grundats på en genomgång av budgetpropositioner och regle-

dokumentegenskap

ringsbrev för budgetåren 1993/94, 1997 och 2001. Underlaget har komplette-

.:Fel! Okänt namn

rats med intervjuer med ett 100-tal personer vid ett 50-tal myndigheter.

på

 

Statskontoret har bl.a. konstaterat att det 2001 fanns 72 anslag som sak-

dokumentegenskap

nade avsatta medel till kommuner och landsting men där utbetalningar till

.

kommunsektorn ändå hade registrerats. Dessa utbetalningar uppgick till

Bilaga 4

drygt 5 miljarder kronor 2001. Av anslagens rubricering och ändamål fram-

 

gick inte att medel skulle överföras till kommuner och landsting.

 

 

Revisorerna anser att det behövs en samlad överblick över vilka special-

 

destinerade statsbidrag som betalas till kommuner och landsting. Som det nu

 

är krävs det en genomgång av både budgetpropositioner och regleringsbrev

 

för att få kunskap om vilka dessa bidrag är. Regeringen behöver därför redo-

 

visa de specialdestinerade statsbidragen i ett sammanhang. Regeringen bör

 

samlat redovisa vilka bidrag som kommuner och landsting kan få del av.

 

Redovisningen bör omfatta uppgifter om

 

1.

huruvida alla eller vissa kommuner har rätt till bidrag

 

2.

vilka villkor som ska uppfyllas för att få bidrag

 

3.

huruvida ansökan ska lämnas, eller om bidraget ska rekvireras

 

4. vem som disponerar anslaget

 

5.

vilka kriterier eller beräkningsunderlag som tillämpas.

 

Syftet bör vara att tydliggöra för riksdagen, kommuner och landsting vilka

 

anslag som innehåller bidrag till kommuner eller landsting.

 

 

Enligt regeringen är den grundläggande principen för statsbidragsgivning-

 

en till kommuner och landsting att bidragen ska ges som generella statsbi-

 

drag även om specialdestinerade statsbidrag kan vara motiverade i vissa fall.

 

Regeringen har dock aldrig redovisat den faktiska fördelningen på generella

 

respektive specialdestinerade statsbidrag. På grundval av underlag från

 

Statskontoret har revisorerna beräknat att 45 % av bidragen till kommuner

 

och landsting har utgjorts av specialdestinerade statsbidrag.

 

De statistikansvariga myndigheterna bör förklara

 

skillnader mellan olika uppgifter

 

Under revisorernas granskning har det framkommit att de uppgifter som

 

finns i officiell statistik från de statistikansvariga myndigheterna inte över-

 

ensstämmer. Detta är inte så märkligt eftersom skilda typer av statistik är

 

framtagna för olika syften. Uppgifter hämtas också från olika källor. Det kan

 

också var en fördel att statistik belyser olika förhållanden. Problemen uppstår

 

när statistik som till synes belyser samma sak inte förklaras och eventuella

 

bearbetningar inte framgår. Det finns då en påtaglig risk för att statistikan-

 

vändare och beslutsfattare missförstår och drar felaktiga slutsatser av statisti-

 

ken.

106

 

Konjunkturinstitutet har framhållit att en tillförlitlig statistik måste bygga

Fel! Okänt namn

på ”en obruten kedja”, där information samlas in och förs vidare på ett sys-

på

tematiskt och genomtänkt sätt. Olika bearbetningar av de underlag som har

dokumentegenskap

använts ska kunna följas. Det är viktigt att övergångarna mellan olika beräk-

.:Fel! Okänt namn

ningsled är otvetydiga och klara. Konjunkturinstitutet bedömer att detta är

på

särskilt viktigt om olika resultatmått, som statens budgetsaldo och den kom-

dokumentegenskap

munala sektorns resultatmått, ska kunna jämföras.

.

Revisorerna delar denna bedömning och anser att regeringen bör ge sta-

Bilaga 4

tistikansvariga myndigheter i uppdrag att regelmässigt förklara hur olika

 

uppgifter har räknats fram.

 

107

Referenser

Ej riksdagstryck

Ekonomistyrningsverket, rapport 2001:9, Statens Finanser 2000

Ekonomistyrningsverket, skrivelse dnr 65-136/2002

Finansdepartementet, Ekonomisk styrning – en handledning för Regerings- kansliets verksamhet och budgetberedning, 2001-05-18

Regeringsbeslut 43, Fi2002/4769

Riksrevisionsverket, rapport 2001:6, Kommunkontosystemet – en kartlägg- ning

Riksdagens revisorer, skrivelse dnr 2002:10(4)

SOU 1991:98, Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans –statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer

SOU 2001:34, Behovet av ekonomisk statistik

SOU 2002:118, Beräkningsrutiner för nationalräkenskaperna, Bilaga 3 till slutbetänkandet från Utredningen om översynen av den ekonomiska statisti- ken

SOU 2002:118, Utveckling och förbättring av den ekonomiska statistiken, slutbetänkande från utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken

Statistiska centralbyrån, skrivelse dnr 2002/271

Statistiska centralbyrån, Sveriges officiella statistik, Statistiska meddelanden OE 25 SM 0101

Statskontoret, rapport 2003:5, Statsbidrag till kommuner och landsting – en kartläggning och analys

www.scb.se, augusti och oktober 2002

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

108

Bilaga 1

Regleringar enligt finansieringsprincipen som omfattar kommuner och lands- ting, miljoner kronor

Kommuner

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Elever i specialskolor

-6

-6

-6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Assistansersättning

 

 

800

800

800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ändrade regler i

 

 

 

-30

-30

-30

 

 

 

systemet för återbetal-

 

 

 

 

 

 

 

 

ning av viss mervär-

 

 

 

 

 

 

 

 

desskatt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Unga lagöverträdare

 

 

8

8

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Lärarpensioner

 

 

 

100

260

440

550

210

410

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Vårdnad, umgänge

 

 

 

12

8

8

 

 

 

och boende

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kommunala mervär-

 

 

-15

-15

-15

 

 

 

desskattesystemet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Förbrukningsartiklar

 

 

63

63

63

 

 

 

inkontinens

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Stat–kyrka- reform

 

 

 

 

-12

-12

-12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Vårdnad, umgänge,

 

 

 

 

-4

-4

-4

 

 

boende

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Vårdartjänster

 

 

 

 

 

25

25

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Assistansersättning

 

 

 

 

 

-189

-189

-189

 

över 65 år

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Höjning av avgift för

 

 

 

 

22

43

43

 

elever i specialskolor

 

 

 

 

 

 

 

 

Ökad undervisningstid

 

 

 

 

110

110

110

 

i gymnasieskolan

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Förskola

för barn

till

 

 

 

 

 

300

300

300

arbetslösa

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Förskola

för barn till

 

 

 

 

 

200

200

200

föräldralediga

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Förbehållsbelopp

 

 

 

 

 

 

650

650

650

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Äldreförsörjningsstöd

 

 

 

 

 

 

-305

-305

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Rätt till barnomsorg

 

 

 

 

 

 

350

350

350

för barn till föräldra-

 

 

 

 

 

 

 

 

lediga /arbetslösa

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Allmän förskola

 

 

 

 

 

 

 

1200

1200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nettobudgetering

av

 

 

 

 

 

21

21

21

specialskolor

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Maxtaxa inom äldre-

 

 

 

 

 

125

125

125

och handikappomsor-

 

 

 

 

 

 

 

 

gen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Förbehållsbelopp

 

 

 

 

 

 

650

650

650

inom äldre och handi-

 

 

 

 

 

 

 

 

kappomsorgen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kommunkontosyste-

 

 

 

 

 

 

-22003

-22003

met

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Överföring till UO 2

 

 

 

 

 

 

-2

-2

för RSV:s kostnader

 

 

 

 

 

 

 

 

för kommunkonto-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

systemet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kompensation för

 

 

 

 

 

 

 

20

20

ökade kostnader för

 

 

 

 

 

 

 

 

 

nyrekryteringsbidrag

 

 

 

 

 

 

 

 

för vuxna

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

109

Landsting

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kostnadsfritt insulin

30

30

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Artiklar inkontinens

 

 

63

63

63

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Överföring av avgiftsin-

 

-400

-400

-400

 

 

 

 

täkter för sjukvård

 

 

 

 

 

 

 

 

Förstatligande av

 

 

 

 

 

-1420

-1420

-1420

vårdhögskolorna

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Budgetpropositioner och vårpropositioner 1997-2003

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

110

Bilaga 2

Fel! Okänt namn

 

på

 

dokumentegenskap

 

.:Fel! Okänt namn

 

på

 

dokumentegenskap

 

.

 

Bilaga 4

111

Fel! Okänt namn

Bilaga 3på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

112

Bilaga 4

 

 

Fel! Okänt namn

 

 

 

på

 

 

 

dokumentegenskap

Nationalräkenskaperna

 

.:Fel! Okänt namn

 

på

 

 

 

 

1996

 

dokumentegenskap

 

 

.

 

 

 

 

Primärkommuner

Summa

Bilaga 4

 

 

ESV

art 43

69484

 

Tillägg

 

 

 

plus LKP, lönekostnadspåslag

11

 

landstingsfria kommuner

2499

 

sjukförsäkringen

65

 

 

summa tillägg

2575

 

subventioner

 

 

från AMV

 

2555

 

från länsstyrelser

60

 

från boverket

604

 

från EU

 

30

 

finansiellt , ändamål 04

47

 

utjämningsbidrag

12725

 

momsavgift

14670

 

EU- övr transferering

0

 

 

summa avdrag

30691

 

Summa redovisat

41368

 

 

 

41368

 

113

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

114

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

115

Bilaga 5

Antal anslag som innehåller bidrag till kommuner och landsting åren 2001, 1997 och 1993/94

Utgiftsområde

2001

1997

1993/94

 

 

 

 

17, Kultur, medier, trossamfund och fritid

17

16

13

9, Hälsovård, sjukvård och social omsorg

16

14

10

16, Utbildning och universitetsforskning

16

12

2

8, Invandrare och flyktingar

8

4

4

19, Regional utjämning och utveckling

8

3

2

20, Allmän miljö- och naturvård

8

6

6

21, Energi

8

3

2

23, Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar

7

5

2

6, Totalförsvar

6

5

5

18, Samhällsplanering, bostadsförsörjn. och byggande

6

3

1

22, Kommunikationer

5

3

3

24, Näringsliv

5

3

2

13, Arbetsmarknad

4

3

2

25, Allmänna bidrag till kommuner

3

3

0

1, Rikets styrelse

2

2

2

7, Internationellt bistånd

2

2

2

15, Studiestöd

2

1

0

4, Rättsväsendet

1

1

1

5, Internationell samverkan

1

1

1

10, Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp

1

1

1

14, Arbetsliv

1

1

1

Summa

127

92

62

 

 

 

 

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

116

Bilaga 6

ESV:s redovisning av specialdestinerade statsbidrag åren 1996, 1998 och 2000, miljoner kronor

Specialdestinerade statsbidrag

1996

1998

2000

 

 

 

 

Kommunersättning vid flyktingmottagande

2 361

2 060

1 940

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder

2 088

1 446

920

Särskilda åtgärder för arbetshandikappade

1 017

1 276

1 249

Ersättning för klinisk utbildning och forskning

640

654

672

Räntebidrag

586

289

145

Europeiska socialfonden

30

309

368

Särskilda insatser på skolområdet

210

241

255

Utveckling av skolväsendet och barnomsorg

23

35

101

Funktionen befolkningsskydd och räddningstjänst1

5

187

134

Statsbidrag till vårdartjänst

59

42

50

Bidrag till missbrukarvård och ungdomsvård 2

38

51

51

Kommunikationsforskningsberedningen

29

35

1

Bidrag till regional biblioteksverksamhet

25

21

16

Socialstyrelsen

20

16

12

Bidrag till regionala museer

16

16

9

Bidrag till kulturmiljövård

15

23

22

Bidrag till vissa handikappåtgärder inom folkbildningen

11

10

1

Vissa statsbidrag inom äldre- och handikappområdet

3

2

14

Bidrag till regional musikverksamhet m.m.

5

10

5

Åtgärder för effektivare användning av energi

5

22

44

Byggforskning

4

4

1

Teknisk forskning och utveckling

3

3

1

Statens naturvårdsverk

3

4

5

Statens kärnkraftsinspektion: Kärnsäkerhetsforskning

2

2

1

Europeiska regionala utvecklingsfonden

1

105

111

Socialvetenskapliga forskningsrådet: Forskningsmedel

1

1

1

Särskilda utbildningsinsatser för vuxna

 

3 587

3 765

Stöd till lokala investeringsprogram

 

614

564

Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och

 

612

994

landsting

 

 

 

Funktionen civil ledning3

 

207

208

Särskilda insatser i utsatta bostadsområden

 

163

148

Åtgärder för att bevara den biologiska mångfalden4

 

133

334

Intervention och exportbidrag för jordbruksprodukter

 

103

105

Väghållning och statsbidrag

 

60

637

Bidrag till viss verksamhet vid grund- och gymnasie-

 

29

36

skola

 

 

 

Regionalpolitiska åtgärder

 

23

40

Litteraturstöd

 

19

30

Bidrag till viss verksamhet inom vuxenutbildningsom-

 

11

23

rådet

 

 

 

Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst m.m.

 

10

9

Samarbete med Central- och Östeuropa

 

6

23

Förslag av ändring av reg förda kulturpolitiska medel5

 

7

13

Sanering och återställning av förorenade områden6

 

5

19

Bidrag till brottsförebyggande arbete

 

5

4

Från EG-budgeten finansierade strukturstöd till fisket

 

1

3

m.m.

 

 

 

Bidrag till rådet för kommunal redovisning

 

1

1

FRN: Forskning och forskningsinformation

 

1

1

Program för IT i skolan

 

 

430

Nationella investeringsprogram för infrastrukturut-

 

 

166

veckling

 

 

 

Stimulansbidrag och åtgärder inom äldrepolitiken

 

 

162

Migrationspolitiska åtgärder

 

 

155

Särskilda insatser i storstadsregionerna

 

 

148

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

117

Allmänna regionalpolitiska åtgärder

 

 

84

Statens räddningsverk: Förebyggande

 

 

30

Förstärkning av utbildning i storstadsregionen

 

 

30

Enskild och kommunal högskoleutbildning

 

 

29

Biståndsverksamhet

 

 

19

SRV: Samhällets skydd

 

 

18

Finansiering av forskning och utveckling

 

 

7

Åtgärder för nationella minoriteter

 

 

6

Flygplatsbolag i Ljungbyhed

 

 

6

Åtgärder för el- och värmeförsörjning i Sydsverige

 

 

6

Regionalpolitiska insatser

 

 

5

Utgift för lokalisering av statliga arbetstillfällen till

 

 

4

Söderhamn

 

 

 

Fortsatt program för småföretagsutveckling

 

 

2

Bidrag till allmän och int. kulturverksamhet

 

 

2

Allmänna val

 

 

1

Näringslivsutveckling i Östersjöregionen

 

 

1

Medel för småföretagsstöd

 

 

1

Från EG-budget finans, miljö, struktur och reg

 

 

1

Sjukvårdsförmåner

345

545

 

Bidrag till psykiatriområdet

131

57

 

Bidrag till kalkningsverksamhet för sjöar och vatten-

101

 

 

drag

 

 

 

Regionala utvecklingsinsatser

65

59

 

Insatser mot aids

43

4

 

Genomförande av skolreformer

42

77

 

Bostadsbidrag

41

28

 

Särskilda insatser i invandrartäta områden

28

6

 

Lärarhögskolan i Stockholm: Grundutbildning

15

16

 

Stöd till icke-statliga kulturlokaler

13

5

 

Särskilda regionalpolitiska infrastrukturåtgärder

12

1

 

Investeringar inom miljöområdet

8

1

 

Mitthögskolan: Grundutbildning

4

6

 

Umeå Universitet Grundutbildning

3

3

 

Umeå Universitet: Forskning och forskarutbildning

2

3

 

Investeringsfrämjande

2

2

 

Stockholms universitet: Forskning och forskarutbild-

1

2

 

ning

 

 

 

Riksantikvarieämbetet

1

1

 

Fiskevård

1

11

 

Naturvetenskapliga forskningsrådet: Forskning

1

1

 

Kulturåret 1998

 

72

 

Bidrag till viss verksamhet motsvarade grund- och

 

29

 

gymnasieskola

 

 

 

Särskilda insatser i utsatta bostadsområden

 

23

 

Stöd för utveckling av skolväsendet

 

18

 

Mottagande av asylsökande

 

12

 

Investeringsbidrag för främjande av omställning i

 

11

 

ekologisk hållbar riktning

 

 

 

Miljöinsatser i Östersjöregionen

 

9

 

Fortbildning m.m.

 

9

 

Miljöövervakning

 

4

 

Bidrag för att minska elanvändningen

 

4

 

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder

 

4

 

Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt

 

3

 

internationellt kulturutbyte och samarbete

 

 

 

Särskilda jämställdhetsåtgärder

 

2

 

Stöd till kooperativ utveckling

 

1

 

Bidrag till miljöarbete

 

1

 

Lokaliseringsbidrag m.m.

 

1

 

Från EG-budgetens jordbruksfond finansierade region-

 

1

 

alpolitiskt stöd

 

 

 

Tjänstepension för skolledare och lärare

2 444

 

 

Bidrag till viss verksamhet inom det kommunala skol-

1 288

 

 

väsendet

 

 

 

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

118

Överföring av och andra åtgärder för flyktingar

324

 

 

Särskilda bidrag för kommuners och landstings mervär-

294

 

 

desskattesystem år 1996

 

 

 

Skyddsrum m.m.

208

 

 

Stimulansbidrag till särskilda boendeformer och rehabi-

198

 

 

litering

 

 

 

Ersättning till kommuner för beredskapsförberedelser

163

 

 

Sjukpenning och rehabilitering

121

 

 

Byggande av vägar

52

 

 

Förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturo-

37

 

 

lyckor

 

 

 

Sysselsättningsskapande åtgärder inom Kommunikat-

26

 

 

ionsdepartementet

 

 

 

Bidrag till miljöarbete

26

 

 

Byggande av länstrafikanläggningar

17

 

 

Försöksverksamhet med kvalificerad yrkesutbildning

8

 

 

Bidrag till kvalitet inom äldrevården

8

 

 

Bidrag till utvecklingsverksamhet inom kulturområdet

6

 

 

m.m.

 

 

 

Kulturstöd vid ombyggnad m.m.

5

 

 

Befolkningstjänst och räddningstjänst

5

 

 

Bidrag till Energiteknikfonden

4

 

 

Bostadsanpassningsbidrag m.m.

2

 

 

Europeiska regionala utvecklingsfonden

1

 

 

Åtgärder mot främlingsfientlighet och rasism

1

 

 

Folkhälsoinstitutet

7

 

1

1)Anslagstiteln har förändrats, tidigare Statens räddningsverk samt verksamhet inom funktionen befolkningsskydd och räddningstjänst.

2)Anslagstiteln har förändrats, Socialt behandlingsarbete samt alkohol och nar- kotikapolitik.

3)Anslagstiteln har förändrats, tidigare Överstyrelsen för civil beredskap och civil befälhavare inom funktionen Civil ledning.

4)I anslaget ingår en post Bidrag till kalkningsverksamhet för sjöar och vatten- drag som ESV tidigare hade registrerat som ett anslag.

5)Anslagstiteln har förändrats, tidigare Försöksverksamhet med ändrad regional fördelning av kulturpolitiska medel.

6)Anslagstiteln har förändrats, tidigare investeringar och skötsel för naturvård.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

119

Bilaga 7

SCB/RS:s uppgifter om bidrag från staten till kommunerna, miljoner kronor

Bidrag från staten

1996

1998

2000

 

 

 

 

Generellt statsbidrag

45 856

59 011

59 2831

Specialdestinerade statsbidrag varav

 

 

 

 

 

 

 

- grundskola

366

292

451

 

 

 

 

- barnomsorg

183

158

121

 

 

 

 

- fritid och kultur

151

176

201

 

 

 

 

- gymnasieskola

339

245

346

 

 

 

 

- kommunal vuxenutbildning 2

1 170

2 980

3 227

- övrig utbildning 2

 

388

218

- hälso- och sjukvård (Göteborg, Malmö och

789

1 032

114

Gotland)

 

 

 

- äldre- och funktionshindrade

1 227

870

555

 

 

 

 

- flyktingmottagande 3

4 834

1 962

1 809

- arbetsmarknadsåtgärder 3

 

2 636

1 731

- infrastruktur

497

704

690

 

 

 

 

- individ- och familjeomsorg

783

468

375

 

 

 

 

- övrigt

1 014

863

748

 

 

 

 

- investeringsbidrag från staten

1 129

874

671

 

 

 

 

Summa specialdestinerade statsbidrag

12 482

13 648

11 257

 

 

 

 

Ersättning från försäkringskassan

-

2 530

4 308

 

 

 

 

Momsbidrag för köp av ej skattepliktig

-

Ej spec

1 486

verksamhet

 

 

 

Bidrag från bostadsdelegationen

-

 

655

 

 

 

 

Summa övriga bidrag

0

2 530

6 449

 

 

 

 

 

 

 

Summa samtliga bidrag

58 338

75 189

76 989

 

 

 

 

 

 

 

1)Uppgiften för det generella statsbidraget som SCB har redovisat till revisorerna är inte samstämmig med SCB:s redovisning i den officiella statistiken OE 25 SM 0101. I den officiella statistiken anges att det generella statsbidraget uppgår till 57 693 miljo- ner kronor. Enligt SCB beror detta på genomförda nivåjusteringar för att statsbidrags- och inkomstutjämningssystemet ska gå ihop. Därutöver fick Tranemo kommun ett bidrag för gränsjustering enligt JK:s beslut 2000-05-23.

2)Kommunal vuxenutbildning och övrig utbildning särredovisades inte 1996.

3)Flyktingmottagande och arbetsmarknadsåtgärder särredovisades inte 1996.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 4

120

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

Statens ekonomiska styrning av kommunerna

1992–2002

Linda Andersson och Magnus Wikström

Institutionen för nationalekonomi, Umeå universitet

121

1Kommunernas inkomster under 1990-talet och statens styrning

Stora förändringar i statens ekonomiska styrning av kommunerna har genom- förts under det senaste decenniet. Framför allt har staten förändrat villkoren för de omfattande statsbidrag som ges till kommunerna, men även på flera andra områden har statens styrning förändrats. Exempel på andra förändring- ar är regler om avgiftsuttag, begränsningar av kommunernas möjlighet att beskatta sina invånare samt nya regler för kommunernas budgetunderskott och redovisning. Den viktigaste inkomstkällan för kommunerna och för landstingen är inkomstskatten (se figurerna 1 och 2). För kommunerna har inkomstskattens betydelse för finansieringen ökat under perioden 1992– 2000. Ungefär 60 % av kommunernas inkomster utgörs nu av skattemedel.

Figur 1. Vissa inkomstslag för kommunerna, 1992–2000, i procent

 

 

Utjämningsbidrag

 

 

Specialdestinerade statsbidrag

 

 

25

Generella bidrag

 

 

Erhållna avgifter

62

 

 

Övrigt

 

 

 

Kommunalskatt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

58

 

stapelProcent,

 

 

 

 

 

 

 

 

linjeProcent,

15

 

 

 

 

 

 

 

56

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

54

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

52

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

48

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

46

 

 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

 

År

Källa: SCB, Den offentliga sektorns finanser (kommunernas räkenskapssammandrag), 1992-2000.

Not: Det generella bidraget inkluderar även momsavgiften, dvs. den avgift kommunerna betalar för att finansiera kommunkontosystemet. Från och med 1997 borde utjämningsbidragen summera till noll. Att detta inte är fallet i figuren beror på avrundningsfel samt att SCB har använt en något annorlunda redovisningsprincip för att få fram siffrorna som redovisas i “Den offentliga sektorns finanser”.

Avgifternas betydelse har däremot minskat. År 1992 utgjorde avgifter 15 % av kommunernas inkomster. År 2000 hade avgifterna som andel av de kom- munala inkomsterna minskat till 8 %, dvs. andelen hade nästan halverats sedan 1992. En förklaring till de minskade avgiftsinkomsterna är att delar av kommunernas affärsmässiga verksamhet har överförts till kommunägda företag och därför inte längre ingår i kommunernas räkenskaper.

Även statsbidragen till kommunerna har minskat under perioden. De spe- cialdestinerade statsbidragen har minskat från drygt 20 % till knappt 5 %. Samtidigt har de generella bidragen ökat under perioden. 1992 utgjorde de generella bidragen (inklusive utjämningsbidrag) ungefär 5 % av inkomsterna. År 2000 var denna andel ungefär 14 %.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

122

 

 

Utjämningsbidrag

 

 

Specialdestinerade statsbidrag

 

 

 

Generella bidrag

 

 

Erhållna avgifter

 

 

 

 

25

Övrigt

 

 

 

Landstingsskatt

 

76

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

74

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

72

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Procent,stapel

 

 

 

 

 

 

 

 

70

Procent,linje

15

 

 

 

 

 

 

 

64

 

 

 

 

 

 

 

 

 

68

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

66

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

62

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

58

 

 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

 

År

Figur 2. Vissa inkomstslag för landstingen, 1992–2000, i procent

Källa: SCB, Den offentliga sektorns finanser (kommunernas räkenskapssammandrag), åren 1992-2000.

Not: Åren 1997–2000 inkluderar posten generella bidrag även skatteutjämningsbidraget netto samt ersättningar från sjukförsäkringen. Det generella bidraget inkluderar även momsavgiften, dvs. den avgift landstingen betalar för att finansiera kommunkontosystemet.

För landstingen är situationen något mer stabil. De specialdestinerade bidra- gens andel av landstingens inkomster har varit i stort sett konstant under hela tidsperioden. Andelen skatter har dock minskat under de senaste åren. Noter- bart är att andelen övriga inkomster tenderar att öka under perioden, från 16

%år 1992 till 21 % år 2000. I denna post ingår bl.a. hyror och arrenden samt avyttringar av fast egendom.

Syftet med denna rapport är för det första att redovisa hur staten har påver- kat kommunernas ekonomi under de senaste tio åren avseende de stora vik- tiga inkomstkällorna, vilka vid sidan av inkomstbeskattningen är statsbidra- gen och avgifterna. För det andra syftar rapporten till att identifiera problem i statens ekonomiska styrning av kommunerna. Detta görs genom att jämföra faktiska förändringar med ekonomisk-teoretiska motiv för styrning. Lösning- ar på problem som identifieras på detta sätt diskuteras också. Tonvikten ligger på primärkommunerna.

Rapporten är indelad i två delar. I den första delen (kapitel 2) ges de motiv staten har för att göra ingrepp i den kommunala sektorn mot bakgrund av ekonomisk teori. Syftet är, förutom att ge en översikt av ämnesområdet, också att erhålla verktyg som möjliggör en normativ analys av statens roll i ekonomisk styrning av kommunerna. I den andra delen (kapitlen 3–6) disku- terar vi förändringar inom varje inkomstområde: i kapitel 3 diskuterar vi statsbidrag, i kapitel 4 skatteinkomsterna och i kapitel 6 avgifterna. I kapitel 5 redogör vi för förändringar i kommunernas ekonomiska förvaltning som haft betydelse för kommunernas möjlighet att finansiera sin verksamhet

under senare tid. I varje kapitel diskuteras också problem förknippade med

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

123

de förändringar som gjorts. Det sjunde kapitlet, slutligen, innehåller slutsat-

Fel! Okänt namn

ser av genomgången.

på

 

dokumentegenskap

 

.:Fel! Okänt namn

 

på

 

dokumentegenskap

 

.

 

Bilaga 5

124

2Teoretiska motiv för ekonomiska interventioner i förhållandet mellan stat och kommun

I föreliggande avsnitt avser vi att introducera läsaren i de normativa ekono- miska teorierna kring förhållandena mellan stat och kommun. För det första diskuteras jämlikhets- och riskdelningsaspekter på resursfördelningen mellan kommuner. För det andra diskuterar vi olika typer av externa effekter och deras konsekvenser för resursfördelningen i samhället. Slutligen poängteras avigsidor med fördelnings- och försäkringssystem. Ett annat syfte är att koppla ihop de olika skälen för interventioner med den ekonomiska teorin för statsbidrag. Det finns en mycket klar koppling mellan skälen för bidrag och hur dessa bör vara utformade.1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

2.1 Fördelning och horisontell rättvisa

Två grundläggande utgångspunkter för fördelning av resurser mellan indivi- der är principerna om horisontell och vertikal rättvisa. Horisontell rättvisa gäller rättviseaspekter mellan individer som lever under samma omständig- heter (t.ex. samma intjäningsförmåga och familjesituation), medan vertikal rättvisa avser fördelning mellan individer som lever under olika omständig- heter. Det är speciellt den förra typen av fördelningsaspekter som har bäring på förhållandet mellan stat och kommun. Det föreligger stora variationer mellan kommunerna vad gäller möjligheten att tillhandahålla kommunala tjänster och vad gäller möjligheterna att finansiera dessa tjänster. Om staten inte intervenerar i den kommunala sektorn, kommer både kostnader och intäkter att variera mycket mellan kommunerna. Det kan innebära att samma individ får helt olika ekonomisk standard beroende på i vilken kommun han eller hon bor. Man bör emellertid observera att skillnader mellan kommuner som påverkar kommunernas kostnader och intäkter helt eller delvis kan uppvägas av andra skillnader, så att konsumtionsmöjligheterna totalt sett ändå inte skiljer sig nämnvärt mellan kommunerna. En mer utförlig diskuss- ion om detta följer i avsnitt 2.5.

Horisontella rättviseaspekter genomsyrar viktiga delar av den offentliga tjänsteproduktionen. Det tydligaste exemplet är kanske skolan. Skollagen stipulerar att barn ska ha rätt till likvärdig utbildning oberoende av bostadsort och social bakgrund. Även vertikala rättviseaspekter har betydelse för inter- aktioner mellan stat och kommun. Lokala beslutande organ är fria att be- stämma över hur tjänster ska finansieras. I Sverige har den kommunala sek- torn inflytande över avgiftsbestämning för sin egen tjänsteproduktion. Såd- ana avgifter kan göras inkomstberoende, vilket innebär att kommunerna har möjlighet att påverka fördelningen av konsumtionsmöjligheter mellan indi- vider genom att differentiera avgifterna. Staten har emellertid det huvudsak-

1Den ekonomiska teorin för statsbidrag och ekonomiska aspekter på stat och kom- munförhållanden beskrivs bl.a. i Oates (1972) och Wildasin (1986). Översikter av området under senare tid ges av Boadway (2001) samt Keen (1998).

125

liga ansvaret för fördelningen av konsumtionsmöjligheter. I den mån stats- makten anser att kommunerna bedriver en felaktig fördelningspolitik, kan den ingripa i den kommunala sfären.

2.2 Riskdelning

Kommuner drabbas ibland av omfattande företagsnedläggningar. Mindre kommuner med ett ensidigt näringsliv är speciellt känsliga för sådana föränd- ringar, eftersom effekterna kan bli dramatiska för bygden. Alla kommuner drabbas emellertid inte av företagsnedläggningar vid samma tidpunkt. En del av de chocker som regioner utsätts för är med andra ord regionspecifika. Kommunerna kan under sådana förhållanden vara villiga att ingå ett försäk- ringsavtal som dämpar de negativa verkningarna, om de skulle uppstå. Staten har en potentiell roll att spela eftersom de regionspecifika riskerna tenderar att jämnas ut på nationell nivå. Det finns emellertid ett flertal problem före- nade med riskdelningsprojekt som försvårar användningen av staten som försäkringsbolag. Dessa problem diskuteras utförligare i avsnitt 2.4.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

2.3 Interaktioner mellan aktörer i den offentliga sektorn

Om fördelning och riskdelning skulle vara de enda problem staten har att ta hänsyn till, blir utformningen av den ekonomiska politiken tämligen rättfram. Det existerar emellertid ett antal ytterligare problem som uppstår inom re- spektive mellan varje nivå i den offentliga organisationen. Till viss del är interaktioner inom och mellan nivåer helt ofrånkomliga, eftersom den offent- liga sektorn har att sköta många olika uppgifter och antalet nivåer i den of- fentliga organisationen inte kan göras hur många som helst. I det följande beskriver vi några källor till interaktion mellan aktörerna i den offentliga sektorn.

2.3.1 Kommunala beslut kan påverka andra kommuner

 

Horisontella externa effekter är ett samlingsnamn på situationer där kommu-

 

nala beslut har återverkningar på andra kommuner. Ett exempel på detta är

 

om en kommun finansierar en genomfartsväg som förkortar restider för

 

boende i en grannkommun. Ett annat exempel är när en kommun sänker

 

socialbidragsnormen, vilket bidrar till att fler invånare väljer att skriva sig i

 

en annan kommun som har högre norm. I båda dessa fall påverkar det kom-

 

munalt fattade beslutet boende i andra kommuner. I det första fallet spiller en

 

del av väginvesteringen över på invånare i andra kommuner. De kan tillgo-

 

dogöra sig tjänsten även om de väljer att bo kvar i sin kommun. Väginveste-

 

ringen är en (delvis) kollektiv nyttighet och innehåller en direkt extern effekt

 

på närliggande kommuner. Det andra fallet förutsätter att individer flyttar

 

mellan kommuner. Kommuner som övervältrar kostnader på andra kommu-

 

ner, t.ex. genom att påverka migration, är ett exempel på utgiftskonkurrens.

 

Sänkningen av bidragsnormen är ett exempel på en indirekt extern effekt för

 

den mottagande kommunen, eftersom den verkar via kommunernas utgifts-

 

beslut.

126

Många beslut som kommuner fattar berör på ett eller annat vis boende i

Fel! Okänt namn

andra kommuner. Det gäller också de stora kommunala utgiftsprogrammen,

på

utbildning och äldreomsorg. I fallet med utbildning kan horisontella externa

dokumentegenskap

effekter uppstå eftersom många inte bor kvar i kommunen efter utbildningså-

.:Fel! Okänt namn

ren. En annan källa till externa effekter av utbildning mellan kommuner

på

uppstår om lönesättningen har centralistiska inslag. Då kommer en individs

dokumentegenskap

lön inte enbart att bero på den egna produktiviteten, utan även på produktivi-

.

teten hos ett större kollektiv där individer från flera olika regioner ingår.

Bilaga 5

Beslut om äldreomsorgsutgifter påverkar kommuner via migration på ett sätt

 

som liknar exemplet med socialbidrag. Huruvida de horisontella externa

 

effekterna är ett problem för samhället beror på om de kommunala besluten

 

är koordinerade eller inte. Det normala är att kommunala beslut fattas utan

 

medverkan av andra kommuner. För vissa beslut, t.ex. om utbildningsutgif-

 

ter, gäller att dessa måste fattas utan att man ens vet vilka kommuner som

 

kommer att påverkas av beslutet. Andra beslut, t.ex. ett beslut om att för-

 

lägga ett shoppingcenter med återverkningar för livsmedelsnäringen i grann-

 

kommunerna, fattas med nära nog full kunskap om vilka andra kommuner

 

som kommer att påverkas. I den mån kommuner tar hänsyn till de återverk-

 

ningar som kommunala beslut får på andra kommuner, är det därför troligare

 

att det sker då de externa effekternas spridning är känd.

 

Läsaren bör notera att det inte enbart är utgiftsbeslut som kännetecknas av

 

externaliteter. Även kommunernas skatte- och avgiftsbeslut kan få sådana

 

effekter. Ett tydligt exempel är när kommuner kan beskatta varor och tjäns-

 

ter. En lägre skatt i en region kan leda mobila konsumenter till att åka över

 

gränsen och handla i den kommun som har lägre beskattning (och därmed

 

lägre priser). På så sätt blir skattebasen i en region beroende av skattesatserna

 

i andra regioner (s.k. skattekonkurrens). I Sverige har inte kommunerna

 

beskattningsrätt på varor och tjänster. Anledningen är förstås just den ovan

 

nämnda.2

 

Om de kommunala besluten fattas utan hänsyn till de återverkningar de får

 

på andra kommuner kommer de att vara suboptimala sett ur samhällets syn-

 

vinkel. Låt oss ta två exempel. Om kommunerna bestämmer sina egna soci-

 

albidragsnormer och om de fattas ensidigt, kommer socialbidragsnormerna

 

att vara lägre än de samhälleligt optimala eftersom de enskilda kommunerna

 

inte tar hänsyn till att ett lägre bidrag leder till en högre bidragsbelastning i

 

andra kommuner. Termen race to the bottom har använts för att beskriva

 

liknande situationer. I fallet med varubeskattning kommer de lokala skatterna

 

också att vara för låga, eftersom en lägre skatt ökar den lokala skattebasens

 

storlek, men kommunen tar inte hänsyn till att andra kommuners skattebas

 

minskar.

 

2På EU-nivå är beskattningens effekter på gränshandel och företagsetableringar ett uppmärksammat problem. ”Det irländska undret” t.ex. ses ofta som en ren effekt av skattekonkurrens.

127

2.3.2Kommunala beslut kan påverka andra nivåer i den offentliga sektorn

Det finns en rad situationer när kommunala beslut interagerar med beslut som fattas på andra nivåer i den offentliga organisationen, s.k. vertikal inter- aktion. Detta beror ofta på att de olika nivåernas ansvarsområden överlappar varandra. Men även i situationer där ansvarsområdena är klart definierade finns möjligheten att olika nivåer påverkar varandra, helt enkelt därför att individers preferenser över en tjänst inte är oberoende av konsumtionen av andra tjänster (s.k. icke-separabilitet). Vertikala externa effekter är ett sam- lingsnamn för de effektivitetsproblem som kan förekomma när de olika nivåerna interagerar. Det fall av vertikala externa effekter som är mest ge- nomlyst i den vetenskapliga litteraturen är fallet med inkomstbeskattning. Många länder utnyttjar inkomstbeskattning, på såväl lokal som regional och statlig nivå. Så är fallet också i Sverige. En kommun som höjer sin skattesats kommer att påverka landstingets och statens skattebaser, därför att en högre skattesats minskar arbetskraftsutbudet. Ett exempel på vertikala externaliteter på utgiftssidan är interaktionen mellan stat och kommun som uppstår i och med att kommunen handhar viktiga delar av socialpolitiken medan staten handhar viktiga delar av arbetsmarknadspolitiken. I likhet med exemplet om kostnadsövervältring mellan kommuner finns det här en påtaglig risk för kostnadsövervältring mellan stat och kommun. Ett annat exempel är att landstingen ansvarar för direkta sjukvårdsutgifter, medan staten ansvarar för sjukförsäkring. En förkortad operationskö har som sidoeffekt att kostnaderna för sjukskrivningarna kan minska, men om landstingen inte inkorporerar dessa överväganden i sina beslut kommer operationsköerna att vara för långa sett ur hela samhällets synvinkel. Slutligen finns det exempel på att utgifts- och inkomstbeslut interagerar. Ett sådant är att en ökad behovstäckning inom barnomsorgen ökar arbetsutbudet i kommunen och därmed skattebasen för såväl kommun som landsting och stat.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

2.4Problem förenade med räddningsaktioner samt incitament i försäkrings- och utjämningssystem

Det finns en grundläggande konflikt mellan risk och fördelning å ena sidan och incitament (ekonomiska motiv) å den andra sidan. På försäkringsmark- nader uppstår incitamentsproblem på grund av att försäkringstagaren kan manipulera risken att försäkringen utlöses samtidigt som försäkringsbolaget inte kan observera orsaken till att försäkringen utlösts. Optimala försäkrings- kontrakt är därför inte utformade på ett sätt som ger försäkringstagaren full kompensation i det fall försäkringen utlöses. I stället innebär kontrakten i allmänhet att försäkringstagaren bär en del av risken i form av självrisk. Samma typ av problem kan uppstå om staten avser att försäkra kommunerna mot regionala inkomstvariationer. Om kommuner är fullt försäkrade, kom- mer de inte att bära någon del av kostnaden för egenhändigt fattade beslut. Detta kan leda till att särskilt riskabla projekt genomförs, att man stöder företagsetableringar som är tveksamma och att det kommunala beslutsun- derlaget blir bristfälligt. Det finns således en möjlighet att kommuner kom-

128

mer att överinvestera i osäkra aktiviteter. De allmänna slutsatserna från den

Fel! Okänt namn

normativa teoretiska litteraturen kring riskdelningsarrangemang i federation-

på

er är därför att kommuner inte ska erhålla full försäkring mot lokala in-

dokumentegenskap

komstvariationer. Det bör finnas en självrisk.

