RR10

Granskningen visar att styrningsproblemen är stora. Vissa problem har	2002/03:RR10
dock uppmärksammats och det pågår olika former av insatser för att förändra
styrningen. Revisorerna ser positivt på att Näringsdepartementet påbörjat ett
arbete med att se över strukturen för en effektivare styrning och uppföljning
av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Revisorerna ser också positivt
på att AMS uppmärksammat vissa problem och påbörjat ett arbete som syfta-
till att förändra styrningen. Enligt revisorernas uppfattning är dock inte detta
tillräckligt. Problemen är av den karaktären att det nu är dags för en ännu
mer omfattande översyn och utvärdering av resultatstyrningen inom det
arbetsmarknadspolitiska området.

1.3 Allmänna synpunkter från remissinstanserna

Totalt har 29 av 31 remissinstanser yttrat sig över revisorernas rapport. Re- missinstansernas mer övergripande synpunkter är bl.a. följande.

Statskontoret anser att revisorerna presenterar ett gediget underlag och en trovärdig analys, varför det finns skäl att ta den på allvar. Kontoret efterlyser dock en prioritering mellan förslagen.

Ekonomistyrningsverket (ESV) anser att rapporten på ett föredömligt sätt benat upp och analyserat problem som föreligger när det gäller både rege- ringens styrning av AMV och AMS styrning av länsarbetsnämnderna.

Länsarbetsnämnden i Västerbottens län ser det som mycket värdefullt att parallellt med utvecklingsarbetet Af Sverige få ta del av revisorernas gransk- ning.

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) instämmer i stort i revisorer- nas kritik. Enligt TCO har dock analysen varit för begränsad genom att rap- porten lyfter fram problem som är väl kända och delvis kommer att åtgärdas inom ramen för fempunktsprogrammet. De förslag som läggs fram i rappor- ten bör, enligt TCO, beaktas i fempunktsprogrammet.

Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) anser att rapporten

förmedlar en genomtänkt och vederhäftig analys.

Enligt Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och flertalet länsarbetsnämnder innehåller rapporten stora brister. Rapporten lyfter, enligt AMS, fram en problembild som redan är känd, men redovisar inte de åtgärder som vidtagits för att förbättra verksamheten.

Enligt Landsorganisationen i Sverige (LO) har revisorerna inte tagit till- räcklig hänsyn till vare sig den omorganisation eller det fempunktsprogram som AMS styrelse beslutat om.

2 Revisorernas överväganden

2.1 Översyn av mål och målstruktur

Rapporten

Målstrukturen inom arbetsmarknadspolitiken är mycket komplicerad. Det går
att identifiera 4–5 målnivåer och 15–20 mål. Det går inte att fastställa antal
nivåer och mål exakt, eftersom ett antal uppgifter, intentioner etc. har formu-
lerats i termer av målliknande karaktär. I de officiella dokumenten är det	2

således ibland inte möjligt att särskilja mål, uppgifter, intentioner etc. och deras ställning i målstrukturen, dvs. om de är över- eller underordnade andra mål eller inte.

Det är naturligtvis ett problem att målstrukturen har ett sådant utseende. Det finns många inslag som gör att strukturen kan leda till klassiska problem som målkonflikter och suboptimering. Det bör vara en strävan att i möjlig- aste mån undvika sådana inslag. Problembilden förstärks av att det är mycket svårt att förstå hur t.ex. verksamhetsmålen är kopplade till varandra och att inga av dessa mål är prioriterade, dvs. alla är lika viktiga.

Ett annat, och kanske större, problem är att målen i många fall inte är ut- formade för att styra ett område som arbetsmarknadspolitik. Varken målet för politikområdet eller verksamhetsmålen för AMV har givits ett sådant innehåll och en sådan precision att de kan ligga till grund för styrning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

I rapporten grundar revisorerna sin bedömning på ett antal iakttagelser. Nedan sammanfattas de viktigaste av dessa.

2.Ett andra motiv är att arbetsmarknadspolitikens mellanliggande mål – halverad öppen arbetslöshet och att 80 procent av alla personer mellan 20 och 64 år ska vara sysselsatta 2004 – inte var för sig uppfyller de två krav som normalt brukar ställas på ett lämpligt mellanliggande mål. För det första är målen inte direkt kontrollerbara, dvs. det är inte storheter som låter sig påverkas med rimlig precision av arbetsmarknadspolitik. För det andra har åtminstone inte målet om att halvera den öppna arbets- lösheten någon förutsägbar effekt på målet för politikområdet. Exem- pelvis behöver en minskad öppen arbetslöshet inte motsvaras av en lika stor ökning av sysselsättningen. Sysselsättningsmålet på 80 procent har däremot en mer direkt koppling till det slutliga målet om full sysselsätt- ning. Målen är med andra ord inte realistiska för den arbetsmarknadspo- litiska verksamheten.

3.Ett tredje motiv är att även verksamhetsmålen för AMV i många fall uppvisar liknande brister som i punkt 2.

4.Ett fjärde motiv är att verksamhetsmålen förefaller utgå från att AMV har total marknadskontroll. Arbetsförmedlingen har dock relativt låga

2002/03:RR10

marknadsandelar, speciellt vad gäller lediga platser. Om hänsyn inte tas	2002/03:RR10
till andra delar av arbetsmarknaden kan ett ensidigt utnyttjande av de
egna systemen innebära att kostnader uppstår någon annanstans. Ett
sammanhängande problem är att vissa typer av mål eller indikatorer,
t.ex. handlingsplaner och lönebidragsnivån, är mer relaterade till den
egna verksamheten än till de förhållanden man vill påverka via denna
verksamhet, dvs. förhållandena på arbetsmarknaden. Om mål formuleras
i sådana termer utgår man från att det finns positiva samband mellan
dessa och förhållandena på arbetsmarknaden. I många fall är det dock
svårt att hitta sådana samband.

5.Ett femte motiv är att målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning har motverkat regeringens egna intentioner vad gäller utbildningen. För det första har målet inneburit en skarpare selektionsprocess som lett till att speciellt långtidsarbetslösa nedprioriterats i utbildningen. För det andra har målet lett till en markant neddragning av volymen av den yr- kesinriktade utbildningen. Den ligger numera på den lägsta nivån sedan 1980-talet och antalet deltagare i förberedande utbildning är fler. Ett an- nat problem är att målet inte avspeglar utbildningens effekt utan endast dess utfall.

6.Ett sjätte motiv är att det sker en sammanblandning av mål och medel. Exempelvis kan kravet på handlingsplaner för arbetssökande mer ses som ett medel än ett mål. Det finns för övrigt redan ett krav på hand- lingsplaner i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamhet- en, dvs. det förutsätts ingå i förmedlingens arbetssätt. Som målet utfor- mats numera innebär det snarast en ambitionssänkning gentemot förord- ningen.

7.Ett sjunde motiv är att den stora mängden av mål kan medföra att de som har ansvaret för målutformningen omedvetet bygger in moment som kan leda till incitamentsproblem. Målutformningen kan i sådana fall ge förmedlarna incitament att handla i en riktning som leder till att målet rent formellt uppfylls, men på ett sätt som leder till att det i prak- tiken uppstår effektivitetsförluster.

8.Ett åttonde motiv är att graden av måluppfyllelse i vissa fall går att manipulera. Det finns inga belägg för att målen hanteras på ett sådant sätt. Det är dock ett grundläggande kriterium som det bör tas hänsyn till vid utformningen av målen.

Det går vidare att ifrågasätta realismen i vissa av verksamhetsmålen och det faktum att målnivåerna i många fall förefaller sakna en direkt koppling till regeringens eller AMS prognoser.

Enligt revisorernas uppfattning i rapporten går det inte att basera en effek- tiv resultatstyrning på dagens målstruktur. Det är uppenbart att det kan leda till stora problem med styrningen som i slutändan innebär en felaktig resurs- allokering. Den mindre väl fungerande uppföljnings- och utvärderingspro- cessen förstärker detta intryck (se avsnitt 2.2). Den ger inte underlag för att

bedöma hur effektiva målen är och därmed inte heller för att förändra och	2002/03:RR10
ompröva mål och verksamheter.
De orealistiska målen (och den mindre väl fungerande uppföljningen) ris-
kerar också att leda till en övertro på vad som kan åstadkommas med hjälp
av arbetsmarknadspolitik. Framför allt gäller det de mer överordnade målen
som leder till att det är svårt att få grepp om vilka uppgifter arbetsmarknads-
politiken egentligen ska utföra.
Det är uppenbart att den generella ekonomiska politiken kan påverka be-
tingelserna för sysselsättningen. Effekterna av arbetsmarknadspolitiken är
dock mer indirekta. Det är därför viktigt att göra en klar skillnad mellan vilka
uppgifter som gäller för sysselsättningspolitik i stort och vilka som gäller för
den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Annars riskerar arbetsmarknadspolitiken
att belastas med uppgifter som den inte rimligen kan och ska klara av. En
större grad av realism i målen innebär att politiken i högre grad kan utnyttjas
för de ändamål den är bäst lämpad för. Enligt rapporten bör regeringen därför
få i uppdrag att göra en översyn av mål och målstruktur inom arbetsmark-
nadspolitiken.
Remissinstanserna
Enligt Näringsdepartementet påbörjade regeringen under 2001 ett arbete
med att se över strukturen för en effektivare styrning och uppföljning av den
arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Revisorernas rapport kommer, enligt
departementet, att vara en utgångspunkt i det fortsatta utvecklingsarbetet.
Ekonomistyrningsverket (ESV), Länsarbetsnämnden i Stockholms län, Läns-
arbetsnämnden i Södermanlands län, Länsarbetsnämnden i Jönköpings län,
Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU), Svenskt Näringsliv,
Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och Sveriges Akademikers Cen-
tralorganisation (SACO) delar i huvudsak revisorernas bedömning.
ESV anser att det är av stor vikt att inte bara se över målstrukturen för poli-
tikområdet Arbetsmarknadspolitik utan också att regeringen överväger om
styrningen skulle bli tydligare om Arbetsmarknadspolitik görs till ett verk-
samhetsområde inom ett bredare politikområde. ESV pekar också på möjlig-
heten att använda sig av s.k. effektkedjor så att det tydligt framgår vilken
punkt i kedjan målet avser.
Länsarbetsnämnden i Stockholms län delar i många avseenden revisorer-
nas uppfattning om hittillsvarande förhållanden och anser att en fortsatt
översyn av målstrukturen är angelägen. Nämnden konstaterar att målet för
politikområdet är svårt att översätta till en enkel och tydlig målstruktur.
Länsarbetsnämnden i Södermanlands län ser det som viktigt att det skapas
tydliga verksamhetsmål som tillsammans medverkar till att den totala mål-
uppfyllelsen nås.
Länsarbetsnämnden i Jönköpings län instämmer till viss del i revisorernas
bedömning, men anser att det måste vara AMS uppdrag att formulera de mer
detaljinriktade verksamhetsinterna målen.
IFAU håller med revisorerna om att det finns problem med hur målen för
arbetsmarknadspolitiken är utformade och att de ibland kolliderar. Det är	5
	5

önskvärt med ett mindre antal övergripande mål samt mätbara verksamhets- mål. Enligt IFAU kan arbetsmarknadspolitiken inte ensam förväntas leda till att samtliga typer av mål uppnås. Det handlar i stället om vilka bidrag, utöver dem som andra typer av politik åstadkommer, som arbetsmarknadspolitiken kan ge. IFAU håller mot denna bakgrund inte med revisorerna om att målet för politikområdet skulle vara olämpligt som övergripande mål för arbets- marknadspolitiken. IFAU håller däremot med om att verksamhetsmålen bör vara inriktade på effektmål snarare än medel för att genomföra den egna verksamheten. IFAU pekar vidare på att målet om arbete efter arbetsmark- nadsutbildning verkar ha bidragit till en uppstramad definition av yrkesinrik- tad respektive förberedande utbildning, där den yrkesinriktade i dag verklig- en är yrkesinriktad. Det är enligt IFAU inte negativt att volymen i den yrkes- inriktade arbetsmarknadsutbildningen har sjunkit från 1990-talets nivåer, utan snarare tvärtom. IFAU finner inget stöd i den senaste tidens forskning för att arbetsmarknadsutbildning skulle vara en bra insats i allmänhet och inte heller för att utbildningen skulle vara särskilt bra för traditionellt svaga grupper. Mot bakgrund av arbetsmarknadsutbildningens dåliga resultat i jämförelse med olika typer av subventionerad anställning kan man, enligt IFAU, påstå att man gör de svaga grupperna en björntjänst genom att priori- tera dem i arbetsmarknadsutbildning, då andra insatser visat sig ge bättre resultat.

TCO håller med om att de arbetsmarknadspolitiska målen inte är utfor- made eller anpassade för en effektiv styrning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och att de har skapat målkonflikter och suboptimering och att problemen bör åtgärdas. TCO anser att det är viktigt att en grundläggande översyn görs av nuvarande verksamhetsmål och att målen i högre grad speg- lar rådande arbetsmarknadsläge och verkets roll inom arbetsmarknadspoliti- ken. Det åligger, enligt TCO, regering och riksdag ett ansvar att se över styrinstrumenten för AMV.

Svenskt Näringsliv anser att det är viktigt att både övergripande och verk- samhetsinriktade mål för de arbetsmarknadspolitiska insatserna formuleras så att de verkligen är möjliga att påverka med arbetsmarknadspolitik och att de också mäter effekter av verksamhetens eget bidrag till det mål som ska upp- nås. Det är av samma anledning viktigt att undvika målformuleringar där man snarare mäter graden av verksamhetens medelsuppfyllelse än graden av måluppfyllelse. Svenskt Näringsliv anser vidare att verksamheten i alltför hög grad har fokuserats på arbete med de sökande och inte i tillräckligt stor utsträckning tagit sin utgångspunkt i företagens behov. En indikation på detta synsätt är, enligt Svenskt Näringsliv, att av sex övergripande mål 2002 var det endast ett som hade fokus på företagens behov av arbetskraft. Detta mål mäter dessutom snarare förmedlingens förmåga att leverera kvantitet än kvalitet. Utformningen av målen premierar inte ett företagsinriktat arbetssätt. Svenskt Näringsliv anser vidare att målet om arbete efter arbetsmarknadsut- bildning har både för- och nackdelar. Enligt Svenskt Näringsliv skulle AMS även inom ramen för nuvarande strukturer, genom en översyn av mål och målstruktur, kunna göra mycket för att matcha jobb och arbetslösa bättre.

Enligt SACO har revisorerna visat på en komplex målkarta bestående av ibland motsägelsefulla eller felaktiga mål. Mot bakgrund av detta stöder

2002/03:RR10

SACO revisorernas förslag om att regeringen bör få i uppdrag att göra en generell översyn av mål och målstruktur inom arbetsmarknadspolitiken.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och flertalet länsarbetsnämnder pekar på ett arbete inom AMV med s.k. verksinterna mål.

AMS delar till viss del revisorernas bedömning, och det är därför styrelsen bedriver arbetet med att komplettera regeringens makromål med verksinterna verksamhetsmål som tar sin utgångspunkt i regeringens arbetsmarknadspoli- tiska riksmål. Sådana verksinterna mål ökar, enligt AMS, förutsättningarna för en effektiv verksamhetsplanering på arbetsförmedlingarna. Dessutom ökas utrymmet för mera arbetsmarknadsanpassade verksamhetsmål på läns- nivå och regional nivå. AMS konstaterar att en rad åtgärder är vidtagna och att det sedan ett par år pågår ett utvecklingsarbete inom AMV.

Landsorganisationen i Sverige (LO) anser däremot inte att regeringen för närvarande bör ges i uppdrag att göra en generell översyn av mål och mål- strukturer inom arbetsmarknadspolitiken. En ordentlig omorganisation har, enligt LO, gjorts inom AMS i syfte att nå mål och målstrukturer såsom revi- sorerna efterlyst.

Revisorerna

Riksdagens revisorer vill inledningsvis klargöra att förslaget rör mål för politikområdet, verksamhetsmål och andra typer av mål som beslutas av riksdag och regering. Revisorerna har inte analyserat de s.k. verksinterna mål som diskuteras av AMS. Orsaken till detta är att den typen av mål inte fanns vid granskningstillfället. Revisorerna kan ställa sig positiva till den typen av mål. Samtidigt vill revisorerna peka på att ännu en målnivå införs i en mål- struktur som är ytterst komplicerad. Det är viktigt att de verksinterna målen utformas med stor omsorg, annars finns det en uppenbar risk för ytterligare målkonflikter och suboptimering av verksamheten.

Revisorerna finner det tillfredsställande att rapporten kommer att vara en utgångspunkt i Näringsdepartementets fortsatta utvecklingsarbete vad gäller bl.a. styrning. Några konkreta åtgärder redovisas dock inte i departementets remissvar.

Revisorerna kan konstatera att flertalet av remissinstanserna ser problem med de nuvarande målen och målstrukturen. Enligt revisorernas uppfattning har det inte framkommit några avgörande skäl för att ompröva det förslag som läggs fram i rapporten. ESV anser i och för sig att det är av stor vikt att inte bara se över målstrukturen för politikområdet Arbetsmarknadspolitik utan också att regeringen överväger om styrningen skulle bli tydligare om politikområdet Arbetsmarknadspolitik görs till ett verksamhetsområde inom ett bredare politikområde. Revisorerna delar inte uppfattningen att göra poli- tikområdet bredare. Det är redan i dag mycket komplicerat att sätta mål för ett område som arbetsmarknadspolitik, och det skulle sannolikt inte heller underlätta en effektiv utvärdering om politikområdet görs bredare.

IFAU håller inte med om att målet för politikområdet skulle vara olämpligt och pekar vidare på att målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning lett till positiva effekter i den meningen att volymen i den yrkesinriktade utbild-

2002/03:RR10

ningen har sjunkit. Revisorerna delar, som framgår av punkterna 1 och 5 på	2002/03:RR10
sidorna 3–4, inte IFAU:s uppfattning men kan samtidigt konstatera att frågan
är komplicerad och att det därför är befogat med en översyn. IFAU:s invänd-
ningar mot revisorernas analys av målen rör dessutom endast två av de totalt
15–20 mål som redovisats i rapporten. Revisorerna kan konstatera att IFAU i
övrigt ställer sig positivt till en översyn.
Revisorerna finner således inte skäl att ändra sitt förslag och föreslår därför
att regeringen bör få i uppdrag att göra en generell översyn av mål och mål-
struktur inom arbetsmarknadspolitiken.

2.2 Regeringens resultatredovisning

Rapporten

Resultatstyrning kräver dels att mål sätts upp för olika verksamheter, dels att resultat följs upp och utvärderas. Enligt 2 § lagen (1996:1059) om statsbud- geten ska regeringen för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resul- tat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.

För att en diskussion om måluppfyllelse ska framstå som meningsfull måste det vara möjligt att analysera hur verksamheten bidragit till måluppfyl- lelsen. I budgetpropositionen analyseras dock inte hur AMV:s verksamhet bidragit till att uppfylla verksamhetsmålen. Det görs inte heller någon analys av hur verksamhetsmålen eller arbetsmarknadspolitiken bidragit till uppfyl- lelsen av de mer överordnade målen för arbetsmarknadspolitiken, dvs. de mål som riksdagen ställt upp för verksamheten. Med andra ord analyseras inte effekterna av arbetsmarknadspolitiken.

I budgetpropositionen görs egentligen inte heller någon analys av vilka faktorer som kan tänkas påverka måluppfyllelsen. Det saknas t.o.m. om- världsanalyser som söker belysa hur olika externa faktorer, t.ex. efterfrågan, påverkar verksamheten eller måluppfyllelsen.

Regeringens redovisning och uppföljning baseras främst på AMV:s årsre- dovisning och de återrapporteringskrav och uppdrag som anges i reglerings- brevet. Regleringsbrevet utgör ett av regeringens viktigaste styrmedel för att få information om AMV:s verksamhet. Återrapporteringskraven i reglerings- brevet har dock inte givits ett sådant innehåll att de kan ligga till grund för en analys av hur AMV:s verksamhet bidragit till måluppfyllelsen. AMS ana- lyser av måluppfyllelsen ger i konsekvens med detta en mycket förenklad bild av verkligheten. En mer avancerad analys ställer andra och mer sofisti- kerade krav på resultatinformation. Detta innebär inte en ökad informations- mängd, utan snarare mindre, men mer selektiv och relevant information. Informationen måste uppfattas som angelägen för uppföljning och utvärde- ring av verksamheten och ska i sin tur ligga till grund för omprövningar och prioriteringar.

I den mån AMV:s verksamhet ska utvärderas behöver regeringen även till- gång till underlag från externa utvärderingsorgan. Även från myndigheterna fristående organisationer – med gedigen utvärderingserfarenhet – kan bidra till regeringens redovisning. Vissa studier kan t.ex. vara så resurskrävande eller kräva en sådan speciell kompetens att detta är nödvändigt. Det stärker

dessutom den oberoende analysen. I rapporten visas dock att regeringen endast redovisar någon enstaka extern utvärdering i sin resultatbedömning. IFAU, som är en myndighet under Näringsdepartementet, och vars uppgift bl.a. är att främja, stödja och genomföra utvärderingsstudier, utnyttjas i mycket begränsad omfattning i budgetpropositionens resultatredovisning.

Regeringens resultatredovisning innehåller vidare en mycket begränsad analys av politikens inriktning. Det är därför svårt att följa upp olika priorite- ringar och om det skett någon tyngdpunktsförskjutning i politiken. Det förs inte heller någon diskussion om vilka faktorer som bestämmer arbetslöshet- ens nivå. En analys av arbetslöshetens förklaringsfaktorer kan dock ha stor betydelse för politikens inriktning.

Enligt revisorernas uppfattning i rapporten måste regeringens redovisning till riksdagen förbättras högst väsentligt. Resultatstyrningsprocessen förstär- ker vikten av att metoder och system utvecklas för att följa upp och utvärdera verksamheten och därmed få en bättre grund för omprövning, styrning och utveckling av insatserna.

Remissinstanserna

Näringsdepartementet pekar på att revisorernas rapport kommer att vara en utgångspunkt i det fortsatta utvecklingsarbetet vad gäller styrning och upp- följning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Statskontoret, ESV, IFAU, Svenskt Näringsliv och SACO delar i huvudsak revisorernas uppfattning.

ESV menar att en förutsättning för att resultatredovisningen ska kunna för- bättras är att regeringen tar fram en strategi för hur regeringen ska följa upp och utvärdera arbetsmarknadspolitiken. Detta är också en förutsättning för att AMS ska kunna förbättra sin uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. Regeringens strategi bör, enligt ESV, utgå från behovet av information dels för att kunna styra verksamheten på ett bättre sätt, dels för att kunna förse riksdagen med bättre resultatinformation.

IFAU håller i stort med revisorerna. Enligt IFAU är det viktigt att Närings- departementets arbetsmarknadsenhet har kompetens att både genomföra egen uppföljning av politiken och bedöma externa uppföljningar och utvärdering- ar. IFAU vill även påpeka att utvärdering i form av effektstudier bör ges större utrymme i regeringens resultatredovisning. Sådana studier kräver emellertid en längre uppföljningshorisont än t.ex. ett kalenderår och kan därför inte hänföras direkt till den verksamhet som bedrivs av AMV under det föregående året.

Enligt Svenskt Näringsliv är en förutsättning för att politikerna ska kunna göra rätt avvägningar när det gäller allokeringen av samhällets resurser att det fortlöpande görs adekvata analyser av insatsernas effektivitet.

AMS och flertalet av länsarbetsnämnderna delar revisorernas uppfattning att resultatinformationen kan förbättras. Enligt AMS har det mot denna bak- grund etablerats en ny utvärderings- och analysavdelning inom styrelsen. Avdelningen ska bl.a. utveckla en resultatorienterad statistik som revisorer- na, enligt AMS, efterlyser. AMS pekar också på att styrelsen på uppdrag av

2002/03:RR10

regeringen arbetar med att upprätta verksamhetsgrenar. Detta ska, enligt	2002/03:RR10
AMS, radikalt öka verkets förutsättningar för resultatredovisning etc.

Revisorerna

Enligt revisorernas uppfattning är det värdefullt att AMS utvecklar en mer resultatorienterad statistik. AMV:s roll i utvärderingsprocessen redovisas dock närmare i avsnitten 2.6 och 2.7.

Revisorerna ser med tillfredsställelse på att rapporten kommer att vara en utgångspunkt i Näringsdepartementets fortsatta utvecklingsarbete vad gäller bl.a. uppföljning. Trots att utvecklingsarbetet pågått sedan 2001 framgår dock inte formerna för detta arbete av departementets remissvar. ESV, som är regeringens expertorgan i frågor som rör resultatstyrning, menar t.ex. att en förutsättning för att resultatredovisningen ska kunna förbättras är att rege- ringen tar fram en strategi för hur den ska följa upp och utvärdera arbets- marknadspolitiken. Revisorerna delar denna uppfattning.

Riksdagens revisorer instämmer vidare i IFAU:s påpekande att effektana- lyser bör ges större utrymme i regeringens resultatredovisning.

Revisorerna kan även konstatera att samtliga övriga remissinstanser som kommenterat frågan ställer sig positiva till revisorernas förslag. Revisorerna finner därför inte skäl att ändra sitt förslag och föreslår därför att regeringen bör få i uppdrag att förbättra resultatredovisningen.

2.3 Verksamhetsplaneringen inom AMV

Rapporten

AMV:s verksamhetsplanering kan sägas bestå av riktlinjer, fördelning av verksamhetsmål, resursfördelning, planering av åtgärder och anslag samt uppföljning och utvärdering. I rapporten behandlas de fyra förstnämnda delarna. Vad gäller uppföljning och utvärdering lämnas två separata förslag till åtgärder.

Enligt revisorernas bedömning i rapporten finns det flera inslag i AMV:s verksamhetsplanering som starkt kan ifrågasättas och som med stor sanno- likhet leder till att verksamhetsmålens styrande effekt reduceras. Regeringens resultatstyrning riskerar således att inte få avsedd effekt. Revisorernas be- dömningar grundas på bl.a. följande iakttagelser.

Riktlinjer

Inom AMV är riktlinjer på olika nivåer ett mycket viktigt styrinstrument. De är dock förknippade med ett flertal brister. Den kanske allvarligaste invänd- ningen är att riktlinjerna inte förefaller få något ordentligt genomslag bland de anställda. Revisorernas undersökning visar att insikten om t.ex. verksam- hetsmålen är begränsad. Ungefär hälften av de anställda anger verksamhets- mål som inte gäller längre. De prioriterar i många fall också mål som upphört att gälla. De tycks ha relativt vaga uppfattningar om vem som fastställer målen och för vilka de gäller. Detta är naturligtvis ett misslyckande för den

verksamhetsplanering som bedrivs inom AMV. Det är viktigt att riktlinjerna	2002/03:RR10
är klara, enkla och tydliga. De ska kunna förstås av samtliga anställda inom
verket.
I rapporten pekas även på andra brister i riktlinjerna.

•Det saknas förklaringar till verksamhetsmålen och hur dessa hänger samman eller är kopplade till de mer överordnade målen.

•Det saknas en ordentlig analys av problemen på arbetsmarknaden. Det finns inga analyser av t.ex. arbetslöshetens bakgrund, hur arbetsmark- naden fungerar etc.

•Det saknas en ordentlig koppling till arbetsmarknadsprognoserna. Detta gäller framför allt på den regionala nivån.

Fördelningen av verksamhetsmål

En viktig uppgift i samband med verksamhetsplaneringen är att formulera, precisera och fördela verksamhetsmålen. Det finns emellertid flera inslag i processen som leder till att målens styrande funktion reduceras väsentligt.

•De modeller som utnyttjas för att länsfördela målen om att arbetsgivarna ska få tillräckligt med sökande och arbete efter arbetsmarknadsutbild- ning innebär att det inte är speciellt meningsfullt att analysera länens måluppfyllelse. Den påverkas av ett antal faktorer som länen inte kan påverka och som inte finns med i modellerna.

•Flera av länen har valt samma målnivå för samtliga kontor. Det sker med andra ord ingen anpassning efter förutsättningarna på den lokala arbetsmarknaden trots att en sådan anpassning är möjlig. Det gäller framför allt målet om att arbetsgivarna ska få tillräckligt med sökande och målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning. I ett av länen varie- rade exempelvis andelen i arbete efter arbetsmarknadsutbildning mellan 18 och 65 procent. Trots detta har samtliga kontor i länet samma mål- nivå på 70 procent. Det kan naturligtvis diskuteras hur ett kontor med ett utfall på 18 procent upplever ett mål på 70 procent och vilken tilltro till resultatstyrningsprocessen det får.

•En näraliggande aspekt är att AMS har valt att inte länsfördela målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning. Orsaken är att målnivån upplevs som orealistisk. Målet är dock i hög grad efterfrågestyrt och efterfrågan varierar kraftigt mellan olika regioner i Sverige. Risken är påtaglig att resultatstyrningen påverkas negativt.

•AMS modell för att fördela målet om långtidsinskrivna är så pass kom- plicerad att det är högst osäkert om det på något enkelt sätt går att för- utse utfallet. Det kan därmed också vara svårt att förutse hur arbetet med långtidsinskrivna under året kan komma att påverka nästa års fördel- ning.

håller att revisorernas förslag sedan mer än ett år är föremål för åtgärdsinsat-	2002/03:RR10
ser. Ett flertal olika åtgärder redovisas i AMS remissvar. Det är t.ex. en ny
myndighetsinstruktion, en ny ledningsorganisation, det s.k. fempunktspro-
grammet och åtgärder för att tydliggöra AMS roll som chefsmyndighet.
Tillskapandet av en tydlig linjeorganisation var, enligt AMS, en av förutsätt-
ningarna för att initiera, leda och styra det nu pågående förändringsarbetet.
Enligt AMS överensstämmer revisorernas kritik med den kritik som styrel-
sen framförde 1999 och 2000, dvs. för tre år sedan. AMS anser att Riksda-
gens revisorer ägnar uppmärksamheten åt att måla upp allvarliga brister inom
verket, utan att redovisa de åtgärder som har vidtagits under 2001 och 2002
och som planeras vidtas under 2003. Enligt AMS skapar därmed revisorerna,
medvetet eller omedvetet, en skev och osaklig bild av förhållandena inom
verket.
Länsarbetsnämnden i Stockholms län anser att en översyn av verksamhets-
planeringen är onödig, eftersom den för närvarande håller på att omarbetas
inom AMV. Nämnden pekar dock på att en fastare målstruktur och tidiga
preliminära mål gör det enklare att föra ut och förankra målen hos alla an-
ställda. Enligt nämnden bör verksamhetsmålen ha ett tydligare samband med
arbetsmarknadsförhållanden, och valda målnivåer måste korrespondera mot
tillgängliga resurser. Nämnden anser däremot inte att resursfördelningen ska
kopplas till effektivitetsvariabler.
Länsarbetsnämnden i Uppsala län delar revisorernas uppfattning om att
resursfördelning är ett viktigt styrinstrument. Det är viktigt att det finns en
logisk struktur i hur resurser fördelas. Det är också, enligt nämnden, olyck-
ligt om län resursmässigt avlövas på grund av goda resultat. Med hänsyn till
att arbetsmarknad och organisationer är så olika är det inte heller givet att
länen ska följa en central fördelningsmodell.
Länsarbetsnämnden i Södermanlands län tillstyrker att verksamhetsmålen
på regional och lokal nivå i allt större utsträckning bör kopplas till länens
prognoser och även till arbetsförmedlingskontorens marknadsbedömningar.
Nämnden delar också rapportens synpunkter på att kännedom om verksam-
hetsmålen tidigare inte klart och tydligt funnits hos varje medarbetare.
Länsarbetsnämnden i Västerbottens län redovisar att nämnden vidtagit ett
antal åtgärder för att stärka verksamhetsplaneringen och öka dess genomslag
i organisationen. Modellen för fördelning av verksamhetsmål har förändrats
och länet har i samband med detta tagit intryck av revisorernas synpunkter.
Under hösten 2002 har länet tagit fram en ny modell för verksamhetsplane-
ringen där ambitionen varit att tydliggöra sambanden mellan målnivåerna
och kopplingen till verkets övergripande mål. Nämnden redovisar också den
organisation för s.k. målstrateger som finns i länet.
TCO och LO pekar på att de problem som lyfts fram i rapporten delvis har
uppmärksammats i det s.k. fempunktsprogrammet. De förslag som läggs
fram bör dock, enligt TCO, beaktas i programmet.

Revisorerna

AMS remissvar

Riksdagens revisorer vill inledningsvis peka på att AMV:s nya myndighets- instruktion och det s.k. fempunktsprogrammet redovisas på cirka fyra sidor i rapporten. Det senare programmet redovisades inte i detalj. Orsaken till detta (som också nämns i rapporten) var att det i slutskedet av rapportbehandling- en var okänt vad som egentligen skulle genomföras. I det styrdokument (Styrdokument för AF Sverige) som AMS skickade ut på remiss till arbets- förmedlingar etc. poängterades, vilket också nämns i revisorernas rapport, att dokumentet kunde ses som utkast som långt ifrån var färdigställt. Efter att ha tagit del av AMS remissvar kan revisorerna konstatera att den valda ansatsen var befogad. AMS hänvisar i sitt remissvar till drygt 40 skriftliga produkter (exklusive ett stort antal dagordningar, protokoll, seminarieprogram, kurs- program, diagram etc.) som de anser att revisorerna inte tagit del av. Reviso- rerna kan konstatera att ca 65 procent av dessa produkter är daterade under perioden augusti–december 2002, dvs. under en period då rapporten var under slutbehandling eller redan färdigställd. Ett flertal av de äldre och mer principiella produkterna finns refererade i revisorernas rapport. Det kan också nämnas att AMS under granskningen i huvudsak inte skickade över något av det material som man nu hänvisar till. Revisorerna har senare be- ställt materialet och kan konstatera att det är av mycket skiftande karaktär. Ungefär hälften av dokumenten har karaktären av direktiv, arbetsplaner, underlag och sammanställningar. Det är svårt att bilda sig en uppfattning om vad som egentligen kommer att genomföras och i vilka avseenden det kom- mer att leda till en uppenbart förbättrad verksamhetsplanering. Det redovisas få åtgärder som direkt syftar till att lösa de konkreta problem som diskuteras i rapporten. Enligt revisorernas uppfattning är det varken möjligt eller rimligt att revidera visioner eller andra viljeyttringar.

AMS fick i sedvanlig ordning möjlighet att faktagranska rapporten. I denna genomgång påpekade AMS inte några faktafel. AMS framförde dock önskemål om att revisorerna i sina bedömningar, som AMS inte fick del av, skulle nämna att problemen hade uppmärksammats av AMS. Detta gjordes också.

Revisorerna har i övrigt starka invändningar mot den verklighetsbeskriv- ning som redovisas i AMS remissvar. AMS har enligt nuvarande och tidigare instruktioner ett tydligt ansvar för att leda, samordna och utveckla den ar- betsmarknadspolitiska verksamheten inom landet och se till att den bedrivs effektivt. AMS har även ett tydligt ansvar för att sätta upp mål och riktlinjer för verksamheten och fördela ekonomiska resurser. AMS har också följt instruktionen och i åratal fördelat mål och resurser till länsarbetsnämnderna samt satt upp riktlinjer för dessa. Mot denna bakgrund har revisorerna svårt att förstå vad som tidigare förhindrat AMS att t.ex. fördela verksamhetsmål och resurser på ett effektivt sätt. Det är således inte helt uppenbart för reviso- rerna hur den nya ledningsformen och fempunktsprogrammet ska få några direkta effekter på dessa områden. För detta krävs en förstärkning av kompe- tens och en vilja att förändra och utveckla modellerna i en riktning som innebär en effektivare styrning. Revisorerna har också noterat att AMS ut-

2002/03:RR10

nyttjat de tidigare, enligt revisorernas uppfattning, ineffektiva fördelnings-	2002/03:RR10
modellerna i samband med fördelningen för budgetåret 2003.
Statskontorets uppföljning av den nya ledningsorganisationen pekar också
på skevheter i AMS analys. Kontoret konstaterar att den nya ledningsformen
hittills inte gett något genomslag. Det beror, enligt kontoret, till stor del på
att länsarbetsnämndernas styrelser inte har haft särskilt stort inflytande på
verksamheten, trots att de tidigare haft det formella ansvaret. Verksamhetens
inriktning har, då som nu, främst styrts av länsarbetsdirektörerna. Enligt
Statskontoret är synen på den nya ledningsformen splittrad inom AMV.
AMS problembild av länsarbetsnämnderna som svåra att styra känns inte
igen på den regionala nivån. Företrädare för länsarbetsnämndernas styrelser
anser i stället att AMS styrning har varit för hård.
Revisorerna vill naturligtvis inte bortse från hur arbetsmarknadspolitiken
organiseras. Arbetsmarknadspolitik är dock, enligt revisorernas uppfattning,
inte bara en organisationsfråga utan det krävs också gedigna kunskaper och
insikter om arbetsmarknadens funktionssätt och politikens effekter. AMS
remissvar berör dock främst organisatoriska frågor och i huvudsak inte poli-
tikens effekter och genomslag.
Revisorernas slutsatser
Enligt revisorernas uppfattning kvarstår många av de problem som uppmärk-
sammats i rapporten, och verksamhetsplaneringen inom AMV har därför
stora brister. Målens styrande funktion reduceras väsentligt, resurser fördelas
inte effektivt och målen får inte något ordentligt genomslag bland de an-
ställda. Det sistnämnda är naturligtvis det främsta tecknet på ett starkt miss-
lyckande för den verksamhetsplanering som bedrivs inom AMV. AMS häv-
dar att kunskapsläget kring målen numera har ökat. AMS redovisar dock inte
några undersökningar som visar att så är fallet (se även avsnitt 2.5). Som
framgår ovan har inte heller fördelningsmodellerna förändrats.
Flera av remissinstanserna som kommenterat frågan ställer sig bakom revi-
sorernas förslag. Revisorerna anser emellertid att det skulle vara att gå för
långt att i nuläget ställa krav på en ytterligare omarbetning av verksamhets-
planeringen inom AMV. Det har trots allt kommit i gång ett arbete inom
verket, och en förändrad inriktning av detta arbete skulle medföra stora på-
frestningar på personal etc.
Enligt revisorernas uppfattning är det dock av stor vikt att fempunktspro-
grammet och den nya verksamhetsplaneringen utvärderas. Regeringen bör
därför få i uppdrag att utvärdera effekterna av dessa förändringar och åter-
komma till riksdagen med en redovisning. En sådan utvärdering bör ske av
ett externt utvärderingsorgan.

2.4 Preliminära verksamhetsmål för AMV

Rapporten

I rapporten pekas på att tidsschemat för AMV:s verksamhetsplanering är mycket snävt. Det gäller framför allt perioden mellan regleringsbrev och det

Enligt revisorernas uppfattning torde det vara rimligt att anta att plane-	2002/03:RR10
ringsprocessen påverkas av när myndigheter erhåller verksamhetsmål från
regeringen. Målen ska förankras, målen ska fördelas, uppföljningsrutiner ska
utvecklas etc. Dessa förhållanden torde även gälla en myndighet som AMS.
Det visar med all tydlighet det exempel som rör målet om övergångar från
lönebidrag och som redovisats ovan.
Riksdagens revisorer noterar att flertalet av de övriga remissinstanserna
ställer sig bakom förslaget och att dessutom flera länsarbetsnämnder upp-
märksammat problemen med den korta planeringsperioden. Revisorerna
finner därför inte skäl att ändra sitt förslag och föreslår således att regeringen
bör överväga möjligheten att ge AMV preliminära verksamhetsmål i god tid
för att underlätta verkets verksamhetsplanering.

2.5 Kunskaperna om målen

Rapporten

I rapporten redovisas att den arbetsmarknadspolitiska målstrukturen är mycket komplicerad. Det är svårt att förstå syftet med vissa mål, varför de införs, varför de förändras och hur de är kopplade till varandra och till de mer överordnade målen.

Det är uppfattningar som förefaller delas av många anställda vid landets arbetsförmedlingar. Revisorernas enkätundersökning visar att insikten om de arbetsmarknadspolitiska målen är begränsad. I rapporten pekas på att detta har bidragit till att verksamhetsplaneringen misslyckats inom AMV.

Regeringen har emellertid också ett ansvar för att målen uppfattas på ett korrekt sätt. Resultatstyrningen förutsätter att målen är väl förankrade hos medarbetarna och att insikten om målen och målstrukturen är hög. I Finans- departementets handledning för utformningen av regleringsbreven anges också att det ska framgå av verksamhetsmålen på vilket sätt verksamheten bidrar till att målen för berörda verksamhetsområden och politikområden uppnås.

Enligt rapporten är det angeläget att öka både kunskapen om målen och

förståelsen för målen i någon form av skriftligt dokument.
Remissinstanserna
Statskontoret, ESV, Svenskt Näringsliv, TCO och SACO ställer sig bakom
revisorernas förslag.
AMS och flertalet av länsarbetsnämnderna pekar på att med verksamhets-
grenar, verksamhetsmål, uppföljning och erforderligt IT-stöd samt med den
nya lednings- och styrningsmodellen, ny verksamhetsplanering och fortsatta
kontinuerliga utbildningsinsatser inom AMV kommer kunskapsläget kring
målen att öka väsentligt.
Enligt Länsarbetsnämnden i Jönköpings län har arbetet med förankring av
mål samt uppföljning förändrats sedan revisorerna besökte länet. I dag ge-
nomförs kontorsdialoger för förankring av mål. Vidare genomförs varje
månad mål- och resultatuppföljning.	18

Länsarbetsnämnden i Västerbottens län pekar på att målens funktion måste	2002/03:RR10
vara klar och tydlig för alla i organisationen om styrsystemet ska fungera.
Enligt nämnden är den enkätundersökning som redovisas i rapporten en
nedslående läsning och understryker vikten av en nära dialog mellan ledning
och medarbetare om mål och resultat. Länsarbetsnämnden har i strukturen
för verksamhetsplanen 2003 betonat verksamhetsmålen och försökt att
åskådliggöra sambanden mellan verksamhetsmålen och överliggande målni-
våer. Vidare har nämnden strävat efter att koppla verksamhetsmålen till det
övergripande målet i syfte att öka förståelsen för de vidare effekterna av
verksamhetens uppdrag.
Revisorerna
Det förtjänar att nämnas att revisorernas förslag omfattar det organ som
beslutar om verksamhetsmålen, nämligen regeringen. AMS bidrag till den
begränsade kunskapen om målen har redan berörts i avsnitt 2.3. Enligt revi-
sorernas uppfattning är det rimligt att anta att den som beslutar om målen
också har den bästa insikten om syftet med målen, varför de införs, varför de
förändras och hur de är kopplade till varandra och de mer överordnade må-
len.
Flertalet av de övriga remissinstanserna som kommenterat frågan ställer
sig positiva till revisorernas förslag.
Enligt revisorernas uppfattning bör regeringen få i uppdrag att öka både
kunskapen om målen och förståelsen för målen i någon form av skriftligt
dokument. Det bör leda till ett bättre genomslag för politikens inriktning och
de prioriteringar och omställningar som görs. Revisorerna har inga syn-
punkter på var och hur ett sådant dokument ska publiceras, men reglerings-
brevet kan vara ett lämpligt forum.
2.6 Uppföljning och utvärdering inom AMS
Rapporten
Uppföljning och utvärdering är ett viktigt inslag i den verksamhetsplanering
som behandlats ovan. Revisorerna har dock bedömt att detta är ett så centralt
område att vi valt att lägga fram separata förslag.
Inom AMV genomförs ett stort antal uppföljningar och analyser av ar-
betsmarknaden och arbetsmarknadspolitiken. Det kan gälla allt från effekt-
analyser av arbetsmarknadspolitiska program till kundenkäter. Analyser som
har ett direkt samband med målen är dock tämligen outvecklade.
AMV:s årsredovisning är ett exempel på en i hög grad förenklad analys.
Det går t.ex. inte att få någon uppfattning om hur AMV:s verksamhet bidra-
git till att uppfylla verksamhetsmålen eller de mer övergripande målen för
arbetsmarknadspolitiken. Omvärldsanalysen är starkt förenklad och faktorer
som t.ex. efterfrågan utnyttjas enbart på ett mycket förenklat sätt då det gäl-
ler att finna förklaringar till varför ett mål inte uppnåtts. Revisorerna är i
rapporten medvetna om att AMS årsredovisning styrs av de återrapporte-
ringskrav som anges i regleringsbrevet. I avsnitt 2.2 har det pekats på möj-	19
	19

ligheterna att skärpa återrapporteringskraven för att förbättra analysen av måluppfyllelsen.

Enligt rapporten är dock en sådan skärpning inte tillräcklig. Enligt instrukt- ionen ska AMS särskilt följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten. AMS har således ett generellt krav att utvärdera verksamheten. Enligt revisorernas uppfattning i rapporten föreligger dock betydande brister i AMS utvärderingar av den egna verksamheten, framför allt vad gäller resultatstyrningen.

Ett exempel på detta är att resultatmätningen för två av verksamhetsmålen baseras på urvalsundersökningar. Den här typen av mätningar gör att inform- ationsvärdet i resultaten blir lågt och i många fall obetydligt, trots en bety- dande kostnad, ca 10 miljoner kronor per år. Undersökningarna medger knappast någon jämförelse mellan län och kontor och i många län/kontor måste en ökning/minskning vara mycket stor för att vara signifikant. Det är naturligtvis inte heller tillfredsställande för personalen att arbeta med sådana osäkra och svårbedömda resultat. Engagemanget för resultatstyrningen riske- rar att påverkas negativt.

Ett annat exempel är den bristande analysen av länens måluppfyllelse. AMV har en väl utvecklad verksamhetsstatistik och en organisation, med 20 länsarbetsnämnder och 334 kontor, som är väl lämpad för s.k. benchmarking. Tillgången på jämförelsetal av olika slag är mycket god. AMS utnyttjar dock inte de förutsättningar som finns. Den förenklade analys som redovisas av AMS i dag säger egentligen ingenting om huruvida ett län varit bra eller dåligt. Orsaken är att faktorer som t.ex. efterfrågan inte vägs in i analysen. För att AMS analyser ska bli meningsfulla krävs därför att den statistiska analysen utvecklas. Det är naturligtvis också i detta fall otillfredsställande för personalen att inte kunna bedöma och jämföra resultat.

I rapportens kapitel 6 ges ytterligare ett antal exempel på den förenklade analysform som tillämpas inom AMS.

Enligt revisorernas bedömning i rapporten är AMS uppföljnings- och ut- värderingssystem förenat med så stora metodologiska brister att regeringen bör ge AMS ett särskilt uppdrag att förbättra processen. Ett sådant uppdrag bör även involvera extern utvärderingsexpertis för att tillföra kompetens.

Remissinstanserna

Statskontoret, ESV, IFAU, Svenskt Näringsliv och SACO ställer sig bakom revisorernas förslag.

Statskontoret pekar t.ex. på att det genomförts ett stort antal utredningar och utvärderingar av arbetsmarknadspolitiken och att det borde finnas ett bra underlag för att förändra och förbättra verksamheten. Kontoret konstaterar dock att stora delar av den kunskapen inte tas till vara. Ett annat exempel är, enligt Statskontoret, uppföljningarna av de olika länsarbetsnämndernas verk- samhet och resultat. Verksamhetens omfattning och organisation skapar goda möjligheter för jämförelser och analyser. De bör, enligt kontoret, vara ett viktigt underlag för att förbättra verksamheten vid vissa länsarbetsnämnder eller arbetsförmedlingar, formulera realistiska regionala mål och fördela resurserna på ett effektivt sätt.

