Enligt den allmänna uppfattningen måste villkoren för småföretagarna förbättras för att den svenska ekonomin skall utvecklas gynnsamt. De omständigheter som uppfattas som särskilt hindrande för småföretagsamhet rör dels beskattningen av näringsidkarens inkomster, dels komplexiteten i regelverket. Men även bristen på riskkapital har utpekats som hämmande för företagsamheten.
En faktor som däremot inte varit föremål för någon nämnvärd diskussion rör situationen för näringsidkaren i samband med insolvens. I Sverige finns två uppsättningar lagar för att reglera sådana situationer, konkurslagen och skuldsaneringslagen. För en enskild näringsidkare är konkursinstitutet sällan till någon hjälp eftersom den enskilde näringsidkaren regelmässigt tvingas teckna en personlig borgen även för lån till näringsverksamheten. Inte heller skuldsaneringslagen är tillämpbar eftersom den inte omfattar aktiva näringsidkare. Vi anser att riksdagen bör ta initiativ till ändringar i denna lag så att personer kan befrias från den överskuldsättning som uppstått som följd av näringsverksamhet utan att denne tvingas upphöra med sin näringsverksamhet. Det är viktigt i ett dynamiskt näringsliv att synen på misslyckande ändras så att den som misslyckats kan ges möjlighet att starta på nytt och inte tyngas av överskuldsättning under oöverskådlig tid.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att skuldsaneringslagen skall utsträckas till att omfatta också aktiva näringsidkare.
1994 fick Sverige en lag om skuldsanering (SFS 1994:334, prop. 1993/94:123, bet. 1993/94:LU26, rskr. 1993/94:303). Den tillkom inte utan vånda. Trots ett omfattande utredningsarbete och mångåriga och huvudsakligen positiva erfarenheter från andra länder kvarstod ett inte obetydligt motstånd mot att införa en lag som sågs som ett allvarligt ingrepp i den fria avtalsrätten och mot den princip – pacta sunt servanda – som anses utgöra den grundläggande och nödvändiga förutsättningen för en sund ekonomisk utveckling. Samtidigt stod det klart för alltfler att det knappast låg i samhällets intresse att ett stort och växande antal individer, som följd av överskuldsättning, inte skulle ges en möjlighet till ett normalt ekonomiskt liv.
Lagen har redan granskats vid flera tidpunkter och av olika organ. Den sammantagna bedömningen pekar på att den är komplicerad, men att tillämpningen är likartad i landet som helhet. Däremot framhålls att skuldsaneringsförfarandet skulle kunna göras mera effektivt – minskade administrativa kostnader och kortare handläggningstider – genom exempelvis ett ökat samarbete mellan de olika berörda myndigheterna. Några mera genomgripande förändringar av lagen som sådan har däremot inte föreslagits.
Den svenska skuldsaneringslagen är relativt komplicerad och innehåller både frivillighet och tvång. Gäldenären skall aktivt medverka och dennes samtliga skulder skall omfattas av skuldsaneringen. Lagen bygger på ett förfarande i tre steg. Det första inbegriper en ansträngning från gäldenärens sida att uppnå en frivillig överenskommelse med sina borgenärer. Om detta misslyckas kan kronofogdemyndigheten i ett andra steg besluta om en frivillig skuldsanering. Är parterna inte överens om innehållet i denna kan kronofogdemyndigheten överlämna ärendet till allmän domstol som i ett tredje steg kan besluta om en tvingande skuldsanering. Detta beslut kan överklagas till högre instans.
Lagen utformades medvetet och i flera olika avseenden restriktivt för att inte rubba den allmänna betalningsmoralen i samhället. Den är för det första relativt begränsad vad avser kretsen av personer som kan komma ifråga för skuldsanering. Bara fysiska personer som har sin hemvist i Sverige och som ej är näringsidkare omfattas av lagen. Före detta näringsidkare kan dock komma ifråga och genom ett tillägg till lagen (lag 1996:780, § 4A) gäller lagen numera även näringsidkare, förutsatt att den verksamheten är ringa och inte utgör personens huvudsysselsättning. Gäldenären får ej vara ålagd näringsförbud och skuldsanering kan bara fås en gång under livet om inte synnerliga skäl föreligger.