.:Fel! Okänt namn

Ett annat exempel på att risker delvis bärs av staten är statens ansvar över

på

kommunerna. Vem bär ansvaret i de fall kommunernas ekonomi blir så dålig

dokumentegenskap

att de riskerar att gå i konkurs? Kan en kommun gå i konkurs? Kommuner

.

som råkar ut för finansiella problem får ofta temporär hjälp av olika omfatt-

Bilaga 5

ning och art, t.ex. kommunakuten. Det finns en tendens till att bidrag ges

 

upprepade gånger till samma kommuner. Ett exempel på detta är det extra

 

skatteutjämningsbidraget till kommunerna under 1980-talet.3 Om kommu-

 

nerna förväntar sig att få finansiell hjälp i svåra situationer, kan de ta risker

 

som är överdrivna.

 

2.5 Ekonomiska styrmedel i kommunsektorn

Givet att det finns en rad problem som innebär att kommunalt fattade beslut inte är samhällsekonomiskt optimala och att det finns en preferens för att fördela om resurserna mellan kommuner, kvarstår frågan hur olika styrmedel ska utformas för att åstadkomma en, ur hela samhällets synvinkel, effektiv resursfördelning. I det följande kommer vi huvudsakligen att fokusera dis- kussionen på olika former av statsbidrag, dels för att det är en traditionell metod för omfördelning, dels för att det är en metod som får stöd i den ve- tenskapliga litteraturen.

2.5.1 Statsbidrag

Statsbidrag kan utformas på olika sätt beroende på vilken avsikten med dessa är. För våra syften ska vi särskilja olika bidrag på två sätt. Det första är om bidraget som utgår påverkar det relativa priset mellan tjänsten/produktions- faktorn och andra varor/produktionsfaktorer, eller om bidraget endast är en allmän inkomstförstärkning. Det senare fallet innebär att kommunen tilldelas en klumpsumma som får disponeras efter kommunens egna önskemål. Det är enbart en allmän inkomstförstärkning. I ekonomiska ordalag säger vi att ett sådant bidrag endast har en inkomsteffekt på de kommunala utgifterna. Dessa bidrag kallar vi icke-matchade efter den engelska termen non- matching grants. I det först nämnda fallet ges kommunen en subvention som påverkar priset på den tjänst kommunen tillhandahåller. Subventioner kan vara utformade på olika sätt, men de vanligaste sätten är att tjänsten subvent- ioneras med ett belopp per styck (stycksubvention), eller genom en procentu- ell rabatt (ad valorem subvention). Dessa kallas för matchningsbidrag (matching grants) eftersom staten matchar kommunens finansiering med ett tillskott. Skillnaden i jämförelse med det allmänna bidraget är att om bidra-

3 Se Hanes (2002a).

129

get påverkar priset på tjänsten, innehåller det både en inkomsteffekt och en

Fel! Okänt namn

substitutionseffekt. Substitutionseffekten uppstår därför att bidraget gör den

på

subventionerade tjänsten billigare i jämförelse med andra tjänster, vilket

dokumentegenskap

innebär att bidragsmottagaren väljer mer av den subventionerade tjänsten och

.:Fel! Okänt namn

mindre av andra tjänster. Det är enkelt att visa att en subvention alltid är

på

minst lika billig för bidragsgivaren (staten) för att nå en viss konsumtion i

dokumentegenskap

jämförelse med ett klumpsummebidrag. Det är således fördelaktigt att välja

.

denna typ av bidrag om man önskar styra kommunen i någon riktning. Den

Bilaga 5

andra typen av bidrag är i stället fördelaktig om man önskar åstadkomma en

 

viss ekonomisk standard, men inte påverka mixen av olika varor eller tjänster

 

i kommunen.

 

Det andra sättet att särskilja olika bidrag är om de innehåller kvantitativa

 

gränser för bidragsgivning eller inte. Ett exempel på ett bidrag med en övre

 

gräns är skatteutjämningsbidraget mellan åren 1987 och 1990. Det innehöll

 

en proportionell subvention för kommuner som hade en skattesats under 16

 

%, men ingen kompensation för skattesatser som översteg 16 %. Wärners-

 

sonpengarna är ett annat exempel, där bidrag utgår till kommuner som inte

 

minskar personalen (lärare) under året. Det kan användas för att exemplifiera

 

att en kombination av klumpsumma och gräns har olika betydelse för olika

 

konsumenter. För en kommun som ökar antalet lärare jämfört med föregå-

 

ende år är bidraget liktydigt med en klumpsumma. En del av bidragspengar-

 

na går till lärare och en del går till övrig konsumtion. Hur mycket som går till

 

lärare kommer bl.a. att bero på hur kommunens konsumtion och produktion

 

av utbildningstjänster förändras när inkomsterna stiger (inkomsteffekten).

 

För en kommun som håller antalet lärare oförändrat har bidraget en styrande

 

effekt. Om bidraget inte utgick skulle kommunen ha minskat antalet lärare.

 

Kommuner som väljer att minska antalet lärare i alla fall erhåller inget bi-

 

drag. Poängen med att förstärka skolorna med lärarresurser kan således gå

 

förlorad i vissa kommuner.

 

Vilka allmänna rekommendationer kan man då utfärda när det gäller de

 

olika skäl som anförts i avsnitten 2.1 till 2.4? För det första, om syftet är att

 

utjämna skillnader mellan kommuner för att uppnå horisontell rättvisa, är ett

 

klumpsummebidrag alltid att föredra. Skälet är enkelt. Syftet är att åstad-

 

komma en viss ekonomisk standard i regionen, inte att förändra de relativa

 

priserna mellan olika varor. Observera att det med detta resonemang också

 

skulle vara möjligt att ge statsbidraget direkt till invånarna i regionen ef-

 

tersom det är liktydigt med en allmän inkomstförstärkning. Den empiriska

 

forskningen om statsbidrag har emellertid funnit att höjda klumpsummebi-

 

drag ger en större effekt på kommunernas utgifter jämfört med högre skatte-

 

underlag (s.k. flugpapperseffekter), vilket indikerar att klumpsummebidrag

 

har en viss stimulanseffekt.4

 

4 För en beskrivning av flugpapperseffekter, se t.ex. Hines och Thaler (1995). Arons-

 

son och Wikström (2000) finner en flugpapperseffekt för det svenska skatteutjäm-

 

ningsbidraget 1985 och 1990. Den uppmätta effekten innebär att ett klumpsummebi-

 

drag har ungefär dubbelt så stor inverkan på kommunernas utgifter som en ökning av

 

skatteunderlaget av motsvarande storlek.

 

 

130

Om syftet i stället är att internalisera externa effekter i kommunsektorn är

Fel! Okänt namn

det alltid fördelaktigt att använda ett matchningsbidrag, eftersom kommunen

på

själv fattar ett beslut som innebär att det kommunala tillhandahållandet an-

dokumentegenskap

tingen är för litet eller för stort. Det faktum att det alltid är minst lika billigt

.:Fel! Okänt namn

för staten att använda matchningsbidrag för att åstadkomma en önskvärd

på

styrning, innebär att man kan spara pengar på detta sätt. Gränser i bidrags-

dokumentegenskap

givningen bör vidare undvikas, eftersom de i allmänhet leder till icke av-

.

sedda effekter. De tenderar dessutom att bli dyrare än matchningsbidrag,

Bilaga 5

eftersom samma styrning kan åstadkommas billigare med matchningsbidrag.

 

En viktig frågeställning som ännu inte berörts är om statsbidrag verkligen

 

har de effekter som är avsedda. En kritik mot bidragsgivning är att den inte

 

har avsedd effekt eller att den inte har någon effekt alls. Denna kritik har

 

framför allt riktats mot bidrag för utjämning. Utgångspunkten är att kom-

 

munvisa skillnader i förutsättningar och ekonomisk standard är kapitali-

 

serade i de mark- och fastighetsvärden som finns i kommunen. Detta innebär

 

att om man bor i en region med högt löneläge, låga produktionskostnader för

 

kommunala tjänster, ett stort utbud av kommunala tjänster etc., kommer

 

fastighetspriserna att vara högre än i andra, till synes mindre bemedlade

 

kommuner. De totala skillnaderna i levnadsstandard mellan regionerna kan

 

därför vara utjämnade. Fullständig kapitalisering används som begrepp för

 

att illustrera situationer när alla skillnader är helt utjämnade via fastighetspri-

 

serna. Om staten stöder kommuner med låg skattekraft och fullständig kapi-

 

talisering råder, kommer bidraget att ha icke–önskvärda effekter. Fastighets-

 

ägarna kommer att kunna tillgodogöra sig hela bidraget, därför att ett högre

 

bidrag gör regionen mer attraktiv. Denna effekt får fastighetspriserna att stiga

 

till dess att olika regioner är lika attraktiva igen. Få ekonomer tror emellertid

 

att kommunala skillnader fullständigt kapitaliseras i fastighetsvärden, men

 

tillgänglig forskning visar att en del av skillnaderna kapitaliseras.5 Det inne-

 

bär att en del av de regionala/kommunala skillnaderna i levnadsstandard och

 

olikheterna i produktionsförutsättningar redan är införlivade via fastighets-

 

priserna.

 

2.5.2 Regleringar

 

Det andra huvudsakliga sättet att styra den kommunala tjänsteproduktionen

 

är via olika former av regleringar. Under vissa förutsättningar kan man visa

 

att en reglering ger samma styrande effekter som statsbidrag. Kvantitativa

 

regleringar, t.ex. om miniminivåer i det offentliga utbudet, kan dessutom

 

användas i kombination med andra medel. Liktydigheten mellan regleringar

 

och bidrag upphör emellertid att gälla om de olika aktörerna saknar fullstän-

 

dig information om ekonomin. Ett exempel på detta är att lokala företrädare

 

har bättre information om lokala produktionsförhållanden och lokala prefe-

 

5 Svensk forskning om kapitalisering har belyst offentliga tjänsters betydelse för

 

fastighetspriser i större städer (se Boije, 1997) och finner att fastighetspriserna delvis

 

kapitaliseras.

 

 

131

renser som gör att staten kan ha svårt att fastställa såväl regleringar som är

Fel! Okänt namn

gemensamma för alla kommuner som bidragsnivåer. Regleringar inom

på

kommunsektorn används oftast för att tillgodose individers rättigheter i en-

dokumentegenskap

skilda ärenden. Olika former av skydd för den enskilde kan vara påkallade

.:Fel! Okänt namn

därför att den kommunala myndigheten kan tendera att behandla individer

på

olika (minoritetsskydd). Regleringar är också ett medel som kan användas

dokumentegenskap

för att disciplinera kommuner som tenderar att bete sig oförsiktigt i den

.

ekonomiska planeringen, t.ex. budgetunderskottsproblem.

Bilaga 5

3 Statsbidrags- och utjämningssystemen

I följande avsnitt behandlas statsbidrags- och utjämningssystemen. Vi börjar med att presentera en historisk överblick av hur bidragsgivningen har föränd- rats under perioden. Därefter diskuteras vilken roll statsbidragen kan spela i den statliga styrningen av kommunerna. Avsnittet avslutas med en diskuss- ion om vilka problem som finns med den nuvarande utformningen av bi- dragssystemen.

3.1 Förändringar i bidragsgivningen under senare år

3.1.1Före 1993

År 1966 infördes ett skatteutjämningssystem som omfattade skatteutjäm- ningsbidrag vid brist på skattekraft och ett extra skatteutjämningsbidrag. För primärkommunerna utgick dessutom ett skatteutjämningsbidrag (reducering av bidraget) vid hög (låg) utdebitering. Kommunerna och landstingen dela- des in i tre skattekraftsområden med en lägsta garanterad skattekraftsnivå för kommunerna på 90 % av medelskattekraften i landet (där medelskattekraften definieras som skatteunderlaget per invånare i landet) och för landstingen på 95 %. Skattekraftsområdena bestod av två grupper av skogslän med högre garanterad skattekraft, 110 % för kommunerna och 125 % för landstingen, jämfört med den tredje gruppen som bestod av övriga kommuner och lands- ting i landet. Indelningen av landet i skattekraftsområden möjliggjorde en utjämning av inkomster och även av strukturella skillnader i kostnader mel- lan kommuner respektive landsting vilka beror på t.ex. geografiskt läge. Skatteutjämningssystemet omfattade hela den kommunala sektorn och finan- sierades helt av staten.

1974 avskaffades skatteutjämningsbidraget (-reduceringen) vid hög (låg) utdebitering eftersom det bl.a. ansågs driva upp de kommunala skattesatser- na. Samtidigt höjdes den lägsta skattekraftsnivån till 95 % för kommunerna, dvs. till samma nivå som för landstingen. Antalet skatteklasser utökades till sex, där den högsta garantin uppgick till 130 % av medelskattekraften.

Kommunalekonomiska utredningen (SOU 1977:78) ansåg att det dåva- rande skatteutjämningssystemet var för grovt med tanke på indelningen i skattekraftsklasser. Man menade att systemet inte i tillräcklig utsträckning beaktade de strukturella skillnaderna mellan kommunerna samt att den lägsta garanterade skattekraften, den s.k. grundgarantin, var för låg. Den förändring

132

som kom till stånd år 1980 innebar att antalet skatteklasser fördubblades,

Fel! Okänt namn

samtidigt som den lägsta grundgarantin höjdes till 103 % av medelskattekraf-

på

ten i landet för samtliga kommuner och landsting. År 1985 sänktes samtliga

dokumentegenskap

grundgarantinivåer med 1 procentenhet.

.:Fel! Okänt namn

På grund av ökade statliga kostnader för utjämningssystemen infördes

på

1986 skatteutjämningsavgifter som kommunerna och landstingen betalade in

dokumentegenskap

till staten för att hjälpa till att finansiera en del av utjämningssystemet. Skat-

.

teutjämningsavgifterna beräknades på det egna skatteunderlaget och bestod

Bilaga 5

av en allmän del som betalades av samtliga kommuner och landsting samt en

 

särskild del (den s.k. Robin Hood-skatten) som utgick på det skatteunderlag

 

som översteg 135 % av medelskattekraften. Avgiften skärptes senare genom

 

att man sänkte gränsnivån. Den särskilda skatteutjämningsavgiften var pro-

 

gressiv.

 

1989 utökade man antalet skatteklasser till 25. Grundgarantierna differen-

 

tierades mellan 100 och 157 % av medelskattekraften i landet för kommu-

 

nerna och mellan 100 och 141 % för landstingen. Systemet fick samtidigt en

 

starkare regionalpolitisk karaktär än tidigare. Vid 1979 års förändring av

 

utjämningssystemet ökade grundgarantierna för de södra och mellersta de-

 

larna av landet relativt mer än för de norra delarna. 1989 års reform innebar

 

däremot att grundgarantierna för de norra delarna av landet höjdes medan

 

garantinivåerna för övriga landet minskade.

 

3.1.2 1993 års kommunalekonomiska reform

 

1990 tillsattes Kommunalekonomiska kommittén för att utreda möjligheterna

 

för ett nytt statsbidragssystem till kommuner och landsting. Kommitténs

 

förslag rapporterades i ett betänkandet, Kommunal ekonomi i samhällseko-

 

nomisk balans, (SOU 1991:98). De bakomliggande motiven till kommitténs

 

uppdrag var för det första att motverka trenden med stigande kommunalskat-

 

tesatser för att finansiera expansionen av den kommunala sektorn och för det

 

andra att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. För det

 

tredje ansågs inte det rådande bidragssystemet (både utjämnings- och statsbi-

 

dragssystemen) riktigt uppfylla kraven på inkomst- och kostnadsutjämning

 

och för det fjärde ville man ta hänsyn till de förändringar som väntades till

 

följd av skattereformen och ändrat huvudmannaskap för äldreomsorgen och

 

skolan.

 

Enligt direktiven (dir. 1990:20) var syftet med uppdraget att konstruera ett

 

system i vilket kommunernas och landstingens finansiering beaktas, där den

 

totala kommunala utdebiteringen inte skulle överstiga 30 % (exklusive för-

 

samlingsskatt), samt förhållandet mellan de olika finansieringskällorna.

 

Vidare skulle kommittén konstruera ett skatteutjämningssystem där skillna-

 

der i utdebitering endast skulle spegla kvalitetsskillnader i service och utbud

 

och inte strukturella skillnader som kommunerna inte själva kan påverka. Ett

 

annat önskemål var att generalisera de specialdestinerade statsbidragen.

 

I reformen behandlades sammanfattningsvis ett s.k. statligt utjämningsbi-

 

drag till kommunerna, vilket bestod av tre delar, nämligen skatteinkomstut-

 

jämning, utjämning av strukturella förhållanden och tillägg för befolknings-

 

minskning. Genom skatteinkomstutjämningen skulle kommunerna erhålla en

133

generellt garanterad skatteinkomstnivå. En kommun kunde samtidigt få ett

Fel! Okänt namn

tillägg till eller avdrag från grundbeloppet beroende på dess strukturella

på

förutsättningar i jämförelse med övriga kommuner, vilket innebar en struktu-

dokumentegenskap

rell kostnadsutjämning. Dessutom innebar reformen en överföring av många

.:Fel! Okänt namn

specialdestinerade bidrag till generella statsbidrag (klumpsummebidrag). För

på

landstingen innebar dock reformen inga större förändringar.

dokumentegenskap

Den nya lagen (1992:670 för kommuner och 1992:671 för landsting; prop.

.

1991/92:150 del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345) trädde i kraft den

Bilaga 5

1 juli 1992 och tillämpades första gången för bidragsåret 1993. Samtidigt

 

avskaffades skatteutjämningsavgifterna till staten, både för kommunerna och

 

för landstingen. I stället strävade man efter en ökad självfinansiering, dvs.

 

inomkommunal utjämning i systemet. Genom 1993 års reform kom fler

 

kommuner att omfattas av systemet, men fortfarande kom de kommuner med

 

starkast eget skatteunderlag (Danderyd och Lidingö) att stå utanför i den

 

meningen att de inte var berättigade till utjämningsbidrag.

 

Inkomstutjämning

 

Inkomstutjämningen enligt 1993 års reform innebar att kommunerna fick

 

tillgodogöra sig 95 % av skillnaden mellan det uppräknade skatteunderlaget

 

(kommunens eget skatteunderlag två år tillbaka i tiden justerat med en upp-

 

räkningsfaktor) och den generella inkomstgarantin. Den skattesats som låg

 

till grund för grundbeloppet var densamma för samtliga kommuner, vilket

 

var nytt i och med 1993 års reform. Anledningen till att man valde att inte

 

låta kommunerna få tillgodogöra sig hela mellanskillnaden mellan det egna

 

skatteunderlaget och det garanterade var att man ville öka incitamenten för

 

kommunerna att sköta sin egen finansiering av verksamheten. Den enhetliga

 

skattesatsen motiverades med att man på så vis skulle kunna förhindra att

 

skattehöjningar får genomslag i bidragssystemet samt att bidraget blev obe-

 

roende av kommunens egen utdebitering.

 

Kostnadsutjämning

 

För att utjämna behovs- och strukturskillnader mellan kommuner införde

 

man ett strukturkostnadsindex, vilket konstruerades med hjälp av multipel

 

regressionsanalys. Enligt Kommunalekonomiska kommitténs betänkande

 

provade man sig fram med ett stort antal faktorer och valde sedan ut dem

 

med högst förklaringsgrad. De faktorer man valde ut som förklaringsfaktorer

 

till de totala kostnadsskillnader som finns mellan kommunerna var ålders-

 

struktur, social struktur, klimat samt befolkningstäthet i kommunerna. Dessa

 

användes för att konstruera ett indextal för varje kommun, vilket indikerar

 

om kostnaden för respektive kommuns verksamhet ligger över eller under

 

genomsnittskostnaden. Genom att dela in kommunens befolkning i åldersin-

 

tervall, multiplicera antalet i varje grupp med den genomsnittliga nettokost-

 

naden i riket och sedan summera över alla åldrar fick man fram åldersfak-

 

torn. För att erhålla den sociala strukturfaktorn summerade man andelen

 

förtidspensionärer och andelen barn till ensamstående i respektive kommun.

 

Klimatfaktorn fastställdes enligt lagen av regeringen. Befolkningsstrukturen

134

mättes som kommunens yta i förhållande till folkmängden. Denna metod att mäta kostnadsskillnader brukar kallas för totalkostnadsmetoden.

Såsom reglerna var formulerade fick de kommuner som hade ett starkt eget skatteunderlag inte tillgodoräkna sig bidrag för negativ struktur fullt ut. Den del av det egna skatteunderlaget som översteg grundgarantin var undantaget för beräkning av strukturbidrag.

Specialdestinerade bidrag

Ett införande av generella bidrag i stället för specialdestinerade bidrag har motiverats med att detta ökar den kommunala handlingsfriheten och även effektiviteten i verksamheten. Kommunalekonomiska kommittén föreslog att många av de beloppsmässigt stora statsbidragen som var öronmärkta till olika verksamheter i stället skulle utgå som ett generellt bidrag till kommu- nerna. För landstingen påverkades endast ett fåtal av de specialdestinerade bidragen. Kommunalekonomiska kommittén ansåg att det generella bidraget skulle omfatta sådan verksamhet som kommun eller landsting har ansvar för. Däremot skulle undantag göras för verksamhet som kommun eller landsting utför å statens vägnar, för investeringsbidrag och tidsbegränsade stimulans- uppdrag, arbetsmarknadspolitiska uppdrag, bostadspolitiska uppdrag samt bidrag som även andra uppdragsgivare får på samma villkor som kommun eller landsting.

Kompensation för befolkningsminskning

Kommuner som haft en befolkningsminskning över de senaste fem åren som överstiger 2 % erhöll ett kompensationstillägg på den del av bortfallet som överstiger 2 %. Kompensationen uppgick till 40 % av den överstigande de- len. Även i det tidigare systemet fanns en kompensation för befolknings- minskning. Denna var baserad på en tioårsperiod där minskningen skulle överstiga 5 % för att kompensationen skulle utgå. Genom att minska ner tidsintervallet till fem år visade man på vikten av att beakta de kortsiktiga problemen med att anpassa kostnaderna till intäkterna som uppkommer för kommunen då befolkningen minskar.

Finansieringsprincipen

Kommunalekonomiska kommittén formulerade även den s.k. finansierings- principen. Principen diskuterades i regeringens kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150 del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345) och för- tydligades senare (prop. 1993/94: 150 bil. 7, bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442). Kommunalekonomiska kommittén föreslog att principen skulle lagstadgas, vilket inte skedde utan principen används som ett rätte- snöre.

Finansieringsprincipen innebär att det för alla nya uppgifter som staten ålägger kommunerna respektive landstingen även måste finnas en plan över hur dessa ska finansieras, t.ex. via statliga bidrag, förutom genom en höjd skattesats. På liknande sätt ska de statliga bidragen minska om ett statligt

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

135

beslut utmynnar i sänkta kostnader för den kommunala verksamheten. I

Fel! Okänt namn

uttolkningarna står det att finansieringsprincipen bara ska tillämpas på bin-

på

dande statliga beslut om ändrade regler för verksamheten i den kommunala

dokumentegenskap

sektorn. Beslut som indirekt påverkar verksamheten omfattas inte av finan-

.:Fel! Okänt namn

sieringsprincipen även om besluten får direkta ekonomiska konsekvenser för

på

kommunerna och landstingen. Sådana effekter ska beaktas i den allmänna

dokumentegenskap

samhällsekonomiska bedömningen.

.

 

Bilaga 5

3.1.31996 års statsbidrags- och utjämningssystem

Förändringen enligt 1993 års reform fick utstå en hel del kritik. Det var fram- för allt kostnadsutjämningen som kritiserades. Därför tillsattes relativt snabbt efter införandet nya arbetsgrupper som redogjorde för sina resultat i rappor- terna av Utredningen om kommunal utjämning (Ds 1993:68), Landstingse- konomiska utredningens betänkande (SOU 1994:70) och Strukturkostnadsut- redningens betänkande (SOU 1993:53). Direktiven för det nya arbetet var i stort sett desamma som låg till grund för Kommunalekonomiska kommitténs arbete. Syftet var att skapa bättre förutsättningar för att ge kommunerna samma standard och till samma pris. Statsbidragsberedningens förslag (SOU 1994:144) kompletterade det betänkande som Strukturkostnadsutredningen presenterade.

1996 infördes ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem som bestod av fyra delar; inkomstutjämning, kostnadsutjämning, ett generellt statsbidrag och införanderegler. Det nya systemet (lagarna 1995:1514-1517; prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116) trädde i kraft den 1 janu- ari 1996. Till skillnad från 1993 års system, där vissa kommuner med hög skattekraft hamnade utanför systemet med statliga utjämningsbidrag, omfat- tades samtliga kommuner av det nya systemet, vilket även var statsfinansiellt neutralt.

Inkomstutjämning

Inkomstutjämningen syftar till att skapa samma förutsättningar för samtliga kommuner respektive landsting vad gäller skatteinkomst. De kommuner och landsting som har ett eget skatteunderlag per invånare som ligger under genomsnittet för riket får ett statligt bidrag medan de som har ett eget skatte- underlag som överstiger genomsnittet får betala en avgift. Genom denna konstruktion kommer samtliga kommuner och landsting att omfattas av utjämningssystemet, vilket blir självfinansierat då summan av avgifterna i stort sett kommer att täcka summan av bidragen.

Underlaget för beräkningen av bidraget eller avgiften utgörs av den del av det egna skatteunderlaget per invånare som understiger eller överstiger riks- genomsnittet. Denna multipliceras först med befolkningen i kommunen och sedan med den länsvisa skattesatsen. Den senare utgör 95 % av 1995 års genomsnittliga skattesatser för landets kommuner respektive landsting, som därefter har fördelats mellan kommunerna och landstinget inom länet bero- ende på skatteväxlingseffekten av förändrat huvudmannaskap.

136

Kostnadsutjämning

Syftet med kostnadsutjämningen är att minska kostnadsskillnader mellan kommuner respektive landsting vilka beror på strukturella, men inte t.ex. kvalitetsmässiga, skillnader. Kostnadsutjämningen beräknas efter den s.k. standardkostnadsmetoden, vilken bestäms enligt följande. För kommunernas del identifierade man 14 delverksamheter (barnomsorg, äldreomsorg, indi- vid- och familjeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostna- der, uppvärmning, kallortstillägg, befolkningsminskning, svagt befolknings- underlag samt administration, resor och räddningstjänst) och för landstingens del identifierades tre olika delverksamheter (hälso- och sjukvård, högskole- utbildning samt kallortstillägg). Även kollektivtrafiken omfattas av standard- kostnadsberäkning och denna fördelas mellan kommuner och landsting enligt regeringens bestämmelser.

För varje delverksamhet uppskattades de strukturella kostnadsskillnaderna med hjälp av olika faktorer (se tabellerna 1 och 2) som skulle beskriva be- hovs- och kostnadsskillnaderna. Med hjälp av dessa skattningar kunde man sedan beräkna respektive delmodells s.k. standardkostnad. Summan av alla standardkostnader resulterar i en kommuns respektive ett landstings struktur- kostnad. Precis som vid inkomstutjämningen jämförs sedan kommunerna respektive landstingen med riksgenomsnittet. Om den egna strukturkostna- den överstiger riksgenomsnittet erhåller kommunen respektive landstinget ett bidrag, medan om den egna strukturkostnaden är lägre än riksgenomsnittet så betalas en avgift. Summan av avgifterna kom på så vis i princip att finansiera summan av bidragen, vilket innebar att systemet var självfinansierat, dvs. statsfinansiellt neutralt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

137

Tabell 1. Faktorer som används i beräkningen av kostnadsutjämningen för Sveriges kommuner, 1998

Verksamhet/kostnad

Faktorer

Barnomsorg

Åldersstruktur, föräldrarnas förvärvsfrekvens,

 

skattekraft och befolkningstäthet

Grundskola

Åldersstruktur, glesbygd samt barn med finskt

 

och utomnordiskt medborgarskap

Gymnasieskola

Åldersstruktur, inackordering och programval

Äldreomsorg

Åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund,

 

samboförhållande och glesbygd

Individ- och familjeomsorg

Ensamstående kvinnor med barn upp till 15 år,

 

flyttande över församlingsgräns, finska och

 

utomnordiska medborgare och bebyggelsetäthet

Vatten och avlopp

Glesbygd i bebyggelsen och geotekniska förhål-

 

landen

Gator och vägar

Trafik- och klimatberoende slitage

Byggkostnader

Index baserat på faktiska kostnader

Uppvärmningskostnader

Index baserat på faktiska kostnader

Kallortstillägg

Beräknade merkostnader

Administration, resor och

Folkmängd, invånare per km2 och tätortsgrad

räddningstjänst

 

Näringslivs- och sysselsätt-

Arbetslöshet, beredskapsarbete och arbetsmark-

ningsbefrämjande åtgärder

nadsutbildning

Befolkningsminskning

Befolkningsminskning under de senaste tio åren

Svagt befolkningsunderlag

Befolkning inom 3 respektive 9 mils radie

 

 

Källa: SOU 1998:151.

 

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

Tabell 2. Faktorer som används i beräkningen av kostnadsutjämningen för Sveriges landsting, 1998

Verksamhet/kostnad

Faktorer

Hälso- och sjukvård

Åldersstruktur, medellivslängd, ensamboende,

 

glesbygd och tillägg för små landsting

Högskoleutbildning

Inskrivna studenter

Kallortstillägg

Beräknade merkostnader

Verksamheter med delat huvudmannaskap

Kollektivtrafik

Bebyggelsetäthet, arbetsplatslokalisering, gleshet

 

och skärgård

Källa: SOU 1998:151.

138

Generella bidrag

De specialdestinerade bidragen minskade kraftigt i antal vid 1993 års reform. Enligt 1996 års reform fördelades det generella statsbidraget med ett enhet- ligt belopp per invånare till kommuner respektive landsting. För åren 1997– 2004 infördes även ett ytterligare åldersbaserat generellt bidrag där syftet var att rikta bidraget mot skolan och omsorgen (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284).

Införanderegler

För att undvika alltför stora inkomstförändringar vid införandet av det nya systemet tillät man en övergångsperiod med speciella regler för infasning (lag 1995:1517). Reglerna, som bestod av en fast och en rörlig del, omfattade både kommuner och landsting som enligt det nya systemet fick ökade och minskade bidrag. Kommuner som enligt det nya systemet skulle få ökade bidrag skulle erhålla denna bidragsökning under en treårsperiod medan kommuner med minskade bidrag tilläts en övergångsperiod på åtta år.

3.1.4Översikt av utjämningssystemet och förändringar i systemet under 2000–2002

En parlamentariskt tillsatt kommitté (Kommunala utjämningsutredningen) fick i uppgift att följa upp och utvärdera förändringarna i 1996 års system (dir. 1995:118, dir. 1997:32). Man skulle även söka finna ett utjämningssy- stem som skulle kunna vara hållbart över tiden. Kritiken mot det utjämnings- system som infördes 1996 var främst riktad mot kostnadsutjämningen. Man menade att de beräkningsmetoder och faktorer för de olika verksamheterna som använts var subjektivt valda. Enligt direktiven skulle revideringsarbetet prioritera verksamheterna för barnomsorg, hälso- och sjukvård, kollektivtra- fik samt individ- och familjeomsorg, även om samtliga områden skulle ut- värderas. En annan kritik som framkom var om s.k. frivilliga verksamheter skulle ingå i kostnadsutjämningssystemet eller inte.

Tilläggsdirektiven (dir. 1997:32) gav kommittén i uppdrag att avge rapport rörande frågan om efterkorrigering av felaktigheter i beräkningarna av bidrag och avgifter i utjämningssystemet. Arbetet rörande denna fråga redovisades i delbetänkandet Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting (SOU 1997:93), och de förslag som framfördes om en ändrad be- slutsordning vid bidrag och avgifter i utjämningssystemet infördes från den 1 januari 1998. Vidare skulle kommittén ta ställning till om skiftet i huvud- mannaskap från landsting till kommun enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ger upphov till behov av speciell utjämning nationellt sett av kostnadsskillnader mellan kommuner. Arbetet har redovisats i betänkandet Kostnadsutjämning mellan kommuner och landsting avseende LSS-verksamhet (SOU 2002:28).

Vidare gjordes en översikt av utjämningssystemet i syfte att undvika nega- tiva marginaleffekter (marginaleffekter på mer än 100 %). I inkomstutjäm- ningen uppstår sådana effekter för kommuner med lägre egen skattesats än

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

139

den skattesats som används vid beräkningarna till inkomstutjämningen. Om

Fel! Okänt namn

den beskattningsbara inkomsten för en sådan kommun ökar, kommer denna

på

inkomstökning att innebära dels en ökning i den egna skatteintäkten, dels ett

dokumentegenskap

minskat bidrag från (alternativt ökad avgift till) inkomstutjämningen. Då den

.:Fel! Okänt namn

egna utdebiteringen är lägre än den länsvisa skattesatsen kommer nettointäk-

på

ten för kommunen i fråga att bli negativ (s.k. pomperipossaeffekter). År 1998

dokumentegenskap

var det 18 kommuner och ett landsting som omfattades av negativa margina-

.

leffekter. Kommunala utjämningsutredningen belyste problemet, diskuterade

Bilaga 5

alternativa lösningar och redovisade dess omfattning, men valde att inte

 

lämna några egna förslag och rekommendationer till förändringar. Regering-

 

en presenterade i propositionen, Vissa kommunalekonomiska frågor (prop.

 

1999/2000:115) förslag till förändringar i utjämningssystemet för att undvika

 

negativa marginaleffekter. Förslagen var i stort sett i överensstämmelse med

 

Utredningsdelegationens delrapport (slutbetänkande SOU 2000:127), och

 

antogs av riksdagen i november 2000 för att börja gälla fr.o.m. år 2001. De

 

kommuner respektive landsting där den länsvisa skattesatsen är högre än 95

 

%av den egna utdebiteringen får en justerad inkomstutjämningsavgift re- spektive -bidrag vid en eventuell tillväxt i den egna skattintäkten. Den juste- rade tillväxten i skatteintäkter beräknas som rikets tillväxt plus 5 % av skill- naden mellan kommunens egen tillväxt och rikets tillväxt.

Kommunala utjämningsutredningen lämnade förslag till förändringar av det rådande kostnadsutjämningssystemet för kommuner och landsting (SOU 1998:151), vilka låg till grund för de ändringar som senare trädde i kraft den 1 januari 2000 (prop. 1998/99:89, bet. 1998/99:FiU25, rskr. 1998/99:253). Inkomstutjämningssystemet lämnades oförändrat. De förändringar i kost- nadsutjämningssystemet som kom till stånd berörde främst verksamheterna för hälso- och sjukvård, individ- och familjeomsorg samt kollektivtrafiken, där de dåvarande beräkningsmodellerna ersattes med helt nya. För övriga delverksamheter valde man att behålla de gällande beräkningsmodellerna med mindre förändringar avseende utbyte, utvidgning respektive uppdatering av de faktorer som redan ingår. Dessutom infördes kostnadsutjämning för barn och ungdomar med utländsk härkomst, dvs. barn och ungdomar med minst en förälder född utanför EU och Norden.

I regeringens proposition (prop. 1998/99:89) aviserade man behovet av fortlöpande utveckling och uppföljning av utjämningssystemet. Vid remiss- behandlingen framkom det tydligt att systemet uppfattas som komplicerat och svåröverblickbart och att det därför finns ett behov av att närmare granska utjämningssystemet för att finna möjligheter att förenkla det. I juni 1999 tillsattes Expertgruppen för förenklad kommunal utjämning som enligt direktiven (dir. 1999:58) fick i uppgift att granska möjligheterna till ett för- enklat och stabilare utjämningssystem för kommuner och landsting. Expert- gruppens arbete redovisades i betänkandet Förenklad kommunal utjämning (SOU 2000:120). Gruppens synpunkter var att utjämningssystemet fortfa- rande är komplicerat uppbyggt och att det är tveksamt varför vissa delmo- deller och/eller kostnadsfaktorer ska vara med i beräkningarna och inte andra. För att ge systemet en mer överblickbar karaktär föreslog expertgrup- pen att man skulle återinföra faktorerna ålder, social struktur och geografiskt

läge som de huvudkategorier utifrån vilka delmodellerna ska redovisas. Man

140

menade dock att detta enbart skulle ge en bättre överblick men inte ändra

Fel! Okänt namn

själva utfallet. Vidare ansåg expertgruppen att de delmodeller som inte är

på

direkt verksamhetsanknutna, har en direkt koppling till räkenskapsdata eller

dokumentegenskap

om de är närliggande till vad som ligger inom ramen för statens närings- och

.:Fel! Okänt namn

regionalpolitik bör utgå ur kostnadsutjämningen och snarare utgå som ett

på

separat regionalpolitiskt statsbidrag.

dokumentegenskap

Från och med 2002 försvinner delverksamheten högskoleutbildning ur be-

.

räkningen för landstingens kostnadsutjämning på grund av förändrat huvud-

Bilaga 5

mannaskap.

 

Utredningsarbetet och remissbehandlingarna pekade på att det är av största

 

vikt att fortsätta analysera utjämningssystemet. En ny parlamentarisk kom-

 

mitté tillsattes därför med uppgift att granska det kommunala statsbidrags-

 

och utjämningssystemet. Uppdraget ska redovisas senast 1 oktober 2003 (dir.

 

2001:73).

 

3.1.5 Nya specialdestinerade statsbidrag m.m.

 

I 1993 års kommunalekonomiska reform togs många av de specialdestine-

 

rade bidragen bort och inordnades i stället i det generella statsbidragssyste-

 

met. Under den aktuella tidsperioden har staten dock infört nya särskilda

 

statsbidrag, men även återinfört särskilda bidrag på områden där det tidigare

 

fanns omfattande specialdestinerade bidrag, men där dessa infogades i det

 

generella bidragssystemet under 1990-talet. Ofta är de nya specialdestinerade

 

statsbidragen av mer temporär karaktär där man strävar efter att införliva

 

bidraget i det generella statsbidraget efter en viss tid.