2002/03:RR10

IFAU håller med revisorerna om att det är viktigt att följa upp och utvär-	2002/03:RR10
dera arbetsmarknadspolitiken. IFAU vill dock poängtera att ansvaret för
dokumentationen och uppföljningen av den egna verksamheten ska ligga hos
myndigheten, medan ansvaret för utvärdering ska ligga på ett från myndig-
heten fristående organ. Det utesluter, enligt IFAU, inte att även andra än
AMV ägnar sig åt uppföljningar eller att AMV ägnar sig åt utvärderingar;
men ansvaret ska vara tydligt så att uppföljning och utvärdering verkligen
kommer till stånd.
AMS och flertalet av länsarbetsnämnderna pekar däremot på att en ny orga-
nisation för styrelsen införs i början av 2003. En ny avdelning för analys och
utvärdering inrättas (se även avsnitt 2.2). Den 1 mars 2003 påbörjar den nya
avdelningen sin ordinarie verksamhet med utvärdering, analys och resultat-
redovisning av de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Enligt AMS är åtgär-
der sålunda vidtagna. Det framgår också av AMS remissvar att styrelsens
och ledningens betoning på att fullfölja uppdraget från riksdag och regering
har bidragit till att måluppfyllelsen under 2002 blivit avsevärt bättre på de
flesta arbetsförmedlingskontor. Enligt AMS har således stora förändringar
ägt rum, vilket är en viktig förklaring till de avsevärda resultatförbättringar-
na.
Revisorerna
Enligt instruktionen (2001:623) för AMV ska AMS som chefsmyndighet
särskilt följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska
verksamheten. Det är ett ansvar som AMS haft i åratal. Riksdagens revisorer
har svårt att förstå hur en förändrad ledningsform och ett program som i
huvudsak syftar till att förbättra förmedlingsverksamheten kan påverka detta
ansvar och de stora brister i uppföljningen och utvärderingen som redovisas i
rapporten. Den typen av brister åtgärdas inte först och främst med hjälp av
organisationsförändringar, utan med bl.a. förstärkt kompetens och en annan
syn på behovet av utvärderingar. Utvärderingsfrågorna måste, enligt reviso-
rernas uppfattning, få en helt annan ställning i verket.
AMS remissvar åskådliggör på ett tydligt sätt den svaga roll som utvärde-
ringsfrågorna har inom styrelsen. Av svaret framgår att AMS anser att de
förändringar som vidtagits inom verket är en viktig förklaring till resultatför-
bättringarna 2002. Enligt revisorernas uppfattning har AMS inte underlag för
en sådan slutsats. Det krävs kvalificerad forskning för att underbygga sådana
slutsatser. Några sådana analyser har inte genomförts vare sig av forskare
eller av AMS.
Revisorerna har noterat att en ny avdelning för analys och utvärdering
kommer att inrättas inom AMS. Enligt AMS egen målbemanning kommer
avdelningen att bestå av 14 tjänster. Av materialet framgår att en tjänst avser
utvärderingsfrågor. Det är möjligt att detta utgör en förstärkning jämfört med
tidigare, men det är inte uppenbart att utvärderingsverksamheten fått en
påtagligt stärkt ställning.
Flertalet av de övriga remissinstanser som kommenterat frågan ställer sig
positiva till revisorernas förslag. Statskontoret pekar t.ex., i likhet med revi-	21
	21

sorerna, på att de goda förutsättningarna för s.k. benchmarking inte utnyttjas.	2002/03:RR10
IFAU håller med revisorerna, men poängterar att ansvaret för dokumentat-
ionen och uppföljningen av den egna verksamheten ska ligga hos myndig-
heten, medan ansvaret för utvärdering ska ligga på ett från myndigheten
fristående organ. Revisorerna delar IFAU:s uppfattning om att extern utvär-
dering är viktig, men en myndighet av AMV:s storlek bör ägna sig åt utvär-
dering. Det krävs dessutom, enligt revisorernas uppfattning, en hög kompe-
tens för att beställa utvärderingar och för att kunna bedöma resultat, metod
etc. Det finns vidare analyser som ligger i gränslandet mellan uppföljning
och utvärdering och som kräver betydande kompetens.
Uppföljning och utvärdering är ett mycket viktigt inslag i resultatstyr-
ningsprocessen och ska ge en bättre grund för omprövning, styrning och
utveckling av insatserna. Utan en väl fungerande uppföljning/utvärdering
finns det en uppenbar risk för att resultatstyrningen leder fel. Revisorerna
anser att det föreligger betydande brister i AMS utvärderingar av den egna
verksamheten, framför allt vad gäller resultatstyrningen. Det måste även vara
otillfredsställande för de anställda att inte kunna bedöma och jämföra resul-
tat.
Enligt revisorernas uppfattning har det inte framkommit något som föran-
leder en ändring av förslaget. Revisorerna föreslår därför att regeringen bör
ge AMS i uppdrag att generellt sett förbättra uppföljnings- och utvärderings-
verksamheten. Ett sådant uppdrag bör även involvera extern utvärderingsex-
pertis för att tillföra kompetens.

2.7 Länsarbetsnämndernas verksamhetsredovisning

Rapporten

I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag finns allmänna bestämmelser om årsredovisning m.m. Förordningen gäller för myndigheter som lyder omedelbart under regeringen, dvs. i detta fall AMV. Trots att länsarbetsnämnderna är självständiga myndigheter så omfattas de inte av förordningen.

Enligt revisorernas uppfattning i rapporten är det också rimligt att det inte publiceras t.ex. 20 separata resultaträkningar och balansräkningar för verket. En genomgång av AMV:s årsredovisningar pekar dock på att analysen av länens finansiella redovisning skulle kunna utökas. Det är i dag mycket svårt att få en uppfattning om hur länen hanterat t.ex. anslagen. Revisorerna har dock inte analyserat denna fråga tillräckligt för att lägga fram ett konkret förslag. Det är emellertid en fråga som bör övervägas.

Enligt rapporten är det däremot inte rimligt att det inte ställs några krav på hur länen ska redovisa resultaten av sin verksamhet. Den genomgång som redovisas i rapportens kapitel 6 visar med all tydlighet att länen i flera avse- enden har problem med att analysera sin verksamhet. För det första är ana- lysen förenklad och behandlar inte den väsentliga frågan om hur den egna verksamheten bidragit till måluppfyllelsen. För det andra finns det en uppen- bar brist på årliga sammanställningar där verksamhet, mål etc. analyseras i ett mer sammanhållet perspektiv. Redovisningen är i flertalet fall fragmenta-

risk och osammanhängande. Det är i dag svårt för utomstående bedömare att skaffa sig en uppfattning om verksamheten. Det är, enligt rapporten, inte rimligt att analysen ligger på dagens nivå och dessutom varierar så kraftigt mellan länen. Det är trots allt fråga om självständiga myndigheter som det bör ställas höga krav på.

I rapporten ges emellertid ett exempel på en länsarbetsnämnd som på eget initiativ årligen upprättar ett s.k. verksamhetsbokslut. Bokslutet är ett försök att mer systematiskt analysera verksamheten och syftar till att ge underlag kring vad som åstadkoms under verksamhetsåret. Verksamhetsbokslutet innehåller bl.a. analyser av arbetsmarknaden, verksamhetsmål och resultat, programmen och arbetslösheten, anslagen och de arbetsmarknadspolitiska programmen.

I instruktionen för AMV ställs inga krav på att länsarbetsnämnderna ska följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten. Enligt revisorernas uppfattning i rapporten behöver i första hand upp- följningsverksamheten förstärkas, men även viss utvärderingsverksamhet kan behöva övervägas. Revisorerna föreslog därför i rapporten att regeringen åtminstone inför en bestämmelse i instruktionen om att länsarbetsnämnderna ska följa upp sin verksamhet. Det kan t.ex. ske i form av det verksamhets- bokslut som redovisats ovan.

Remissinstanserna

ESV, IFAU, Svenskt Näringsliv och SACO ställer sig positiva till revisorernas förslag.

IFAU håller t.ex. med revisorerna om att det är av stor vikt att länsarbets- nämnderna utvecklar sin redovisning samt att den håller en hög kvalitet. Det är viktigt att såväl länsarbetsnämnder som arbetsförmedlingar arbetar aktivt med uppföljning. IFAU anser dock inte att det ska finnas krav på att länsar- betsnämnderna ska utvärdera sin verksamhet. Utvärdering handlar om kvali- ficerade forskningsuppgifter, och det är inte rimligt att bygga upp sådan kompetens vid samtliga länsarbetsnämnder.

AMS och flertalet länsarbetsnämnder pekar på att det är viktigt att nämnder- nas ansvar tydliggörs. En förutsättning för att i chefsmyndigheten AMS upprätthålla en god verksamhetsplanering, kvalitet i genomförandet i för- medlingsarbetet, god uppföljning och utvärdering är, enligt AMS, att länsar- betsnämnderna utgör en väl integrerad del i verkets linjeorganisation. Utifrån regeringens beslut om en myndighetsinstruktion pågår arbetet med att skapa tydliga ansvarsroller såväl för AMS som för länsarbetsnämnderna. En viktig del är, såsom revisorerna påpekar, att nämndernas ansvar för verksamhets- planering och uppföljning tydliggörs. Härvidlag har, enligt AMS, såväl rege- ringen som styrelsen vidtagit åtgärder. Enligt AMS har en ny ledningsorgani- sation upprättats, chefsorganisationens och länsarbetsdirektörernas roll och ansvar för bl.a. verksamhetsplanering och uppföljning har preciserats och fokus på dessa frågor har ökat avsevärt under de senaste två åren. Enligt AMS har detta lett till resultatförbättringar.

Några länsarbetsnämnder lyfter fram behovet av uppföljning.

2002/03:RR10

Länsarbetsnämnden i Stockholms län instämmer i att det är av stort värde att länsarbetsnämnderna analyserar den egna verksamheten. En sådan analys bör dock ske på ett enhetligt sätt i samtliga län. Riktlinjer för detta bör, enligt nämnden, utarbetas av chefsmyndigheten AMS inom ramen för det pågående utvecklingsarbetet.

Länsarbetsnämnden i Uppsala län delar uppfattningen att nämnderna be- höver göra egna systematiska uppföljningar och analyser av sin verksamhet.

Länsarbetsnämnden i Västerbottens län håller med om att det är mycket viktigt att stärka uppföljning och utvärdering och att detta även gäller den regionala nivån, inom tillgängliga ramar. Att följa upp och utvärdera verk- samheten är, enligt nämnden, helt nödvändigt och kan göras på många sätt. Nämnden pekar på att den sedan 1997, på eget initiativ, tagit fram ett s.k. verksamhetsbokslut som tillsammans med annan uppföljning bidrar till att ge en bild av vad som fungerar och inte fungerar i verksamheten. Områden som går att utveckla vidare är speciellt uppföljning och utvärdering av effektivi- tet, flöden inom processerna på arbetsförmedlingarna och kvaliteten på upp- gifterna i registren.

Revisorerna

AMS förutsätter återigen att kvaliteten, inriktningen och omfattningen av utvärdering och uppföljning i huvudsak är en organisatorisk fråga. Den nya organisationen förutsätts lösa alla de problem som redovisas i revisorernas rapport. Revisorerna har svårt att förstå denna ansats. Revisorernas besök vid fyra länsarbetsnämnder och genomgång av ett stort antal dokument visar tydligt att länen i flera avseenden har problem med att analysera sin verk- samhet. Det finns i många fall en brist på bl.a. årliga sammanställningar som gör det mycket svårt för utomstående bedömare att analysera verksamheten och göra jämförelser mellan länen. Analysen är dessutom förenklad.

AMS är chefsmyndighet och har naturligtvis ett ansvar för tillståndet i lä- nens uppföljningsverksamhet. Revisorerna har svårt att föreställa sig att detta ansvar eller synsätt skulle förändras enbart på grund av en ny ledningsorga- nisation. Som revisorerna pekat på i avsnitt 2.6 krävs det ett förändrat synsätt på behovet av uppföljningar och utvärderingar inom verket och en förstärkt kompetens.

Enligt revisorerna uppfattning är kraven på länsarbetsnämndernas resultat- redovisning lågt ställda. Det är trots allt fråga om självständiga myndigheter som det bör ställas höga krav på. Det är dessutom betydande summor som hanteras inom AMV. År 2001 omsatte en länsarbetsnämnd i genomsnitt ca 2,4 miljarder kronor och ett arbetsförmedlingskontor i genomsnitt drygt 150 miljoner kronor. I genomsnitt hanterade en arbetsförmedlare ca 7 miljoner kronor i olika stöd. Andra myndigheter i samma storleksordning har betyd- ligt hårdare krav. Även om detta i första hand är regeringens ansvar, så har AMS som chefsmyndighet ett ansvar för att det går att analysera verksam- heten även på länsnivå.

Flera länsarbetsnämnder instämmer i behovet av uppföljning och att det är viktigt att analysera den egna verksamheten. Länsarbetsnämnden i Västerbot- ten pekar på att den på eget initiativ tagit fram ett s.k. verksamhetsbokslut. I

2002/03:RR10

granskningsrapporten pekar revisorerna på att detta är en möjlig väg för att	2002/03:RR10
följa upp verksamheten.
Även flertalet av de övriga remissinstanser som kommenterat frågan ställer
sig positiva till revisorernas bedömningar och förslag. IFAU håller med
revisorerna, men anser inte att det ska finnas krav på att länsarbetsnämnderna
ska utvärdera sin verksamhet. Revisorerna delar IFAU:s uppfattning att det
inte är rimligt att bygga upp sådan forskningkompetens vid nämnderna.
Enligt revisorernas bedömning bör instruktionen för Arbetsmarknadsver-
ket skärpas i den meningen att det införs ett direkt krav på länsarbetsnämn-
derna att följa upp verksamheten i någon form av verksamhetsbokslut. AMS
bör utfärda närmare bestämmelser om utformningen så att den bl.a. blir
likformig och därmed underlättar för utomstående bedömare att analysera
verksamheten.

3 Revisorernas förslag

Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas över- väganden och förslag föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen fattar föl- jande beslut.

Översyn av mål och målstruktur

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 2.1 om översyn av mål och målstruktur.

Regeringens resultatredovisning

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 2.2 om regeringens resultatredovisning.

Verksamhetsplaneringen inom AMV

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 2.3 om verksamhetsplaneringen inom AMV.

Preliminära verksamhetsmål för AMV

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 2.4 om preliminära verksamhetsmål för AMV.

Kunskaperna om målen

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 2.5 om kunskaperna om målen.

Sammanfattning

Resultatstyrning innebär att riksdag och regering ska bestämma mål och inriktning för den statliga verksamheten och formulera resultatkrav. De stat- liga myndigheterna har samtidigt getts en större frihet att välja medel för att nå målen. Dessa förändringar syftar bl.a. till att decentralisera ansvar och befogenheter och skapa ett ökat utrymme för analys av verksamhetens utfall. Myndigheternas återrapportering av resultatinformation ska bl.a. tillförsäkra riksdagen och regeringen ett bättre och mer relevant beslutsunderlag. Där- med ges också ökade möjligheter för riksdagen och regeringen att kontrollera att de uppställda målen uppfylls.

Resultatstyrningen fick tidigt ett starkt genomslag inom den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten. Styrningen inom detta område har också tidi- gare i olika sammanhang fått god kritik. Revisorernas granskning visar dock att styrningsproblemen numera är stora. I och för sig har vissa problem upp- märksammats av AMS ledning i det s.k. 5-punktsprogrammet. Enligt reviso- rernas bedömning är dock problemen av den karaktären att det nu är dags för en grundlig översyn av resultatstyrningen inom det arbetsmarknadspolitiska området.

Enligt revisorernas uppfattning har det etablerats en form av resultatstyr- ning som tagit över det mesta från den kommersiella verksamheten, dock inte det helt centrala, nämligen motsvarigheten till lönsamhetsanalyser, dvs. effektanalyser. I offentliga verksamheter, med en ofta mer komplicerad mål- struktur, är det naturligtvis inte tillfredsställande. Mål, fördelningsmodeller etc. har dessutom utformats på sådana sätt att resultatstyrningens intentioner riskerar att undermineras. Risken är inte att resultatstyrningen i sin nuva- rande form mer eller mindre förlorar sin styrande funktion. Den stora risken är att den kan leda till en felaktig resursallokering.

Om intentionerna bakom styrformen resultatstyrning ska förverkligas måste både t.ex. målformuleringar, verksamhetsplanering och uppfölj- ning/utvärdering förbättras väsentligt. Revisorerna lägger i det följande fram sju förslag som syftar till att förbättra resultatstyrningen. Avsikten med dessa förslag är bl.a. att underlätta planeringen och uppföljningen. Förslagen behö- ver inte medföra att mer resurser tas i anspråk för resultatstyrningen. Effek- ten bör snarare bli den motsatta. En mer stringent resultatstyrning bör kunna ske med mindre resurser än i dag.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Revisorernas förslag

Se över mål och målstruktur

De arbetsmarknadspolitiska målen är inte utformade eller anpassade för en effektiv styrning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Regeringen bör därför få i uppdrag att göra en generell översyn av mål och målstruktur inom arbetsmarknadspolitiken.

1 Granskningens bakgrund och inriktning

Riksdagens revisorer beslutade den 16 oktober 2001 att granska styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna. Revisorernas beslut att genomföra en granskning har sitt ursprung i en framställan från riksdagens arbetsmark- nadsutskott.

1.1 Bakgrund

Regeringen har vid flera tillfällen pekat på att styrningen och uppföljningen av AMV:s verksamhet inte har fungerat tillfredsställande. Det gäller t.ex. att AMV haft svårigheter att nå upp till kravet för omfattningen av de arbets- marknadspolitiska åtgärderna och att AMV inte uppfyllt kraven på intern kontroll i vissa avseenden. (prop. 1998/99:1 och 1999/2000:1).

I regeringens proposition om förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktig- het och tillväxt (prop. 1999/2000:98) anfördes att styrproblemen var omfat- tande. Det framgick att RRV i revisionsberättelsen för AMS årsredovisning för 1998 riktade invändning, s.k. orent bokslut. Flera länsarbetsnämnder hade enligt RRV brustit i kontrollen av sin budget. Arbetslinjen hävdades inte konsekvent. Handlingsplaner av god kvalitet upprättades sällan.

I propositionen redovisades även kritik som riktats mot AMV i andra sammanhang. Det redovisades bl.a. att Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) och RRV i samband med utvärderingen av friare an- vändning av arbetsmarknadspolitiska medel haft allvarliga invändningar mot AMV:s sätt att redovisa hur medlen använts. Regeringen bedömde vidare att det fanns brister i ekonomistyrningen.

I propositionen konstaterade regeringen att de senaste årens allvarliga kri- tik mot brister i ekonomistyrningen innebar krav på åtgärder.

Många länsarbetsnämnder har inte klarat av verksamheterna på ett godtag- bart sätt och AMS förfogar inte i tillräcklig omfattning över erforderliga styr-, uppföljnings- och kontrollsystem. Det är angeläget att budgetar hålls, verksamhetsmålen uppnås och medlen används för avsedda ändamål.

I propositionen sades att regeringen därför kommer att vidta erforderliga åtgärder som innebär att ekonomistyrning, kontroll och uppföljning inom AMV väsentligt förbättras (se nedan).

Arbetsmarknadsutskottet konstaterade i sitt betänkande över propositionen att det var väsentligt att de nationella arbetsmarknadspolitiska målen priorite- rades (1999/2000:AU7). Utskottet instämde i övrigt i den bild av problemen kring ledning och styrning som redovisades i propositionen.

Vid behandlingen av budgetpropositionen för 2000 konstaterade arbets- marknadsutskottet att flera studier visat på problem och brister vad gäller friare medelsanvändning, decentralisering m.m. (1999/2000:AU1). Utskottet betonade att detta måste rättas till och att ett stort ansvar faller på de olika nivåerna inom AMV att tydliggöra och hålla fast vid effekt- och verksam- hetsmålen inom arbetsmarknadspolitiken och AMV. Vidare ansåg utskottet

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

att det är allvarligt att gällande regler inte efterlevs, att ansvarsförhållanden	Fel! Okänt namn
inte är klarlagda och att administrativa rutiner inte finns eller fungerar.	på
I senare års budgetpropositioner har regeringen pekat på att arbetsmark-	dokumentegenskap
nadspolitiken bör ha en tydligare tillväxtfrämjande inriktning och att AMV	.:Fel! Okänt namn
uppvisat en bristande anpassningsförmåga till regeringens beslut om in-	på
dragna medel (prop. 2000/2001:1). I budgetpropositionen för 2002 bedömer	dokumentegenskap
regeringen bl.a. att det råder en viss obalans i AMV:s måluppfyllelse i för-	.
hållande till de tre övergripande målen för arbetsmarknadspolitiken (avser år	Bilaga 1
2000).
Regeringen har under senare år vidtagit åtgärder i syfte att förbättra eko-
nomistyrning, kontroll och uppföljning inom AMV. Det gäller bl.a. beslut
om att förstärka AMV:s rapportering till regeringen. Regeringen har också
gett AMS ett antal uppdrag, beslutat att förändra ledningsformen vid länsar-
betsnämnderna (se kapitel 2) och genomfört regeländringar. AMS har även
vidtagit flera åtgärder för att effektivisera och kvalitetssäkra verksamheten.
Verkets ekonomistyrning har stärkts och det pågår ett arbete för att utveckla
verksamheten (se kapitel 6).
RRV:s revisionsberättelser har under senare år också varit utan invänd-
ning. RRV har dock vid flera tillfällen pekat på att årsredovisningarna på ett
bättre sätt borde belysa varför flera av målen inte har uppfyllts samt vad som
krävs för att målen ska uppfyllas (RRV, 2001).

1.2 Syfte

Av instruktionen för Arbetsmarknadsverket framgår att AMS är central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och chefsmyndig- het för länsarbetsnämnderna. Som chefsmyndighet åligger det AMS att vidta relevanta åtgärder så att riksdagens och regeringens beslut blir verkställda. AMS ska sätta upp mål och riktlinjer för verksamheten vid länsarbetsnämn- derna samt följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Det är av stor vikt att riksdagens och regeringens mål och riktlinjer får ett genomslag i organisationen. Som framgått har dock AMS fått relativt bety- dande kritik för brister i styrning, kontroll och uppföljning. Det har i och för sig vidtagits ett antal åtgärder för att förbättra styrningsprocessen. Samtidigt är den så pass komplex att det inte är uppenbart vilka effekter förändringarna har haft. Syftet med denna granskning är därför att närmare analysera hur styrningen och uppföljningen inom det arbetsmarknadspolitiska området fungerar. Det inkluderar också regeringens roll i styrningsprocessen.

1.3 Utgångspunkter

Styrning är ett komplext begrepp som kan innehålla många olika former av
styrmedel. Regeringens styrning av de statliga myndigheterna sker utifrån
flera perspektiv och utövas med hjälp av flera medel. Avsikten med denna
granskning är främst att analysera ett av regeringens styrmedel, nämligen den
ekonomiska styrningen. Den består av resultatstyrning och finansiell styrning
(se kapitel 3). Huvudintresset riktas mot resultatstyrningen.	34

Figur 2.1 Arbetsmarknadsverkets organisation		Fel! Okänt namn
		på
		dokumentegenskap
	Arbetsmarknadsstyrelsen	.:Fel! Okänt namn
	Arbetsmarknadsstyrelsen	på
	(AMS)	dokumentegenskap
		.
		Bilaga 1

	Länsarbetsnämnden
	(LAN)

Arbetsförmedlingen

(Af)

I slutet av budgetåret 2001 var drygt 9 200 årsarbetare anställda inom AMV. Ungefär 1 100 var anställda vid AMS3 och ca 750 vid de 20 länsarbetsnämn- derna. Ungefär 7 400 var anställda vid landets 334 arbetsförmedlingskontor.

Utgifterna för AMV under budgetåret 2001 uppgick till drygt 50 miljarder kronor. Drygt 25 miljarder kronor avsåg bidrag till arbetslöshetsersättning. Det är således betydande summor som hanteras inom verket. År 2001 om- satte en länsarbetsnämnd i genomsnitt cirka 2,4 miljarder kronor och ett arbetsförmedlingskontor i genomsnitt drygt 150 miljoner kronor. I genom- snitt hanterade en arbetsförmedlare cirka 7 miljoner kronor i olika stöd.

AMS

AMS är enligt instruktionen central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. AMS ska särskilt

1.leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inom landet och se till att den bedrivs effektivt,

2.sätta upp mål och riktlinjer för verksamheten inom respektive länsar- betsnämnd,

3 Ungefär 300 årsarbetare är anställda vid AMS stab. Ca 200 vid arbetslivstjänster
som är en intäktsfinansierad verksamhet. Resterande är anställda vid AMS tjänster	37
som utför olika former av uppdrag, t.ex. ekonomitjänster åt länsarbetsnämnderna.	37

3.fördela de ekonomiska och andra resurser som står till Arbetsmarknads- verkets förfogande,

4.följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten, och

5.meddela de internadministrativa föreskrifter och andra beslut som be- hövs för att uppnå samordning, rationaliseringar och enhetlighet inom Arbetsmarknadsverket.

AMS leds av en styrelse som ansvarar för verksamheten. Styrelsen består av en ordförande och generaldirektören samt högst nio andra ledamöter. Gene- raldirektören ansvarar för och leder den löpande verksamheten enligt styrel- sens direktiv och riktlinjer.

Inom AMS finns en personalansvarsnämnd, en rådgivande nämnd, en ar- betslöshetsförsäkringsdelegation, en kulturarbetsdelegation och en central delegation för arbetslivsinriktad rehabilitering. I övrigt bestämmer AMS sin egen organisation.

I samband med AMV:s arbetsmarknadsdagar under hösten 2001 redovisa- des att det införts en ny ledningsgrupp inom AMV. Den består av AMS generaldirektör, samtliga länsarbetsdirektörer och direktörerna i AMS. Upp- giften är att utveckla AMV som en sammanhållen linjeorganisation i över- ensstämmelse med det s.k. fempunktsprogrammet (se kapitel 6). Lednings- gruppen presenterades som verkets högsta ledningsorgan. Ledningsgruppens uppgifter har senare preciserats till att den ska vara rådgivande till generaldi- rektören.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Länsarbetsnämnden

Länsarbetsnämnden är, under AMS, länsmyndighet för allmänna arbets- marknadsfrågor. I länsarbetsnämnderna ingår den offentliga arbetsför- medlingen. Länsarbetsnämnden ska särskilt

1.leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i länet och se till att den bedrivs effektivt, och

2.enligt AMS föreskrifter hjälpa AMS i dess verksamhet i totalförsvaret.

Länsarbetsnämnden leds av länsarbetsdirektören som är chef för myndighet- en. Länsarbetsdirektören rapporterar till AMS generaldirektör.

Vid länsarbetsnämnden finns en styrelse. Styrelsen består av landshöv- dingen, som är ordförande, länsarbetsdirektören och högst nio andra ledamö- ter.

Hos länsarbetsnämnden finns en delegation för arbetslivsinriktad rehabili- tering. Dessutom bör länsarbetsnämnden ha en arbetsmarknadsnämnd i varje kommun, såvida inte länsarbetsnämnden och Kommunförbundets länsför- bund kommer överens om annat. Arbetsmarknadsnämnden är ett samarbets- organ med uppgift att medverka till att den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten inom ramen för den statliga arbetsmarknadspolitiken utformas utifrån lokala förutsättningar och behov. Länsarbetsnämnden ska överlåta åt

3 Den ekonomiska styrningen och de arbetsmarknadspolitiska målen

Regeringens styrning av de statliga myndigheterna utövas med flera medel. Utöver de generella regelverken avseende den ekonomiska styrningen och myndigheternas befogenheter och skyldigheter beslutar regeringen om förut- sättningarna för varje enskild myndighets verksamhet. Styrningen sker ge- nom regeringsbeslut i form av instruktion för myndigheten, årliga regle- ringsbrev, särskilda uppdrag samt förordningar om olika verksamheter etc. Regeringen reglerar myndighetschefernas beslutsbefogenheter och ansvar i förhållande till en eventuell styrelse. Regeringen utser även verkschefer och vissa andra chefer samt i förekommande fall även verksstyrelser. Mål- och resultatdialog på ledningsnivå är en viktig del i regeringens styrning av de enskilda myndigheterna och kompletterar informella kontakter mellan Rege- ringskansliet och myndigheterna.

Avsikten med detta kapitel är främst att redovisa ett av regeringens styr- medel, nämligen den ekonomiska styrningen. Den består av resultatstyrning och finansiell styrning. I huvudsak avser redovisningen resultatstyrningen (den finansiella styrningen har en mer underordnad roll i granskningen, varför beskrivningen av denna har lagts i bilaga 2). Ett bärande inslag i resul- tatstyrningen är att formulera mål för verksamheten. Målen ska bidra till politikens förverkligande. Det ställer höga krav på målen på alla nivåer. Målen talar om vad som ska uppnås med den aktuella verksamheten. Mer- parten av kapitlet ägnas åt de arbetsmarknadspolitiska målen. I nästa kapitel diskuteras hur pass ändamålsenliga målen är.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

3.1 Den ekonomiska styrningen5

Kort bakgrund

Grunden för den nuvarande ekonomiska styrningen i staten och dess utveckl- ing under 1990-talet lades i och med förslaget i 1988 års kompletteringspro- position (prop. 1987/88:150). De riktlinjer som varit vägledande för den ekonomiska styrningen innebär sammanfattningsvis:

•Statsmakterna fastställer mål, inriktning och ramar för verksamheterna och att myndigheterna ansvarar för besluten om hur genomförandet ska ske utifrån de givna förutsättningarna.

•Delegeringen förutsätter att kraven på redovisning och analys förstärks och att fokus i processen flyttas från budgeteringen till uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat.

•Styrmodellen kräver en utvecklad formell och informell dialog mellan såväl myndighet och regering som regering och riksdag.

5 Avsnittet bygger på Ds 2000:63. I promemorian redovisas också ett antal förslag
som syftar till att skapa bättre förutsättningar för ekonomistyrning. Förslagen bereds	41
för närvarande inom Regeringskansliet och redovisas därför inte närmare här.	41

ningarna bör vara i balans med målen och resultatkraven för verksamheten.	Fel! Okänt namn
Den ekonomiska styrningen förutsätter därför en uppföljnings- och utvärde-	på
ringsfas där såväl måluppfyllelsen i resultatstyrningen som resursförbruk-	dokumentegenskap
ningen analyseras. Denna bedömning utgör ett underlag för vidare beslut	.:Fel! Okänt namn
avseende såväl mål och inriktning som resurser.	på
En väl fungerande och effektiv statlig verksamhet förutsätter att den finan-	dokumentegenskap
siella styrningen och resultatstyrningen samverkar. Den förutsätter vidare att	.
alla led i besluts- och genomförandekedjan tar ansvar för sin del av proces-	Bilaga 1
sen vad gäller tydlighet i mål och riktlinjer och beslutsunderlagets kvalitet.
Resultatstyrningen innebär att målen i form av myndighetsprestationer
och/eller effekter i samhället kopplas till en statlig resursinsats. Den statliga
sektorn omfattar en stor mängd verksamheter och åtaganden i form av offent-
liga tjänster, inkomst- och resursöverföringar samt normgivning. De enskilda
verksamheternas syfte, karaktär och förutsättningar varierar emellertid och
den ekonomiska styrningen måste därför anpassas till olika behov. Den
måste med andra ord verksamhetsanpassas. Det innebär att utformningen av
den ekonomiska styrningen påverkas av flera faktorer, bl.a. andra förvalt-
ningspolitiska styrmedel, hur stor den statliga resursinsatsen är, vem som är
utförare, beslutssituation och tidsperspektiv.
Den ekonomiska styrningen har en central roll i det politiska beslutsfattan-
det vad gäller finans- och budgetpolitiken och i den löpande förvaltningen av
den statliga verksamheten i och med att den sätter ramar för dess omfattning,
inriktning och innehåll samt för resursförbrukningen. Den ekonomiska styr-
ningen, som i huvudsak utövas inom ramen för budgetprocessen, är samtidigt
en del i ett större styrperspektiv – den statliga förvaltningspolitiken.

Del av förvaltningspolitiken

Den statliga förvaltningspolitiken syftar till att skapa organisations-, styr- och ledningsformer som ger förutsättningar för de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Dessa värden ställer krav på att den statliga förvaltningen ska

• fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riks- dag och regering,

• fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar, och att enskilda ska ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol,

• åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av stats- makterna, samt att detta ska ske kostnadseffektivt.

För att medborgarnas krav på en väl fungerande statlig förvaltning ska kunna tillgodoses krävs att styrningen skapar förutsättningar för myndigheterna och deras medarbetare att genomföra verksamheten på bästa sätt.

Politikområden ( i detta fall politikområdet Arbetsmarknadspolitik) an-	Fel! Okänt namn
vänds för att avgränsa de övergripande områden inom vilka staten genom	på
särskilda åtgärder försöker påverka samhället. Målet för ett politikområde	dokumentegenskap
ska avse resultatet av den förda politiken, dvs. skillnaden mellan det som	.:Fel! Okänt namn
inträffar och det som skulle ha inträffat utan den förda politiken. Detta mål	på
har således karaktären av ett effektmål och det är regeringens ansvar att	dokumentegenskap
målet uppnås. Regeringen ska i regleringsbrevet begära den återrapportering	.
som behövs för att kunna bedöma om målet har uppnåtts.	Bilaga 1
Verksamhetsområden är väl avgränsade verksamheter inom ett politikom-
råde som bidrar till att målet för politikområdet uppnås (politikområdet Ar-
betsmarknadspolitik har inte delats in i verksamhetsområden).
Verksamhetsgrenar ( i detta fall t.ex. matchning på arbetsmarknaden och
kompetenshöjande insatser) är verksamheter inom ett verksamhetsområde
som bidrar till att målet för verksamhetsområdet uppnås. Den verksamhet
som en myndighet utför ska hänföras till en eller flera verksamhetsgrenar.
Målen för en verksamhetsgren är därmed en nedbrytning av målen för de
politikområden och verksamhetsområden som myndigheten ska bidra till.
Mål för vad som ska uppnås med verksamheten ska anges per verksamhets-
gren. Det ska framgå av målet på vilket sätt verksamheten bidrar till att må-
len för berörda verksamhetsområden och politikområden uppnås. Varje mål
ska så långt som möjligt vara uppföljningsbart i den meningen att myndig-
heten ska kunna visa om den har uppnått målet vid utgången av den angivna
tidsperioden. Målen kan avse effekter eller prestationer. För varje mål ska
anges vilken återrapportering som regeringen behöver från myndigheten för
att kunna bedöma om målet uppnåtts.

Krav på målen

I budgetpropositionen redovisar regeringen mål på politik- och verksamhets- områdesnivåerna och ställer i regleringsbrevet upp mål för myndigheten och dess verksamhetsgrenar. Alla mål som ska gälla under året ska dock anges i regleringsbrevet.

Målformuleringarna i budgetpropositionen och regleringsbrevet ska i största möjliga utsträckning följa de s.k. SMART-kriterierna som framgår av Tablå 3.2.

Tablå 3.2 SMART-kriterierna

•	Specifika	De ska tydligt ange vad som ska uppnås.
•	Mätbara	De ska vara möjliga att följa upp med hjälp av resultat-
		indikatorer, nyckeltal eller liknande.
•	Accepterade	De ska vara accepterade och uppfattas som relevanta av
		dem som ska genomföra den aktuella verksamheten.
•	Realistiska	De ska vara möjliga att uppnå.
•	Tidssatta	Tidpunkten då målen ska vara uppnådda ska anges.

Mål på kort eller medellång sikt

Regeringen har satt upp två delmål på vägen mot full sysselsättning. Målen framgår av Tablå 3.4.

Tablå 3.4 Delmål på vägen mot full sysselsättning

•Den öppna arbetslösheten ska halveras från 8 procent 1996 och uppgå till 4 procent.6 Med öppet arbetslösa avses arbetslösa enligt SCB:s ar- betskraftsundersökningar (AKU).7

•80 procent av alla personer mellan 20 och 64 år ska vara reguljärt sys- selsatta år 2004.8

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Det bör nämnas att dessa två mål även involverar ett flertal andra politikom- råden som ska bidra till måluppfyllelsen. De bägge målen betonas dock mycket starkt inom politikområdet Arbetsmarknadspolitik.

Mål för verksamhetsgrenar

I regleringsbrevet för 2002 delas AMV:s verksamhet upp i fem verksamhets- grenar.

1.Matchning på arbetsmarknaden

2.Kompetenshöjande insatser

3.Stöd till dem som har det svårast på arbetsmarknaden

4.Tillsyn och kontroll av arbetslöshetsförsäkringen

5.Avgiftsfinansierad verksamhet Arbetslivstjänster, Aske kursgård och tjänsteexport

För varje verksamhetsgren anges ett antal mål och återrapporteringskrav. De senare kan ses som indikatorer på måluppfyllelse.

I första hand är verksamhetsgrenarna 1, 2 och 3 av intresse i detta sam- manhang. Totalt anges 6 mål och 25 krav på återrapportering (se bilaga 3) för dessa tre verksamhetsgrenar.9 Målen framgår av Tablå 3.5.

6 Målet uppnåddes i slutet av 2000. Arbetslösheten förväntas ligga kring 4 procent under 2002. Enligt uppgifter från Näringsdepartementet ligger målet om att halvera den öppna arbetslösheten implicit kvar. Fokus ligger dock numera på målet om att 80 procent av alla personer mellan 20 och 64 år ska vara sysselsatta 2004.

7Den öppna arbetslösheten påverkas definitionsmässigt av samtliga arbetsmarknads- politiska program (hur arbetslösheten påverkas i praktiken diskuteras i avsnitt 4.1.

8Med reguljärt sysselsatta avses sysselsatta enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) exklusive sysselsatta i programmen allmänt anställningsstöd, förstärkt anställ- ningsstöd, särskilt anställningsstöd, offentligt tillfälligt arbete samt de som uppbär bidrag för start av näringsverksamhet (prop. 2000/01:100, bilaga 2).

9I jämförelse med 2001 har ett mål tillkommit. Det gäller målet om att andelen över- gångar från lönebidrag till osubventionerat arbete ska öka jämfört med föregående år (ett liknande mål fanns redan 1996, men togs bort 1997). Ett mål har tagits bort. Det

gäller målet om genomsnittlig bidragsnivå i lönebidrag (det anges numera som indika-

4 Vad styr egentligen målen?

Arbetsmarknadspolitikens roll och uppgifter och dess inriktning i stort be- stäms av riksdag och regering som ett led i utformningen av den generella ekonomiska politiken. Målformuleringarna måste därför bygga på vissa föreställningar om vad som kan uppnås med hjälp av arbetsmarknadspolitik. Det ska också vara möjligt att uppnå vad målen uttrycker.

Målen för arbetsmarknadspolitiken bör dessutom vara klara och entydiga. Utan tydliga mål är det inte möjligt att avgöra vilka och hur stora arbets- marknadspolitiska insatser som behöver sättas in och det är inte heller möj- ligt att utvärdera utfallet av åtgärdernas effekter. En klar målformulering är också nödvändig för att förstå arbetsmarknadspolitikens roll i den ekono- miska politiken (Zetterberg, 1997a).

Samtidigt kan förenklingar som döljer komplicerade och betydelsefulla bedömningsproblem vara missriktade. Synsättet måste vara så pass genom- tänkt och konsistent att det inte strider mot de kunskapsunderlag som finns. Underlagen i form av t.ex. utvärderingar är dock ofta svårtolkade. Formule- randet av enkla och gripbara mål (relaterade till indikatorer) kan medföra att långsiktiga samband mellan medel och mål blir försummade.

Målstrukturen inom arbetsmarknadspolitiken är som tidigare framgått komplicerad. Det går att identifiera 4–5 målnivåer och 15–20 mål. Det går inte att fastställa antal nivåer och mål exakt, eftersom ett antal uppgifter, intentioner etc. har formulerats i termer av målliknande karaktär. Till detta kommer också mål som sätts inom AMV på regional eller lokal nivå.

En sådan komplex målhierarki kan leda till målkonflikter och suboptime- ring av verksamheten. Det kan också vara svårt att förstå sambanden mellan olika mål och målnivåer samt vad olika mål avses påverka.

En analys av målen bör ske utifrån kriterier som i någon mening gör det möjligt att bedöma målen och målstrukturen. När det gäller arbetsmarknads- politik finns det ett antal kriterier som kan vägas in. Det kan t.ex. vara ar- betsmarknadspolitikens förhållande till den ekonomiska politiken, vad ar- betsmarknadspolitiken kan påverka eller uppnå och vilka förutsättningar det finns att påverka. Andra kriterier är kopplingen mellan målen, målkonflikter, skillnaden mellan mål och medel och det tidigare redovisade SMART- kriteriet. Det är också rimligt att analysera vad som mäts och hur beteenden påverkas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.1 Arbetsmarknadspolitikens överordnade mål

Arbetsmarknadspolitikens övergripande mål – vad kan egentligen uppnås?

Den ekonomiska politiken syftar ytterst till att trygga och höja medborgarnas välfärd. Detta övergripande mål operationaliseras ofta genom att ett antal delmål anges: full sysselsättning, snabb ekonomisk tillväxt, fast penning- värde, jämn fördelning av levnadsstandarden, regional balans samt god

miljö.12 Delmålen kan ses som slutliga mål för uppnåendet av en hög välfärd	Fel! Okänt namn
för medborgarna.	på
Dessa mål är inte graderade gentemot varandra men inte heller oberoende	dokumentegenskap
av varandra. Ett misslyckande på ett område leder ofta till att inte heller	.:Fel! Okänt namn
övriga mål kan uppnås. De traditionella ekonomisk-politiska målen kan	på
också komma i konflikt med varandra. På kort sikt kan exempelvis målet om	dokumentegenskap
full sysselsättning komma i konflikt med målet om fast penningvärde.	.
Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken och brukar	Bilaga 1
inte sägas ha några specifika mål som är skilda från de mål som uppställs för
den ekonomiska politiken i stort. Arbetsmarknadspolitiken kan därför ej
betraktas som ett exklusivt medel för att uppnå ett visst ekonomisk-politiskt
mål.
Det kan naturligtvis diskuteras om arbetsmarknadspolitiken har en sådan
medelsarsenal att den kan uppnå samtliga slutliga mål för den ekonomiska
politiken. Ett kriterium för en effektiv politikutformning är att antalet mål
som man vill uppnå inte bör vara fler än antalet (ekonomisk-politiska) medel
som finns till förfogande. Om arbetsmarknadspolitik betraktas som ett eko-
nomisk-politiskt medel bör då något av målen prioriteras framför de andra
(Hansen, 1955, Zetterberg, 1997a).
Arbetsmarknadspolitiken har inga direkta sysselsättningseffekter
En naturlig utgångspunkt är att den övergripande målformuleringen för ar-
betsmarknadspolitiken bör vara baserad på vissa föreställningar om vad som
kan uppnås med hjälp av arbetsmarknadspolitik. Enligt flertalet bedömare
brukar inte den aktiva arbetsmarknadspolitiken tillskrivas några direkta ef-
fekter på den reguljära sysselsättningen.13 Sysselsättningen bestäms av de
betingelser som lönebildningen och den generella ekonomiska politiken
skapar för den långsiktiga efterfrågan på arbetskraft.
Det finns dock flera andra argument för att bedriva arbetsmarknadspolitik.
Den aktiva arbetsmarknadspolitik som bedrivits sedan 1950-talet i Sverige
har sin idémässiga grundval i Rehn-Meidners program för den ekonomiska
politiken.14 Vikten av anpassning och rörlighet på arbetsmarknaden betonas
särskilt, och programmet förespråkar en kraftig satsning på rörlighetsstimule-
rande åtgärder i form av bl.a. förmedlingsservice, arbetsmarknadsutbildning

12Målen för den ekonomiska politiken diskuteras i bl.a. SOU 1993:20 och Svensson (1994).

13Arbetsmarknadspolitiken kan sägas verka genom olika mekanismer som kan på- verka sysselsättningen på ett mer indirekt sätt (Calmfors m.fl., 2002). Det kan vara effekter på matchningsprocessen, effekter på konkurrensen på arbetsmarknaden, direkta undanträngningseffekter på reguljär arbetskraftsefterfrågan, lönebildningsef- fekter till följd av att de arbetslösas välfärdsnivå påverkas, effekter på produktiviteten och effekter på arbetskraftens fördelning mellan olika sektorer. Effekterna kan vara både positiva och negativa.

14Det finns också andra motiv för att bedriva arbetsmarknadspolitik. Ett motiv tar fasta på behovet av en försäkring mot risken att bli arbetslös. Ett annat tar sin ut- gångspunkt i att lönerna inte bestäms i en traditionell marknadsklarerande modell

(Björklund m.fl., 1996)

och flyttstimulanser.15 I huvudsak handlar det om åtgärder för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Det finns också starka fördelningspolitiska skäl, men dessa behöver nödvändigtvis inte stå i motsatsställning till åtgärder som syftar till en bättre fungerande arbetsmarknad.

Tidigare mål betonade arbetsmarknadens funktionssätt

De övergripande målen för arbetsmarknadspolitiken har tidigare, bortsett från en kort period under 1970-talet, legat i linje med de resonemang som utvecklats ovan. I regeringens proposition En politik för arbete, trygghet och utveckling (prop. 1995/96:25) anförs:

Arbetsmarknadspolitiken har av tradition en central roll i den ekonomiska politiken. Den ska främja tillväxt och sysselsättning genom att öka flexibili- teten på arbetsmarknaden, motverka inflationsdrivande flaskhalsar, stärka arbetskraftens kompetens och förebygga permanent utslagning av personer från arbetslivet. Den ska också bidra till en trygghet för arbetstagarna vid förändringar i samhällsekonomin. Det stärker flexibiliteten och gör att den enskilde vågar ta de steg som krävs för att utvecklas. I första hand bör denna flexibilitet uppnås genom aktiva insatser för kompetensutveckling och för att främja övergång till reguljär sysselsättning.... Målet är att göra en hög och

full sysselsättning möjlig.

I budgetpropositionen för t.ex. 1998 (prop. 1997/98:1) anförs på ett liknande sätt:

Arbetsmarknadspolitikens uppgift är främst att främja en väl fungerande matchning mellan lediga platser och arbetssökande samt att särskilt stödja personer med särskilda svårigheter att få och behålla ett arbete. På så sätt undviks inflationsdrivande flaskhalsar och det blir möjligt att kombinera en ökad tillväxt och sysselsättning med låg inflation och minskad arbetslöshet.

I budgetpropositionen för 2000 sägs vidare att målen för arbetsmarknadspoli- tiken ska bidra till bl.a. ökad sysselsättning. De tidigare målsättningarna kan således sägas ligga i linje med de gängse argumenten för arbetsmarknadspo- litik.

Det nuvarande målet betonar mekanismer som inte kan påverkas

Det nuvarande målet för arbetsmarknadspolitiken är, som tidigare framgått

•en väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning och god eko- nomisk tillväxt.

Målet kan sägas ligga i linje med målen för den ekonomiska politiken och tidigare mål för arbetsmarknadspolitiken, i den meningen att en väl funge- rande arbetsmarknad betonas. Samtidigt har arbetsmarknadspolitiken fått som tillägg att full sysselsättning ska uppnås. Som ett delmål på vägen mot full sysselsättning ska andelen reguljärt sysselsatta uppgå till 80 procent 2004.

