Allmänhetens intresse för fondsparande har inneburit att fondbolagen har blivit en allt viktigare aktör på marknaden. Före senare tids börsnedgång förvaltades ca tio procent av det samlade svenska börsvärdet av fondbolag.
Den rättsfigur som den svenska fondlagen skapat – fondbolaget – är emellertid i flera avseenden till nackdel för andelsägaren. Detta gäller särskilt den fördelning av rättigheter som det implicita kontraktet mellan andelsägare och fondbolag/förvaltare ger upphov till. Andelsägarna saknar möjlighet att övervaka förvaltningen av sin placering eller påverka hur rösträtten utnyttjas för de aktier fonden investerat i, dvs. för det kapital andelsägarna äger. I själva verket är det svårt att finna något land, möjligtvis med undantag för Tyskland, som så konsekvent berövat andelsägarna sina rättigheter som Sverige.
Flera metoder kan tillgripas för att stärka andelsägarnas inflytande och undvika intressekonflikter. Den enklaste består i att tillåta andelsägarna att byta fond utan att detta utlöser beskattning av eventuella realisationsvinster. En sådan ordning skulle i praktiken ge andelsägarna goda möjligheter att uttrycka sitt gillande eller ogillande genom att köpa/sälja andelar, dvs. rösta med fötterna. Förutom att detta stärker andelsägarnas rättigheter, ökar konkurrensen på fondmarknaden.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om andelsägarnas rätt att byta fond utan att detta byte ger upphov till några skattekonsekvenser.
Fondlagen skapar i sin nuvarande konstruktion en rättsfigur som kan karaktäriseras av att andelsägarna satsar riskkapital i utbyte mot en andel i fondens värdeökning. Lagen utgår från att fonden bildats på initiativ av ett fondbolag efter godkännande av Finansinspektionen. Fondbolaget skall vara ett aktiebolag och representanter i fondbolagens styrelse tillsätts av fondbolagens ägare. Lagen tillåter dock enskilda fonder att införa regler för representation i styrelse för att tillgodose önskemål från de andelsägare som föredrar fonder med andelsägarinflytande. Det är fondbolaget som sköter hela förvaltningen och hyser kompetent personal för detta ändamål. Andelsägarna har inget inflytande över förvaltningen.
Till varje fondbolag skall knytas ett förvaringsinstitut som enligt fondlagen skall vara en bank eller ett annat kreditinstitut. Fondbolaget och dess förvaringsinstitut skall enligt fondlagen handla oberoende av varandra och uteslutande i andelsägarnas intresse. Är fondbolaget ägt av en bank, vilket som regel är fallet, kan förvaringsinstitutet vara identiskt med ägaren av fondbolaget. Detta bäddar för potentiella intressekonflikter t.ex. rörande avgiftssättningen för de tjänster som förvaringsinstitutet utför, men innebär också en ökad risk vid fallissemang.
Själva värdepappersfonden har också en speciell juridisk konstruktion. Den kan inte förvärva rättigheter eller ta på sig skyldigheter. Andelar i en fond innebär därför ingen äganderätt till de bakomliggande tillgångarna. Inte heller kan fonden föra talan inför domstol eller någon annan myndighet. Dessa rättigheter har i stället överförts till fondbolaget. Det betyder bland annat att andelsägare avstår från den rätt till medinflytande över förvaltningen av det företag, i vars aktier fonden investerar och som enligt aktiebolagslagen normalt följer av rösträtten vid aktieförvärv. Denna rätt har i stället tilldelats fondbolaget.
Som en direkt konsekvens av den svenska fondlagens konstruktion har andelsägarna inte längre något lagstadgat inflytande över fonderna utan deras inflytande begränsas till att sälja sina andelar om de är missnöjda med verksamheten. Men denna metod är förenad med betydande kostnader – eventuell realisationsvinst kan inte uppskjutas utan måste beskattas omedelbart – varför dess effektivitet i praktiken är begränsad.
Fondlagens uppbyggnad innebär i stället att Finansinspektionen givits en mycket central och jämförelsevis aktiv roll. Denna roll framträder tydligt närhelst en fond skall bildas, ändra inriktning eller läggas samman med en annan eller på annat sätt förändras. Det investerarskydd som andelsägare erhåller kommer dels att vara beroende av hur fondbolagen utövar sin ägarroll, dels hur inspektionen utövar sin övervakningsroll.
Ett fondbolag kan efter tillstånd av Finansinspektionen lägga samman värdepappersfonder. Tillstånd lämnas om åtgärden kan anses förenlig med fondandelsägarnas intressen eller om placeringsinriktning och fondbestämmelser är likartade i den nybildade fonden. En fond kan också delas om det anses förenligt med fondandelsägarnas intressen. När ett tillstånd av endera slag mottagits skall andelsägarna meddelas om detta. Det är först när Finansinspektionen lämnat tillstånd som andelsägarna behöver informeras om förändringarna. Men genom att informationen ges först efter det att förändringen inträffat, berövas andelsägarna möjligheten att i förväg genom eget agerande (köp alternativt försäljning av andelar) kompensera sig för beslutet i fråga.