 

Det riktade statsbidraget till personalförstärkning inom skolsektorn (för-

 

ordning 2001:36), allmänt känt som Wärnerssonpengarna, är ett exempel där

 

staten har valt att återinföra ett särskilt statsbidrag inom en verksamhet som

 

införlivades i det generella statsbidraget under 1990-talet. Regeringen beräk-

 

nar (prop. 2001/02:1) att Wärnerssonpengarna ska kunna ingå i det generella

 

statsbidraget år 2006.

 

Då man år 1994 växlade huvudmannaskap mellan landsting och kommu-

 

ner enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

 

(LSS) uppstod stora kostnadsskillnader mellan kommunerna för att hantera

 

den nya uppgiften. Det ansågs nödvändigt att på nationell nivå jämna ut

 

dessa kostnadsskillnader och därför infördes ett särskilt statsbidrag. Åren

 

2001 och 2002 har detta bidrag varit tvådelat, där kommunerna får ansöka

 

om det ena bidraget som utgår för extra kostnadsbetungande LSS-uppgifter.

 

Kommittén för nationell utjämning av LSS-kostnader (SOU 2002:28) läm-

 

nade förslag till hur man kan utforma ett mer permanent bidrag. Arbetet

 

kommer dock att fortsätta och målet är att finna en lösning som kan tas i bruk

 

1 januari 2004.

 

En annan typ av temporär och särskild statsbidragssatsning utgörs av det

 

avtal som regeringen, efter förslag från Kommundelegationen, beslutade

 

teckna med 36 kommuner och 4 landsting för att under 2000 ge dem en

 

möjlighet att sänka sina bruttokostnader och uppnå ekonomisk balans senast

 

2002. En särskild utredare har fått i uppdrag att följa upp avtalet (dir.

 

2000:71) och avlägga rapport senast juni 2003.

141

3.2Utvecklingen under perioden 1992–2002 – sammanfattning och några siffror

Den övergripande utvecklingen av de svenska statsbidrags- och utjämnings- systemen sammanfattas i tabell 3. Den stora förändringen i statsbidragssy- stemet var införandet av generella statsbidrag år 1993, då flertalet av de beloppsmässigt stora bidragen upphörde att vara öronmärkta och i stället började utgå som ett klumpsummebidrag per invånare. Från och med 1997 ingår även ett åldersbaserat bidrag i det generella statsbidraget.

Även utjämningssystemet har genomgått stora förändringar, där finansie- ringen numer är statsfinansiellt neutral, dvs. kommunerna finansierar syste- met själva sinsemellan. Tidigare finansierade staten utjämningen, med viss hjälp av kommunerna i form av skatteutjämningsavgifter. Efter 1993 är det framför allt utjämningen av kostnadsskillnader som har genomgått de största förändringarna. Syftet med kostnadsutjämningen är att jämna ut sådana skill- nader mellan kommunerna som uppkommer på grund av strukturella skillna- der, dvs. som kommunerna inte själva kan påverka. I reformen 1993 beräk- nades kostnadsutjämningen med hjälp av den s.k. totalkostnadsmetoden där man förklarade kostnadsskillnaderna med hjälp av olika faktorer, t.ex. ål- dersstruktur, som sedan låg till grund för beräkningen av utjämningsbidraget. I nuvarande system beräknas utjämningsbidraget med hjälp av den s.k. stan- dardkostnadsmetoden där kommunernas och landstingens verksamheter är indelade i olika delområden. För varje verksamhetsområde beräknas en stan- dardkostnad som baseras på olika faktorer, t.ex. åldersstruktur (se tabellerna 1 och 2). En summering av alla standardkostnader utmynnar i kommunens respektive landstingets strukturkostnad.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

142

Tabell 3. Sammanfattning av statsbidrags- och utjämningssystemen perioden 1986–2002

 

1986–1993

1993–1996

1996–2002

Statsbidragen

 

 

 

Beståndsdelar

Specialdestinerade

Generella

Generella

 

 

Specialdestinerade

Specialdestinerade

Utjämningssystemet

 

 

 

Beståndsdelar

Bidrag vid brist på

Skatteinkomst-

Inkomstutjämning

 

skattekraft

utjämning

 

 

Extra skatteutjäm-

Utjämning av

Kostnadsutjämning

 

ningsbidrag

strukturella skill-

Metod: standard-

 

 

nader

kostnad

 

 

Metod: totalkost-

 

 

 

nad

 

 

 

Utjämning för

Införanderegler

 

 

befolkningsminsk-

 

 

 

ning

 

Finansiering

Staten

Statsfinansiellt

Statsfinansiellt

 

 

neutral

neutral

 

Kommunerna

Självfinansierat av

Självfinansierat av

 

betalar skatteut-

kommunerna via

kommunerna via

 

jämningsavgifter

utjämningsbidrag

utjämningsbidrag

 

 

och -avgifter som i

och -avgifter som i

 

 

princip summerar

princip summerar

 

 

till noll

till noll

1993 års kommunalekonomiska reform innebar att flera av de specialdestinerade bidragen omvandlades till att ingå i det generella bidragssystemet. År 1993 uppgick de generella bidragen till ca. 38 miljarder kr. Enligt figur 3 har statens utgifter för generella statsbidrag till kommunerna och landstingen under perioden 1995–1999 kontinuerligt ökat. Under de första åren på 2000-talet har dock tendensen varit den motsatta. Det generella bidragets utformning och användning har förändrats under perioden. Det generella statsbidraget användes de första åren till att finansiera kommunernas inkomstutjämning, medan bidraget fr.o.m. 1996 utgår som ett klumpsummebidrag, kompletterat med en kompensation för åldersstruktur fr.o.m. 1997.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

143

Figur 3. Generellt statsbidrag, netto för momsavgiften, 1993–2002,

50000

40000

30000

20000

10000

0

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

miljoner kronor (2002 års priser)

Källa: Kommunförbundet. Egen bearbetning.

Not: För att fastprisberäkna har konsumentprisindex, KPI (2002=100), använts.

För åren 1996–2002 har vi också med hjälp av data från SCB möjlighet att dela upp det generella statsbidraget mellan kommuner och landsting. Vi bör notera att siffrorna i figur 3 och tabell 4 inte är fullt överensstämmande eftersom momsavgiften6 inte är särredovisad i SCB:s data utan är inkluderad i det generella statsbidraget. Av de totala generella statsbidragen till kommuner och landsting går i genomsnitt 77 % till kommunerna.

Tabell 4. Generellt statsbidrag till kommuner och landsting, inklusive momsavgiften, 1996–2002, miljoner kronor (2002 års priser)

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Kommun

47 667

52 735

60 913

63 306

61 903

60 299

58 556

Landsting

12 704

14 230

18 430

19 752

19 743

19 677

17 747

Totalt

60 371

66 965

79 343

83 058

81 646

79 976

76 303

Källa: SCB, Sveriges statistiska databaser, den offentliga sektorns finanser (kommunernas räkenskapssammandrag). Egen bearbetning.

Not: För att fastprisberäkna har konsumentprisindex, KPI (2002=100), använts.

Tabell 5 visar den genomsnittliga utvecklingen av inkomst- och kostnadsut- jämningen per capita för olika kommungrupper mellan åren 1996 och 2002. Mindre kommuner är i genomsnitt nettobidragstagare både i inkomst- och kostnadsutjämningen medan mellanstora kommuner tenderar vara nettobi- dragsgivare. Detta gäller för både år 1996 och år 2002. Kommuner i skogslä-

6 I det s.k. kommunkontosystemet, vilket infördes 1996, erhåller kommuner och landsting kompensation för mervärdesskatt som uppstår i icke-statlig verksamhet. Utbetalningarna från systemet finansieras av kommunerna och landstingen genom att de betalar in en fast avgift per invånare, dvs. en momsavgift.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

144

nen är nettobidragstagare i både inkomst- och kostnadsutjämningen och bidragen till dessa kommuner har i genomsnitt ökat under tidsperioden.

Tabell 5. Utvecklingen av inkomst- och kostnadsutjämningen per capita 1996 och 2002 i fasta priser

Kommuntyp

Antal

Inkomst-

Kostnads-

Inkomst-

Kostnads-

 

kommu-

utj., 1996

utj., 1996

utj., 2002

utj., 2002

 

ner i

 

 

 

 

 

gruppen

 

 

 

 

Befolkning

 

 

 

 

 

0 – 10 000

72

2890

2111

3550

3143

10 000 – 30 000

138

1500

-198

2048

412

30 000 – 100 000

68

-449

-725

-408

-722

100 000 –

11

-157

54

127

-331

Region

 

 

 

 

 

Storstadslän

108

475

-578

562

-292

Skogslän

85

1811

2183

2775

3015

Totalt

289

1319

256

1772

798

Källa: SCB, Sveriges statistiska databaser, den offentliga sektorns finanser (kommu- nernas räkenskapssammandrag). Egen bearbetning.

Not: Fastprisberäkning med hjälp av KPI (2002=100). En negativ siffra i inkomst- respektive kostnadsutjämningen per capita innebär att kommunerna i gruppen i ge- nomsnitt är nettobidragsgivare till systemet. I gruppen storstadslän ingår Stockholm, Skåne och Västra Götaland. I gruppen skogslän ingår Värmland, Dalarna, Gävleborg, Västernorrland, Jämtland, Västerbotten och Norrbotten.

3.3 Problem i statens bidragsgivning

3.3.1Statsbidrag och statlig styrning

Som framgår ovan har det genomförts omfattande förändringar i statsbi- dragssystemen i Sverige under 1990-talet. Den viktigaste förändringen är utan tvekan införandet av ett generellt bidragssystem och slopandet av flera specialdestinerade bidrag. Tanken med denna förändring i bidragsystemet var att förstärka den kommunala handlingsfriheten samt att öka effektiviteten i den offentliga sektorn. De tidigare omfattande specialdestinerade statsbi- dragen ansågs krångliga och byråkratiska. Inte minst bidragen på skolans område vittnar om detta. I stället ville man skapa ett enklare system, både för bidragsgivare och för mottagare. Slopandet av de specialdestinerade bidragen låg också i linje med statens förändrade styrning av kommunerna. Tidigare styrdes kommunerna via riktad resurstilldelning och detaljregleringar. Nu skulle kommunerna styras via nationella och lokala målsättningar vilka skulle kombineras med utvärderings- och uppföljningsinsatser inom respek- tive område.

Till saken hör också att lågkonjunkturen under 1990-talet innebar finansi- ella problem för många kommuner. Det generella bidragssystemet kombine- rat med målstyrning gjorde det enklare för kommunerna att prioritera om verksamheterna för att på så vis kunna möta de finansiella problemen. I samband med att kommunerna minskade utgifterna på de välfärdspolitiska områdena introducerade staten nya statsbidrag. De s.k. Perssonpengarna som utgick fr.o.m. 1997 är ett exempel på nya statliga bidrag. Perssonpengarna var inte förenade med några villkor för användningen. Effekterna på de för kommunerna centrala områdena äldreomsorg och skola förefaller, åt-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

145

minstone inledningsvis, ha blivit små. Skolverket utvärderar löpande hur de

Fel! Okänt namn

extra tillskotten påverkar personaltätheten inom skolan. För åren 1997 till

på

1999 hade det statliga resurstillskottet endast små effekter på lärartätheten i

dokumentegenskap

landets skolor. För grundskolan ökade lärartätheten för dessa år med mellan

.:Fel! Okänt namn

6 och 10 lärare per 10 000 elever (Skolverket, 2001). Om vi räknar om effek-

på

ten på lärartätheten med utgångspunkt från Skolverkets undersökning avseende

dokumentegenskap

1999 på elasticitetsform, erhålls en elasticitet på ungefär 0,12. Det innebär att

.

en procents ökning i de generella statsbidragen ökar lärartätheten med 0,12 %.7

Bilaga 5

Genom att slopa flertalet specialdestinerade bidrag avhände sig staten ett

 

viktigt politiskt styrmedel. Vi ser två delvis relaterade problem med över-

 

gången till det generella bidragssystemet vad gäller statens styrning av

 

kommunerna. Det första problemet hänger samman med vad som tidigare

 

sagts om externa effekter av kommunal verksamhet. Eftersom flera av de

 

kommunala verksamheterna kan förmodas ha viktiga effekter på invånare i

 

andra kommuner som i sin tur innebär att kommuner tenderar att tillhanda-

 

hålla för liten kvantitet och/eller för dålig kvalitet av dessa tjänster, innebär

 

en övergång till generella bidrag att kommuner inte längre stimuleras att

 

upprätthålla den samhällsekonomiskt motiverade omfattningen av tjänster-

 

na.8 Detta resursfördelningsproblem måste därför lösas på andra sätt när

 

stimulansbidrag avvecklas. I den nya styrningsform som introducerats, där

 

staten utformar tämligen allmänt hållna mål för de kommunala verksamhet-

 

erna och där kommunerna ska precisera målsättningarna i egna planer som

 

senare ska kunna utvärderas, betonas över huvud taget inte denna problema-

 

tik. Det är svårt att se hur man med målstyrning kan beakta de kommunex-

 

terna effekterna.9

 

En mer strikt reglering kan vara ett sätt att internalisera (helt eller delvis)

 

en kommunextern effekt. Låt oss belysa detta med socialbidragsexemplet.

 

Om staten inför en gemensam socialbidragsnorm finns det inga motiv till att

 

byta kommun för att få högre bidrag. En nationell norm eliminerar således

 

den externa effekten helt och hållet. Nackdelen med en gemensam norm är

 

naturligtvis att kommunerna inte själva kan bestämma över normen, vilket är

 

ofördelaktigt ur ett valfrihetsperspektiv. Kommunernas självbestämmande

 

inskränks. Det kan också vara så att socialbidragsbehoven varierar mellan

 

kommunerna beroende på att de har olika kostnadsläge. Ett statsbidragssy-

 

7 Det finns inga motsvarande resultat för äldreomsorgen, se Riksdagens revisorer (2002c).

8Det är mycket svårt att empiriskt studera externa effekter i kommunsektorn, vilket bl.a. beror på att de externa effekterna inte är direkt observerbara. Ett sätt är att under- söka om det finns en rumslig korrelation (samvariation) mellan närliggande (grann) kommuner. Se Hanes (2002b) och Lundberg (2001) för studier av räddningstjänst- respektive fritids- och kulturutgifter i Sverige. I båda dessa studier finner man stöd för hypotesen att kommunala utgifter ”spiller över” till grannkommunerna.

9Riksdagens revisorer (2002b) noterar att riksdagen redan 1989 slog fast att ett villkor för likvärdig standard i skolan var ett specialdestinerat bidrag avsett att finansiera en betydande del av skolverksamheten. Ett specialdestinerat sektorsbidrag introducerades också 1991, men upphörde att gälla i och med att det generella statsbidraget infördes 1993.

146

stem som innehåller matchningsbidrag har fördelen att kommunen alltid kan

Fel! Okänt namn

välja norm och samtidigt internalisera de externa effekterna. Ett sådant bi-

på

dragssystem är således enklare att förena med det kommunala självstyret.

dokumentegenskap

Det andra problemet med generella bidragssystem är att staten ibland är av

.:Fel! Okänt namn

åsikten att kommunerna tillhandahåller för lite eller för dålig kvalitet av en

på

tjänst av andra skäl än de kommunexterna effekterna. Sådana inslag i rikspo-

dokumentegenskap

litiken är inte ovanliga. Ett exempel är skolan. Under lågkonjunkturåren

.

sjönk lärartätheten i landets grundskolor. Mellan 1992 och 1995 sjönk lärar-

Bilaga 5

tätheten från 8,6 till 7,9 lärare per 100 elever, dvs. med drygt 8 %. Detta var

 

ett skäl till att staten tillförde kommunerna nya resurser. De medel som till-

 

fördes för att kommunerna bättre skulle kunna uppnå de nationella målsätt-

 

ningarna hade, som tidigare nämnts, en begränsad effekt. Vad hade man

 

kunnat åstadkomma med ett alternativt bidragssystem? Vi kan exemplifiera

 

skillnaderna i bidragssystemens effekter med en jämförelse mellan de fak-

 

tiska bidragens utfall och ett tänkt bidragssystem. Eftersom man från centralt

 

håll har velat öka lärartätheten tänker vi oss att det alternativa systemet inne-

 

bär en sänkning av arbetsgivaravgifterna för lärare i grundskolan. En lägre

 

arbetsgivaravgift sänker arbetskraftskostnaden för lärare i kommunen, vilket

 

leder till att fler lärare anställs.

 

För att kunna göra denna jämförelse är det därför nödvändigt att känna till

 

hur pass känslig kommunernas efterfrågan på lärare är för ändringar i lönen.

 

Det finns, så vitt vi vet, ingen studie som har försökt uppskatta lönekänslig-

 

heten för lärare på svenska data. Skolverket tillhandahåller emellertid jämfö-

 

relsetal mellan landets skolor via sin hemsida10. Med utgångspunkt från data

 

för år 2001 har vi med statistiska metoder skattat ett efterfrågesamband som

 

anger hur en rad olika faktorer påverkar lärartätheten. Ett problem är att det

 

inte existerar något egentligt lönekostnadsmått. Som approximation har vi

 

därför använt kommunernas kostnader för undervisning som till största del

 

innehåller lärarlöner. Det skattade sambandet innebär att den s.k. efterfrågee-

 

lasticiteten är –0,31. Det innebär att om undervisningskostnaden per lärare

 

stiger med en % minskar lärartätheten med 0,31 %.11 Elasticiteten som skat-

 

tats här ligger i den högre delen av det intervall (–0,7 till –0,2) som erhållits

 

vid skattningar från andra branscher, t.ex. industrin.12

 

10Adressen är http://www.skolverket.se/fakta/statistik/index.shtml.

11Den regressionsekvation som skattats har följande utseende:

LN(LÄRARTÄTHET) = -0,314*LN(UNDERVISNINGSKOSTNAD PER LÄ- RARE) + ANDRA FAKTORER. Lärartäthet definieras som antal lärare omräknat till heltidstjänster per 100 barn och undervisningskostnaden per lärare har erhållits genom att beräkna denna med uppgifter om undervisningskostnaden per elev, antalet elever och antalet lärare. De andra faktorer som vi kontrollerar är invånardistans, andel lågutbildade, andel utländska medborgare, andel barn i kommunen i åldern 6 till 15 år, skattekraft, (logaritmen av) antal elever i kommunens grundskolor, samt andel elever som deltar i modersmålsundervisning. Samtliga parametrar förutom de associerade med andel lågutbildade, andel utländska medborgare och skattekraft är signifikant bestämda på 99-procentsnivån. Ekvationen har en förklaringsgrad på 0,37 och antalet observationer är 267.

12Se t.ex. Wikström (1996).

147

Antag att staten höjer det generella bidraget med en %. Med utgångspunkt

Fel! Okänt namn

från 1999 års undersökning av Skolverket (Skolverket, 2001) innebär detta

på

att de generella statsbidraget höjs med 68 kr per invånare i genomsnitt för

dokumentegenskap

landets kommuner eller med drygt 600 miljoner kronor. Denna summa räck-

.:Fel! Okänt namn

er för att minska lönesumman (undervisningskostnaden) för lärare med unge-

på

fär 2 %.13 En rabatt på lönesumman med 2 % innebär att lärartätheten ökar

dokumentegenskap

med 0,62 %, vilket ska jämföras med 0,12 % (se ovan). Denna metod kan

.

således ge en mer än fem gånger så stor effekt på lärartätheten som en höj-

Bilaga 5

ning av det generella bidraget med motsvarande belopp. Det här innebär att

 

staten kan åstadkomma samma styrande effekt med ett betydligt mindre

 

bidragsbelopp än om generella bidrag tillämpas. Alternativt kan staten åstad-

 

komma samma styrning som i fallet med generella bidrag och dessutom ge ut

 

klumpsummebidrag som motsvarar mellanskillnaden.

 

Nya specialdestinerade bidrag har införts under senare delen av 1990-talet

 

och i början av 2000-talet. Det faktum att nya specialdestinerade bidrag har

 

införts är ett tecken på att staten inte klarar sig utan ekonomiska styrmedel i

 

den kommunala sektorn. Behovet av att styra den kommunala sektorn kom-

 

mer inte att minska i framtiden. Kommuner kommer även i fortsättningen att

 

fatta beslut som rör många aktörer förutom de egna invånarna. Det är därför

 

viktigt att de kommunala aktörerna ges incitament att tillhandahålla kommu-

 

nala tjänster på ett för samhället optimalt sätt. Många kommuner hävdar att

 

de specialdestinerade bidragen är förenade med en omfattande administration

 

eftersom återrapportering och i vissa fall ansökning ska ske. Huruvida de

 

administrativa utgifterna är omfattande eller inte beror naturligtvis på hur de

 

specialdestinerade bidragen utformas. Det går att konstruera specialdestine-

 

rade (matchnings) bidrag med en minimal återrapportering till staten på

 

samma sätt som de generella bidragen inte behöver återrapportering, t.ex. om

 

bidrag ges som proportionella subventioner (t.ex. rabatter på arbetsgivarav-

 

gifterna). Det förefaller vara en mycket bättre metod än att betinga bidrags-

 

givningen på att kommunen anställer mer pedagogisk personal som är fallet

 

med Wärnerssonpengarna. Den senare typen av bidrag ger dessutom felakt-

 

iga incitament. De kommuner som i alternativfallet skulle ha minskat sin

 

personal mest riskerar att över huvud taget inte få någon tilldelning, medan

 

kommuner som är i litet behov får en medelstilldelning som i allt väsentligt

 

är densamma som ett klumpsummebidrag.

 

3.3.2 Temporära bidrag

 

Under de senaste åren har staten infört nya statsbidrag med avsikt att stimu-

 

lera kommunernas tillhandahållande av vissa tjänster. Bidrag har utgått dels i

 

13 Detta innebär att om de totala arbetsgivaravgifterna är 40 % kan de minskas med

 

drygt 2,5 procentenheter. Notera också att denna beräkning bygger på data från 2001

 

och är inte helt jämförbar med Skolverkets undersökning som baseras på data från

 

1999. Det huvudsakliga felet är emellertid att lönesumman troligen är överskattad på

 

grund av löneökningar mellan 2001 och 1999, vilket i sin tur innebär att sänkningen

 

av arbetsgivaravgifterna är underskattad.

 

 

148

syfte att förstärka de kommunala resurserna på vissa områden, t.ex. de s.k.

Fel! Okänt namn

Perssonpengarna, dels i form av speciella satsningar (IT i skolan, LIP). De

på

specialdestinerade bidrag som införs avser att vara tidsbegränsade. I vissa

dokumentegenskap

fall avser man att inordna bidragen i det generella systemet efter en tid. I

.:Fel! Okänt namn

andra fall har bidragen varit tidsbegränsade och har därefter avvecklats.

på

Frågan om man kan åstadkomma permanenta effekter med temporära bidrag

dokumentegenskap

har här stor betydelse. En förutseende kommunal beslutsfattare inser redan

.

inledningsvis att bidraget är temporärt. Det är därför troligt att effekterna på

Bilaga 5

de kommunala utgifterna blir små. Det är på så vis möjligt att de generella

 

resurstillskotten haft små effekter eftersom de kan ha uppfattats som tempo-

 

rära. Temporära bidrag är också mindre fördelaktiga för den kommunala

 

planeringen eftersom det skapar osäkerhet vad gäller den långsiktiga finan-

 

sieringen. En risk med de temporära bidragen är således att de försvårar

 

planeringen av den kommunala verksamheten.

 

Temporära bidrag innebär emellertid inte enbart negativa effekter på de

 

kommunala verksamheterna. ITiS (IT i skolan) är ett exempel på projekt som

 

bl.a. syftade till att höja kompetensen bland skolpersonal på informationstek-

 

nikområdet. Kompetenshöjande åtgärder av investeringskaraktär kan mycket

 

väl ha positiva långsiktiga effekter. Det är emellertid för tidigt att uttala sig

 

om huruvida denna satsning haft avsedd effekt. Troligen blandas här goda

 

erfarenheter med mindre goda erfarenheter.

 

3.3.3 Beräkningsgrunder

 

I beräkningen av utjämningsbidragen använder man sig av olika faktorer för

 

att söka förklara kostnadsskillnaderna mellan kommunerna respektive lands-

 

tingen: se tabellerna 1 och 2. Dessa faktorer är utvalda för att de har en hög

 

förklaringsgrad för kostnadsskillnaderna. Motiveringen till varför just dessa

 

förklaringsfaktorer är valda är dock inte helt given. Systemet är fortfarande

 

väldigt komplicerat och svårt att överblicka. Det lapptäcke av statsbidrag

 

som finns gör det svårt att skapa en incitamentsstruktur som kommunerna

 

och landstingen kan tolka och leder därför till osäkerhet.

 

Det generella statsbidraget är ett klumpsummebidrag per invånare som är

 

lika för alla kommuner respektive landsting. Från och med 1997 utgår det

 

generella bidraget även baserat på kommunernas åldersstruktur, där man tar

 

hänsyn till andelen yngre och äldre i kommunen (Perssonpengarna). Ålders-

 

strukturen är en viktig faktor i förklaringen av kostnadsskillnader mellan

 

kommuner och ingår även som en faktor i olika delverksamheter (barnom-

 

sorg, grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg) vid beräkning av utjäm-

 

ning för kostnadsskillnader; se tabell 1. Både statsbidragssystemet och ut-

 

jämningssystemet kompenserar därmed för åldersstrukturen i kommunerna.

 

Till viss del är det svårt att undvika överlappningar i systemen, men det

 

faktum att de finns innebär att det föreligger en risk att kommunerna över-

 

kompenseras. Överkompensation bör i möjligaste mån undvikas och i linje

 

med Kommunala utjämningsutredningen (SOU 1998:151) anser vi att den

 

typ av extra kompensation som Perssonpengarna innebär bör avvecklas.

 

 

149

Det kostnadsmått som används vid beräkningarna för kostnadsutjämningen

Fel! Okänt namn

är den kommunala baskostnaden. Denna beräknas med utgångspunkt från

på

nettokostnaden där man korrigerar för:

dokumentegenskap

• avgiftsskillnader (enbart för barn- och äldreomsorg)

.:Fel! Okänt namn

• skillnader i statsbidrag som ska ingå i det generella bidragssystemet

på

• statens övertagande av bostadsbidragen

dokumentegenskap

• ersättning mellan kommuner för grund- och gymnasieskolan

.

• olika redovisningsprinciper för kapitalkostnader

Bilaga 5

•driftskostnader redovisade som extraordinära poster i resultaträkningen

•skilda huvudmannaskap för kollektivtrafik och omsorger om utveckl- ingsstörda

•olika sätt att beräkna personalkostnader

•kostnader som övertagits i samband med äldrereformen

Problemet med att använda kostnadsinformation är att det är just dessa skill- nader man vill förklara och kompensera för. Kostnaderna har uppkommit i den kommunala verksamheten där man anpassat verksamheten med beaktan av bl.a. befintliga statsbidrag. Dessa bidrag ligger således implicit inbakade i kommunernas beteende. I en undersökning av Aronsson och Wikström (1995) presenteras resultat som visar hur de kommunala utgifterna hänger samman med utformningen av skatteutjämningsbidraget. Genom att jämföra de faktiska utjämningsbidrag som kommunerna erhöll enligt de system som gällde 1985 respektive 1990 med ett generellt bidrag, i samma beloppsstor- lek, enligt 1993 års reform, beräknar de hur de kommunala utgifterna påver- kas. Resultaten visar att de kommunala utgifterna skulle minska med i ge- nomsnitt 7 % om man byter ut det utgiftsberoende proportionella utjäm- ningsbidraget 1985 med ett generellt bidrag. År 1990 hade man infört en övre gräns (vid en utdebitering på 16 %) för det i övrigt utgiftsberoende proportionella utjämningsbidraget. Effekten på de kommunala utgifterna blir då mindre (minskar med i genomsnitt 0,7 %) om man inför ett generellt bidrag. Anledningen till den mindre effekten är att de flesta kommuner redan vid införandet av den övre gränsen befann sig över takets gräns. Resultaten av Aronssons och Wikströms beräkningar visar även att det är stor regional skillnad mellan kommunerna hur stor effekten på de kommunala utgifterna blir.

Det ovan presenterade exemplet visar att när man bygger upp ett statsbi- drags- och utjämningssystem bör man även ta hänsyn till att kommunernas beteende och kostnader påverkas av redan befintliga bidrag och att vissa av förklaringsfaktorerna troligtvis kommer att vara korrelerade (samvariera) med bidragen. Om man utelämnar de befintliga statsbidragen vid analys av kostnadsskillnader kommer denna korrelation att skapa felberäkningar (bias) i de statistiska skattningarna, dvs. skattningen av kostnadsskillnaderna kom- mer i förväntan inte att vara korrekta (Aronsson och Wikström, 1995).

Redan Strukturkostnadsutredningen (SOU 1993:53) påpekade att det finns stora behov av enhetliga redovisningsprinciper för kommunerna för att på ett tillfredsställande sätt kunna beräkna kostnadsskillnader. Principer för den externa redovisningen har utvecklats, men dessa omfattar inte kommunernas interna kostnadsredovisning vilken varierar mellan kommunerna; se avsnitt

150

5.1. Från och med bokslutsåret 1995 genomgick den kommunala räkenskaps-

Fel! Okänt namn

sammanfattningen en omfattande omläggning. Det finns även en pågående

på

utredning om offentlig statistikredovisning som förväntas bli klar under år

dokumentegenskap

2003.

.:Fel! Okänt namn

Det är i detta avsnitt även intressant att diskutera de införanderegler som

på

införts i samband med omläggningarna av utjämningssystemen. Övergångs-

dokumentegenskap

reglerna fyller funktionen att undvika alltför stora förändringar i bi-

.

drag/avgift för kommuner och landsting jämfört med tidigare år. Vid 1996

Bilaga 5

års reform av utjämningssystemet infördes övergångsregler som skulle gälla

 

t.o.m. år 2004. Då systemet reviderades år 2000 infördes nya övergångsreg-

 

ler. De kommuner som fått bidragsökning genom 1996 års förändring påver-

 

kades inte av de nya införandereglerna fr.o.m. 1999. Däremot påverkades

 

kommuner och landsting med bidragsminskningar. ”Vid konstruktionen av

 

de nya införandereglerna begränsas således den totala bidragsminskningen

 

under hela införandeperioden till följd av systemomläggningen år 1996 och

 

effekterna av de förändringar som utredningen föreslår till de belopp som

 

tidigare fastlagts.”14 Det blir naturligtvis svårt att genomföra större föränd-

 

ringar i bidragssystemen utan att samtidigt lindra effekterna för de som drab-

 

bas hårdast, men ett betydande problem med att införa övergångsregler vid

 

revidering av utjämningssystemen är att bidragssystemen inte tillåts verka

 

fullt ut. Det blir därmed svårt att utvärdera effekterna av själva bidragssy-

 

stemen.

 

4 Inkomstbeskattningen

4.1 Förändringar i skattesystemet

År 1991 genomfördes vad som har kallats århundradets skattereform (prop. 1989/90:110). I reformen strävade man efter allmänt lägre skattesatser och bredare skattebaser. Vad gäller den personliga inkomstbeskattningen innebar skattereformen att man införde en helt ny skatteskala, där inkomster som understeg 180 000 kronor endast var aktuella för kommunal beskattning. I kompletteringspropositionen (prop. 1989/90:150) föreslog regeringen att kommunerna och landstingen genom en särskild avräkningsskatt skulle be- tala tillbaka en del av de tillskott som uppkom på grund av skattereformen. Avräkningsskatten fastställdes fram till år 1995. Uppföljningar av skattere- formen har bl.a. gjorts av Kommittén för utvärdering av skattereformen (SOU 1995:104) och Malmer m.fl. (1994).

Den 1 januari 1999 trädde lagen (1998:1477) om beräkning av viss in- komstskatt på förvärvsinkomster vid 2000 års taxering m.m. i kraft. Enligt lagen ska den fasta statliga skatten på 200 kronor som fysiska personer vid 2000 års taxering ska betala på sin förvärvsinkomst i stället tillfalla kommu- nerna (66,5%) och landstingen (33,5%). I förarbetena till lagen (prop. 1998/99:1 avsnitt 8.4, bet. 1998/99:FiU1, rskr. 1998/99:38) angavs att anled-

14SOU 1998:151, s. 207.

151

ningen till omdirigeringen av skattemedel var att försäkra att ”utrymmet för skola, vård och omsorg inte ska minskas som en följd av den s.k. Törling- domen”15 (bet. 1998/99:FiU1, sid. 124). Staten styr inte hur kommunerna använder dessa medel.

4.1.1Skattestoppet 1991

I samband med skattereformen infördes en tillfällig begränsning av kommu- ners och landstingens (och även församlingars eller kyrklig samfällighets) rätt att ta ut skatt (lagarna 1990:608 och 1992:672). Detta s.k. skattestopp innebar att kommunerna och landstingen inte fick höja skattesatsen så att den översteg den skattesats som gällde för 1990. Om skattesatsen trots detta sattes högre än 1990 års nivå skulle fortfarande 1990 års skattesats gälla vid tillämpning av uppbördslagen (1953:272), lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m.m. och även vid tillämpning av lagen (1988:491) om skatteutjämningsbidrag. Skattestoppet gällde för åren 1991, 1992 och 1993. Under perioden tilläts dock förändringar i utdebitering som gjordes för att kompensera för föränd- ringar i huvudmannaskap.

För att förhindra alltför stora skattehöjningar när skattestoppet hävdes 1994 premierades de kommuner och landsting som inte höjde skattesatsen. Dessa fick behålla den del av skatteintäktsökningen som uppkom när man sänkte grundavdraget. De följande två åren, 1995 och 1996, tillämpade staten inga sanktioner gentemot skattehöjningar, vilket även ledde till höjda skatte- satser. Försök att begränsa skattehöjningar gjordes för åren 1997-1999 ge- nom att kommuner och landsting som höjde sin utdebitering fick minskade statsbidrag. Detta innebar i princip att kommunala skattehöjningar beskatta- des av staten.

4.1.2Skattebasdefinitioner

Kommunernas och landstingens skatteinkomster beror inte enbart på skatte- satsen utan även på skatteunderlaget. Skattebasen har förändrats under den studerade tidsperioden dels på grund av naturliga konjunktursvängningar, dels för att skattebasdefinitionen fortlöpande har reviderats. Det senare beror bl.a. på att det genomförts förändringar i reglerna kring grundavdragen vid beräkning av beskattningsbar inkomst. Regeringen behandlade t.ex. i 2001 års ekonomiska vårproposition (prop. 2000/01:100:9 Kommunal ekonomi) förslaget om avskaffande av grundavdraget för folkpensionärer i samband med förändrade regler vid förtidspension. I samband med denna förändring höjdes bruttobeloppen (för att inte förändra nettoersättningen i försäkringen). Kommunernas skatteunderlag ökade därmed.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

15Törlingdomen i Arbetsdomstolen (AD 109/1998) berör pensionsavtal för arbetsta- gare hos kommuner och landsting.

152

4.2Utvecklingen av de kommunala skatteinkomsterna under senare år

Som vi tidigare har sett har skatteintäkternas andel av de kommunala intäk- terna ökat under 1990-talet. Men har denna ökning varit densamma i alla kommuner eller skiljer de sig åt mellan kommuner? För att studera denna fråga lite närmare ska vi dela upp skatteintäkterna i dess beståndsdelar. Låt oss till att börja med titta på utvecklingen av de kommunala skattebaserna under senare år. Figur 4 visar tillväxten i de kommunala skattebaserna mel- lan åren 1995 och 2002.

Figur 4. Tillväxt i kommunernas skatteunderlag 1995–2002 i fasta priser (procent)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

 

50

 

 

 

 

 

 

 

45

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

35

 

 

 

 

 

 

Til

30

 

 

 

 

 

 

lv

 

 

 

 

 

 

 

äx

25

 

 

 

 

 

 

t

 

 

 

 

 

 

 

(% 20

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

50 000

70 000

90 000

110 000

130 000

150 000

170 000

Skatteunderlag per capita 1995

Källa: SCB, Sveriges statistiska databaser. Egen bearbetning.

Not: Fastprisberäkning med hjälp av KPI (2002=100).

Om de kommunala skattebaserna per capita tenderar att bli mer jämnt förde- lade över tiden, ska man observera ett negativt samband mellan tillväxten i skattebas och den initiala skattebasen (i vårt fall skattebasen 1995).16 Det förefaller inte finnas något sådant enkelt samband i figur 4. I stället verkar det som om de kommuner som har lägst initial skattebas och de kommuner med högst initial skattebas har den största observerade tillväxttakten. Dande- ryd har högst tillväxttakt (46,5 %) följd av Täby, Aneby och Lidingö. Tre av de fyra kommunerna med högst tillväxt är också de tre rikaste kommunerna.

16 Detta är tanken i den s.k. konvergenshypotesen. Det finns olika bakomliggande anledningar till varför skattebaserna skulle bli mer jämnt fördelade. En anledning är att produktiviteten i kommunerna blir mer lika och en annan anledning är att befolk- ningen flyttar mellan kommuner. I vårt datamaterial kan vi inte skilja mellan vilken av dessa två faktorer som betyder mest för utseendet av figur 4. Oavsett om produktivitet eller migration är förklaringen kvarstår det faktum att det är stor variation mellan tillväxten i kommunernas skatteunderlag.

153

Aneby tillhör de fattigaste. Lägst tillväxt har Burlöv haft (12,5 %). Det är således en väldigt stor variation i tillväxten i skatteunderlag mellan landets kommuner. Det är också noterbart att skatteunderlaget vuxit förhållandevis mycket under denna period. Skälet är inte att starttidpunkten 1995 var ett lågkonjunkturår. Det är framför allt de senaste tre åren som tillväxten i skat- teunderlag bland kommunerna varit som störst.

Tabell 6. Utvecklingen av de kommunala skatteunderlagen per capita 1995–2002 i fasta priser

Kommuntyp

Antal kommuner

Skatteunderlag

Tillväxt 1995–

 

i gruppen

per invånare 2002

2002, %

Befolkning

 

 

 

0 – 10 000

72

107 012

26,6

10 000 – 30 000

138

114 349

25,9

30 000 – 100 000

68

126 526

25,0

100 000 –

11

124 261

23,0

Region

 

 

 

Storstadslän

108

122 068

26,5

Skogslän

85

110 498

23,6

Totalt

289

115 764

25,7

Källa: SCB, Sveriges statistiska databaser. Egen bearbetning.

Not: Fastprisberäkning med hjälp av KPI (2002=100). I gruppen Storstadslän ingår Stockholm, Skåne och Västra Götaland. I gruppen Skogslän ingår Värmland, Dalarna, Gävleborg, Jämtland, Västernorrland, Västerbotten och Norrbotten.

Tabell 6 visar utvecklingen i de kommunala skattebaserna mellan 1995 och 2002 i fasta priser för olika kommungrupper. Av tabellen framgår att skatte- bastillväxten i genomsnitt är något högre bland de små kommunerna än bland de stora kommunerna. Den är också högre i storstadsområden än i skogslän.