15 Andra inslag i modellen är en generellt restriktiv efterfrågepolitik, en solidarisk lönepolitik och selektiva sysselsättningsstimulanser.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Det kan naturligtvis av flera skäl vara lämpligt att eftersträva en viss ren-	Fel! Okänt namn
odling av de ekonomisk-politiska besluten i den meningen att ett styrmedel	på
konsekvent inriktas mot ett visst mål. Mest uppenbart gäller detta om styr-	dokumentegenskap
medlet uppfattas som särskilt effektivt för att uppnå just detta mål, samtidigt	.:Fel! Okänt namn
som det kan antas ha svaga effekter på övriga mål.	på
Som redan framgått torde dock inte arbetsmarknadspolitik vara ett speciellt	dokumentegenskap
effektivt medel för att direkt påverka den reguljära sysselsättningen. Detta	.
förhållande har också tydligt framgått av tidigare målformuleringar där ar-	Bilaga 1
betsmarknadspolitiken setts som ett medel att förbättra marknadens funkt-
ionssätt.
Den nuvarande målformuleringen blandar samman uppgifter för den gene-
rella ekonomiska politiken och medel som kan påverka arbetsmarknadens
sätt att fungera. Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska poli-
tiken. Målet för den ekonomiska politiken är full sysselsättning och ökat
välstånd genom en god och uthållig tillväxt. Arbetsmarknadspolitiken har
således i princip samma mål som den ekonomiska politiken i stort, trots att
det är många andra politikområden som ska bidra till måluppfyllelsen för
detta övergripande mål. Det övergripande målet har inte operationaliserats
utan direkt förts över till arbetsmarknadspolitiken.
Målet för politikområdet Arbetsmarknadspolitik uttrycker således en annan
tolkning än de gängse när det gäller vilka mekanismer som arbetsmarknads-
politiken verkar genom och om vad som kan åstadkommas med hjälp av
arbetsmarknadspolitik. I flera budgetpropositioner förtydligas målet, och det
pekas på att arbetsmarknadspolitiken, i motsats till tidigare, har en direkt
sysselsättningsskapande roll. I propositionen för 2002 sägs t.ex. ”att öka
sysselsättningen och minska arbetslösheten är en prioriterad uppgift och
målet är full sysselsättning”. I regeringens proposition om förnyad arbets-
marknadspolitik (prop. 1999/2000:98) sägs t.ex.: ”En uppgift framstår som
allt viktigare, nämligen att öka sysselsättningen och förhindra marginali-
seringen av de undersysselsatta i skogslänen och i vissa områden i storstä-
derna.”
Det övergripande målet är oklart
Det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken är inte tydligt formule-
rat och avgränsat. Målet är allmänt hållet och omfattar som tidigare framgått
stora delar som normalt brukar hanteras av den ekonomiska politiken. De
olika delarna i målet, t.ex. full sysselsättning, definieras inte heller.16

16Begreppet full sysselsättning definieras inte i regeringens dokument. Det har emel- lertid varit föremål för en omfattande diskussion i ekonomisk litteratur. Det förekom- mer definitioner som t.ex. att full sysselsättning råder när antalet lediga platser är större än antalet arbetslösa personer, att full sysselsättning råder när den arbetskraft som åstadkommer maximal produktion är sysselsatt och att full sysselsättning råder när alla arbetsvilliga personer är sysselsatta. Normalt brukar olika definitioner kunna ifrågasättas utifrån olika utgångspunkter. Det är därför förenat med stora svårigheter att ange en meningsfull definition av begreppet full sysselsättning. Detta underlättar

naturligtvis inte heller en utvärdering av målet.

Det är inte möjligt att genomskåda i vilka avseenden som arbetsmarknads-	Fel! Okänt namn
politiken är ett komplement till andra politikåtgärder. En effektiv samverkan	på
bör bygga på att det finns en klar arbetsfördelning mellan olika delar av den	dokumentegenskap
ekonomiska politiken för att uppnå de slutliga målen. Detta förutsätter att det	.:Fel! Okänt namn
finns en samstämmighet – konsistens – mellan arbetsmarknadspolitiken och	på
den ekonomiska politiken i stort, dvs. arbetsmarknadspolitikens mål och	dokumentegenskap
medel får inte strida mot övriga mål och åtgärder. Om emellertid målen för	.
arbetsmarknadspolitiken inte är klart avgränsade och entydigt formulerade	Bilaga 1
riskerar detta att leda till en inkonsistens mellan arbetsmarknadspolitiken och
den övriga finanspolitiken (Zetterberg, 1997a).
Zetterberg (1997a) har pekat på ett antal risker med otydliga mål.
• Oklara målformuleringar kan leda till att politiken blir mindre effektiv.
• Arbetsmarknadspolitiken kan användas för att dölja den arbetslöshet
som uppkommer på grund av den ekonomiska politiken.
• En alltför allmän målformulering minskar möjligheterna att utvärdera
politiken.
Oklara mål för arbetsmarknadspolitiken kan också leda till att det är svårt att
få grepp om vilka uppgifter den egentligen ska utföra. Den arbetsmarknads-
politiska kommittén (SOU 1996:34) pekade på att det är viktigt att göra en
klar skillnad mellan vilka uppgifter som gäller för sysselsättningspolitik i
stort och vilka som gäller för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Annars
riskerar den aktiva arbetsmarknadspolitiken att belastas med uppgifter som
den inte rimligen kan och ska klara av. Ökad sysselsättning och minskad
arbetslöshet är enligt kommittén en uppgift för den ekonomiska politiken i
stort och inbegriper därför många politikområden utöver arbetsmarknadspoli-
tik.
Regeringen delade vid denna tidpunkt kommitténs uppfattning och pekade
på att arbetsmarknadspolitikens huvuduppgift är att främja tillväxt och
sysselsättning genom att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, bryta de
obalanser som finns på olika delarbetsmarknader, motverka inflationsdri-
vande flaskhalsar, stärka arbetskraftens kompetens m.m. (prop.
1995/96:222).

Finns det någon koppling mellan målen?

Ett vanligt problem är att kopplingen mellan styrmedel och slutliga mål är långt ifrån exakt. Ofta bestäms de slutliga målen av så komplexa processer att det är svårt att avgöra hur enskilda operationella beslut bör utformas för att uppnå specifika effekter på de slutliga målen. Måluppfyllelsen går vidare ofta inte att mäta med tillfredsställande exakthet. Det kan även finnas en betydande tidsmässig fördröjning innan styrmedlen får effekt på målvariab- lerna.

Det är därför värdefullt om det går att arbeta med ett eller flera interme-	Fel! Okänt namn
diära eller mellanliggande mål.17	på
Målen på kort och medellång sikt, dvs. målet om att halvera den öppna ar-	dokumentegenskap
betslösheten och målet om att 80 procent av alla personer mellan 20 och 64	.:Fel! Okänt namn
år ska vara sysselsatta 2004, är två exempel på intermediära mål som är av	på
intresse att analysera. 18 Dessa mål har sin utgångspunkt i det övergripande	dokumentegenskap
målet för arbetsmarknadspolitiken, nämligen full sysselsättning (se Figur	.
4.1). Det uttrycks tydligt i olika propositioner att dessa mål är delmål på	Bilaga 1
vägen mot full sysselsättning. Diskussionen nedan förs av naturliga skäl
utifrån detta befintliga mål och inte utifrån de invändningar som förts fram
tidigare.

Figur 4.1 De överordnade målen

Full

sysselsättning



Halverad		Sysselsätt-
öppen		ningsgrad på
arbetslöshet	80 % 2004

Krav på intermediära mål

Normalt brukar det ställas två krav på ett lämpligt intermediärt mål.

•För det första ska målet vara kontrollerbart, dvs. det ska vara en storhet som låter sig påverkas med rimlig precision.

•För det andra ska det stå i ett relativt stabilt förhållande till de slutliga målen, dvs. det ska ha en förutsägbar effekt på de slutliga målen.

17I Zetterberg (1997a) diskuteras de arbetsmarknadspolitiska målen utifrån en sådan ansats.

18Som framgår av kapitel 3 involveras även andra politikområden som ska bidra till måluppfyllelsen. De bägge målen betonas dock mycket starkt inom politikområdet

Arbetsmarknadspolitik.

Kraven uppfylls inte

I huvudsak är det enbart arbetslöshetsmålet som är kontrollerbart i någon mening. Det är uppenbart att regeringen eller AMV kan påverka arbetslös- heten med hjälp av arbetsmarknadspolitik. Det är dock långt ifrån fråga om någon perfekt kontroll. Det finns motverkande effekter, t.ex. undanträng- ningseffekter19, som gör att kontrollerbarheten sjunker. AMV kan inte heller i någon större grad påverka inflödet i arbetslöshet.20 De flesta studier som analyserat nettoeffekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder på arbetslös- het visar att en ökad omfattning av åtgärderna sänker den öppna arbetslös- heten. Men studierna tyder också på att summan av direkta och indirekta undanträngningseffekter är betydande. Skattningarna ger knappast några belägg för att den totala arbetslösheten skulle falla när de arbetsmarknadspo- litiska åtgärderna expanderas (Calmfors m.fl., 2002).

Vad gäller målet om att 80 procent av den arbetsföra befolkningen ska vara sysselsatta 2004 (i fortsättningen benämnt sysselsättningsmålet på 80 procent) så har knappast arbetsmarknadspolitiken några direkta effekter på den reguljära sysselsättningen, åtminstone på lite längre sikt. Som framgår ovan torde effekterna på sysselsättningen vara mer indirekta. Variabeln är därmed inte kontrollerbar av regeringen eller AMV inom ramen för arbets- marknadspolitiken.

Sysselsättningsmålet på 80 procent har däremot en mer direkt koppling till det slutliga målet om full sysselsättning. En bidragande orsak är att syssel- sättningen är relaterad till den arbetsföra befolkningen och att utfallet därmed inte påverkas av flöden in i och ut ur arbetskraften. Utfallet är dock delvis beroende på hur begreppet full sysselsättning definieras.

Arbetslöshetsmålet har en svagare koppling till målet om full sysselsätt- ning. Exempelvis behöver en minskad öppen arbetslöshet inte motsvaras av en lika stor ökning av sysselsättningen. Den minskade arbetslösheten kan bero på att arbetslösa personer lämnar arbetskraften och hamnar utanför arbetsmarknaden. En ökning av sysselsättningen kan på motsvarande sätt åtföljas av ökad öppen arbetslöshet om personer som tidigare stått utanför arbetsmarknaden väljer att inträda på arbetsmarknaden och inte omedelbart erhåller ett arbete, dvs. de registreras som arbetslösa (Zetterberg, 1997b).

Sammantaget uppfyller sysselsättnings- och arbetslöshetsmålen inte var för sig de bägge kriterierna som brukar ställas på ett lämpligt intermediärt mål. Arbetslöshetsmålet uppnår i någon mån kravet på kontrollerbarhet, medan sysselsättningsmålet har en mer direkt koppling till det slutliga målet.

Bägge målen är dock tydliga, och det är därför relativt lätt att kontrollera måluppfyllelsen. Det är dock betydligt mer komplicerat att analysera hur arbetsmarknadspolitiken bidragit till måluppfyllelsen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

19Med direkt undanträngning menas undanträngning som kommer till stånd genom att företag eller myndigheter, när de står i begrepp att nyrekrytera, väljer en billig åt- gärdsdeltagare snarare än en dyrare reguljär anställning. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan även tränga undan reguljär sysselsättning via lönebildningen, s.k. indi- rekt undanträngning.

20 Inflödet går att påverka till en viss del genom sysselsättningsbevarande stöd.

Möjligt att manipulera måluppfyllelsen

Det kan påpekas att även om måluppfyllelsen är lätt att kontrollera i formell mening så finns det inslag som gör resultatet svårbedömt. Ett sådant inslag är att det är möjligt att manipulera måluppfyllelsen. Arbetslöshetsmålet har utsatts för kritik för bl.a. denna möjlighet. Zetterberg (1997b) har pekat på att det valda arbetslöshetsmåttet kan manipuleras genom att flytta arbetslösa personer till aktiviteter som inte ingår i måttet öppet arbetslösa. Detta kan minska trovärdigheten för målet.

Målen är inte inbördes konsistenta och det finns målkonflikter

Flera av de överordnade målen för arbetsmarknadspolitiken kan komma i konflikt med varandra. Graden av konflikt kan diskuteras, men det är uppen- bart att flera av målen står i någon form av motsatsställning till varandra. Ett exempel på en målkonflikt är att arbetsmarknadspolitiken inte kan vara både rörlighetsstimulerande och samtidigt ha ett regionalpolitiskt ansvar. På ett mer övergripande plan kan målet om full sysselsättning på kort sikt komma i konflikt med målet om fast penningvärde.

Det finns vidare mer eller mindre inbyggda konflikter i hur mål- uppfyllelsen påverkas eller är tänkt att påverkas av de arbetsmarknadspoli- tiska programmen. Ett exempel är att måluppfyllelsen för målet om att hal- vera arbetslösheten åtminstone är tänkt att påverkas av samtliga arbetsmark- nadspolitiska program som riktas mot arbetslösa. Sysselsättningsmålet på 80 procent påverkas däremot definitionsmässigt inte av programmen anställ- ningsstöd, offentligt tillfälligt arbete och start av näringsverksamhet eftersom regeringen undantagit dessa från beräkningsunderlaget (se avsnitt 3.3). Måluppfyllelsen påverkas inte heller direkt av åtgärder som t.ex. arbetsmark- nadsutbildning och förberedande insatser eftersom deltagarna inte ingår i arbetskraften.

Arbetslöshetsmålet kan bl.a. mot denna bakgrund ge incitament att utnyttja billiga åtgärder för att söka nå kortsiktiga resultat. Det kan motverka möjlig- heterna att mer långsiktigt förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.

4.2 Verksamhetsmål och andra mål

Som framgått av avsnitt 3.3 anger regeringen varje år ett antal verksamhets- mål för AMV:s verksamhet. Avsikten med detta avsnitt är att analysera dessa mål ur ett antal aspekter.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Verksamhetsmålens koppling till de överordnade målen

Det är rimligt att utgå från att verksamhetsmålen bör ha ett samband med de mer överordnade målen. Utformningen av verksamhetsmålen är mycket viktig. En ökad grad av måluppfyllelse vad gäller verksamhetsmålen bör rimligen också leda till en ökad grad av måluppfyllelse av motsvarande överordnade mål. I Finansdepartementets handledning för utformningen av regleringsbreven anges också att det ska framgå av verksamhetsmålen på

vilket sätt verksamheten bidrar till att målen för berörda verksamhetsområ-	Fel! Okänt namn
den och politikområden uppnås (Finansdepartementet, 2001b).	på
De mål som anges för verksamhetsgrenarna (se avsnitt 3.3) kan därför	dokumentegenskap
också analyseras med hjälp av den teknik som tidigare utnyttjats för de in-	.:Fel! Okänt namn
termediära målen. Verksamhetsmålen kan antas syfta till att påverka de två	på
mål som diskuterats ovan och/eller det övergripande målet för arbetsmark-	dokumentegenskap
nadspolitiken (Figur 4.2). Målen bör också vara kontrollerbara, dvs. det ska	.
vara en storhet som låter sig påveras med rimlig precision av arbetsmark-	Bilaga 1
nadspolitik.

Figur 4.2 Överordnade mål och verksamhetsmål

Full

sysselsättning

Halverad

Sysselsätt-

öppen

ningsgrad på 80

arbetslöshet

% 2004

Sö-	Hand-	Ar-	Lång-	Ar-	Ar-
kande	lings-	bete	tidsin-	bets-	bete
i rim-	planer		skrivn	han-	efter
		efter
lig tid			a	dikap	löne-
		amu
				pade	bidrag

Det är inte helt trivialt att analysera hur verksamhetsmålen påverkar de mer övergripande målen. I Tabell 4.1 görs dock ett försök att kategorisera effek- terna utifrån de kriterier som diskuterats ovan.

Kategoriseringen är av naturliga skäl osäker, men analysen tyder på att det är osäkert om något av målen samtidigt uppfyller de bägge krav som kan ställas. Flera av målen kan antas påverka de övergripande målen på ett mer indirekt sätt.

Tabell 4.1 Verksamhetsmålens kontrollerbarhet och förhållande till överordnade mål

Mål	Kontrollerbart,			Förutsägbar
	dvs.	det	ska	effekt	på	de
	vara en storhet			bägge	syssel-
	som	låter	sig	sättningsmålen
	påverkas med och målet om
	rimlig precis-			att halvera		ar-
	ion			betslösheten
80 procent av arbetsgivarna ska få tillräck-		Nej?		Nej
ligt med sökande inom rimlig tid
Andelen arbetssökande som uppger att de		Ja		Nej
har en handlingsplan ska uppgå till minst
75 procent
Andelen personer som fått arbete 90 dagar	I huvudsak nej			Nej
efter avslutad arbetsmarknadsutbildning
ska uppgå till minst 70 procent
Antalet långtidsinskrivna ska uppgå till	Ja, delvis			Nej?
högst 42 000 personer
Minst 59 000 arbetshandikappade ska	Ja, delvis			Nej?
sysselsättas i handikappåtgärder
Andelen övergångar från lönebidrag till	I huvudsak nej			Nej
osubventionerat arbete ska öka jämfört med
föregående år

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Det innebär i sig inte att det är meningslöst att formulera kvantifierade mål. De nuvarande verksamhetsmålen är dock sannolikt baserade på mycket osäkra antaganden om sambanden mellan sådana mål och de mer överord- nade målen för arbetsmarknadspolitiken. Några samband redovisas inte av regeringen i de officiella dokumenten.

Formulerandet av kvantifierade mål som är täckande, konsistenta och real- istiska kräver kunskaper om samband mellan mål och medel. Det kan natur- ligtvis diskuteras om sådana kunskaper föreligger. De utvärderingar som genomförts av t.ex. IFAU tyder snarast på att kunskaperna är relativt begrän- sade.

Målen för verksamhetsgrenarna är tydliga, och det är därför relativt lätt att kontrollera måluppfyllelsen. Det kan dock återigen konstateras att det är svårt att analysera hur arbetsmarknadspolitiken bidragit till måluppfyllelsen (åtminstone för många av målen) och hur verksamhetsmålen bidragit till måluppfyllelsen för de mer övergripande målen.

Indikatorer

Det kan naturligtvis hävdas att återrapporteringskraven eller indikatorerna ger en god bild av måluppfyllelsen. Indikatorer ger dock endast beskrivning- ar av observerade förhållanden och av förändringar över tiden därvidlag. De beskriver problembilden och förändringarna av denna. I sig själva säger de ingenting om bakomliggande orsakssamband, dvs. om sambanden mellan arbetsmarknadspolitiken och de målvariabler som ingår i problembilden (Niklasson och Torsmark, 1994).

Figur 4.3 Arbetsförmedlingens marknadsandelar för platser och nyan- ställningar (i det senare fallet avses samtliga nyanställda och tidigare arbetslösa som uppger att de fått information om det lediga arbetet via arbetsförmedlingen)

Procent

50
50
45
40
35					Platser
30
25
20	Arbetslösa som fått info via af
15
10
5					Nyanställda som fått info via af
5
0
0
1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000

Källa: AMS (2001b).

När det gäller arbetssökande tar drygt 9021 procent av de arbetslösa kontakt med förmedlingen (AMS, 1999a). För ombytessökande och nytillträdande är andelarna betydligt lägre, eller 30–40 procent.

Det kan också vara av intresse att studera genom vilka informationskanaler personer får arbete. När det gäller förmedlingens roll som informationsför- medlare vid nyanställningar uppger ungefär 10 procent av de nyanställda att de fått information om sitt arbete genom förmedlingen (AMS, 2001a). Av tidigare arbetslösa uppger drygt 15 procent att de fått information om sitt senaste arbete via förmedlingen. Förmedlingens Internettjänster22 går dock inte att urskilja i statistiken, och det bör påpekas att förmedlingens arbete, t.ex. jobbsökarkurser, kan leda till att arbetssökande utnyttjar andra sökkana- ler.

Det finns mycket som tyder på att andelen högutbildade bland arbetsför- medlingens sökande är relativt låg. Det kan påverka företagens förtroende för förmedlingen och i slutändan leda till att t.ex. flaskhalsar bekämpas dåligt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Vad säger regeringens mått?

Figuren över marknadsandelar anknyter också till ett av återrapporte- ringskraven för AMS. Det gäller redovisning och analys av den s.k. Be-

21Beräkningen avser 1998. Det är numera inte möjligt att göra sådana beräkningar.

22Internettjänster ingår i en fråga som behandlar annons i dags- eller fackpress/på

Internet/på text-tv eller annan massmediekanal.

Regeringens återrapporteringskrav för AMS är dock inte av den karaktären	Fel! Okänt namn
att det går att göra en sådan bedömning. Redovisningen har skett i form av	på
enkla diagram och inte i form av ekonometriska skattningar. I AMS rapport	dokumentegenskap
till regeringen för andra kvartalet 2002 redovisas dock två skattningar av den	.:Fel! Okänt namn
s.k. matchningsfunktionen (ett samband mellan antalet nyanställningar eller	på
matchningar å ena sidan och antalet arbetssökande respektive antalet utestå-	dokumentegenskap
ende vakanser å andra sidan). Resultaten tyder på att matchningsprocessen	.
har förbättrats (AMS, 2002h). Det förtjänar dock att nämnas att basåret i	Bilaga 1
analysen är 1992 – ett speciellt år med mycket höga arbetslöshetssiffror. Det
är också osäkert hur de minskade marknadsandelarna påverkat resultaten.

Vad mäts och hur påverkas beteenden?

Flera av målen för verksamhetsgrenarna är som framgått av avsnitt 3.3 regel- och/eller anslagsstyrda. De analyser som görs av graden av måluppfyllelse blir i sådana fall mer eller mindre liktydiga med kontroller av i vad mån förmedlingarna lyckats agera i enlighet med regleringsbrev eller verksam- hetsplaner. Analyserna säger egentligen inte speciellt mycket om vad som uppnåtts med detta agerande. Som påpekats vid flera tillfällen säger indikato- rerna i många fall väldigt lite om de bakomliggande orsakssambanden, och det är ofta svårt att se hur målen för verksamhetsgrenarna är kopplade till mer överordnade mål.

Regeringen har också ställt upp olika former av resultatmål för arbets- marknadspolitiken vid vissa tidpunkter. Under budgetåret 1995/96 fanns t.ex. ett mål att en högre andel än föregående år skulle ha arbete efter åtgärd och att övergångarna till arbete från lönebidrag skulle uppgå till 3 procent. Nu- mera finns ett mål om att andelen som fått arbete 90 dagar efter avslutad arbetsmarknadsutbildning ska uppgå till 70 procent och ett mål om att ande- len övergångar från lönebidrag till osubventionerat arbete ska öka jämfört med föregående år.

Den här typen av resultatmål är inte problemfria. Det kan därför vara av intresse att närmare diskutera några av de problem som kan uppstå. Diskuss- ionen förs utifrån målet för arbetsmarknadsutbildning.

Mäter inte effekter

En åtgärd är utformad för att påverka olika faktorer. Därför finns det flera olika mått som kan användas för att bedöma konsekvenserna av en åtgärd. Det finns också olika metoder för att bedöma om det finns ett samband mel- lan en åtgärd och de olika måtten.

Målet för arbetsmarknadsutbildningen avser andelen personer som fått ar- bete 90 dagar efter avslutad utbildning. Mätningen baseras på uppgifter ur AMV:s register. Siffrorna över andelen i arbete efter utbildning avspeglar emellertid inte utbildningens effekt utan endast dess utfall. I en strikt effekt- analys jämförs utfallet för dem som deltagit i ett program med utfallet för en

grupp av icke-deltagare, en s.k. kontrollgrupp. Uppföljningsstudier kan där-	Fel! Okänt namn
för inte användas för att bedöma effekterna av utbildningen.23	på
De utvärderingar som har genomförts av arbetsmarknadsutbildningen pe-	dokumentegenskap
kar på att resultaten försämrats. Studier som genomförts under 1980-talets	.:Fel! Okänt namn
första hälft har funnit stora positiva effekter på deltagarnas sysselsättning	på
eller inkomster. Studier av arbetsmarknadsutbildning under 1990-talet har	dokumentegenskap
däremot inte funnit några signifikant positiva effekter eller också funnit	.
negativa effekter (Calmfors m.fl., 2002). Under 1990-talet verkar inte heller	Bilaga 1
den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen stå sig särskilt väl vid en
jämförelse mellan olika åtgärders effektivitet (Ackum Agell och Lundin,
2001).
Efterfrågan styr
Normalt påverkar konjunkturläget individers möjlighet att få arbete. Det är
lättare för en arbetslös att få ett arbete i en högkonjunktur än i en lågkonjunk-
tur.
Det här förhållandet gäller även för personer som deltagit i arbetsmark-
nadsutbildning (och andra arbetsmarknadspolitiska program). Av Figur 4.5
framgår att andelen i arbete samvarierar väl med antalet nyanmälda lediga
platser. Möjligheterna att få arbete efter arbetsmarknadsutbildning är bättre i
en högkonjunktur än i en lågkonjunktur.

Figur 4.5 Nyanmälda platser och andel i arbete efter yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning

80000	Antal							Procent	80
80000									80
70000									70
70000									70
60000					Arbete efter AMU				60
60000									60
50000									50
50000			Nyanmälda platser						50
40000			Nyanmälda platser						40


30000									30
30000									30
20000									20
20000									20
10000									10
10000									10
0									0
0									0
1979		1982	1985	1988	1991	1994	1997	2000

Källor: Riksdagens revisorer (1996) och AMS (2001b).

23Det förekommer att utbildningens resultat jämförs med resultaten för andra åtgär- der. Det krävs dock avancerade analyser för att fastställa om det är individens egen-

skaper eller programmets utformning och innehåll som ger upphov till resultaten.

En enkel regression med nyanmälda platser som förklarande variabel förkla-	Fel! Okänt namn
rar nästan 80 procent av variationen i resultaten. AMS (2001b) egna analyser	på
pekar i samma riktning. Drygt 80 procent av variationen i placeringsgraden	dokumentegenskap
förklaras av arbetsmarknadsläget (som indikator används kvoten av antalet	.:Fel! Okänt namn
nya vakanser och den genomsnittliga arbetslösheten). Analysen tyder också	på
på att placeringsgraden växer med avtagande hastighet då arbetsmarknadslä-	dokumentegenskap
get förbättras.	.
AMV kan av naturliga skäl inte påverka den totala efterfrågan i ekonomin	Bilaga 1
och därmed inte heller den del av utfallet som styrs av externa faktorer.
AMV kan påverka resultatet på individnivå genom en effektiv marknadsbe-
dömning, planering, upphandling, rekrytering och uppföljning. Det stora
problemet är dock att skilja på om det är allmänna efterfrågeeffekter eller
egna insatser som påverkar utfallet. Det är därmed inte heller möjligt att
bedöma om utfallet är bra eller dåligt. Det är inte heller speciellt meningsfullt
att jämföra t.ex. olika län om efterfrågan inte konstanthålls.
Det finns även andra faktorer än efterfrågeläget som förmedlingen inte kan
påverka men som i hög grad påverkar resultatet. I kapitel 6 redovisas en
studie som pekar på att 70 procent av variationen i förmedlingens arbetspla-
ceringar beror på saker som förmedlingarna inte kan påverka (Sjöstrand,
1997). Förutom arbetslöshet och vakanser (som avspeglar efterfrågan) är det
faktorer som t.ex. andel utomnordiska medborgare, andel arbetshandikap-
pade och kontorsstorlek. Resultatskillnader mellan kontoren minskar avse-
värt när hänsyn tas till sådana faktorer.
OECD har pekat på svårigheterna med den här typen av resultat-
indikatorer (Martin och Grubb, 2001). Vikten av mer avancerade analyser,
t.ex. regressionsanalys, framhålls.
Resultatmål och förmedlingens måluppfyllelse
Resultatmål kan leda till att förmedlingen, medvetet eller omedvetet, skärper
selektionsprocessen och kvalifikationskraven för att förbättra utfallet. Genom
att satsa på starka grupper kan placeringsresultaten öka och länet eller riket
uppvisa ett gott utfall.
Kvalifikationskraven beträffande arbetsmarknadsutbildning har höjts med-
vetet under senare år. Förkunskapskrav och test av yrkeskunskaper är numera
självklara hjälpmedel för att hitta rätt personer till kurserna. Det är inte ovan-
ligt att kraven i de kurser som upphandlas är så höga att det uppstår brist på
lämpliga sökande (Ds 2000:38). I AMS årsredovisning för 2001 sägs att
kvalifikationsnivå och krav på förkunskaper för att påbörja vissa utbildningar
är mycket höga, vilket i vissa fall gör det svårt för deltagarna att tillgodogöra
sig utbildningen (AMS, 2002a).
En skarpare selektionsprocess kan leda till att svaga grupper nedprioriteras
i utbildningen. Resultatmålet för arbetsmarknadsutbildningen infördes 1999,
och som framgår av Tabell 4.2 finns det en tendens till att de svagare grup-
pernas andel har minskat. Det gäller framför allt långtidsarbetslösa vars andel
av deltagarna sjunkit kraftigt och numera ligger betydligt lägre än motsva-
rande andel bland de arbetslösa.
	67

Tabell 4.2 Andel ungdomar, äldre, arbetshandikappade, utomnordiska medborgare, kvinnor och långtidsarbetslösa bland deltagare i arbets- marknadsutbildning och arbetslösa

	1997	1998	1999	2000	2001	20021
Ungdomar
- Andel i AMU	20	22	18	15	15	16
- Andel bland arbetslösa	21	18	15	14	17	17
Äldre
- Andel i AMU	2	2	3	4	4	4
- Andel bland arbetslösa	9	9	15	19	18	17
Arbetshandikappade
- Andel i AMU	13	10	10	11	12	12
- Andel bland arbetslösa	10	10	11	11	9	8
Utomnordiska medborgare
- Andel i AMU	15	13	12	13	13	12
- Andel bland arbetslösa	11	11	10	10	9	9
Kvinnor
- Andel i AMU	43	43	48	48	46	44
- Andel bland arbetslösa	46	45	45	45	44	42
Långtidsarbetslösa
- Andel i AMU2	22	15	13	14	7	7
- Andel bland arbetslösa	26	19	19	24	21	18

1Avser första halvåret 2002.

2Det saknas uppgifter om andelen långtidsarbetslösa som befinner sig i ar- betsmarknadsutbildning. Siffrorna i tabellen avser andelen långtidsarbetslösa som placerats i arbetsmarknadsutbildning.

Källa: AMS.

Riksdagens revisorer uppmärksammade denna utveckling redan 1996 och pekade på att tidigare utvärderingar indikerat att den samhällsekonomiska lönsamheten är högst för svaga grupper (Riksdagens revisorer, 1996). Om resultaten från dessa utvärderingar fortfarande är gångbara skulle en inrikt- ning mot alltför starka grupper kunna leda till att arbetsmarknadsutbildning- ens nettoeffekt blir lägre än vad den annars skulle ha varit. En hög andel i arbete efter utbildning skulle med andra ord inte med någon sorts automatik innebära att utbildningens samhällsekonomiska lönsamhet påverkas positivt.

Arbetsmarknadsutskottet behandlade i mars 2002 en motion som tar upp problemen kring den målformulering som gäller för arbetsmarknadsutbild- ningen (2001/02:AU5). Motionärerna pekade på att det finns en risk för att man undantar personer som bedöms ha sämre chanser att hitta arbete efter avslutad utbildning. Utskottet hade förståelse för de farhågor som förs fram i motionen om att det finns en risk för att man i första hand försöker placera personer i sådana utbildningar som ger snabbast resultat. Enligt utskottet måste man väga dessa farhågor mot en hög ambitionsnivå. Det uppställda

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

målet innebär att det ställs höga krav på att utbildningarna har hög kvalitet	Fel! Okänt namn
och att de i första hand inriktas på de områden där arbetslösa har lättast att få	på
arbete. Utskottet anser att det finns anledning att med jämna mellanrum	dokumentegenskap
ompröva målet så att det inte får oönskade effekter. Med det nuvarande målet	.:Fel! Okänt namn
finns det t.ex. risk för att personer inte kommer i fråga för arbetsmarknads-	på
utbildning trots att de med hjälp av denna skulle kunna få ett arbete på lite	dokumentegenskap
längre sikt. Målet kan inverka menligt såväl på den enskildes möjligheter till	.
arbete som på arbetsmarknadens funktionssätt. Utskottet ansåg dock att det	Bilaga 1
inte fanns skäl att göra något tillkännagivande med anledning av vad som
framförts i motionen.
OECD har pekat på att det är viktigt att uppföljningar av resultat komplett-
eras med andra typer av analyser (Martin och Grubb, 2001). Det kan t.ex.
avse analyser av utsatta eller svaga grupper. Det kan nämnas att de siffror
som redovisas i Tabell 4.2 inte tas fram löpande utan dessa har fått special-
beställas från AMS.
Förmedlingen kan även påverka måluppfyllelsen via andra vägar. Definit-
ionen av arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildning inkluderar även
arbete med t.ex. anställningsstöd. Det går därmed att påverka utfallet genom
att erbjuda anställningsstöd till denna grupp.
Kan påverka volymutvecklingen
Det är inte orimligt att anta att minskade volymer normalt bör leda till bättre
utbildningskvalitet. En neddragning av volymen kan därmed bidra till att öka
andelen i arbete efter avslutad utbildning.
Arbetsförmedlingarna kan således ha incitament att dra ned på volymen
för att förbättra utfallet. Det är också ett intryck som framkommit vid inter-
vjuerna av företrädare för länsarbetsnämnderna. Den yrkesinriktade utbild-
ningen utnyttjas försiktigt av hänsyn till resultatmålet. Det kan också iakttas
vid en jämförelse av nämndernas planering och utfall.
Som framgår av Figur 4.6 har det skett en markant neddragning av voly-
men. Den yrkesinriktade utbildningen ligger numera på den lägsta nivån
sedan 1980-talet. Traditionellt sett har denna inriktning varit den helt domi-
nerande utbildningsformen. Andelen ligger dock numera under 50 procent,
dvs. antalet deltagare i förberedande utbildning är fler.
Den kraftiga neddragningen av den yrkesinriktade utbildningen påbörjades
under 1999. Det var också då målet om arbete efter arbetsmarknadsutbild-
ning infördes.

Figur 4.6 Antal och andel (av total utbildningsvolym) i yrkesinriktad								Fel! Okänt namn
arbetsmarknadsutbildning 199501–200206								på
Antal och procent								på
								dokumentegenskap
60 000							80	.:Fel! Okänt namn
							70	på
50 000							70	dokumentegenskap
50 000							60 .
							60 .
40 000								Bilaga 1
40 000					Andel		50
					Andel		50
30 000							40
20 000							30
20 000
							20
10 000					Antal		10
							10
0							0
199501	199601	199701	199801	199901	200001	200101	200201

Källa: AMS.

Enligt AMS orsakas dock inte denna förändring av en ökad ambition att förbättra resultaten. Orsakerna till denna förändring kan, enligt AMS, i hög grad härledas till att många förberedande utbildningar upphandlas och speci- alutformas för personer som deltar i aktivitetsgarantin (AMS, 2002a). Samti- digt sägs i AMS kvartalsrapport till regeringen att kvalifikationsnivån på de flesta arbetsmarknadsutbildningar numera är så hög att länen har upplevt rekryteringssvårigheter. Utbudet av arbetssökande som direkt kan tillgodo- göra sig utbildningarna har varit begränsat. För att kvaliteten och resultatet ska bibehållas har antalet deltagare minskat (AMS, 2002b).

Oberoende av vilken förklaring som är giltig går utvecklingen i annan rikt- ning än den som anges i regeringens proposition Förnyad arbetsmarknadspo- litik för delaktighet och tillväxt (prop. 1999/2000:98). Där sägs att arbets- marknadsutbildningen måste ges en tydligare yrkesinriktning genom att andelen förberedande utbildning minskar. Såsom regeringens verksamhets- mål nu är utformat finns det dock en stor risk för att det motverkar regering- ens egna intentioner.

Även övergångarna från förberedande till yrkesinriktad utbildning har minskat. Enligt AMS indikerar den relativt låga andelen övergångar till arbetsmarknadsutbildning att kvalifikationsnivån på arbetsmarknadsutbild- ningen har drivits upp, vilket gör att en förberedande utbildning inte alltid räcker för att göra individen redo för att påbörja en yrkesutbildning. Många gånger krävs det flera grundläggande utbildningar och kartläggningar för att deltagare med långa arbetslöshetsperioder bakom sig ska kunna tillgodogöra sig en yrkesutbildning (AMS, 2002a).

Revisorernas enkät

Revisorernas enkätundersökning (se avsnitt 1.4) ger också starkt stöd för de analyser som redovisats ovan. I och för sig anser den största enskilda grup- pen att målet leder till en bättre anpassning av utbildningen. Sammantaget anger dock en stor majoritet att målet får negativa konsekvenser i någon form (alternativen 2, 3 och 4 i tabellen). Cheferna är mer negativa än arbets- förmedlarna.

Tabell 4.3 Vilka konsekvenser för verksamheten tror du att målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning får?

Procent

		Chef	Hand-	Samt-
			läg-	liga
			gare
1.	Det leder till att arbetsmarknadsutbildningen	64,6	65,3	65,1
anpassas bättre efter arbetsmarknadens behov
2.	Det leder till att volymen i den yrkesinriktade	72,3	59,1	60,7
arbetsmarknadsutbildningen dras ned för att öka
träffsäkerheten
3.	Det leder till att främst personer som har en	66,9	56,1	57,0
anställningsgaranti eller som på annat sätt kommer
att få ett arbete i anslutning till utbildningen kom-
mer att utbildas
4.	Det leder till att svaga grupper inte prioriteras	53,1	40,2	41,9
lika högt som tidigare
5.	Det leder till att fler arbetslösa får arbete	20,8	24,4	23,8
6.	Det utvecklar arbetet och leder till större enga-	21,5	18,3	18,8
gemang
7.	Annat	3,8	4,1	4,2

Några andra problem

Det har även uppmärksammats andra problem som är förknippade med kvan- titativa mål inom arbetsmarknadsutbildningen och andra områden (Ds 2000:38).

•Ett centralt problem är vilka data som ska användas för att följa ett mål. Exempelvis ger enkätdata andra resultat än registerdata.

•Ett annat problem är vad som ska räknas in i det utfallsmått som an- vänds för att bedöma måluppfyllelsen.

•Ett tredje problem rör tidpunkt för mätning av måluppfyllelsen.

Den sistnämnda punkten är av speciellt intresse. Det kan naturligtvis diskute- ras varför andelen i arbete efter arbetsmarknadsutbildning ska mätas just efter 90 dagar. En ny utvärdering av arbetsmarknadsutbildningen visar att sysselsättningseffekten är störst inom ett par veckor efter det att utbildningen avslutats. Effekten minskar sedan kraftigt (Richardson och van den Berg, 2001).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Realismen

Det kan diskuteras hur realistiska vissa av målen är. Den tidigare genom- gången pekar på att målet för politikområdet och de två mellanliggande målen är orealistiska. Arbetsmarknadspolitiken har små möjligheter att på- verka det direkta utfallet.

Det gäller även för flera av verksamhetsmålen som påverkas starkt av ef- terfrågan och är satta på en nivå som kan vara mycket svår att uppnå. Ef- tersom utfallet många gånger är efterfrågestyrt borde det finnas en koppling till regeringens eller AMS prognoser. Någon sådan koppling är dock svår att finna. Exempelvis har målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning i princip haft samma utformning fyra år i rad trots att det skett relativt stora förändringar i efterfrågan på arbetskraft. Målet har dock inte uppfyllts. Ett annat exempel är målet om att arbetsgivarna ska få tillräckligt med sökande för att kunna anställa inom rimlig tid. Målet har inte förändrats mellan åren 2001 och 2002. Det efterfrågeläge som förutsågs råda 2002 borde dock ha inneburit att målet skulle bli lättare att uppnå än 2001.

Det kan också diskuteras hur pass realistiska målnivåerna är i utgångsläget, dvs. i regleringsbrevet. Som diskuteras närmare i kapitel 5 har AMV tillförts ca 1,7 miljarder kronor ytterligare under 2002 utan att målnivåerna föränd- rats.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Mål eller medel?

Målstyrningen kan i vissa avseenden ses som ett byte av språkbruk snarare än reell förändring. Exempelvis formuleras vissa mål i termer av vad man tidigare talade om som användandet av medel. Ett exempel på detta är att anslaget för särskilda insatser för arbetshandikappade ska utnyttjas för att sysselsätta ett visst antal personer. Analyser av graden av måluppfyllelse blir då liktydiga med kontroller av i vad mån aktörerna lyckats agera i enlighet med fastställda verksamhetsplaner, inte av vad man lyckats uppnå med detta agerande.

Det förekommer att det anges mål som redan ingår i AMV:s uppgifter. Målet om handlingsplaner finns t.ex. redan angett i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Målformuleringen för 2001 var identisk med den i förordningen. För 2002 har målet förändrats något, vilket diskuteras mer i detalj i kapitel 6.

Det finns också en tendens till att distinktionen mellan mål och medel blir otydlig i regleringsbreven (eller när de sätts av AMS). Exempelvis kan kra- vet på handlingsplaner för de arbetssökande i anslutning till mål 2 mer ses som ett medel än ett mål. Ett liknande exempel är det tidigare målet om att den genomsnittliga bidragsnivån i lönebidrag skulle uppgå till en viss pro- cent av lönekostnaden (målet är numera en indikator).

Vad finns det för samband med arbetsmarknaden?
Vissa typer av mål eller indikatorer, t.ex. handlingsplaner, lönebidragsnivån
och anslaget för arbetshandikappade, är mer relaterade till den egna verk-	72
	72

samheten än till de förhållanden man vill påverka via denna verksamhet, dvs.	Fel! Okänt namn
förhållandena på arbetsmarknaden. Sådana målsättningar gäller den inre	på
effektiviteten och kan kanske mer ses som indikatorer på produktiviteten	dokumentegenskap
(åtminstone om de kopplas till kostnaderna). Om mål formuleras i sådana	.:Fel! Okänt namn
termer utgår man från att det finns positiva samband mellan dessa och förhål-	på
landena på arbetsmarknaden. Det kan naturligtvis diskuteras om det finns	dokumentegenskap
sådana samband. Den kraftfulla markeringen av handlingsplaner bygger t.ex.	.
på resultaten från en enda studie som dessutom enbart avsåg arbetslösa ung-	Bilaga 1
domar 1985–1987 (Sehlstedt och Schröder, 1989). Enligt AMS sökandeun-
dersökningar är endast drygt hälften av de arbetssökande medvetna om att de
har en handlingsplan. Ungefär tre fjärdedelar av dem som fått ett arbete
anger att handlingsplanen inte haft någon betydelse för det erhållna arbetet.
En undersökning av en arbetsgrupp inom arbetsmarknadsutskottet (2002)
pekar i samma riktning. Drygt hälften av de tillfrågade arbetssökande anser
att handlingsplanen hjälpt väldigt lite eller inte alls i deras arbetssökande.
Ungefär 70 procent anser att handlingsplanen betytt väldigt lite/inget alls för
det arbete som de har nu. Cirka 60 procent av arbetsförmedlarna anser att
handlingsplanen haft en viss betydelse för den enskilde när det gäller att få
arbete. En slutsats i studien är att arbetsgruppen anser att det finns anledning
att ifrågasätta om man ska ha en metod som ett övergripande mål. Det finns
också anledning att överväga om handlingsplaner ska upprättas för alla ar-
betssökande.

Konsekvenser av specifika prioriteringar av mål

AMV har begränsade resurser och måste arbeta inom ramen för dessa och inom ramen för ett regelverk. Det innebär att förmedlingen måste prioritera. Kostnaden för en ökad grad av måluppfyllelse i vissa avseenden kan vara minskad grad av mål-uppfyllelse i andra avseenden.

För en given resursmängd måste en höjd ambitionsnivå vad gäller något av målen rimligen leda till en minskad ambitionsnivå vad gäller ett eller flera andra mål. Om något mål är orealistiskt kan strävandena att uppnå ett sådant mål medföra betydande alternativkostnader i form av minskad grad av måluppfyllelse i andra avseenden. En realistisk och täckande målbild skulle beakta detta.

Målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning kan vara ett exempel för att tydliggöra resonemangen. Detta mål infördes 1999 och innebär att 70 procent av deltagarna ska ha arbete 90 dagar efter avslutad utbildning. Målet har hittills inte uppnåtts och det bästa resultatet uppnåddes 2000 då 60 pro- cent fick arbete. Vid intervjuerna hos länsarbetsnämnderna har det fram- kommit att detta mål är högt prioriterat och att det läggs ned betydande an- strängningar för att uppnå det. Eftersom arbetsförmedlingarna har begrän- sade resurser är det rimligt att anta att dessa ansträngningar påverkar uppfyl- lelsen av de andra verksamhetsmålen. Det är dock inte möjligt att precisera eller beräkna denna kostnad.

AMV:s redovisningssystem gör det inte möjligt att beräkna den direkta kostnaden av olika prioriteringar eller skärpta mål, t.ex. om andelen i arbete

efter arbetsmarknadsutbildning ska öka från 70 till 80 procent. Beslutsfattare				Fel! Okänt namn
på olika nivåer har således mycket begränsad information om kostnaderna				på
för den här typen av beslut. En förbättrad information ställer krav på tidsre-				dokumentegenskap
dovisning etc.				.:Fel! Okänt namn
De anställda vid arbetsförmedlingarna förefaller också vara medvetna om				på
den här typen av problem. Revisorernas enkätundersökning visar att mer än				dokumentegenskap
hälften av de tillfrågade anser att ett bra resultat för ett mål påverkar resulta-				.
tet för ett annat mål negativt.				Bilaga 1
Tabell 4.4 Om du uppnår ett bra resultat för ett verksamhetsmål, upple-
ver du då att resultatet för ett annat mål påverkas negativt?
Procent

	Chefer	Handläggare	Samtliga

Ja	4,7	7,3	6,9
Delvis	40,3	47,7	47,5
Nej	50,3	35,9	37,0
Vet ej	4,7	9,1	8,6
Totalt	100,0	100,0	100,0

Målkonflikter

Målhierarkin inom arbetsmarknadspolitiken är mycket komplex. Det är lätt att en sådan struktur leder till målkonflikter som i slutändan kan medföra en suboptimering av verksamheten.

Vissa konflikter bygger på hur efterfrågeläget påverkar utfallet. Ett exem- pel på detta är att målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning är lättare att uppnå i en högkonjunktur, medan målet om att arbetsgivare ska få till- räckligt med sökande inom rimlig tid är lättare att uppnå i en lågkonjunktur. Den här typen av konflikter kan reduceras genom en större flexibilitet i mål- nivåerna över konjunkturen.

Det finns vidare konflikter som hänger samman med subventionsnivå och volymkrav. Målet om antalet sysselsatta arbetshandikappade kan t.ex. stå i viss motsatsställning till målet om sänkt bidragsandel för lönebidrag.

Några andra problem

Kvalitetsaspekter

Den tidigare diskussionen om arbetsförmedlingens marknadsandelar väcker frågan om vilka krav som ska ställas på verksamhetsmålen. Samtliga mål för verksamhetsgrenarna är av kvantitativ karaktär. De kvalitativa aspekterna har betydligt lägre tyngd. Detta förhållande är inte problemfritt i en organisation med relativt begränsade marknadsandelar och uttalade ambitioner att ha goda arbetsgivarkontakter.

Ett exempel som kan tydliggöra diskussionen är målet om att arbetsgivare som anmäler lediga platser till förmedlingen ska få tillräckligt med sökande för att kunna anställa personal inom rimlig tid. Målet har kvantifierats till att

avse att 80 procent av arbetsgivarna ska få tillräckligt med sökande. Det tar därmed inte hänsyn till kvaliteten på de arbetssökande. Förmedlarna får snarare incitament att skicka tillräckligt med sökande för att uppnå ett vo- lymkrav. En sådan inriktning kan påverka arbetsförmedlingens trovärdighet eller tillförlitlighet.

Målen inte kopplade till de arbetsmarknadspolitiska programmen

De arbetsmarknadspolitiska programmen syftar till att förbättra de delta- gande individernas framtida arbetsmarknadssituation. Programmen utgör den dominerande utgiften för arbetsmarknadspolitiken (exklusive arbetslöshets- försäkring). För merparten av programmen finns inga mål angivna. Mål finns enbart för arbetsmarknadsutbildning och vissa åtgärder för arbetshandikap- pade.