Lagen ställer för det andra stränga krav som måste vara uppfyllda för att skuldsanering skall medges. Enligt det kvalificerade insolvenskriteriet måste skulderna vara av en sådan omfattning att den skuldsatte inte förmår att betala dem inom överskådlig tid och förfarandet måste enligt skälighetskriteriet vara skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden inklusive omständigheterna vid skuldernas uppkomst, skuldernas ålder m.m. för att skuldsanering skall medges. Gäldenärens agerande under skuldsaneringsförfarandet är också viktig för bedömningen. Denne måste också ha ansträngt sig till det yttersta att finna en frivillig uppgörelse (lojalitetskriteriet).
Lagen är vidare starkt borgenärsorienterad och avsedd att gynna detta kollektiv. Fokuseringen på borgenärskollektivet tillkom för att undvika opportunistiskt beteende från gäldenären, ty denne ansågs på olika sätt ha varit försumlig. Denna uppfattning kan spåras i de möjliga orsaker till överskuldsättning som angavs i lagens förarbeten, nämligen: (1) försämrade inkomster till följd av t.ex. arbetslöshet, sjukdom eller studier, (2) allmänt svåra sociala förändringar som gör att man inte orkar sköta sin ekonomi, t.ex. i samband med äktenskapsskillnad eller anhörigs sjukdom, (3) att man vill ”köpa in sig” i någon social skiktning, skaffa sig högre social status, (4) användning av kontokort för frekventa ”småköp” när man inte kan vänta och göra planerade inköp, (5) allmänt dåliga kunskaper om och ointresse för den egna ekonomin. Därtill angavs, om än något motvilligt, ytterligare ett skäl, nämligen värdenedgång på fastighetsmarknaden.
I praktiken kom värdenedgången på fastighetsmarknaden tillsammans med misslyckad näringsverksamhet att utgöra de två i särklass viktigaste orsakerna till överskuldsättning. Detta följer av uppställningen nedan som sammanställts på basis av samtliga avgöranden i tingsrätten som skickats till Riksskatteverket under perioden 970101–981230 – sammanlagt 1 693 domar från totalt 85 tingsrätter. Dessa domar täcker inte alla avgöranden eftersom en växande andel avgörs hos kronofogdemyndigheten.
Dokumentationens ibland knapphändiga karaktär gör det svårt att exakt avgöra orsaken till överskuldsättning och ofta är det också en kombination av händelser som försatt gäldenären i den akuta situationen, men den bild som tonar fram är ändå tydlig. Den mest frekvent angivna orsaken var som synes fastighetskrisen som angavs i nästan 40 procent av fallen och därefter följer misslyckad näringsverksamhet som angavs i knappt 30 procent av fallen. Först därefter, eller i knappt 15 procent av fallen, angavs överkonsumtion som orsak till överskuldsättningen. Arbetslöshet, skilsmässa, dödsfall, borgensåtaganden förekom också, men mera sällan. Detta pekar på att utredarnas/lagstiftarens farhågor att överskuldsättning företrädesvis var en följd av förändringar i den enskildes unika situation eller beslut tagna av denne, ej besannats. Istället tyder materialet på att det var frågan om händelser utanför såväl långivarens som låntagarens kontroll – fastighetskrisen och lågkonjunkturen med arbetslöshet och misslyckad näringsverksamhet – som försatt individen i en situation av överskuldsättning.
Orsaken till överskuldsättning
|
genomsnitt |
samtliga |
|
sjukdom |
6,5 % |
|
arbetslöshet |
2,1 % |
|
fallande fastighetsvärden |
39,8 % |
|
borgensåtagande |
5,8 % |
|
överkonsumtion |
14,6 % |
|
näringsverksamhet |
28,9 % |
Genom skuldsaneringslagen har lagstiftarna gjort ett avsteg från principen ”pacta sunt servanda” genom att tillåta ändringar i ett frivilligt ingånget avtal. Den allmänna uppfattningen bland rättsvetare och ekonomer att sådana justeringar inte bör accepteras, ty möjlighet till ex post-omförhandling av frivilligt ingångna avtal uppmuntrar till opportunistiskt beteende. Den svenska lagstiftningen ser också strängt på möjligheten till avtalsbrott och undantag medges enbart i trängande fall, såsom i fall av felaktiga och/eller oskäliga avtalsvillkor. Inte ens i det fall den ena avtalsparten är svag i förhållande till den andra bör ex post-ändringar tillåtas. Argumentet är att åtgärder som syftar till att omfördela ekonomiska resurser bör ske via skatter och transfereringar och ej med användande av processer vid allmänna domstolar.