Tabell 7. Skattesatser 1995 och 2002 i kommuner och landsting

 

Kommuner

Landsting

 

Totalt

Kommuntyp

1995

2002

1995

2002

1995

2002

Befolkning

 

 

 

 

 

 

0 – 10 000

20,0

21,8

11,0

10,0

31,0

31,7

10 000 – 30 000

19,6

21,2

11,1

10,0

30,7

31,2

30 000 – 100 000

19,2

20,7

11,1

9,9

30,3

30,6

100 000 –

19,4

20,7

10,9

9,9

30,4

30,6

Region

 

 

 

 

 

 

Storstadslän

18,9

20,4

11,1

10,0

30,0

30,4

Skogslän

20,5

22,2

10,8

10,0

31,3

32,2

Totalt

19,6

21,2

11,1

10,0

30,7

31,2

Källa: SCB, Sveriges statistiska databaser. Egen bearbetning.

Not: Fastprisberäkning med hjälp av KPI (2002=100). I gruppen Storstadslän ingår Stockholm, Skåne och Västra Götaland. I gruppen Skogslän ingår Värmland, Dalarna, Gävleborg, Jämtland, Västernorrland, Västerbotten och Norrbotten.

Den andra komponenten, de kommunala skattesatserna återges i tabell 7. Som framgår av tabellen har de primärkommunala skattesatserna stigit under perioden 1995–2002. Ökningarna har dessutom varit jämnt fördelade. Under samma period har landstingens skattesatser minskat med ungefär 1 procen- tenhet. Sammantaget innebär detta att de totala kommunala skattesatserna

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

154

har ökat något. Störst ökning noteras för invånare i kommuner i glest befol- kade områden och i kommuner med liten befolkning.

4.3 Skattebasdelning orsakar problem

Den kommunala beskattningsrätten är fastslagen i lag och den kommunala inkomstskatten utgör den absolut viktigaste inkomstkällan för kommunerna och landstingen, se figur 1 och 2. Under perioden 1991–1993 begränsade staten kommunernas möjlighet att höja inkomstskattesatsen över 1990 års nivå. Därefter, 1997–1999, beskattade staten kommunala skattehöjningar. Sådana åtgärder får flera effekter. Om kommuner är medvetna om att staten kan införa skattestopp kommer risken för skattebegränsningar att ha effekter på de kommunala beslutsfattarnas skattesatsbeslut. De kan antingen tendera att bli mer försiktiga i att höja kommunalskatten, dvs. en disciplinerande effekt, eller så kan de höja skatten medvetna om att ett skattestopp införs (överkompenserande beteende). Det är naturligtvis svårt att avgöra om skat- testoppet haft en disciplinerande effekt på kommunernas skattebestämning med utgångspunkt från tabell 7. En skatt på skattesatsföranledda intäktsök- ningar fungerar som en relativ prisförändring mellan kommunala utgiftsök- ningar och privata utgiftsökningar. Man bör därför förvänta sig att fler kom- muner drar sig för att höja skatten under en sådan regim. Vad som följer efter det att staten avvecklade begränsningarna ska vara osagt, men det förefaller som om beskattningen är ett område där staten har stort inflytande på kom- munernas beteende.

Det finns goda skäl för staten att införa begränsningar i statens och lands- tingens beskattningsfunktioner. Huvudskälet är att de delar samma skattebas och att de därför tenderar att hålla skattesatsen för högt av de skäl som angavs i avsnitt 2.3. Skattestoppet som infördes 1991 var en konsekvens av skattereformen där oro förelåg för att kommunerna skulle höja skattesatser- na. Om staten avser begränsa kommunernas skatteuttag, är det emellertid enklare att introducera en permanent skatt på skatteinkomster för att interna- lisera den vertikala externa effekt som uppstår på grund av skattebasdelning. Alternativen till en sådan policy som har föreslagits i litteraturen är att an- tingen introducera ett bidrag som ger varje nivå hela skatteintäkten (kombi- nerat med klumpsummeavgifter till staten) eller att begränsa beskattningsrät- ten till en nivå i den offentliga organisationen (kombinerat med klump- summebidrag).17

De kommunala skatteinkomsterna har ökat under det senaste decenniet. Skattebaserna har breddats bl.a. i och med slopandet av grundavdraget för folkpensionärer. Detta har bidragit till att kommunerna kunnat hålla en i genomsnitt hög skattebastillväxt under perioden. Långsiktigt finns det emel- lertid problem med den ojämna skattebastillväxten över landets kommuner.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

17Se Aronsson och Wikström (2001, 2003), Boadway och Keen (1996), samt Dahlby (1996) för diskussioner av dessa olika politikalternativ. Andersson m.fl. (2002) och Goodspeed (2002a, 2002b) studerar skatteinteraktion empiriskt.

155

Det förfaller som om en stor del av kommunerna med lägre tillväxt också har

Fel! Okänt namn

en sämre befolkningstillväxt som innebär att de över tiden kommer att bli än

på

mer beroende av bidragen från staten. Vi förutsätter således att skillnaden

dokumentegenskap

mellan kommunerna kommer att fortsätta att öka. Om så är fallet kommer

.:Fel! Okänt namn

större krav att ställas på utjämningssystemet. Detta är inte oproblematiskt.

på

För det första innebär den fortsatta strukturomvandlingen att utjämningssy-

dokumentegenskap

stemen kontinuerligt måste förändras för att tillgodose horisontella rättvisea-

.

spekter. Ett långsiktigt hållbart utjämningssystem ter sig mot den bakgrunden

Bilaga 5

närmast som ett önsketänkande. För det andra ökar risken att det uppstår

 

konflikter mellan kommunerna, eftersom vissa kommuner kan komma att

 

behöva bidra med ännu mer pengar för att finansiera de kommuner som har

 

problem.

 

5 Ekonomisk förvaltning och kontroll

5.1 Förändringar i kommunernas ekonomiska förvaltning

5.1.1Balanskravet

Förmögenhetsskyddet lagfästes i 1953 års kommunallag. Förmögenhets- skyddet stadgade att kommunens fasta och lösa egendom bör förvaltas så att dess förmögenhet inte minskar i värde. I praktiken innebar detta att man inte borde finansiera löpande verksamhet med lån. Förmögenhetsskyddet ansågs länge som en bra princip och kvarstod i kommunallagen fram tills den nya lagen introducerades 1991. Skälet till att förmögenhetsskyddet slopades var framför allt att det upplevdes som stelbent. Regeringen ansåg att kommuner vid vissa tillfällen måste få använda sina resurser på ett friare sätt än vad regeln föreskrev. Förmögenhetsskyddet var inte heller tvingande, och i prak- tiken hade redan försäljningar av fasta tillgångar i några kommuner kommit att ifrågasätta förmögenhetsskyddet. I den nya kommunallagen (1991:900) ersattes förmögenhetsskyddet med en formulering om god ekonomisk hus- hållning. Regeringen var medveten om att en ökad ekonomisk frihet för kommunerna kunde få oönskade effekter. Redan i kommunallagsproposit- ionen (prop. 1990/91:117) angavs att en ny reglering inte var utesluten. Det dröjde emellertid till 1997 innan balanskravet infördes i kommunallagen (lag 1997:615).

I kommunallagen från 1977 fanns också en regel om att budgeten skulle vara balanserad. Detta var en teknisk konstruktion som inte hade någon reell betydelse. Den nya regeln om budgetens balans innebär att kommunernas intäkter måste överstiga kostnaderna. När underskott uppstår ska det egna kapitalet återställas under de två närmast följande åren, såvida det inte före- ligger synnerliga skäl. Enligt propositionen ska avvikelser från balanskravet vara mycket väl motiverade och i enlighet med god ekonomisk hushållning (prop. 1996/97:52). Balanskravet började tillämpas fr.o.m. år 2000.

5.1.2 Redovisning

 

Kommunernas redovisning har inte varit reglerad i lag. I stället har redovis-

 

ningspraxis vuxit fram, från början med de existerande kontoplanerna för

156

industrin som förebild. Kommun- och Landstingsförbunden har spelat en

Fel! Okänt namn

viktig roll för utvecklingen av den kommunala redovisningen. I mitten av

på

1980-talet utarbetade de ett förslag till en ny redovisningsmodell för kom-

dokumentegenskap

muner och landsting. Den då existerande redovisningsmodellen ansågs otids-

.:Fel! Okänt namn

enlig och krånglig. Den nya modellen avsåg att förenkla den externa redo-

på

visningen och att anpassa den till redovisningen för företag. Den förenklade

dokumentegenskap

redovisningsmodellen fick stort genomslag och användes under 1990-talet

.

utan modifikationer av de flesta kommuner. I kommunallagspropositionen

Bilaga 5

diskuterades frågan om lagstiftning för den kommunala redovisningen, men

 

kommunallagen kom att innehålla endast allmänna rekommendationer. I

 

propositionen till den kommunala redovisningslagen (prop. 1996/97:52) och

 

i förarbetena angavs flera skäl till att den kommunala redovisningen skulle

 

lagfästas. Ett viktigt skäl var just balanskravet. Regeringen ansåg att ett

 

balanskrav krävde en uppstramning med tydliga regler om den externa redo-

 

visningen. Man befarade att den redovisningspraxis som vuxit fram kunde

 

komma att ifrågasättas när ett striktare krav på budgetbalans introducerades.

 

Ett annat skäl var att öka trovärdigheten för kommuner och landsting gente-

 

mot kreditmarknaden. Otydliga redovisningsbestämmelser anses försvåra

 

kreditbedömningar. Regeringen ansåg också att behovet av jämförbarhet

 

mellan kommuner och landsting var stort och i tilltagande.

 

De redovisningsregler som tidigare var lagfästa ingick i kommunallagen.

 

De var allmänt hållna, och ett syfte var att ge kommunerna och landstingen

 

stor frihet att utforma redovisningen baserat på den praxis som vuxit fram. I

 

och med införandet av den kommunala redovisningslagen (lag 1997:614)

 

förtydligades kraven på redovisning. De två viktigaste skillnaderna gentemot

 

tidigare regler var dels att uppställningen av resultaträkningen reglerades så

 

att resultatberäkningar kunde ske på ett enhetligt sätt, dels att vissa gemen-

 

samma värderingsprinciper infördes, t.ex. vad gäller värdering av tillgångar

 

samt avsättningar för pensionsförpliktelser.

 

Den interna kommunala redovisningen regleras inte av den kommunala

 

redovisningslagen. Den interna redovisningen är i stället reglerad i kommu-

 

nallagen. Nämnder ska föra räkenskaper över de medel de förvaltar (8 kap.

 

14 §). I övrigt anges inte några regler för den interna redovisningen. Det bör

 

emellertid nämnas att redan den redovisningsmodell som rekommenderades

 

av Kommun- och Landstingsförbunden på 1980-talet innehöll regler om

 

driftsredovisningen i det redovisningsreglemente som då föreslogs. Dessu-

 

tom fanns ett förslag på indelning i utgiftsprogram för kostnadsredovisning-

 

en. Dessa rekommendationer torde ha haft stort genomslag redan under

 

1980-talet.

 

5.2 Kommunernas underskott under de senaste åren

Under slutet av 1990-talet gick många kommuner med underskott. Tabell 8

 

beskriver hur utvecklingen av kommunernas underskott förändrats under de

 

senaste fyra åren. En majoritet av kommunerna hade underskott under åren

 

1998–1999. I och med införandet av balanskravet år 2000 sjönk antalet

 

kommuner med underskott till 111 stycken och antalet sjönk ytterligare

 

2001. Av tabellen framgår också att de genomsnittliga underskotten tenderat

157

att öka något, men att kommunsektorn som helhet visar ett överskott. Under-

Fel! Okänt namn

skotten är alltså inget generellt problem. Man bör också observera att ett

på

minskat antal kommuner med underskott under de två senaste åren inte nöd-

dokumentegenskap

vändigtvis innebär att kommunernas ekonomiska problem minskar över

.:Fel! Okänt namn

tiden. En trolig effekt av att balanskravet annonserades 1997 men började

på

tillämpas år 2000 är att flera kommuner valde att underbalansera budgeten

dokumentegenskap

under 1998 och 1999. Det är emellertid svårt att göra exakta jämförelser över

.

tiden som kan stärka ett sådant resonemang, eftersom den kommunala redo-

Bilaga 5

visningen lagstiftades under samma period och redovisningsskillnaderna

 

mellan kommuner under perioden före 1998 kan ha varit omfattande.

 

 

 

Tabell 8. Kommunernas budgetunderskott 1998–2001

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1998

1999

2000

2001

 

 

Antal kommuner med underskott

165

182

111

87

 

 

Genomsnittligt underskott bland kommuner

-890

-910

-820

-1150

 

 

med underskott (kr/inv)

 

 

 

 

 

 

Kommunsektorns samlade överskott (kr/inv)

-50

300

970

1250

 

 

Källa: SCB, Sveriges statistiska databaser (kommunernas räkenskapssammandrag).

Egen bearbetning.

Låt oss ytterligare studera gruppen av kommuner med underskott. Ett ba- lanskrav kan utformas på olika sätt. Med ett strikt balanskrav menar vi att ett underskott under en period måste innebära att kommunen går med överskott under ett senare år så att budgeten sett över en längre period balanserar. Detta ska jämföras med ett mindre strikt krav där ett underskott ett år ska täckas i ett senare skede, men där det inte finns något uttryckligt krav att kommunen går med ett överskott ett senare år.18 Distinktionen är viktig där- för att det i det senare fallet är möjligt att skjuta (rulla) underskotten framåt i tiden så att man varje år täcker underskottet året innan men för varje år skap- ar ett nytt underskott. Utformningen av den svenska regleringen innebär att rullande underskott inte kan hindras. En intressant fråga är därför att studera om det är mer eller mindre troligt att de svenska kommunerna kommer att utnyttja möjligheten att rulla underskott. Om balanskravet gäller enligt vår strikta definition, ska en kommun som gått med underskott år 2000 reglera detta senast år 2002 och dessutom balansera utgifter och inkomster sett över hela perioden 2000–2002. Utifrån kommunernas räkenskapsdata kan man därför få en uppfattning om hur många kommuner som måste gå med över- skott år 2002 för att uppfylla strikt balans för perioden som helhet. Tabell 9 visar hur många kommuner som underbalanserade budgeten år 2000. Dessu- tom visar tabellen hur många kommuner som inte redovisade ett motsva- rande överskott år 2001. Slutligen ges det genomsnittliga kvarstående under- skottet i den sistnämnda gruppen.

18 För ytterligare klassificeringar av olika typer av balanskrav, se Bohn och Inman (1996).

158

Tabell 9. Antal kommuner med underskott år 2000 och antal kommuner som inte reglerat underskottet år 2001

Kommungrupp

Antal kom-

Antal med

Antal med

Kvarstående

 

muner i

underskott

kvarstående

underskott

 

gruppen

2000

underskott

(kr/inv)

 

 

 

2001

 

Befolkning

 

 

 

 

0 – 10 000

72

36

34

-1710

10 000 – 30 000

138

60

45

-1910

30 000 – 100 000

68

13

8

-660

100 000 –

11

2

0

0

Region

 

 

 

 

Storstadslän

108

24

15

-850

Skogslän

85

42

39

-1920

Totalt

288

111

87

-1710

Källa: SCB, Sveriges statistiska databaser (kommunernas räkenskapssammandrag). Egen bearbetning.

Not: I gruppen Storstadslän ingår Stockholm, Skåne och Västra Götaland. I gruppen Skogslän ingår Värmland, Dalarna, Gävleborg, Jämtland, Västernorrland, Västerbot- ten och Norrbotten.

Totalt sett är det 87 av 111 kommuner som har ett kvarstående underskott. I genomsnitt är underskottet ungefär 1 700 kronor per invånare. Av tabellen framgår att det finns stora skillnader mellan olika kommungrupper. Bland små kommuner (med färre än 10 000 invånare) gick hälften av kommunerna med underskott år 2000. Nästan samtliga av dessa har inte redovisat motsva- rande överskott 2001. Andelen kommuner med kvarstående underskott är mindre i kommuner med fler invånare. Uppdelningen på storstadslän och skogslän visar att underskottsproblemen är större i skogslänen. Endast 3 av de 42 kommuner som hade underskott år 2000 har redovisat ett motsvarande överskott år 2001. Detta hänger naturligtvis samman med att många gles- bygdskommuner under lång tid haft problem av strukturell art. Framför allt brukar man anföra att små kommuner i glesbygd har svårt att ta till vara de stordriftsfördelar som anses föreligga i den offentliga tjänsteproduktionen. De i genomsnitt stora kvarstående underskotten i många kommuner gör det mindre troligt att de beter sig som om de balanserar budgeten över en längre period.

5.3 Balanskravet och den nuvarande budgetdisciplinen

Som vi har sett ovan brottas många kommuner med underskott, och de flesta av dessa kommuner förefaller inte kunna balansera budgeten under treårspe- rioden 2000–2002. Det är därför rimligt att ställa sig frågan vad som händer om kommuner inte klarar balanskravet. Av kommunallagen framgår det att beslut om reglering ska fattas i budgeten senast det andra året efter det år då det negativa resultatet uppkom. Endast om synnerliga skäl finns kan kom- munen välja att inte reglera underskottet. I propositionen (prop. 1996/97:52) diskuteras när synnerliga skäl kan anses föreligga. Synnerliga skäl ska vara förenliga med god ekonomisk hushållning. Detta finns diskuterat i förarbe- tena till kommunallagen (prop. 1990/91:117). I propositionen om balanskra- vet ges några exempel på situationer när synnerliga skäl kan anses föreligga.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

159

Detta gäller exempelvis när en kommun byggt upp buffertar som avsetts att

Fel! Okänt namn

täcka eventuella framtida intäktsförluster. Ett annat exempel är att realisat-

på

ionsförluster, t.ex. vid avyttring av fastigheter, kan anses vara ett synnerligt

dokumentegenskap

skäl. Det är emellertid tydligt att huruvida synnerliga skäl föreligger eller

.:Fel! Okänt namn

inte avgörs från fall till fall.

på

Frågan om hur synnerliga skäl ska tolkas är viktig eftersom den är kopplad

dokumentegenskap

till de sanktionsmöjligheter som finns om balanskravet överträds. I förarbe-

.

tena diskuteras också frågan om vilka sanktionsmöjligheter som kan tilläm-

Bilaga 5

pas. Där anges att vad som är synnerliga skäl inte primärt är en fråga som bör

 

avgöras i domstol. I stället är tanken att synnerliga skäl är en lokal bedöm-

 

ning och att frågan om laglighet prövas i den politiska processen, varmed ska

 

förstås att det är det lokala politiska ansvaret som ska prövas. Det innebär, så

 

vitt vi förstår, att lagligheten i vad som kan anses vara synnerliga skäl avgörs

 

internt inom kommunen.

 

Överträdelser av balanskravet kan inte enbart ses som en kommunintern

 

fråga. Skälet är att staten ytterst bär ansvaret för att kommuner och landsting

 

utför de samhällsuppgifter som de är ålagda. Genom att lagligheten kan

 

avgöras av kommunen själv, kan balanskravet komma att uppfattas som en

 

mjuk begränsning av kommunernas ekonomi och därmed komma att inte

 

beaktas på ett seriöst sätt. Frågan är starkt relaterad till nationers budgetun-

 

derskott och till de regler om budgetunderskott som finns inom EU. Trots att

 

nationerna har en större grad av autonomi gentemot EU än vad kommunerna

 

har gentemot staten, har man i EU valt en väg med tydligare sanktionsregler

 

än vad som gjorts i Sverige. Dessutom är det uppenbart att de svenska kom-

 

munerna utvecklas väldigt olika. En stor del av glesbygdskommunerna är på

 

tillbakagång, medan de rikaste kommunerna uppvisar stora skattebasökning-

 

ar. Det innebär att budgetbalansproblemen kan komma att förvärras om inte

 

staten griper in med nya bidrag. Väljarnas möjlighet att utkräva ansvar ska

 

ses mot bakgrunden att de kan komma att föredra ett underskott med en

 

potentiell kompensationsmöjlighet från staten före en ekonomi i balans.

 

Detta minskar ytterligare trovärdigheten i balanskravet. Förutom de synner-

 

liga skäl som kan anföras, är det också möjligt att skjuta underskotten fram-

 

för sig. Detta har bl.a. diskuterats i Ekonomiförvaltningsutredningens betän-

 

kande (SOU 2001:76).

 

Det finns mycket lite empirisk forskning kring underskottsproblem i de

 

svenska kommunerna och speciellt kring effekterna av olika restriktioner

 

som avser att förhindra underskott. Petterson-Lidbom och Wiklund (2002) är

 

ett undantag. De studerar bl.a. om det finansiella sparandet i kommunerna ett

 

år beror på det finansiella sparandet året innan. En jämförelse mellan peri-

 

oderna 1978–91 och 1992–99 ger resultatet att benägenheten att överföra

 

såväl överskott som underskott till nästa år var högre under den tidiga peri-

 

oden. Att benägenheten att överföra underskott är större under en mindre

 

restriktiv period kan synas förvånande. En förklaring är att skattestoppen

 

faktiskt haft en disciplinerande effekt på kommunernas beteende i att dämpa

 

utgifterna för problemkommuner eftersom skattesatserna inte kunnat höjas

 

under åren då skattestoppet gällde. Författarna redovisar också några resultat

 

från andra länder och från internationella jämförelser. Resultat baserade på

 

data för de amerikanska delstaterna tyder på att kommuner med strikta ba-

160

lanskrav har en snabbare anpassning efter ekonomiska störningar i jämfö-

Fel! Okänt namn

relse med andra kommuner. Studierna visar också att budgetunderskotten

på

och utgifterna är mindre under strikta balanskrav.

dokumentegenskap

För att ett krav på budgetbalans ska vara verkningsfullt måste det vara tyd-

.:Fel! Okänt namn

ligt med väl definierade sanktionsmöjligheter. Om kravet på budgetbalans är

på

otydligt går hela poängen förlorad, nämligen att åstadkomma stabilitet i de

dokumentegenskap

offentliga skulderna. Kombinationen av tydliga regler och sanktioner är

.

sättet på vilket kommunens handlingsfrihet kan bakbindas för att uppnå

Bilaga 5

stabilitet. I den mån ett balanskrav ska finnas är det därför nödvändigt att

 

införa tydligare sanktioner. Ett exempel på sanktioner som tillämpas i EU är

 

böter. Böter innebär att överträdelser av balanskravet blir kostsamma för

 

kommunen, vilket rimligen leder kommunerna till att undvika överträdelser i

 

högre utsträckning. En annan möjlighet är tvångsförvaltning. Tvångsförvalt-

 

ning är ett sätt att begränsa handlingsutrymmet för politiker som har som

 

huvudsaklig målsättning att bli omvalda, eftersom det är ett reellt hot mot

 

deras framtida möjligheter. Tvångsförvaltning är naturligtvis en extrem

 

åtgärd.

 

Krav på budgetbalans är inte nödvändigtvis förenliga med villkor för bi-

 

dragsgivning. En kommun som går med underskott kan få svårigheter när det

 

gäller att erhålla statsbidrag om de är betingade på ökningar i servicenivån.

 

Wärnerssonpengarna är ett exempel på när underskott inte är förenliga med

 

bidrag. Kommuner som måste spara pengar för att uppfylla balanskravet kan

 

komma att stå utanför i medelstilldelningen. Denna målkonflikt är mycket

 

olycklig eftersom den sänder olika signaler till de förtroendevalda i kommu-

 

nerna.

 

Ett problem som vi tidigare berört är att statliga räddningsaktioner i sig

 

kan påverka budgetdisciplinen. Riksdagens revisorer har tidigare anfört

 

argument mot det statliga stödet till kommuner med ekonomiska problem.19

 

Det huvudsakliga motivet är att stöd inbjuder till finansiellt risktagande och

 

att det inte är förenligt med kommunalt ansvarstagande. Det är rimligt att tro

 

att särskilda stödinsatser har sådana effekter. Samtidigt finns det ett mer

 

grundläggande problem förknippat med statens roll som garant för de ’under-

 

lydande’ nivåerna som gör att staten i slutändan ändå ansvarar över kommu-

 

nerna. Det senare kan innebära att staten har svårt att avstå bidragsgivning.

 

Ett särskilt problem som ägnats lite uppmärksamhet är de metodmässiga

 

problem som finns när det gäller att avgöra vilka kommuner som förtjänar

 

särskilda bidrag.

 

19Se Riksdagens revisorer (2001).

161

6 Avgifter

6.1Förändringar i reglerna för kommunernas avgifter under senare år

Principer för kommunernas avgiftsuttag regleras dels i kommunallagen, dels i de lagar och förordningar som gäller för de enskilda kommunala verksam- heterna. I kommunallagen kan två huvudprinciper för avgiftsbestämning härledas. Den första är självkostnadsprincipen (8 kap. 3b §). Självkostnads- principen innebär att kommunerna inte får ta ut avgifter som överstiger självkostnaden för verksamheten. Den andra principen, likställighetsprinci- pen, kan härledas ur den allmänna regeln om likabehandling. ”Kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.” (2 kap. 2 §). Strikt tillämpad innebär denna princip att man inte kan differentiera avgifter med avseende på lokalitet. Det skulle t.ex. inte vara möjligt att ha olika avgifter för kommunala bad i olika delar av kommunen. Som framgår av lagregeln finns möjlighet för undantag från denna regel, varför dess faktiska tillämpning varierar. Det kan exempelvis vara motiverat att differentiera avgifter med utgångspunkt från olika kost- nadsstruktur i olika delar av kommunen eller landstinget. En stor del av kommunernas avgifter rör s.k. naturliga monopol. Vatten- och avloppstjäns- ter finansieras huvudsakligen via avgifter. Även renhållningstjänster och kommunikationstjänster finansieras vanligen via taxor. Dessa tjänster produ- ceras ofta via kommunala bolag eller via entreprenader.

Vad gäller de speciallagsreglerade verksamheterna finns särskilda regler för avgiftssättning. Det är också inom denna kategori som staten förändrat kommunernas finansiering under senare tid. Särskilt inom två utgiftsprogram har staten introducerat regler som påverkar kommunernas avgiftsuttag. Det första är barnomsorgen. Den s.k. maxtaxan inom förskola och skol- barnsomsorg introducerades fr.o.m. år 2002 och innebär att kommunerna har rätt till statsbidrag under förutsättning att de tillämpar statliga regler om maximala avgifter som ges i förordningen (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskoleverksamhet och skol- barnomsorg. I förarbetena till maxtaxereformen (prop.1999/2000:129) anförs två huvudsakliga skäl till införandet av avgiftstak. För det första har variat- ionen i avgifter mellan landets kommuner varit stor. För en normal tvåbarns- familj var variationen mellan kommunen med högst avgift och kommunen med lägst avgift så stor som 50 000 kronor per år (prop. 1999/2000:129, s. 14). För det andra har kommunernas avgiftskonstruktioner, där avgifterna ofta varit inkomstrelaterade, inneburit betydande marginaleffekter för en- skilda familjer. Maxtaxan inom barnomsorgen är frivillig. Endast två kom- muner valde att avstå när den infördes 2002.

Även inom äldreomsorgen har en maxtaxa införts genom att reglerna för avgifter inom hemtjänst, dagverksamhet och särskilt boende har skärpts i socialtjänstlagen (2001:453). Förändringen, som genomfördes den 1 juli 2002, innebär dels att en högsta avgift får tas ut för dessa verksamheter, dels att förbehållsbeloppen, dvs. de medel som garanteras omsorgstagarna, höjs. I likhet med avgiftsbegränsningarna inom barnomsorgen avser regeringen att

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

162

kompensera bortfallet i intäkter som följer av högkostnadsskyddet och av ändringarna i förbehållsbeloppen.

6.2Kommunernas avgifter i barnomsorgen och äldreomsorgen under de senaste åren

Tabell 10 visar utvecklingen av den genomsnittliga avgiftsfinansieringsgra- den i barnomsorgen mellan åren 1996 och 2001. Ju fler invånare som finns i kommunen desto större del av barnomsorgens kostnader finansierades år 2001 med avgifter. Detta mönster gäller i varje fall upp till en viss gräns på kommunstorleken. Då kommunernas befolkningsmängd överstiger 100 000 invånare är avgiftsfinansieringsgraden (17 %) ungefär lika hög som för de kommuner med allra minst antal invånare (16,8 %). Den största tillväxten i avgiftsfinansieringsgrad återfinns bland mellanstora kommuner, men i övrigt har tillväxten varit ungefär lika hög i alla kommungrupper.

Den största skillnaden mellan kommungrupper finns mellan kommuner i storstadslän och skogslän. År 2001 finansierade kommuner i storstadslän i genomsnitt 34 % mer av sina kostnader i barnomsorgen med avgifter jämfört med kommuner i skogslän. Även tillväxten i avgifternas betydelse har i genomsnitt varit högre för kommuner i storstadslän.

Tabell 10. Utvecklingen av den genomsnittliga avgiftsfinansieringsgra- den i barnomsorgen, 1996–2001

Kommuntyp

Antal kommuner

Avgiftsfinansie-

Tillväxt 1996-2001,

 

i gruppen

ringsgrad 2001, %

%

Befolkning

 

 

 

0 – 10 000

57

16,8

24,0

10 000 – 30 000

125

18,0

23,8

30 000 – 100 000

62

20,3

28,8

100 000 –

11

17,0

23,3

Region

 

 

 

Storstadslän

97

20,6

27,2

Skogslän

70

15,4

23,4

Totalt

255

18,3

25,1

Källa: Skolverket: http://www.jmftal.artisan.se/frame_ex.htm. Egen bearbetning.

Not: I gruppen Storstadslän ingår Stockholm, Skåne och Västra Götaland. I gruppen Skogslän ingår Värmland, Dalarna, Gävleborg, Västernorrland, Jämtland, Västerbot- ten och Norrbotten.

Den genomsnittliga avgiftsfinansieringsgraden är betydligt lägre i äldre- omsorgen jämfört med barnomsorgen. För riket som helhet uppgick år 2001 avgiftsfinansieringsgraden i äldreomsorgen till 5,6 % (jämfört med 18,3 % i barnomsorgen). De allra minsta kommunerna har i genomsnitt en något lägre avgiftsfinansieringsgrad än övriga kommuner, men den är enligt tabell 11 i stort sett oberoende av kommunernas befolkningsmängd. Vi kan möjligtvis se en liten regional skillnad mellan kommuner. År 2001 finansierade kom- muner i storstadslän i genomsnitt en större del av sina totala kostnader med hjälp av avgifter (6,0 %) jämfört med kommuner i skogslän (4,9 %).

Före år 2000 särredovisades inte kostnader och avgifter för äldreomsorgen respektive handikappomsorgen. För att få en bild över hur avgifterna har utvecklats över tiden får vi därför titta på äldre- och handikappomsorgen som helhet. Enligt tabell 11 har utvecklingen mellan åren 1998 och 2001 varit att

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

163

avgifternas betydelse som finansieringsinstrument har minskat, speciellt för de större kommunerna. Detta är även utvecklingen för kommuner i storstads- län, medan kommuner i skogslän har ökat avgiftsfinansieringsgraden i äldre- och handikappomsorgen.

Tabell 11. Utvecklingen av den genomsnittliga avgiftsfinansieringsgra- den i äldre- och handikappomsorgen, 1998–2001

 

Antal kommuner

 

Avgiftsfinansierings-

 

Tillväxt

 

i gruppen

 

grad 2001, %

1998-2001,

Kommuntyp

 

 

 

 

 

%

Äldre-

Äldre-

 

Äldre-

Äldre-

 

Äldre- och

 

omsorg

och

 

omsorg

och

 

handikapp-

 

 

handi-

 

 

handi-

 

omsorg

 

 

kapp-

 

 

kapp-

 

 

 

 

omsorg

 

 

omsorg

 

 

Befolkning

 

 

 

 

 

 

 

0 – 10 000

66

72

5,2

7,8

-0,1

10 000 – 30 000

130

138

5,6

7,8

0,5

30 000 – 100 000

62

68

5,9

7,1

-8,5

100 000 –

11

11

5,6

7,2

-7,6

Region

 

 

 

 

 

 

 

Storstadslän

101

108

6,0

7,9

-4,1

Skogslän

81

85

4,9

6,9

4,1

Totalt

269

289

5,6

7,6

-2,1

Källa: SCB, Sveriges statistiska databaser, Kommunernas räkenskapssammandrag. Egen bearbetning.

Not: I gruppen Storstadslän ingår Stockholm, Skåne och Västra Götaland. I gruppen Skogslän ingår Värmland, Dalarna, Gävleborg, Västernorrland, Jämtland, Västerbot- ten och Norrbotten.

6.3Skillnader i barnomsorgsavgifter påverkar horisontell rättvisa och effektivitet

Som framgår ovan har det funnits betydande variationer i kommunernas avgiftsfinansieringsgrad vad gäller barnomsorg. Även inom äldreomsorgen har det funnits en variation i avgiftsfinansieringsgrad, men den har inte varit lika stor som inom barnomsorgen. Skillnader i avgifter mellan kommuner innebär att valet av bostadsort kan ha stor betydelse för en familjs ekonomiska standard. Detta kan betraktas som orättvist, eftersom familjerna konsumerar ungefär samma tjänst oberoende av val av bostadsort. Mot den bakgrunden kan en utjämning av avgifterna mellan kommuner vara önskvärd.

Förutom den horisontella rättviseaspekten är det huvudsakliga motivet till att introducera en maxtaxa inom barnomsorgen att påverka föräldrarnas arbetsutbud. I en ESO-studie (Eklind m.fl., 1997) diskuteras de s.k. marginaleffekterna av skatter, avgifter och bidrag. Författarna studerar marginaleffekter av barnomsorgsavgifter för olika typfamiljer för åren 1989– 1996. De finner att marginaleffekterna har ökat för de flesta inkomsttagargrupperna mellan 1989 och 1996. År 1996 var marginaleffekten ungefär 5–7 % för flertalet inkomsttagare. Det innebär att om en förälders inkomst ökade med 100 kronor så ökade barnomsorgsavgiften med mellan 5 och 7 kr. Detta förefaller inte som någon särskilt stor avgiftsförändring. Man bör dock komma ihåg att marginaleffekterna av barnomsorgstaxorna läggs

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

164

till de övriga inkomstrelaterade skatterna, bidragen och avgifterna. För

Fel! Okänt namn

hushåll med en inkomsttagare kunde de totala marginaleffekterna bli så stora

på

som 90 %. Under sådana omständigheter ger ytterligare tid i arbete ett

dokumentegenskap

mycket litet bidrag till hushållets disponibla inkomst. Marginaleffekterna av

.:Fel! Okänt namn

barnomsorgsavgifter för arbetslösa var stora, speciellt i de lägre inkomst-

på

intervallen. För stora grupper låginkomsttagare var således förändringen av

dokumentegenskap

den disponibla inkomsten när man började arbeta väldigt liten.

.

Stora marginaleffekter påverkar incitamenten att bjuda ut arbete. Studier

Bilaga 5

av beskattningens betydelse för arbetsutbudet visar att framför allt kvinnors

 

arbetsutbud reagerar på ändrad beskattning (se Wikström, 1999). Inkomst-

 

relaterade avgiftssystem kan därför bidra till att hålla kvinnornas arbetsutbud

 

på en lägre nivå än vad som skulle vara fallet om avgiften var oberoende av

 

inkomsterna. För de kommuner som gått med på att introducera en maxtaxa

 

kommer marginaleffekterna att minska. Det innebär att hushållsmed-

 

lemmarnas arbetsutbud ökar. Detta leder i sin tur till att skatteinkomsterna

 

ökar, så att den totala effekten på kommunens ekonomi blir mindre än den

 

direkta effekten som följer av att avgifterna har sänkts.

 

7 Slutsatser

Effektivare bidrags- och avgiftssystem

Eftersom kommuner är lokaliserade på små geografiskt avgränsade områden finns det gott om exempel på situationer när kommunalt fattade beslut har återverkningar på andra kommuner, s.k. horisontell interaktion (se avsnitt 2.3 för några exempel). Kommunala beslut som fattas isolerade från andra kom- muners beslut kommer under sådana förutsättningar att vara suboptimala sett ur hela samhällets synvinkel. Eftersom kommunala beslut om utgifter lämnar positiva effekter på andra än de egna kommunmedborgarna, innebär själv- ständiga kommunala beslut att kommunerna kommer att tillhandahålla för liten omfattning eller för dålig kvalitet i sitt tjänsteutbud eftersom de inte tar hänsyn till hur medborgare i andra kommuner påverkas av besluten.

För att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv resursfördelning har den centrala politiska nivån en viktig uppgift i att ge kommunerna incitament att tillhandahålla tjänsterna i enlighet med hela samhällets önskemål. Det finns i princip två vägar att gå. Den första innebär att staten reglerar kommu- nerna. Vi ser också i vår genomgång av förändringar som genomförts det senaste decenniet att regleringarna av de kommunala verksamheterna tende- rar att öka. Högkostnadsskyddet inom äldreomsorgen syftar bl.a. till att ut- jämna skillnader mellan kommuner i avgiftsuttag. Detta får som konsekvens att det är mindre lönsamt för enskilda individer att migrera när de kommun- visa skillnaderna minskar. Det är med andra ord möjligt att minska de hori- sontella externa effekternas betydelse genom ett mer likriktat utbud.

Nackdelen med regleringar är att smakskillnader mellan kommuner inte kan beaktas på samma sätt som i situationer när kommunerna själva avgör t.ex. avgiftsstruktur. Det är därför en balansgång mellan lokala preferenser å ena sidan och externa effekter å den andra sidan. Hur stora smakskillnaderna mellan kommunerna i själva verket är kan vi ej bedöma. Det finns mycket

165

begränsad information om denna fråga, och det är därför ett angeläget studi-

Fel! Okänt namn

eområde. Ett naturligt sätt att undersöka betydelsen av preferensskillnader är

på

att jämföra smakvariationer mellan kommuner med variationer inom kom-

dokumentegenskap

muner. Om den senare typen av variation är stor i förhållande till den förra,

.:Fel! Okänt namn

finns det inga starka skäl som talar mot en likriktning av det lokala utbudet.

på

Då skulle välfärdsförlusterna av likriktning vara små.

dokumentegenskap

Den andra vägen innebär att staten använder specialdestinerade match-

.

ningsbidrag. Genom att subventionera de aktiviteter där kommuner tillhan-

Bilaga 5

dahåller en för liten volym eller för låg kvalitet, kan en samhällsekonomisk

 

vinst åstadkommas. För att exemplifiera vilka effekter som en förändrad

 

bidragsgivning kan ge, har vi genomfört en grovkalkyl på vad som skulle

 

hända om man bytte ut ett generellt bidrag mot en subvention av arbetsgivar-

 

avgifterna för lärare. Vårt exempel visar att subventionen ger ungefär fem

 

gånger så stor effekt på lärartätheten i grundskolan. Förutom att åstadkomma

 

rätt incitament visar vårt exempel att subventioner är betydligt effektivare som

 

styrmedel i jämförelse med allmänna bidrag. Det innebär att staten kan åstad-

 

komma samma styrning till en billigare penning än vad som är fallet i dag.

 

En fördel med matchningsbidrag jämfört med regleringar är att likriktning-

 

en inte behöver bli lika stor. Matchningsbidrag styr resurserna rätt, men

 

lämnar samtidigt en viss frihet åt kommunerna att själva bestämma tillhan-

 

dahållandet. Det är således en medelväg som både tar hänsyn till externa

 

effekter och lokala preferensvariationer. Det är också viktigt att man utfor-

 

mar bidragssystem som är enkla och där krav på återrapportering och ansök-

 

ningsförfaranden minimeras. De s.k. Wärnerssonpengarna är ett exempel på

 

bidrag som kräver en viss administration (både för mottagaren och bidrags-

 

givaren) och där reglerna ger oönskade effekter. Denna typ av bidrag bör

 

undvikas.