Frånvaron av explicita mål kan kanske bero på att programmen antas på- verka vissa av verksamhetsmålen (eller de övergripande målen) indirekt. Sannolikt rör det i så fall mål som att arbetsgivare ska få sökande i tid och att antalet långtidsinskrivna ska uppgå till en viss nivå. Som redan framgått är det dock inte alla gånger lätt att finna distinkta samband mellan åtgärder och hur målen påverkas.

Det kan nämnas att det under budgetåret 1995/96 fanns ett verksamhetsmål som utgick från att en högre andel än året innan skulle ha arbete efter åtgärd. Antalet verksamhetsmål var emellertid mycket högt det året. Samtidigt har flera utvärderingar visat att t.ex. sysselsättningsskapande åtgärder ger relativt svaga resultat.

Vilka arbetslösa omfattas av målen?

Under många år har det funnits verksamhetsmål som varit inriktade på att reducera både antalet långtidsarbetslösa och långtidsinskrivna.24 Målet om en viss nivå på långtidsarbetslösheten togs dock bort för 2001.

Det kan diskuteras hur dessa bägge grupper bör prioriteras. I ett försämrat konjunkturläge kan det förefalla rimligt att bekämpa långtidsarbetslöshet och söka förhindra ett inflöde i alltför långa arbetslöshetstider. I ett bra konjunk- turläge kan det däremot vara rimligt att söka öka utflödet från t.ex. långtids- inskrivning.

Ett byte av verksamhetsmål som avser prioriterade grupper bör dock bygga på någon uttalad strategi. Det har dock inte varit möjligt att finna någon sådan i de dokument som studerats.

Samtidigt finns det anledning att diskutera hur stora grupper som verkligen kan vara prioriterade. De grupper som normalt anses som prioriterade har redovisats i kapitel 3.

24Med långtidsarbetslösa avses personer, 25 år eller äldre, som varit arbetslösa under mer än 6 månader. Personer under 25 år räknas som långtidsarbetslösa när de varit arbetslösa mer än 100 dagar.

Med långtidsinskrivna avses personer som varit fortlöpande utan arbete i mer än två år. Tiden bryts vid arbete eller avaktualisering.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Som framgår av Tabell 4.5 är dessa grupper av betydande omfattning. År		Fel! Okänt namn
2001 uppgick de till ca 440 000 personer, vilket motsvarar nästan 100 pro-		på
cent av gruppen arbetslösa och ofrivilligt deltidsarbetslösa. I och för sig		dokumentegenskap
förekommer ett antal dubbelräkningar (en person kan tillhöra flera grupper) i		.:Fel! Okänt namn
tabellen, men siffrorna visar ändå den stora omfattningen av prioriteringarna.		på
Arbetslösheten för den grupp som anses utgöra den rådande normen – infödd		dokumentegenskap
svensk man i medelåldern25 (se avsnitt 3.3) – uppgick 2001 till 23 500 perso-		.
ner, vilket motsvarar ca 12 procent av det totala antalet arbetslösa. Ungefär		Bilaga 1
90 procent kan då ses som en nedre gräns för de prioriterade gruppernas
andel.
Tabell 4.5 Prioriterade grupper 2001

	2001

Prioriterade grupper
Ofrivilligt deltidsarbetslösa	248 000
Långtidsarbetslösa	39 700
Långtidsinskrivna	48 900
Ungdomar	32 300
Äldre	35 600
Utomnordiska medborgare	17 500
Arbetshandikappade	18 300
Summa	440 300
Totalt antal arbetslösa	193 000
Prioriterade gruppers andel av summa arbets-	99,8
lösa och ofrivilligt deltidsarbetslösa (%)

Källor: AMS och AKU.

Incitamentsproblem

Den stora mängden av mål kan också medföra att de som har ansvaret för målutformningen omedvetet bygger in moment som kan leda till incita- mentsproblem. Målutformningen kan i sådana fall ge förmedlarna incitament att handla i en riktning som leder till att mål rent formellt uppfylls, men på ett sätt som leder till att det i praktiken uppstår effektivitetsförluster. I sam- band med intervjuerna hos länsarbetsnämnderna har det redovisats ett par exempel på sådana inslag.

Ett exempel är målet om att omprövningsbesluten för lönebidrag i genom- snitt ska ha en lägre bidragsnivå än föregående beslut. Detta kan ge för- medlarna incitament att ge höga bidragsnivåer i samband med det första beslutet. Det finns då utrymme att sänka nivån senare.

25 Det finns ingen exakt definition på medelålder. SOM-institutet vid Göteborgs
universitet har undersökt när människor uppfattas som medelålders. Svaren varierade
mellan 15 och 90 år. Nio av tio svarade dock mellan 40 och 60 år och hälften mellan
45 och 50 år. Medelvärdet uppgick till 47 år. Vi har valt ett intervall på 40–54 år,	76
vilket i sammanhanget kan uppfattas som en relativt generös definition.	76

Ett annat exempel är det tidigare målet om sänkt bidragsnivå för lönebi- drag. Ett sådant mål kan leda till att personer som egentligen inte är i behov av stöd får ett lågt bidrag. Syftet är då enbart att försöka sänka nivån för att nå målet, dvs. bidragsnivån blir ändamålet.

Nu finns det inga belägg för att målen hanteras på ett sådant sätt. Den här typen av snedvridningar bör dock i möjligaste mån minimeras. Om detta inte är möjligt bör det finnas ett antal kontrollmekanismer som försvårar ett så- dant beteende.

SMART-kriterierna

Avslutningsvis kan det vara intressant att bedöma verksamhetsmålen utifrån de tidigare redovisade SMART-kriterierna. Rent formellt är det uppenbart att målen är specifika, mätbara och tidssatta. Det kan däremot diskuteras om de är realistiska och accepterade.

Kriterierna kan sägas vara klara och distinkta och det är relativt lätt att sätta upp mål som rent formellt kan sägas uppfylla kraven. SMART- kriterierna är dock relativt osofistikerade och tar endast hänsyn till vissa aspekter som kännetecknar ett bra mål. Som redan torde ha framgått finns det flera aspekter som kriterierna inte omfattar. Det kan t.ex. gälla att:

•Mål ska vara kontrollerbara, dvs. det ska vara en storhet som låter sig påverkas med rimlig precision.

•Underordnade mål ska stå i ett relativt stabilt förhållande till mer över- ordnade mål.

•Målen ska vara mätbara i den bemärkelsen att de mäter det som är vä- sentligt.

•Graden av måluppfyllelse ska inte kunna manipuleras.

Det finns en fara med att alltför slaviskt tillämpa kriterier som är relativt osofistikerade. Risken är uppenbar att den som formulerar målen lägger mindre tonvikt på andra aspekter som är väsentliga att väga in. Det kan t.ex. gälla att undvika målkonflikter och att inte blanda samman mål och medel. En annan risk är att verksamhetens effekter och orsakssambanden får mindre betydelse. Det kan leda till förenklingar som döljer existensen av komplice- rade och betydelsefulla bedömningsproblem. Formulerandet av enkla och gripbara mål kan medföra att långsiktiga samband mellan mål och medel blir försummade.

Det bör betonas att utnyttjandet av olika resultatindikatorer eller kriterier inte innebär att utvärderingar redan är inbyggda i målstyrningen. De föränd- ringar som kan observeras över tiden säger i sig själva ingenting om vad som uppnåtts genom arbetsmarknadspolitik.

Niklasson och Tomsmark (1994) diskuterar i en analys av målstyrningen av arbetsmarknadspolitiken i Norden ett uppenbart problem med målstyr- ningsprocessen. De pekar bl.a. på att i kommersiella verksamheter kan olika former av indikatorer inte eliminera behovet av lönsamhetsanalyser. I offent- liga verksamheter, med en ofta mer komplicerad målstruktur, kan inte heller

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5 Regeringens uppföljning av målen

Ett viktigt inslag i den ekonomiska styrningen är en väl fungerande uppfölj- nings- och utvärderingsverksamhet. Det ska vara möjligt att bedöma såväl måluppfyllelsen i resultatstyrningen som resursförbrukningen i den finansi- ella styrningen samt sambandet dem emellan. Denna bedömning utgör ett underlag för beslut avseende såväl mål och inriktning som resurser.

Någon sådan samlad bedömning görs inte i dag. Kapitlet avgränsas därför till att i huvudsak redovisa hur regeringen analyserar och bedömer målupp- fyllelsen för de mål som redovisats och diskuterats i kapitlen 3 och 4 (i bi- laga 2 behandlas relativt översiktligt den finansiella uppföljningen). Det bör betonas att diskussionen i detta kapitel är avgränsad till de analyser och bedömningar som görs av regeringen. Andra externa analyser omfattas där- med inte.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5.1 Analys av måluppfyllelsen

Inledningsvis ges en kort översikt över måluppfyllelsen för de arbetsmark- nadspolitiska målen. Avsikten är att ge en mer allmän bakgrund till de ana- lyser och bedömningar som redovisas i de kommande avsnitten.

Det är dock inte möjligt att bedöma måluppfyllelsen för de mer övergri- pande målen utifrån de redovisningar som lämnas av regeringen och AMS. Analysen i det följande avgränsas därför till verksamhetsmålen.

Måluppfyllelsen för verksamhetsmålen (Tabell 5.1) har varierat relativt kraftigt under de senaste sex åren, eller från 0 procent till närmare 90 procent (från 0 till 62,5 procent om hänsyn tas till att målen reviderats). Andelen mål som uppfyllts steg kraftigt fram t.o.m. 1998 för att sedan falla kontinuerligt. År 2001 skedde dock en dramatisk nedgång då inget av de sex målen upp- nåddes (tre av målen var dock relativt nära att uppnås). Nedgången kan inte förklaras av ett försämrat arbetsmarknadsläge. År 2001 förbättrades arbets- marknadsläget jämfört med 2000 och var det bästa sedan början av 1990- talet.

Tabell 5.1 Verksamhetsmål som uppfyllts

	1995/	1997	1998	1999	2000	2001	20021
	96

Antal mål	13	8	8	8	7	6	6
Antal mål som	6	7	7	5	4	0	2
uppfyllts
Andel mål som	46,2	87,5	87,5	62,5	57,1	0	33,3
uppfyllts (%)
Andel mål som	46,2	50,02	62,5	-	-	-	-
uppfyllts om
målen inte

reviderats under året (%)

1Avser första halvåret 2002.

2Tre av målen reviderades under året. Utan denna revidering hade enbart fyra mål uppnåtts, dvs. en måluppfyllelse på 50 procent.

Källor: AMS (1997), (1998a), (1999b), (2000b), (2001c), prop. 1999/2000:1

och prop. 2001/2002:1.

Måluppfyllelsen förefaller variera mellan olika typer eller kategorier av mål.					Fel! Okänt namn
I kapitel 3 delades verksamhetsmålen grovt sett in i en kategori som, åt-					på
minstone till viss del, kan antas påverkas av förmedlingens arbetssätt och en					dokumentegenskap
annan kategori som i högre grad är regel- och/eller anslagsstyrda.					.:Fel! Okänt namn
Mål som kan antas påverkas av arbetsförmedlingens arbetssätt tycks ha va-					på
rit svåra att uppnå. Det gäller framför allt målen om andelen i arbete efter					dokumentegenskap
arbetsmarknadsutbildning och om arbetsgivare har fått tillräckligt med sö-					.
kande i tid. Dessa mål är dock i hög grad också efterfrågestyrda (se avsnitt					Bilaga 1
4.2), varför realismen i målnivåerna också måste vägas in.
Mål som i högre grad är regel- och/eller anslagsstyrda förefaller ha varit
lättare att uppnå. Det gäller t.ex. målen om handlingsplaner, långtidsin-
skrivna, ungdomsgarantin och bidragsnivån för lönebidrag. Ett av de an-
slagsstyrda målen har däremot varit svårt att uppfylla. Det gäller målet om
personer i särskilda program för arbetshandikappade. Detta förhållande kan
ha ett viss samband med det tidigare målet om bidragsnivån för lönebidrag.
Tabell 5.2 Måluppfyllelse

	1999	2000	2001	20021
Arbetsgivaren har fått tillräckligt med	Nej	Nej	Nej	Ja
sökande i tid
Handlingsplaner	Ej mål	Ej mål	Nej	Nej
Arbete efter utbildning	Nej	Nej	Nej	Nej
Långtidsinskrivna	Ja	Ja	Nej	Nej
Långtidsarbetslösa	Nej	Ja	Ej mål	Ej mål
Jobbsökarplaner för långtidsarbetslösa	Ej mål	Ja	Ej mål	Ej mål
Ungdomsgaranti	Ja	Ja	Ej mål	Ej mål
Särskilda program för arbetshandi-	Ja	Nej	Nej	Ja
kappade
Bidragsnivå för lönebidrag	Ja	Ja	Nej	Ej mål
Övergångar från lönebidrag	Ej mål	Ej mål	Ej mål	Delvis
1 Avser första halvåret 2002.
Källor: Prop. 2000/01:1 och AMS.

Skillnaden mellan olika kategorier av mål blir ännu tydligare om måluppfyl- lelsen bryts ned på regional nivå (se även avsnitt 6.6). Få länsarbetsnämnder har uppnått de mål som till viss del kan antas påverkas av förmedlingens arbetssätt, medan de mer regelstyrda målen uppvisar en högre måluppfyl- lelse. Undantaget är återigen de särskilda programmen för arbetshandikap- pade. År 2001 är det också endast en länsarbetsnämnd som uppnått målet om långtidsinskrivna.

5.2 Regeringens uppföljning av målen

Regeringens uppföljning av verksamheten har delats in i två delar. Dessa avser uppföljningen av målen eller resultatredovisningen samt mål- och resultatdialogen.

Uppföljningen av målen

Enligt 2 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska regeringen för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de mål som uppnåtts på olika verksamhets- områden. Budgetpropositionen är det normala dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat.

Resultatinformation och regeringens resultatbedömningar lämnas normalt under respektive politikområde i statsbudgeten. Information redovisas också i årsredovisningen för staten och i andra propositioner eller skrivelser till riksdagen.

För politikområdet redovisas normalt omfattning, utgiftsutveckling, mål, politikens inriktning, insatser, resultatbedömning och revisionens iakttagel- ser. Resultatbedömningen, som främst är av intresse i detta sammanhang, består av två avsnitt som behandlar resultat samt analys och slutsatser.

Regeringens senaste bedömning redovisas i budgetpropositionen för 2002 och avser verksamheten för 2000. Bedömningen avser därmed i vissa fall andra mål och en något annorlunda struktur än den som redovisats i avsnitt 3.2. Målen framgår i detalj av bilaga 4.

Regeringens redovisning och uppföljning baseras främst på AMV:s årsre- dovisning och de återrapporteringskrav och uppdrag som anges i reglerings- brevet. De återrapporteringskrav som anges i regleringsbrevet ska dels utgöra ett underlag för resultatredovisningen till riksdagen i budgetpropositionen och i resultatskrivelser på våren, dels ett underlag för att bedöma myndighet- ens insatser. Återrapporteringen ska avse tre år bakåt i tiden och redovisas normalt i myndighetens årsredovisning. Kraven är som framgår av bilaga 3 av betydande omfattning.

Verksamhetsmålen prioriteras i uppföljningen

I resultatbedömningen redovisas att det angavs fyra övergripande effektmål och att regeringen angav sju verksamhetsmål som ansluter till de övergri- pande målen. Regeringen gör följande bedömning.

Tablå 5.1 Regeringens övergripande bedömning

Av dessa sju verksamhetsmål har fyra uppnåtts. Regeringens bedömning är att det råder en viss obalans i AMV:s måluppfyllelse i förhållande till de tre övergripande målen för arbetsmarknadspolitiken. Sammantaget är emellertid slutsatsen att arbetsmarknadspolitiken har fungerat väl och att AMV har utfört sitt uppdrag tillfredsställande, flertalet mål har uppnåtts. Det finns dock utrymme för förbättringar. Det gäller främst de resultat som AMV presenterat i förhållande till det övergripande målet att hålla vakanstiderna nere för lediga platser som kan förbättras och som ligger till grund för rege- ringens bedömning.

En mer utförlig analys av måluppfyllelsen presenteras under respektive ru- brik för de övergripande målen i budgetpropositionen. För de enskilda verk- samhetsmålen görs de bedömningar som sammanfattats i Tablå 5.2.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tablå 5.2 Regeringens bedömning av AMV:s måluppfyllelse

Mål			Målet	Regeringens bedömning
			upp-
			fyllt
80 % av arbetsgivarna har			Nej	Konstaterar att målet inte uppnåtts.
fått tillräckligt med sökande				Ej någon konkret resultatbedömning.
i tid				Pekar på vikten av goda företagskon-
				takter.
70 % i arbete efter yrkesin-			Nej	Målet har inte uppnåtts, men resulta-
riktad	arbetsmarknadsut-			ten har avsevärt förbättrats under de
bildning				senaste åren. Det torde finnas möj-
				ligheter att ta till vara kunskaper och
				erfarenheter inom organisationen för
				att uppnå bättre resultat.
Antalet	långtidsinskrivna		Ja	AMV har mer än väl uppnått målet.
ska vara mindre än 62 000 i
slutet av året
Antalet	långtidsarbetslösa		Ja	Målet har uppnåtts genom en stark
ska vara mindre än 48 000 i				efterfrågan på arbetskraft i kombi-
slutet av året				nation med att de som är eller riske-
				rar att bli långtidsarbetslösa har
				prioriterats till de arbetsmarknadspo-
				litiska programmen.
Alla ungdomar ska erbjudas			Ja	Bedömningen är att resultatet är fullt
arbete eller åtgärd inom 100				tillfredsställande	och målet	måste
dagar				anses vara uppfyllt då det operation-
				ellt inte är möjligt att nå 100 procent
				på grund av bl.a. eftersläpningar i
				registreringen.
Minst 56 000 arbetshandi-			Nej	AMV har inte uppnått målet och inte
kappade	ska	ges lämplig		använt tilldelade resurser i tillräcklig
sysselsättning genom ansla-				omfattning. AMS har inte lämnat
get Särskilda		åtgärder för		någon förklaring	i årsredovisningen
arbetshandikappade				till varför målet inte uppnåtts. En
				förklaring som framkommit i den
				kontinuerliga resultatdialogen		med
				AMS är bl.a. att beloppet för den
				lönebidragsgrundande lönekostnaden
				är för lågt för att vissa arbetsgivarka-
				tegorier ska vilja anställa, men också
				att arbetshandikappade har fått an-
				ställning med andra stöd än lönebi-
				drag.
Den genomsnittliga bidrags-			Ja	I samband med bedömningen ovan
nivån i lönebidrag ska uppgå				konstateras att AMV dock har upp-
till högst 60 %				nått målsättningen för den genom-
				snittliga lönebidragsnivån.

Källa: Prop. 2001/02:1.

I budgetpropositionen görs egentligen ingen analys om vilka faktorer som kan tänkas påverka måluppfyllelsen. Det saknas t.ex. en ordentlig omvärlds- analys som försöker tydliggöra vilka externa faktorer som påverkar resulta- tet. Vid några tillfällen nämns dock att förändringar i efterfrågan kan ha påverkat utfallet.

Ingen analys av övergripande mål och effekter

I resultatbedömningen görs ingen analys av hur verksamhetsmålen eller arbetsmarknadspolitiken bidragit till uppfyllelsen av de fyra övergripande effektmålen, dvs. de mål som riksdagen vid denna tidpunkt ställt upp för

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

verksamheten. Det görs inte heller någon analys av måluppfyllelsen för de	Fel! Okänt namn
mer överordnade målen för arbetsmarknadspolitiken (se kapitel 3). Med	på
andra ord analyseras inte effekterna av arbetsmarknadspolitiken.	dokumentegenskap
I kraven på återrapportering begärs dock en mer sofistikerad analys av	.:Fel! Okänt namn
AMS. I regleringsbrevet för 2000 sägs att AMS kvartalsrapporter ska inne-	på
hålla en analys av de uppnådda resultaten i förhållande till bl.a. effektmålen	dokumentegenskap
(motsvarande krav finns inte i regleringsbrevet för 2002). Någon sådan redo-	.
visning lämnas dock varken i budgetpropositionen eller i AMS årsredovis-	Bilaga 1
ning.
Statskontoret (2000b) pekar på liknande förhållanden i en genomgång av
resultatredovisning och resultatbedömning i budgetpropositionen 2000.
Statskontoret menar att:
Regeringen gör bedömningen att dess arbetsmarknadspolitik – arbets- och
kompetenslinjen – har ”Visat sig ge positiva resultat” utan skymten av be-
lägg. Inga hänvisningar görs till gjorda utvärderingar. Ingenstans ges ett
omdöme av typen ”resultaten svarar mot de uppställda målen och kostnader-
na är rimliga i förhållande till det uppnådda resultatet”.
Det bör betonas att Statskontorets värdering avsåg budgetpropositionen för
2000. Som framgått ovan redovisas dock inte heller någon evaluering av
politiken i budgetpropositionen för 2002.
En bedömning av målet att halvera arbetslösheten görs emellertid. I en bi-
laga till budgetpropositionen och vårpropositionen har det sedan 1997 skett
en avstämning av målet att halvera arbetslösheten till 2000. Utifrån dessa
redogörelser går det dock inte att bedöma hur arbetsmarknadspolitiken bi-
dragit till måluppfyllelsen.
Det material som redovisas i budgetpropositionen är inte av den karaktären
att det går att dra några slutsatser om arbetsmarknadspolitikens effektivitet.
De återrapporteringskrav som ställs på AMS är inte heller utformade för att
kunna göra en sådan bedömning. I resultatbedömningen refereras till sju
olika rapporter eller utredningar: tre från AMS, två från IFAU, en från RRV
och en från Statskontoret. Endast en av dessa kan karakteriseras som en
egentlig utvärdering (en rapport från IFAU som behandlar arbetsmarknads-
programmens effekt på anställningssannolikheten). IFAU, som är en myn-
dighet under Näringsdepartementet, och vars uppgift bl.a. är att främja,
stödja och genomföra utvärderingsstudier av arbetsmarknadspolitiskt motive-
rade åtgärder, utnyttjas således i relativt begränsad omfattning i budgetpro-
positionens resultatredovisning.
Bristen på egentliga utvärderingar förefaller vara ett allmänt problem.
Statskontoret (2000c) har på uppdrag av regeringen genomfört en översiktlig
kartläggning och bedömning av det samlade utvärderingsarbete som bedrivs
inom de olika utgiftsområdena. Enligt Statskontoret behöver departementen
utveckla strategier för utvärdering. Statskontoret menar vidare att utvärde-
ringarnas roll i beslutsfattandet behöver stärkas och att återkommande över-
sikter behöver göras.
	83

Politikens inriktning

I samband med resultatredovisningen förefaller det rimligt att det också sker en analys av politikens inriktning. I bl.a. budgetpropositionerna görs ett antal prioriteringar som borde vara viktiga att följa upp.

I avsnittet Analys och slutsatser görs en form av sådan analys. Regeringen pekar där åter på att det finns en viss oönskad obalans i resultaten mellan den tillväxt- och den fördelningsinriktade verksamheten inom arbetsmarknadspo- litiken. Det konstateras att de arbetsmarknadspolitiska insatserna ska koncen- treras till att förhindra och motverka s.k. flaskhalsar på arbetsmarknaden och hjälpa dem som har det svårast att få ett arbete. Det viktigaste instrumentet är platsförmedling genom personlig service eller självservice. Arbetsmarknads- politikens viktigaste uppgift är att medverka till att arbetssökande samman- förs med vakanta platser. Genom en snabb vakanstillsättning kommer ar- betsmarknaden att fungera bättre och friktionsarbetslösheten att minimeras. Arbetsmarknadspolitiken ska också stödja dem som har det svårast att få ett arbete. För att lyckas med dessa uppgifter måste arbetsförmedlingarna ha goda kontakter med både arbetssökande och arbetsgivare.

En slutsats av denna analys är, enligt regeringen, att arbetsförmedlingen inte har tillräckligt med personalresurser. Regeringen föreslår därför att medlen för tillfälliga personalförstärkningar om 700 miljoner kronor bör permanentas fr.o.m. den 1 januari 2002. Det sker ingen analys av om resulta- ten kan förbättras utan att resurserna utökas. Det finns dock flera studier som indikerar att matchningseffektiviteten varierar kraftigt mellan olika arbets- förmedlingar (se kapitel 6).

Regeringens analys av politikens inriktning förefaller således göras i en mer indirekt form utifrån måluppfyllelsen. Utgångspunkten synes vara att verksamhetsmålen och måluppfyllelsen avspeglar politikens inriktning. I regleringsbrevet prioriteras eller betonas dock inte något av verksamhetsmå- len utan alla mål är lika viktiga. Det kan nämnas att RRV i ett par gransk- ningar pekat på att verksamhetsmålen inte fullt ut avspeglar den tillväxtpoli- tiska inriktning som statsmakterna betonat. Verksamhetsmålen är i alltför hög utsträckning inriktade mot arbetet med de sökande (granskningarna redovisas mer i detalj i kapitel 6).

Det finns flera alternativ som kan utnyttjas för att analysera om det skett någon tyngdpunktsförskjutning i politiken. En vanlig metod, som inte utnytt- jas av regeringen, är att fördela utgifterna på ett antal områden som avspeglar politikens inriktning. OECD publicerar löpande sådana uppgifter. Som fram- går av Tabell 5.4 har utgiftsandelen för förmedling och utbildning ökat rela- tivt marginellt. De stora förskjutningarna har skett för subventionerad syssel- sättning och åtgärder för arbetshandikappade.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tabell 5.4 Offentliga utgifter för arbetsmarknadspolitik

Andel av totala utgifter

	1997	1998	1999	2000

Förmedling	7,0	7,2	8,0	9,6
Utbildning	10,0	11,5	13,8	11,4
Ungdomsinsatser	0,5	0,8	0,8	0,7
Subventionerad sysselsättning	17,2	15,7	12,9	9,9
Åtgärder för arbetshandikappade	14,3	15,2	16,3	19,1
Arbetslöshetsersättning	50,0	46,5	45,6	49,3
Förtidspension av arbetsmark-	1,0	3,1	2,6	-
nadsskäl
Summa	100	100	100	100

Källa: OECD (2001).

Ett annat sätt är att analysera förändringar i antalet deltagare i de arbets- marknadspolitiska programmen. Det redovisas egentligen inte heller någon sådan analys i budgetpropositionen. Exempelvis har den yrkesinriktade ar- betsmarknadsutbildningen betonats starkt, men utvecklingen i förhållande till andra åtgärder analyseras inte. En enkel analys som redovisades i avsnitt 4.2 visar att den yrkesinriktade utbildningens andel av den totala utbildningsvo- lymen successivt sjunkit och att antalet deltagare i yrkesinriktad utbildning periodvis t.o.m. varit lägre än i den förberedande utbildningen. Det är en utveckling som snarast går i en annan riktning än den prioritering som redo- visas i budgetpropositionerna.

Det förs vidare inte någon diskussion i budgetpropositionen om vilka fak- torer som bestämmer arbetslöshetens nivå. Begrepp som t.ex. jämviktsarbets- löshet26 nämns inte. En analys av arbetslöshetens förklaringsfaktorer kan dock ha stor betydelse för politikens inriktning.

Mål- och resultatdialogen

En regelbundet återkommande mål- och resultatdialog mellan departements- ledning och myndighetschef är ett viktigt styrinstrument för regeringen inom ramen för den normala budgetprocessen. Det grundläggande syftet med mål- och resultatdialogen är att följa upp myndighetens verksamhet för det gångna året och utifrån denna kunskap diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv. Årliga mål- och resultatdialoger är en förutsättning för såväl styrning av verksamheten som planering av utvecklingsinsatser för myndig- hetscheferna (Justitiedepartementet och Finansdepartementet, 2001).

Mål- och resultatdialogen består av två delar, verksamhetsdiskussion och planeringssamtal. Verksamhetsdiskussionen utgör en återkoppling och av- stämning av verksamhetens mål, resultat och effekter, kompetensförsörjning,

26Jämviktsarbetslöshet kallas den nivå på arbetslösheten som är förenlig med sam- hällsekonomisk balans eller jämvikt. Med jämvikt avses vanligen stabil prisnivå eller åtminstone konstant inflation, dvs. inflationstakten varken tilltar eller avtar (SOU 2000:7).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

jämställdhet, kvalitetsarbete och organisation m.m. I planeringssamtalet ges	Fel! Okänt namn
myndighetschefen tillfälle att direkt med departementsledningen diskutera	på
sin arbetssituation och sitt behov av att utveckla och förändra sitt ledarskap.	dokumentegenskap
Enligt uppgifter från Näringsdepartementet sker det en mycket nära dialog	.:Fel! Okänt namn
med AMS. Statssekreteraren och verksledningen träffas minst en gång per	på
kvartal. Vid denna dialog behandlas bl.a. mål och resultat och vilka insatser	dokumentegenskap
AMV behöver göra för att uppfylla målen. Regleringsbrevet diskuteras också	.
i nära dialog med AMS. Företrädare för departementet besöker vidare ett	Bilaga 1
antal länsarbetsnämnder per år. Syftet är främst att diskutera målen, hur de
uppfattas och styrsignalerna från regeringen och AMS.

5.3 Vad har resultatet blivit?

Vid de intervjuer som genomförts vid länsarbetsnämnderna har det fram- kommit att Näringsdepartementet följer måluppfyllelsen frekvent och på en mycket detaljerad nivå. Departementet följer veckovis, och t.o.m. på kon- torsnivå, de uppgifter som redovisas på AMV:s intranät (se kapitel 6). Kon- takter tas sedan med AMS för att analysera eventuella avvikelser.

För den regering som bedömer att något av målen inte uppnås finns i prin- cip fem handlingsvägar27 (Brunsson, 1997).

• Upprepa målet och säga till den berörda myndigheten att nu är det sär- skilt viktigt att just detta mål nås.

• Sänka ambitionerna.

• Ta bort målet.

• Ignorera den bristande måluppfyllelsen och utan kommentarer hålla fast vid det tidigare målet.

• Anvisa medel särskilt för ett visst mål.

Det kan mot bakgrund av detta vara av intresse att analysera mål- utvecklingen. Ett rimligt antagande är att uppföljningsprocessen utnyttjas för att justera mål, målnivåer eller andra former av krav.

Utvecklingen av målen

Antalet mål som kan härledas från regleringsbreven har minskat relativt kraftigt sedan mitten av 1990-talet (Tabell 5.5). Det gäller såväl mer övergri- pande mål som verksamhetsmål. En orsak till detta är det utvecklingsarbete som redovisats i kapitel 3 och som på ett mer allmänt plan syftat till att öka tydligheten i de formella budget- och styrdokumenten.

27Här utesluts mer drastiska förändringar som omorganisation, nedläggning av hela

myndigheter eller utnämning av nya chefer.

Tabell 5.5 Antal mål, uppdrag etc. i regleringsbreven

	1995/	1997	1998	1999	2000	2001	2002
	96

Antal övergripande	5	3	3	3	3	11	1
mål, effektmål eller
mål för politikom-
råde
Antal nya mål jäm-	-	1	0	0	0	-	0
fört med året tidigare
Antal verksamhets-	13	8	8	8	7	6	6
mål eller mål för
verksamhetsgrenar
Antal nya mål jäm-	-	4	2	3	0	1	1
fört med året tidigare
Resultatindikatorer	-	-	-	-	-	22	25
Uppdrag	3	7	28	21	21	13	10
Övriga återrapporte-	12	19	15	21	19	16	19
ringskrav

1Fr.o.m. 2001 har indelningen förändrats och det anges endast ett mål per politikområde.

Källor: Regleringsbreven för 1995/96–2002.

En annan, och kanske viktigare, orsak är att den arbetsmarknadspolitiska kommittén pekade på att arbetsmarknadspolitiken bör ha tydliga och avgrän- sade mål (SOU 1996:34). Regeringen anslöt sig till kommitténs förslag och reducerade och förtydligade de övergripande målen för 1997 (prop. 1995/96:222). Regeringen redovisade också att antalet verksamhetsmål skulle minskas samtidigt som de skulle vara enkla, tydliga och uppföljnings- bara samt kunna ställas i relation till arbetsmarknadsutvecklingen. Det avise- rades också skärpta krav på uppföljning i regleringsbrevet.

Revisorernas enkätundersökning visar dock att många anställda, ungefär 45 procent, vid förmedlingarna fortfarande anser att det finns för många verksamhetsmål. Det är framför allt handläggarna som anser att målen är för många. Chefer anser i betydligt högre utsträckning än handläggare att antalet mål är lagom många.

Tabell 5.6 Vad tycker du om antalet verksamhetsmål ni jobbar efter? Procent

	Chefer	Handläggare	Samtliga

För många	31,8	47,4	45,2
Lagom	65,9	42,2	45,1
För få	0,8	0,9	0,9
Vet inte	1,5	9,5	8,8
Totalt	100,0	100,0	100,0

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Förändringar av målen

Det har skett relativt frekventa ändringar av framför allt verksamhetsmålen (Tabell 5.5). Vissa år har närmare 40 procent av målen förnyats. Under se- nare år har emellertid förändringarna varit modesta och målen har fått en fastare struktur.

Totalt under perioden har det funnits 24 verksamhetsmål. Det är svårt att hitta något speciellt mönster i omsättningen av målen. Mål som fallit bort avser t.ex. arbetslöshets- och vakanstider. Målen har också blivit mindre åtgärdsspecifika. Det finns i stället en tendens till att målen mer formuleras i termer av målgrupper (t.ex. arbetshandikappade) eller utfall (t.ex. långtidsin- skrivna) som indirekt kan påverkas av alla arbetsmarknadspolitiska program.

Det förekommer att verksamhetsmål revideras under ett budgetår. Det skedde senast under 1998 och avsåg antalet personer i konjunkturberoende åtgärder. Målet reviderades ned utifrån bedömningen att AMV inte skulle nå upp till volymkravet. Det skedde också en indragning av anslagsmedel. Tidi- gare har målen om långtidsarbetslösa och långtidsinskrivna reviderats. Nå- gon motsvarande uppjustering av målen tycks inte ske när anslagen ökas. Under 2002 har anslagen till AMS ökats med ca 1,7 miljarder kronor utan att verksamhetsmålen reviderats.

Det förekommer även att verksamhetsmål tas bort under ett budgetår. 1997 togs t.ex. målet om individuella handlingsplaner bort. Målet återinfördes i modifierad form 2001.

Vid några tillfällen har även definitionerna av målen eller indikatorerna för måluppfyllelse förändrats. En sådan förändring skedde 2001 för målet om arbetsgivarna fått tillräckligt med sökande i tid. Den nya definitionen har medfört att målet blivit lättare att uppfylla.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Kraven på återrapportering

Antalet återrapporteringskrav har ökat kraftigt. Det hänger bl.a. samman med omläggningen av myndigheternas årsredovisningar. Samtidigt har kraven på information ökat.

Det förefaller dock inte som om den utökade informationen och resultatre- dovisningen lett fram till ökade krav på AMS om effekt-analyser. Bilden är snarare den motsatta. Som framgått av avsnitt 5.2 fanns inslag av sådana krav i regleringsbrevet för 2000 (någon redovisning lämnades dock inte). I regleringsbreven för 2001 och 2002 ställs inga sådana krav.

De återrapporteringskrav som åläggs AMS i regleringsbreven löser således inte problemet med bristen på effektanalyser. Kraven är inte av den karaktä- ren att de kan bidra till att belysa effekterna av arbetsmarknadspolitiken.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis förefaller regeringen ha utnyttjat flertalet av de hand- lingsvägar som nämndes inledningsvis i avsnittet.

6 Styrning och uppföljning inom AMV

AMV:s insatser styrs av de mål, riktlinjer, regelsystem och finansiella förut- sättningar för de arbetsmarknadspolitiska insatserna som har beslutats av riksdag och regering. Riksdagens och regeringens styrning på kort sikt sker genom den statliga budgetprocessen där inriktning, verksamhetsmål och medelstilldelning fastslås.

AMV kan betraktas som en mål- och resultatstyrd organisation. De mål som är satta av riksdag och regering verkställs i det yttersta ledet av den lokala organisationen, dvs. av tjänstemännen på arbetsförmedlingarna. Dessa mål måste i vissa fall, för att kunna verkställas, brytas ned till operationella mål av AMS, vilket görs i samverkan mellan den centrala, regionala och lokala nivån. Planering, budgetering, uppföljning och kontroll är andra vik- tiga begrepp inom styrningen.

Styrning är ett komplext begrepp som kan innehålla många olika former av styrmedel. I likhet med i de föregående kapitlen avgränsas analysen i detta kapitel till den ekonomiska styrningen, dvs. resultatstyrning och finansiell styrning. Analysen av resultatstyrningen koncentreras till hur riksdagens och regeringens mål impl-ementeras i organisationen och hur verksamheten följs upp. Genomgången av den finansiella styrningen koncentreras till planering och fördelning av resurser.

Redovisningen avser AMS och de fyra länsarbetsnämnder som ingår i granskningen (se kapitel 1). De fyra länsarbetsnämnderna benämns Lan 1, Lan 2, Lan 3 och Lan 4.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

6.1 Verksamhetsplanering och andra styrformer

AMS är chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna och har enligt instruktion- en tre uppgifter som är väsentliga för planeringen och uppföljningen av verksamheten. Dessa är:

•Sätta upp mål och riktlinjer för verksamheten inom respektive länsar- betsnämnd.

•Fördela de ekonomiska och andra resurser som står till AMV:s förfo- gande.

•Följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten.

Uppgifterna är viktiga inslag i ekonomistyrningen.28 AMS ansvarar för att ekonomistyrningen fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Till stöd för styrning- en inom verket ska AMS upprätta en verksamhetsplan. Av planen ska bl.a. framgå vilken verksamhet som ska bedrivas, vilka prioriteringar som ska göras, vilka resultat som ska uppnås etc.

Verksamhetsplaneringen består av fyra delar: riktlinjer, resursfördelning, planering av åtgärder och anslag samt uppföljning. Inledningsvis ges en

28Inslag som reaktion, ansvarstagande och incitament ingår inte i instruktionen. Såd-

ana inslag diskuteras dock i de avsnitt där de kan anses aktuella och relevanta.

siktlig bild av planeringsprocessen framgår av bilaga 5 där tidsplanen för	Fel! Okänt namn
AMS och en utvald länsarbetsnämnd redovisas.	på
Uppläggningen av den regionala och lokala planeringsprocessen varierar	dokumentegenskap
mellan olika länsarbetsnämnder i landet. Den valda länsarbetsnämnden i	.:Fel! Okänt namn
bilagan utgör således endast ett exempel på hur processen kan se ut. Det bör	på
också betonas att det bedrivs ett omfattande arbete på arbetsförmedlingskon-	dokumentegenskap
toren som inte framgår av bilagan.	.
Av bilagan framgår att tidsschemat är mycket snävt. Det gäller framför allt	Bilaga 1
perioden mellan regleringsbrev och det nya budgetåret. Verksamhetsmålen
fastställs definitivt av regeringen kring den 20 december och ska sedan börja
tillämpas fr.o.m. den 1 januari. AMS erhåller i och för sig preliminära verk-
samhetsmål tidigare, och det förs en diskussion mellan departementet och
AMS om den närmare utformningen av målen. Det är dock inte möjligt att
förankra målen i organisationen förrän de är definitivt beslutade. Definitiva
beslut vid länsarbetsnämnderna sker ofta i slutet av januari eller i februari.
Stora förändringar av målen kan naturligtvis innebära avsevärda påfrest-
ningar för planeringsprocessen. Ett exempel på detta är verksamhetsmålet
om övergångar från lönebidrag. Målet blev känt så pass sent att det inte var
möjligt att ta fram underlag för en länsfördelning av målet. Revisorernas
enkätundersökning visar att endast hälften av de tillfrågade vid förmedling-
arna känner till detta mål.
Regeringen har vid vissa tillfällen beslutat om preliminära riktlinjer för
AMV. Detta skedde senast 1996 och dessa beslutades i slutet av november,
dvs. nästan en månad tidigare än i dag.

Andra styrmedel

Det finns även ett flertal andra styrinstrument. Här kan t.ex. nämnas:

• Lagar, förordningar, AMS författningssamling etc. (regelsyst-emet finns

	samlat i AMV:s regelbok).
•	Direktörskonferenser.
•	Arbetsmarknadsdagarna.
•	Informations- och utbildningsinsatser.
•	Metodutveckling.

Dessa styrmedel redovisas när de är aktuella, och samlas därför inte i något särskilt avsnitt.

6.2 Riktlinjer

Det finns inga centrala direktiv inom AMV för hur riktlinjerna ska utformas på olika nivåer. Utformningen varierar mellan AMS, länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna. Det förekommer också att riktlinjerna benämns olika. Det finns dock ett flertal gemensamma drag som t.ex. mål, inriktning och prioriteringar. I det följande redovisas och analyseras hur arbetsmark-

Tabell 6.1 Länsarbetsnämndernas prioriteringar				Fel! Okänt namn
				på
Lan 1	Lan 2	Lan 3	Lan 4	på
Lan 1	Lan 2	Lan 3	Lan 4	dokumentegenskap
				dokumentegenskap
Huvuddelen av	Arbetsför-	Huvudinriktning-	En av nyckel-	.:Fel! Okänt namn
resurserna på	medlingens ar-	en på program-	uppgifterna under	på
arbetsför-	bete ska i första	medlen är att öka	kommande år blir	på
medlingen ska	hand inriktas på	de arbetslösas	att bidra till ar-	dokumentegenskap
inriktas mot	matchning och	kompetens och	betskrafts- och	.
kärnuppgiften	utbildning.	det faktiska utbu-	kompetensbeho-	.
aktivering.		det av arbetskraft.	vet genom att	Bilaga 1

rusta arbetssö- kande mot de kompetenskrav som gäller på dagens arbets- marknad.

Analys av riktlinjerna

AMS

AMS riktlinjer är förhållandevis allmänt formulerade. De innehåller få preci- seringar av politikens inriktning. Däremot betonas den inre effektiviteten (5- punktsprogrammet) starkt.

I en målstyrd organisation är det naturligt att inte alltför hårt precisera hur politiken ska inriktas. Hur politiken ska inriktas för att uppfylla målen avgörs på den regionala och lokala nivån. Samtidigt har riksdag och regering ett övergripande ansvar för att vissa problem uppmärksammas och att politiken försöker lösa dessa. Inte minst gäller det hur arbetsmarknadspolitiken ska samspela med andra politikområden. Riksdag och regering förutsätts ha en viss överblick och det är naturligtvis utifrån politiska beslut som denna in- riktning ska avgöras.

Riktlinjerna tar också upp det övergripande målet för arbetsmarknadspoli- tiken. Däremot berörs ej sysselsättningsmålet på 80 procent eller målet om att halvera arbetslösheten.

Riktlinjerna betonar att det övergripande målet för arbetsmarknadspoliti- ken ska uppnås genom bl.a.

•tillväxt och ett konkurrenskraftigt näringsliv i alla delar av landet,

•ett arbetsliv som är flexibelt och tryggt, där människor känner delaktig- het, där jämställdhet råder mellan kvinnor och män och där könsuppdel- ningen på arbetsmarknaden motverkas.

Mot bakgrund av den diskussion som förts i kapitel 4 kan det naturligtvis diskuteras om arbetsmarknadspolitiken ska ha dessa uppgifter och om den överhuvudtaget kan påverka dessa variabler. AMS formuleringar är betydligt skarpare än de som återfinns i budgetpropositionen.

I riktlinjerna behandlas arbetsmarknadspolitikens inriktning och priorite- ringar i huvudsak i avsnittet om kärnuppgifter och i det avsnitt som behand- lar andra angelägna uppgifter. Totalt prioriteras åtta uppgifter. Alla dessa uppgifter diskuteras också i varierande omfattning i budgetpropositionen. Det är dock tveksamt om riktlinjerna återspeglar de prioriteringar som görs i

propositionen. I budgetpropositionen betonas att förstärkta arbetsgivarkon-	Fel! Okänt namn
takter är viktiga. Detta nämns inte i riktlinjerna. Arbetsmarknadsutbildning-	på
ens mycket viktiga uppgift har vidare fått ett relativt svagt genomslag i rikt-	dokumentegenskap
linjerna. Detta är något förvånande mot bakgrund av den neddragning av	.:Fel! Okänt namn
volymen som redovisats i avsnitt 4.2. Sammantaget har de tillväxtpolitiska	på
ambitionerna en relativt undanskymd roll.	dokumentegenskap
I riktlinjerna finns inga egentliga förklaringar till verksamhetsmålen och	.
hur dessa hänger samman eller är kopplade till de mer överordnade målen.	Bilaga 1
En aspekt som ytterligare förstärker detta är att det inte redovisas någon
koppling mellan målen och resursfördelningen (se avsnitten 6.3 och 6.4).
I AMS riktlinjer saknas också en analys av problemen på arbetsmark-
naden. Det finns inga analyser av t.ex. arbetslöshetens bakgrund, hur arbets-
marknaden fungerar, varför AMV:s marknadsandelar är så låga etc. Riktlin-
jerna utnyttjas således i huvudsak inte för att föra över kunskaper till nämn-
derna.
Länsarbetsnämnderna
De fyra länsarbetsnämndernas verksamhetsplaner är i flertalet fall mer detal-
jerade än AMS riktlinjer. Det gäller framför allt hur verksamhetsmålen ska
uppnås och hur olika angelägna uppgifter ska lösas. Detta är naturligt mot
bakgrund av den information som nämnderna kan antas ha.
Samtliga fyra nämnder redovisar i likhet med AMS det överordnade målet
för arbetsmarknadspolitiken och verksamhetsmålen. I två av länen redovisas
inte de bägge mellanliggande målen om ökad sysselsättningsgrad och halve-
rad öppen arbetslöshet. I de två återstående länen redovisas sysselsättnings-
målet på 80 procent, men inte målet om att halvera den öppna arbetslösheten.
En skillnad jämfört med 2001 är att respektive länsarbetsdirektör fastställt
riktlinjerna. Tidigare fastställdes riktlinjerna av respektive styrelse. När det
gäller t.ex. utformning och innehåll förekommer inga större skillnader jäm-
fört med tidigare år.
En fråga är hur den regionala eller lokala informationen utnyttjas. En vik-
tig utgångspunkt borde vara de prognoser för det kommande året som görs
av länsarbetsnämnderna. Prognosavsnitten i verksamhetsplanerna är dock i
flertalet fall mycket kortfattade och relativt allmänt utformade. Normalt
publiceras länsarbetsnämndernas prognoser i slutet av oktober och under
våren. Det sker i och för sig en viss uppdatering av prognoserna i samband
med verksamhetsplanerna, men publiceringen av huvudprognoserna sker inte
i något direkt tidsmässigt samband med verksamhetsplaneringen.
I likhet med AMS riktlinjer saknas det i många fall en analys av problemen
på arbetsmarknaden. Utsatta grupper redovisas i och för sig, men det sker
ingen egentlig analys av hur bilden ser ut regionalt eller lokalt.
Arbetsmarknadspolitikens inriktning betonas lite olika i de fyra länen. Det
är rimligt mot bakgrund av att problemen till viss del är olikartade. Samtidigt
kan en ensidig betoning av en viss uppgift få den effekten att inriktningen
ganska klart avviker från den som fastställts av riksdag och regering. Exem-
pelvis har Lan 1 en inriktning som relativt klart avviker från de övriga länen.
	96

Tabell 6.2 Vilket anser du vara det övergripande målet för arbetsmark- nadspolitiken?