Andelsägarna saknar således även i dessa förändringsfall varje form av inflytande och det är förenat med svårigheter att kontrollera de ekonomiska effekterna av sådana förändringar. Enligt fondlagen har inspektionen att tillgripa en skönsmässig bedömning av om åtgärden kan anses förenlig med fondandelsägarnas intressen. I realiteten kommer myndigheten i dessa fall att företräda andelsägarna gentemot fondbolaget. Men inspektionens roll kan aldrig få karaktären av renodlat partsföreträdarskap. Rollen som ”företrädare” begränsas till de fall fondbolagen behöver denna genom att begära tillstånd för en viss förändring av verksamheten. Inspektionen kan exempelvis inte på andelsägarnas vägnar kräva upphandling av tjänsten som förvaringsinstitut för att garantera lägsta möjliga avgifter.
Lojalitetsplikten omfattar även utövandet av rösträtten i de företag fonden investerar i. Detta är även en naturlig följd av att andelsägarna saknar rätt att utse ledamöter i fondbolagens styrelser och att rösträtten tillkommer fondbolaget. Ur den enskilde aktieägarens perspektiv innebär det normalt sett ingen uppoffring att avstå från rösträtten, utan det kan beskrivas som en anpassning av äganderätten som är naturlig sett ur den enskilde placerarens perspektiv. Ur det enskilda bolagets synvinkel ser problematiken annorlunda ut eftersom en stor ägarandel kan bli maktmässigt oklar. Genom fonderna sugs latent makt upp som inte kan utnyttjas av dem som tillskjutit kapitalet, dvs. andelsägarna. Men denna makt försvinner inte utan absorberas av andra aktörer såsom övriga kapitalägare, företagens ledningar, fondbolagens ägare etc.
Bara i det fall fondbolaget utnyttjar den makt som rösträtterna erbjuder i andelsägarnas intressen för att maximera avkastningen är agerandet förenligt med lagstiftningens ändamål. Följdes lagen på detta sätt skulle en överföring av rösträtten från andelsägare till fondbolag vara till fördel för andelsägarna. Den totala övervakningskostnaden minskar om en aktör (fondbolaget) specialiserar sig på övervakning och utför denna uppgift för mångas räkning i stället för att varje andelsägare var för sig skall övervaka.
Men det förefaller inte realistiskt att fondbolaget tar på sig uppgiften att övervaka skötseln av företag för det kapital det förvaltar. Övervakning är nämligen förenat med kostnader och kan därför stå i konflikt med fondledningens skyldighet att agera i sina ägares intressen. Fondbolaget skall enligt fondlagen vara ett aktiebolag och kravet på att bereda sina ägare maximal vinst är därför framträdande. Men aktiv övervakning genererar inga intäkter för fondbolaget.
Slutsatsen blir att de övervakningsproblem som kan förknippas med aktiebolaget inte får någon lösning genom fonderna. Ett sätt att avhjälpa detta vore att öka de lagstadgade kraven på offentlighet kring vilka överväganden som ligger till grund för fondbolagens maktutövning. Ett minimikrav skulle kunna vara att fonder avkrävs en tydlig ägarförklaring som inte bara innefattar vaga målangivelser.
Men nya frågeställningar dyker kontinuerligt upp, vilket kräver omprövning av gamla riktlinjer alternativt utformandet av nya. För att den ovan skisserade lösningen skall vara effektiv förutsetts därför att andelsägarna, när så sker, aktivt kan markera sin uppfattning genom att köpa alternativt sälja andelar i de fonder som valt att företräda en uppfattning som överensstämmer med andelsägarens. Detta förutsätter att sådana omplaceringar kan göras utan att uppkomna realisationsvinster beskattas.
Fondlagen ger i sin nuvarande skepnad andelsägarna små möjligheter att övervaka sin placering och det finns inget i dess rättighetsfördelning som garanterar dem inflytande eller någon form av kontroll, såsom andelsägarstämma eller bolagsstämma. Det finns heller ingen rättslig ansvarsfördelning mellan förvaltarorganen med ett inbördes kontrollansvar.
Investerarskyddet i den svenska fondlagen vilar istället nära nog uteslutande på exit-möjligheten tillsammans med kravet att alla beslut som berör fonden skall vara förenliga med andelsägarnas intressen (”lojalitetsplikten”). Eftersom exit-möjligheten är starkt beskuren genom skattebestämmelser, kommer lojalitetsplikten att få en närmast exklusiv skyddsfunktion. Andelsägarna har själva ingen möjlighet att ta ställning till om en förändring är önskvärd eller inte. Denna bedömning förutsätts ske i samband med tillståndsprövningen av Finansinspektionen. Rent generellt kan Finansinspektionen sägas ha givits den övervakande roll som andelsägarna borde ha.
En lämplig väg, för att stärka andelsägarnas inflytande, består i att tillåta andelsägarna byte av fond utan att uppkomna realisationsvinster behöver beskattas. Genom att på så sätt ”rösta med fötterna” stärks inte bara andelsägarnas rättigheter, därtill ökar konkurrensen på fondmarknaden.
|
Stockholm den 21 oktober 2002 |
|
|
Anne-Marie Pålsson (m) |