 

Avgifterna för förskola och skolbarnsomsorg har varierat kraftigt mellan

 

kommunerna. Majoriteten av kommuner har haft avgiftssystem som varit

 

inkomstrelaterade. Nackdelen med inkomstrelaterade avgiftssystem i barn-

 

omsorgen är att de ökar de s.k. marginaleffekterna. En viktig slutsats som

 

ledde fram till skattereformen 1991 var just att marginalskatterna och därmed

 

marginaleffekterna bidrog till att minska incitamenten att arbeta. I och med

 

att kommunerna har kunnat utnyttja inkomstrelaterade avgifter har vi i själva

 

verket haft ett system med progressiv beskattning på lokal nivå, åtminstone

 

för delar av befolkningen. I vissa fall har motiven till arbete varit obefintliga,

 

dvs. man har t.o.m. kunnat förlora netto på att börja arbeta eller att öka sin

 

arbetstid.

 

Flertalet ekonomer anser att den centrala nivån bör bedriva fördelningspo-

 

litik eftersom lokal fördelningspolitik ger upphov till horisontell orättvisa.

 

Dessutom ger olikheterna upphov till externa effekter eftersom motiven till

 

att migrera mellan kommuner bl.a. beror på skillnader mellan olika kommu-

 

ner. Enligt detta synsätt kommer kommuner, om de ges ansvar över fördel-

 

ningspolitiken, att fördela om inkomster i för liten omfattning. Reformen om

 

maxtaxa inom barnomsorgen ska därför ses som ett viktigt steg för att för-

 

bättra arbetsutbudsincitamenten, samt som en reform som syftar till att upp-

 

rätthålla horisontell rättvisa.

 

 

166

Bättre koordinering mellan de olika nivåerna i den offentliga sektorn

Fenomenet med vertikala externa effekter finns i hela den offentliga organi- sationen. Det enklaste och mest konkreta exemplet på en vertikal extern effekt är inkomstbeskattningen. I Sverige har staten, kommunerna och lands- tingen beskattningsrätt. Eftersom det är samma skattebas som beskattas (invånarnas förvärvsinkomst) kan t.ex. en förändring i den kommunala skat- tesatsen påverka arbetsutbudet och därmed även skattebasen för stat och landsting. Ett sätt att undvika denna typ av kostnadsövervältring (vertikal extern effekt) är att dra in den kommunala beskattningsrätten. Detta är en kontroversiell lösning som förmodligen även skulle behöva en förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Ett annat sätt är att införa en restriktion på hur skattesatserna får förändras. I Sverige tillämpades en sådan begränsning av kommunernas möjlighet att ta ut skatt (skattestoppet) under perioden 1991–1993. Under en senare period (1997–1999) infördes en annan typ av begränsning. Kommuner som höjde skattesatsen fick då endast behålla en del av ökningen i skatteintäkter. Vi kan dock inte dra några slutsatser om effekterna av skattestoppet.

Vidare finns det inget som säger att de skattesatser som gäller vid en viss tidpunkt, t.ex. de skattesatser som gällde år 1990 och som låg till grund för skattestoppet, är de samhällsekonomiskt motiverade. Med detta menar vi att nivån på 1990 års kommunala skattesatser förmodligen inte var valda av kommunerna på ett sådant sätt att de även tog hänsyn till statens och övriga kommuners budgetramar. För att komma åt förändringar i hela skatteinter- vallet, både höjningar och sänkningar, men även själva nivån på skattesatsen, kan man införa en beskattning på hela den skatteintäkt som kommunerna och landstingen uppbär. Därmed skulle den kommunala skattepolitiken kunna kontrolleras av staten.

Andra exempel på kostnadsövervältring handlar om att de olika nivåerna i den offentliga organisationen har olika uppgifter i verksamheter som hör samman. Ett exempel är vården. I Sverige är det statens uppgift att tillhanda- hålla sjukförsäkringen, medan vården tillhandahålls av landstingen. Kortare vårdköer skulle förmodligen minska kostnaderna för sjukförsäkringen, me- dan landstingens vårdkostnader skulle öka. Det finns därmed inte några rent ekonomiska motiv för landstingen att hålla nere vårdköerna. I det här fallet fungerar inte samordningen mellan stat och landsting. Det krävs alltså en samordning mellan de olika nivåerna i den offentliga organisationen för att undvika sådan kostnadsövervältring. Då detta inte går på frivillig basis finns det alternativa sätt att komma till rätta med problemet. Ett sätt är att reglera och lagstifta om hur långa vårdköerna och vårdtiderna får vara. Ett annat sätt är att utforma statsbidragen till landstingen på ett sådant sätt att det lönar sig för landstingen att ta hänsyn till att långa vårdköer kostar pengar i den stat- liga budgeten och att en samordning därför är att föredra.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

167

Tydligare och enklare beräkningsgrunder för statsbidrags- och utjämningssystemen

I Sverige finns sedan länge en tradition av samarbetsanda vad gäller besluts- fattande i den offentliga sektorn. När statsbidrags- och utjämningssystemen utreds finns kommuner, landsting och deras intresseorganisationer med i både utredningsarbetet och remissförfarandet. Detta är positivt eftersom de som påverkas av besluten deltar och får insyn i den politiska processen. Eftersom förutsättningar och preferenser varierar mellan kommunerna re- spektive landstingen kommer de att ha olika åsikter om hur systemen bör konstrueras. För att kunna tillfredsställa alla, eller i varje fall så många parter som möjligt, kommer statsbidrags- och utjämningssystemen att bli komplice- rade lapptäcken. Detta ger upphov till problem eftersom den komplicerade struktur som byggs upp leder till att berörda parter inom kommuner och landsting får svårt att genomskåda systemet och därmed svårt att veta vilka beslutsgrunder som gäller när de ska fatta beslut. Det är därför mycket viktigt att försöka skapa ett enklare och mer genomskådligt statsbidrags- och utjäm- ningssystem. En tolkning är att kommunerna och landstingen har för mycket att säga till om i beslutsprocessen och att staten i stället borde inta en mer auktoritär position.

För den som bygger upp nya statsbidrags- och utjämningssystem är det viktigt att beakta redan befintliga bidragssystem. Kommunernas verksamhet- er, beslut och kostnadsstruktur baseras på de rådande bidragssystemen. Aronsson och Wikström (1995) simulerar hur stor effekten på de kommunala utgifterna skulle bli om de skatteutjämningssystem som gällde år 1985 re- spektive 1990 hade ersatts av ett generellt statsbidrag i linje med bidragsre- formen 1993. Resultaten visar att det blir en tydlig minskning i de kommu- nala utgifterna samt att den regionala skillnaden är stor. Det innebär att om man bortser från det beteende som de befintliga statsbidrags- och utjäm- ningssystemen gett upphov till kommer de kostnadsnivåer och kostnadsvari- ationer som finns mellan kommunerna inte att vara rättvisande utan kommer att misstolkas.

Den slutsats man kan dra om det svenska statsbidrags- och utjämningssy- stemet är att det är alldeles för komplicerat. Ett enklare och mer genomskåd- ligt system är att föredra. Förekomsten av kompensation för t.ex. kommuner- nas åldersstruktur i både statsbidragssystemet (Perssonpengarna) och kost- nadsutjämningen (delverksamheterna barnomsorg, grundskola, gymnasie- skola och äldreomsorg), dvs. överlappningar mellan systemen, innebär en risk för att kommunerna överkompenseras. Detta bör i möjligaste mån und- vikas. Vi anser därför att den typ av extra kompensation som Perssonpengar- na innebär bör undvikas.

Vi inser att det är svårt att skapa ett system som är långsiktigt hållbart, ef- tersom förutsättningarna förändras. Den mest genomgripande förändringen som har skett under perioden 1992-2002 vad gäller statsbidrags- och utjäm- ningssystemen är införandet av generella statsbidrag. Syftet med det gene- rella bidragssystemet som infördes 1993, då man samtidigt avvecklade många specialdestinerade bidrag, var att ge kommuner och landsting friare händer att styra sin verksamhet. Under senare år har dock staten infört nya

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

168

särskilda bidrag och även återinfört särskilda bidrag på områden som tidigare

Fel! Okänt namn

hade specialdestinerade bidrag. Detta visar att det finns behov för staten att

på

styra kommunerna via statsbidragssystemet.

dokumentegenskap

De övergångsregler som införts i samband med förändringar i utjämnings-

.:Fel! Okänt namn

systemen behövs för att lindra effekterna för de kommuner och landsting

på

som drabbas hårdast (undvika alltför stora bidragsökningar och bidrags-

dokumentegenskap

minskningar). Problemet med dessa införanderegler, vilka även reviderats

.

vid varje ny förändring av systemen, är att utjämningssystemen aldrig tillåts

Bilaga 5

verka fullt ut. Detta gör i sin tur det svårt att utvärdera effekterna av själva

 

bidragssystemen.

 

Balanskravet bör skärpas

Återinförandet av ett krav på budgetbalans/förmögenhetsskydd i kommuner-

 

na har som syfte att förmå kommunerna att förbättra sina egna finanser och

 

att stabilisera skulderna. Trots balanskravet är det många kommuner som

 

kommer att uppvisa underskott för året 2002. Detta föranleder frågan om hur

 

pass seriöst man ser på balanskravet i kommunerna. Vi har pekat på några

 

faktorer som talar för att kommuner inte har någon större anledning att upp-

 

fylla ett balanskrav. En första faktor är att reglering av underskott inte nöd-

 

vändigtvis behöver genomföras. Detta hänger samman med de synnerliga

 

skäl som innebär undantag från budgetbalans. Kommunen har möjlighet att

 

tolka lagen olika, vilket beror på att definitionen av synnerliga skäl är otyd-

 

lig. Ett andra problem är att överträdelser av balanskravet inte innebär några

 

sanktioner från statsmaktens sida. Vi tolkar intentionerna med lagen så att

 

överträdelser är en kommunintern fråga och att ansvar kan utkrävas via de

 

allmänna valen. En sådan tolkning förutsätter att väljare har incitament som

 

skiljer sig från deras lokala politiska företrädare. Det är emellertid troligt att

 

väljarnas incitament att uppnå budgetbalans (och därmed deras vilja att ut-

 

kräva ansvar för eventuella misslyckanden) inte skiljer sig nämnvärt från

 

politikernas incitament. Därmed blir den tänkta sanktionsmöjligheten verk-

 

ningslös. Av detta drar vi slutsatsen att ett verkningsfullt balanskrav måste

 

vara förenat med tydliga sanktioner. Böter är ett exempel. Ett annat är

 

tvångsförvaltning. Syftet med bestraffningarna är att underlåtenhet att upp-

 

fylla balanskravet aldrig får vara ett bättre alternativ än att uppfylla balans-

 

kravet. Ett tredje problem är att kommunerna kan komma att skjuta under-

 

skott framför sig. För att undvika detta måste strikt budgetbalans vara upp-

 

fylld. Detta innebär att kommunerna måste balansera budgetarna under en

 

längre tidsperiod.

 

Nackdelen med ett tydligt balanskrav som också innehåller sanktioner är

 

att ingen hänsyn tas till orsaken till underskottet. Balanskravet syftar till att

 

förbättra budgetdisciplinen bland kommunerna. Det finns däremot andra skäl

 

än dålig disciplin till att vissa kommuners intäkter är lägre än kostnaderna.

 

Ett balanskrav tenderar med andra ord att behandla alla kommuner lika oav-

 

sett skälet till underskottet. Eftersom information om orsaken till budgetun-

 

derskott är svår eller omöjlig att erhålla, innebär ett system med balanskrav

 

lika för alla alltid en kostnad därför att man tenderar att bestraffa vissa kom-

 

muner för hårt. Slutligen finns det målkonflikter mellan balanskravet å ena

169

sidan och bidragssystemens utformning å den andra. Akutbidrag undergräver förmodligen budgetdisciplinen, speciellt om de görs beroende av underskot- tens storlek. Statsbidrag förenade med krav om utgiftsexpansion kan komma i konflikt med ett balanskrav. Ett verkningsfullt balanskrav sätter således restriktioner på hur statsbidragssystem ska vara utformade.

Referenser

Andersson, L., Aronsson T. och Wikström, M. (2002), Testing for Vertical Fiscal Externalities, Umeå Economic Studies 573, Umeå universitet.

Aronsson, T. och Wikström, M. (1995), Skatteutjämningsbidragets effekter på de kommunala utgifterna, Ekonomisk Debatt nr 1, 15–22.

Aronsson, T. och Wikström, M. (2000), Regional Responses in Local Public Expenditures to Intergovernmental Grant Reform: An Application to Swe- dish Municipalities, stencil, institutionen för nationalekonomi, Umeå univer- sitet.

Aronsson, T. och Wikström, M. (2001), Optimal Taxes and Transfers in a Multilevel Public Sector, FinanzArchiv 58, 158–66.

Aronsson, T. och Wikström, M. (2003), Optimal Taxation and Risk-Sharing Arrangements in an Economic Federation, Oxford Economic Papers 55, 104–20.

Boadway, R., (2001), Inter-Governmental Fiscal Relations: The Facilitator of Fiscal Decentralization, Constitutional Political Economy 12, 93–121.

Boadway, R. och Keen, M. (1996), Efficiency and the Optimal Direction of Federal-State Transfers, International Tax and Public Finance 3, 137–55.

Bohn, H. och Inman, R. (1996), Balanced Budget Rules and Budget Deficits: Evidence from the U.S. States, NBER Working Paper 5533, Cambridge.

Boije, R., (1997), Residential Choice, Hedonic Prices and the Demand for Local Public Services, i R. Boije, Capitalisation, Efficiency and the Demand for Local Public Services, institutionen för nationalekonomi, Uppsala univer- sitet, Economic Studies 33.

Dahlby, B., (1996), Fiscal Externalities and the Design of Intergovernmental Grants, International Tax and Public Finance 3, 397–412.

Ds 1993:68, Kommunal inkomstutjämning – alternativa modeller, Utred- ningen om kommunal utjämning.

Eklind, B. , Ericsson, I. Holmberg, C. Hussenius, J. Lindeborg K. och Lind- holm, L-E., (1997), Lönar sig arbete?, Rapport till ESO, Ds 1997:73, Fritzes förlag, Stockholm.

Goodspeed, T. J., (2002a), Tax Strucure in a Federation, Journal of Public Economics 75, 493–506.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

170

Goodspeed T. J., (2002b), Tax Competition and Tax Structure in Open Fede- ral Economies: Evidence From OECD Countries with Implications for the European Union, European Economic Review 46, 357–374.

Hanes, N., (2002a), Temporary Grant Programs in Sweden and Central Go- vernment Tactics, stencil, institutionen för nationalekonomi, Umeå universi- tet.

Hanes, N., (2002b), Spatial Spillover Effects in the Swedish Local Rescue Services, Regional Studies 36, 531–539.

Hines, Jr. J. R. och Thaler R. H., (1995), Anomalies: The Flypaper Effect, Journal of Economic Perspectives 9, 217–226.

Keen, M. J., (1998), Vertical Fiscal Externalities in the Theory of Fiscal Federalism, International Monetary Fund Staff Papers 45, 454–84.

Lundberg, J., (2001), A Spatial Interaction Model of Benefit Spillovers from Locally Provided Public Services, i Local Government Expenditures and Regional Growth in Sweden, Umeå Economic Studies 554, doktorsavhand- ling.

Malmer, H., Persson A. och Tengblad, Å. (1994), Århundradets skattere- form: effekter på skattesystemets driftskostnader, skatteplanering och skatte- fusk, Fritzes förlag, Stockholm.

Oates, W. E., (1972), Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovich, New York.

Petterson-Lidbom, P. och Wiklund, F. (2002), Att hålla balansen – en ESO- rapport om kommuner och budgetdisciplin, Expertgruppen för studier i of- fentlig ekonomi, Ds 2002:18, Fritzes, Stockholm.

Riksdagens revisorer, (2001), Akut eller långvård? – statens stöd till kom- muner med ekonomiska problem, Rapport 2000/01:9.

Riksdagens revisorer, (2002a), Hur styr staten livsmedelstillsynen?, Rapport 2001/02:7.

Riksdagens revisorer, (2002b), Statens styrning av skolan – från målstyrning till uppsökande bidragsförmedling, Rapport 2001/02:13.

Riksdagens revisorer, (2002c), Nationella mål i kommunernas äldreomsorg, Rapport 2001/02:15.

Skolverket, (2001), Tredje avrapporteringen om hur det extra statliga resurs- tillskottet påverkar skolans kvalitet och utveckling, Skolverket, Dnr 98:1789.

SOU 1977:78, Kommunerna: utbyggnad, utjämning, finansiering, Kommu- nalekonomiska utredningen.

SOU 1991:98, Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans, Kommunal- ekonomiska kommittén.

SOU 1993:53, Kostnadsutjämning mellan kommunerna, Strukturkostnadsut- redningens betänkande.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

171

SOU 1994:70, Inomkommunal utjämning, Landstingsekonomiska utredning- ens betänkande.

SOU 1994:144, Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och lands- ting, Statsbidragsberedningens förslag.

SOU 1995:104, Skattereformen 1990–1991: en utvärdering, Kommittén för utvärdering av skattereformen.

SOU 1997:93, Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting, Kommunala utjämningsutredningens delbetänkande.

SOU 1998:151, Kostnadsutjämning för kommuner och landsting, Kommu- nala utjämningsutredningens slutbetänkande.

SOU 2000:120, Förenklad kommunal utjämning, Expertgruppen för för- enklad kommunal utjämning.

SOU 2000:127, Rättvis kommunal utjämning, Utredningsdelegationen.

SOU 2001:76, God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting, Be- tänkande av Ekonomiförvaltningsutredningen.

SOU 2002:28, Kostnadsutjämning mellan kommuner avseende LSS- verksamhet, Kommittén om nationell utjämning av LSS-kostnader.

Wikström, M., (1996), Skatter, löner och sysselsättning – en kunskapsöver- sikt, i Expertrapporter till Skatteväxlingskommittén, SOU 1996:117.

Wikström, M., (1999), Taxes and Labor Supply in Sweden – A Meta Analy- sis, i: Brännlund R. och Gren I-M.: Green Taxes: Economic Theory and Empirical Evidence from Scandinavia, Edward Elgar, Cheltenham, Storbri- tannien.

Wildasin, D. E., (1986), Urban Public Finance, Fundamentals of Pure and Applied Economics 10, Harwood Academic Publishers.

Riksdagstryck

Propositioner

Prop. 1990/91:117, ”Regeringens proposition om ny kommunallag”.

Prop. 1991/92:150, ”Regeringens proposition med förslag om slutlig regle- ring av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. (kompletteringsproposit- ion)”.

Prop. 1993/94:150, ”Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för bud- getåret 1994/95, m.m. (kompletteringsproposition)”.

Prop. 1995/96:64, ”Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m.”.

Prop. 1996/97:52, ”Den kommunala redovisningen”.

Prop. 1996/97:150, ”1997 års ekonomiska vårproposition”.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

172

Prop. 1998/99:1, ”Budgetpropositionen för 1999”.

Prop. 1998/99:89, ”Förändring i utjämningssystemet för kommuner och landsting”.

Prop. 1999/2000:115 ”Vissa kommunalekonomiska frågor”.

Prop. 1999/2000:129, ”Maxtaxa och allmän förskola m.m.”.

Prop. 2000/01:100, ”2001 års ekonomiska vårproposition”.

Prop. 2001/02:1, ”Budgetpropositionen för 2002”.

Betänkanden

Bet. 1991/92: FiU29, ”Den kommunala ekonomin (prop. 1991/92:150 del II och 1991/92:100)”.

Bet. 1993/94: FiU19, ”Den kommunala ekonomin (prop. 1993/94:100 och 1993/94:150)”.

Bet. 1995/96: FiU5, ”Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m. (prop. 1995/96:64)”.

Bet. 1996/97: FiU20, ”Riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, ändrade anslag för budgetåret 1997, m.m. (prop. 1996/97:150)”.

Bet. 1998/99:FiU1, ”Utgiftsramar och beräkning av statsinkomsterna, m.m. (prop. 1998/99:1)”.

Bet. 1998/99: FiU25, ”Förändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting m.m. (prop. 1998/99:89)”.

Riksdagsskrivelser

Rskr. 1991/92:345

Rskr. 1993/94:442

Rskr. 1995/96:116

Rskr. 1996/97:284

Rskr. 1998/99:38

Rskr. 1998/99:253

Direktiv

Dir. 1990:20, ”Statsbidragen och kommunernas finansiering”.

Dir. 1995:118, ”Parlamentarisk kommitté med uppgift att följa upp och ut- veckla det nya utjämningssystemet för kommuner och landsting”.

Dir. 1997:32, ”Tilläggsdirektiv till Kommittén (Fi 1995:16) om uppföljning och utveckling av det nya utjämningssystemet för kommuner och landsting”.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

173

Dir. 1999:58, ”Expertgrupp för utredning av möjligheterna att förenkla ut- jämningssystemet för kommuner och landsting”.

Dir. 2000:71, ”Uppföljning av Kommundelegationens ärenden”.

Dir. 2001:73, ”Parlamentarisk kommitté för översyn av det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet”.

Domar, lagar och förordningar

AD 109/1998, Arbetsdomstolens domar, mål nummer B-16-1998.

Förordning (2001:36) om statsbidrag till personalförstärkningar i skola och fritidshem.

Förordning (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg”

Lag (1953:272) uppbördslag.

Lag (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan meninghets utdebitering av skatt, m.m.

Lag (1988:491) om skatteutjämningsbidrag.

Lag (1990:608) om tillfällig begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt.

Lag 1991:900 kommunallag.

Lag (1992:670) om statligt utjämningsbidrag till kommuner.

Lag (1992:671) om skatteutjämningsbidrag till landsting.

Lag (1992:672) om begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt för år 1993.

Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Lag (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting.

Lag (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting.

Lag (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting.

Lag (1995:1517) om införande av lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting.

Lag (1997:614) om kommunal redovisning.

Lag (1997:615) om ändring i kommunallagen (1991:900).

Lag (1998:1477) om beräkning av viss inkomstskatt på förvärvsinkomst vid 2000 års taxering, m.m.

Lag (2001:453) socialtjänstlag.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 5

174

UMEÅ UNIVERSITET

Fel! Okänt namn

på

Statsvetenskapliga institutionen

dokumentegenskap

Anders Lidström/Kerstin Kolam

.:Fel! Okänt namn

på

 

 

dokumentegenskap

 

.

 

Bilaga 6

Kommunal självstyrelse i förändring

–ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner 1974– 2002

2003-01-21

175

1 Inledning

Hur ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna ska utformas disku- teras i alla stater med självstyrande kommuner. Den närmare bestämningen av detta rymmer en rad olika frågor: Vilka uppgifter ska läggas på olika nivåer? I vilken utsträckning ska staten reglera hur kommunerna bedriver sin verksamhet? Hur närgånget ska den kommunala verksamheten kontrolleras och i vad mån ska överträdelser leda till sanktioner? I vilken omfattning ska staten överföra resurser till kommunerna och omfördela mellan kommuner. Vilket utrymme ska kommunerna ges att själva avgöra hur egna och tillförda resurser ska hanteras?

Alla dessa frågor är uttryck för den övergripande frågan om hur ansvars- fördelningen mellan staten och kommunerna ska utformas, men i system med fler nivåer berörs även mellannivåerna. Frågorna avspeglar därmed den grundläggande målkonflikten mellan kommunal självstyrelse och nationella mål. Ansvarsfördelningen är inte en gång för alla given, utan omprövas kontinuerligt. Svaren på de normativa frågor som formulerats ovan ser olika ut beroende på vilka värderingar man har, och de lösningar man valt varierar mellan olika länder och tidpunkter.

Uppgiften i denna översikt är att beskriva och analysera förändringar i an- svarsfördelningen mellan staten och kommunerna under de senaste 25 åren – främst i Sverige, men också i andra länder. Fokus är på såväl de principer som ansvarsfördelningar bygger på som på de faktiska förändringar som skett. Utöver detta ska också något sägas om förändringarnas konsekvenser. Analysen utmynnar i ett antal observationer, som redovisas i rapportens sista kapitel. Detta är utformat så att det ska kunna läsas fristående från rapporten i övrigt.

Uppgiften avgränsas i flera avseenden: Undersökningen avser perioden från 1974 fram till i dag. År 1974 är i många avseenden ett viktigt år för stat– kommunrelationerna i Sverige. Då började en ny grundlag gälla, de principer som anses sammanfatta uppgiftsfördelningen hade formulerats och den om- fattande kommunsammanläggningsreformen avslutats. Översikten begränsas vidare till relationen mellan staten och primärkommunerna och deras mot- svarigheter i andra länder. Därmed exkluderas de förhållanden som råder till t.ex. regionala organ och EU, utom när dessa har direkt betydelse för relat- ionerna mellan stat och kommuner. Till detta bör läggas att översikten med nödvändighet blir översiktlig, även om den innehåller rikligt med exempel.

Ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner skulle kunna belysas med avseende på en lång rad aspekter. Vårt fokus begränsas dels av hur uppgifter fördelas mellan stat och kommuner, dels av hur staten reglerar, kontrollerar och bidrar till att finansiera kommunerna. I praktiken är emellertid relationen mer komplex. Så länge inte ansvarsfördelningen är helt entydig finns ett utrymme för kommunerna att göra egna tolkningar. Kommunerna kan också påverka staten, inte minst via de egna sammanslutningarna. De politiska partierna kan också spela en roll genom att sammanlänka nivåer och kanali- sera synpunkter.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

176

2 Ansvarsfördelningens huvudprinciper

2.1 Principiella målkonflikter

I många avseenden skulle kommuner kunna anses vara en sorts statsmakt i miniatyr. Det finns mycket som är likartat. För det första har såväl stat som kommun en bestämd territoriell utbredning och är ensamma i sitt slag på detta territorium. För det andra får i demokratier både stater och kommuner legitimitet genom att deras beslutsfattare utses i allmänna val. För det tredje har dessa beslutsfattare därefter rätt att svara för offentlig maktutövning gentemot sina medborgare men har också rätt att representera dessa i förhål- lande till andra. För det fjärde har såväl stat som kommun uppgifter av kol- lektiv natur och självbestämmande, dvs. möjlighet att någorlunda självstän- digt hantera dessa uppgifter.

Samtidigt är det i den sista likhetens förlängning som den principiella skillnaden mellan stater och kommuner ligger. Det självbestämmande som kommuner utövar sker alltid inom ramen för staten. Det gäller både i territo- riell mening och i fråga om rättsordningen. Staten är alltid överordnad – annars vore kommunen i sig en stat (Stjernquist & Magnusson 1988). Med detta som utgångspunkt är det givet att den kommunala självstyrelsen alltid måste vara begränsad. Det ingår i själva definitionen av kommuner att dessa verkar inom ramen för en stat, eller en delstat när det gäller federala system. Det visar sig också i praktiken att staten i alla Europeiska kommunsystem sätter gränser för hur pass långtgående den kommunala självstyrelsen ska vara (Lidström 2003).

Inom ramen för dessa allmänna principer kan dock den kommunala själv- styrelsens omfattning variera. Idealtypiskt kan man tänka sig två ytterlighet- er: en centraldemokratisk och en kommunaldemokratisk styrelseordning (Hanberger 1997, jfr också Strandberg 1998 och Söderström 2002). I den centraldemokratiska styrelseordningen är det statens demokratiska legitimitet som sätts i första rummet. Kommunernas uppgift är att förverkliga nationell politik på lokal nivå. Övergripande enhetlighet sätts före den variation som lokalt självbestämmande skulle kunna medföra. Värden som rättvisa och jämlikhet understryks: Medborgarna anses ha rätt till lika service och lika behandling oavsett var de bor i landet. I detta synsätt markeras också statens övergripande ansvar för samhällsekonomin: Kommuner får inte handla på ett sätt som äventyrar nationella stabilitetsmål. Kommunerna har dock ett värde, men detta ligger i lokalkännedomen vid förverkligandet av den nationella enhetligheten.

Den kommunaldemokratiska styrelseordningen understryker i stället största möjliga självstyre för kommunerna. Så långt som möjligt sätts kom- munernas demokratiska legitimitet främst. Självstyret innefattar omfattande faktiska möjligheter för kommunerna att själva besluta om lokal offentlig verksamhet och att på egen hand avgöra vilka resurser som krävs. Staten svarar för ett minimum av kontroll och tillsyn, och detta begränsas till efter- levnaden av det övergripande regelverket (jfr Stjernquist & Magnusson 1988). I denna ordning förväntas kommunerna tillgodose specifika lokala behov och önskemål, vilket kan leda till skillnader mellan kommunerna i

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

177

fråga om verksamhetens inriktning och kvalitet. Även uttaget av skatt kan

Fel! Okänt namn

variera. I extrema fall kan skillnaderna vara så stora att de kan stimulera till

på

flyttning från en kommun till en annan. Det finns då möjligheter för medbor-

dokumentegenskap

garna att välja den kombination av servicenivå och skatteuttag som man

.:Fel! Okänt namn

föredrar. I den kommunaldemokratiska ordningen antas också kommunal

på

uppfinningsrikedom blomstra och större utrymme finnas för pluralism och

dokumentegenskap

mångfald, samtidigt som medborgarna i högre grad skolas in i ett ansvar för

.

det gemensamma.

Bilaga 6

Det bör noteras att ingen av dessa styrelseordningar klarar sig utan kom-

 

muner, även om deras ställning är starkt kringskuren i det centraldemokra-

 

tiska alternativet. Över huvud taget är det svårt att tänka sig en modern de-

 

mokrati utan kommuner. Om man ändå gör tankeexperimentet hamnar man i

 

ett styrelseskick som är starkt centraliserat, med långa avstånd mellan med-

 

borgare och politiska beslutsfattare och med små möjligheter för medborgare

 

att ta ansvar för gemensamma angelägenheter. Det är ett system som sanno-

 

likt skulle ha stora problem med den demokratiska legitimiteten. Det är där-

 

för inte heller förvånande att demokratiska stater, utom de allra minsta, har

 

kommuner.

 

Såväl den centraldemokratiska som den kommunaldemokratiska styrelse-

 

ordningen innefattar uttryck för kommunalt självstyre. Såsom begreppet

 

kommit att användas både i Sverige och i andra länder krävs ingen minimi-

 

nivå av självbestämmande för att kommuner ska anses vara självstyrande

 

(Westerståhl 1987). Visserligen talar t.ex. den europeiska konventionen om

 

kommunalt självstyre om att detta ska avse ”en väsentlig del av de offentliga

 

angelägenheterna”, men var gränsen för detta går preciseras inte (Council of

 

Europe 2000). Även om kommunernas handlingsutrymme givetvis är mycket

 

större i den kommunaldemokratiska ordningen rymmer också det centralde-

 

mokratiska alternativet – utom i sin allra mest extrema variant – vissa möj-

 

ligheter till tolkning och tillämpning.

 

Demokrati och effektivitet är två grundläggande värden i de flesta kom-

 

munmodeller. De har dessutom så stark position att både sådana som lutar åt

 

den centraldemokratiska varianten och de som ligger närmare den kommu-

 

naldemokratiska idealtypen anser sig värna om dem. Argumenten är dock

 

olika, vilket sammanfattas i figuren nedan.

 

178

Värden

Centraldemokratiska

Kommunaldemokratiska

 

motiv

 

motiv

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Effektivi-

– Central samordning leder till

–

Lokal

samordning

mellan

tet

stordriftsfördelar

olika kommunala verksamheter

 

– Den existerande strukturen

och

med

andra

kommuner

 

behöver inte tas för given. Det

medför bättre hushållning med

 

blir lättare att fatta svåra men

resurser

 

 

 

 

nödvändiga

omstrukturerings-

– Anpassning till lokala förhål-

 

beslut

 

landen gör att resurser i högre

 

 

 

grad går till avsedda ändamål

 

 

 

– Närhet mellan beslut och

 

 

 

verkställighet gör

det

enklare

 

 

 

att följa upp besluten

 

 

 

 

– Stort lokalt handlingsut-

 

 

 

rymme skapar handlingskraft

 

 

 

och

motivation

samt

frigör

 

 

 

kreativitet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Demo-

– Bättre genomslag för över-

–

Närhet

mellan

medborgare

krati

gripande politiska beslut där

och beslutsfattare

 

 

 

det finns ett nationellt intresse

– Lättare anpassning till speci-

 

av enhetlighet

fika lokala opinioner och för-

 

 

 

 

– Bättre möjligheter för med-

hållanden

 

 

 

 

borgarna att utkräva ansvar av

–

Medborgarnas

engagemang

 

de nationella

politikerna i de

 

avgörande välfärdsfrågorna

ökar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dessa påståenden kan samtidigt ses som (delvis) motstridande hypoteser. Om utfallet faktiskt kommer till stånd kan i princip prövas empiriskt.

I strikt mening kan man inte hävda att den centraldemokratiska modellen är mer demokratisk än den kommunaldemokratiska, eller vice versa, utan de får uppfattas som två olika sätt att förverkliga folkviljan. Det är inte heller självklart att verksamhetens effektivitet skulle bli bättre i ett enhetligt än i ett lokalanpassat system. Extremvarianterna av de bägge styrelseordningarna är dock sannolikt kontraproduktiva. Demokratin förverkligas antagligen bäst i en avvägning mellan central enhetlighet och lokal variation. Ett rent central- styrt respektive starkt decentraliserat system förlorar troligen i effektivitet.

Det är kanske därför som det i den praktiska världen inte finns några kommunsystem som motsvarar dessa två ytterligheter, utan alla befinner sig någonstans på en skala mellan dem. I den komplexa verkligheten har dessu-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

179

tom system inslag av både centralisering och decentralisering (Gustafsson 1987). Tyngdpunkten kan dock ligga åt det ena eller andra hållet. Var kom- munsystemet befinner sig blir ett resultat av de kontinuerliga avvägningar som görs i fråga om den grundläggande målkonflikten:

Alltför stora olikheter i levnadsvillkor och offentlig service mel- lan kommuner eller landsting är oacceptabla ur jämlikhets- och rättvisesynpunkt och skulle aldrig sanktionernas av medborgarna. En alltför långtgående central styrning utarmar lokal och regional demokrati och medför dessutom dålig anpassning till lokala för- hållanden och därmed ineffektiv problemlösning (Svenska Kom- munförbundet/Landstingsförbundet 2002).

Målkonflikten kan inte undvikas. Den uppträder varje gång en avvägning ska göras mellan var tyngdpunkten ska ligga mellan centralt och lokalt styre. Den är lika aktuell i stater med endast en kommunal nivå som i dem som har flera. I flernivåsystem blir dock avgörandena mer komplexa och kanske också mer konfliktfyllda, eftersom flera nivåer konkurrerar om makt och uppgifter. I återstoden av detta kapitel och i de påföljande redovisas prak- tiska uttryck för denna målkonflikt.

2.2 Ansvarsfördelningsprinciper i Sverige

Självstyrelsens grundlagsreglering

Den rättsliga regleringen av ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner har sin utgångspunkt i 1974 års regeringsform. Redan i portalparagrafen sägs att folkstyrelsen ”förverkligas genom … kommunal självstyrelse” (RF 1 kap. 1 §). Dessutom stadgas att det finns primärkommuner och landstingskom- muner, att beslutanderätten utövas av valda församlingar och att kommuner- na får uppbära skatt (RF 1 kap. 7 §). Kommunala förvaltningsmyndigheter nämns som en del av den offentliga förvaltningen (RF 1 kap. 8 §), och av detta följer att kommunerna i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (RF 1 kap. 9 §).

Stadgandet i RF:s första paragraf om att ”den offentliga makten utövas un- der lagarna” gäller även kommunerna. En precisering görs i RF 8 kap. 5 §: ”Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kom- munernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.” Regeringsformen säger däremot inget om kommunernas uppgifter eller hur uppgifter fördelas mellan stat och kommun. Förslag från Kommittén om den kommunala själv- styrelsens grundlagsskydd (SOU 1996:129) om att stärka grundlagsgarantin har dock avvisats (Gustafsson 1999).

Uppgiftsfördelningen

Länsberedningen (SOU 1974:84) hade som en av sina uppgifter att bereda frågan om samhällsuppgifternas fördelning i stort mellan staten och kommu- nerna. Beredningen underströk att stat och kommuner bör komplettera

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

180

varandra i en helhet. Den närmare fördelningen av uppgifter måste dock ständigt anpassas till samhällsutvecklingen. Uppgiftsfördelningen samman- fattades i fem principer:

Princip 1: Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd.

Princip 2: En uppgift bör ej ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i för- hållande till de av beslutet direkt berörda.

Princip 3: Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där över- blick över hela riket är nödvändigt bör ligga på central nivå.

Princip 4: Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras.

Princip 5: Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samme huvudman, om därigenom effektivitetsvinster kan upp- nås. (SOU 1974:84, s. 20–21)

Den första principen understryker att det är staten som har det yttersta ansva- ret för medborgarnas välfärd. Även den tredje principen är ett motiv för ett centralt ansvar. En allmän strävan att decentralisera beslutsfattandet kommer till uttryck i den andra principen, som också har stora likheter med subsidia- ritetsprincipen, så som den senare formulerades i Maastrichtfördraget. Prin- cip fyra betonar också decentralisering. Den sista principen säger ingenting om nivån i sig utan pekar på ändamålsenligheten i uppgiftsfördelningen.

Under riksdagsdebatten om den regionala samhällsförvaltningen fördes ingen explicit diskussion kring de fem principerna (Riksdagens protokoll 1976:136). Några ledamöter från de båda politiska blocken underströk i allmänna ordalag vikten av att beslut fattas så nära medborgarna som möj- ligt. Principerna föreföll inte vara kontroversiella, kanske för att de är så allmänt hållna. Hänvisningar till dessa principer har emellertid varit vanliga senare i statliga utredningar och i den allmänna debatten kring uppgiftsför- delningen. Däremot har de knappast ifrågasatts. Principerna kan därmed sägas kodifiera ett slags konsensus, som har stått sig i nästan trettio år. De har kunna ha denna position eftersom de inte tar ställning i de målkonflikter som uppträder i praktiken, och som i hög grad gäller principernas förhållande till varandra: Hur långt ska statens rätt att fastställa en minimistandard sträcka sig? När bör behovet av lokal kännedom väga tyngre än kraven på likformighet och överblick? Hur beräknas effektivitetsvinster på lokal re- spektive central nivå?

Enligt Westerståhl (1987) förekommer i praktiken tre huvudkategorier av inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Den första gruppen omfattar funktioner som har en given anknytning till hela landet, exempelvis utrikes- politik, försvar, rättssystemet och allmänna kommunikationer. Den andra gruppen gäller uppgifter som betonar rättvisa och jämlikhet, dvs. att man som medborgare ska ha rätt till likartad eller likvärdig service oavsett var i landet man bor. Skolan skulle kunna utgöra ett exempel på detta, även om det inte längre anses viktigt att den ska vara så standardiserad att en elev utan vidare kan flytta från en kommun och återuppta sina studier i en annan utan

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

181

särskilda övergångsinsatser. För det tredje kan den kommunala självstyrelsen också inskränkas av samhällsekonomiska motiv. Staten har ett övergripande ansvar för landets ekonomi, vilket anses ge den rätt att ingripa vid behov.