Procent

	%		%

En väl fungerande arbetsmark-	45	Aktivera	4
nad
Stödja, rusta och utbilda	18	Minskad långtidsarbetslöshet	4
Få ut folk i arbete	7	Hög/ökad sysselsättning	3
Låg/minskad arbetslöshet	6	God ekonomisk tillväxt	2
Full sysselsättning	4	Övrigt	8

Kunskaperna om verksamhetsmålen förefaller också vara begränsade (Tabell 6.3). I och för sig är kunskaperna om fem av de sex verksamhetsmål som gäller för 2002 relativt goda. Mellan 80 och 97 procent anger att dessa mål gäller. Problemet är att så pass stora andelar även anger mål som inte gäller (mål 7–13). Dessa mål har tidigare varit verksamhetsmål för AMV, men gäller inte för 2002. Cheferna har bättre kunskaper om målen än handläggar- na. En relativt stor andel av cheferna anger dock mål som inte gäller (mellan 12 och 49 procent).

När det gäller prioriteringar är bilden mer splittrad. Enligt regleringsbrevet och riktlinjerna prioriteras inte något av verksamhetsmålen. De anställda vid förmedlingarna förefaller dock i hög grad prioritera målet om att arbetsgi- varna ska få tillräckligt med sökande (Tabell 6.3). I övrigt prioriteras framför allt mål 1, 7 och 8. De senare två målen, som inte gäller för 2002, prioriteras således högre än fyra gällande mål. Även i detta fall har cheferna bättre kunskaper om målen än handläggarna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tabell 6.3 Vilka av följande verksamhetsmål gäller för 2002 inom hela AMV samt verksamhetsmål som anses som högst prioriterade

Procent

		Angett	Angett
		att målet	att målet
		gäller	har högst
			prioritet
Mål som gäller 2002
1.	Andelen personer som fått arbete efter avslutad	97,0	16,6
arbetsmarknadsutbildning ska uppgå till minst 70
procent
2.	Arbetsgivaren ska få tillräckligt med sökande	94,9	58,2
3. En viss andel av de sökande ska uppge att de har en		87,7	8,7
handlingsplan
4.	Antalet långtidsinskrivna ska uppgå till högst ett	85,7	8,7
visst antal personer i genomsnitt per månad
5.	I genomsnitt ska ett visst antal arbetshandikappade	79,5	6,1
personer per månad ha lämplig sysselsättning för
beloppet som tilldelats under anslaget Särskilda insat-
ser för arbetshandikappade
6.	Andelen övergångar från lönebidrag till osubvent-	51,9	1,8
ionerat arbete ska öka jämfört med föregående år och
omprövningsbeslut ska i genomsnitt ha en lägre bi-
dragsnivå än föregående beslut
Mål som inte gäller 2002
7.	Alla ungdomar yngre än 25 år ska erbjudas arbete,	67,7	10,2
utbildning eller åtgärd inom 100 dagars arbetslöshet
8.	Antalet långtidsarbetslösa ska minska	66,7	14,4
9.	Vakanstiderna för lediga platser ska minska	52,8	6,0
10. Den genomsnittliga bidragsnivån i lönebidrag ska		46,5	1,2
minska jämfört med föregående år
11. De arbetsmarknadspolitiska programmen ska nå en		44,7	2,5
viss volym
12. Inskrivningstiderna för arbetslösa ska minska		40,3	2,9
jämfört med föregående år
13. Andelen som får arbete efter de arbetsmarknadspo-		36,7	2,0
litiska programmen ska öka jämfört med föregående år
14. Annat mål		5,8	1,0

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Inflytande

Verksamhetsmålen för AMV fastställs av regeringen. Regeringen är också det organ som anses ha störst inflytande över målutformningen. Majoriteten av dem som har besvarat enkäten anser dock att det är olika nivåer inom AMV som sammantaget har störst inflytande över hur verksamhetsmålen vid kontoret utformas. Det fanns vissa skillnader mellan chefer och handläggare. Cheferna betonar i högre grad regeringens roll och i mindre grad sin egen roll.

Regeringens och AMS inflytande över målutformningen bör, enligt de sva- rande, minska. I stället förespråkas ett stärkt regionalt och lokalt inflytande. Chefer förespråkar i högre utsträckning än handläggare regeringens och länsarbetsnämndens roll, medan de själva vill ha en lägre grad av inflytande.

Tabell 6.4 Inflytande över hur verksamhetsmålen utformas vid kontoret

Procent

Vilka tycker du har Vilka tycker du ska

störst inflytande		över	ha störst inflytande på
hur	verksamhetsmå-		utformningen	av
len	utformas vid	ditt	verksamhetsmålen	på
kontor?			ditt kontor?
Regeringen	51,4		23,8
AMS	26,9		18,2
Länsarbetsnämnden	15,8		18,7
Din arbetsförmedlingschef	10,5		22,2
Ditt arbetslag	4,6		23,0
Du personligen	2,0		3,7
Annat	0,6		2,3

Anm.: Ett antal personer har angett två alternativ som högsta prioritet. Sum- morna i kolumnerna överstiger därför 100 procent.

När det gäller inflytandet över prioriteringen av åtgärderna anser ca en tred- jedel att regeringen har störst inflytande. Merparten av de svarande anser dock att det är olika nivåer inom AMV som sammantaget har det största inflytandet. Framför allt anses AMS och länsarbetsnämnden ha ett stort inflytande över prioriteringen. Det senare är något överraskande i en den här typen av resultatstyrd organisation.

Tabell 6.5 Vilka anser du har störst inflytande över hur de arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna prioriteras på ditt kontor?

Procent

Regeringen	33,4
AMS	29,0
Länsarbetsnämnden	24,1
Din arbetsförmedlingschef	14,8
Ditt arbetslag	4,1
Du personligen	3,1
Annat	0,8

Anm.: Ett antal personer har angett två alternativ som högsta prioritet. Sum- morna i kolumnerna överstiger därför 100 procent.

6.3 Precisering och fördelning av verksamhetsmål

Regeringens verksamhetsmål för AMV anges i regleringsbrevet. I samband med verksamhetsplaneringen bryts målen ned på olika nivåer. Nedan redovi- sas hur denna fördelning hanteras av AMS och de fyra länsarbetsnämnderna. Därefter förs en diskussion om denna process.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

100

AMS fördelning av verksamhetsmålen

AMS riktlinjer innehåller en länsvis fördelning av regeringens verksamhets- mål. Målen och fördelningsprinciperna framgår av Tabell 6.6.

Tabell 6.6 Principer för länsvis fördelning av verksamhetsmålen

1. Arbetsgivare har fått tillräckligt	Målnivån för respektive län är beräknad
med sökande.	utifrån resultaten 2001. Län med lägre
	resultat under 2001 ska förbättra resulta-
	tet mer.
2. Andel sökande som uppger att	Målnivån för respektive län är beräknad
de har en handlingsplan.	så att alla län ska förbättra sitt resultat
	jämfört med kvartal tre 2001. Län med
	ett lägre resultat 2001 ska förbättra re-
	sultatet mer.
3. Andel i arbete efter arbets-	Nationell nivå. I samtliga län ska 70
marknadsutbildning.	procent av deltagarna vara i arbete 90
	dagar efter avslutad arbetsmarknadsut-
	bildning.

4.Antalet långtidsinskrivna ska Utgångspunkt är läget sista december uppgå till högst 42 000 personer i 2001. Hänsyn har sedan tagits till beräk-

genomsnitt per månad.	nat in- och utflöde för respektive län och
	dess trendförändring samt till inskriv-
	ningstidens längd.

5.I genomsnitt ska minst 59 000 Utgångspunkten för länsmål är respek- arbetshandikappade personer per tive läns andel av antalet i handikappro- månad ha lämplig sysselsättning gram augusti–oktober. Länen ska ha

för medel under anslaget 22:4. motsvarande andel av riksmålet för

2002.

6. Andelen övergångar från löne- Ej länsfördelat. Lämplig statistik och bidrag till osubventionerat arbete värden saknas. Resultatredovisning ska öka jämfört med föregående kommer att ske i samband med kvartals- år och omprövningsbeslut ska i rapporterna till regeringen. genomsnitt ha en lägre bidrags-

nivå än föregående beslut.

Källor: AMS (2002c) samt muntliga uppgifter från AMS.

Riktlinjerna innehåller också AMS tolkning och precisering av vissa av målen. Målnivån för riket för mål 1 sätts fr.o.m. 2001 av AMS. Den har preciserats till att i genomsnitt minst 80 procent av arbetsgivarna ska få till- räckligt med sökande för att kunna anställa inom rimlig tid.

En nyhet för 2002 är att AMS getts möjlighet att formulera den mer expli- cita utformningen av mål 2. Regeringens mål att korta arbetslöshetstiderna genom en effektiv sökprocess har då utformats som att andelen sökande som uppger att man har en handlingsplan ska uppgå till 75 procent. Övriga mål är utformade enligt regleringsbrevet.

En annan nyhet för 2002 är att mål 1 och 2 har länsfördelats. Tidigare var målen nationella, dvs. samtliga län hade samma målnivå. AMS har dock valt att inte länsfördela mål 3, dvs. samtliga län har samma målnivå. Motivet till detta är, enligt AMS, att målnivån upplevs som orealistisk. Mål 4 och 5 har redan tidigare länsfördelats efter olika modeller.

Målnivåerna för 2002 har i högre utsträckning än tidigare formulerats i dialog med länsarbetsnämnderna. Ett första förslag till målnivåer skickades

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

101

Tabell 6.7 Länsarbetsnämndernas fördelning av verksamhetsmålen					Fel! Okänt namn
					på
Mål	Lan 1	Lan 2	Lan 3	Lan 4	dokumentegenskap
					dokumentegenskap
1. Till-	Kontor med ett	Kontoren har	Kontoren har	Kontoren har	.:Fel! Okänt namn
räckligt	lägre resultat	samma mål-	samma mål-	samma mål-	på
med sö-	ska uppvisa en	nivå som länet	nivå som länet	nivå som länet	på
kande	större förbätt-				dokumentegenskap
	ring.				.
2. Hand-	Kontor med ett	Kontoren har	Kontoren har	Kontoren har	.
2. Hand-	Kontor med ett	Kontoren har	Kontoren har	Kontoren har	Bilaga 1
lingspla-	lägre resultat	samma mål-	samma mål-	samma mål-	Bilaga 1
ner	ska uppvisa en	nivå som länet	nivå som länet	nivå som länet
	större förbätt-
	ring.
3. Arbete	Kontor med ett	Kontoren har	Kontoren har	Kontoren har
efter	lägre resultat	samma mål-	samma mål-	samma mål-
AMU	ska uppvisa en	nivå som länet	nivå som länet	nivå som länet
	större förbätt-
	ring.
4. Lång-	Kontoren har	Utgångspunk-	- Andel lång-	Fördelningen
tidsin-	fått ge bud	ten är nuläget	tidsinskrivna	baseras dels på
skrivna	som varit	(dec). Juste-	av obalansen	utvecklingen
	utgångspunkt	ringar har	- Anmälda mer	under föregå-
	för dialog så	sedan skett	- Anmälda mer	ende år, dels
	för dialog så	sedan skett	än 8 år	ende år, dels
	att länet har ett	efter arbets-	än 8 år	på slutvärdet
	att länet har ett	efter arbets-	- Utomnor-	på slutvärdet
	aggregerat	marknadsläget	- Utomnor-	föregående år.
	kontorssnitt	för resp. kon-	diska medbor-
	som motsvarar	tor.	gare
	länsmålet		- Långtidsin-
			skrivna över
			57 år
			- Olika spärrar

5. Arbets-	I huvudsak är	Utgångspunk-	Volymmålen	Enligt den
handi-	utgångspunk-	ten är nuläget	är beräknade	fördelnings-
kappade	ten nivån i	(dec). Juste-	utifrån resp.	modell som
	slutet av 2001	ringar har	kontors me-	utnyttjas vid
		sedan skett	delstilldelning	fördelningen
		efter arbets-	med en scha-	av anslaget
		marknadsläget	blonkostnad
		för resp. kon-	per lönebi-
		tor.	drag/OSA.
6. Löne-	Ej fördelat.	Ej fördelat.	Ej fördelat.	Ej fördelat.
bidrag

Analys av fördelningen av verksamhetsmål

AMS modeller försvårar en analys av måluppfyllelsen

Införandet och utformningen av modeller för att fördela verksamhetsmål kan få avsevärda konsekvenser. Den länsvisa fördelningen av mål 1 är en nyhet för 2002.30 Fördelningsmodellen baseras endast på tidigare uppnådda resul- tat. Modellen innebär skärpta resultatkrav för vissa län. Exempelvis måste ett län förbättra sitt resultat från 71 till 78 procent. För andra län blir kraven på resultatförbättringar marginella och i vissa fall oförändrade. Förändringarna

30Det är även första gången som mål 2 länsfördelas. Mål 2 kan dock mer ses som ett mått eller indikator på den inre effektiviteten och påverkas inte på samma sätt av de

faktorer som diskuteras i delavsnittet.

103

orsakas av att fördelningsmodellen endast baseras på tidigare resultat och	Fel! Okänt namn
inte tar hänsyn till faktorer som kan påverka möjligheten till måluppfyllelse	på
och som de enskilda länen inte har något inflytande över. Det gäller t.ex.	dokumentegenskap
arbetsmarknadsläget som är en faktor som länen själva inte kan påverka, men	.:Fel! Okänt namn
som har ett stort inflytande på måluppfyllelsen (se avsnitt 6.4).	på
Frånvaron av fördelningsmodeller kan även få liknande konsekvenser. Mål	dokumentegenskap
3 har inte länsfördelats utan alla län har samma resultatkrav. Det innebär att	.
vissa län måste förbättra sitt resultat från ca 50 till 70 procent, medan kraven	Bilaga 1
på resultatförbättringar för andra län blir väldigt låga. På ett liknande sätt
som för mål 1 tas ingen hänsyn till faktorer som länen inte själva kan på-
verka. Orsaken till att målet inte har länsfördelats är som tidigare framgått att
nivån upplevs som orealistisk.
De modeller som utnyttjas för att fördela mål 1 och 3 innebär att det inte är
speciellt meningsfullt att analysera länens måluppfyllelse. Den påverkas av
ett antal faktorer som länen inte kan påverka och som inte finns med i mo-
dellerna.
En faktor som ytterligare starkt försvårar en analys av måluppfyllelsen och
en jämförelse mellan länen är att resultatmätningen i vissa fall baseras på
urvalsundersökningar. Detta diskuteras mer i detalj i avsnitt 6.6.
Svårt att förutse utfallet
En rimlig utgångspunkt är att modellerna bör präglas av en viss stabilitet och
inte vara alltför komplexa. Fördelningsmodellen för mål 4 har förändrats
inför 2002. Den är numera så pass komplicerad att det är högst osäkert om
det på något enkelt sätt går att förutse utfallet. Det kan därmed också vara
svårt att förutse hur arbetet med långtidsinskrivna under året kan komma att
påverka nästa års fördelning. Den senare aspekten förstärks naturligtvis om
modellerna förändras alltför ofta.
Mål, medel och skyldigheter
En annan aspekt rör utformningen av mål 2 som är det enda mål som AMS
har getts möjlighet att formulera. AMS har formulerat målet som så att ande-
len sökande som uppger att de har en handlingsplan ska uppgå till minst 75
procent. Som framgår av kapitel 4 är det redan angett i förordningen om den
arbetsmarknadspolitiska verksamheten att arbetssökande ska ha en individu-
ell handlingsplan, dvs. det förutsätts ingå i förmedlingens arbetssätt. Enligt
AMS motiveras målet med att förmedlingarna hittills inte klarat skyldigheten
enligt förordningen. Det används för att målgruppen många gånger inte
upplever sig ha en plan. Som målet utformats innebär det dock en ambitions-
sänkning gentemot förordningen. Det förutsätter naturligtvis också att det
finns ett mer eller mindre direkt samband mellan handlingsplaner och en
effektiv sökprocess (se avsnitt 4.2). Som redan diskuterats i kapitel 4 kan
handlingsplaner vidare mer ses som ett medel än ett mål.
	104

AMS intentioner får inte genomslag hos nämnderna

En viktig sammanfattande aspekt rör vilka intentioner AMS har i samband med fördelningen och vilken genomslagskraft dessa får. En rimlig utgångs- punkt är att AMS fördelning bör avspegla regionala variationer i arbetsmark- nadsläget och andra faktorer som bedöms som betydelsefulla. Fördelningen inom länen bör på ett liknande sätt anpassas till lokala variationer. Som redan framgått är det knappast fallet för mål 1–3. AMS har utnyttjat modeller som inte avspeglar efterfrågeläget och nämnderna har i huvudsak valt att inte ta hänsyn till några fördelningsfaktorer alls. Oberoende av vad som styrt ut- formningen av modellerna har dock AMS intentioner bakom fördelningen i huvudsak inte överförts till länen. I huvudsak fundamentalt olika system används således inom samma organisation för att fördela mål. Det kan därför ifrågasättas om mål 1–3 längre kan betraktas som styrinstrument.

På ett liknande sätt har AMS valt att utnyttja en mycket komplicerad mo- dell vid fördelningen av mål 4. Länsarbetsnämnderna använder betydligt enklare modeller. Ett antal olika modeller utnyttjas således för att ta hänsyn till i princip samma sak, nämligen regionala eller lokala variationer i antalet långtidsinskrivna.

Hur accepterade är målen inom AMS?

Det kan diskuteras hur accepterade målen är inom AMS. Under 2001 upp- nåddes inget av målen och vissa mål har varit svåra att uppfylla under en längre tid. Som framgått av kapitel 3 har vissa av verksamhetsmålen skärpts för 2002, medan andra är oförändrade. Samtidigt förväntades en viss, dock mycket begränsad, ökning av arbetslösheten 2002. Enligt AMS generaldirek- törs rapport från ledningsgruppens möte den 21–22 januari upplevdes verk- samhetsmålen för 2002 som tuffa. Framför allt målet om arbete efter arbets- marknadsutbildning och antalet långtidsinskrivna ansågs som tuffa mål i dagens vikande konjunktur. En alltför långvarig och djup konjunkturavmatt- ning skulle innebära en stor risk att målen inte uppnås (AMS, 2002d). I tid- ningen Arbetsmarknaden (2002) menar AMS generaldirektör att det kan bli nödvändigt med såväl nya åtgärder som att äska nya medel för att klara må- len. AMS generaldirektör förtydligar: ”Målen är nästintill omöjliga att uppnå i dagens konjunkturläge. Men eftersom regeringen har gett oss det här upp- draget är det upp till oss att se över hela vår arsenal av instrument och sedan återkomma till regeringen med konkreta förslag.” Samtidigt sägs: ”Detta är ett regleringsbrev som betonar långsiktighet och kontinuitet i arbetsmark- nadspolitiken, vilket är i linje med AMS egen skrivelse.”

I takt med att anslagen utökats har dock AMS uppfattning förändrats. I ge- neraldirektörens rapport från ledningsgruppens möte i augusti sägs följande (AMS, 2002i). ”Arbetsförmedlingen gör fortsatta förbättringar och resultaten har utvecklats positivt under sommaren. Resultatet i juli är 63 gröna, klarade, mål och 47 röda, ännu ej uppnådda mål ... Det är ett bra utfall i år! Även om det förstås finns fortsatta utvecklingsmöjligheter.”

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

106

6.4 Resursfördelning

Regeringen tilldelar AMS medel för hela verksamheten inom AMV, dvs. anslagen disponeras av AMS. AMS ska därefter fördela de resurser som står till verkets förfogande vidare till länsarbetsnämnderna. Varje län fördelar därefter resurserna efter principer som fastställs på länsnivå.

AMV:s verksamhet är i huvudsak kopplad till fyra anslag. Anslagen är 22:1 Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader, 22:2 Bidrag till arbets- löshetsersättning och aktivitetsstöd, 22:3 Köp av arbetsmarknadsutbildning och övriga kostnader samt 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade. Dessa anslag fördelas separat och det utnyttjas ett antal olika modeller, centralt och regionalt, i samband med fördelningen.

I detta avsnitt redovisas de modeller som utnyttjas vid fördelningen av för- valtningsanslaget.32 De kan sägas utgöra principiella exempel på de modeller som utnyttjas i samband med resursfördelningen.33 Övriga modeller som utnyttjas vid fördelningen av resurser redovisas och analyseras i bilaga 8.

Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader

AMS fördelningsmodell

AMS modell för fördelning av förvaltningsanslaget bygger på tre delar: uppdrag, service och tröghet.

Tabell 6.8 Fördelningsmodeller för förvaltningsanslaget

Uppdrag 50 %	Service 20 %	Tröghet 30 %

- Platser 0,3	- Länsyta 1/6	- Nuvarande fördelning
- Sökande 0,4	- Antal kommuner 1/6
- Åtgärder 0,3	- Antal företag 1/6
	- Befolkning 1/4
	- Regionalt grundanslag
	1/4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Den dominerande delen är uppdrag som ska avspegla vilka arbetsinsatser som krävs inom respektive län. Den består av tre delar som beskriver för- medlingens huvudsakliga arbetsuppgifter.34

•Platser. Kriteriet ska avspegla insatserna som riktas mot arbetsgivare.

32 De fördelningsmodeller som redovisas bygger på AMS (1998b), AMS (2001e), AMS (2002), Länsarbetsnämnden i Stockholms län (2001), Länsarbetsnämnden i Jönköpings län (2001), Länsarbetsnämnden i Skåne län (2001) och Länsarbetsnämn- den i Västerbottens län (2000).

33En mindre del av anslagen fördelas med hjälp av andra kriterier. Dessa diskuteras dock inte i denna granskning. Det finns även möjligheter att omfördela medel under året.

34I fördelningsmodellen används ett volymmått för uppdragen som är en kombinat-

ion av flöden och stockar per kvartal.

107

•Arbetssökande. Kriteriet ska ge en uppfattning om uppgifterna för plats- förmedling, vägledning, kontrollrutiner etc.

•Åtgärder. Kriteriet ska återspegla åtgärdsplaceringar och annat kringar- bete.

Servicedelen ska avspegla att AMV, som offentlig och rikstäckande verk- samhet, har ett ansvar för att servicen från arbetsförmedlingen är rimligt tillgänglig i hela landet, dvs. även i de delar som inte är så tätt befolkade. Fördelningskriterierna framgår av Tabell 6.8.

Tröghetsfaktorn består av föregående års förvaltningsanslag, dvs. vid för- delningen av 2002 års anslag vägs anslaget för 2001 in. Syftet är att detta ska utgöra en spärr mot alltför stora förändringar mellan två år.

AMS har i beräkningen av grundtilldelningen infört ytterligare spärrar som innebär att den modellfördelade grundtilldelningen, jämförd med tilldelning- en 2001, inte får öka eller minska med mer än högst 4 procent.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Länsarbetsnämndernas fördelningsmodeller

I avsnittet redovisas de grundmodeller som utnyttjas av de fyra länsarbets- nämnderna. I likhet med AMS fördelar även nämnderna vissa medel efter andra principer, men dessa berörs inte här. Det finns även möjligheter att omfördela under året.

De fyra länsarbetsnämndernas fördelningsmodeller framgår av Tabell 6.9. I huvudsak förefaller varje län ha en del som ska avspegla någon form av grundtilldelning eller uppdrag. Ett annat gemensamt drag, liksom med AMS modell, är att platserna har en låg vikt i modellerna. I övrigt är modellerna relativt olika. Det är endast Lan 2 som har en modell som kan sägas ha en liknande konstruktion som AMS.

Lan 3 fäster stor vikt vid olika grupper av arbetssökande. Dessa grupper ligger till grund för nästan 60 procent av fördelningen av anslaget. Lan 4 prioriterar däremot underlaget till program som baseras på sökandes uppskat- tade servicebehov. Syftet är att säkerställa att det finns personal vid för- medlingarna som kan hantera anslagen. Marknadsdelen i Lan 4 syftar till att lyfta fram förmedlingens arbete med en presumtiv marknad. Komponenten arbetssökande syftar till att göra det möjligt att resurser – personella och tekniska – finns tillgängliga för de grupper som bedöms kunna hantera sitt arbetssökande på egen hand.

Den kanske mest avvikande modellen har Lan 1. Den tyngsta delen i mo- dellen rör sysselsättningsgraden. Utgångspunkten är hur mycket sysselsätt- ningen i länet behöver öka för att sysselsättningsmålet för riket ska uppnås 2004. Varje kontor får sedan sin andel som det ska arbeta för. Underlaget är SCB:s uppgifter om antalet förvärvsarbetande och befolkning för 1999. Dessa siffror publiceras således med ett par års eftersläpning. En liknande ansats finns även i Lan 4. Sysselsättningsgraden har dock betydligt lägre vikt i detta län.

108

Tabell 6.9 Fördelningsmodeller för förvaltningsanslaget

Lan 1	Lan 2	Lan 3	Lan 4

Del A 30 %	Uppdrag 60 %	Grund	Grund 20 %
- Befolkning 16-	- Platser 17 %	- 200 000 kr per	- Grundanslag
64 år	- Olika grupper	arbetsställe utöver	40 %
	- Olika grupper	ett
Del B 32 %	av arbetssökande	ett	- Befolkning
Del B 32 %	av arbetssökande		- Befolkning
- Obalanstalet	67 %	Del A 30 %	50 %
- Obalanstalet	- Sökande i pro-	- Befolkning	- Kommunyta
Del C 38 %	- Sökande i pro-	- Befolkning	- Kommunyta
Del C 38 %	gram 17 %	70 %	10 %
	gram 17 %	70 %	10 %
- Den ökning av	Service 10 %	- Arbetsgivare	Marknad 25 %
förvärvsfrekven-	- Befolkning	30 %	- Antal arbetsstäl-
sen som krävs för	- Befolkning		- Antal arbetsstäl-
sen som krävs för	16-64 år	Del B 70 %	len 40 %
att uppnå länets	16-64 år	Del B 70 %	len 40 %
att uppnå länets	Tröghet 30 %	- Obalans 60 %	- Förvärvsfre-
högsta i en kom-	Tröghet 30 %	- Obalans 60 %	- Förvärvsfre-
mun	- Nuvarande	- Sökande till	kvens 20 % (in-
	- Nuvarande	- Sökande till	verterat värde)
	fördelning	arbete 10 %	verterat värde)
	fördelning	arbete 10 %	- Platser 40 %
		- Arbetshandi-	- Platser 40 %
		- Arbetshandi-
		kappade 20 %	Program 50 %
		- Nya platser	- Anslag 22:2-3
		10 %	80 %
			- Anslag 22:4
			20 %
			Arbetssökande
			5 %
			- Kommunens
			andel av vissa
			arbetssökande

Analys av modellerna

Det finns ingen lagstiftning eller förordning som stadgar hur resursfördel- ningen ska utföras inom AMV. I instruktionen sägs enbart att AMS ska fördela de ekonomiska och andra resurser som står till AMV:s förfogande. AMS har formell möjlighet att fördela resurserna till varje enskilt förmed- lingskontor, men i praktiken har denna fördelning hanterats av länsarbets- nämnderna. Det kan också tyckas naturligt att fördelningen sker på nivåer som har tillgång till den mest relevanta informationen. I förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten stadgas också att verksamheten ska anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av landet.

Det statistiska underlaget kan leda fel

Inledningsvis finns det anledning att beröra det statistiska underlag som modellerna grundas på. Merparten av underlagen till fördelningsmodellerna hämtas ur de operativa förmedlingssystemen, dvs. AMS verksamhetssta- tistik. Ett problem i sammanhanget är att det kan uppstå vissa dubbelräk- ningar som kan skapa incitament att t.ex. manipulera utfallet. Exempelvis kan en arbetssökande avaktualiseras från förmedlingen för att en tid senare skrivas in igen. Personen räknas då två gånger i underlaget. En arbetssökande kan också befinna sig i olika grupper, t.ex. långtidsarbetslösa eller arbetshan-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

109

dikappade, under ett år, vilket innebär dubbelräkningar. Effekten av den här typen av dubbelräkningar förstärks för varje ny nivå som det fördelas resur- ser till. Ett sådant underlag kan ge incitament till manipulationer och också belöna mer kortsiktiga lösningar för de arbetssökande. Det är möjligt att undvika den här typen av problem om underlaget baseras på individdata, dvs. varje individ räknas enbart en gång.

Inga utvärderingar av modellerna

Det finns inte några egentliga analyser eller utvärderingar av AMS resursför- delningsmodell för förvaltningsanslaget. Det finns dock ett par tre studier som kan användas för att analysera modellen. Dessa redovisas närmare ne- dan.

Stora produktivitetsskillnader inom AMV

Althin och Behrenz (1997) har genomfört en effektivitets- och produktivi- tetsanalys av arbetsförmedlingskontoren. Studien avsåg 253 kontor under perioden 1992–1995. I studien har analysmetoden DEA (Data Envelopment Analysis) använts. Analysmetoden går ut på att mäta effektivitet i produkt- ionen genom att beräkna skillnaden i resursinsats mellan ett visst förmed- lingskontor och den teknologifront som utgör den bästa kombinationen av resurser för ett visst givet produktionsresultat. Analysen är uppbyggd på tre delmoment. Dessa är beräkning av effektivitet, förändring av effektivitet samt teknologiförändring. De två sistnämnda måtten ger tillsammans arbets- förmedlingens produktivitetsförändring.

Effektiviteten beräknades utifrån tillgängliga resurser och verksamhetsre- sultat. Effektivitetsanalyserna ger ett tal mellan 0 och 1 för varje arbetsför- medling, där 1 anger att aktuell förmedling producerar så effektivt som möj- ligt jämfört med de övriga kontoren. Variationerna var stora mellan kon- toren. Resultaten visar att medelvärdet av effektiviteten är relativt konstant under perioden (mellan 0,74 och 0,78) och att det minst effektiva kontoret varje år är mycket ineffektivt (mellan 0,25 och 0,35). Omkring 40 kontor ligger på maxvärdet 1,0. Resultaten kan tolkas så att förmedlingarna i ge- nomsnitt skulle kunna åstadkomma samma resultat med ungefär 25 procent mindre resurser. Det skulle åtminstone vid denna tidpunkt finnas utrymme för betydande rationaliseringar. Författarna testar även icke-påverkbara fak- torer som kan tänkas påverka ett kontors grad av effektivitet. Analysen visar att antalet nyanmälda arbetslösa och antalet nyanmälda platser för vissa år har ett positivt samband med effektiviteten. Produktivitetsmätningarna visar också på en stor variation mellan kontoren. Produktiviteten i genomsnitt minskade mellan 1992 och 1993 och ökade mellan perioderna 1993–1994 och 1994–1995.

Resultaten indikerar att de ineffektiva kontoren har använt onödigt mycket resurser i relation till de tjänster som blivit producerade och att de kontor som haft en låg eller negativ produktivitetsförändring inte anpassat sin resur- sanvändning till förändringen av arbetsuppgifterna över tiden. En hypotes i studien är att tilldelningen av resurser inte i tillräcklig utsträckning har av-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

110

speglat arbetssituationen och att resurstilldelningen inte förändrats lika snabbt som förhållandena på arbetsmarknaden.

Många variabler som förmedlingen inte kan påverka

I Sjöstrand (1997) presenteras resultaten från en studie inom AMS utred- ningsenhet. Studien är en traditionell regressionsanalys och avser 1994. Utgångspunkten är att det finns ett stort antal variabler som den enskilda förmedlingen inte kan påverka och som bestämmer förmedlingens resultat. Som resultat används andel sökande utan arbete som erhåller arbete under året. Sedan undersöks vilka variabler som kan förklara resultatet. Modellen visar att 70 procent av variationen i arbetsplaceringar beror på saker som arbetsförmedlingarna inte själva kan påverka. Följande variabler var signifi- kanta. De är här uppställda efter vilket inflytande de hade på skillnaderna mellan kontoren.35 Inom parentes anges i vilken riktning variabeln påverkar resultatet.

•Relativ arbetslöshet (-)

•Andel utomnordiska medborgare (-)

•Vakanser per sökande (+)

•Avaktualiseringsgrad okänd (-)

•Kontorsstorlek (anslag) (-)

•Andel arbetshandikappade (-)

Skillnaderna såväl inom som mellan länen minskade när hänsyn togs till förutsättningarna på arbetsmarknaden. De återstående skillnaderna mellan kontoren tolkades delvis som skillnader i arbetssätt och effektivitet.

Sammanfattningsvis visar studien att resultaten i hög utsträckning påver- kas av faktorer som den enskilda förmedlingen inte kan påverka. De mo- deller som utnyttjas av AMS tar hänsyn till ett antal sådana variabler. Däre- mot analyseras inte vad som kan påverka produktiviteten eller effektiviteten.

Arbetssättet har betydelse

RRV har i ett par granskningar analyserat effektiviteten i arbetsförmedlingen (RRV, 2000, 2001). Granskningarna bygger på parvisa jämförelser mellan kontors verksamhetssätt. Resultaten visar att det finns skillnader i effektivitet mellan kontoren och att det finns tydliga samband mellan skillnader i verk- samhetssätt och arbetsplacerings- och tillsättningsresultat. RRV:s gransk- ningar visar att ett tillväxtorienterat verksamhetssätt, vilket bl.a. förutsätter ett företagsinriktat arbetssätt hos förmedlingarna, ökar effektiviteten i verk- samheten totalt, dvs. leder till fler arbetsplaceringar och platstillsättningar. Detta förhållande gäller utan att de fördelningspolitiska målen om långtids-

35Variabler som personaltäthet och andel placerade i åtgärder visades sig vara icke- signifikanta.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

111

arbetslöshet och långtidsinskrivning påverkas negativt. Utformningen av de mål som regeringen satt för AMV och den modell för resursfördelning som används inom AMV premierar, enligt RRV, inte detta arbetssätt. Både verk- samhetsmål och resursfördelningsmodell har mer koppling till arbetet med de sökande. Enligt RRV bör arbetsförmedlingarna ges bättre förutsättningar för att arbeta företagsinriktat. Det är därför angeläget att se över utformningen av verksamhetsstyrningen så att statsmakternas uttalade tillväxtambitioner får genomslag. Det gäller både de verksamhetsmål som regeringen sätter upp för AMV och AMV:s egna modeller för resursfördelning.

Några slutsatser

Genomgången ovan visar att det kan diskuteras om resursfördelningen inom AMV i tillräcklig utsträckning har avspeglat arbetssituationen och om resurs- tilldelningen förändrats lika snabbt som förhållandena på arbetsmarknaden.

Resultaten bygger på förhållanden som rådde under mitten av 1990-talet, men en analys av de variabler som numera ingår i modellerna visar också att det i dag saknas inslag som i någon mening mäter effektiviteten eller produk- tiviteten. Det saknas också variabler som är kopplade till hur verksamhets- målen mäts, dvs. någon form av resultatmått.

De nuvarande modellerna kan leda till att länsarbetsnämnder eller kontor som är effektiva får minskade resurser och vice versa. Orsaken till detta är bl.a. att mål 4 och 5 delvis står i konflikt med de modeller som utnyttjas i samband med resursfördelningen. Ett effektivt arbete med t.ex. långtidsin- skrivna kan medföra minskade resurser. Detta kan, tillsammans med de tidigare beskrivna bristerna i det statistiska underlaget, påverka incitamenten att utföra ett effektivt arbete.

Det anknyter också till fördelningen av verksamhetsmålen. I dag finns det inget samband mellan resursfördelningen och fördelningen av flertalet verk- samhetsmål. Vid fördelningen av t.ex. verksamhetsmål 1 och 3 tas ingen hänsyn till faktorer som länen inte själva kan påverka, men som har ett stort inflytande på måluppfyllelsen. I resursfördelningsmodellerna finns dock ett flertal sådana variabler.

En näraliggande aspekt är hur stor del av variablerna som ska avse faktorer som inte kan påverkas av AMV. Sådana faktorer har stor tyngd i de nuva- rande modellerna och tycks som framgått ovan också i hög grad förklara resultaten.

Kopplingen till målen för arbetsmarknadspolitiken är inte heller alla gånger uppenbar. RRV har t.ex. pekat på att platser har en liten vikt, trots att de tillväxtinriktade insatserna betonats av både riksdag och regering.

Modellerna ger också sken av någon form av vetenskaplig exakthet i den meningen att de består av ett stort antal variabler som ska avspegla olika fördelningsmotiv. Den stora mängden variabler gör det dock svårt att analy- sera vad olika förändringar innebär för den slutliga fördelningen.

I samband med detta kan realismen i modellerna diskuteras. Det gäller då framför allt Lan 1 där en ökad sysselsättningsgrad per ansvarsområde eller kontor getts stor tyngd. Som framgått av kapitel 4 kan arbetsmarknadspoliti- ken inte direkt påverka den reguljära sysselsättningen på lång sikt. Att dessu-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

112

tom bryta ned den på kontor gör inte saken lättare. Även om arbetsmark-	Fel! Okänt namn
nadspolitiken skulle ha någon direkt effekt innebär det valda måttet att utfal-	på
let inte blir känt förrän efter två år. Sysselsättningsmålet för 2002 skulle	dokumentegenskap
därmed kunna bedömas först 2004.	.:Fel! Okänt namn
Arbetsmarknadsutskottet har under senare tid berört resursfördelningen två	på
gånger (2001/02:AU1, 2001/02:AU5). Enligt utskottet är det angeläget att	dokumentegenskap
AMV fortlöpande omprövar de resursfördelningsmodeller som tillämpas	.
inom verket. Det åligger verket att fördela anslagna medel på ett sådant sätt	Bilaga 1
att de riktlinjer och mål för arbetsmarknadspolitiken som ställs upp av riks-
dagen och regeringen beaktas. Utskottet anser dock inte att frågan om för-
delningsmodellens operativa utformning bör avgöras av riksdagen, utan även
fortsättningsvis enligt nuvarande decentraliserade modell.

6.5 Planering av åtgärder och anslag

Enligt AMS riktlinjer ska länsarbetsnämndernas verksamhetsplanering sä- kerställa att arbetslösa tillförsäkras aktiva insatser utifrån sina behov och att tilldelade anslag för verksamheten utnyttjas fullt ut och på ett planerat sätt över hela året. Mot bakgrund av den rådande konjunkturavmattningen och åtföljande risk för ökad öppen arbetslöshet är det, enligt riktlinjerna, av största betydelse att arbetsgivare och arbetssökande får del av programinsat- ser och på så sätt kommer i åtnjutande av de resurser och insatser som riks- dag och regering har anvisat till AMV. Resursanvändningen ska anpassas till de specifika behov av arbetsmarknadspolitiska insatser som finns i varje län.

Ett viktigt led i planeringen är det s.k. Presto. Presto är AMV:s system för ekonomistyrning och beskrivs översiktligt i bilaga 9. Inom ramen för gransk- ningen har det inte varit möjligt att närmare analysera för- och nackdelar med Presto. Analysen har i stället koncentrerats till den faktiska planeringen och utfallet av denna planering som redovisas i Presto. Under granskningen har det inte heller framkommit att Presto skulle vara förknippat med sådana problem att det skulle påverka planeringen i någon betydande omfattning. Liksom flertalet system är Presto i hög grad beroende av kvaliteten på indata.

Rapporteringen

Rapporteringen inom AMV är relativt hårt styrd av de krav som regeringen ställer i regleringsbrevet. De återrapporteringskrav som är aktuella i detta sammanhang är i grova drag följande.

• AMS ska månadsvis återrapportera utbetalda belopp per anslag, an- slagspost och insatser under de anslag som disponeras av AMS.

• Redovisning av planering och utfall av anslagen 22:1, 22:2 (anslagspost 1 aktivitetsstöd), 22:3 och 22:4 samt en sammanfattande bedömning och analys av varje enskild länsarbetsnämnds redovisning av vidtagna åtgär- der för att korrigera eventuella avvikelser mellan planering och utfall. Redovisning sker den 9 augusti 2002 (för 2001 redovisades dessa upp- gifter varje kvartal).

113

•AMS ska fem gånger per år redovisa en månadsvis fördelad prognos för hur mycket som beräknas utbetalas under 2002 per anslag och anslags- post under anslag som disponeras av AMS. Redovisningen ska även in- nehålla uppgifter om personmånader per månad, antalet deltagare, ge- nomsnittlig kostnad per personmånad etc.

I huvudsak bygger den följande redovisningen på dessa underlag. Till detta kommer också uppgifter från länsarbetsnämnderna som utgör underlag till rapporterna.

Kort om tidigare år

I bilaga 2 visas att regeringen har varit relativt aktiv vad gäller indragningar och tilläggsanslag under pågående budgetår. Under senare år finns det en tendens till att anslagen inte kunnat utnyttjas fullt ut. Orsakerna till detta förefaller vara bristande prognoser och en oförmåga från AMV:s sida att utnyttja anslagen fullt ut.

Det kan därför vara av intresse att analysera hur länsarbetsnämnderna ut- nyttjat anslagen. I Tabell 6.10 redovisas högsta och lägsta anslagsutfall för länsarbetsnämnderna. Variationerna mellan nämnderna har varit betydande. AMS har i och för sig gjort omfördelningar mellan länsarbetsnämnderna, men inte lyckats utjämna de stora skillnaderna. De stora variationerna väcker också ytterligare frågor om hur väl utformade AMS resursfördelningsmodel- ler är.

Tabell 6.10 Högsta och lägsta anslagsutfall för länsarbetsnämnderna Procent

	2000	2001

Förvaltningskostnader	92-125	93-105
Aktivitetsstöd	-	78-108
Köp av AMU m.m.	-	75-109
Särskilda insatser för arbets-	86-97	82-98
handikappade
Utbildningsbidrag	64-94	-
Bidrag till arbetsgivare m.m.	65-104	-

Källor: AMS (2001f) och (2002e).

Det bör nämnas att AMS numera betonar resursutnyttjandet i sina riktlinjer. Det framhålls, som framgått av avsnitt 6.2, att samstämmigheten mellan planering och utfall ska öka.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

114

Planering och utfall 2002

Prognoser

Analysen av den faktiska planeringen har avgränsats till 2002. En naturlig utgångspunkt för att analysera planeringen är prognoserna över utvecklingen på arbetsmarknaden. Regeringens budgetproposition var relativt optimistisk och pekade på en nedgång av både arbetslösheten och behovet av arbets- marknadspolitiska åtgärder. AMS prognos, som kom ca 2,5 månader senare, visade på en viss uppgång av arbetslösheten för 2002, medan åtgärderna antogs ligga kvar på samma nivå som 2001. Regeringens prognos i vårpro- positionen låg på samma nivå som AMS. Sammanfattningsvis förelåg inga stora förändringar vad gäller arbetslöshet och åtgärdsvolymer.

Tabell 6.11 Några prognoser över arbetslöshet och arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder (anges inom parentes)

Procent av arbetskraften

	2000 (utfall)	2001	2002

AMS (2001g)	4,7 (2,6)	4,0 (2,5)	4,3 (2,5)
Budgetpropositionen	4,7 (2,6)	3,9 (2,4)	3,8 (2,2)
Vårpropositionen	4,7 (2,6)	4,0 (2,5)	4,3 (2,5)

Planering

Den kurva som beskriver planeringen, och för den del utfallet, av åtgärderna brukar normalt ha ett ganska entydigt utseende. Under vintermånaderna ligger volymen på en hög nivå som sedan dras ned successivt under våren och sommaren. Under hösten dras volymen upp successivt.

I Figur 6.1 redovisas den ursprungliga planeringen av aktivitetsstödet inför 2002. Stödet utgör ersättning till deltagare i merparten av de arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna. Den kurva som beskriver planeringen för 2002 överensstämmer relativt väl med den gängse bilden för årets 6–7 första må- nader. Under andra halvåret avviker dock bilden markant. Det sker en myck- et liten uppgång efter sommarmånaderna. Totalt sett planeras ca 60 procent av åtgärderna att förläggas under första halvåret (i den första planeringen som avsåg utgifter fördelades 65 procent till första halvåret). Det faktiska utfallet ligger dock på en ännu högre nivå, varför andelen kan stiga ytterli- gare.

Utifrån befintliga prognoser går det inte att se några markanta skillnader mellan de bägge halvåren 2002. Enligt AMS prognos förutsågs en viss för- bättring av konjunkturen under andra halvåret, men den skulle inte få ge- nomslag på arbetsmarknaden förrän under 2003. Osäkerheten var dock stor. Ett genomgående drag i prognoserna är att ökningen av antalet arbetslösa mellan 2001 och 2002 förväntas bli relativt marginell, eller ca 15 000 perso- ner. I arbetskraftsundersökningarna, som utnyttjas för att mäta arbetslöshet- en, ligger detta inom felmarginalen.

Det kan nämnas att planeringen av andra åtgärder inte hade den profil som redovisats ovan. Således uppvisade t.ex. vissa ung-domsinsatser och anställ-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

115

ningsstöden en mer traditionell profil. För åtgärderna som riktas mot arbets- handikappade förutsattes en kontinuerlig ökning under året.

Figur 6.1 Planering och utfall av aktivitetsstödet

Antal personer

120000

100000

Utfall 2001

80000

Utfall 2002

60000

Plan 2002

40000

20000

1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
										Månader

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Källor: AMS (2002f) och AMS verksamhetsstatistik.

I en rapport från mötet med AMV:s ledningsgrupp den 11–12 december 2001 förefaller en hög planeringsnivå att ha ingått i förutsättningarna (AMS, 2001h). AMS generaldirektör redovisar att regeringen följer utvecklingen vecka för vecka och att generaldirektören fått besked om att vid behov kom- mer ytterligare åtgärder att sättas in. Generaldirektörens slutsats är följande: ”Mot denna bakgrund har jag uppdragit till länsarbetsdirektörerna att planera för att 70–75 procent av nästa års programverksamhet ska genomföras under första halvåret”.

Uttalandet från AMS föranledde en debatt om att AMS försökte pressa ned arbetslösheten inför valet. AMS hänvisade bl.a. till befintliga konjunkturpro- gnoser som enligt AMS talade om en vändning uppåt under andra halvåret (TT, 2002). I andra sammanhang avfärdades kritiken med att brevet aldrig utgjort något egentligt direktiv till länsarbetsnämnderna. AMS generaldirek- tör uttalade bl.a. följande: ”Men självklart kan det aldrig vara så att vi brän- ner 75 procent av våra resurser under våren och sitter med 25 procent kvar i höst. Det kommer aldrig att ske. Vi gick ut och begärde in beslutsunderlag från nämnderna för vår egen planering. Då skrev vi att vi tror att behovet av insatser är större under våren än under hösten. Men vi är ingen Gosplan, vi kan inte fatta beslut för nämndernas räkning” (Dagens industri, 2002).

Samtidigt är emellertid AMS chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna, vilket markerats ytterligare i samband med omorgan-isationen av AMV. I uppdraget som chefsmyndighet ingår ett ansvar för hur planeringen fungerar inom verket. Ett viktigt inslag i 5-punktsprogrammet är också att renodla ledning och styrning och skapa en tydlig linjeorganisation (se avsnitt 6.7).

Som framgått av kapitel 5 har AMS erhållit ytterligare resurser. Vid två tillfällen har verket tillförts totalt 1,7 miljarder kronor. Planeringen har därför förändrats och den kurva som beskriver planeringen har fått en normal profil.

116

De fyra länsarbetsnämndernas planering

Bilden av de fyra länsarbetsnämndernas planering överensstämmer med den som getts ovan (Tabell 6.12). I den första planeringen i december 2001, som baserades på en preliminär medelstilldelning för 2002 enligt budgetproposit- ionen, planerades i tre fall ca 70 procent av åtgärderna att förläggas under det första halvåret.

I en andra planering i februari 2002 utökades åtgärdsvolymen och ungefär 60 procent av åtgärderna planerades i tre av länen att förläggas under första halvåret. Den baserades på AMS slutliga tilldelning av medel till länsarbets- nämnderna. Utöver tilldelade medel utnyttjades också den kreditram som beslutats av regeringen i januari 2002. Det sistnämnda förklarar den ökade volymen av åtgärder.