Även om dessa argument inte saknar relevans, kan en lagreglerad möjlighet att bryta ett kreditavtal inte avfärdas fullt ut. Förklaringen är främst ekonomisk. En hårt skuldsatt individ kan ha incitament att ställa sig utanför den ordinarie arbetsmarknaden under lång tid om skulden är tillräckligt stor i förhållande till inkomsten. Detta kan inträffa även för relativt små skulder förutsatt att individens inkomst är liten. För en skuld på låt säga 100.000 kronor, en ränta på sex procent och med en återbetalningsförmåga på 1.000 kronor per månad, tar det ca tolv år innan skulden är återbetald i sin helhet.
Kostnaderna bärs av skattekollektivet genom minskade skatteintäkter och ökade utgifter för bidrag. Det är givetvis vanskligt att uttala sig om hur stor denna kostnad är i verkligheten. Den omständighet att 3.000–4.000 personer med en inkomstpotential på låt säga 200.000 kronor årligen ansöker om skuldsanering, ger en fingervisning om storleksordningen.
I skuldsaneringslagens förarbeten (prop. 1993/94:123) konstaterades att en målsättning med lagen var att öka den ekonomiska effektiviteten genom att försätta hårt skuldsatta individer i arbete; lagen skulle således vara rehabiliterande. Dessa ambitioner kom emellertid inte att förverkligas fullt ut, utan lagens slutliga utformning var istället starkt borgenärsorienterad. Mot bakgrund av detta framstår en modifiering av lagen som angelägen.
Vi skall här inte gå in på alla de modifieringar som kan vara motiverade, utan nöjer oss här med att fokusera på den begränsade krets personer den kan tillämpas på. Av särskilt intresse är att uppmärksamma den restriktiva hållning lagen har gentemot näringsidkare. Den omständighet att skuldsanering, enligt gällande lagstiftning, bara kan erbjudas dessa om näringsverksamheten är ringa och inte utgör personens huvudsysselsättning, är olyckligt eftersom en bolagsform med ett i praktiken begränsat ansvar därmed inte existerar för egenföretagare. Visserligen kan verksamheten bedrivas som aktiebolag, men kreditgivarna kräver regelmässigt personlig borgen för utlåning till privata aktiebolag med bara en begränsad ägarkrets. Följden av detta är att om näringsverksamheten utvecklas så olyckligt att bolaget tvingas i konkurs, blir näringsidkaren ändå inte befriad från de skulder som bolaget tagit. En kvardröjande skuld försvårar därför allvarligt starten av en ny verksamhet, eftersom nya krediter sällan ges till personer med betalningsanmärkningar.
Mot bakgrund av vad som ovan sagts föreslår vi därför att den restriktiva synen på näringsidkare skall tas bort på så sätt skuldsaneringslagen också kan tillämpas på näringsidkare även om näringsverksamheten inte är ringa utan även kan utgöra hela eller merparten av individens sysselsättning. Motivet för detta är att uppmuntra företagande och kommersiellt risktagande och då måste även små och enskilda näringsidkare kunna erbjudas en företagsform som är förenad med ett begränsat ansvar. Slutligen menar vi att kravet på att skuldsanering bara skall kunna medges en gång under livet tas bort. Genom att fokusera tydligare än vad som synes vara fallet i dag på den rehabiliterande aspekten och mindre på skälighetsaspekten närmar vi oss ett mera renodlat ekonomiskt effektivitetstänkande.
Elanders Gotab, Stockholm 2002
|
Stockholm den 21 oktober 2002 |
|
|
Anne-Marie Pålsson (m) |