Statens styrning och reglering

Ansvarsfördelningen avser emellertid inte bara fördelningen av uppgifter mellan olika nivåer utan innefattar också frågan om hur staten styr och regle- rar den kommunala verksamheten. Utifrån den författningsmässiga regle- ringen i grundlagen anges kommunernas uppgifter närmare i dels kommunal- lagen, dels ett antal speciallagar. Kommunallagen innehåller en allmän for- mulering om den allmänna kompetensen. Efter den senaste revideringen

1991 gäller följande lydelse:

Kommuner och landsting får själva ta hand om sådana angelä- genheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat lands- ting eller någon annan.

Innehållet i kommunernas allmänna kompetens har under årens lopp precise- rats genom rättspraxis och sammanfattas nu i en uppsättning principer: Kommunens verksamhet ska ha anknytning till dess område eller medlem- mar; man får inte lämna understöd till enskilda; alla medlemmar ska behand- las lika; kommuner får inte driva spekulativa företag; kommuner får inte ta ut högre avgift än att den täcker de egna kostnaderna; beslut får inte ha retroak- tiv verkan (Petersson 2001). Det har föreslagits att den allmänna kompeten- sens innehåll borde regleras närmare, men riksdagen har ansett att det nuva- rande sättet att dra gränsen är lämpligare.

I speciallagarna anges kommunala uppgifter i fråga om t.ex. skola, social- tjänst, äldreomsorg, plan- och byggfrågor samt hälso- och miljöskydd. De har ofta ramlagskaraktär, men innehåller också mer detaljerade bestämmel- ser. Speciallagar preciseras i många fall av statliga myndigheters föreskrifter. Utöver detta finns ett mindre antal särlagar, som tillåter kommuner att göra sådant som annars skulle falla utanför den allmänna kompetensen. Det gäller t.ex. rätt att bedriva internationell katastrofhjälp och turism.

Många uppgifter som ursprungligen legat inom det allmänna kompetens- området har efterhand blivit föremål för statlig reglering. Det gäller t.ex. barn- och äldreomsorgen. Man har ansett att det funnits behov av att reglera dessa uppgifter eftersom de ger makt till kommunerna att kontrollera, in- skränka, förbjuda och utdöma sanktioner och det därför varit viktigt med ett medborgarskydd och likartad tillämpning över hela landet (Riksrevisionsver- ket 1996).

Staten har tillgång till flera instrument för att kontrollera och utöva tillsyn över den kommunala verksamheten. När det gäller den allmänna kompeten- sen begränsas kontrollen till en prövning av beslutens laglighet, men detta förutsätter att besluten dessförinnan överklagats av någon kommunmedbor- gare. Inom det speciallagsreglerade området är möjligheterna mer omfat- tande. Verksamheten kontrolleras inte bara i fråga om laglighet utan också

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

182

beträffande lämpligheten. Slutligt avgörande fattas av antingen förvaltnings-

Fel! Okänt namn

domstol eller något kontrollorgan.

på

Granskning kan initieras genom att medborgare som är berörd och miss-

dokumentegenskap

nöjd med ett beslut överklagar detta. Initiativ kan också tas av JO eller JK,

.:Fel! Okänt namn

eller av särskilt statligt tillsynsorgan inom den sektor där verksamheten hör

på

hemma. Bland annat har Skolverket och Socialstyrelsen sådana uppgifter.

dokumentegenskap

Kommunernas verksamhet ska även följas av länsstyrelserna. Tidigare sked-

.

de detta på ett mer närgånget sätt, bl.a. genom att länsstyrelserna skulle god-

Bilaga 6

känna kommunala stadsplaner. I dag är deras uppgifter mer begränsade.

 

Länsstyrelserna ska dock granska hur kommunerna sköter sina åligganden

 

inom vissa områden, t.ex. när det gäller sociala frågor och djurskyddskon-

 

troller.

 

Visserligen finns exempel på att staten utövar närgången kontroll, men i

 

allt högre grad har denna kommit att ske i mjukare former. Ofta föreläggs

 

resultatet av uppföljningar, utvärderingar och tillsyn berörd kommun, vilket

 

sedan ligger till grund för samtal om vilka åtgärder som bör vidtas. Enligt

 

Statskontoret är ”den statliga tillsynen vag, svag och lågprioriterad … På

 

flera områden utövar staten ringa eller ingen kontrollerande tillsyn” (Stats-

 

kontoret 1998:7). Dessutom är statens sanktionsmöjligheter mycket begrän-

 

sade.

 

När det gäller statens finansiella reglering av kommunerna finns som tidi-

 

gare nämnts en grundlagsfäst garanti för den kommunala beskattningsrätten.

 

Staten anses dock ha möjlighet att tillfälligt begränsa det kommunala skat-

 

teuttaget. Vanlig lag reglerar vad som får beskattas. Staten utfärdar också

 

bestämmelser om statsbidrag och skatteutjämning. Riksdagen har dessutom

 

fastställt principer som påverkar kommunernas handlingsmöjligheter. Det

 

gäller t.ex. finansieringsprincipen och principen om att kommuners budgetar

 

ska vara i balans (bägge diskuteras senare). Handlingsutrymmet påverkas

 

också av storleken på de resurser vilka staten tillför kommunerna. År 1997

 

uppgick statsbidragens andel till i genomsnitt 15 procent av kommunernas

 

inkomster (Gustafsson 1999). Även utfallet av det kommunala skatteutjäm-

 

ningssystemet har betydelse. I detta betalar vissa kommuner avgifter, medan

 

andra erhåller bidrag.

 

2.3 Ansvarsfördelningsprinciper i andra europeiska länder

Fördelningen av ansvar och befogenheter mellan stat och kommuner skiljer

 

sig åt mellan olika stater i Europa. Det är resultatet av flera hundra års ut-

 

veckling. De forskare som sökt spåren tillbaka i historien har kunnat notera

 

några perioder som haft särskild betydelse. En första sådan gällde tiden för

 

reformationen, då skilda kyrkliga organisationsprinciper kom att växa fram. I

 

de östkristna områdena utvecklades inte samma församlingsstruktur som i

 

väst, utan där tillämpades ett mer autokratiskt styre. Den västra kristenheten

 

delades i sin tur mellan det katolska söder, som länge höll samman kyrkliga

 

och världsliga uppgifter, och det protestantiska nord, där uppgifterna tidigt

 

separerades (Bennet 1993). En annan formativ period utgjordes av det tidiga

 

1800-talet, då Napoleons dominans i Europa medförde etablerandet av en

 

starkt centralistisk administrativ modell. Även senare tiders förändringar,

183

såsom statsbildningsprocessens form och innehåll, införandet av kommunist-

Fel! Okänt namn

iska system i Östeuropa och det offentliga välfärdsåtagandets expansion har

på

gett avtryck i den fördelning av ansvar och befogenheter som i dag präglar

dokumentegenskap

relationen mellan staten och kommunerna, och som ser olika ut i olika länder

.:Fel! Okänt namn

(Page & Goldsmith 1987, Page 1991).

på

Skillnader kvarstår trots samtida ansträngningar att åstadkomma enhetlig-

dokumentegenskap

het. Ett uttryck för denna strävan är den konvention om kommunalt själv-

.

styre som år 1985 antogs av Europarådets kommunala och regionala kon-

Bilaga 6

gress. Konventionen har undertecknats av 34 av rådets 43 medlemsstater

 

vilka därmed förbundit sig att följa dess stadganden. Den är emellertid all-

 

mänt hållen och dessutom har staterna, inom vissa ramar, möjlighet att välja

 

vilka paragrafer man vill ansluta sig till. Ett annat uttryck för pågående stan-

 

dardisering är den gemensamma kompetenskatalog som diskuteras inom EU,

 

med sikte på regeringskonferensen 2004. Tanken är att denna katalog ska

 

säga något om vilka uppgifter som ska handhas på olika nivåer i EU – union,

 

stater, regioner och kommuner. Huruvida detta kommer att utmynna i någon

 

form av harmonisering återstår att se.

 

Alltjämt dominerar dock mångfalden. Dess huvuddrag ska vi fånga med

 

hjälp av samma dimensioner som vi använt i den tidigare översikten över

 

Sverige. Vi börjar emellertid med att säga något om principiella skillnader

 

mellan olika typer av stater.

 

Statens karaktär

 

En betydelsefull skiljelinje går mellan federala stater och enhetsstater. Me-

 

dan enhetsstaten är sammanhållen utgör den federala statsbildningen en

 

sammanvägning av delstatliga och nationella intressen. I den senare blir

 

därmed ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner mer komplex, ef-

 

tersom kommunerna måste förhålla sig till två olika uttryck för staten. Som

 

exempel kan nämnas att den federala nivån i Tyskland svarar för konstitut-

 

ionell reglering av den kommunala självstyrelsen, men har också rätt att

 

lägga in veto mot större kommunala investeringsprojekt. Kommunerna är

 

dock mer omedelbart beroende av beslut som fattas på delstatsnivå. Delstats-

 

parlamentet stiftar kommunallag och bestämmer kommunindelningen. Vi-

 

dare fördelar delstaterna statsbidrag till kommunerna och kontrollerar hur

 

dessa sköter sina uppgifter.

 

Även inom ramen för enhetsstater finns skillnader. I Spanien – som brukar

 

betecknas ”regionaliserad enhetsstat” – har den regionala nivån delstatslik-

 

nande karaktär genom att den bl.a. svarar för reglering av kommunerna och

 

beslutar om indelningsändringar. Delar av enhetsstater kan åtnjuta särskild

 

status, vilket ofta innefattar rätt att ange närmare villkor för de egna kommu-

 

nerna. Det gäller t.ex. Skottland (i Storbritannien), Åland (i Finland) samt

 

Grönland och Färöarna (i Danmark). Även Portugal och Italien kan räknas

 

till denna kategori. Kommunerna inom dessa mer eller mindre självstyrande

 

delar regleras således av två nivåer. I övriga enhetsstater behöver kommu-

 

nerna endast förhålla sig till ett enda uttryck för staten. Det finns dock inget

 

som tyder på att den federala statsbildningen i sig skulle ha ett mer välvilligt

 

förhållningssätt till kommuner.

184

Självstyrelsens grundlagsreglering

I de flesta europeiska stater anges grunderna för den kommunala självstyrel- sen i grundlagen. Regleringens omfattning varierar dock. I t.ex. de portugi- siska och bulgariska konstitutionerna preciseras grunderna för den kommu- nala självstyrelsen utförligt, medan andra stater, t.ex. Frankrike, nöjer sig med att bara ange att det ska finnas kommuner. Tysklands grundlag ger den kommunala självstyrelsen en uttrycklig garanti. Den är så konstruerad att kommunerna och Kreise ges rätt att besvära sig hos Federationsdomstolen om de anser att lagstiftning på federal eller delstatsnivå kränker självstyrel- sen. Ett liknande system tillämpas i Luxemburg.

I grundlagarna i Norge, Schweiz, Jugoslavien och Lettland uppmärksam- mas över huvud taget inte kommunerna. Storbritannien har ingen skriven konstitution och därmed inte heller någon grundlagsreglering av den kom- munala självstyrelsen. I dessa stater anges i stället de grundläggande villko- ren för kommunerna i vanlig lag.

Uppgiftsfördelningen

Det finns åtminstone två principer som är viktiga för hur uppgifter fördelas mellan stat och kommuner. Den första gäller om man tillämpar subsidiari- tetsprincipen eller ej. Subsidiaritetsprincipen innebär att uppgifter ska hand- has på lägsta möjliga nivå, om inte en högre nivå kan utföra dem effektivare (Baldersheim 2002). I några stater, t.ex. Tyskland, innefattar principen också att civilsamhället spelar en betydande roll för att tillhandahålla social omsorg och andra välfärdsfunktioner. Privatsfären uppfattas som en ”lägre nivå”, med ett ansvar som kommer före den kommunala.

Såsom nämnts ingår i praktiken subsidiaritetsprincipen i de ansvarsfördel- ningskriterier som angavs av länsberedningen år 1974. Den finns inskriven i den europeiska konventionen om kommunalt självstyre och anses särskilt betydelsefull inom EU-området. Även andra stater anser sig följa den. Trots detta varierar den praktiska tillämpningen av principen markant, vilket beror på att den är vag och att staten avgör hur principen ska tolkas. Bara inom EU-området finns de nordiska staterna Sverige, Danmark och Finland, som lagt huvudansvaret för den offentliga välfärdsservicen på kommunerna, och Irland, Portugal och Grekland, vars kommuner har mycket begränsat ansvar för offentlig välfärd. Skolväsende, hälso- och sjukvård samt socialtjänst bedrivs i stället av statliga organ. Det finns få stater som uttryckligen hävdar subsidiaritetsprincipens motsats, dvs. att uppgifter ska handhas på central nivå, om inte starka skäl talar för något annat. Kommunistiska stater tillhörde denna kategori, liksom Francodiktaturens Spanien, men bland nutida system gäller det exempelvis Vitryssland.

Den andra uppgiftsfördelningsprincipen gäller valet mellan allmän kompe- tens och enumeration (ultra vires). I de flesta europeiska stater består den kommunala kompetensen av två beståndsdelar. Det gäller dels obligatoriska uppgifter som kommunerna anses sköta på uppdrag av staten, dels en allmän kompetens som är uttryck för kommunernas frihet att, inom vissa gränser, utföra självvalda uppgifter. Ofta är denna formulerad negativt: Kommuner

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

185

har rätt att bedriva verksamheter som inte uttryckligen reserverats för andra.

Fel! Okänt namn

Detta system tillämpas i bl.a. Skandinavien, Tyskland, Schweiz och Belgien

på

och har nyligen införts i Irland. Även sydeuropeiska kommuner som Italien

dokumentegenskap

och Frankrike har allmän kompetens men denna tycks vara mer kringskuren

.:Fel! Okänt namn

(Page 1991).

på

Den alternativa principen utgörs av enumeration eller ultra vires (utanför

dokumentegenskap

makten), vilket innebär att kommunerna bara har rätt att bedriva sådan verk-

.

samhet som parlamentet uttryckligen givit tillstånd till. I Västeuropa tilläm-

Bilaga 6

pas detta som genomgående princip i hela kommunsystemet endast i Storbri-

 

tannien, men på mellannivå i bl.a. Tyskland. Enumeration användes även i

 

Sverige före 1862 års kommunalförordningar, men visade sig vara tungrodd

 

(Gustafsson 1999).

 

Bägge dessa principiella avgöranden har betydelse för hur uppgiftsfördel-

 

ningen ser ut i praktiken. Vid en genomgång av hur denna faktiskt är utfor-

 

mad framträder emellertid såväl stora likheter som betydelsefulla skillnader

 

mellan kommunsystemen. Bland likheterna märks att kommuner i alla stater

 

svarar för den lokala fysiska infrastrukturen, i form av lokala gator och

 

vägar, va-system och sophämtning. De sköter också i allmänhet lokal plane-

 

ring samt lämnar byggnads- och rivningstillstånd. Dessutom omfattar verk-

 

samheten ofta ansvar för grundskolor, turistinformation samt vissa fritids-

 

och kulturanläggningar (Council of Europe 1988b, 2000). Bland skillnaderna

 

märks att kommuner i främst Sydeuropa har någon sorts ansvar för polisvä-

 

sendet och att de i norra Europa har ett omfattande ansvar för att förverkliga

 

den offentliga välfärdspolitiken.

 

Inom många stater är dock ansvaret för verksamheterna delade mellan

 

olika nivåer. I Tyskland talar man om detta som politikverflechtung, vilket

 

innebär ett sammanvävt ansvar mellan olika nivåer. I många länder är kom-

 

petensgränser otydliga samtidigt som det förekommer att kommunala organ

 

på flera nivåer bedriver likartad eller konkurrerande verksamhet. I Spanien är

 

kommunernas uppgifter beroende av kommunens storlek. Samtliga kommu-

 

ner tillhandahåller gatubelysning, begravningsplats, vatten och avlopp samt

 

viss väghållning. Alla kan också – i mån av resurser – ta på sig uppgifter

 

inom ramen för en allmän kompetens. I kommuner med fler än 5 000 invå-

 

nare tillkommer avfallssystem, parker och bibliotek. Kommuner med mer än

 

20 000 invånare ska svara för social välfärd och brandförsvar och de med fler

 

än 50 000 invånare har också hand om kommunikationer och miljöskydd. De

 

uppgifter som de små kommunerna inte får hantera sköts i stället av en högre

 

kommunal nivå, provinsen, som därmed har en tydligt komplementär upp-

 

gift. Liknande fördelning av uppgifter efter kommunernas storlek tillämpas

 

även i bl.a. Italien, Grekland och Ungern. Även i Tjeckiska republiken har

 

större kommuner mer omfattande uppgifter. De har dessutom ansvar för att

 

åt mindre angränsande kommuner tillhandahålla sådant som kräver specia-

 

listkompetens.

 

Statens styrning och reglering

 

Den andra komponenten i ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner

 

gäller hur staten styr, reglerar och kontrollerar den kommunala verksamhet-

186

en, samt i vad mån man ger kommunerna möjlighet att själva bestämma över

Fel! Okänt namn

sina ekonomiska resurser.

på

I alla kommunsystem anger staten villkor för kommunernas verksamhet

dokumentegenskap

med hjälp av reglering. Detta är särskilt framträdande i fråga om de uppgifter

.:Fel! Okänt namn

som kommunerna anses utföra på delegation från staten eller inom ramen för

på

speciallagar. Mycket av regleringen sker alltjämt i form av rättsliga, ofta

dokumentegenskap

detaljerade anvisningar. I tilltagande grad har emellertid sådant ersatts av

.

angivande av mål och miniminivåer samt uppföljning och utvärdering av i

Bilaga 6

vad mån dessa uppfylls. I många stater finns sådana miniminivåer angivna

 

för bl.a. socialhjälp, miljöförhållanden, trafiksäkerhet och utformningen av

 

byggnader (OECD 1997). Lagar som garanterar individen vissa rättigheter

 

infördes i Finland och Norge under 1980-talet (Statskontoret 1994). Minis-

 

terstyre, som ger ministrar möjlighet att kan lägga sig i hanteringen av en-

 

skilda ärenden, förekommer i de flesta europeiska stater. Ofta, som i t.ex.

 

Danmark, dras dock en gräns för detta vid den kommunala självstyrelsen

 

(Knudsen 1995).

 

Staten utövar vidare kontroll över kommunernas verksamhet. Detta sker på

 

olika sätt i olika delar av Europa och dessutom varierar kontrollen mellan

 

olika ansvarsområden inom ett och samma land. Vanligtvis utövas mer när-

 

gången och omfattande kontroll över sådant som kommunerna anses utföra

 

på uppdrag av staten. Här brukar prövningen inte bara begränsas till frågan

 

om laglighet utan även lämpligheten bedöms. Men även inom verksamheter

 

som ryms inom den allmänna kompetensen skiljer sig möjligheterna för

 

staten att granska, upphäva och förändra kommunala beslut. Komplexiteten

 

låter sig därför inte sammanfattas efter några enkla linjer. Däremot kan olika

 

varianter exemplifieras (jfr även Statskontoret 2002).

 

En första fråga gäller vem som har rätt att initiera en granskning av ett

 

kommunalt beslut. I några länder är regeln att samtliga kommunala beslut

 

ska översändas till ett statligt kontrollorgan för granskning. Detta tillämpas

 

numera i bl.a. Polen och Rumänien och var huvudprincipen i Frankrike före

 

decentraliseringsreformerna på 1980-talet. I Frankrike ska alltjämt viktigare

 

beslut tillställas den statliga regionala övervakaren, prefekten, för gransk-

 

ning. Det är dock vanligt att initieringen sker selektivt, genom att medbor-

 

gare överklagar beslut (i t.ex. Sverige, Norge, Finland, Nederländerna och

 

Grekland) eller genom att borgmästare har skyldighet att vägra verkställa

 

fullmäktigebeslut som han/hon anser vara lagstridiga, och samtidigt anmäla

 

dessa för prövning (Nederländerna). Det kan också ske genom att regionala

 

organ tar initiativ. I Danmark finns ett särskilt tillsynsråd på amtsnivå, bestå-

 

ende av Statsamtsmanden (landshövdingen) och fyra personer som

 

amtskommunen (landstinget) utser bland sina ledamöter. I federala stater

 

som Tyskland och Österrike svarar delstaterna för övervakning. En annan

 

modell är att staten ger kommunala enheter på mellannivå i uppgift att över-

 

vaka dem på en lägre. Både de tyska Kreise och de nederländska provinserna

 

har sådana uppgifter gentemot kommunerna. I Italien övervakas kommuner-

 

na av både regioner och provinser. En nationell kommunombudsman, som

 

undersöker klagomål och initierar kontroller, finns i Storbritannien och Ir-

 

land. I Storbritannien svarar ett statligt revisionsorgan, The audit commiss-

 

ion, för granskning av främst effektiviteten i kommunernas resursanvänd-

187

ning. Granskningarnas resultat publiceras i form av en rangordning av kom-

Fel! Okänt namn

munerna.

på

Nästa fråga är vem som har rätt att avgöra om ett kommunalt beslut är

dokumentegenskap

olagligt, eller om så är aktuellt, om det är olämpligt. Även i detta avseende

.:Fel! Okänt namn

tillämpas olika modeller, och ofta används flera varianter parallellt inom

på

olika verksamhetsområden i ett och samma land. Ett alternativ är att avgö-

dokumentegenskap

randet sker som en juridisk process, vid antingen särskilda administrativa

.

domstolar (bl.a. Sverige, Finland och Frankrike) eller det vanliga domstols-

Bilaga 6

väsendet (Storbritannien). Vanligt är också att avgörandet sker på regional

 

nivå eller på delstatsnivå i federationer. De danska tillsynsråden har inom

 

vissa områden rätt att upphäva lagstridiga kommunala beslut, och samma rätt

 

har Fylkesmannen i Norge (som motsvarar de svenska landshövdingarna).

 

Ibland kan dock avgörandet ligga hos regeringen, t.ex. som sista instans i en

 

överklagandekedja. Ett annat exempel är att de beslut som nederländska

 

borgmästare vägrat verkställa ska underställas regeringen för prövning. Om

 

inte beslutet upphävts inom 30 dagar vinner det laga kraft.

 

Till sist bör understrykas att även omfattningen av kontrollen varierar mel-

 

lan olika verksamhetsområden och stater. Förutom lagligheten prövas också

 

normalt lämpligheten i fråga om uppgifter som kommuner anses sköta åt

 

staten. Gränsen är dock inte helt entydig. I bl.a. Nederländerna och Spanien

 

kan även beslut fattade inom ramen för den allmänna kompetensen upphävas

 

om de strider mot ”det allmänna intresset”. Vad detta innefattar avgörs i

 

praktiken av regeringen eller dess företrädare.

 

Kommuner som inte följer statliga direktiv kan i varierande utsträckning

 

utsättas för sanktioner, t.ex. i form av indragna statsbidrag (t.ex. på Island),

 

bötfällning av ansvariga politiker (i exempelvis Irland) och i värsta fall

 

tvångsförvaltning (Tyskland och Nederländerna) eller upplösning av full-

 

mäktige följt av nyval (Italien, Portugal och Spanien).

 

Alla stater sätter gränser för kommunernas möjligheter att bestämma över

 

sina finanser, men även i detta avseende finns skillnader. Genomgående

 

avgör staten vad som får beskattas. I Polen kan dock kommunerna införa nya

 

skatter för att finansiera särskilda projekt om medborgarna ger sitt medgi-

 

vande i folkomröstning. Huvudmönstret är att kommunerna i Nordeuropa

 

beskattar inkomster, medan de i Nederländerna, Storbritannien och Östeu-

 

ropa tar ut fastighetsskatt. Dessutom förkommer också beskattning av kon-

 

sumtion och företagsvinster samt olika punktskatter. Inkomstskatter anses ge

 

möjlighet till högre skatteuttag, och därmed större resurser, eftersom dessa

 

kan dras vid källan och automatiskt ökar med ökade inkomster. Fastighets-

 

skatter kräver däremot normalt särskilda inbetalningar, vilket blir mer synligt

 

för skattebetalarna.

 

I Finland, Tyskland och Belgien har kommunerna, på samma sätt som i

 

Sverige, rätt att själva besluta om skattenivåns storlek, även om denna möj-

 

lighet periodvis inskränkts eller modifierats efter överläggningar med staten.

 

Statsmakterna sätter tak för kommunalskatten i bl.a. Island, Norge, Storbri-

 

tannien och Nederländerna, medan det i bl.a. Portugal och Estland är staten

 

som bestämmer den kommunala skattesatsen. I Österrike träffas vart fjärde år

 

en överenskommelse mellan olika nivåer om fördelningen av resurser, vilken

 

 

188

sedan fastställs i en federal lag. I Danmark förs regelrätta förhandlingar om

Fel! Okänt namn

resurser mellan staten och företrädare för kommunerna.

på

Alla europeiska kommuner erhåller statsbidrag för att finansiera delar av

dokumentegenskap

sin verksamhet. I Portugal och flera nordiska stater dominerar de generella

.:Fel! Okänt namn

statsbidragen, som i allmänhet ger större handlingsfrihet. Det är dock vanli-

på

gare att statsbidragen främst är specifika, vilket är fallet i bl.a. Nederländerna

dokumentegenskap

och Irland.

.

I de flesta stater sker någon form av utjämning av kommunernas ekono-

Bilaga 6

miska villkor. Sådana system kan ses som ett sätt att åstadkomma en balans

 

mellan det som vi tidigare utpekade som principiellt motstridande värden:

 

nationell enhetlighet och kommunal autonomi. Utjämningssystemens konse-

 

kvenser för den kommunala självstyrelsen beror dock på dels hur pass långt-

 

gående utjämningen är, dels vad utfallet för den enskilda kommunen blir. I

 

praktiken varierar också systemens utjämnande effekt (Council of Europe

 

1998b).

 

Även i andra avseenden kan kommunernas finansiella självständighet vara

 

kringskuren. I Norge måste kommunerna ha medgivande av staten och i

 

Österrike krävs delstatens godkännande för att de ska få uppta lån. I Dan-

 

mark, Storbritannien och Spanien har staten fastställt ett lånetak för varje

 

kommun.

 

Huruvida kommunerna får tillräckliga resurser för att fullgöra sina uppgif-

 

ter är en omtvistad fråga i samtliga europeiska stater. Genomgående anser

 

kommunföreträdare att de inte får full täckning för de åtaganden de utför på

 

uppdrag eller delegation av staten, utan resurser måste skjutas till från de

 

egna skatteintäkterna. Den i Sverige gällande finansieringsprincipen, som

 

anger att kommunerna inte ska tvingas höja skatten om staten överför uppgif-

 

ter på dem, har motsvarigheter i bl.a. Österrike, Italien och Frankrike. Även i

 

dessa länder anser dock kommunerna att principen åsidosätts (Council of

 

Europe 2000). I Spanien och Portugal har kommuner vägrat ta på sig uppgif-

 

ter som staten önskat överföra, eftersom de inte fått full kompensation för

 

dessa. Krav på budget i balans gäller i Frankrike. Om en kommun vägrar att

 

rätta sig efter detta kan ett statligt regionalt organ överta beslutanderätten i

 

budgetfrågor.

 

I många länder har man valt andra lösningar på hur statens styrning och

 

kontroll av kommunerna utformas. I nedanstående tablå sammanfattas några

 

exempel sådana former.

 

189

Ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner i andra länder – några exempel

•Varje delstat beslutar om sin egen kommunallag (Tyskland).

•Kommuner kan överklaga till författningsdomstol om riksdagen beslutar om lagstiftning som kommunerna anser kränker självstyrelsen (Tysk- land).

•Endast begränsat kommunalt ansvar för välfärdsuppgifter (Irland, Por- tugal, Grekland).

•Stora kommuner har fler uppgifter än små kommuner (Spanien).

•Kommuner får bara utföra de uppgifter som parlamentet uttryckligen angivit (ingen allmän kompetens) (Storbritannien).

•Särskild statlig revisionsmyndighet granskar kommunerna (Storbritan- nien).

•I graverande fall kan staten upplösa kommunfullmäktige och utlysa nyval (Italien, Portugal, Spanien).

•Kommunalt skattetak (Norge, Nederländerna).

•Specifika statsbidrag dominerar (Irland, Nederländerna).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

2.4 Ett genomgående mönster

Fördelningen av ansvar mellan stat och kommuner följer en rad uttalade principer som ser olika ut i olika stater. Det som anges som norm motsvaras dessutom inte alltid av den grad av självstyre som kommunerna har i prakti- ken. Enligt de brittiska statsvetarna Page & Goldsmith (1987) går huvud- skillnaderna mellan kommunsystem i Nord- och Sydeuropa. Nordeuropeiska kommuner har som regel omfattande autonomi, grundad i bl.a. beskattnings- rätt, allmän kompetens och för medborgarna betydelsefulla uppgifter. I Stor- britannien och de skandinaviska staterna kanaliseras kommunernas syn- punkter till staten främst i kollektiva former. Det finns ett eller flera nation- ella kommunförbund som tar till vara kommunernas intressen, men dessutom har också olika sektorsorganisationer bevakande uppgifter. Vidare spelar de politiska partierna en betydelsefull roll genom att länka samman lokala och centrala nivåer. Det brittiska fallet är dock speciellt eftersom de båda nivåer- na misstror varandra och har få kontakter.

Kommunerna i Sydeuropa har mer begränsad självständighet. De skiljer sig också från de nordeuropeiska genom att förhållandet till staten är an- norlunda. I Frankrike, Italien och Spanien är de personliga relationerna bety- delsefulla. Det ingår i ledande politikers roll att försöka utverka förmåner för sin bygd hos högre organ. I Frankrike skapas i hög grad kopplingar mellan de olika nivåerna genom att politiker kombinerar en dominerande ställning i lokal politik med poster på högre nivå. Det är t.o.m. vanligt att regerings- medlemmar samtidigt är borgmästare i sin hemkommun. Sådana kombinat- ioner är däremot förbjudna i Italien, men det hindrar ändå inte borgmästaren

190

från att ha omfattande kontakter uppåt. Page (1991) drar av detta slutsatsen att de sydeuropeiska kommunerna har större möjligheter än de nordeurope- iska att påverka de centrala besluten. Detta balanseras emellertid av att kommunerna i syd är mer kontrollerade av staten och utför färre och mindre betydelsefulla uppgifter. I Nordeuropa existerar en omvänd balans: enskilda kommuner kan endast påverka centralmakten marginellt, men har i gengäld stora möjligheter att utföra viktiga uppgifter på egen hand.

3 Hur har ansvarsfördelningen förändrats?

3.1 Huvuddragen i den svenska utvecklingen

De senaste kommunsammanläggningarna, som avslutades 1974, hade som ett huvudsyfte att skapa kommuner som var tillräckligt stora för att kunna bära den expanderande välfärdsstatens många funktioner. Drygt tusen kom- muner slogs samman till 278. I första hand var det grundskolans förverkli- gande som utgjorde motiv, men även i andra avseenden sågs stora kommuner som en förutsättning för att åstadkomma effektiv lokal förvaltning. Alterna- tivet till sammanläggningarna hade varit antingen att staten själv tog hand om uppgifterna eller att kommunerna i högre grad samverkade med varandra. Kommunsammanläggningarna lade därmed grunden för en decentralisering av uppgifter från stat till kommuner. Det bör emellertid noteras att denna reform också initierade en motrörelse: Redan 1980 delades de första kom- munerna och detta har sedan följts av fler. För närvarande har Sverige 290 kommuner.

Med utgångspunkt från denna reformering kan man följa hur ansvarsför- delningen mellan stat och kommuner förändrats i Sverige under de tre sen- aste decennierna (jfr Montin 2002). Även om rörelseriktningarna korsar varandra framträder ändå huvudtendenser i olika skeden. Från mitten av 1970-talet inleddes vad som i huvudsak var en decentraliseringsvåg. En rad uppgifter, t.ex. ansvar för bostadsförsörjning, räddningstjänst och miljötillsyn decentraliserades till kommunerna. Även i fråga om äldre- och handikapp- omsorg, gymnasie- och grundskola samt inom plan- och byggområdet fick kommunerna nya uppgifter (Petersson 2001). Motiven var främst att uppnå ökad demokrati och effektivitet. I det moderna välfärdsamhället krävdes såväl lokalanpassning som närhet till medborgarna. Andra har dock hävdat att decentralisering också var ett sätt för statsmakterna att hantera den offent- liga expansionens styrbarhetsproblem och slippa fatta besvärliga beslut (Gus- tafsson 1987).

En ny kommunallag, gemensam för kommuner och landsting, infördes 1977. Denna lag gav kommunerna större möjligheter att anpassa sina arbets- former till lokala förhållanden. Dåvarande kommunministern anslog tonen genom att understryka kommunernas viktiga roll för demokratin och funkt- ionen som ”praktiskt instrument för att förverkliga välfärdssamhället” (Hjelmqvist 1994:173). En reformering inleddes som syftade till att öka kommunernas självbestämmande, minska den statliga kontrollen och av- skaffa onödiga detaljregler. Kommunernas möjligheter att tillgodose krav på att fördjupa den lokala demokratin vidgades genom att riksdagen 1979 stif-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

191

tade lokalorganslagen, som gjorde det möjligt att ge kommundelsnämnder

Fel! Okänt namn

beslutanderätt. Bland vidgningar av den kommunala kompetensen kan också

på

nämnas den överenskommelse om kommunalt samarbete över riksgränserna

dokumentegenskap

i Norden, som ratificerades av den svenska riksdagen 1978 och som innebar

.:Fel! Okänt namn

att det inte längre var nödvändigt att gå via Utrikesdepartementet för att

på

samarbeta med näraliggande kommuner i andra stater. En ny lag om skatteut-

dokumentegenskap

jämningsbidrag från 1979 medförde att antalet specialdestinerade statsbidrag

.

minskades från ett 80-tal till ca. tio.

Bilaga 6

1970-talets mitt utgör också startskottet för en decentraliseringsutveckling

 

inom skolans område. En utgångspunkt var den kritik som riktats mot den

 

statliga centraldirigeringen. Det ansågs allmänt att denna visserligen hade

 

varit nödvändig för att få till stånd en enhetsskola i hela landet och därmed

 

möjliggöra en expansion av den grundläggande utbildningen för alla barn,

 

men att central standardisering inte kunde hantera de nya behov som växte

 

fram. SIA-utredningen (SOU 1974:53) konstaterade att förändringar av den

 

inre verksamheten i skolan inte kunde åstadkommas genom centrala refor-

 

mer. I stället krävdes en helt ny strategi, som möjliggjorde anpassningar till

 

lokala förhållanden. De särskilda villkor som präglade varje kommun och

 

varje skola skulle få större genomslag. Detta skulle ske genom att ansvar och

 

befogenheter flyttades över till lokal nivå (Hudson och Lidström 2002b).

 

Decentraliseringspolitiken fortsatte under 1980-talet. Ett betydelsefullt in-

 

slag utgjordes av övergången från detaljerad reglering till alltmer av styrning

 

genom angivelser av mål och efterföljande utvärdering. Flera speciallagar

 

fick en sådan utformning. Kommunerna skulle sedan på egen hand avgöra

 

hur dessa mål skulle nås. Ett annat uttryck för detta var strävan att minska

 

den statliga regleringen av kommunerna. En svensk innovation på området

 

var det s.k. frikommunförsöket, som inleddes 1984 och kom att pågå till

 

1991. De kommuner och landsting som ingick i försöksverksamheten skulle

 

slippa vissa föreskrifter i lagar och förordningar för att därigenom kunna

 

anpassa organisationen till lokala förhållanden, utnyttja samhällsresurserna

 

mera effektivt och bidra till ökad samordning och effektivitet. Försöket blev

 

modell för liknande experiment i många andra länder.

 

Viktigt i sammanhanget var att de berörda kommunerna och landstingen

 

själva fick föreslå vilka regler de borde få dispens från. Kommunerna upp-

 

levde den ekonomiska styrningen, särskilt statsbidragssystemet, som det

 

största hindret (SOU 1991:25). Cirka 280 olika förslag inlämnades till dåva-

 

rande Civildepartementet. De flesta ansökningarna rörde skolan och plan-

 

och byggfrågor. Noteras kan att 15 % av ansökningarna gällde befrielse från

 

regler som uppfattats bindande av kommunerna, men som inte var det. Erfa-

 

renheterna från försöket togs till vara i den nya kommunallag som kom att

 

gälla från 1991. I denna gavs kommunerna större möjligheter att själva av-

 

göra vilken nämndorganisation man skulle ha. Exempelvis blev det inte

 

längre obligatoriskt att ha socialnämnd, skolstyrelse eller miljö- och hälso-

 

skyddsnämnd. Det blev möjligt att bygga organisationen på kommundels-

 

nämnder och att införa beställar-utförar-system. Kommunallagen markerade

 

också målstyrningsperspektivet ytterligare. I övrigt avsatte frikommunförsö-

 

ket endast marginella spår (Strömberg & Lindgren 1994).

 

 

192

De rena förändringarna i huvudmannaansvar gick i bägge riktningar. Un-

Fel! Okänt namn

der perioden 1980–1995 flyttades civil beredskap, riksfärdtjänsten, väghåll-

på

ning i tätorter och skolan från staten till kommunerna medan administration

dokumentegenskap

och kostnadsansvar för bostadsbidrag, viss finansiering av personlig assi-

.:Fel! Okänt namn

stans, kommunalt bostadstillägg samt tillsyn av miljöfarlig verksamhet över-

på

gick från kommunerna till staten (Statskontoret 1994). Staten, genom Statens

dokumentegenskap

institutionsstyrelse, tog över ansvaret för institutioner som bedriver vård och

.

behandling av ungdomar och vuxna missbrukare. Denna mångtydiga ut-

Bilaga 6

veckling var ännu mer framträdande under 1990-talet även när det gäller

 

ansvarsfördelningen i stort. Visserligen togs ytterligare steg i decentralistisk

 

riktning, men parallellt med detta skärptes statens kontroll av kommunerna.

 

Inom skolsektorn inleddes decenniet med fortsatta decentraliseringsåtgär-

 

der: Kommunerna tog år 1990 över arbetsgivaransvaret för lärarna. Något

 

senare befriades kommunerna från skyldigheten att ha tillstånd från staten för

 

att starta gymnasieskola. De fick också rätt att avgöra vilka program gymna-

 

siet skulle tillhandahålla. År 1990 slogs statsbidragen till skolan samman till

 

ett sektorsanslag, och från 1993 lades detta samman med de flesta andra

 

statsbidrag till kommunerna till ett gemensamt generellt statsbidrag. Paral-

 

lellt med detta reformerades den statliga skoladministrationen. Någon kon-

 

trollerande och detaljreglerande apparat ansågs inte längre behövas, och

 

därför lades Skolöverstyrelsen ned. I stället inrättades Skolverket, vars upp-

 

gift, i målstyrningens anda, blev att utvärdera måluppfyllelse och stödja lokal

 

skolutveckling (Lidström och Hudson 1995).