I den tredje planeringen i maj 2002 ökade åtgärdsvolymen igen och ande- len åtgärder under första halvåret hade då sjunkit till drygt 50 procent. Denna planering byggde på att AMS fick tillstånd av regeringen i mars 2002 att ta i anspråk anslagssparandet från 2001. Det kan dock nämnas att AMS i sin första preliminära fördelning för 2002 uttryckligen inte räknade med att eventuellt anslagssparande från budgetåret 2001 skulle komma att föras över till 2002.

Tabell 6.12 Länsarbetsnämndernas planering av aktivitetsstödet

Andel som planerats för respektive halvår

	Planering i december 2001		Planering i maj 2002

	1:a halvåret	2:a halvåret	1:a halvåret	2:a halvåret

Lan 1	56,9	43,1	53,6	46,4
Lan 2	73,5	26,5	54,8	45,2
Lan 3	67,7	32,3	51,3	48,7
Lan 4	70,2	29,8	52,6	47,4

Källor: Respektive läns månadsplanering.

Planeringen förefaller inte ha något direkt samband med länens arbetsmark- nadsprognoser. Den ger snarare ett intryck av att bygga på förväntningar om ytterligare medel.

6.6 Uppföljning och utvärdering

Inom AMV genomförs ett stort antal uppföljningar och analyser av arbets- marknaden och arbetsmarknadspolitiken. Det kan gälla allt från effektana- lyser av arbetsmarknadspolitiska program till kundenkäter. I det följande avgränsas dock redovisningen till analyser som har ett direkt samband med målen, dvs. i huvudsak analyser av måluppfyllelse. En ytterligare avgräns- ning görs genom att enbart verksamhetsmålen behandlas. Skälet till detta är att det inte genomförs några analyser av de övergripande målen inom AMV.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

117

Merparten av analyserna baseras på uppgifter från det statistiska systemet	Fel! Okänt namn
LEDA.36 I det s.k. LEDA Mål och resultat redovisas resultat i förhållande till	på
målen. LEDA innehåller också definitioner av målen, hur resultaten ska	dokumentegenskap
mätas m.m. Verksamhetsresultaten redovisas på riks-, läns- och kontorsnivå	.:Fel! Okänt namn
och uppdateras en gång per månad. I de s.k. Kontors- och KommunLEDA	på
redovisas relativt detaljerade uppgifter om platser, sökande, program, resultat	dokumentegenskap
etc. Redovisningen sker på riks-, läns-, kommun- och kontorsnivå och upp-	.
dateras varje vecka. Uppgifterna i de tre systemen finns tillgängliga på	Bilaga 1
AMV:s intranät som varje anställd har tillgång till.
Alternativa uppföljningsmetoder används för verksamheter som inte kan
mätas genom den datoriserade verksamhetsredovisningen. Det kan t.ex. vara
fråga om löpande stickprovsundersökningar om servicen till arbetsgivare och
arbetssökande.
Granskningen har i huvudsak avgränsats till att avse analyser som present-
eras på intranätet, den officiella hemsidan och i publikationer. Till detta
kommer material som erhållits från de fyra län som ingår i granskningen. Det
förekommer naturligtvis analyser inom andra delar av verket (t.ex. på länsar-
betsnämnder och kontor). Dessa har dock inte varit möjliga att täcka in i
denna granskning.

AMS

Begränsningar i resultatmätningen

Inledningsvis finns det anledning att beröra att resultatmätningen för målen 1 och 2 sker genom kontinuerliga telefonintervjuer till ett urval arbetsgivare och sökande.37 En urvalsundersökning är behäftad med viss osäkerhet på grund av olika felkällor. En betydelsefull felkälla är s.k. slumpmässiga fel. Den slumpmässiga osäkerheten beror på urvalsfel och slumpmässiga mätfel. Detta brukar normalt uttryckas genom ett 95-procentigt konfidensintervall.38

I den undersökning som mäter resultatet för mål 1 uppgår konfidensinter- vallet till +/- 2 procent på riksnivå. På länsnivå varierar intervallet från +/- 4 procent till +/- 16 procent och på kontorsnivå är variationerna betydligt större. Den undersökning som utnyttjas för mål 2 har liknande intervall.

Den här typen av mätningar gör att informationsvärdet i resultaten blir lågt och i många fall obetydligt. Undersökningarna medger knappast någon jäm- förelse mellan län och kontor och i många län/kontor måste en ök-

36Begreppet LEDA är inte någon förkortning. Det kan närmast ses som en synonym till ”styra”.

37För målen 3, 4 och 5 mäts måluppfyllelsen via uppgifter från AMV:s register, dvs. det är fråga om totalundersökningar.

38Med ett konfidensintervall menas att det sanna värdet i 95 fall av 100 ligger inom dess gränser. Tekniken kan åskådliggöras genom ett exempel. Om exempelvis 80 procent av arbetsgivarna uppger att de fått tillräckligt med sökande och konfidensin- tervallet uppgår till +/- 11 procent, så innebär det att det sanna värdet med 95 procents sannolikhet ligger mellan 69 och 91 procent. Resultatet är således förknippat med betydande osäkerhet och en eventuell förändring, t.ex. från en månad till en annan,

måste vara av betydande storlek för att vara signifikant.

118

ning/minskning vara mycket stor för att vara signifikant. I de rapporter som utges av AMS framgår sällan om en eventuell förändring är signifikant eller inte. Kostnaden för undersökningarna uppgår till närmare 10 miljoner kronor per år.

Årsredovisning

Resultatredovisningen regleras av förordningen (2000:605) om årsredovis- ning och budgetunderlag. Myndigheten ska redovisa och kommentera verk- samhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut.

Inledningsvis finns det anledning att beröra att AMS i årsredovisningen för 2001 under rubriken ”Regeringens mål och AMS resultatredovisning” redo- visar ett antal mål för arbetsmarknadspolitiken. Enligt AMS har regeringen angett att dessa mål ska gälla för arbetsmarknadspolitiken 2001. Dessa mål gällde dock enligt budgetproposition och regleringsbrev för budgetåret 2000.39

I övrigt följer AMS i huvudsak de återrapporteringskrav som anges i regle- ringsbrevet. Kraven är dock inte av den karaktären att det går att bedöma i vilken mån arbetsmarknadspolitiken bidragit till utfallet. I likhet med rege- ringens bedömning i budgetpropositionen går det således inte utifrån AMS redovisning att ha någon uppfattning om huruvida politiken varit effektiv eller inte.

De anställda vid landets arbetsförmedlingar tycks dock ha en mer positiv syn på möjligheten att mäta den egna prestationens bidrag till måluppfyllel- sen. I revisorernas enkätundersökning anger ca 50 procent att det är möjligt att mäta detta bidrag. En relativt stor andel, eller ungefär 40 procent, anser dock att det inte är möjligt. Chefer är mer negativa i sin bedömning än hand- läggare.

Tabell 6.13 Anser du att det går att mäta hur din egen prestation har bidragit till att verksamhetsmålen för ditt kontor uppfylls?

Procent

	Chefer	Handläggare	Samtliga

Ja	39,5	50,3	49,0
Nej	53,5	37,8	39,3
Vet ej	7,0	11,9	11,7
Totalt	100,0	100,0	100,0

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

AMS analys av måluppfyllelsen är relativt förenklad (Tabell 6.14). Hur den egna insatsen kan ha påverkat utfallet diskuteras sällan. Det är snarare så att yttre omständigheter ofta lyfts fram, framför allt när det gäller att förklara varför mål inte har uppnåtts. Den i särklass vanligaste orsaken är då minskad efterfrågan. En vanlig statistisk ansats, som inte utnyttjas av AMS, är snarare

39 I resterande delar av årsredovisningen anges dock målen för 2001.

119

att använda metoder som söker förklara hur yttre omständigheter påverkar utfallen.

Analysen står i viss kontrast till de modeller som AMS använder för att fördela verksamhetsmålen. Fördelningen av målen tar i flera fall inte hänsyn till faktorer som länen inte kan påverka, t.ex. efterfrågeläget.

Tabell 6.14 AMS resultatbedömningar avseende 2001

Mål	AMS bedömning

1. Tillräckligt med	Resultatet ligger 2 procentenheter över förra årets
sökande	resultat och mycket nära måluppfyllelsen. I övrigt
	pekas på att hög efterfrågan leder till ett lägre resultat
	och vice versa.
2. Handlingsplaner	Målet bör anses ha uppnåtts. Vid slutet av året upp-
	gick andelen med handlingsplan till närmare 99 pro-
	cent, vilket innebär att i princip alla får en handlings-
	plan inom tre månader. I övrigt pekas på att ett inten-
	sivt samarbete har startats under 2001 mellan AMS
	och länsarbetsnämnderna för att förbättra kvaliteten i
	handlingsplanerna.
3. Långtidsinskrivna	Resultatet förbättrades under året, men målet uppnåd-
	des inte. Resultatnivån påverkas bl.a. av hur arbets-
	kraftsefterfrågan utvecklas. Försämringen i slutet av
	året var en påverkande faktor.
4. Arbete efter AMU	Målet har inte uppnåtts. Den vikande konjunkturen
	under 2001 blev kännbar under hösten och medförde
	en negativ resultatutveckling särskilt under årets sista
	kvartal. AMS pekar på att arbetsmarknadsläget har en
	avgörande betydelse för hur många som får arbete
	efter programmet. Det pekas vidare på att AMS i
	samarbete med länen bedrivit ett utvecklingsarbete
	för att påverka måluppfyllelsen.
5. Arbetshandikap-	Målet kan anses ha uppnåtts. De flesta län har satt till
pade	särskilda resurser under året för att öka antalet an-
	ställningar med lönebidrag. Trots detta har många
	haft svårt att öka volymerna i önskvärd omfattning.
	Orsakerna anges vara taket för den bidragsgrundande
	lönekostnaden och ett ökat antal varsel som minskat
	anställningsmöjligheterna.
6. Bidragsnivå för	Bidragsnivån blev marginellt högre än målnivån. En
lönebidrag	orsak anges vara att den kraftiga ökningen av antalet
	nya beslut medfört höjda bidragsnivåer. Detta ef-
	tersom den arbetshandikappades arbetsförmåga är
	lägre vid anställningens början.
Källa: AMS (2002c).

Analyser av länens måluppfyllelse spelar en mycket underordnad roll i redo- visningen. Det kan tyckas förvånande mot bakgrund av att det är de samlade länsresultaten som är basen för måluppfyllelsen. Ofta är analysen begränsad till att räkna upp hur många län som klarat ett visst mål etc.

Skillnaden mellan olika kategorier av mål blir dock tydligare om målupp- fyllelsen bryts ned på regional nivå (Tabell 6.15). Få länsarbetsnämnder har uppnått målen om arbete efter arbetsmarknadsutbildning och sökande till arbetsgivare. Andelen länsarbetsnämnder som uppnått det sistnämnda målet har i och för sig ökat 2001, men det beror främst på att definitionen har änd- rats.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

120

De mer regelstyrda målen uppvisar däremot en högre andel länsarbets- nämnder med god måluppfyllelse. Undantaget är de särskilda programmen för arbetshandikappade. För 2001 är det också endast en länsarbetsnämnd som uppnått målet om långtidsinskrivna.

Tabell 6.15 Länsarbetsnämndernas måluppfyllelse

	2000		2001
	Målet har	Andel	Målet har	Andel
	uppfyllts	nämnder	uppfyllts	nämnder
		som		som
		uppfyllt		uppfyllt
		målet		målet
Har arbetsgivaren fått sö-	Nej	0,0	Nej	61,9
kande?
Arbete efter yrkesinriktad	Nej	9,5	Nej	0,0
arbetsmarknadsutbildning
Handlingsplaner	Ej mål	-	Nej	42,9
Långtidsinskrivna	Ja	95,2	Nej	4,8
Långtidsarbetslösa	Ja	90,5	Ej mål	-
Jobbsökarplaner	Ja	52,4	Ej mål	-
Ungdomsgarantin	Ja	47,6	Ej mål	-
Särskilda program för arbets-	Nej	14,3	Nej	52,4
handikappade
Bidragsnivå för lönebidrag	Ja		Nej

Källa: AMS och egna beräkningar.

Bristen på analys står i viss kontrast till att AMV har en väl utvecklad verk- samhetsstatistik och en organisation, 20 länsarbetsnämnder och 334 arbets- förmedlingar, som är mycket lämpad för s.k. benchmarking. Tillgången på jämförelsetal av olika slag är mycket stor och lättillgänglig. För att en sådan analys ska vara meningsfull krävs det dock att den statistiska analysen ut- vecklas. De faktiska resultat som i dag redovisas i olika sammanhang säger egentligen ingenting om ett län varit bra eller dåligt. Som redan framgått krävs det också att modellerna för fördelning av vissa verksamhetsmål ut- vecklas.

Förklaringarna till bristande måluppfyllelse antyder också i vissa fall pro- blem med arbetsmarknadsprognoserna, planeringen och bilden av utfallet. När det gäller t.ex. arbetsmarknadsutbildning sägs att i likhet med föregå- ende år är det framför allt utbildningar inom yrken där det normalt krävs en eftergymnasial utbildning, t.ex. IT-utbildningar, som drar ned det totala resultatet. Samtidigt sägs att kvalifikationsnivå och krav på förkunskaper för att påbörja exempelvis utbildningar inom IT- och teknikutbildningar är mycket höga, vilket i vissa fall gör det svårt för deltagarna att tillgodogöra sig utbildningen. Det redovisas å andra sidan också att arbetsmarknadsut- bildningen under 2001 framför allt har koncentrerats på vårdsektorn och industrin.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

121

I årsredovisningen pekar AMS på att det tidigare fanns ett mål om en årlig	Fel! Okänt namn
3-procentig övergång från anställning med lönebidrag till osubventionerat	på
arbete. Som framgått av kapitel 4 togs målet bort 1997. Enligt AMS kvarstår	dokumentegenskap
det dock som en önskvärd utveckling att 3 procent av de anställda med löne-	.:Fel! Okänt namn
bidrag ska övergå till osubventionerat arbete varje år. Det förtjänar att näm-	på
nas att AMS inte berört detta mål i årsredovisningarna för 1998, 1999 och	dokumentegenskap
2000. Det nämns inte heller i AMS riktlinjer för 2002.	.
Sammanfattningsvis ska bl.a. årsredovisningen, enligt förordningen, kort-	Bilaga 1
fattat ge underlag för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av
myndighetens verksamhet. AMS uppfyller i huvudsak regeringens återrap-
porteringskrav, men det är inte helt uppenbart hur kraven och AMS analys
kan ligga till grund för t.ex. uppföljning och prövning av verksamheten.
Kvartalsrapporter till regeringen
Enligt regleringsbrevet ska AMS varje kvartal redovisa ett stort antal uppgif-
ter till regeringen. De s.k. kvartalsrapporterna innehåller bl.a. en genomgång
av målen för verksamhetsgrenarna, en tabellbilaga över verksamhetsmålen,
kvartalsrapporter från länen och länens redovisning för verksamhetsmålen.
Resultatredovisningen i kvartalsrapporterna är av samma karaktär som i
årsredovisningen. De förklaringar till eventuella avvikelser som anges är
ungefär desamma som redovisats ovan. Utifrån rapporterna går det med
andra ord inte att analysera hur arbetsmarknadspolitiken bidragit till målupp-
fyllelsen.
Indikatorer
I publikationen Indikatorer (Ure), som publiceras varje månad, redovisas
centrala målområden från systemet LEDA Mål och Resultat. Därutöver finns
diagram som belyser utvecklingen och förutsättningarna på arbetsmark-
naden. I de flesta diagram rangordnas länen efter bästa resultat (AMS,
2001i).
Publikationen är enbart en statistisk sammanställning. Några värderingar
eller analyser av resultaten görs inte.
Servicen till arbetsgivare och arbetssökande
AMV genomför kontinuerligt undersökningar av de arbetssökande. Under-
sökningarna baseras på ett urval av sökande. Syftet är att belysa vad arbets-
förmedlingen hjälpt till med och vad den sökande själv gjort, dvs. en form av
servicemätning. Den här typen av undersökningar ligger också till grund för
resultatmätningen av mål 2 om handlingsplaner.
AMV genomför även undersökningar av ett urval av arbetsgivare som av-
rapporterat platser. Syftet är bl.a. att belysa arbetsgivarnas uppfattning om
förmedlingens tjänster. Undersökningen ligger bl.a. till grund för resultat-
mätningen av mål 1 om att arbetsgivarna ska få tillräckligt med sökande.
	122

Tabell 6.16 Hur ofta brukar du använda LEDA för att titta på resulta- ten för ditt kontor?

Procent

	Chefer	Handläggare	Samtliga

En gång per vecka	81,0	22,2	29,0
Ett par gånger per månad	7,9	22,0	20,4
En gång per månad	2,4	20,5	18,4
En gång per kvartal	0,0	9,0	7,9
En gång per halvår	0,0	4,7	4,1
En gång per år	0,0	1,4	1,2
Aldrig	0,0	14,1	12,4
Annat	8,7	6,2	6,6
Totalt	100,0	100,0	100,0

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

6.7 Utvecklingsarbete inom AMV

Den nya ledningsformen vid länsarbetsnämnderna har skapat förutsättningar för organisationsförändringar inom AMV. I samband med arbetsmarknads- dagarna under hösten 2001 presenterades det s.k. 5-punktsprogrammet som är ett långsiktigt utvecklingsarbete (AMS, 2001j). Programmet består av följande punkter.

•Ett gemensamt uppdrag – ett arbetsmarknadsverk. Syftet är att skapa en rikstäckande verksamhet med gemensamma kärn-uppgifter och ett en- hetligt tjänsteutbud, Af Sverige. Samtidigt ska det vara möjligt att ge- nom särskilda insatser och särskilt utformade uppdrag till länen anpassa arbetsmarknadspolitiken till regionala och lokala behov. Arbetsför- medlingens insatser ska åstadkomma möten mellan arbetsgivare och ar- betssökande som leder till anställning och till arbete.

•Arbetsmarknadsverket i omvärlden. Syftet är att förbättra samverkan med omvärlden, parterna och de intressenter som är särskilt engagerade i arbetsmarknadspolitiken. Samverkan ska syfta till att utveckla kvalitet och effektivitet i arbetsmarknadspolitiken.

•Ledning och styrning. Syftet är att uppnå större enhetlighet och en mer sammanhållen organisation. En ny ledningsorganisation har bildats, Ar- betsmarknadsverkets ledningsgrupp. Den består av generaldirektören (ordförande), överdirektören, samtliga länsarbetsdirektörer och de direk- törer på AMS som rapporterar till generaldirektören. I direkt anslutning till de möten som ledningsgruppen har varje månad ska länsarbetsdirek- törerna ha chefsmöten med arbetsförmedlingschefer och övriga chefer. På varje arbetsplats och arbetsförmedlingskontor ska cheferna ha mot- svarande möten med sina medarbetare.

•En kompetensbaserad lärandeorganisation. Verkets organisation och verksamhet ska präglas av lärande miljöer där operativ målstyrning och

uppföljning utgör bärande inslag för dialog mellan chefer och medarbe-
tare och för resultatutvärdering av arbetsförmedlingens verksamhet. Ar-	126
	126

betet ska stödjas såväl av verksgemensamma utbildningsinsatser som av lokalt knuten kompetensutveckling.

•Utvärdering och förnyelse. Verket ska utvärdera samhällsnyttan och den långsiktiga arbetsmarknadspolitiska nyttan av arbetsförmedlingens verk- samhet och använda den kunskapen i ett systematiskt förnyelsearbete. Arbetsformerna för detta liksom för samarbetet med myndigheter, uni- versitet och andra arbetsmarknadspolitiska aktörer ska ses över.

Inom AMV pågår ett omfattande arbete med 5-punktsprogrammet. Det sker i olika grupper och avser ungefär 30 olika uppdrag.

Ett första styrdokument för Af Sverige40 presenterades i maj 2002 (AMS, 2002g). Styrdokumentets uppgift är att lägga fast gemensamma ramar och tydliga spelregler och ska vara styrande för hur den offentliga arbetsför- medlingen i Sverige ska bedrivas. Dokumentet behandlar Af Sverige och dess innebörd, arbetsförmedlingens rikstäckande och enhetliga tjänsteutbud, arbetsprocessen vid arbetsförmedlingen samt mål- och resultatstyrningen. Dokumentet har remissbehandlats (i huvudsak förmedlingskontor, länsar- betsnämnder och enheterna på AMS). Processen kommer att fortsätta i okto- ber då arbetsförmedlingscheferna bjuds in till förnyad utbildning och dialog kring det fortsatta arbetet med 5-punktsprogrammet.

Det är inte meningsfullt att i detta sammanhang redovisa programmet i de- talj. Orsaken till detta är att det för närvarande inte är känt vad som egentlig- en kommer att genomföras och att styrdokumentet av AMS ses som ett ut- kast som långt ifrån är färdigställt. Det förtjänar dock att nämnas att AMV:s vision och arbetsförmedlingens verksamhetsidé utvecklas i det ovan nämnda styrdokumentet.

•AMV:s vision är en väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsätt- ning, ekonomisk tillväxt och prisstabilitet.

•Arbetsförmedlingens verksamhetsidé är att underlätta för arbetsgivare att få arbetskraft och för arbetssökande att få arbete.

Mot bakgrund av den diskussion som förts i kapitel 4 kan det naturligtvis diskuteras vad AMV:s vision syftar till. Det torde vara uppenbart att den inte kan uppnås med hjälp av enbart arbetsmarknadspolitik. Det kan för övrigt nämnas att visionen går betydligt längre än riksdagens mål för politikområ- det genom att den också inkluderar prisstabilitet. Visionen är således betyd- ligt mer omfattande än det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken. Den ger en antydan om att AMV anser sig ha en arsenal av ekonomisk- politiska åtgärder som normalt brukar förknippas med den generella ekono- miska politiken.

40Det anges att Af Sverige är ett internt begrepp som endast används i utvecklingsar- betet. Verksamheten kommer även i fortsättningen att bedrivas under namnet Arbets- förmedlingen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

127

7.2 Revisorernas förslag

Se över mål och målstruktur

Förslag: De arbetsmarknadspolitiska målen är inte utformade eller anpas- sade för en effektiv styrning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Regeringen bör därför få i uppdrag att göra en generell översyn av mål och målstruktur inom arbetsmarknadspolitiken.

Målstrukturen inom arbetsmarknadspolitiken är mycket komplicerad. Det går att identifiera 4–5 målnivåer och 15–20 mål. Det går inte att fastställa antal nivåer och mål exakt, eftersom ett antal uppgifter, intentioner etc. har formu- lerats i termer av målliknande karaktär. I de officiella dokumenten är det således ibland inte möjligt att särskilja mål, uppgifter, intentioner etc. och deras ställning i målstrukturen, dvs. om de är över- eller underordnade andra mål eller inte.

Revisorerna grundar sin bedömning på ett antal iakttagelser. Nedan redo- visas de viktigaste av dessa.

1.Ett första motiv är att målet för politikområdet – en väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning och ekonomisk tillväxt – inte är lämpligt för att styra ett område som arbetsmarknadspolitik. Enligt fler- talet bedömare tillskrivs inte den aktiva arbetsmarknadspolitiken några direkta effekter på den reguljära sysselsättningen. Sysselsättningen be- stäms i huvudsak av de betingelser som lönebildningen och den gene- rella ekonomiska politiken skapar för den långsiktiga efterfrågan på ar- betskraft. Effekterna av arbetsmarknadspolitik är snarare indirekta ge- nom att arbetsmarknadens funktionssätt förbättras. Sysselsättningen på- verkas därmed endast marginellt. Den nuvarande målformuleringen ger närmast sken av en sammanblandning av uppgifter för den generella ekonomiska politiken och medel som kan påverka arbetsmarknadens sätt att fungera. Det övergripande målet för den generella ekonomiska politiken, full sysselsättning, har inte operationaliserats utan direkt förts över till arbetsmarknadspolitiken. Målet har därmed blivit orealistiskt. Det kan tyckas som en självklarhet att arbetsmarknadspolitiken inte har samma uppsättning av verktyg som den generella ekonomiska politiken. Tidigare övergripande mål för arbetsmarknadspolitiken har framför allt

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

129

betonat en väl fungerande arbetsmarknad som en förutsättning för att göra en hög och full sysselsättning möjlig.

3.Ett tredje motiv är att även verksamhetsmålen för AMV i många fall uppvisar liknande brister som i punkt 2.

4.Ett fjärde motiv är att verksamhetsmålen förefaller utgå från att AMV har total marknadskontroll. Arbetsförmedlingen har dock relativt låga marknadsandelar, speciellt vad gäller lediga platser. Om hänsyn inte tas till andra delar av arbetsmarknaden kan ett ensidigt utnyttjande av de egna systemen innebära att kostnader uppstår någon annanstans. Ett sammanhängande problem är att vissa typer av mål eller indikatorer, t.ex. handlingsplaner, lönebidragsnivån och anslaget för arbetshandi- kappade, är mer relaterade till den egna verksamheten än till de förhål- landen man vill påverka via denna verksamhet, dvs. förhållandena på arbetsmarknaden. Sådana målsättningar gäller den inre effektiviteten och kan kanske mer ses som indikatorer på produktiviteten. Om mål formuleras i sådana termer utgår man från att det finns positiva samband mellan dessa och förhållandena på arbetsmarknaden. I många fall är det dock svårt att hitta sådana samband. Diskussionen om arbetsförmedling- ens marknadsandelar väcker också frågan om vilka krav som ska ställas på verksamhetsmålen. Samtliga mål för verksamhetsgrenarna är av kvantitativ karaktär. De kvalitativa aspekterna har betydligt lägre tyngd.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

130

6.	Ett sjätte motiv är att det går att ifrågasätta realismen i vissa av verk-	Fel! Okänt namn
	samhetsmålen. Målen påverkas i flera fall starkt av efterfrågan och är	på
	satta på nivåer som kan vara mycket svåra att uppnå. Exempelvis har	dokumentegenskap
	målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning i princip varit det-	.:Fel! Okänt namn
	samma fyra år i rad trots att det skett relativt stora förändringar i efter-	på
	frågan på arbetskraft. Det kan också diskuteras hur pass realistiska mål-	dokumentegenskap
	nivåerna är i utgångsläget, dvs. i regleringsbrevet. AMV har tillförts ca	.
	1,7 miljarder kronor ytterligare under 2002 utan att målnivåerna föränd-	Bilaga 1
	rats. En sammanhängande aspekt är att de mål som fastställs bör vara
	realistiska och inbördes konsistenta. Om något mål är orealistiskt kan
	strävandena att uppnå ett sådant mål medföra betydande kostnader i
	form av minskad grad av måluppfyllelse i andra avseenden. AMV:s
	uppföljningssystem gör det dock inte möjligt att beräkna kostnaderna för
	olika prioriteringar eller skärpta mål. Beslutsfattare på olika nivåer har
	således mycket begränsad information om kostnaderna för den här typen
	av beslut.
7.	Ett sjunde motiv, som anknyter till punkt 6, är att målnivåerna i många
	fall förefaller sakna en direkt koppling till regeringens eller AMS pro-
	gnoser.
8.	Ett åttonde motiv är att det sker en sammanblandning av mål och medel.
	Exempelvis kan kravet på handlingsplaner för arbetssökande mer ses om
	ett medel än ett mål. Det finns för övrigt redan ett krav på handlingspla-
	ner i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, dvs.
	det förutsätts ingå i förmedlingens arbetssätt. Som målet utformats nu-
	mera innebär det snarast en ambitionssänkning gentemot förordningen.
9.	Ett nionde motiv är att den stora mängden av mål kan medföra att de
	som har ansvaret för målutformningen omedvetet bygger in moment
	som kan leda till incitamentsproblem. Mål-utformningen kan i sådana
	fall ge förmedlarna incitament att handla i en riktning som leder till att
	målet rent formellt uppfylls, men på ett sätt som leder till att det i prak-
	tiken uppstår effektivitetsförluster.
10.	Ett tionde motiv är att graden av måluppfyllelse i vissa fall går att mani-
	pulera. Det finns inga belägg för att målen hanteras på ett sådant sätt.
	Det är dock ett grundläggande kriterium som det bör tas hänsyn till vid
	utformningen av målen.

Enligt revisorernas uppfattning går det inte att basera en effektiv resultatstyr- ning på dagens målstruktur. Det är uppenbart att det kan leda till stora pro- blem med styrningen som i slutändan innebär en felaktig resursallokering. Den mindre väl fungerande uppföljnings- och utvärderingsprocessen förstär- ker detta intryck (se nedan). Den ger inte underlag för att bedöma hur effek- tiva målen är och därmed inte heller för att förändra och ompröva mål och verksamheter.

De orealistiska målen (och den mindre väl fungerande uppföljningen) ris- kerar också att leda till en övertro på vad som kan åstadkommas med hjälp av arbetsmarknadspolitik. Framför allt gäller det de mer överordnade målen

131

som leder till att det är svårt att få grepp om vilka uppgifter arbetsmarknads-	Fel! Okänt namn
politiken egentligen ska utföra.	på
Det är uppenbart att den generella ekonomiska politiken kan påverka be-	dokumentegenskap
tingelserna för sysselsättningen. Effekterna av arbetsmarknadspolitiken är	.:Fel! Okänt namn
dock mer indirekta. Det är därför viktigt att göra en klar skillnad mellan vilka	på
uppgifter som gäller för sysselsättningspolitik i stort och vilka som gäller för	dokumentegenskap
den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Annars riskerar arbetsmarknadspolitiken	.
att belastas med uppgifter som den inte rimligen kan och ska klara av. En	Bilaga 1
större grad av realism i målen innebär att politiken i högre grad kan utnyttjas
för de ändamål den är bäst lämpad för. Regeringen bör därför få i uppdrag att
göra en översyn av mål och målstruktur inom arbetsmarknadspolitiken.

Förbättra regeringens resultatredovisning

Förslag: Regeringens resultatinformation i budgetpropositionen ger inga besked om politikens effekter eller hur den bidragit till måluppfyllelsen. Regeringen bör därför få i uppdrag att förbättra resultatredovisningen.

Resultatstyrning kräver dels att mål sätts upp för olika verksamheter, dels att
resultat följs upp och utvärderas. Enligt 2 § lagen (1996:1059) om statsbud-
geten ska regeringen för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resul-
tat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.
För att en diskussion om måluppfyllelse ska framstå som meningsfull
måste det vara möjligt att analysera hur verksamheten bidragit till måluppfyl-
lelsen. I budgetpropositionen görs dock ingen analys av hur AMV:s verk-
samhet bidragit till att uppfylla verksamhetsmålen. Det görs inte heller någon
analys av hur verksamhetsmålen eller arbetsmarknadspolitiken bidragit till
uppfyllelsen av de mer överordnade målen för arbetsmarknadspolitiken, dvs.
de mål som riksdagen ställt upp för verksamheten. Med andra ord analyseras
inte effekterna av arbetsmarknadspolitiken.
I budgetpropositionen görs egentligen inte heller någon analys av vilka
faktorer som kan tänkas påverka måluppfyllelsen. Det saknas till och med
omvärldsanalyser som söker belysa hur olika externa faktorer, t.ex. efterfrå-
gan, påverkar verksamheten eller måluppfyllelsen.
Regeringens redovisning och uppföljning baseras främst på AMV:s årsre-
dovisning och de återrapporteringskrav och uppdrag som anges i reglerings-
brevet. Regleringsbrevet utgör ett av regeringens viktigaste styrmedel för att
få information om AMV:s verksamhet. Återrapporteringskraven i reglerings-
brevet har dock inte givits ett sådant innehåll att de kan ligga till grund för en
analys av hur AMV:s verksamhet bidragit till måluppfyllelsen. AMS ana-
lyser av måluppfyllelsen ger i konsekvens med detta en mycket förenklad
bild av verkligheten. En mer avancerad analys ställer andra och mer sofisti-
kerade krav på resultatinformation. Detta innebär inte en ökad informations-
mängd, utan snarare mindre, men mer selektiv information. Informationen
måste uppfattas som angelägen för uppföljning och utvärdering av verksam-
heten och ska i sin tur ligga till grund för omprövningar och prioriteringar.
Det förutsätter naturligtvis att ansvariga tjänstemän och politiker vet vilken
resultatinformation som är särskilt angelägen, dvs. vilka frågor man önskar	132

få besvarade med hjälp av resultatinformationen. Revisorernas granskning	Fel! Okänt namn
visar dock att effekterna av arbetsmarknadspolitiken inte tycks vara en fråga	på
som är högt prioriterad.	dokumentegenskap
I den mån AMV:s verksamhet ska utvärderas behöver regeringen även till-	.:Fel! Okänt namn
gång till underlag från externa utvärderingsorgan. Även från myndigheterna	på
fristående organisationer – med gedigen utvärderingserfarenhet – kan bidra	dokumentegenskap
till regeringens redovisning. Vissa studier kan t.ex. vara så resurskrävande	.
eller kräva en sådan speciell kompetens att detta är nödvändigt. Det stärker	Bilaga 1
dessutom den oberoende analysen. Revisorernas granskning visar dock att
regeringen endast redovisar någon enstaka extern utvärdering i sin resultat-
bedömning. IFAU, som är en myndighet under Näringsdepartementet, och
vars uppgift bl.a. är att främja, stödja och genomföra utvärderingsstudier,
utnyttjas i mycket begränsad omfattning i budgetpropositionens resultatredo-
visning.
Regeringens resultatredovisning innehåller vidare en mycket begränsad
analys av politikens inriktning. Det är därför svårt att följa upp olika priorite-
ringar och om det skett någon tyngdpunktsförskjutning i politiken. Det förs
inte heller någon diskussion om vilka faktorer som bestämmer arbetslöshet-
ens nivå. En analys av arbetslöshetens förklaringsfaktorer kan dock ha stor
betydelse för politikens inriktning.
Enligt revisorernas uppfattning måste regeringens redovisning till riksda-
gen förbättras högst väsentligt. Resultatstyrningsprocessen förstärker vikten
av att metoder och system utvecklas för att följa upp och utvärdera verksam-
heten och därmed få en bättre grund för omprövning, styrning och utveckling
av insatserna. Revisorerna har ovan pekat på några punkter där det bör finnas
utrymme för förbättringar.
Revisorerna anser att de resultat som regeringen redovisar bör förklaras
och analyseras i relation till målet för politikområdet och verksamhetsmålen.
Regeringens analys av måluppfyllelsen måste bli tydligare och mer distinkt.
Det måste vara möjligt att på ett betydligt bättre sätt än i dag bedöma hur
AMV:s verksamhet bidragit till måluppfyllelsen.

Se över verksamhetsplaneringen inom AMV

Förslag: Verksamhetsplaneringen inom AMV har så pass påtagliga brister att riksdagens och regeringens intentioner riskerar att inte få ett genomslag i organisationen. Regeringen bör därför ge AMS i uppdrag att i grunden om- arbeta verksamhetsplaneringen.

AMV:s verksamhetsplanering kan sägas bestå av riktlinjer, fördelning av verksamhetsmål, resursfördelning, planering av åtgärder och anslag samt uppföljning och utvärdering. Revisorernas förslag behandlar de fyra först- nämnda delarna. Vad gäller uppföljning och utvärdering lämnas två separata förslag till åtgärder.

Enligt revisorernas bedömning finns det flera inslag i AMV:s verksam- hetsplanering som starkt kan ifrågasättas och som med stor sannolikhet leder till att verksamhetsmålens styrande effekt reduceras. Regeringens resultats-

133

tyrning riskerar således att inte få avsedd effekt. Revisorernas bedömningar grundas på bl.a. följande iakttagelser.

Riktlinjer

Inom AMV är riktlinjer på olika nivåer ett mycket viktigt styrinstrument. De är dock förknippade med ett flertal brister.

•AMS riktlinjer betonar uppgifter för arbetsmarknadspolitiken som den inte bör ha. AMS formuleringar är betydligt vidare än de som återfinns i budgetpropositionen.

•Det är tveksamt om riktlinjerna återspeglar de prioriteringar som görs i budgetpropositionen.

•Det saknas förklaringar till verksamhetsmålen och hur dessa hänger samman eller är kopplade till de mer överordnade målen.

•Det saknas en ordentlig analys av problemen på arbetsmarknaden. Det finns inga analyser av t.ex. arbetslöshetens bakgrund, hur arbetsmark- naden fungerar etc.

•Det saknas en ordentlig koppling till arbetsmarknadsprognoserna. Detta gäller framför allt på den regionala nivån.

Den kanske allvarligaste invändningen är, enligt revisorernas uppfattning, att riktlinjerna inte förefaller få något ordentligt genomslag bland de anställda. Revisorernas undersökning visar att insikten om t.ex. verksamhetsmålen är begränsad. Ungefär hälften av de anställda anger verksamhetsmål som inte gäller längre. De prioriterar i många fall också mål som upphört att gälla. De tycks ha relativt vaga uppfattningar om vem som fastställer målen och för vilka de gäller. Detta är naturligtvis ett misslyckande för den verksamhets- planering som bedrivs inom AMV. Det är viktigt att riktlinjerna är klara, enkla och tydliga. De ska kunna förstås av samtliga anställda inom verket.

Fördelningen av verksamhetsmål

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

134

rade exempelvis andelen i arbete efter arbetsmarknadsutbildning mellan 18 och 65 procent. Trots detta har samtliga kontor i länet samma mål- nivå på 70 procent. Det kan naturligtvis diskuteras hur ett kontor med ett utfall på 18 procent upplever ett mål på 70 procent och vilken tilltro till resultatstyrningsprocessen det får.

•Det saknas en koppling till arbetsmarknadsprognoserna. Fördelningen av målen baseras endera på historiska data eller variabler som inte har något samband med arbetsmarknaden.

Exemplen ovan väcker frågan om vilka intentioner AMS har i samband med fördelningen och vilken genomslagskraft dessa får. En rimlig utgångspunkt är att AMS fördelning bör avspegla regionala variationer i arbetsmarknadslä- get och andra faktorer som bedöms som betydelsefulla. Fördelningen inom länen bör på ett liknande sätt anpassas till lokala variationer. Som redan framgått är det knappast fallet för två av målen som diskuterats ovan. AMS har utnyttjat modeller som inte avspeglar efterfrågeläget, och nämnderna har i huvudsak valt att inte ta hänsyn till några fördelningsfaktorer alls. I huvud- sak fundamentalt olika system används således inom samma organisation för att fördela mål. Det kan därför ifrågasättas om dessa mål längre kan betraktas som styrinstrument.

På ett liknande sätt har AMS valt att utnyttja en mycket komplicerad mo- dell vid fördelningen av målet om långtidsinskrivna. Länsarbetsnämnderna använder betydligt enklare modeller. Ett antal olika modeller utnyttjas såle- des för att ta hänsyn till i princip samma sak; nämligen regionala eller lokala variationer i antalet långtidsinskrivna.

Resursfördelning

Resursfördelningen utgör ett väsentligt inslag i verksamhetsplaneringen. Det är viktigt att den stimulerar en effektiv resursanvändning. Det finns dock ett antal inslag som pekar på att de nuvarande resursfördelningsmodellerna är relativt ineffektiva.

•AMS modell för att fördela förvaltningsanslaget saknar inslag som i någon mening mäter effektiviteten eller produktiviteten. Det kan därför diskuteras om resursfördelningen inom AMV i tillräcklig utsträckning har avspeglat arbetssituationen och om resurstilldelningen förändrats

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

135

lika snabbt som förhållandena på arbetsmarknaden. Tidigare studier in- dikerar att de ineffektiva kontoren har använt onödigt mycket resurser i relation till de tjänster som blivit producerade och att de kontor som haft låg eller negativ produktivitetsförändring inte anpassat sin resursan- vändning till förändringen av arbetsuppgifterna över tiden.

•De nuvarande modellerna kan leda till att länsarbetsnämnder eller kon- tor som är effektiva får minskade resurser och vice versa. Orsaken till detta är bl.a. att målen om långtidsinskrivna och arbetshandikappade delvis står i konflikt med de modeller som utnyttjas i samband med re- sursfördelningen. Ett effektivt arbete med t.ex. långtidsinskrivna kan medföra minskade resurser. En väl fungerande resultatstyrning förutsät- ter förekomsten av olika slags incitament. Det gäller frågan hur ett bra resultat ska belönas alternativt vilket ansvar som ska utkrävas om resul- tatet är otillfredsställande. AMS fördelningsmodeller har dock närmast motsatta inslag.

•Ett inslag som förstärker resonemanget ovan är de statistiska underlagen till fördelningsmodellerna. Ett problem är att det uppstår vissa dubbel- räkningar och en person kan dessutom befinna sig i olika grupper, t.ex. långtidsarbetslösa och arbetshandikappade, under ett år. Ett sådant un- derlag kan ge incitament till manipulationer och också belöna mer kort- siktiga lösningar för de arbetssökande.

•Det finns inget samband mellan resursfördelningen och fördelningen av flertalet verksamhetsmål. Det saknas också variabler som är kopplade till hur verksamhetsmålen mäts, dvs. någon form av resultatmått. Kopp- lingen till prioriteringarna inom arbetsmarknadspolitiken är inte heller alla gånger up-penbar. RRV har t.ex. pekat på att lediga platser har en li- ten vikt, trots att de tillväxtinriktade insatserna betonats av både riksdag och regering.

•Ett stort antal åtgärder fördelas efter samma principer. Det kan förefalla naturligt i en målstyrd organisation. Det är samtidigt en modell som fungerar bäst om åtgärderna kan betraktas som substitut till varandra. Arbetsmarknadsutbildningen har dock i budgetpropositioner etc. getts en speciell vikt. Utbildningen ska lösa flaskhalsproblem, den ska inrik- tas mot bristyrkesutbildningar och den ska vara efterfrågestyrd. Den fördelas dock efter samma principer som ett stort antal andra åtgärder som i många fall har lite andra syften. Någon specifik vikt för efterfrå- gan, t.ex. lediga platser, finns inte i modellen.

•Den modell som utnyttjas för att fördela anslaget för särskilda insatser för arbetshandikappade saknar helt och hållet inslag som skulle kunna skapa incitament för att slussa deltagare in i reguljär eller mindre sub- ventionerad sysselsättning. I förordningen (2000:630) om särskilda in- satser för arbetshandikappade finns dock inslag som skulle ligga till grund för sådana konstruktioner.

Ett sammanfattande intryck är att det förefaller saknas en utvecklad strategi för hur resurserna ska fördelas. Någon utvärdering av modellerna görs inte.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

136

Det är mer eller mindre uppenbart att de nuvarande modellerna varken premierar en effektiv fördelning eller en effektiv användning av resurser. Den bilden förstärks av det stora antalet modeller som utnyttjas inom AMV på olika nivåer. En effektiv resursfördelning kan inte ske på diametralt olika sätt på olika nivåer. Den slutliga fördelningen påverkas av ett så stort antal variabler att det inte är möjligt att se något system i fördelningen.

Planeringen av åtgärder

I samband med planeringen inför 2002 gick AMS generaldirektör ut med ett uppdrag till länsarbetsdirektörerna att planera för att 70–75 procent av programverksamheten skulle genomföras under första halvåret. Utifrån be- fintliga arbetsmarknadsprognoser var det dock svårt att se några markanta skillnader mellan de bägge halvåren 2002.

Revisorernas analys av de fyra länsarbetsnämnderna visar att tre av länen följde AMS uppdrag och planerade att förlägga ca 70 procent av åtgärderna till första halvåret. I takt med att regeringen utökade anslagen skedde en ökning av den planerade åtgärdsvolymen för andra halvåret.

En slutsats är att planeringen, åtminstone för 2002, inte förefaller ha något direkt samband med AMS eller länens arbetsmarknadsprognoser. Den ger snarare ett intryck av att bygga på förväntningar om ytterligare medel.

Slutsatser

Enligt revisorernas bedömning är verksamhetsplaneringen inom AMV för- knippad med mycket stora brister som gör att resultatstyrningens intentioner riskerar att undermineras. De olika delarna inom planeringsprocessen hänger dessutom inte ihop. Enligt revisorernas uppfattning bör verksamhetsplane- ringen förändras så att det blir möjligt att få till stånd en effektiv styrning av verksamheten. Inte minst viktigt är att riksdagens och regeringens intentioner får ett direkt genomslag i verksamheten. Regeringen bör därför ge AMS i uppdrag att i grunden omarbeta verksamhetsplaneringen. Ett alternativ är att en oberoende utredning tillsätts för att se över verksamhetsplaneringen.

Överväg preliminära verksamhetsmål för AMV

Förslag: Regeringen bör överväga möjligheten att ge AMV preliminära verksamhetsmål i god tid för att underlätta verkets verksamhetsplanering.

Tidsschemat för AMV:s verksamhetsplanering är mycket snävt. Det gäller framför allt perioden mellan regleringsbrev och det nya budgetåret. Verk- samhetsmålen fastställs definitivt av regeringen kring den 20 december och ska sedan börja tillämpas fr.o.m. den 1 januari. AMS erhåller i och för sig

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

137

preliminära verksamhetsmål tidigare, och det förs en diskussion mellan de-	Fel! Okänt namn
partementet och AMS om den närmare utformningen av målen. Det är dock	på
inte möjligt att förankra målen i organisationen förrän de är definitivt beslu-	dokumentegenskap
tade. Definitiva beslut vid länsarbetsnämnderna sker ofta i slutet av januari	.:Fel! Okänt namn
eller i februari.	på
Stora förändringar av målen kan naturligtvis innebära avsevärda påfrest-	dokumentegenskap
ningar för planeringsprocessen. Ett exempel på detta är verksamhetsmålet	.
om övergångar från lönebidrag. Målet blev känt så pass sent att det inte var	Bilaga 1
möjligt att ta fram underlag för en länsfördelning av målet. Revisorernas
enkätundersökning visar också att endast hälften av förmedlarna känner till
målet.
Regeringen har vid vissa tillfällen beslutat om preliminära riktlinjer för
AMV. Detta skedde senast 1996 och dessa beslutades i slutet av november,
dvs. nästan en månad tidigare än i dag. En nackdel med preliminära mål kan
vara att även dessa behöver förändras senare och att ett sådant förfarande
ytterligare kan försämra planeringsprocessen. Enligt revisorernas bedömning
bör dock möjligheten med preliminära verksamhetsmål övervägas.

Förbättra kunskapen om målen

Förslag: Kunskapen om och förståelsen för målen är begränsad inom AMV. Regeringen bör därför på ett tydligare sätt motivera varför verksamhetsmål förändras, hur verksamhetsmålen hänger ihop och hur de är kopplade till de mer överordnade målen för arbetsmarknadspolitiken.

Som redan torde ha framgått är den arbetsmarknadspolitiska målstrukturen mycket komplicerad. Det är svårt att förstå syftet med vissa mål, varför de införs, varför de förändras och hur de är kopplade till varandra och till de mer överordnade målen.

Det är uppfattningar som förefaller delas av många anställda vid landets arbetsförmedlingar. Revisorernas enkätundersökning visar att insikten om de arbetsmarknadspolitiska målen är begränsad. Som revisorerna redan pekat på har detta bidragit till att verksamhetsplaneringen misslyckats inom AMV.

Enligt revisorernas uppfattning är det angeläget att öka både kunskapen om målen och förståelsen för målen i någon form av skriftligt dokument. Det bör leda till ett bättre genomslag för politikens inriktning och de prioritering- ar och omställningar som görs. Revisorerna har inga synpunkter på var och hur ett sådant dokument ska publiceras, men regleringsbrevet kan vara ett lämpligt forum.

138

Uppföljning och utvärdering måste stärkas inom AMS

Förslag: AMS analys av resultatstyrningsprocessen är mycket förenklad och outvecklad. Regeringen bör därför ge AMS i uppdrag att generellt sett för- bättra uppföljnings- och utvärderingsverksamheten.

Uppföljning och utvärdering är ett viktigt inslag i den verksamhetsplanering som behandlats ovan. Revisorerna har dock bedömt att detta är ett så centralt område att vi valt att lägga fram separata förslag.