 

Målstyrning och utvärdering tillämpades även inom andra sektorer. I stäl-

 

let för att reglera hur verksamheterna skulle bedrivas försköts fokus mot de

 

resultat kommunerna åstadkom. Detta kunde visserligen också vara styrande,

 

men i huvudsak ökade ändå kommunernas handlingsmöjligheter. För att

 

säkerställa att inte individers rätt åsidosattes genom den nya kommunala

 

friheten infördes rättighetslagar inom särskilt känsliga områden. Det främsta

 

exemplet är lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS),

 

men genom psykiatrireformen fick kommunerna också skyldighet att tillhan-

 

dahålla bostäder och stöd i hemmet för personer med vissa typer av psykiska

 

besvär (Bergmark 2001). Servicenivåerna preciseras ofta av förvaltnings-

 

domstolar efter överklagande. Kritikerna menar dock att rättighetslagar för-

 

svårar för kommunerna att ta ett helhetsansvar eftersom insatserna inom

 

dessa verksamheter inte får prövas mot tillgängliga resurser.

 

1990-talets inledning innebar också att nya idéer om hur den offentliga

 

verksamheten skulle bedrivas slog igenom. Att öka individernas valfrihet

 

blev en viktig fråga för den borgerliga regering som tillträdde 1991. Detta

 

fick praktiskt uttryck i bl.a. lagstadgad rätt för föräldrar att välja skola för

 

sina barn och ett generöst finansiellt stöd till friskolor, vilket skulle betalas

 

av barnens hemkommuner. I någon mån kom detta att påverka balansen

 

mellan staten och kommunerna, genom att staten flyttade över avgöranden

 

som tidigare träffats av kommunerna till föräldrarna.

 

Av stor betydelse för relationerna mellan stat och kommuner blev också

 

den kraftiga försämring av statsfinanserna som präglade inledningen av

 

1990-talet. Hanteringen av statens budgetunderskott satte spår under återsto-

 

den av decenniet, och detta fick bl.a. till följd att statsbidragen till kommu-

193

nerna reducerades. För att samtidigt förhindra att bortfallet kompenserades

Fel! Okänt namn

med skattehöjningar införde riksdagen ett temporärt kommunalt skattestopp

på

mellan 1991 och 1993. Under tidigare år hade kommunala skattehöjningar

dokumentegenskap

dämpats genom överenskommelser mellan staten och kommunförbunden.

.:Fel! Okänt namn

Att staten nu satte tak för kommunalskatten var emellertid nytt och uppfatta-

på

des av kommunerna som ett brott mot det grundlagsfästa skyddet för den

dokumentegenskap

kommunala beskattningsrätten. Åtgärden accepterades dock av Lagrådet med

.

hänvisning till dess temporära karaktär och det svåra samhällsekonomiska

Bilaga 6

läget. Konsekvensen blev att kommunerna tvingades till påtagliga neddrag-

 

ningar av sina verksamhetskostnader.

 

Även i andra avseenden förändrades de ekonomiska relationerna mellan

 

staten och kommunerna. En tidigare nämnd åtgärd som stärkte kommunernas

 

självständighet var sammanslagningen av specialdestinerade statsbidrag till

 

ett generellt. I samma riktning gick den finansieringsprincip som riksdagen

 

antog 1993. Om statsmakterna lade på kommunerna nya uppgifter skulle

 

staten också se till att kommunerna kunde klara finansieringen med andra

 

medel än höjda kommunalskatter. Kommunerna har dock klagat på hur

 

denna princip tillämpats. De anser t.ex. att den s.k. maxtaxan inom barnom-

 

sorgen inte kompenserats fullt ut av staten (Svenska Kommunförbun-

 

det/Landstingsförbundet, 2002). Mot slutet av decenniet förbättrades det

 

statsfinansiella läget och statsbidragen till kommunerna kunde öka. En tillfäl-

 

lig reglering av skatteuttaget blev dock åter aktuell. Under 1997–1999 blev

 

de kommuner som höjde skatten skyldiga att leverera in hälften av de ökade

 

intäkterna till staten. Från år 2000 gäller ett krav på att kommunala budgetar

 

ska vara i balans.

 

Kommuner med särskilt stora svårigheter att nå balanskravet kunde under

 

1999 ansöka om extra statsbidrag. För beredningen svarade den s.k. kom-

 

mundelegationen, men beslut fattades av regeringen. Ett villkor för bidrag

 

var att kommunen genomförde egna kostnadsreducerande åtgärder. Arbetet

 

med att utarbeta förslag till sådana skedde i nära samarbete med delegation-

 

en. Därigenom var ett statligt organ direkt inblandat i enskilda kommuners

 

beslut om sin ekonomi och verksamhet.

 

Kommuner i Sverige har inte varit utsatta för regelrätt tvångsförvaltning,

 

även om det finns regler som möjliggör sådant. Skollagen (15§ 15) ger staten

 

möjlighet att vidta åtgärder på kommunens bekostnad om kommunen på ett

 

grovt sätt eller under längre tid åsidosätter sina skyldigheter enligt skollagen

 

eller föreskrifter utfärdade på basis av denna. Denna möjlighet har dock

 

hittills inte använts.

 

Ny reglering av kommunerna har införts under senare år. En bibliotekslag

 

inom det som tidigare var ett oreglerat område antogs 1998, och samma år

 

satte riksdagen stopp för vissa kommuners planer på att ta ut en skolmåltids-

 

avgift av sina grundskoleelever. Ett annat exempel är att riksdagen år 2002

 

beslutade att införa en sanktionsavgift på upp till 1 miljon kronor för kom-

 

muner som vägrar följa domstolsbeslut i fråga om enskilds rätt till bidrag

 

eller stöd. Framför allt är det tendenser att kommuner struntat i beslut med

 

anledning av rättighetslagar och socialtjänstlagen som föranlett detta ställ-

 

ningstagande.

 

 

194

Andra uttryck för centraliseringstendensen är att staten i några fall tillåtit

Fel! Okänt namn

sig att göra direkta ingrepp i det kommunala självbestämmandet. De tydlig-

på

aste är kanske de beslut som riksdagsmajoriteten riktat mot olika intressen i

dokumentegenskap

Stockholm: Lagar som stoppade utförsäljning av sjukhus och privatisering av

.:Fel! Okänt namn

allmännyttiga bostadsföretag stiftades för att hindra borgerliga majoriteter i

på

landsting respektive kommun att förverkliga en politik som den socialdemo-

dokumentegenskap

kratiska regeringen ansåg strider mot det nationella intresset.

.

Det finns också många exempel på att staten återcentraliserat, dvs. tagit

Bilaga 6

tillbaka utrymme som man tidigare släppt ifrån sig till kommunerna. Skol-

 

verket, som ursprungligen ersatte en Skolöverstyrelse med centralreglerande

 

uppgifter, har efter hand fått sitt uppdrag modifierat. Från att ha varit stöd-

 

jande och utvecklande ska det nu i högre grad vara granskande och kontrolle-

 

rande. Svårigheten att inom samma organisation svara för både stöd och

 

kontroll har bidragit till att Skolverket från mars 2003 delas upp i två myn-

 

digheter – Skolverket och Myndigheten för skolutveckling.

 

Ytterligare ett exempel på återcentralisering är de s.k. Wärnersson-

 

pengarna. Från och med 2001 utgår ett nytt specialdestinerat statsbidrag för

 

personalförstärkningar inom skolan. Bidraget kan dock endast tillfalla kom-

 

muner som inte minskat sin personalstyrka. Tidigare hade staten prövat att

 

tillföra skolan mer resurser genom förstärkningar av det generella statsbidra-

 

get, men det visade sig att dessa inte alltid gick till det som statsmakterna

 

tänkt sig. Generella statsbidrag var helt enkelt för trubbiga och gick inte att

 

använda när staten ville styra med större precision. Av detta skäl har man

 

valt en återgång till specialdestinerade statsbidrag. Även inom andra områ-

 

den än skolans finns en tydlig tendens till att denna typ av statsbidrag är på

 

väg tillbaka. Dessutom har det tillkommit en uppsjö av tidsbegränsade pro-

 

jektbidrag som kommuner kan söka för specifika ändamål. Ofta kräver dessa

 

kommunal medfinansiering.

 

Trots dessa centraliseringstendenser behåller ännu decentraliseringsrörel-

 

sen något av sin styrfart. Ett tydligt exempel på detta är den försöksverksam-

 

het med skola utan timplan som regeringen beslutade om år 1999. Vissa

 

skolor befriades på prov från skyldigheten att tillämpa den nationella timpla-

 

nen. Motivet var att denna plan inte var anpassad till den mål- och resultats-

 

tyrda skola som skulle växa fram. Ytterligare decentralisering är således på

 

tapeten parallellt med att staten återtar greppet inom andra delar av skolans

 

verksamhet. Även Demokratiutredningen underströk behovet av att ta nya

 

steg mot ytterligare fördjupad kommunal självstyrelse:

 

Vi anser att det nu är dags att inleda en långsiktigt syftande för-

 

stärkning av den kommunala självstyrelsen … Vi är övertygade

 

om att ju större självständighet kommunerna erhåller gentemot

 

staten, desto bättre blir förutsättningarna för ett meningsfullt lo-

 

kalt politiskt deltagande … Ett medel att stärka kommunernas

 

handlingsutrymme är att ge den kommunala självstyrelsen en

 

starkare grundlags- och lagreglering med möjligheter till rätts-

 

prövning. En sådan utveckling bör vila på en klarlagd principiell

 

grund för hur uppgiftsfördelningen bör vara mellan stat och

 

kommun. (SOU 2000:1, sid 157)

 

 

195

Utöver dessa tendenser till samtidig decentralisering och centralisering finns

Fel! Okänt namn

tecken på att ansvaret för verksamheter i tilltagande grad vävs samman mel-

på

lan olika nivåer. Kommunala förnyelsekommittén (SOU 1996:169) konstate-

dokumentegenskap

rade att decentraliseringen från stat till kommun medfört oklarheter i an-

.:Fel! Okänt namn

svarsfördelningen mellan de bägge nivåerna. En ordning som innebär att

på

kommunerna är huvudman för verksamheter som staten övergripande regle-

dokumentegenskap

rar medför alltid gränsdragningsproblem. Men dessa förefaller ha tilltagit

.

under senare år. Därigenom försvåras också möjligheterna för medborgarna

Bilaga 6

att veta vem man ska utkräva ansvar av.

 

Andra uttryck för det sammanvävda ansvaret är de tidigare nämnda ex-

 

emplen på en ökad användning av tidsbegränsade projekt, som ofta förutsät-

 

ter att finansiering sker från såväl ett statligt organ som kommunen. Fokus

 

inom regionalpolitiken har under senare år förskjutits till att kommuner och

 

regioner i samverkan med staten i högre grad ska ta ansvar för sin egen ut-

 

veckling. I många län etableras särskilda samverkansorgan mellan kommu-

 

ner och landsting, som då också får ta hand om statens utvecklingsresurser

 

inom regionen. Arbetet med tillväxtavtal har skett i former som länkar sam-

 

man olika nivåer, men dessutom också offentliga och privata intressen. Till

 

detta ska läggas andra företeelser som bidragit till en tilltagande komplexitet

 

i ansvarsfördelningen. I allt högre grad anlitar kommuner privata utövare för

 

t.ex. barn- och äldreomsorg. Även framväxten av friskolor kan ses som ett

 

annat sätt att tillhandahålla välfärdstjänster. Sammantaget skapar detta mer

 

otydliga ansvarslinjer.

 

Periodens huvuddrag kan sammanfattas i nedanstående tablå.

 

Huvuddragen i en förändrad ansvarsfördelning mellan stat och

 

kommuner i Sverige

 

70-tal:

Kommunsammanläggningar

 

 

Decentraliseringsvågen inleds

 

 

Färre specialdestinerade statsbidrag

 

 

Avreglering

 

80-tal:

Fortsatt decentralisering

 

 

Målstyrning och utvärdering

 

 

Frikommuner

 

90-tal:

Ytterligare decentraliseringsåtgärder

 

 

Rättighetslagar

 

 

Resursbegränsningar

 

 

Generellt statsbidrag och finansieringsprincipen

 

Återcentralisering

Sammanvävning

Den studerade perioden har i huvudsak präglats av en omfattande decentrali- sering av ansvar och befogenheter från staten till kommunerna. I början av 2000-talet har kommunernas handlingsutrymme vidgats i väsentliga avseen-

196

den. Samtidigt har det statsfinansiella läget begränsat möjligheterna att an-

Fel! Okänt namn

vända detta. Ett uttryck för att det övergripande nationella intresset anses

på

överordnat var det sätt som statsmakterna använde sig av kommunerna för att

dokumentegenskap

sanera statsfinanserna. Mot slutet av perioden uppträder även andra uttryck

.:Fel! Okänt namn

för att staten på nytt vill reducera kommunernas handlingsmöjligheter. Ex-

på

empel är en ökad användning av specialdestinerade statsbidrag, striktare

dokumentegenskap

kontroll och nya sanktionsmöjligheter.

.

 

Bilaga 6

3.2 Internationella tendenser

 

Från mitten av 1970-talet har de flesta europeiska stater genomfört omfat-

 

tande förändringar av ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner.

 

Många har följt likartade vägar, men det finns också några som avvikit från

 

det dominerande mönstret. Att stater går i olika takt i fråga om decentralise-

 

ringsutvecklingen understryks också i en studie av de politiska partiernas

 

ståndpunkter i fråga om decentralisering i olika länder (de Vries 2000). Ef-

 

tersom utvecklingen är olika i olika länder diskuteras huvudtendenserna var

 

för sig, och inte i kronologisk ordning. Förändringarna har i huvudsak skett i

 

tre riktningar – decentralisering/regionalisering, centralisering och samman-

 

vävning.

 

Decentralisering och regionalisering

 

Den allt överskuggande tendensen under perioden, i nästan alla europeiska

 

stater, är att ansvar och befogenheter förskjutits från central till kommunal

 

nivå. Uppgifter har överförts till lägre nivåer samtidigt som styrningen och

 

kontrollen blivit mindre detaljerad och mer övergripande. Tyngdpunkten har

 

förflyttats från styrning av verksamhetens villkor till utvärderingar av dess

 

resultat. Även regleringen av kommunernas finanser har kommit att präglas

 

av att detaljstyrning ersatts av mer generella instrument. Bland annat har

 

andelen specialdestinerade statsbidrag minskat och de generella ökat. De-

 

centraliseringspolitiken kan därmed ses som ett förverkligande av de ideal

 

som uttrycks i subsidiaritetsprincipen. Det bör emellertid poängteras att även

 

mål- och resultatstyrning kan vara inskränkande på handlingsfriheten, men i

 

fråga om hur resultatet ska se ut.

 

Bland decentraliseringsreformerna kan man skilja på sådana som innefattat

 

etablerandet av en regional självstyrande nivå och de som direkt fokuserat på

 

den lägsta nivån, dvs. kommunerna. Även om det inte är en primär uppgift

 

för denna översikt är regionaliseringstendenserna viktiga även för kommu-

 

nerna. Dessa tendenser berörs därför kort i slutet av detta avsnitt.

 

I många länder har uppgifter överförts från central till lokal nivå. Ofta har

 

detta skett i anslutning till att kommunstrukturen reformerats. Under 1970-

 

och 1980-talen genomfördes kommunsammanläggningar i bl.a. delar av

 

Tyskland och Belgien. Under 1990-talet har Grekland och Litauen genomfört

 

större sådana reformer. Kommunernas antal har reducerats mer successivt i

 

Nederländerna och på Island. På Island följdes detta av att kommunerna

 

1996 fick överta det fulla ansvaret för grundskolan. Även grekiska kommu-

 

ner har fått nya uppgifter från staten. Mindre omfattande sammanläggningar

197

har dessutom skett i många andra stater. Frankrike är dock ett exempel på ett

Fel! Okänt namn

land som överfört uppgifter utan sammanläggningar. Kommunerna har fått

på

större ansvar för bl.a. planering och lokal ekonomisk utveckling, men i prak-

dokumentegenskap

tiken har det främst varit de större kommunerna som kunnat tillgodogöra sig

.:Fel! Okänt namn

dessa möjligheter. Portugal, som inte heller reformerat sin kommunstruktur,

på

övergick år 1984 från en ultra vires-princip till att ge kommunerna en allmän

dokumentegenskap

kompetens.

.

De mest omfattande förändringarna har dock gällt att statens styrning av

Bilaga 6

kommunerna minskats och att man övergått till andra, mjukare, styrformer. I

 

Frankrike svarade tidigare den regionala tillsyningsmannen, prefekten, för

 

närgången kontroll av kommunernas verksamhet. Bland annat krävdes att

 

denne lämnade ett godkännande (tutelle) innan kommunala beslut kunde

 

vinna laga kraft. Sedan 1982 är emellertid prefektens roll begränsad till upp-

 

giften att i efterhand granska lagligheten av beslut. Skulle denne anse att ett

 

beslut är olagligt får en förvaltningsdomstol fälla slutligt avgörande. Lik-

 

nande system har funnits i många andra länder i Sydeuropa, men även dessa

 

har efter hand reformerats.

 

En reformmodell som använts för att minska statens styrning är de fri-

 

kommunsförsök som ursprungligen initierades i Sverige och som sedermera

 

prövats även i många andra nordiska stater samt i några mellaneuropeiska.

 

Kommuner har själva fått föreslå hur statens styrning skulle kunna reduceras.

 

Processen har genomgående utmynnat i att kommunallagarna reformerats så

 

att kommunerna givits större frihet att själva utforma sin organisation (Bal-

 

dersheim & Ståhlberg 1994).

 

Under 1990-talet var den allmänna tendensen att statsbidrag för specifika

 

ändamål slogs samman till mer generella. Detta skedde bl.a. i Danmark och

 

Finland (Statskontoret 1994). Ett annat uttryck för finansiell decentralisering

 

är att kommunerna i Italien fått möjlighet att ta ut nya lokala skatter (Dente

 

1997).

 

Den decentralisering som skett i Östeuropa intar en särställning. Här har

 

det handlat om att ersätta ett kommunistiskt, centralistiskt styrelseskick med

 

ett system som bygger på demokrati och mänskliga fri- och rättigheter. I all

 

förändring har därför decentralisering till självstyrande kommuner ingått som

 

en betydelsefull komponent. Redan efter kommunismens fall inleddes arbetet

 

med att upprätta en demokratiskt vald kommunal nivå och att tydliggöra

 

kommunernas ställning och uppgifter. I detta ingick också att förse kommu-

 

nerna med en självständig resursbas. I praktiken har det dock visat sig svårt

 

att förverkliga detta fullt ut (Illner 1998).

 

Ett särskilt uttryck för decentralisering utgör de regionaliseringstendenser

 

som varit mycket starka i många europeiska stater. På många håll har det

 

visat sig omöjligt att reformera den kommunala grundnivåns struktur, ef-

 

tersom kommunerna representerar en djupt rotad lokal identitet och det dess-

 

utom ofta krävs kommunernas medgivande för att sammanläggningar ska

 

vara möjliga. I stället har man valt att inrätta nya nivåer, som sedan fått

 

överta statliga uppgifter. Därmed påverkas också indirekt kommunerna ef-

 

tersom deras position då inte förstärkts. I vissa fall har t.o.m. uppgifter flyttas

 

från kommunerna till regionala nivåer.

 

 

198

Regionaliseringen har i huvudsak skett i två omgångar under den studerade

Fel! Okänt namn

perioden. I ett första skede, under 1970-talet och början av 1980-talet, etable-

på

rades självstyrande regionala nivåer i bl.a. Italien och Frankrike, men även i

dokumentegenskap

Norge. Tidigare existerande regioner fick utökade uppgifter, i bl.a. Spanien.

.:Fel! Okänt namn

En andra våg av regionalisering skedde under 1990-talet. Regionala nivåer

på

inrättades i bl.a. Grekland och i flera östeuropeiska stater, och de fick ge-

dokumentegenskap

nomgående starkare ställning inom EU-området. För EU har regionerna

.

utgjort viktiga komponenter i en integrationsstrategi, men regionaliserings-

Bilaga 6

processen har också hämtat kraft från krav på självstyre från etniska minori-

 

teter. Till regionaliseringstendenserna kan också räknas etablerandet av en

 

federal struktur i Belgien samt upprättandet av självstyre i Skottland och

 

Wales.

 

Decentraliseringssträvandena i de europeiska staterna har motiverats med

 

både demokrati- och effektivitetsargument. Ofta har utgångspunkten varit

 

system som traditionellt eller i vissa avseenden varit starkt centraliserade och

 

i vilka decentralisering och regionalisering blivit ett svar på krav på att för-

 

lägga beslutsfattandet närmare medborgarna. Genom dessa åtgärder har man

 

också förväntat sig att kunna förlösa lokal initiativkraft och åstadkomma

 

bättre anpassning av politiken till lokala behov.

 

Centralisering

 

Mångtydigheten i fråga om hur ansvarsfördelningen mellan stat och kommu-

 

ner utvecklats understryks av att det parallellt med decentraliseringstenden-

 

ser också förekommit att statens grepp om kommunerna stärkts. Det är emel-

 

lertid fruktbart att skilja mellan tre olika uttryck för detta. För det första har

 

Storbritannien och Irland avvikit från det dominerande decentraliserings-

 

mönstret under huvuddelen av perioden. För det andra har tendenser till

 

återcentralisering dykt upp i flera stater under senare år. För det tredje har

 

staten till och från infört restriktioner för kommunernas finanser.

 

Under huvuddelen av perioden har två stater avvikit från det generella de-

 

centraliseringsmönstret, nämligen Storbritannien och Irland. I Storbritannien

 

präglades nära två decennier med konservativa regeringar av spända och

 

konfliktfyllda relationer mellan stat och kommuner. Frånvaron av en kon-

 

stitutionell reglering anses ha medverkat till att kommunerna haft en utsatt

 

ställning. Nya organ på lokal nivå, s.k. quangos, kom att överta flera uppgif-

 

ter från kommunerna, bl.a. ansvaret för lokal näringslivsutveckling och viss

 

högre utbildning. Statens finansiella kontroll skärptes. Vidare infördes regler

 

som tvingade kommunerna att privatisera kommunägda bostäder och att

 

lägga ut verksamheter på entreprenad. Kommunernas ansvar för skolorna

 

urholkades kraftigt och överfördes delvis till skolledningarna och delvis till

 

staten. Bland annat infördes en nationell läroplan, vilket stärkte statens

 

grepp. Klimatet förbättrades efter tillkomsten av en labour-regering 1997,

 

men systemet med quangos har bibehållits. Under labour-perioden har dock

 

ett omfattande självstyre införts i främst Skottland, men även i Wales, och

 

dessutom har det lokala styret i London stärkts.

 

Irland är ett annat exempel på en stat som i huvudsak gått i centralistisk

 

riktning under perioden. Kommunerna har successivt blivit av med uppgifter,

199

bl.a. ansvaret för hälso- och sjukvården, vilket i stället överförts till statliga

Fel! Okänt namn

organ. Bakom förändringen har legat en grundläggande misstro från statens

på

sida gentemot kommunerna, vilka inte ansetts kapabla att hantera denna typ

dokumentegenskap

av uppgifter. Även i övrigt har staten utövat nära kontroll av kommunerna.

.:Fel! Okänt namn

Ett uttryck för detta är att kommunerna fortfarande inte kan besluta om lån

på

eller investeringar utan är beroende av statens medgivande för detta. Även i

dokumentegenskap

Irland har det emellertid skett en förändring i decentralistisk riktning under

.

senare år. Den kommunala självstyrelsen garanteras numera i konstitutionen,

Bilaga 6

kommunerna har fått en allmän kompetens och får numera också själva

 

tillsätta sin chefstjänsteman.

 

Ett andra uttryck för centralisering är de återcentraliseringstendenser som

 

kunnat noteras i flera länder under slutet av 1990-talet och början av 2000-

 

talet. I många fall bottnar dessa i en uppfattning att decentraliseringspolitiken

 

gått för långt och medfört oacceptabla konsekvenser. I Norge har de speci-

 

fika statsbidragens andel återigen ökat, efter en tid när de generella domine-

 

rat. I Östeuropa finns tendenser till att staten återtagit greppet efter de första

 

årens decentraliseringspolitik. Även här pekade man på decentraliseringspo-

 

litikens avigsidor som skäl till återcentralisering, men en bidragande orsak

 

var också att det i initialskedet fanns alltför orealistiska förväntningar på vad

 

reformeringen skulle kunna åstadkomma (Illner 1998).

 

En särskild form av återcentralisering utgörs av införandet av s.k. rättig-

 

hetslagar. Staten ger vissa ofta särskilt utsatta grupper rätt att av kommunen

 

kräva viss service, eller en service på viss nivå. Kommunerna har skyldighet

 

att tillhandahålla denna, oavsett hur det påverkar kommunens övriga priorite-

 

ringar. Sådana rättighetslagar tillkom från mitten av 1980-talet i både Finland

 

och Norge. Ett viktigt motiv för rättighetslagstiftning har varit att se till att

 

den ram- och målstyrning som införts inte ska få oacceptabla konsekvenser

 

för utsatta grupper. Därigenom inskränks emellertid samtidigt den kommu-

 

nala självstyrelsen (Statskontoret 1994).

 

För det tredje har det hela tiden funnits en tendens att staten, när så ansetts

 

nödvändigt, utsatt kommunerna för starkare finansiell reglering. Ett bekym-

 

mersamt statsfinansiellt läge har i perioder varit ett motiv för staten att

 

minska resursöverföringarna men har också varit ett skäl för att styra kom-

 

munernas ekonomi hårdare. Risken för att kommuner skulle ge sig ut på

 

äventyrligheter har setts som ett potentiellt hot mot övergripande stabilise-

 

ringsmål. I Frankrike pågår en nationalisering av tidigare kommunala skatter,

 

vilket minskar kommunernas möjligheter att självständigt disponera sina

 

resurser (Hoffman-Martinot 2002). Den nya kommunallag som antogs av det

 

isländska parlamentet år 1997 ger staten större möjligheter att ingripa mot

 

kommuner som bedriver verksamheten med stora underskott. I extremfall

 

kan detta medföra att staten sätter kommunen under tvångsförvaltning.

 

Sammanvävning

 

En allmän tendens i många europeiska stater är att olika nivåers ansvarsom-

 

råden vävs samman. Tyskland och Österrike har varit föregångare, men

 

systemet tillämpas även i t.ex. Schweiz, Frankrike och Italien. Inblandade är

 

kommuner, regioner, staten och EU, men också privata intressen och civil-

200

samhällets övriga aktörer (OECD 1997). Genom detta har mer av beslutsfat-

Fel! Okänt namn

tande kommit att ske i förhandlingar samt genom nätverk och partnerskap.

på

Såväl finansieringsansvaret som ansvaret för genomförandet delas mellan de

dokumentegenskap

olika intressenterna. Samtidigt har ansvarsgränserna blivit mindre tydliga,

.:Fel! Okänt namn

och det har blivit svårare för medborgarna att veta var det politiska ansvaret

på

ska utkrävas. Sammanvävning av ansvar är vanligt i fråga om utvecklingspo-

dokumentegenskap

litik men också när det gäller t.ex. utbildning och kulturverksamhet. Ofta

.

regleras sammanvävningen genom särskilda kontrakt. Partnerskapsmodellens

Bilaga 6

användning understöds aktivt av EU. Ibland talas om sammanvävning av EU

 

med andra nivåer som ”multi-level governance”, men begreppet innefattar

 

också att det skett en förskjutning av ansvaret från formella styrelseorgan till

 

organ som också inkluderar andra än offentligrättsliga aktörer.

 

3.3 Några sammanfattande iakttagelser

Någon enhetlig rörelseriktning bland Europas stater kan inte identifieras. Alla de nämnda uttrycken för ansvarsfördelningens förändringar förekommer samtidigt, t.o.m. i ett och samma land. Ändå kan ett par huvudtendenser noteras. En sådan är decentraliseringsvågens kraftiga genomslag i de allra flesta stater. Under senare år finns emellertid tendenser till att staten återtar kontrollen, men också att ansvarsområdena blir mer sammanvävda.

Genomgående har utvecklingen i Sverige följt dessa europeiska huvudten- denser. Även i vårt land var decentralisering honnörsordet under periodens inledning. Nu finns dock flera uttryck för att staten återtar kommandot. I Sverige har också behovet av att sanera statsfinanserna fått konsekvenser för det kommunala självstyret.

4 Förändringarnas konsekvenser

4.1 Förhållanden i Sverige

Förändringar av ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner har i en mening medfört konsekvenser som är uppenbara. När en ny kommunallag införs som gör det möjligt för kommunerna att avgöra hur den egna organi- sationen ska se ut leder detta till att många ersätter tidigare obligatoriska nämnder med egna konstruktioner. I några införs kommundelsnämndssystem eller beställar och utförarmodeller (Statskontoret 1999). När en lag stiftas som förbjuder utförsäljning av allmännyttiga bostäder upphör också sådana transaktioner. Den intressanta frågan är emellertid i vad mån förändringar i ansvarsfördelningen leder till att önskade mål uppnås: Blir det bättre demo- krati om kommunerna får mer att säga till om? Leder centralisering till stor- driftsfördelar? Medför decentralisering att det växer fram större skillnader mellan kommunerna?

När det gäller konsekvenser av det senare slaget kan man emellertid kon- statera att det råder en tydlig brist på kunskap. Inom ramen för Kommittén Välfärdsboksluts analyser av det svenska välfärdssystemets förändrade vill- kor under 1990-talet konstaterar Åke Bergmark i en översikt över decentrali-

201

seringsreformerna att kunskaperna i fråga om reformernas effekter är mycket begränsade:

Mot bakgrund av att kommunalisering och decentralisering är be- grepp som under större delen av 1990-talet placerats relativt högt på den politiska dagordningen, är det påfallande hur litet som gjorts i form av systematiska empiriska studier på området. Det finns i dag ingen forskning som på ett generaliserbart sätt beskri- ver de allmänna decentraliseringstendensernas konkreta uttryck eller i vilken utsträckning de förhoppningar eller farhågor som ut- trycks i samband med utvecklingen kommit att besannas (Berg- mark 2001:42–43).

Det finns visserligen kartläggningar av hur själva genomförandeprocessen gått till (t.ex. Statskontoret 1994) och om styrmedels effektivitet (t.ex. Stats- kontoret 1997). Förändringarnas konsekvenser har dock knappast uppmärk- sammats. En bidragande orsak är troligen att det är svårt att isolera effekterna av just ansvarsfördelningsförändringarna i ett sammanhang där samhällsför- ändringar även i övrigt varit omfattande. Stat och kommuner har också re- formerats i andra avseenden än i fråga om ansvarsfördelningen. Det som kan uppfattas som konsekvenser kan även vara resultat av utanförliggande kraf- ter, t.ex. globaliserad ekonomi, EU:s betydelse eller internationell idésprid- ning. Trots detta borde det vara möjligt att man med väl fokuserade och avgränsade frågor samt med en genomtänkt metodologi ska kunna säga något om t.ex. konsekvenserna av decentraliseringsåren.

Det finns emellertid ett anmärkningsvärt undantag i denna brist på forsk- ning. Frågan om decentraliseringens konsekvenser för variationen mellan kommunerna i Sverige har faktiskt varit föremål för omfattande analyser. Enligt teorin borde skillnaderna öka när kommunerna får större möjligheter att anpassa verksamheten till lokala förutsättningar. Uppträder alltför stora skillnader kan man dock misstänka att nationella mål om enhetlighet kan äventyras. På samma sätt skulle alltför små skillnader kunna tolkas som att decentraliseringen är en chimär och att staten ändå i praktiken reglerar det mesta som kommunerna ägnar sig åt. En annan tolkning skulle kunna vara att lokala beslutsfattare av olika skäl inte vill eller vågar ta ut svängarna, trots att möjligheterna finns.

De undersökningar som genomförts avser variation i fråga om kostnader för olika verksamheter i kommunerna. Skillnader i kostnadsnivåer tas således som intäkt för att det också skulle råda skillnader i handlingsutrymme och politiska ambitioner. De första undersökningarna avsåg 1970-talet (Johans- son 1982) och perioden 1975–1985 (Stjernqvist och Magnusson 1988). Bägge studierna ger stöd för slutsatsen att skillnaderna successivt minskat mellan kommunerna. Under senare år har 1990-talets förändringar analyse- rats med en liknande uppläggning (Bergmark 2001, Svenska Kommunför- bundet/Landstingsförbundet, 2002). Resultaten från dessa undersökningar är inte entydiga. Inom vissa områden har skillnaderna ökat under decenniet. Det gäller t.ex. kostnaderna i grundskolan för läromedel och elevvård samt kost- naderna för socialbidrag. Dessutom har variationen i fråga om personaltät- heten inom förskolan ökat. Däremot har variationen minskat mellan kommu- nerna när det gäller kostnaden per elev i grundskolan och per barn i barnom-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

202

sorgen. Något systematiskt samband med genomförandet av vissa decentrali-

Fel! Okänt namn

seringsreformer, t.ex. den nya kommunallagen och sammanslagningen av

på

specialdestinerade statsbidrag till ett generellt, har dock ej kunnat noteras.

dokumentegenskap

Decentraliseringspolitikens genomslag skulle därmed inte vara så omfat-

.:Fel! Okänt namn

tande.

på

Det som emellertid gör dessa studier problematiska är att de så ensidigt

dokumentegenskap

begränsat sig till kostnadsvariationer och alltså inte tar hänsyn till andra

.

skillnader som kan uppträda. Även om kommuner använder lika mycket

Bilaga 6

resurser till en verksamhet kan innehållet i denna ändå vara olika. Det finns

 

studier av vissa aspekter som pekar på att kommunerna varit nog så duktiga

 

på att ta vara på möjligheter att profilera sig och att detta skett på olika sätt i

 

olika kommuner. Kommuner har t.ex. i varierande utsträckning stimulerat

 

framväxten av fristående skolor och valfrihetspolitik. De har också på olika

 

sätt och i olika grad valt att använda gymnasieskolan som en resurs i en lokal

 

utvecklingsstrategi (Hudson och Lidström 2002a). Detta syns inte i övergri-

 

pande kostnadsmått men är ändå uttryck för att utrymmet för lokalt självstyre

 

tas till vara.

 

4.2 Internationella erfarenheter

Om det är svårt att ge en heltäckande överblick över vilka konsekvenser

 

förändringar i ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna har medfört

 

i Sverige, blir dessa problem ännu mer uppenbara om avsikten är att säga

 

något om hur detta utvecklats i andra länder. Till tidigare nämnda problem

 

med att isolera det som beror på förändrade ansvarsfördelningar tillkommer

 

den komplexitet som det innebär att studera många länder. Systematiska

 

forskningsinsatser i andra länder är också begränsade (de Vrijes 2000).

 

Några observationer kan dock göras.

 

Först måste understrykas att eftersom utvecklingsriktningarna under peri-

 

oden gått åt olika håll i olika stater har också konsekvenserna varit olika i

 

olika länder. I Storbritannien och Irland är det främst konsekvenser av cent-

 

raliseringspolitiken som uppmärksammats. Det gäller t.ex. de bristande möj-

 

ligheterna för medborgarna att kunna påverka den lokala välfärdsservicen

 

genom den egna kommunen och den utsatthet kommunerna haft genom att

 

de ansetts vara nivåer av underordnad betydelse.

 

I andra länder är det i stället konsekvenser av decentraliseringspolitiken

 

som stått i fokus. I den internationella litteraturen på området har det i all-

 

mänhet setts som framgångsrikt att de lägre självstyrande nivåerna fått mer

 

att säga till om. Omdömena gäller både nyinrättade regionala nivåer och de

 

kommunala grundnivåerna. Subsidiaritetsprincipen har brett stöd. Trots detta

 

har vissa avigsidor med decentraliseringsåtgärderna uppmärksammats. Bland

 

sådana problem kan nämnas att staten kommit att ta ett mindre ansvar för

 

social utjämning och stadsförnyelse. Detta har överlämnats till kommuner

 

och regioner själva, vilket anses ha medfört att skillnaderna ökat och kapa-

 

citeten att göra något åt problemen minskat (Clark 1997).

 

Särskilda problem har följt med decentraliseringspolitiken i Östeuropa.

 

Förväntningarna kanske var uppskruvade omedelbart efter frigörelsen från

 

kommunismen, och det har senare också visat sig att det varit svårt att nå

203

resultat även på en lägre ambitionsnivå. Uppgifter har överförts, men inte

Fel! Okänt namn

resurser. Staten har bibehållit mycket av kontrollen. Nya kommuner har haft

på

problem med bristande demokratisk legitimitet. I några stater har decentrali-

dokumentegenskap

seringssträvandena slagit över i sin motsats, eftersom centralmakten tolkat

.:Fel! Okänt namn

uppkomna problem som uttryck för att starkare central styrning är nödvän-

på

dig.

dokumentegenskap

Huruvida regionaliseringsprocessen påverkat kommunerna är i hög grad

.

beroende av vilken roll regionerna givits i förhållande till kommunerna. I

Bilaga 6

t.ex. Frankrike har det understrukits att regioner och kommuner ska vara

 

separata från varandra. Regionerna fick sina uppgifter från staten, och samti-

 

digt förstärktes också kommunernas ställning. I praktiken kan dock den

 

ökade sammanvävningen mellan olika nivåer ha skapat ett ökat beroende

 

mellan kommuner och regioner.

 

I Nederländerna har däremot den mellanliggande nivån en överordnad roll

 

gentemot kommunerna. Inom vissa områden övervakar provinserna laglig-

 

heten i kommunernas beslutsfattande och ska också samordna kommunal och

 

annan offentlig verksamhet inom sitt territorium. Detta har kommit att in-

 

skränka kommunernas självständighet (Council of Europe 1998a). Ibland har

 

den regionala nivån också uppfattats som konkurrent till den kommunala.

 

Vanligt är att bägge bedriver utvecklingspolitik, vilket ibland leder till kon-

 

flikter.

 

5 Slutsatser och slutbedömning

5.1 Huvuddrag och förklaringar

Ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna är mångfasetterad, i både Sverige och i andra länder. Det gäller i fråga om de huvudprinciper som finns och deras praktiska tillämpning, men det är också fallet när det gäller förändringarna under perioden 1974–2002. Parallellt finns uttryck för såväl decentralisering som centralisering. Starka tendenser till decentralisering har kunnat noteras i de flesta europeiska stater. Det gäller inte bara en förstärk- ning av den regionala nivån, utan även att uppgifter överförts till primär- kommunerna och att styrningen av dessa mer än tidigare skett i form av angivande av målsättningar och ramar. I Sverige genomfördes huvudmanna- skapsförändringar, statsbidragen slogs samman till ett i huvudsak generellt bidrag samtidigt som kontroll och styrning mjukades upp.

I flera stater, främst Storbritannien och Irland, var emellertid centralisering och en urholkning av den kommunala självstyrelsen den dominerande ten- densen. Sådana inslag har också hela tiden funnits även i andra länder när det gäller statens kontroll av kommunernas finanser. I vissa fall har tillfälliga restriktioner använts, t.ex. stopp för kommunala skattehöjningar, men andra åtgärder har varit mer långvariga eller permanenta. Inskränkningarna i den kommunala handlingsfriheten har skett med hänvisning till övergripande statsfinansiella intressen. Under senare år har dessutom tendenser till åter- centralisering gjort sig gällande, inte bara i Sverige utan även i andra länder. Staten har på nytt infört specialdestinerade statsbidrag och ny reglering av kommunal verksamhet. Argumentet har ofta varit att decentraliseringen gått

204

för långt och medfört oacceptabla konsekvenser. Utöver dessa drag finns

Fel! Okänt namn

också en underliggande tendens att olika nivåers ansvarsområden vävs sam-

på

man.

dokumentegenskap

Denna komplexitet, med delvis motstridande utvecklingsriktningar, anty-

.:Fel! Okänt namn

der att det knappast finns en, underliggande, orsak till att ansvarsfördelning-

på

en rör sig i den ena eller den andra riktningen. Visserligen har mer generella

dokumentegenskap

aspekter betydelse, men hänsyn måste dessutom tas till situationen i varje

.

stat för att man ska förstå varför ansvarsfördelningen förändrats i en viss

Bilaga 6

riktning. Vi menar att det är fruktbart att skilja på två huvudtyper av förkla-

 

ringar, nämligen endogena och exogena.

 

Endogena förklaringar fokuserar på staternas inre dynamik. Ett gemensamt

 

drag i både de stater som rört sig mot decentralisering och de vars ansvars-

 

fördelning blivit mer centraliserad är att åtgärderna motiverats med hänvis-

 

ning till negativa erfarenheter av tidigare förhållanden. Det gäller t.ex. i

 

Östeuropa där decentraliseringsreformerna var en reaktion mot alltför långt-

 

gående centralisering under kommunistiskt styre. Även i t.ex. Frankrike och

 

Spanien genomfördes decentralisering och regionalisering som svar på en

 

centraliserad ordning. I Irland och Storbritannien pågår just nu en decentrali-

 

seringsrörelse efter flera decennier av starkt centralt styre. I Sverige tog

 

1980- och 1990-talens decentraliseringsreformer utgångspunkt i en kritik

 

mot alltför långt gången central standardisering av den lokala välfärdspoliti-

 

ken.

 

Motiv som vilar på tidigare erfarenheter har också legat till grund för delar

 

av centraliseringspolitiken. I dessa fall är det emellertid erfarenheter av de-

 

centraliseringsåtgärder som utgjort utgångspunkt. Staten har i någon mån

 

återtagit greppet i Östeuropa sedan de första årens decentraliseringspolitik

 

inte lett till förväntade resultat. Specialdestinerade statsbidrag har fått en ny

 

roll, i både Norge och Sverige, eftersom de generella statsbidragen medfört

 

att det blivit svårt för staten att styra samtidigt som man anser att det finns

 

brister i välfärdssystemen som kräver statliga insatser. I Sverige menar Soci-

 

aldemokraterna att decentraliseringen till kommunerna gått för långt. Staten

 

anses ha släppt ifrån sig för mycket ansvar (Från Riksdag & Departement

 

2002:2). Såväl decentraliserings- som centraliseringsåtgärder genereras såle-

 

des av erfarenheter som är specifika för varje nationellt system.

 

Till en liknande slutsatser kommer de Vries, som undersökt decentralise-

 

ringstendenserna i fyra europeiska stater under efterkrigstiden:

 

Argumenten för eller emot decentralisering varierar med den pe-

 

riod under vilken decentralisering blir en politisk fråga och dessa

 

kan ses som reaktioner mot de politiska värderingar som domine-

 

rade under perioden dessförinnan. Exempelvis kopplades argu-

 

menten för decentralisering till en rädsla för totalitarism i 1950-

 

talets Tyskland. De kan ses som en reaktion mot centraliserad

 

planering och en strävan mot mer demokrati i Storbritannien i det

 

sena 1960-talet. De var nära relaterade till administrativ moderni-

 

sering i Sverige i slutet av 1970- och början av 1980-talen, och

 

antogs bidra till att öka styrningens effektivitet i Nederländerna i

 

slutet av 1980-talet och under det tidiga 1990-talet. Argumenten

 

förefaller hänga samman med de värderingar som för tillfället

 

dominerade i den rådande politiska kulturen och var inte länkade

205

till att decentralisering i sig skulle ha några särskilda inneboende egenskaper” (egen över) (de Vries 2000:218).

Vi vill gärna förstå detta i termer av dialektiska pendelrörelser: Ansvarsför- delningen tycks i huvudsak förändras i en riktning i enlighet med de värde- ringar som för tillfället dominerar. Efter hand växer emellertid erfarenheterna av hur principen fungerar i praktiken, och då uppstår också en kritik mot den dittills dominerande riktningen. Så småningom når man en punkt där avig- sidorna av en alltför långtgående tillämpning av den rådande ansvarsfördel- ningsprincipen framstår som uppenbara. En rörelse i motsatt riktning sätter i gång. Denna motrörelse är emellertid sällan en återgång till utgångsläget, utan innebär i stället att en ny situation etableras. I förlängningen kan dock även denna motrörelse slå över i sin motreaktion.

Ett exempel på detta är det sätt som statsbidragen till kommunerna föränd- rades på i Sverige. Specialdestinerade statsbidrag ersattes successivt med generella, för att från mitten av 1990-talet läggas ihop till en påse pengar till varje kommun. Kanske var detta ett steg för mycket i decentralistisk riktning. Det blev inte längre möjligt för statsmakterna att styra resurser direkt till specifika ändamål i den kommunala verksamheten. För att bättre kunna rikta resurser till skolan infördes därför ett nytt, specialdestinerat statsbidrag fr.o.m. år 2001.

All förändring i fråga om ansvarsfördelningen är dock inte specifik för varje stat. De inrikes förhållandena har under perioden blivit alltmer bero- ende av villkor som sätts utanför den nationella arenan. Det finns därför gemensamma drag i förändringen, som uppträder generellt över hela konti- nenten. Det gäller t.ex. tendensen att staten skärper den finansiella kontrollen över kommunerna och den tilltagande sammanvävningen av ansvarsområden mellan olika nivåer. Det kan också noteras att vissa huvuddrag, t.ex. decent- raliseringsutvecklingen, förekommer parallellt i en lång rad stater. I dessa fall är det rimligare att söka efter förklaringar av exogen natur, som då bör finnas utanför den enskilda statens domän. Nära till hands ligger antagandet att det är tilltagande ekonomisk globalisering, och därmed sammanhängande skärpta konkurrensvillkor, som utsätter staterna för en likartad press. Detta medför att kommunerna inte längre kan ges samma finansiella självständig- het, utan måste underställas en nationell finanspolitik. Det bidrar också till ett behov av att samordna och mobilisera gemensamma resurser för att möta internationell konkurrens men också för att hushålla bättre med offentliga medel. Sådan sammanvävning av ansvarsområden sker i fråga om politik för lokal och regional utveckling men också när det gäller den offentliga ser- viceproduktionen. En exogen faktor av betydelse är också spridningen av idéer över gränser om hur lämpliga lösningar på upplevda problem bör se ut. Decentraliseringsåtgärdernas samtidiga uppträdande i många länder har t.ex. uppmuntrats av EU men också av andra internationella organisationer, t.ex. OECD.

Vi menar att man måste dra lärdomar av pendlingsrörelserna. Alltför tvära kast skapar osäkerhet om spelreglerna och medför omställningskostnader. Strävan bör vara att utforma en ansvarsfördelning mellan stat och kommu-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

206

ner som är långsiktigt hållbar och undviker extremvärdena på centrali- serings- och decentraliseringsskalan.

5.2 Ansvarsprincipernas ändamålsenlighet

Den ansvarsfördelning som tillämpats i Sverige under senare delen av 1900- talet har kodifierats i länsberedningens fem principer för fördelning av upp- gifter mellan olika nivåer: Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och väl- färd. En uppgift bör ej ligga på högre beslutsnivå än nödvändig i förhållande till de av beslutet direkt berörda. Uppgifter som kräver ett stort mått av lik- formighet eller där överblick över hela riket är nödvändigt bör ligga på cen- tral nivå. Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras. Närliggande uppgifter bör verk- ställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman, om därige- nom effektivitetsvinster kan uppnås.

I någon mån kan man säga att dessa principer varit styrande, men det är nog rimligare att påstå att de summerat en praxis som successivt kommit att etableras under 1900-talet. I samband med att förändringar i ansvarsfördel- ningen övervägts har det dock varit vanligt att man hänvisat till dem. Något formellt riksdagsbeslut om principerna har dock inte fattats.

Vi har kunnat konstatera att dessa uppgiftsfördelningsprinciper ej ifråga- satts under den studerade perioden, trots att ansvarsfördelningen varit före- mål för återkommande diskussioner, bl.a. i många statliga utredningar. Prin- ciperna är formulerade på ett så allmänt sätt att de ger utrymme för föränd- ringar i olika riktningar. Det är sannolikt också därför som de varit okontro- versiella. Ska principerna ges en mer styrande funktion behöver de både preciseras och ges en starkare status genom att fastställas av riksdagen. Ett sådant förfarande skulle emellertid försvåra anpassningen till förhållanden som varierar över tid. De fungerar dessutom väl som en gemensam referens- punkt i den svenska debatten.

Vi menar att dessa uppgiftsfördelningsprinciper även i fortsättningen bör ha den kodifierande funktion de hittills haft. En striktare reglering av ansvars- fördelningen skapar villkor som lätt blir statiska. I enlighet med vårt tidigare resonemang menar vi emellertid att de fem principerna behöver kompletteras med ytterligare en: Fördelning av ansvar och uppgifter bör ske med en strä- van efter långsiktigt hållbara lösningar. Därvid bör såväl alltför långtgå- ende decentralisering som alltför långtgående centralisering undvikas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

5.3 Tre alternativ för ökad enhetlighet

Såsom påpekats har de senaste årens tendenser till en mer omfattande statlig styrning i väsentlig utsträckning motiverats med erfarenheter från decentrali- seringspolitikens resultat. I Sverige är det nog ingen överdrift att säga att när decentraliseringsutvecklingen inleddes i mitten av 1970-talet beträddes något av en jungfrulig mark. Andra stater av mer decentraliserad karaktär, t.ex. Schweiz, hade längre erfarenhet av decentraliseringens möjligheter och pro-

207

blem. Sådana lärdomar saknades däremot i Sverige, som under lång tid varit

Fel! Okänt namn

en etniskt homogen enhetsstat, med en förhållandevis stark centralmakt. I

på

stället blev det de praktiska erfarenheterna som blev avgörande. Inlednings-

dokumentegenskap

vis var också dessa positiva. De problem som identifierades sågs snarast som

.:Fel! Okänt namn

uttryck för ett kvardröjande inflytande från den gamla centralstyrningskul-

på

turen.

dokumentegenskap

Under 1990-talet förändrades dock bilden, och decentraliseringspolitikens

.

avigsidor lyftes fram. Inte minst uppmärksammades svårigheterna för riks-

Bilaga 6

dag och regering att styra verksamheter som man ändå ytterst hade politiskt

 

ansvar för. En ökning av det generella statsbidraget medförde inte automa-

 

tiskt att skolan fick större resurser. Inom ramen för den kommunala självsty-

 

relsen planerade kommuner att införa skolmåltidsavgifter, vilket ansågs

 

strida mot nationella mål om enhetlighet. Kommuner har inte funnit sig i

 

domstolars utslag om enskilds rätt till bidrag eller stöd utan att staten kunnat

 

göra så mycket. Röster har därför höjts för att staten bör återta greppet (jfr

 

t.ex. Ehn 2002).

 

Om motivet är att åstadkomma högre grad av enhetlighet finns emellertid

 

flera vägar att gå, som alla innebär olika grader av statlig inblandning i den

 

kommunala självstyrelsen. En variant är en återgång till att använda mer av

 

klassisk regelstyrning av de villkor som gäller i de lokala verksamheterna.

 

Detaljerad reglering, specialdestinerade statsbidrag och en mer närgången

 

kontroll blir då användbara instrument. Dessutom kan avvikelser utsättas för

 

effektivare sanktionering. För den kommunala självstyrelsen skulle dock

 

detta innebära påtagliga inskränkningar.

 

En annan variant är att fortsätta på den inslagna vägen med målstyrning

 

och utvärderingar, men med starkare krav från staten på enhetlighet i resultat,

 

samtidigt som effektivare instrument för kontroll och uppföljning utvecklas.

 

Genom rättighetslagar kan det garanteras att de mest behövandes intressen

 

inte åsidosätts. Statens sanktionsmöjligheter kan också förstärkas. Även med

 

denna modell stärker staten greppet över kommunerna, men dessa behåller

 

möjligheterna att avgöra hur målen ska uppnås.

 

Den tredje varianten, som innebär det största utrymmet för kommunernas

 

egna avgöranden, förutsätter att statens styrning och kontroll kvarstår på

 

ungefär samma nivå som i dag. Vägen till enhetlighet går emellertid via

 

frivillighet och ett stöd till kommuners lärande av varandra. Staten kan t.ex.

 

bidra med att skapa nya arenor och mötesplatser genom att arrangera semi-

 

narier och konferenser. Viktigt är också att utveckla benchmarking-system,

 

genom vilka goda exempel kan lyftas fram, premieras och spridas till andra

 

kommuner. Samtidigt medför den decentraliserade modellen att det finns god

 

grogrund för lokal kreativitet och därmed en framväxt av nya idéer och lös-

 

ningar. Det underliggande antagandet är att kommunerna faktiskt vill lära av

 

varandra och besitter en självreglerande förmåga (Baldersheim & Ståhlberg

 

1994). På detta sätt skulle det vara möjligt att förena långt gående kommu-

 

nalt självstyre med nationell enhetlighet (jfr Svenska Kommunförbun-

 

det/Landstingsförbundet, 2002).

 

Vilken av dessa tre modeller som är mest rimlig kan inte avgöras på basis av

 

en statsvetenskaplig analys. I stället beror detta på hur de olika alternativen

208

 

värderas vilket gör att valet mellan dem i högsta grad är en politisk fråga. Om man håller den kommunala självstyrelsen högt bör man dock vara för- siktig med ytterligare statsingripanden.

5.4 Lär av andra länder

Modeller som tillämpas i andra länder bör inte utan vidare överföras till vårt land. Samtidigt ska man inte förvänta sig att vi en gång för alla funnit de bästa lösningarna. Det borde emellertid finnas goda möjligheter att utveckla ett lärande mellan stater, som tar hänsyn till de speciella nationella förutsätt- ningar som råder. I takt med att Europasamarbetet vidareutvecklas bör man räkna med att även idéöverföring mellan stater tilltar.

Översikten har visat att ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner i många länder innefattar lösningar som avviker från våra. I Spanien följer uppgifterna kommunernas storlek. I Tjeckien har stora kommuner ansvar också för vissa funktioner i omgivande mindre kommuner. Tyska kommuner kan överklaga statliga beslut som de anser kränker självstyrelsen. Borgmäs- tare har i vissa stater skyldighet att granska de kommunala beslutens laglig- het. Varje sådan lösning borde mana till nyfikenhet: Vad ligger bakom? Hur fungerar det? Vilka blir konsekvenserna? Hur skulle detta se ut, anpassat till svenska förhållanden? Är det lämpligt och möjligt?

Särskilt borde inslag som prövats i våra nordiska grannländer granskas noga av debattörer och beslutsfattare i Sverige. Likheter i ekonomiska, soci- ala och kulturella hänseenden samt gemensamma drag i fråga om väl- färdsmodell och kommuners ställning borde borga för det fruktbara i ett sådant överförande av erfarenheter. I Norge och Danmark är primärvården en uppgift för primärkommunerna. I Finland finns obligatoriska kommunalför- bund. I alla nordiska stater förs en debatt om ansvarsfördelningen mellan olika nivåer. Även av detta kan vi i Sverige lära oss.

Vi menar att det krävs en större öppenhet för lärdomar från andra länder, i synnerhet när den ansvarsfördelning vi tillämpar är under debatt. I ett allt- mer sammanvävt Europa finns det många erfarenheter som gjorts i andra länder att dra nytta av. Särskilt nordiska lärdomar bör uppmärksammas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

5.5 Kunskapsluckor

Kunskapsluckorna är stora när det gäller vilka konsekvenser som förändring- ar i ansvarsfördelningen medfört. Visserligen finns ett metodproblem när det gäller att avgränsa effekter av ansvarsfördelningen från annat som inträffat i samhället, men det borde ändå vara möjligt att med en riktad insats sprida ljus över vad som hänt. Även om ambitionen inte behöver vara att göra en heltäckande analys finns det ändå områden som är möjliga att undersöka.

De analyser som utförts av decentraliseringspolitikens konsekvenser har framför allt gällt om kostnadsvariationerna ökat mellan kommunerna. Man har därvid kunnat konstatera att det skedde en homogenisering mellan kom- munerna under 1970- och 80-talen och att denna tendens också präglade 1990-talet inom vissa områden. Decentraliseringsåtgärder skulle därmed inte

209

ha haft det genomslag som man förväntat sig. Undersökningarna har emeller-

Fel! Okänt namn

tid varit begränsade till kostnadsvariationer, medan den lokala politikens

på

innehåll inte granskats. Även om kommuner satsat lika mycket pengar på

dokumentegenskap

t.ex. äldreomsorg eller skolverksamhet kan denna vara olika utformad i olika

.:Fel! Okänt namn

kommuner.

på

Utöver detta finns det också behov av att analysera i vad mån förändringar

dokumentegenskap

i centralistisk respektive decentralistisk riktning inneburit konsekvenser för

.

effektivitet och demokrati. I avsnitt 2.1 redovisades två uppsättningar motiv

Bilaga 6

för att ansvarsfördelningsprinciper borde leda till bättre effektivitet och de-

 

mokrati. Både förespråkarna för en stark centralmakt och de som vill lägga

 

tyngdpunkten på kommunerna har sådana förväntningar. Flera av dessa

 

antaganden är möjliga att pröva empiriskt. Det gäller t.ex. ifall medborgarnas

 

engagemang ökar med ökad decentralisering och om centralisering leder till

 

samordningsvinster.

 

Som tidigare nämnts borde det också vara intressant att mer systematiskt

 

kartlägga erfarenheter av ansvarsfördelningsförändringar i andra länder.

 

Även i detta avseende har vi kunnat notera att det saknas generell kunskap.

 

Vi menar att det råder en påtaglig brist på kunskap om konsekvenser av förändringar i ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner. En uppgift som borde vara metodologiskt hanterbar och samtidigt relevant för bedöm- ningen av dessa konsekvenser är en undersökning av hur innehållet i kom- muners policy förändrats över tid. Medför decentralisering att den lokala mångfalden ökar? Har i så fall centraliseringsåtgärder motsatt effekt? Vilka erfarenheter finns att hämta från andra länder?

210

Referenser

Baldersheim, Harald & Ståhlberg, Krister (eds), 1994. Towards the Self- Regulating Municipality. Aldershot: Ashgate.

Baldersheim, Harald, 2002. Subsidiarity at Work: Modes of Multi-Level Governance in European Countries. In Caulfield, Janice & Larsen, Helge, O. (eds), Local Government at the Millennium. Opladen: Ledske, Budrich.

Bennet, Robert J. (ed.), 1993. Local Government in the New Europe. London and New York: Belhaven Press.

Bergmark, Åke, 2001. Den lokala välfärdsstaten? Decentraliseringstrender under 1990-talet. I Szeberhely, Marta (red.) Välfärdstjänster i omvandling. SOU 2001:52.

Clark, David, 1997. Local Government in Europe: Retrenchment, Restructur- ing and British Exceptionalism. West European Politics, vol. 20 (3), pp. 134- 163.

Council of Europe, 1988. Allocation of Powers to the Local and Regional Levels of Governments in the Member States of the Council of Europe. Stras- bourg: Council of Local and Regional Authorities of Europe.

Council of Europe, 1998a. Regionalisation and its effects on local self- government. Local and regional authorities in Europe, No 64.

Council of Europe, 1998b. Limitation of local taxation, financial equalisa- tion and methods for calculating general grants. Local and regional authori- ties in Europe, No 65.

Council of Europe 2000. 4th General Report on Political Monitoring of the Implementation of the European Charter of Local Self-Government. Explan- atory Memorandum, Volume II. The Congress of Local and Regional Au- thorities in Europe: 7th Plenary Session of the Congress, Strasbourg 23–25 May 2000.

Dente, Bruno, 1997. Sub-National Governments in the Long Italian Transi- tion. West European Politics, vol. 20 (1), pp. 176–193.

Ehn, Peter, 2002. Var sak på sin plats? En studie av ansvarsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner. Stockholms universitet: Score. Mimeo.

Från Riksdag & Departement, nr 2, 2002.

Gustafsson, Agne, 1999. Kommunal självstyrelse. Kommuner och landsting i det politiska systemet. 7 uppl. Stockholm: SNS Förlag.

Gustafsson, Gunnel, 1987. Decentralisering av politisk makt. Stockholm: Carlssons.

Hanberger, Anders, 1997. Lokalpolitikens möjligheter. Umeå universitet, statsvetenskapliga institutionen.

Hjelmqvist, Ingvar, 1994. Relationer mellan stat och kommun. Stockholms universitet, statsvetenskapliga institutionen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

211

Hoffman-Martinot, Vincent, 2002. The French Republic, one and divisible? Paper presented at the Conference ”Reforming Local Government: Closing the Gap Between Democracy and Efficiency”, 26–27 September 2002, Uni- versity of Stuttgart, Institute for Social Sciences.

Hudson, Christine & Lidström, Anders (eds), 2002a. Local Education Poli- cies. Comparing Sweden and Britain. Houndmills: Palgrave.

Hudson, Christine och Lidström, Anders, 2002b. Elitskola, jämlikhet, mark- nad. Skolpolitiska förändringar i Sverige och Storbritannien under 1900- talet. I Andersson-Skog, Lena och Krantz, Olle Omvandlingens sekel. Per- spektiv på ekonomi och samhälle i 1900-talets Sverige. Lund: Studentlittera- tur.

Illner, Michal, 1998. Territorial Decentralization: An Obstacle to Democratic Reform in Central and Eastern Europe? In Kimball, Jonathan, D., (ed.) The Transfer of Power. Decentralization in Central and Eastern Europe. Buda- pest: LGI.

Johansson, Leif, 1982. Kommunal servicevariation. Rapport från Kommu- naldemokratiska kommittén, 11. Stockholm: Liber/Allmänna förlaget.

Knudsen, Tim, 1995. Dansk statsbyggning. København: Jurist- og Økonom- førbundets Forlag.

Lidström, Anders, 2003. Kommunsystem i Europa. 2:a upplagan. Malmö: Liber.

Lidström, Anders och Hudson, Christine, 1995. Skola i förändring. Stock- holm: Nerenius & Santérus förlag.

Montin, Stig, 2002. Moderna kommuner. Malmö: Liber.

OECD, 1997. Managing across levels of government.

Page, Edward C., 1991. Localism and Centralism in Europe. The Political and Legal Bases of Local Self-Government. Oxford: Oxford University Press.

Page, E.C. & Goldsmith, M.J. (eds), 1987. Central and Local Government Relations. Sage, London.

Petersson, Olof, 2001. Kommunalpolitik. 4:e uppl. Stockholm: Norstedts Juridik.

Riksdagens protokoll 1976:136.

Riksrevisionsverket, 1996. Förhållandet stat–kommun – En strategi för Effektivitetsrevisionens granskningsinsatser. RRV 1996:28. Stockholm.

SOU 1974:53. Skolans arbetsmiljö. Betänkande avgivet av Utredningen om skolans inre arbete – SIA. Stockholm: Allmänna förlaget.

SOU 1974:84. Stat och kommun i samverkan.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

212

SOU 1991:25. Frikommunförsöket: erfarenheter av försöken med en friare

nämndorganisation. Stockholm: Allmänna förlaget.

SOU 1996:129. Den kommunala självstyrelsen och grundlagen.

SOU 1996:169. Förnyelse av kommuner och landsting. Slutbetänkande av kommunala förnyelsekommittén. Stockholm: Fritzes.

SOU 2000:1. En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-talet. Demokratiutredningens betänkande. Stockholm: Fritzes.

Statskontoret, 1994. Erfarenheter av huvudmannaskapsförändringar. 1994:24.

Statskontoret, 1998. Statens tillsyn över verksamhet i landsting och kommu- ner. 1998:8.

Statskontoret, 1999. Kommunernas och landstingens politiska organisation åren 1995–1998.

Statskontoret, 2002. Stat/kommunrelationer i Europa. 2002:22.

Stjernquist, Nils & Magnusson, Håkan, 1988. Den kommunala självstyrelsen, jämlikheten och variationerna mellan kommunerna. Civildepartementet.

Strandberg, Urban, 1998. Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962- 1994. Hedemora: Gidlunds förlag.

Strömberg, Lars & Lindgren, Lena, 1994. The Swedish Case: political change and administrative resistance. In Baldersheim, Harald & Ståhlberg, Krister (eds) Towards the Self-Regulating Municipality. Aldershot: Ashgate.

Svenska Kommunförbundet/Landstingsförbundet, 2002. Spelrum för själv- styre – rum för demokrati. Stockholm.

Söderström, Lars, 2002. Hotet mot kommunerna – en ESO-rapport om an- svarsfördelning och finansiering i framtiden. Ds 2002:7.

Vrijes de, Michiel S., 2000. The rise and fall of decentralization: A compara- tive analysis of arguments and practices in European countries. European Journal of Political Research, vol. 38 (2), pp. 193-224.

Westerståhl, Jörgen, 1987. Staten, kommunerna och den statliga styrningen. Några principfrågor. Stat och kommunberedningen, Civildepartementet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

213

Författarna

Anders Lidström är docent i statsvetenskap vid Umeå universitet. Han dispu- terade 1991 på en avhandling om lokalt handlingsutrymme i svensk skolpoli- tik. Därefter har hans forskning kretsat kring lokal politik, kommunal demo- krati, utbildningspolitik och jämförande politik. Bland senare tids publikat- ioner märks ”Kommunsystem i Europa”, (2:a upplagan, Liber, 2003).

Kerstin Kolam är fil dr och universitetslektor vid statsvetenskapliga in- stitutionen, Umeå universitet. Hon disputerade 1987 på en avhandling med titeln ”Lokala organ i Norden 1968–1986. Från idé till verklighet”. Hon har under åren genomfört ett antal utvärderingar av demokratireformer i kom- muner och landsting, t.ex. i form av kommundelsnämnder och primärvårds- nämnder.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 6

214

Vid hearingen deltog nedanstående personer med förberedda inlägg:

Daniel Tarschys, professor vid Statsvetenskapliga institutionen Stockholms universitet,

Henry Bäck, professor vid Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet,

Henry Ohlsson, professor vid Nationalekonomiska institutionen Göteborgs universitet,

Eva Mörk, docent vid Nationalekonomiska institutionen vid Uppsala univer- sitet,

Per Pettersson-Lidbom, fil dr vid Nationalekonomiska institutionen vid Stockholms Universitet,

Docent Bo Malmberg vid Kulturgeografiska institutionen vid Uppsala uni- versitet,

Docent Joakim Palme, Institutet för framtidsstudier,

Curt Riberdahl, tidigare chefsjurist vid Svenska Kommunförbundet,

Marja Lemne, kanslichef vid Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Gunnar Wetterberg, samhällspolitisk chef vid Saco,

Stig Davidsson, kommunalråd i Nybro kommun,

Lars-Erik Kalles, stadsrevisor i Stockholms stad,

Stefan Ackerby, chefsekonom vid Landstingsförbundet,

Stig Nyman, oppositionslandstingsråd i Stockholms läns landsting, Bo Pettersson, landstingsråd i Södermanlands läns landsting.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 7

215

Innehållsförteckning

1

Utgångspunkter för revisorernas förslag .................................................

1

2

Revisorernas iakttagelser om oklarheter .................................................

3

 

2.1

Nuvarande bidrags- och utjämningssystem ....................................

3

 

2.2

Effekter av det generella statsbidraget ............................................

4

 

2.3

Effekter av specialdestinerade statsbidrag ......................................

5

 

2.4

Redovisning av statsbidrag .............................................................

6

 

2.5

Balanskravet ...................................................................................

7

 

2.6

Kommunernas resurser och den enskildes rättssäkerhet .................

8

 

2.7

Statlig tillsyn och den enskildes rättssäkerhet...............................

10

 

2.8

Statens styrning av verksamheter som bedrivs i kommuner .........

10

 

2.9

Ansvarsförhållanden .....................................................................

13

3

Revisorernas överväganden och förslag ...............................................

15

 

3.1

Det behövs konsekvensanalyser för stat- och kommunfrågor.......

15

 

3.2

Statsbidrags- och utjämningssystemen .........................................

16

 

3.3

Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun .............................

19

Förslag 2002/03:RR21..................................................................................

20

Bilaga 1

 

 

Förslag till riksdagen 2001/02:RR19 ............................................................

22

 

Riksdagens revisorers förslag angående statens styrning av

 

 

livsmedelstillsynen ...................................................................................

22

1

Revisorernas granskning.......................................................................

22

2

Revisorernas iakttagelser ......................................................................

22

3

Ny information......................................................................................

23

4

Revisorernas överväganden och förslag ...............................................

24

 

4.1

Information om regelverket ..........................................................

24

 

4.2

Europeiska kommissionens utvärderingar ....................................

25

 

4.3

Reformera finansierings- och avgiftssystemet ..............................

26

 

4.4

Redovisa kostnaderna ...................................................................

28

 

4.5

Tydliggör företagens ansvar .........................................................

28

 

4.6

Livsmedelsverkets styrning och uppföljning ................................

29

 

4.7

Länsstyrelsernas uppgifter ............................................................

32

 

4.8

Kommunernas resurser .................................................................

32

 

4.9

Rapporteringen behöver förbättras................................................

34

 

4.10

Sanktioner.....................................................................................

35

 

4.11

Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun .............................

36

 

4.12

Övriga frågor ................................................................................

37

Bilaga 2

 

 

Förslag till riksdagen 2002/03:RR3 ..............................................................

41

 

Riksdagens revisorers förslag angående statens styrning av skolan .........

41

1

Revisorernas granskning.......................................................................

41

2

Revisorernas iakttagelser ......................................................................

41

3

Regeringens utvecklingsplan för skolan ...............................................

42

4

Skolverkets uppgifter............................................................................

42

5

Tillsyn...................................................................................................

44

6

Ekonomi................................................................................................

46

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

216

7

Uppföljning...........................................................................................

47

8

Anmälningsplikt ...................................................................................

49

9

Revisorernas förslag .............................................................................

50

Bilaga 3

 

 

Förslag till riksdagen 2002/03:RR4 ..............................................................

51

 

Riksdagens revisorers förslag angående nationella mål i kommunernas

 

 

äldreomsorg ..............................................................................................

51

1

Revisorernas granskning.......................................................................

51

 

1.1

Samspelet mellan staten och kommunerna ...................................

51

 

1.2

Granskningens inriktning på äldreomsorgen ................................

53

2

Revisorernas iakttagelser ......................................................................

54

 

2.1

De äldres rättssäkerhet ..................................................................

54

 

2.2

Resurser och resursanvändning.....................................................

55

 

2.3

Många frågor kring kvalitet och inriktning ...................................

57

3

Remissinstansernas synpunkter ............................................................

58

 

3.1

Allmänna kommentarer ................................................................

58

 

3.2

De äldres rättssäkerhet ..................................................................

59

 

3.3

Ekonomi och resursanvändning ....................................................

60

 

3.4

Kvalitet och inriktning ..................................................................

60

4

Revisorernas slutsatser och förslag .......................................................

61

 

4.1

Ökade påfrestningar på kommunerna ...........................................

61

 

4.2

Behov av flera typer av insatser ....................................................

61

 

4.3

Revisorernas förslag .....................................................................

64

Bilaga 4

 

 

Rapport 2002/03:14 Vad ska man tro? Redovisning av statsbidrag till

 

kommunerna .................................................................................................

67

Förord ...........................................................................................................

69

Sammanfattning............................................................................................

70

 

Oklara ansvarsförhållanden ......................................................................

70

 

Oklara redovisningar ................................................................................

70

 

Oförklarade skillnader ..............................................................................

71

 

Revisorernas förslag .................................................................................

71

1

Utgångspunkter.....................................................................................

72

2

Behovet av ekonomisk statistik ............................................................

73

 

2.1

Nationella beslut och beslut inom EU...........................................

73

 

2.2

Statistik om offentliga finanser och offentlig konsumtion ............

73

3

Innehållet i redovisningen.....................................................................

75

 

3.1

Statsbidrag ....................................................................................

75

 

3.2

Transfereringar .............................................................................

76

 

3.3

Generellt statsbidrag .....................................................................

76

 

3.4

Specialdestinerade statsbidrag ......................................................

77

 

3.5

Utjämningsbidrag .........................................................................

77

 

3.6

Kommunkontosystemet ................................................................

78

4

Statistikansvariga myndigheter .............................................................

79

 

4.1

Gällande reglering.........................................................................

79

 

4.2

Ekonomistyrningsverket ...............................................................

79

 

4.3

Statistiska centralbyrån .................................................................

80

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

217

5

Utbetalning av bl.a. generellt statsbidrag ..............................................

82

Fel! Okänt namn

 

5.1

Statistiska centralbyrån beräknar och skattemyndigheterna

 

på

 

betalar

......................................................................................................

82

dokumentegenskap

 

5.2

Redovisning av momsinbetalningar..............................................

84

.:Fel! Okänt namn

6

Statsbidrag ............................................................................................

85

på

 

6.1

Regeringens redovisning...............................................................

85

dokumentegenskap

 

6.2

Statskontorets redovisning ............................................................

86

.

7

Generellt statsbidrag .............................................................................

87

 

 

7.1

Kommuner och landsting..............................................................

88

 

 

7.2

Generellt statsbidrag till kommuner..............................................

89

 

8

Specialdestinerade statsbidrag ..............................................................

91

 

 

8.1

Kommuner och landsting..............................................................

91

 

 

8.2

Specialdestinerade statsbidrag till kommuner...............................

92

 

9

Statsbidrag till kommuner.....................................................................

95

 

 

9.1

Samtliga statsbidrag ......................................................................

95

 

 

9.2

Statsbidrag till kommuner år 2000................................................

96

 

10 Jämförelse av samtliga statsbidrag........................................................

99

 

11

Statistikens kvalitet .............................................................................

100

 

 

11.1

Statistikens tillförlitlighet............................................................

101

 

11.2Förslag från utredningen om översyn av den ekonomiska

statistiken ................................................................................................

101

12 Revisorernas överväganden och förslag .............................................

102

Betydelsen av ekonomisk statistik ..........................................................

102

Regeringen bör definiera begreppet statsbidrag......................................

103

Regeringen bör tydliggöra myndigheternas ansvar.................................

103

Regeringen och statistikansvariga myndigheter bör tydliggöra vad

 

som ingår i redovisningen.......................................................................

104

Regeringen bör redovisa de specialdestinerade statsbidragen ................

105

De statistikansvariga myndigheterna bör förklara skillnader mellan

 

olika uppgifter.........................................................................................

106

Referenser...............................................................................................

108

Bilaga 1...................................................................................................

109

Bilaga 2...................................................................................................

111

Bilaga 3...................................................................................................

112

Bilaga 4...................................................................................................

113

Bilaga 5...................................................................................................

116

Bilaga 6...................................................................................................

117

Bilaga 7...................................................................................................

120

Bilaga 5

 

 

Statens ekonomiska styrning av kommunerna 1992–2002 .........................

121

1 Kommunernas inkomster under 1990-talet och statens styrning ........

122

2 Teoretiska motiv för ekonomiska interventioner i förhållandet

 

mellan stat och kommun .............................................................................

124

2.1

Fördelning och horisontell rättvisa .............................................

124

2.2

Riskdelning .................................................................................

125

2.3

Interaktioner mellan aktörer i den offentliga sektorn ..................

125

218

 

2.4

Problem förenade med räddningsaktioner samt incitament i

 

Fel! Okänt namn

 

försäkrings- och utjämningssystem.........................................................

127

på

 

2.5

Ekonomiska styrmedel i kommunsektorn ...................................

128

dokumentegenskap

3

Statsbidrags- och utjämningssystemen ...............................................

131

.:Fel! Okänt namn

 

3.1

Förändringar i bidragsgivningen under senare år........................

131

på

 

3.2

Utvecklingen under perioden 1992–2002 – sammanfattning

 

dokumentegenskap

 

och några siffror......................................................................................

141

.

 

3.3

Problem i statens bidragsgivning ................................................

144

 

4

Inkomstbeskattningen .........................................................................

150

 

 

4.1

Förändringar i skattesystemet .....................................................

150

 

4.2Utvecklingen av de kommunala skatteinkomsterna under

 

senare år..................................................................................................

152

 

4.3

Skattebasdelning orsakar problem ..............................................

154

5

Ekonomisk förvaltning och kontroll ...................................................

155

 

5.1

Förändringar i kommunernas ekonomiska förvaltning ...............

155

 

5.2

Kommunernas underskott under de senaste åren ........................

156

 

5.3

Balanskravet och den nuvarande budgetdisciplinen ...................

158

6

Avgifter...............................................................................................

161

6.1Förändringar i reglerna för kommunernas avgifter under

senare år..................................................................................................

161

6.2Kommunernas avgifter i barnomsorgen och äldreomsorgen

under de senaste åren ..............................................................................

162

6.3Skillnader i barnomsorgsavgifter påverkar horisontell rättvisa

 

och effektivitet ........................................................................................

163

7

Slutsatser.............................................................................................

164

 

Effektivare bidrags- och avgiftssystem...................................................

164

 

Bättre koordinering mellan de olika nivåerna i den offentliga sektorn ...

166

 

Tydligare och enklare beräkningsgrunder för statsbidrags- och

 

 

utjämningssystemen................................................................................

167

 

Balanskravet bör skärpas ........................................................................

168

Referenser...................................................................................................

169

Bilaga 6

 

 

 

Kommunal självstyrelse i förändring –ansvarsfördelningen mellan

 

 

stat och kommuner 1974–2002...............................................................

175

1

Inledning.............................................................................................

176

2

Ansvarsfördelningens huvudprinciper ................................................

177

 

2.1

Principiella målkonflikter ...........................................................

177

 

2.2

Ansvarsfördelningsprinciper i Sverige........................................

180

 

2.3

Ansvarsfördelningsprinciper i andra europeiska länder ..............

183

 

2.4

Ett genomgående mönster...........................................................

190

3

Hur har ansvarsfördelningen förändrats? ............................................

191

 

3.1

Huvuddragen i den svenska utvecklingen...................................

191

 

3.2

Internationella tendenser.............................................................

197

 

3.3

Några sammanfattande iakttagelser ............................................

201

4

Förändringarnas konsekvenser............................................................

201

 

4.1

Förhållanden i Sverige ................................................................

201

 

4.2

Internationella erfarenheter .........................................................

203

219

5 Slutsatser och slutbedömning .............................................................

204

Fel! Okänt namn

5.1

Huvuddrag och förklaringar........................................................

204

på

5.2

Ansvarsprincipernas ändamålsenlighet.......................................

207

dokumentegenskap

5.3

Tre alternativ för ökad enhetlighet..............................................

207

.:Fel! Okänt namn

5.4

Lär av andra länder .....................................................................

209

på

5.5

Kunskapsluckor ..........................................................................

209

dokumentegenskap

Referenser...................................................................................................

211

.

Författarna ..................................................................................................

214

 

Bilaga 7

......................................................................................................

215

 

Elanders Gotab, Stockholm 2003

220