Inom AMV genomförs ett stort antal uppföljningar och analyser av ar- betsmarknaden och arbetsmarknadspolitiken. Det kan gälla allt från effekta- nalyser av arbetsmarknadspolitiska program till kundenkäter. Analyser som har ett direkt samband med målen är dock tämligen outvecklade.

AMV:s årsredovisning är ett exempel på en i hög grad förenklad analys. Det går t.ex. inte att få någon uppfattning om hur AMV:s verksamhet bidra- git till att uppfylla verksamhetsmålen eller de mer övergripande målen för arbetsmarknadspolitiken. Omvärldsanalysen är starkt förenklad och faktorer som t.ex. efterfrågan utnyttjas enbart på ett mycket förenklat sätt då det gäl- ler att finna förklaringar till varför ett mål inte uppnåtts. Revisorerna är med- vetna om att AMS årsredovisning styrs av de återrapporteringskrav som anges i regleringsbrevet. Vi har tidigare i bedömningarna pekat på möjlighet- erna att skärpa återrapporteringskraven för att förbättra analysen av målupp- fyllelsen.

Enligt vår bedömning är dock en sådan skärpning inte tillräcklig. Enligt instruktionen ska AMS särskilt följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. AMS har således ett generellt krav att utvärdera verksamheten. Enligt revisorernas uppfattning föreligger dock betydande brister i AMS utvärderingar av den egna verksamheten, framför allt vad gäller resultatstyrningen.

Ett exempel på detta är att resultatmätningen för två av verksamhetsmålen baseras på urvalsundersökningar. Den här typen av mätningar gör att inform- ationsvärdet i resultaten blir lågt och i många fall obetydligt, trots en bety- dande kostnad, cirka 10 miljoner kronor per år. Undersökningarna medger knappast någon jämförelse mellan län och kontor och i många län/kontor måste en ökning/minskning vara mycket stor för att vara signifikant. Det är naturligtvis inte heller tillfredsställande för personalen att arbeta med sådana osäkra och svårbedömda resultat. Engagemanget för resultatstyrningen riske- rar att påverkas negativt.

Ett annat exempel är den bristande analysen av länens måluppfyllelse. AMV har en väl utvecklad verksamhetsstatistik och en organisation, 20 länsarbetsnämnder och 334 kontor, som är mycket lämpad för s.k. bench- marking. Tillgången på jämförelsetal av olika slag är mycket god. AMS utnyttjar dock inte de förutsättningar som finns. Den förenklade analys som redovisas av AMS i dag säger egentligen ingenting om huruvida ett län varit bra eller dåligt. Orsaken är att faktorer som t.ex. efterfrågan inte vägs in i analysen. För att AMS analyser ska bli meningsfulla krävs därför att den statistiska analysen utvecklas. Det är naturligtvis också i detta fall otillfreds- ställande för personalen att inte kunna bedöma och jämföra resultat.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

139

I kapitel 6 ges ytterligare ett antal exempel på den förenklade analysform	Fel! Okänt namn
som tillämpas inom AMS.	på
Enligt revisorernas bedömning är AMS uppföljnings- och utvärderingssy-	dokumentegenskap
stem förenat med så stora metodologiska brister att regeringen bör ge AMS	.:Fel! Okänt namn
ett särskilt uppdrag att förbättra processen. Ett sådant uppdrag bör även in-	på
volvera extern utvärderingsexpertis för att tillföra kompetens.	dokumentegenskap
	.
Utveckla länsarbetsnämndernas verksamhetsredovisning	Bilaga 1
Utveckla länsarbetsnämndernas verksamhetsredovisning
Förslag: Instruktionen för AMV bör skärpas i den meningen att det införs ett
direkt krav på länsarbetsnämnderna att följa upp verksamheten. Det kan
förslagsvis ske i form av verksamhetsbokslut där den egna verksamheten
analyseras.
I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag finns
allmänna bestämmelser om årsredovisning m.m. Förordningen gäller för
myndigheter som lyder omedelbart under regeringen, dvs. i detta fall AMV.
Trots att länsarbetsnämnderna är självständiga myndigheter så omfattas de
inte av förordningen.
Enligt revisorernas uppfattning är det också rimligt att det inte publiceras
t.ex. 20 separata resultaträkningar och balansräkningar för verket. En ge-
nomgång av AMV:s årsredovisningar pekar dock på att analysen av länens
finansiella redovisning skulle kunna utökas. Det är i dag mycket svårt att få
en uppfattning om hur länen hanterat t.ex. anslagen. Vi har dock inte analy-
serat denna fråga tillräckligt för att lägga fram ett konkret förslag. Det är
emellertid en fråga som bör övervägas.
Enligt revisorernas bedömning är det däremot inte rimligt att det inte ställs
några krav på hur länen ska redovisa resultaten av sin verksamhet. Den ge-
nomgång som redovisas i kapitel 6 visar med all tydlighet att länen i flera
avseenden har problem med att analysera sin verksamhet. För det första är
analysen förenklad och behandlar inte den väsentliga frågan om hur den egna
verksamheten bidragit till måluppfyllelsen. För det andra finns det en uppen-
bar brist på årliga sammanställningar där verksamhet, mål etc. analyseras i
ett mer sammanhållet perspektiv. Redovisningen är i flertalet fall fragmenta-
risk och osammanhängande. Det är i dag svårt för utomstående bedömare att
skaffa sig en uppfattning om verksamheten. Det är, enligt revisorernas upp-
fattning, inte rimligt att analysen ligger på dagens nivå och dessutom varierar
så kraftigt mellan länen. Det är trots allt fråga om självständiga myndigheter
som det bör ställas höga krav på. Det är dessutom betydande summor som
hanteras inom AMV. År 2001 omsatte en länsarbetsnämnd i genomsnitt cirka
2,4 miljarder kronor och ett arbetsförmedlingskontor i genomsnitt drygt 150
miljoner kronor. I genomsnitt hanterade en arbetsförmedlare cirka 7 miljoner
kronor i olika stöd.
I rapporten ges emellertid ett exempel på en länsarbetsnämnd som på eget
initiativ årligen upprättar ett s.k. verksamhetsbokslut. Bokslutet är ett försök
att mer systematiskt analysera verksamheten och syftar till att ge underlag
kring vad som åstadkoms under verksamhetsåret. Verksamhetsbokslutet
innehåller bl.a. analyser av arbetsmarknaden, verksamhetsmål och resultat,	140

Referenser

Ackum Agell, S. och Lundin, M. (2001), Erfarenheter av svensk arbets- marknadspolitik, Stencilserie 2001:1, IFAU, Uppsala.

Althin, R. och Behrenz, L. (1997), En produktivitetsanalys av arbetsförmed- lingskontoren i Sverige 1992–1995, EFA.

AMS (1997), Arbetsmarknadsverkets årsredovisning 1995/96.

AMS (1998a), Arbetsmarknadsverkets årsredovisning 1997.

AMS (1998b), Förändrad fördelningsmodell för AMV:s förvaltningsanslag.

AMS (1999a), Arbetsförmedlingens marknadsandelar 1998, Ura 1999:8.

AMS (1999b), Arbetsmarknadsverkets årsredovisning 1998.

AMS (2000a), Arbetsmarknadsverkets organisation.

AMS (2000b), Arbetsmarknadsverkets årsredovisning 1999.

AMS (2000c), Länsexaminationer – beskrivning och syfte, AMV:s intranät.

AMS (2001a), Arbetsförmedlingens marknadsandelar 1999 och 2000, Ura 2001:18.

AMS (2001b), Uppföljning av kursdeltagare som slutat arbetsmarknadsut- bildning andra kvartalet 2000, Prora 2001:1.

AMS (2001c), Arbetsmarknadsverkets årsredovisning 2000.

AMS (2001d), Riktlinjer för länsarbetsnämndernas verksamhet 2002.

AMS (2001e), Fördelningsmodeller inom AMV.

AMS (2001f), Medelsförbrukning december 2000.

AMS (2001g), Arbetsmarknadsutsikterna för 2002, Ura 2001:9.

AMS (2001h), Mötet den 11–12 december 2001 i Arbetsmarknadsverkets ledningsgrupp, AMV:s intranät VIS.

AMS (2001i), Indikatorer september 2001, Ure 2001:5.

AMS (2001j), Fempunktsprogrammet – policydokument fastställt av AMS styrelse för verksamhetsutveckling 2002–2004.

AMS (2002a), Arbetsmarknadsverkets årsredovisning 2001.

AMS (2002b), Kvartalsrapport 2001:4.

AMS (2002c), Tilldelning av medel budgetåret 2002.

AMS (2002d), Generaldirektören rapporterar från ledningsgruppens möte den 21–22 januari, AMV:s intranät VIS.

AMS (2002e), Medelsförbrukning december 2001.

AMS (2002f), Uppdaterad prognos över utbetalningar budgetåret 2002.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

142

Jansson, F. (2001), ”Arbetsmarknadens funktionssätt och arbetsmarknadspo- litiska insatser”, Arbetsmarknad & Arbetsliv årg 7 nr 2.

Justitiedepartementet och Finansdepartementet (2001), Cirkulär om mål- och resultatdialoger med myndighetschefer år 2001, Cirkulär Ju 2001:1.

Länsarbetsnämnden i Jönköpings län (2001), Fördelningsmodell 2002.

Länsarbetsnämnden i Jönköpings län (2002), Riktlinjer för verksamheten vid arbetsförmedlingarna i Jönköpings län.

Länsarbetsnämnden i Skåne län (2001), Fördelningsmodeller Skåne 2001.

Länsarbetsnämnden i Skåne län (2002), Verksamhetsplan Skåne 2002.

Länsarbetsnämnden i Stockholms län (2002), Verksamhetsplan 2002 – Stockholms län.

Länsarbetsnämnden i Västerbottens län (2000), Länets modeller för resurs- fördelning.

Länsarbetsnämnden i Västerbottens län (2002), Verksamhetsplan för 2002.

Martin, J. och Grubb, D. (2001), What works and for whom: A review of OECD countries experiences with labour market policies, OECD.

Niklasson, H. och Tomsmark, L. (1994), Att målstyra arbetsmarknadspolitik, TemaNord 1994:573.

OECD (2001), Employment Outlook, June 2001.

Regeringens proposition 1994/95:218, En effektivare arbetsmarknadspolitik m.m.

Regeringens proposition 1995/96:25, En politik för arbete, trygghet och utveckling.

Regeringens proposition 1995/96:222, Vissa åtgärder för att halvera arbets- lösheten till år 2000, ändrade anslag för budgetåret 1995/96, finansiering m.m.

Regeringens proposition 1997/98:1, Budgetpropositionen för 1998.

Regeringens proposition 1998/99:1, Budgetpropositionen för 1999.

Regeringens proposition 1999/2000:1, Budgetpropositionen för 2000.

Regeringens proposition 1999/2000:98, Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt.

Regeringens proposition 2000/2001:1, Budgetpropositionen för 2001.

Regeringens proposition 2000/01:100, 2001 års ekonomiska vårproposition.

Regeringens proposition 2001/02:1, Budgetpropositionen för 2002.

Regeringens proposition 2002/03:1, Budgetpropositionen för 2003.

Regeringens skrivelse 1998/99:150, Årsredovisning för staten 1998.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

144

Regeringens skrivelse 1999/2000:150, Årsredovisning för staten 1999.

Regeringens skrivelse 2000/01:101, Årsredovisning för staten 2000.

Regeringens skrivelse 2000/01:142, Arbetsmarknadsverkets organisation.

Regeringens skrivelse 2001/02:101, Årsredovisning för staten 2001.

Regleringsbrev för åren 1995/96–2002.

Richardson, K. och van den Berg, G. (2001), Swedish labor market training and the duration of unemployment?, Paper presented at the conference ”What are the effects of active labour market policy?”, October 8, 2001.

Riksdagens revisorer (1996), Förslag angående arbetsmarknadsutbildning, Förslag till riksdagen 1996/97:RR3.

Riksdagens revisorer (2002), Styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna, Förstudie 2001/02:5.

RRV (1999), Effektiviteten i arbetsförmedlingen, rapport 1999:15.

RRV (2001), Arbetsförmedlingens företagsinriktade arbete, rapport 2001:2.

RRV (2001), Effektivare arbetsförmedling, rapport 2001:15.

Sehlstedt, K. och Schröder, L. (1989), Språngbräda till arbete. En utvärde- ring av beredskapsarbete, rekryteringsstöd och ungdoms-arbete, EFA- rapport nr 19.

Sjöstrand, KM. (1997), Svenska erfarenheter av effektivitetsmätningar, Te- maNord.

SOU 1993:20, Riksbanken och prisstabiliteten, Betänkande av Riksbanksut- redningen, Allmänna Förlaget.

SOU 1996:34, Aktiv arbetsmarknadspolitik, Betänkande av Arbetsmark- nadspolitiska kommittén, Fritzes.

SOU 2000:7, Långtidsutredningen 1999/2000.

Statskontoret (2000a), Styrelser med fullt ansvar, Statskontoret 2000:9.

Statskontoret (2000b), Resultatredovisning och resultatbedömning i budget- propositionen år 2000, Statskontoret 2000:19.

Statskontoret (2000c), Utvärderingar och politik – En kartläggning av ut- värderingarna i budgetpropositionen, Statskontoret 2000:17.

Svensson, L.E.O. (1994), Penningpolitiska alternativ för Sverige, Bilaga 14 till LU 95.

TT(2002), AMS lägger framtung budget – valfläsk tycker oppositionen.

Zetterberg, J. (1997a), ”Behöver målen för arbetsmarknadspolitiken omfor- muleras?,” i Bergström, V. (red.), Arbetsmarknad och tillväxt, Ekerlids För- lag.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

145

Bilaga 1 Enkätundersökningen	Fel! Okänt namn
	på
Det övergripande syftet med undersökningen var att få en bild av hur målen	dokumentegenskap
för arbetsmarknadspolitiken uppfattas bland anställda vid arbetsförmedling-	.:Fel! Okänt namn
arna. Frågeblanketten innehöll 9 sidor med 22 frågor. Blanketten var indelad	på
i fyra avsnitt.	dokumentegenskap
Undersökningspopulationen var chefer och arbetsförmedlare vid landets	.
arbetsförmedlingar. Urvalet baserades på AMS personalregister som innehöll	Bilaga 1
6 770 personer (423 chefer och 6 347 arbetsförmedlare). Undersökningspo-
pulationen delades i två stratum (chefer och arbetsförmedlare) och ur varje
stratum drogs ett obundet slumpmässigt urval (OSU). Urvalet bestod av
2 000 personer, 124 chefer och 1 876 arbetsförmedlare.
Undersökningen genomfördes av SCB som postenkät under tiden maj–juni
2002. Första utskick skedde den 8 maj. Efter cirka två veckor sändes en
påminnelse med ny blankett ut och efter ytterligare 10 dagar ännu en enkät-
påminnelse till dem som inte svarat. Enkätinsamlingen avbröts den 17 juni.
Svarsfrekvensen uppgick till 76,3 procent. Det kan betraktas som en god
svarsfrekvens på en fullt godtagbar nivå.
Bortfallet kan dock vara en störande felkälla i undersökningen. Det går
inte att bortse från att det kan finnas skillnader mellan bortfallet och de sva-
rande då det gäller de undersökta variablerna. Bortfallet riskerar alltid att ge
upphov till skevhet (bias) i undersökningsresultaten. I Tabell 1.1 redovisas
en bortfallsanalys. Gruppen svarande avviker emellertid inte speciellt mycket
i jämförelse med bortfallsgruppen.
Det finns skäl att poängtera att de resultat som redovisas i rapporten avser
personerna i urvalet. Resultatet har av olika skäl inte räknats upp till populat-
ionsnivå. Det föreligger dock små skillnader mellan de bägge stratum, och en
test av några frågor visar på små skillnader mellan oviktat och viktat resultat.
Urvalet av svarande (i de tabeller som redovisas i rapporten) består endast
av dem som angivit ett positivt svar på frågan om de arbetar efter kvantita-
tiva mål (ca 80 procent av de svarande).

147

Tabell 1.1 Bortfallsanalys				Fel! Okänt namn
Procent				på
				på
				dokumentegenskap
	Urval	Svarande	Bortfall	dokumentegenskap
	Urval	Svarande	Bortfall	.:Fel! Okänt namn

Antal och procent	1 974	1 505 (76,2)	469 (23,8)
Antal och procent	1 974	1 505 (76,2)	469 (23,8)	på
Kön				dokumentegenskap
Kvinnor	63,1	60,9	70,1	.
Män	36,9	39,1	29,9	Bilaga 1
Ålder
–29 år	2,1	2,0	2,6
30–39	17,6	17,3	18,8
40–49	27,9	28,0	27,5
50–59	40,8	40,7	40,9
60–	11,6	12,0	10,2
Anställningstid
–1 år	1,1	1,3	0,4
1–10	43,2	43,1	43,8
11–20	25,7	25,4	26,9
21–30	21,9	21,7	22,2
31–	8,1	8,5	6,7
Befattning
Chef	6,2	6,3	6,2
Handläggare	93,8	93,7	93,8
Län
1	15,3	13,7	20,5
3	3,8	4,0	3,2
4	2,6	3,1	0,9
5	5,5	5,4	5,,8
6	3,7	3,8	3,2
7	1,8	2,1	0,9
8	2,9	3,6	0,6
10	2,1	2,2	1,9
12	12,1	10,8	16,2
13	3,6	3,6	3,8
14	15,0	15,3	14,1
17	3,9	4,2	3,0
18	4,2	3,5	6,6
19	3,3	3,7	1,9
20	4,0	4,6	2,1
21	3,3	3,3	3,4
22	2,6	2,8	1,9
23	2,1	2,5	0,9
24	3,7	3,1	5,5
25	4,5	4,7	3,6
				148
				148

Bilaga 2 Finansiell styrning och uppföljning

Den finansiella styrningen

I bilagan ges en kort översikt av den finansiella styrningen. Avsikten är främst att kort redovisa processen och anslagen till AMS.

Den finansiella styrningen avser de ekonomiska ramar som sätts för verk- samhetens resursförbrukning. Genom den finansiella styrningen fastställs restriktioner i form av anslag, låneramar, bemyndiganden, villkor för av- giftsbelagd verksamhet samt tillgång till räntekonto med kredit och/eller statsverkets checkräkning för de resurser regeringen och myndigheten får förfoga över.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Styrningsprocessen

Det viktigaste dokumentet är regeringens budgetproposition som läggs fram i september och beslutas av riksdagen i december. Budgetpropositionen inne- håller regeringens förslag till statsbudget för nästa år. Alla statliga utgifter på statsbudgeten hör till ett utgiftsområde. Till varje utgiftsområde hör ett poli- tikområde och varje anslag hör i sin helhet till ett utgiftsområde och till ett poli-tikområde.

Arbetsmarknadspolitik är ett politikområde som hör till utgiftsområde 13 Arbetsmarknad. Politikområdet består bl.a. av AMV, Samhall AB och IFAU. Framställningen här avgränsas till AMV:s verksamhet.

På anslagsnivå presenterar regeringen förslag till anslag, budget för av- giftsbelagd verksamhet, investeringsplan och bemyndiganden om ekono- miska åtaganden. Redovisningen på anslagsnivå är i första hand av ekono- misk art.

Riksdagen anvisar anslag till regeringen, medan regeringen tilldelar anslag till AMS41 i form av dispositionsrätt. Dispositionsrätten innebär att en myn- dighet, i detta fall AMS, som tilldelats ett anslag har rätt att enligt gällande villkor och bestämmelser använda statens medel för de ändamål som ansla- get avser. Fördelningen av anslagen sker normalt genom regleringsbrev, men kan också ske genom annat regeringsbeslut.

Genom regleringsbrevet underrättar regeringen AMS om de av riksdagen anvisade anslagen och villkoren för deras disposition. I regleringsbrevet anger regeringen de ekonomiska förutsättningarna för AMS verksamhet och de villkor som gäller för resursernas utnyttjande. Den finansiella delen av regleringsbrevet innehåller dels villkor som är knutna till en finansierings- källa, t.ex. ett anslag, dels villkor som är knutna till myndigheten. För 2002 anges 52 olika villkor.

Regeringen kan föreslå att riksdagen ändrar statsbudgeten under löpande budgetår. Det kan gälla både att minska och öka anslag. Förslag till tilläggs- budget läggs normalt fram i samband med vårpropositionen och budgetpro- positionen i september.

41 AMS har dispositionsrätten, inte AMV.

149

AMV:s redovisning

I huvudsak bygger regeringens uppföljning på de återrapporteringskrav som anges i regleringsbrevet. Här kan nämnas t.ex. följande.43

•Månadsvis återrapportering av utvecklingen av anslag och inkomsttitlar.

•Kvartalsvis återrapportering av prognos (månadsvis fördelad) för hur mycket som beräknas att utbetalas under 2002 per anslag och anslags- post.

•Redovisning av planering och utfall av anslagen samt en sammanfat- tande bedömning och analys av varje enskild länsarbetsnämnds redovis- ning av vidtagna åtgärder för att korrigera eventuella avvikelser mellan planering och utfall.

I övrigt ska AMV senast den 15 augusti varje år lämna delårsrapport till regeringen avseende de sex första månaderna av det pågående budgetåret. Delårsrapporten omfattar resultaträkning, balansräkning och anslagsredovis- ning samt en prognos för det pågående budgetåret över utfallet på anslag, inkomsttitlar och verksamhetens kostnader och intäkter.

AMV ska senast den 15 februari varje år lämna en årsredovisning till rege- ringen för det föregående budgetåret. Årsredovisningen innehåller bl.a. resul- taträkning, balansräkning, anslagsredovisning och finansieringsanalys.44

Regeringens redovisning

Regeringen ska vid minst två tillfällen under löpande budgetår lämna en redovisning till riksdagen av hur statens finanser utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp. Väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp eller beräknat utfall ska förklaras för riksdagen.

Regeringen lämnar den 15 april en årsredovisning för staten till riksdagen. Årsredovisningen ska bl.a. innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys för staten som helhet samt statsbudgetens slutliga utfall.

Regeringen lämnar vidare en resultatredovisning för föregående budgetår till riksdagen i budgetpropositionen för nästkommande år. När det gäller politikområdet Arbetsmarknadspolitik redovisas utgiftsutvecklingen uppde- lad på de anslag som hör till området. Varje redovisning av ett anslagsavsnitt inleds med en uppställning över utgifts- och anslagsutvecklingen. Efter an- slagsutvecklingen kommer ett textavsnitt av bakgrundskaraktär. I detta av- snitt kommenteras och förklaras större avvikelser mellan budget och utfall för i detta fall budgetåret 2000 och mellan budget och prognos för 2001. Tidigare anvisade medel för samma ändamål som finns kvar på s.k. äldre anslag kommenteras. Likaså kommenteras om det har skett någon indragning

43Det kan nämnas att återrapporteringarna ska redovisas könsuppdelat och utifrån ett jämställdhetsperspektiv.

44RRV granskar om redovisningen är tillförlitlig och rättvisande. RRV redovisar sina iakttagelser i revisionsberättelser och i särskilda rapporter och lämnar årligen en rapport till regeringen med en sammanfattning av viktigare iakttagelser.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

151

av anslagsbelopp eller om anslagsbelopp har ställts till regeringens disposit-	Fel! Okänt namn
ion under 2001.	på
Regeringens ekonomiska redovisning i budgetpropositionen är således inte	dokumentegenskap
speciellt omfattande. En mer detaljerad redovisning får av naturliga skäl	.:Fel! Okänt namn
sökas i den befintliga årsredovisningen för AMV.	på
Det förekommer relativt ofta att regeringen i budgetpropositionen bedömer	dokumentegenskap
hur AMV hanterat anslagen och den ekonomiska redovisningen. Under se-	.
nare år har bedömningarna i vissa fall varit kritiska, och ett flertal exempel	Bilaga 1
på detta redovisas i kapitel 1. AMS har också fått flera uppdrag att se över
sina rutiner.

Anslagens utfall45

Regeringen har varit relativt aktiv vad gäller tilläggsanslag och indragningar under pågående budgetår. I Tabell 2.1 redovisas hur anslagen har utvecklats. Nedan sammanfattas de viktigaste avvikelserna för respektive anslag och orsakerna till dessa. I huvudsak kan avvikelserna hänföras till bristande prognoser och i vissa fall till att AMV haft svårigheter att nå upp till kraven för omfattningen av åtgärderna. Det förekommer även att anslagsmedel, efter riksdagens beslut, utnyttjas för andra ändamål.

Köp av arbetsmarknadsutbildning

•Regeringen beslutade i mars 2002 att AMS får disponera anslagssparan- det för 2001 (336 miljoner kronor).

•2001 gjordes en indragning av anslagsmedel på 344 miljoner kronor. Orsaken var att antalet deltagare blev lägre än vad som beräknats.

Aktivitetsstöd

•Regeringen beslutade i mars 2002 att AMS får disponera 1 345 miljoner kronor av anslagssparandet för aktivitetsstöd.

•2001 gjordes en indragning av anslagsmedel om 517 miljoner kronor. Orsaken var främst att behovet av konjunkturberoende program var lägre än vad som beräknats i statsbudgeten.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder

•2000 uppgick anslagssparandet till ca 2,5 miljarder kronor. Orsaken var ett minskat behov av åtgärder. Närmare 2,4 miljarder kronor fördes bort som indragning av anslagsbelopp 2001.

45Anslagen har förändrats fr.o.m. 2001. Redovisningen här avser de anslag som gäller

nu och tidigare anslag.

152

• 1999 fördes 981 miljoner kronor bort från anslaget på grund av att rege-	Fel! Okänt namn
ringen bedömde att behovet av åtgärder hade minskat jämfört med be-	på
dömningen i statsbudgeten. Därutöver förde regeringen bort 200 miljo-	dokumentegenskap
ner kronor på grund av en teknisk justering av anslaget med anledning	.:Fel! Okänt namn
av att AMV bytt redovisningsprincip. I tilläggsbudgeten minskades an-	på
slaget med ytterligare 397 miljoner kronor. Orsaken var bl.a. föränd-	dokumentegenskap
ringar av arbetspraktik och anställningsstöd samt bidrag till finansie-	.
ringen av vissa reformer av t.ex. lönegaranti och lönebidrag. AMV fick	Bilaga 1
dock under året utnyttja närmare 1,5 miljarder kronor av anslagskredi-
ten. Orsaken var att antalet deltagare i åtgärder inte minskade i samma
takt som utgifterna. Detta berodde främst på att den genomsnittliga indi-
vidersättningen ökade, liksom andelen upphandlad yrkesinriktad utbild-
ning samt utgifterna för otraditionella insatser. Utnyttjandet av anslags-
krediten berodde också på den relativt höga anslagsförbrukningen under
första halvåret 1999 samt på problem för AMV att ställa om verksam-
heten utifrån de minskade medelsramarna.
• 1998 fördes 800 miljoner kronor bort från anslaget som besparing av
anslagsbelopp. Orsaken var främst att AMV haft svårigheter att nå upp
till kravet för omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.
1997 drogs på ett liknande sätt drygt 2 miljarder kronor bort från ansla-
get. Samtidigt sänktes volymkravet från 228 000 personer till 207 000
personer.

Särskilda insatser för arbetshandikappade

•I tilläggsbudget för 2002 minskas anslaget med 704 miljoner kronor för att finansiera en ökning av anslaget 22:11 Bidrag till lönegarantiersätt- ning.

•2001 överfördes via tilläggsbudgeten 433 miljoner kronor till anslaget 22:12 Bidrag till lönegarantiersättning. Anslagssparandet uppgick dock till drygt 600 miljoner. Trots detta uppnådde AMV i det närmaste verk- samhetsmålet om antal sysselsatta arbetshandikappade.

•Under 2000 uppgick anslagssparandet till 438 miljoner kronor. Orsaken var att omfattningen av anställning med lönebidrag och OSA blev mindre än planerat. Enligt verksamhetsmålet skulle AMV sysselsätta 56 000 personer. Utfallet blev 53 800 personer.

•Regeringen beslutade 1999 att hela anslagssparandet samt därutöver 290 miljoner kronor skulle föras bort med anledning av förändrade redovis- ningsprinciper för anslaget. 1999 tillfördes anslaget ytterligare 90 miljo- ner kronor för att förbättra möjligheterna för funktionshindrade att få ar- bete. Ungefär 220 miljoner kronor av anslagskrediten fick dock utnytt- jas. Detta berodde på en hög omfattning av anställning med lönebidrag och OSA.

•1998 drogs hela anslagssparandet (255 miljoner kronor) in för 1997. AMV bytte redovisningsprincip (kassamässig redovisning) för budgetå-

153

Tabell 2.1 Anslagens utfall									Fel! Okänt namn
Miljoner kr									på
									dokumentegenskap
											namn
År	Ingående	Stats-	Tilläggs-	Indrag-	Totalt	Utfall			.:Fel! Okänt		namn
År	Ingående	Stats-	Tilläggs-	Indrag-	Totalt	Utfall	Skillnad			Utgå-
	reservat-	budget	budget	ning	tilldelade		mot		pående
	ion och				medel		tilldelade			reservat-
	ramöver-						medel		dokumentegenskap
	ramöver-						medel		.	ion och
	förings-								.	ramöver-
	belopp									förings-
									Bilaga 1
										belopp
		Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader
2001	-20	4 458	-23		4 415	4 417			2	2
2000	-2	4 527	-3		4 522	4 537			15	-15
1999	155	4 190			4 345	4 347			2	-2
1998	236	4 118	13	-5	4 362	4 207		-155		155
		Köpa av arbetsmarknadsutbildning och övriga kostnader
2001	2 499	5 761	-344	-2 373	5 543	5 034		-509		509
		Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd
2001	-531	38 962	-517		37 914	35 956	-1 958			1 958
			Arbetsmarknadspolitiska åtgärder
2000	-1 334	19 591	-100	-10	18 147	15 648	-2 499			2 499
1999	686	21 961	-397	-1 181	21 069	22 403		1 334		-1 334
1998	1 977	21 044	-194	-875	21 952	21 266		-686		686
		Särskilda insatser för arbetshandikappade
2001	438	6 975	-433	-4	6 976	6 328		-648		648
2000	-220	6 829			6 609	6 171		-438		438
1999	305	6 655	90	-596	6 454	6 674		220		-220
1998	255	6 597		-255	6 597	6 292		-305		305

Källor: Regeringens skrivelser 1998/99:150, 1999/2000:150, 2000/01:101 och 2001/02:101.

155

Bilaga 3 Mål för verksamhetsgrenar och återrapporteringskrav 2002

Mål			Återrapportering

Matchning	på	arbetsmark-
naden
1. En effektiv matchning mellan			-	Andel av samtliga arbetsgivare som
vakanser och	arbetssökande på			anmält ledigt arbete till arbetsför-
arbetsförmedlingen. Arbetsgi-				medlingen och som har fått förslag på
vare som anmäler lediga platser				tillräckligt med sökande för att sedan
till förmedlingen ska få tillräck-				kunna anställa inom rimlig tid.
ligt med sökande för att kunna			-	Redovisning och analys av Be-
anställa personal		inom rimlig		veridgekurva på riks- och länsnivå.
tid.			-	- Analys av målet utifrån verksamhet
				under verksamhetsgren två och tre.

2.Korta arbetslöshetstiderna - Genomsnittliga inskrivningstider för

genom en effektiv sökprocess.		olika grupper.
En väl fungerande sök- och -		Antal långtidsarbetslösa fördelat		på
matchningsprocess i kombinat-		olika grupper.
ion med anvisade medel för -		Andel nyinskrivna med handlingsplan
program ska medverka till att		inom tre månader.
minska arbetslösheten och öka	-	Indikatorer för handlingsplaner.
sysselsättningen.	-	Redovisning av planering och utfall
		av anslagen samt en sammanfattande
		bedömning och analys av varje en-
		skild nämnds redovisning av vidtagna
		åtgärder för att korrigera eventuella
		avvikelser mellan planering och ut-
		fall.
	-	- Analys av målet utifrån verksam-
		hetsgren två och tre.
Kompetenshöjande insatser
3. Andelen personer som fått	-	Andelen personer som har arbete 90
arbete 90 dagar efter avslutad		dagar efter avslutad arbetsmarknads-
arbetsmarknadsutbildning ska i		utbildning.
genomsnitt uppgå till minst 70	-	Redovisning av avaktualiseringsorsak
procent.		och sökandekategori.
	-	Fördelning mellan arbetsmarknadsut-
		bildning och förberedande utbildning.
	-	- Redovisning av hur arbetsmark-
		nadsutbildningen används	för	att
		motverka flaskhalsar.
Stödja dem som har det svår-
ast på arbetsmarknaden
4. Antalet långtidsinskrivna ska	-	Det genomsnittliga antalet långtidsin-
uppgå till högst 42 000 personer		skrivna.
i genomsnitt per månad.	-	Antal personer som har en samman-
		hängande inskrivningstid på	mer	än

två år utan att under denna period haft ett reguljärt arbete som varat längre än sex månader.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

156

					-	Den genomsnittliga inskrivningstiden
						i aktivitetsgarantin samt andelen som
						lämnar den varje månad.
					-	- Redovisning av vissa utbetalade
						medel.
5. I	genomsnitt		ska	minst	-	Antal arbetshandikappade i subvent-
58 000	arbetshandikappade					ionerad anställning.
personer per månad ha lämplig					-	Redovisning av antal personer som
sysselsättning		under	2002 för			fått del av hjälpmedel etc.
beloppet som		tilldelats		under
anslaget 22:4 Särskilda insatser
för arbetshandikappade.
6. Andelen övergångar från -						Antal och andel övergångar från
lönebidrag till		osubventionerat				lönebidrag till osubventionerat arbete.
arbete ska öka jämfört med -						Redovisning av antal övergångar från
föregående år, och ompröv-						lönebidrag till osubventionerat arbete
ningsbesluten ska i			genomsnitt			utifrån lönebidragets längd.
ha en lägre bidragsnivå än före-					-	Redovisning av	den genomsnittliga
gående beslut.						nivån i omprövningsbeslutet		jämfört
						med den genomsnittliga nivån i de fö-
						regående besluten.
					-	Genomsnittlig	bidragsandel	som
						lämnas till andra arbetsgivare än all-
						männyttiga organisationer.
					-	Genomsnittlig	bidragsandel	som
						lämnas till allmännyttiga organisat-
						ioner.

Källa: Regleringsbrevet för 2002.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

157

Bilaga 4 Verksamhetsmål 2000-2002

2000	2001	2002

Hålla vakanstiderna	Matchningen på ar-	Matchning på arbets-
nere för lediga platser	betsmarknaden	marknaden
1. Minst 80 % av samt-	1. Målet är en effektiv	1. Målet är en effektiv
liga arbetsgivare som	matchning mellan va-	matchning mellan va-
anmält ledig plats till	kanser och arbetssö-	kanser och arbetssö-
arbetsförmedlingen ska	kande. Arbetsgivare (80	kande på arbetsför-
ha fått tillräckligt med	%) som anmäler lediga	medlingen. Arbetsgi-
sökande för att kunna	platser till af ska få	vare som anmäler lediga
anställa inom den tid	tillräckligt med sökande	platser till förmedlingen
som har överenskom-	för att kunna anställa	ska få tillräckligt med
mits med arbetsför-	inom rimlig tid.	sökande för att kunna
medlingen.		anställa personal inom
		rimlig tid.
2. Andelen personer	2. Målet är en effektiv	2. Målet är att korta
som fått arbete 90 dagar	sökprocess så att arbets-	arbetslöshetstiderna
efter avslutad yrkesin-	löshetstiderna blir korta.	genom en effektiv sök-
riktad arbetsmarknads-	Individuella handlings-	process. En väl funge-
utbildning ska uppgå till	planer med hög kvalitet	rande sök- och match-
minst 70 %. Målet ska	ska upprättas i samver-	ningsprocess i kombi-
uppnås under 2000.	kan mellan af och den	nation med anvisade
	arbetssökande inom tre	medel för program ska
	månader.	medverka till att minska
		arbetslösheten och öka
		sysselsättningen.
Minska långtidsar-	3. Antalet långtidsin-	Kompetenshöjande
betslösheten	skrivna som inte haft ett	insatser
	reguljärt arbete de sen-
	aste två åren ska minska
	kontinuerligt under året
	och vara mindre än
	40 000 personer i slutet
	av året.
1. Antalet långtidsar-	Kompetenshöjande	1. Målet är att andelen
betslösa ska minska	insatser samt stödja	personer som fått arbete
under året och vara	dem som har det svår-	90 dagar efter avslutad
mindre än 48 000 per-	ast på arbetsmark-	arbetsmarknadsutbild-
soner i slutet av budget-	naden	ning i genomsnitt ska
året.		uppgå till minst 70
		procent.
2. Alla ungdomar yngre	1. Andelen personer	Stödja dem som har
än 25 år ska erbjudas	som fått arbete 90 dagar	det svårast på arbets-
reguljärt arbete, lämplig	efter avslutad yrkesin-	marknaden
utbildning, praktik eller	riktad arbetsmarknads-
sysselsättningsskapande	utbildning ska i genom-
åtgärd senast inom 100	snitt uppgå till minst
dagar under budgetåret.	70 %.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

158

Bilaga 5 Tidsplan för arbetet med verksamhetsplaneringen under hösten 2001

Datum	AMS	Datum	En länsarbetsnämnd

V 36	Budgetpropositionen	V 39	Ledningskonferens
			– Första presentation för
			länsarbetsdirektörerna
V 38	Styrelsemöte	V 41	Preliminär tilldelning av
	– Inledande diskussion		medel till länen
	– Inledande diskussion
V 39	Ledningskonferens	V 42	Arbetsmarknadsdagarna
	– Första presentation för
	länsarbetsdirektörerna
V 41	Preliminär tilldelning av	V 42	Länsledningsmöte
	medel till länen		– Beslut om att använda
			– Beslut om att använda
			den fördelningsmodell som
			utarbetades under 2000
V 42	Arbetsmarknadsdagarna	V 46	Nytt fördelningstal skickas
			till samtliga arbetsmark-
			nadsområden
V 42	Styrelsemöte	V 47	Länsledningsmöte
	– Fortsatt diskussion		– Diskussion kring innehål-
			let i VP 2002
V 50	Ledningskonferens	V 48	Länsarbetsnämndens sty-
	– Underlagsmaterial före-		relse
	– Underlagsmaterial före-
	ligger. Förslagsutkast till		– Information om förutsätt-
	riktlinjer diskuteras.		ningarna för verksamhets-
			planering samt preliminär
			tilldelning 2002
V 51	Regleringsbrev	V 48	Preliminär tilldelning per
			kommun och utskick av
			budgetanvisningar till kon-
			toren
V 51	Styrelsemöte	V 50	Länsarbetsnämndens sty-
	– Beslut fattas om riktlin-		relse
	jerna		– Beslut om verksamhets-
	– Beslut inkl. preliminära		plan 2002 och preliminär
	– Beslut inkl. preliminära		tilldelning 2002
	målnivåer delges länsar-		tilldelning 2002
	målnivåer delges länsar-
	betsnämnderna
V 3	Senaste tidpunkt för läns-	V 51	Länsledningen för diskuss-
	arbetsnämnderna att in-		ion kring regleringsbrevet,
	komma med synpunkter på		verksamhetsplanen och
	målnivåerna		tilldelningen
V 4	Ledningsmöte	V x	Länsarbetsnämndens sty-
	– Målnivåerna diskuteras		relse
	– Målnivåerna diskuteras
	och fastställs snarast däref-		– Beslut om slutlig fördel-
	ter		ning 2002 och eventuella
			revideringar i verksamhets-
			planen 2002

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

160

•Aktivering. Genom att tillvarata alla resurser på arbetsmarknaden och därigenom öka arbetskraftsutbudet förbättras förutsättningarna för ökad produktion och tillväxt. De kommande årens demografiska förskjutning i arbetskraften kommer successivt att medföra ett växande behov av ar- betsmarknadspolitiska aktiveringsinsatser genom förmedlingen.

Det betonas att länsarbetsnämndernas verksamhetsplanering ska säkerställa att arbetslösa tillförsäkras aktiva insatser utifrån sina behov och att tilldelade anslag för verksamheten nyttjas fullt ut och på ett planerat sätt över hela året. Mot bakgrund av den rådande konjunkturavmattningen och åtföljande risk för ökad öppen arbetslöshet är det av största betydelse att arbetsgivare och arbetssökande får del av programinsatser och på så sätt kommer i åtnjutande av de resurser och insatser som riksdagen och regeringen anvisat AMV. Syftet är att öka kompetensen och det reella utbudet av arbetskraft och att motverka risken för stigande arbetslöshet. Resursanvändningen ska vidare anpassas till de specifika behov av arbetsmarknadspolitiska insatser som finns i varje län.

5-punktsprogrammet

Under denna punkt sägs att AMV på ett kraftfullt sätt ska ta sig an kärnupp- gifterna. Detta ska göras utifrån följande perspektiv.

•Kvantitet. Samstämmigheten mellan planering och utfall ska öka för att säkerställa att insatserna på ett effektivt sätt kommer arbetssökande och arbetsgivare till godo.

•Kvalitet. Uppdragsgivarnas krav på goda resultat ska uppfyllas, och det ska bedrivas en verksamhet som är bra enligt arbetssökande och arbets- givare.

•Ordning och reda. AMV ska vara en förvaltning som präglas av ordning och reda där arbetsgivare och arbetssökande möter likvärdiga möjlighet- er och likartade krav. God förvaltningssed, god rättstillämpning och hög effektivitet ska prägla förmedlingens resursanvändning.

Resterande delen av avsnittet innehåller en kortfattad redovisning av det s.k. 5-punktsprogrammet (se avsnitt 6.10).

Andra angelägna uppgifter för länsarbetsnämndernas verksamhet

Avsnittet innehåller följande fem uppgifter.

•Fokusera aktivitetsgarantin som en särskilt sammanhållen verksamhet.

•Stärk kontrollen av arbetslöshetsförsäkringen.

•Minska deltidsarbetslösheten inom flera branscher.

•Arbete för mångfald på arbetsmarknaden.

•Ungdomar ska garanteras en löpande kontakt med förmedlingen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

162

Bilaga 7 Länsarbetsnämndernas riktlinjer – övergripande innehåll

Lan 1	Lan 2	Lan 3	Lan 4

Inledning	Regeringens	Övergripande	Verksamheten
– Övergripande	övergripande	mål	– Övergripande
	mål
riktlinjer		Marknadsanalys	mål
	Arbetsmark-
– Från regle-		Kärnuppgifter-	– Arbetsmark-
	nadens förut-
ringsbrev till		na	naden och fram-
	sättningar
verksamhetsplan		Skånes mål	tida kompetens-
	Kärnuppgifter-
– Grundläggande			behov
		Uppföljning
	na
värden			– Kärnuppgifter-
	5-punkts-	Andra ange-
– 5-punkts-			na
	programmet	lägna uppgifter
programmet			– 5-punkts-
	Andra ange-	5-punkts-
Marknadsbe-			programmet
	lägna uppgifter	programmet
skrivning			– Andra ange-
	Verksamhets-
Kärnuppgifter-			lägna uppgifter
	mål
na			– Verksamhets-

– Verksamhets-	Resurser		mål

mål			Ekonomi
Jämställdhet,			Personal
mångfald och			Så klarar vi
miljö
			uppdraget
Interna mål och
			Utvecklingsom-
uppdrag
			råden
Budget
			Uppföljning
Uppföljning

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

164

Bilaga 8 Resursfördelningsmodeller

Anslagen för aktivitetsstöd samt köp av arbetsmarknadsutbildning och övriga kostnader

AMS fördelningsmodell

AMS använder samma modell för fördelning av anslagen 22:2 och 22:3, dvs. för aktivitetsstöd och köp av arbetsmarknadsutbildning. Vid fördelningen av anslaget 22:3 fördelas enbart aktivitetsstödet. Bidrag till arbetslöshetsersätt- ningen ingår således ej.

AMS fördelning för 2002 bygger på att hälften av medlen fördelas enligt en fördelningsmodell och hälften enligt aktuell fördelning av motsvarande medel för 2001.

Tabell 8.1 Fördelningsmodeller för aktivitetsstöd samt köp av arbets- marknadsutbildning och övriga kostnader

AMS	Lan 1	Lan 2	Lan 3	Lan 4

Fördelnings-	Fördelning i	I huvudsak	Kvarstående	Målgruppen
modell 50 %	proportion till	samtliga	sökande	för insatserna
– Målgrupp x	förvaltnings-	kvarstående	(exkl. omby-	(främst ar-
– Målgrupp x	anslaget	sökande	tessökande,	betslösa och
Fördelnings-	anslaget	sökande	tessökande,	betslösa och
Fördelnings-			lönebidrag,	personer i
politisk fak-			lönebidrag,	personer i
politisk fak-			OSA) 70 %	program)
tor			OSA) 70 %	program)
tor
Fördelning		– Viktning	Fördelnings-	– Grupper
för 2001 50		sker av speci-	politisk fak-	med särskilda
%		ella grupper	tor 30 % (i	behov gene-
			princip rela-	rerar extra
			tiv arbetslös-	medel
			het)
			Anslag 22:3
			fördelas efter
			modell. För
			anslag 22:2
			fördelas 50 %
			efter modell
			och rester-
			ande del
			utifrån aktu-
			ell tilldelning
			(okt–01)

Fördelningsmodellen bygger på målgruppen för konjunkturberoende pro- gram och en fördelningspolitisk faktor. Målgruppen utgörs av kvarstående sökande på arbetsförmedlingarna (exkl. särskilda program för arbetshandi- kappade och ombytessökande). Den fördelningspolitiska faktorn definieras som antalet nya sökande utan arbete i förhållande till arbetskraften enligt AKU. Dessa bägge faktorer multipliceras sedan med varandra och ges vikten 50 procent.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

165

Länsarbetsnämndernas fördelningsmodeller

Flertalet av länsarbetsnämnderna har likartade fördelningsmodeller. Den främsta avvikelsen gentemot AMS modell är att merparten av nämnderna inte direkt tar hänsyn till föregående års fördelning.

I huvudsak bygger nämndernas modeller på antalet kvarstående arbetssö- kande där grupper med särskilda behov viktas. Kvarstående arbetslösa defi- nieras olika mellan länen, men innehåller i två fall olika grupper av arbetssö- kande och personer i åtgärder (exkl. lönebidrag och OSA). Det tredje fallet inkluderar även lönebidrag och OSA i personer i åtgärder. Inkluderingen av personer i åtgärder innebär att föregående års anslag indirekt tas med i för- delningen.

Lan 1 har återigen en avvikande fördelningsmodell. Fördelningen baseras på den tidigare redovisade fördelningen av förvaltningsanslaget.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Analys av modellerna

AMS och de länsarbetsnämnder som analyseras använder endast en modell för fördelning av anslaget för köp av arbetsmarknadsutbildning och anslaget för aktivitetsstöd för personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska program. Anslagen fördelas i och för sig separat, men samma modell utnyttjas vid bägge fördelningarna.

Utgifter för aktivitetsstöd och köp av arbetsmarknadsutbildning etc. utbeta- lades t.o.m. 2000 från anslaget A2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Från och med budgetåret 2001 utbetalas aktivitetsstöd och bidrag till arbetslös- hetsersättning från ramanslaget 22:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. Förändringen syftar enligt budgetpropositionen för 2001 bl.a. till att tydliggöra att utgifterna för dessa ändamål tydligt hänger samman. Ersättningen för dem som deltar i program med aktivitetsstöd motsvarar den arbetslöshetsersättning som deltagarna skulle vara berättigade till om de var arbetslösa. Omfattningen av programmen påverkar också, enligt proposition- en, den öppna arbetslösheten och därmed utgifterna för arbetslöshetsersätt- ning. En sammanläggning förtydligar detta samband och skapar samtidigt större möjligheter för att vid behov göra omprioriteringar under löpande budgetår mellan arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd.

Den nya konstruktionen av anslagen lyfter fram arbetsmarknadsutbild- ningen på ett tydligare sätt än tidigare. Den valda fördelningsmodellen inne- bär emellertid att ett stort antal åtgärder fördelas efter samma principer. Det kan förefalla naturligt i en målstyrd organisation. Förmedlingarna blir inte låsta till ett visst antal åtgärder, och friheten att välja den åtgärd som förut- sätts passa bäst ökar.

Det är samtidigt en modell som fungerar bäst om åtgärderna kan betraktas som substitut till varandra. Arbetsmarknadsutbildningen har dock i olika sammanhang, t.ex. i budgetpropositioner och i AMS riktlinjer, getts en spe- ciell vikt. Utbildningen ska lösa flaskhalsproblem, den ska inriktas mot brist- yrkesutbildningar och den ska vara efterfrågestyrd. Någon specifik vikt för efterfrågan, t.ex. platser, finns dock inte i de modeller som analyserats.

166

Det kan också diskuteras vilket genomslag modellerna för arbetsmark-	Fel! Okänt namn
nadsutbildning får i praktiken. Målgruppen i fördelningsmodellerna är myck-	på
et bred, men som framgått av avsnitt 5.2 finns det en tendens till att relativt	dokumentegenskap
starka grupper prioriteras. Det meningsfulla i att utnyttja fördelningsmodeller	.:Fel! Okänt namn
kan då naturligtvis diskuteras.	på
Det finns även andra inslag i modellerna som kan diskuteras. Det gäller då	dokumentegenskap
framför allt Lan 1 som utnyttjar samma modell som vid fördelningen av	.
förvaltningsanslaget. Sambandet mellan variablerna i modellen och de ar-	Bilaga 1
betsmarknadspolitiska programmen är inte alla gånger helt uppenbar. Ett
exempel på detta är att befolkningen har en vikt på 30 procent. Det finns
dessutom flera invändningar mot den variabel som mäter hur sysselsätt-
ningsgraden utvecklas. Dessa har redovisats tidigare i avsnitt 7.5.

Särskilda insatser för arbetshandikappade

AMS fördelningsmodell

AMS fördelningsmodell består av två delar: uppdrag och tröghet. Uppdrag definieras som samtliga kvarstående sökande och bygger på att de aktuella uppdragen ska ha inflytande på resursernas fördelning mellan länen. Kvar- stående sökande med arbetshandikapp bör enligt AMS ej användas i detta sammanhang på grund av osäkerhet om det föreligger tillräckligt stor jäm- förbarhet i handikappregistreringen regionalt.

Tröghetsfaktorn utgörs av föregående års fördelning och ska avspegla att sysselsättning i dessa program innebär en relativt långsiktig bindning som begränsar det möjliga genomslaget från år till år. Föregående års fördelning har definierats som utbetalade personmånader augusti–oktober och den ge- nomsnittliga kostnaden per personmånad januari–oktober i de åtgärder som finansieras av anslaget.

Tabell 8.2 Fördelningsmodeller för särskilda insatser för arbetshandi- kappade

AMS	Lan 1	Lan 2	Lan 3	Lan 4

Tröghet 85 %	Föregående	Antal perso-	Utbetalningar	Tröghet 80 %
– Enligt	års resultat,	ner i lönebi-	aug-okt 2001	– Personer i
– Enligt	dvs. personer	drag och	50 %	– Personer i
aktuella	dvs. personer	drag och	50 %	lönebidrag
aktuella	i lönebidrag	OSA 1 dec.		lönebidrag
volymer och	i lönebidrag	OSA 1 dec.	Modell 50 %	och OSA
volymer och	och OSA.	Tilldelning så	Modell 50 %	och OSA
kostnader	och OSA.	Tilldelning så	– Sökande i
kostnader		att kontoren
		att kontoren
		klarar voly-	handikappåt-
		men	gärder 50 %
Uppdrag		Resterande	– Kvarstå-	Rörlig del
15 %		medel tillde-	ende sökande	20 %
– Samtliga		las efter	med arbets-	– Arbetshan-
– Samtliga		kvarstående	handikapp	– Arbetshan-
kvarstående		kvarstående	handikapp	dikappade
kvarstående		arbetshandi-	50 %	dikappade
sökande		arbetshandi-	50 %	som är ar-
sökande		kappade		som är ar-
		kappade		betslösa och i
		(exkl. perso-		betslösa och i
		(exkl. perso-		vissa åtgärder
		ner i lönebi-		vissa åtgärder
		ner i lönebi-
		drag och
		OSA).

167

Bilaga 10 De fyra länsarbetsnämndernas bedömningar av måluppfyllelsen för 2001

Lan 1	Lan 2	Lan 3	Lan 4

Mål 1. Minst 80 % av arbetsgivarna ska ha fått tillräckligt med sökande för att kunna anställa i tid.

Ej uppfyllt. Länet	Ej uppfyllt. Ett lite	Uppfyllt. Länet	Uppfyllt. Målet är
har ökat med 7	för lågt oktober-	uppnår målet.	uppnått.
procentenheter mot	värde bidrog till att
föregående månad	vi inte nådde målet.
och detta får fortfa-	Vi noterar en bra
rande ses som ett	avslutning på året.
bra resultat. Års-	Färre order och fler
snittet ligger på 71	tillgängliga sö-
% och utvecklingen	kande att anvisa.
har varit positiv
sedan sommaren
för detta mål.

Mål 2. Samtliga ska ha handlingsplaner inom 3 månader.

Ej uppfyllt. Trots	Ej uppfyllt. Hälften	Ej uppfyllt. Länet	Uppfyllt. Målet är
målvakter på alla	av kontoren hade	har inte nått ända	uppnått.
arbetsplatser hinner	100 %. Retfullt att	fram. Fortsätter det
några sökande	det inte blev 100 %	kvalitativa och
slinka igenom utan	för hela länet. Vi	kvantitativa arbetet
handlingsplan. I	hade 100 % både i	med handlingspla-
kvalitetsarbetet som	oktober och no-	nerna som medfört
genomförs inom	vember. Vi väl-	det goda resultatet i
länet poängteras	komnar en ny	sökandeundersök-
vikten av att göra	målformulering.	ningarna.
en gemensam
handlingsplan tidigt
tillsammans med
den sökande.

Mål 3. Antalet långtidsinskrivna ska vara mindre än 40 000 personer i slutet av året.

Ej uppfyllt. Avvi-	Ej uppfyllt. Tyvärr	Ej uppfyllt. Som	Ej uppfyllt. Mis-
kelsen mot målni-	visar det sig att	länet påpekade	sade med endast 14
vån började under	även vår nya pro-	redan vid måldialo-	personer. Ett fort-
sommaren och har	gnos var för optim-	gen med AMS inför	satt aktivt arbete
blivit mer påtaglig	istisk. Det försäm-	2001 har målnivån	med gruppen lång-
under sista kvarta-	rade arbetsmark-	varit för ambitiös.	tidsinskrivna bör
let. Denna utveckl-	nadsläget bidrar till		kunna innebära en
ing avspeglar de	en hårdare konkur-		viss minskning
ökande svårighet-	rens om ett minskat		framöver. Den
erna att finna, få	antal platser.		konjunkturavmatt-
och behålla ett			ning som skett
arbete för de sö-			innebär dock kom-
kande som har en			mande svårigheter
svag ställning på			på arbetsmarknaden
arbetsmarknaden.			för personer som är
			eller riskerar att bli
			långtidsinskrivna.

Mål 4. Andelen som fått arbete 90 dagar efter avslutad arbetsmarknadsutbildning ska uppgå till 70 procent.

Ej uppfyllt. Ut-	Ej uppfyllt. Ett	Ej uppfyllt. Länet	Ej uppfyllt. Dataut-
vecklingen vad	starkt första halvår	har lagt ner mycket	bildningar har fått
gäller detta mål har	följdes av ett betyd-	arbete för att	ett stort genomslag
inte utvecklats	ligt svagare andra	komma tillrätta	i resultatet. Trots en
positivt och legat	halvår. Det känns	med det svaga	noggrann mark-
alltför långt från	mer rättvist att	resultatet, bl.a. en	nads- och sökande-
uppsatt målnivå.	räkna genomsnitt	mer behovsstyrd	analys inför starten
	för hela året med	upphandling och	var utfallet för
	hänsyn till att	tydligare ansvars-	dessa utbildningar

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

170

Lan 1	Lan 2	Lan 3	Lan 4

	förutsättningarna	fördelning mellan	mycket lågt. Orsa-
	kan förändras	af-utbildning och	ken var en svag
	mycket under ett år.	de enskilda för-	arbetsmarknad
		medlingarna i länet.	inom IT-sektorn.
		Förändringarna är	Även för ett antal
		av det långsiktiga	enstaka platser och
		slaget och beräknas	länets svetsutbild-
		få genomslag under	ningar (vikande
		2002. Länet priori-	arbetsmarknad
		terar målet enligt	inom industrin) har
		överenskommelse	resultatet varit
		med AMS.	mindre tillfredsstäl-
			lande.

Mål 5. I genomsnitt ska minst 57 000 arbetshandikappade personer ha lämplig syssel- sättning under 2001 för belopp som tilldelats under anslaget 22:4.

Ej uppfyllt. Länets	Uppfyllt. Som vi	Ej uppfyllt. Ök-	Uppfyllt. Målet är
avvikelse på årsba-	tidigare har påpekat	ningen har fortsatt	uppnått.
sis är 5 personer i	krävs en allt större	under sista kvarta-
snitt.	arbetsinsats för att	let.
	få fram de anpas-
	sade arbetsplatser-
	na.

Mål 6. Den genomsnittliga bidragsnivån i lönebidrag ska uppgå till högst 58 %.

Ej uppfyllt. Länet	Uppfyllt. Progno-	Uppfyllt. Länet	Uppfyllt. Målet är
ligger marginellt	sen om en fortsatt	uppnår målet.	uppnått.
över rikets resultat.	ökning av den
	genomsnittliga
	bidragsnivån har
	slagit in.

Källa: AMS (2002

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

171

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) instämmer i stort i revisorer-	Fel! Okänt namn
nas kritik. Enligt TCO har dock analysen varit för begränsad genom att rap-	på
porten lyfter fram problem som är väl kända och delvis kommer att åtgärdas	dokumentegenskap
inom ramen för fempunktsprogrammet. De förslag som läggs fram i rappor-	.:Fel! Okänt namn
ten bör, enligt TCO, beaktas i fempunktsprogrammet.	på
Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) anser att rapporten	dokumentegenskap
förmedlar en genomtänkt och vederhäftig analys.	.
Enligt Landsorganisationen i Sverige (LO) har revisorerna inte tagit till-	Bilaga 2
räcklig hänsyn till vare sig den omorganisation eller det fempunktsprogram
som AMS styrelse beslutat om.

2 Se över mål och målstruktur

I rapporten föreslår Riksdagens revisorer att regeringen bör få i uppdrag att göra en generell översyn av mål och målstruktur inom arbetsmarknadspoliti- ken.

Enligt Näringsdepartementet påbörjade regeringen under 2001 ett arbete med att se över strukturen för en effektivare styrning och uppföljning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Revisorernas rapport kommer, enligt departementet, att vara en utgångspunkt i det fortsatta utvecklingsarbetet.

ESV anser att det är av stor vikt att inte bara se över målstrukturen för poli- tikområdet Arbetsmarknadspolitik utan också att regeringen överväger om styrningen skulle bli tydligare om Arbetsmarknadspolitik görs till ett verk- samhetsområde inom ett bredare politikområde. Enligt ESV påverkar många andra aktörer och faktorer sysselsättningen och tillväxten. Full sysselsättning och ekonomisk tillväxt är därför övergripande mål för många verksamheter utöver dem som ryms inom arbetsmarknadspolitiken. ESV pekar också på möjligheten att använda sig av s.k. effektkedjor så att det tydligt framgår vilken punkt i kedjan målet avser.

Länsarbetsnämnden i Stockholms län delar i många avseenden revisorer- nas uppfattning om hittillsvarande förhållanden och anser att en fortsatt översyn av målstrukturen är angelägen. Nämnden konstaterar att målet för politikområdet är svårt att översätta till en enkel och tydlig målstruktur. En sådan bör ha ett begränsat antal verksamhetsmål som uppfyller de s.k. SMART-kriterierna och som direkt kan tillämpas inom verket. Enligt nämn- den bör det i första hand utvecklas verksamhetsmål som inriktas på arbets- förmedlingens centrala uppgift, matchning på arbetsmarknaden. Länsarbets- nämnden menar vidare att arbetsförmedlingen har en central roll för att med- verka till att öka arbetskraftsutbudet i ett läge där det förutses stora arbets-

173

kraftsbehov inom vård och omsorg. Nämnden anser vidare att en ny mål-	Fel! Okänt namn
struktur bör stödja den s.k. Lissabonstrategin.	på
Länsarbetsnämnden i Södermanlands län ser det som viktigt att det skapas	dokumentegenskap
tydliga verksamhetsmål som tillsammans medverkar till att den totala mål-	.:Fel! Okänt namn
uppfyllelsen nås.	på
Länsarbetsnämnden i Jönköpings län instämmer till viss del i revisorernas	dokumentegenskap
bedömning, men anser att det måste vara AMS uppdrag att formulera de mer	.
detaljinriktade verksamhetsinterna målen.	Bilaga 2
Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) håller med revi-
sorerna om att det finns problem med hur målen för arbetsmarknadspolitiken
är utformade och att de ibland kolliderar. Det är önskvärt med ett mindre
antal övergripande mål samt mätbara verksamhetsmål. Enligt IFAU kan
arbetsmarknadspolitiken inte ensam förväntas leda till att samtliga typer av
mål uppnås. Det handlar i stället om vilka bidrag, utöver dem som andra
typer av politik åstadkommer, som arbetsmarknadspolitiken kan ge. IFAU
håller mot denna bakgrund inte med revisorerna om att målet för politikom-
rådet skulle vara olämpligt som övergripande mål för arbetsmarknadspoliti-
ken. IFAU håller däremot med om att verksamhetsmålen bör vara inriktade
på effektmål snarare än medel för att genomföra den egna verksamheten.
IFAU pekar vidare på att målet om arbete efter arbetsmarknadsutbildning
verkar ha bidragit till en uppstramad definition av yrkesinriktad respektive
förberedande utbildning, där den yrkesinriktade i dag verkligen är yrkesinrik-
tad. Det är enligt IFAU inte negativt att volymen i den yrkesinriktade ar-
betsmarknadsutbildningen har sjunkit från 1990-talets nivåer, utan snarare
tvärtom. IFAU finner inget stöd i den senaste tidens forskning för att arbets-
marknadsutbildning skulle vara en bra insats i allmänhet och inte heller för
att utbildningen skulle vara särskilt bra för traditionellt svaga grupper. Mot
bakgrund av arbetsmarknadsutbildningens dåliga resultat i jämförelse med
olika typer av subventionerad anställning kan man, enligt IFAU, påstå att
man gör de svaga grupperna en björntjänst genom att prioritera dem i ar-
betsmarknadsutbildning, då andra insatser visat sig ge bättre resultat.
Svenskt Näringsliv anser att det är viktigt att både övergripande och verk-
samhetsinriktade mål för de arbetsmarknadspolitiska insatserna formuleras så
att de verkligen är möjliga att påverka med arbetsmarknadspolitik och att de
också mäter effekter av verksamhetens eget bidrag till det mål som ska upp-
nås. Det är av samma anledning viktigt att undvika målformuleringar där
man snarare mäter graden av verksamhetens medelsuppfyllelse än graden av
måluppfyllelse. Svenskt Näringsliv anser vidare att verksamheten i alltför
hög grad har fokuserats på arbete med de sökande och inte i tillräckligt stor
utsträckning tagit sin utgångspunkt i företagens behov. En indikation på detta
synsätt är, enligt Svenskt Näringsliv, att av sex övergripande mål 2002 var
det endast ett som hade fokus på företagens behov av arbetskraft. Detta mål
mäter dessutom snarare förmedlingens förmåga att leverera kvantitet än
kvalitet. Enligt Svenskt Näringsliv visar de studier som finns över olika
förmedlingars effektivitet att ett företagsinriktat arbetssätt leder till fler ar-
betstillsättningar utan att de fördelningspolitiska målen om långtidsarbetslös-
het och långtidsinskrivning påverkas negativt. Utformningen av målen pre-
mierar dock inte detta arbetssätt. Svenskt Näringsliv anser vidare att målet	174

om arbete efter arbetsmarknadsutbildning har både för- och nackdelar. En	Fel! Okänt namn
nackdel är att omfattningen av den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildning-	på
en kan komma att styras i alltför hög grad av kortsiktiga arbetsmarknadsbe-	dokumentegenskap
hov. Men det bidrar också till att uppnå högre träffsäkerhet. Enligt Svenskt	.:Fel! Okänt namn
Näringsliv skulle AMS även inom ramen för nuvarande strukturer, genom en	på
översyn av mål och målstruktur, kunna göra mycket för att matcha jobb och	dokumentegenskap
arbetslösa bättre.	.
TCO håller med om att de arbetsmarknadspolitiska målen inte är utfor-	Bilaga 2
made eller anpassade för en effektiv styrning av den arbetsmarknadspolitiska
verksamheten och att de har skapat målkonflikter och suboptimering och att
problemen bör åtgärdas. Enligt TCO bör arbetsmarknadspolitiken få en star-
kare tillväxtpolitisk roll genom att bl.a. involveras som en naturlig del i till-
växtprogrammen och de regionala partnerskapen. TCO anser att det är viktigt
att en grundläggande översyn görs av nuvarande verksamhetsmål och att
målen i högre grad speglar rådande arbetsmarknadsläge och verkets roll
inom arbetsmarknadspolitiken. Det åligger, enligt TCO, regering och riksdag
ett ansvar att se över styrinstrumenten för AMV.
Enligt SACO har revisorerna visat på en komplex målkarta bestående av
ibland motsägelsefulla eller felaktiga mål. Mot bakgrund av detta stöder
SACO revisorernas förslag om att regeringen bör få i uppdrag att göra en
generell översyn av mål och målstruktur inom arbetsmarknadspolitiken.
LO anser inte att regeringen för närvarande bör ges i uppdrag att göra en
generell översyn av mål och målstrukturer inom arbetsmarknadspolitiken. En
ordentlig omorganisation har, enligt LO, gjorts inom AMS i syfte att nå mål
och målstrukturer såsom revisorerna efterlyst.

3 Förbättra regeringens resultatredovisning

I rapporten föreslår Riksdagens revisorer att regeringen bör få i uppdrag att förbättra resultatredovisningen i budgetpropositionen.

Statskontoret konstaterar att stora delar av den kunskap som finns om ar- betsmarknadspolitiken inte tas till vara.

AMS delar revisorernas uppfattning att resultatinformationen kan förbätt- ras. Enligt AMS har det mot denna bakgrund etablerats en ny utvärderings- och analysavdelning inom styrelsen. Avdelningen ska bl.a. utveckla en resul- tatorienterad statistik som revisorerna, enligt AMS, efterlyser. AMS pekar också på att styrelsen på uppdrag av regeringen arbetar med att upprätta

175

verksamhetsgrenar. Detta ska, enligt AMS, radikalt öka verkets förutsätt-	Fel! Okänt namn
ningar för resultatredovisning etc.	på
Enligt Länsarbetsnämnden i Stockholms län bör en förbättrad målstruktur	dokumentegenskap
på ett helt annat sätt göra det möjligt att tillgodose kraven på resultatredovis-	.:Fel! Okänt namn
ningen. AMS nya utvärderings- och analysfunktion kommer, enligt nämn-	på
den, att ge regeringen möjlighet att förbättra sin återrapportering och analys	dokumentegenskap
till riksdagen.	.
Länsarbetsnämnden i Jönköpings län delar uppfattningen att resultatin-	Bilaga 2
formationen kan förbättras. Nämnden pekar också på att det skapats en ny
utvärderings- och analysavdelning inom AMS och att det pågår ett arbete
med resultatredovisning på verksamhetsgrenar.
IFAU håller i stort med revisorerna. Enligt IFAU är det viktigt att Närings-
departementets arbetsmarknadsenhet har kompetens att både genomföra egen
uppföljning av politiken och bedöma externa uppföljningar och utvärdering-
ar. IFAU vill även påpeka att utvärdering i form av effektstudier bör ges
större utrymme i regeringens resultatredovisning. Sådana studier kräver
emellertid en längre uppföljningshorisont än t.ex. ett kalenderår och kan
därför inte hänföras direkt till den verksamhet som bedrevs av AMV under
det föregående året.
Enligt Svenskt Näringsliv är en förutsättning för att politikerna ska kunna
göra rätt avvägningar när det gäller allokeringen av samhällets resurser att
det fortlöpande görs adekvata analyser av insatsernas effektivitet.
SACO anser att revisorernas förslag är riktigt.

4 Se över verksamhetsplaneringen inom AMV

I rapporten föreslår Riksdagens revisorer att regeringen bör ge AMS i upp- drag att i grunden omarbeta verksamhetsplaneringen.

Enligt Statskontoret bör det t.ex. vara möjligt att förbättra i vart fall vissa delar av styrningen inom AMV också inom ramen för de övergripande förut- sättningar som råder för närvarande. Ett exempel är att förbättra kunskapen om organisationens mål, vilket bör kunna ske omedelbart.

ESV tillstyrker revisorernas förslag.

AMS delar revisorernas bedömning och har därför sedan 2001 bedrivit ett konkret åtgärdsarbete för att införa en ny verksamhetsplanering. Ett omfat- tande utvecklingsarbete pågår enligt AMS. Målet är att en helt ny modell ska vara i tillämpning budgetåret 2004. AMS framhåller att revisorernas förslag sedan mer än ett år är föremål för åtgärdsinsatser. Ett flertal olika åtgärder redovisas i AMS remissvar. Det är t.ex. en ny myndighetsinstruktion, en ny ledningsorganisation, det s.k. fempunktsprogrammet och åtgärder för att tydliggöra AMS roll som chefsmyndighet. Tillskapandet av en tydlig linjeor- ganisation var, enligt AMS, en av förutsättningarna för att initiera, leda och styra det nu pågående ändringsarbetet.

Enligt AMS överensstämmer revisorernas kritik med den kritik som styrel- sen framförde 1999 och 2000, dvs. för tre år sedan. AMS anser att Riksda- gens revisorer ägnar uppmärksamheten åt att måla upp allvarliga brister inom verket, utan att redovisa de åtgärder som har vidtagits under 2001 och 2002

176

och som planeras vidtas under 2003. Enligt AMS skapar därmed revisorerna,	Fel! Okänt namn
medvetet eller omedvetet, en skev och osaklig bild av förhållandena inom	på
verket.	dokumentegenskap
Länsarbetsnämnden i Stockholms län anser att en översyn av verksamhets-	.:Fel! Okänt namn
planeringen är onödig eftersom den för närvarande håller på att omarbetas	på
inom AMV. Nämnden pekar dock på att en fastare målstruktur och tidiga	dokumentegenskap
preliminära mål gör det enklare att föra ut och förankra målen hos alla an-	.
ställda. Enligt nämnden bör verksamhetsmålen ha ett tydligare samband med	Bilaga 2
arbetsmarknadsförhållanden, och valda målnivåer måste korrespondera mot
tillgängliga resurser. Nämnden anser däremot inte att resursfördelningen ska
kopplas till effektivitetsvariabler.
Länsarbetsnämnden i Uppsala län redovisar att en viktig utgångspunkt i
arbetet med styrningsfrågor är att sträva efter medarbetarnas delaktighet och
utnyttja deras kompetens. Det genomförs organisationsundersökningar och
systematiska genomgångar av arbetsförmedlingskontoren. Det har dessutom
inrättats en speciell funktion för att snabbt följa upp arbetssökandes och
arbetsgivares uppfattning om verksamheten. Länet följer också utvecklingen
i andra län med särskilt fokus på näraliggande arbetsmarknader. En systema-
tisk benchmarking är dock svår att genomföra på grund av vitt skilda arbets-
marknader och organisationer i olika län. Nämnden delar vidare revisorernas
uppfattning om att resursfördelning är ett viktigt styrinstrument. Det är vik-
tigt att det finns en logisk struktur i hur resurser fördelas. Det är också, enligt
nämnden, olyckligt om län resursmässigt avlövas på grund av goda resultat.
Med hänsyn till att arbetsmarknad och organisationer är så olika är det inte
heller givet att länen ska följa en central fördelningsmodell.
Länsarbetsnämnden i Södermanlands län tillstyrker att verksamhetsmålen
på regional och lokal nivå i allt större utsträckning bör kopplas till länspro-
gnoserna och även till arbetsförmedlingskontorens marknadsbedömningar.
Nämnden delar också rapportens synpunkter på att kännedom om verksam-
hetsmålen tidigare inte klart och tydligt funnits hos varje medarbetare.
Länsarbetsnämnden i Jönköpings län delar revisorernas bedömning och
pekar i likhet med AMS på att en ny modell håller på att utvecklas.
Länsarbetsnämnden i Västerbottens län redovisar att nämnden vidtagit ett
antal åtgärder för att stärka verksamhetsplaneringen och öka dess genomslag
i organisationen. Länets fördelningsmodeller förändrades 2001. Modellen för
fördelning av verksamhetsmål har förändrats, och länet har i samband med
detta tagit intryck av revisorernas synpunkter. Under hösten 2002 har länet
tagit fram en ny modell för verksamhetsplaneringen där ambitionen varit att
tydliggöra sambanden mellan målnivåerna och kopplingen till verkets över-
gripande mål. Nämnden redovisar också den organisation för s.k. målstrate-
ger som finns i länet. År 2001 inrättades även en länsledning.
Svenskt Näringsliv tillstyrker revisorernas förslag.
TCO pekar på att de problem som lyfts fram i rapporten delvis har upp-
märksammats i det s.k. fempunktsprogrammet. De förslag som läggs fram
bör, enligt TCO, beaktas i fempunktsprogrammet.
SACO anser att revisorernas förslag är riktigt.
LO anser att en ordentlig omorganisation har gjorts inom AMS i syfte att
nå mål och målstrukturer såsom revisorerna efterlyser.	177

5 Överväg preliminära verksamhetsmål för AMV

I rapporten föreslår Riksdagens revisorer att regeringen bör överväga möjlig- heten att ge AMV preliminära verksamhetsmål i god tid för att underlätta verkets verksamhetsplanering.

ESV tillstyrker revisorernas förslag.

AMS delar revisorernas bedömning att det finns stora fördelar med att komma i gång med planeringsarbetet i god tid inför gällande budgetår. De åtgärder som AMS har vidtagit och planerar att vidta med avseende på verk- samhetsgrenar, verksamhetsmål och verksamhetsplanering syftar bl.a. till att just uppnå en optimal planeringshorisont inom verket. Enligt AMS är åtgär- der i linje med revisorernas kritik under implementering.

Länsarbetsnämnden i Stockholms län instämmer till fullo i önskemålet. Om länsarbetsnämnden får en tydlig målstruktur och en verksamhetsanalys med angivande av preliminära verksamhetsmål i god tid före verksamhetså- rets början kommer nämnden på ett helt annat sätt än i dag att kunna organi- sera, planera och också förankra verksamhetens mål bland medarbetarna.

Länsarbetsnämnden i Uppsala län pekar på att sena beslut om verksam- hetsmål och budget kan försvåra den länsinterna förankrings- och plane- ringsprocessen.

Länsarbetsnämnden i Södermanlands län anser att preliminära verksam- hetsmål kan ges tidigt för en bättre förankring och längre planeringsperiod för länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingskontor. En längre planeringspe- riod medverkar också, enligt nämnden, till större möjlighet att fördjupa kun- skapen i organisationen om syftet med respektive mål.

Länsarbetsnämnden i Jönköpings län skulle gärna se att preliminära mål erhålls i god tid, vilket skulle medföra bättre möjligheter till planering.

Länsarbetsnämnden i Västerbottens län håller med om betydelsen av att möjliggöra en tidig start på planeringsprocessen.

IFAU instämmer i vad revisorerna säger om att det kan vara till nytta för AMV att få ta del av preliminära verksamhetsmål innan de slutliga är fär- diga.

Svenskt Näringsliv tillstyrker revisorernas förslag.

TCO anser att det är tveksamt om det ska införas preliminära verksam- hetsmål för myndigheten. Det kan, enligt TCO, snarare leda till nya målkon- flikter och ytterligare försämra planerings- och uppföljningsprocessen.

SACO anser att revisorernas förslag är riktigt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

6 Förbättra kunskaperna om målen

I rapporten föreslår Riksdagens revisorer att regeringen på ett tydligare sätt bör motivera varför verksamhetsmål förändras, hur verksamhetsmålen hänger ihop och hur de är kopplade till de mer överordnade målen för ar- betsmarknadspolitiken.

Enligt Statskontoret bör det vara möjligt att förbättra kunskapen om organi- sationens mål. Detta bör kunna ske omedelbart. Här finns, enligt kontoret, stora brister, särskilt hos handläggarna vid arbetsförmedlingarna.

178

ESV tillstyrker revisorernas förslag.	Fel! Okänt namn
AMS delar revisorernas bedömning. AMS pekar på att med verksamhets-	på
grenar, verksamhetsmål, uppföljning och erforderligt IT-stöd samt med den	dokumentegenskap
nya lednings- och styrningsmodellen, ny verksamhetsplanering och fortsatta	.:Fel! Okänt namn
kontinuerliga utbildningsinsatser inom AMV kommer kunskapsläget kring	på
målen att öka väsentligt. Stora förbättringar har, enligt AMS, redan ägt rum,	dokumentegenskap
vilket är en förklaring till de avsevärda resultatförbättringarna avseende	.
måluppfyllelse som nåddes från 2001 till 2002. En påtaglig åtgärd i sam-	Bilaga 2
manhanget är, enligt AMS, de totalt ca 10 000 utbildningstimmarna för Af-
cheferna kring verksamhetsmål, planeringsformer samt resultat och uppfölj-
ning som genomförts under 2002.
Enligt Länsarbetsnämnden i Jönköpings län har arbetet med förankring av
mål samt uppföljning förändrats sedan revisorerna besökte länet. I dag ge-
nomförs kontorsdialoger för förankring av mål. Vidare genomförs varje
månad mål- och resultatuppföljning.
Länsarbetsnämnden i Västerbottens län pekar på att målens funktion måste
vara klar och tydlig för alla i organisationen om styrsystemet ska fungera.
Enligt nämnden är den enkätundersökning som redovisas i rapporten en
nedslående läsning, och understryker vikten av en nära dialog mellan ledning
och medarbetare om mål och resultat. Länsarbetsnämnden har i strukturen
för verksamhetsplanen 2003 betonat verksamhetsmålen och försökt att
åskådliggöra sambanden mellan verksamhetsmålen och överliggande målni-
våer. Vidare har nämnden strävat efter att koppla verksamhetsmålen till det
övergripande målet i syfte att öka förståelsen för de vidare effekterna av
verksamhetens uppdrag.
Svenskt Näringsliv tillstyrker revisorernas förslag.
För att få en bättre resultatstyrning är det, enligt TCO, särskilt viktigt att
öka kunskapen och medvetenheten om verksamhetsmålen bland myndighet-
ens anställda.
SACO anser att revisorernas förslag är riktigt.

7 Uppföljning och utvärdering måste stärkas inom

AMS

I rapporten föreslår Riksdagens revisorer att regeringen bör ge AMS i upp- drag att generellt sett förbättra uppföljnings- och utvärderingsverksamheten.

Statskontoret pekar på att det genomförts ett stort antal utredningar och ut- värderingar av arbetsmarknadspolitiken och att det borde finnas ett bra un- derlag för att förändra och förbättra verksamheten. Kontoret konstaterar dock att stora delar av den kunskapen inte tas till vara. Ett annat exempel är, enligt Statskontoret, uppföljningarna av de olika länsarbetsnämndernas verksamhet och resultat. Verksamhetens omfattning och organisation skapar goda möj- ligheter för jämförelser och analyser. De bör, enligt kontoret, vara ett viktigt underlag för att förbättra verksamheten vid vissa länsarbetsnämnder eller arbetsförmedlingar, formulera realistiska regionala mål och fördela resurser- na på ett effektivt sätt.

ESV tillstyrker revisorernas förslag.	179

AMS pekar på att en ny organisation för styrelsen införs i början av 2003.	Fel! Okänt namn
En ny avdelning för analys och utvärdering inrättas (se även avsnitt 3). Den 1	på
mars 2003 påbörjar den nya avdelningen sin ordinarie verksamhet med ut-	dokumentegenskap
värdering, analys och resultatredovisning av de arbetsmarknadspolitiska	.:Fel! Okänt namn
insatserna. Enligt AMS är åtgärder sålunda vidtagna. Det framgår också av	på
AMS remissvar att styrelsens och ledningens betoning på att fullfölja upp-	dokumentegenskap
draget från riksdag och regering har bidragit till att måluppfyllelsen under	.
2002 blivit avsevärt bättre på de flesta arbetsförmedlingskontor. Enligt AMS	Bilaga 2
har således stora förändringar ägt rum, vilket är en viktig förklaring till de
avsevärda resultatförbättringarna.
Länsarbetsnämnden i Stockholms län delar AMS uppfattning.
Enligt Länsarbetsnämnden i Jönköpings län har AMS skapat en ny organi-
sation för analys och utvärdering.
IFAU håller med revisorerna om att det är viktigt att följa upp och utvär-
dera arbetsmarknadspolitiken. IFAU vill dock poängtera att ansvaret för
dokumentationen och uppföljningen av den egna verksamheten ska ligga hos
myndigheten, medan ansvaret för utvärdering ska ligga på ett från myndig-
heten fristående organ. Det utesluter, enligt IFAU, inte att även andra än
AMV ägnar sig åt uppföljning eller att AMV ägnar sig åt utvärdering; men
ansvaret ska vara tydligt så att uppföljning och utvärdering verkligen kom-
mer till stånd.
Svenskt Näringsliv tillstyrker revisorernas förslag.
SACO anser att revisorernas förslag är riktigt.

8 Utveckla länsarbetsnämndernas verksamhets- redovisning

I rapporten föreslår Riksdagens revisorer att instruktionen för AMV bör skärpas i den meningen att det införs ett direkt krav på länsarbetsnämnderna att följa upp verksamheten. Det kan förslagsvis ske i form av verksamhets- bokslut där den egna verksamheten analyseras.

ESV tillstyrker revisorernas förslag.

En förutsättning för att i chefsmyndigheten AMS upprätthålla en god verk- samhetsplanering, kvalitet i genomförandet i förmedlingsarbetet, god upp- följning och utvärdering är, enligt AMS, att länsarbetsnämnderna utgör en väl integrerad del i verkets linjeorganisation. Utifrån regeringens beslut om en myndighetsinstruktion pågår arbetet med att skapa tydliga ansvarsroller såväl för AMS som för länsarbetsnämnderna. En viktig del är, såsom revisorerna påpekar, att nämndernas ansvar för verksamhetsplanering och uppföljning tydliggörs. Härvidlag har, enligt AMS, såväl regeringen som styrelsen vidta- git åtgärder. Enligt AMS har en ny ledningsorganisation upprättats, chefsor- ganisationens och länsarbetsdirektörernas roll och ansvar för bl.a. verksam- hetsplanering och uppföljning har preciserats och fokus på dessa frågor har ökat avsevärt under de senaste två åren. Enligt AMS har detta lett till resul- tatförbättringar.

Länsarbetsnämnden i Stockholms län instämmer i att det är av stort värde
att länsarbetsnämnderna analyserar den egna verksamheten. En sådan analys	180
	180

bör dock ske på ett enhetligt sätt i samtliga län. Riktlinjer för detta bör, enligt	Fel! Okänt namn
nämnden, utarbetas av chefsmyndigheten AMS inom ramen för det pågående	på
utvecklingsarbetet.	dokumentegenskap
Länsarbetsnämnden i Uppsala län delar uppfattningen att nämnderna be-	.:Fel! Okänt namn
höver göra egna systematiska uppföljningar och analyser av sin verksamhet.	på
Förutom det mervärde detta ger för utformningen av den egna verksamheten	dokumentegenskap
ger det också bättre förutsättningar att presentera och tydliggöra verksamhet-	.
en för externa intressenter. Samtidigt fordras att länsarbetsnämnderna har	Bilaga 2
kompetens för detta och möjligheter att göra egna uttag ur befintliga inform-
ationssystem.
Länsarbetsnämnden i Jönköpings län pekar på att den har genomfört en
organisationsöversyn samt skapat en ny ledningsorganisation. Nämnden
bedömer att detta ska effektivisera organisationen.
Länsarbetsnämnden i Västerbottens län håller med om att det är mycket
viktigt att stärka uppföljning och utvärdering och att detta även gäller den
regionala nivån, inom tillgängliga ramar. Att följa upp och utvärdera verk-
samheten är, enligt nämnden, helt nödvändigt och kan göras på många sätt.
Nämnden pekar på att den sedan 1997, på eget initiativ, tagit fram ett s.k.
verksamhetsbokslut som tillsammans med annan uppföljning bidrar till att ge
en bild av vad som fungerar och inte fungerar i verksamheten. Områden som
går att utveckla vidare är speciellt uppföljning och utvärdering av effektivi-
tet, flöden inom processerna på arbetsförmedlingarna och kvaliteten på upp-
gifterna i registren.
IFAU håller med revisorerna om att det är av stor vikt att länsarbetsnämn-
derna utvecklar sin redovisning samt att den håller en hög kvalitet. Det är
viktigt att såväl länsarbetsnämnder som arbetsförmedlingar arbetar aktivt
med uppföljning. IFAU anser dock inte att det ska finnas krav på att länsar-
betsnämnderna ska utvärdera sin verksamhet. Utvärdering handlar om kvali-
ficerade forskningsuppgifter, och det är inte rimligt att bygga upp sådan
kompetens vid samtliga länsarbetsnämnder.
Svenskt Näringsliv tillstyrker revisorernas förslag.
SACO anser att revisorernas förslag är riktigt.

181

Innehållsförteckning

1	Inledning.................................................................................................		1
	1.1	Bakgrund ........................................................................................	1
	1.2	Inriktning och slutsatser..................................................................	1
	1.3	Allmänna synpunkter från remissinstanserna .................................	2
2	Revisorernas överväganden ....................................................................		2
	2.1	Översyn av mål och målstruktur .....................................................	2
	Rapporten................................................................................................		2
	Remissinstanserna...................................................................................		5
	Revisorerna .............................................................................................		7
	2.2	Regeringens resultatredovisning .....................................................	8
	Rapporten................................................................................................		8
	Remissinstanserna...................................................................................		9
	Revisorerna ...........................................................................................		10
	2.3	Verksamhetsplaneringen inom AMV ...........................................	10
	Rapporten..............................................................................................		10
	Remissinstanserna.................................................................................		13
	Revisorerna ...........................................................................................		15
	2.4	Preliminära verksamhetsmål för AMV .........................................	16
	Rapporten..............................................................................................		16
	Remissinstanserna.................................................................................		17
	Revisorerna ...........................................................................................		17
	2.5	Kunskaperna om målen ................................................................	18
	Rapporten..............................................................................................		18
	Remissinstanserna.................................................................................		18
	Revisorerna ...........................................................................................		19
	2.6	Uppföljning och utvärdering inom AMS ......................................	19
	Rapporten..............................................................................................		19
	Remissinstanserna.................................................................................		20
	Revisorerna ...........................................................................................		21
	2.7	Länsarbetsnämndernas verksamhetsredovisning ..........................	22
	Rapporten..............................................................................................		22
	Remissinstanserna.................................................................................		23
	Revisorerna ...........................................................................................		24
3	Revisorernas förslag .............................................................................		25
	Översyn av mål och målstruktur ..........................................................		25
	Regeringens resultatredovisning ...........................................................		25
	Verksamhetsplaneringen inom AMV ...................................................		25
	Preliminära verksamhetsmål för AMV .................................................		25
	Kunskaperna om målen ........................................................................		25
	Uppföljning och utvärdering inom AMS ..............................................		26
	Länsarbetsnämndernas verksamhetsredovisning ..................................		26
Bilaga 1
Rapport 2002/03:2 Styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna ..............			27
Förord ...........................................................................................................			29
Sammanfattning............................................................................................			31

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

182

1 Granskningens bakgrund och inriktning ...............................................		33	Fel! Okänt namn
1.1	Bakgrund ......................................................................................	33	på
1.2	Syfte..............................................................................................	34	dokumentegenskap
1.3	Utgångspunkter.............................................................................	34	.:Fel! Okänt namn
1.4	Inriktning ......................................................................................	35	på
1.5	Rapportens innehåll ......................................................................	35	dokumentegenskap
2 Arbetsmarknadsorganisationens uppbyggnad och funktion..................		36	.
2.1	Riksdagen .....................................................................................	36
2.2	Regeringen....................................................................................	36
2.3	Arbetsmarknadsverket ..................................................................	36
2.4	Ny ledningsform vid länsarbetsnämnderna...................................	39
3 Den ekonomiska styrningen och de arbetsmarknadspolitiska målen ....		41
3.1	Den ekonomiska styrningen..........................................................	41
3.2	Krav på struktur och mål...............................................................	44
3.3	Riksdagens och regeringens mål för arbetsmarknadspolitiken .....	46
4 Vad styr egentligen målen?...................................................................		52
4.1	Arbetsmarknadspolitikens överordnade mål.................................	52
4.2	Verksamhetsmål och andra mål ....................................................	59
5 Regeringens uppföljning av målen .......................................................		79
5.1	Analys av måluppfyllelsen............................................................	79
5.2	Regeringens uppföljning av målen ...............................................	80
5.3	Vad har resultatet blivit?...............................................................	86
5.4	Riksdagens bedömning .................................................................	89
6 Styrning och uppföljning inom AMV ...................................................		90
6.1	Verksamhetsplanering och andra styrformer ................................	90
6.2	Riktlinjer.......................................................................................	92
6.3	Precisering och fördelning av verksamhetsmål...........................	100
6.4	Resursfördelning.........................................................................	107
6.5	Planering av åtgärder och anslag ................................................	113
6.6	Uppföljning och utvärdering.......................................................	117
6.7	Utvecklingsarbete inom AMV ....................................................	126
7 Revisorernas bedömningar och förslag ...............................................		128
7.1	Allmänt .......................................................................................	128
7.2	Revisorernas förslag ...................................................................	129
Referenser...................................................................................................		142
Bilaga 1 Enkätundersökningen ...................................................................		147
Bilaga 2 Finansiell styrning och uppföljning ..............................................		149
Bilaga 3 Mål för verksamhetsgrenar och återrapporteringskrav 2002 ........		156
Bilaga 4 Verksamhetsmål 2000-2002 .........................................................		158
Bilaga 5 Tidsplan för arbetet med verksamhetsplaneringen under
hösten 2001.................................................................................................		160
Bilaga 6 AMS riktlinjer – utformning och innehåll 2002 ...........................		161
Bilaga 7 Länsarbetsnämndernas riktlinjer – övergripande innehåll ............		164
Bilaga 8 Resursfördelningsmodeller...........................................................		165
Bilaga 9 AMV:s system för ekonomistyrning (Presto)...............................		169
Bilaga 10 De fyra länsarbetsnämndernas bedömningar av
måluppfyllelsen för 2001 ............................................................................		170
			183

Bilaga 2			Fel! Okänt namn
Sammanfattning av remissyttranden över rapport 2002/03:2 Styr-			på
ningen av AMS och länsarbets-nämnderna ................................................		172	dokumentegenskap
	Följande remissinstanser har yttrat sig:...............................................	172	.:Fel! Okänt namn
	Följande remissinstanser har inte yttrat sig:........................................	172	på
1	Allmänna synpunkter...............................................................................	172	dokumentegenskap
2	Se över mål och målstruktur ....................................................................	173	.
3	Förbättra regeringens resultatredovisning................................................	175
4	Se över verksamhetsplaneringen inom AMV ..........................................	176
5	Överväg preliminära verksamhetsmål för AMV......................................	178
6	Förbättra kunskaperna om målen.............................................................	178
7	Uppföljning och utvärdering måste stärkas inom AMS ...........................	179
8	Utveckla länsarbetsnämndernas verksamhets-redovisning ......................	180

Elanders Gotab, Stockholm 2003

184

därför att det fanns skäl att skapa en mer sammanhållen organisation och	Fel! Okänt namn
därigenom också förtydliga AMS roll som chefsmyndighet inom AMV.4	på
För att skapa bättre förutsättningar för en tydligare styrning och ansvars-	dokumentegenskap
fördelning inom AMV ansåg regeringen att ledningsformen vid länsarbets-	.:Fel! Okänt namn
nämnderna skulle ändras till styrelser med begränsat ansvar. Länsarbets-	på
nämndernas uppgift kommer även i fortsättningen att vara att leda, samordna	dokumentegenskap
och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i länet och se till att	.
den bedrivs effektivt.	Bilaga 1
Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera resultatet av änd-
ringarna och lämna förslag på hur den fortsatta styrningen av AMV bör ske
(uppdraget ska slutredovisas den 15 januari 2004). Därefter ska regeringen ta
ställning till hur den fortsatta styrningen av AMV lämpligen bör ske.

veridgekurvan på riks- och länsnivå. Kurvan kan sägas beskriva matchnings-	Fel! Okänt namn
processen på arbetsmarknaden med hjälp av ett samband mellan arbetslös-	på
hets- och vakanstal över tiden. Beveridgekurvan är ett användbart verktyg för	dokumentegenskap
att tolka arbetslöshetsförändringar (Figur 4.4). En högre matchningseffektivi-	.:Fel! Okänt namn
tet innebär att det med ett givet antal arbetssökande krävs färre utestående	på
vakanser för att nyanställningar ska komma till stånd. Kurvan förskjuts då i	dokumentegenskap
riktning mot origo.	.
Sambanden kan dock lätt bli missvisande om det sker förändringar som	Bilaga 1
påverkar hur många vakanser som anmäls till förmedlingen. Som framgår av
Figur 4.3 tycks det ha skett en trendmässig nedgång av förmedlingens andel
av de lediga platserna. Det bör ha medfört en förskjutning inåt av kurvan,
dvs. en minskning av det registrerade antalet vakanser vid given arbetslöshet.
Detta kan tolkas som att matchningseffektiviteten har förbättrats utan att det
skett några reella förändringar eller att den i realiteten har försämrats.

indikatorer eliminera behovet av utvärderingar eller lönsamhetsbedömningar.	Fel! Okänt namn
Det har dock etablerats en form av målstyrning som tagit över det mesta från	på
den kommersiella verksamheten, dock inte det helt centrala, nämligen lön-	dokumentegenskap
samhetsanalyser.	.:Fel! Okänt namn
	på
	dokumentegenskap
	.
	Bilaga 1

programmen och arbetslösheten, anslagen och de arbetsmarknadspolitiska	Fel! Okänt namn
programmen.	på
I instruktionen för AMV ställs inga krav på att länsarbetsnämnderna ska	dokumentegenskap
följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksam-	.:Fel! Okänt namn
heten. Enligt revisorernas uppfattning behöver i första hand uppföljnings-	på
verksamheten förstärkas, men även viss utvärderingsverksamhet kan behöva	dokumentegenskap
övervägas. Revisorerna föreslår därför att regeringen åtminstone inför en	.
bestämmelse i instruktionen om att länsarbetsnämnderna ska följa upp sin	Bilaga 1
verksamhet. Det kan t.ex. ske i form av det verksamhetsbokslut som redovi-
sats ovan. AMS bör utfärda närmare bestämmelser om utformningen så att
den bl.a. blir likformig och därmed underlättar för utomstående bedömare att
analysera verksamheten.

ret 1998, vilket minskade anslagsredovisningen. Om förändringen inte	Fel! Okänt namn
skett skulle AMS ha överskridit anslaget med 300 miljoner kronor.	på
Detta berodde på en mycket hög omfattning av och ökade styckkostna-	dokumentegenskap
der för åtgärderna.	.:Fel! Okänt namn
	på
	dokumentegenskap
	.
	Bilaga 1