Effekterna av de besparingar som Försvarsmakten successivt har tvingats till inom förbandsverksamheten är mycket kraftiga samtidigt som man inte förmår nå upp till beslutade förnyelseambitioner. Budgetpropositionen för 2003 ger en mycket bra bild av de brister som besparingarna har get upphov till. Trots detta anser regeringen att resultatet är godtagbart.
Enligt vår mening är det inte tillräckligt att försvarets och de enskilda förbandens förmåga att lösa sina uppgifter bara är på gränsen till det godtagbara. Ambitionen måste vara väsentligt högre. Utbildningen av de enskilda soldaterna, sjömännen och befälen skall leda till en god förmåga att lösa uppgifter under så säkra och trygga former som möjligt. Vi kan inte godta de risker en alltför låg förmåga att klara de ställda uppgifterna innebär för soldater, sjömän och officerare när förbanden sätts in för försvar av Sverige eller i internationella operationer.
Vi anser också att det är av yttersta vikt att Försvarsmakten fullföljer sina skyldigheter att sanera och återställa de försvarsfastigheter som har lämnats och kommer att lämnas.
Vi anser det nödvändigt att den centrala nivån leder verksamheten övergripande och överlåter åt förbandscheferna att lokalt detaljstyra tilldelade resurser för att det eftersträvade chefsansvaret skall kunna förverkligas. Vi finner att våra slutsatser i kommittémotion 2001/02:Fö274 fortfarande är giltiga.
Till skillnad från regeringen anser vi att det inte går snabbt att återupprätta en stark svensk försvarsförmåga i händelse av att situationen förvärras eller att behovet av att lösa ytterliga internationella uppgifter ökar. Alltför stora osäkerheter är förenade med anpassningsdoktrinen för att kunna inteckna denna och på så sätt motivera uteblivna militära satsningar idag.
I ett andra steg gäller det att åstadkomma en säker och förutsägbar planering. Den långsiktiga planeringen bör syfta till att ge inriktning för personal- och materielförsörjning samt vara utgångspunkt för den löpande verksamhetsinriktningen. Den årliga budgeteringen bör helt fokuseras på den verksamhet som skall genomföras under kommande år. Uppdelningen mellan anslagen till det militära försvaret bör således ändras.
Resurser för förmågan att deltaga i internationella insatser bör utformas som ett beredskapsanslag och omfatta de kostnader som uppstår i samband med att insatsen påbörjas. Anslaget bör redovisas under utgiftsområde 7, Fredsfrämjande verksamhet.
1 Sammanfattning 45
2 Innehållsförteckning 47
3 Förslag till riksdagsbeslut 48
4 Bakgrund 48
5 Orsaksanalys 51
6 Ekonomiska resurser 51
7 Förändrat verksamhetsinnehåll 52
8 Anslagsberäkning 54
9 Investeringsplan för Försvarsmakten 55
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening om vad i motionen anförs om verksamhetsledning.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om en uppdelning av anslaget 6:5 Civilt försvar i anslagsposter per funktion enligt vad i motionen anförs.
Riksdagen beslutar att eventuella utgiftsbegränsningar för 2003 ej skall omfatta utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om ett beredskapsanslag för fredsfrämjande insatser inom utgiftsområde 6 enligt vad i motionen anförs.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om förändrat innehåll i anslagen under utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet enligt vad i motionen anförs.
Riksdagen anvisar med följande ändringar i förhållande till regeringens förslag anslagen under utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet enligt uppställning.
Riksdagen anvisar med följande ändringar i förhållande till regeringens förslag till investeringsplan för Försvarsmakten medel enligt uppställning:
Under budgetåret 2000 kostade driften av Försvarsmakten ca 700 miljoner kronor mer än tilldelat anslag. Prognosen för budgetåret 2001 pekade redan efter någon månad på samma ekonomiska resultat. Regeringen föreslog, och riksdagen beslutade i tilläggsbudgetar för 2001 om, förstärkning av anslaget till förbandsverksamheten dels för att täcka överutnyttjandet under 2000, dels för att förbandsverksamheten inte helt skulle avstanna. Besluten togs (för) sent och i för liten omfattning. De täckte endast föregående års överutnyttjande i samband med vårpropositionen 2001.
Om man granskar anslagssparandet under de senaste budgetåren så framgår med önskvärd tydlighet att regeringen och ansvariga myndigheter inte har tillräcklig kontroll över den beslutade verksamheten.
Tabell 1: anslagssparande för åren 1998 till 2001 (tusental kronor)
Effekterna av de besparingar som Försvarsmakten successivt har tvingats till inom förbandsverksamheten är mycket kraftiga samtidigt som man inte förmår nå upp till beslutade förnyelseambitioner. Budgetpropositionen för 2003 ger en mycket bra bild av de brister som besparingarna har get upphov till. Nedanstående citat belyser detta mycket tydligt.
Förmågan till försvar mot väpnat angrepp:
● Förmågan att lösa uppgiften försvar mot väpnat angrepp i nuvarande omvärldsläge bedöms godtagbar.
● Den låga nivån på utbildnings- och övningsverksamheten under 2001 begränsar möjligheterna att med angivna tidsförhållanden uppfylla krav enligt förbandsmålsättningar.
● Kompetensen främst bland yngre befäl att leda och utbilda i förband riskerar att urholkas. Denna kompetens är grunden för att genomföra väpnad strid.
Förmågan att bidra till fred och säkerhet i omvärlden:
● Förmågan bedöms som godtagbar. Brister finns fortfarande avseende ammunitions- och minröjningsförmågan.
● Den kvarvarande begränsningen i förmågan att bidra till fred och säkerhet i omvärlden står att finna i personalförsörjningen.
Förmåga till anpassning:
● Försvarsmaktens förmåga till anpassning och att på kort sikt kunna utveckla förmåga att möta insatser av fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga styrkor bedöms som godtagbar. Försvarsmaktens förmåga att på medellång sikt, efter beslut om anpassningsåtgärder, kunna utveckla förmåga att möta mer omfattande militära operationer bedöms sammantaget som godtagbar. Då det under 2001 fanns vissa brister i den operativa och territoriella planläggningen vad avser väpnat angrepp och hävdande av den territoriella integriteten inom femårsperspektivet, föreligger osäkerheter beträffande bedömningen.
Dessa slutsatser grundar sig bl.a. på följande:
– brister vad avser samträning av förband på bataljonsnivå och uppåt.
– brister i (armé)officerarnas kompetens att leda högre förband.
– att målen för marinstridskrafternas fortsatta grundutbildning varit satta till den lägsta godtagbara nivån.
– endast elever och piloter inom snabbinsatsstyrkan AJS 37 har kunnat tilldelas normal flygtid.
– vidare finns enligt Försvarsmakten en oro hos personalen på grund av en osäkerhet om flygstridskrafternas framtida grundorganisation.
– begränsningen av piloternas antal flygtimmar har påverkat förbandens förmåga och de enskilda piloternas vilja att stanna kvar inom Försvarsmakten.
– begränsningen av övningsverksamheten för flygstridskrafterna har varit negativ...
– regeringen vill understryka att konsekvenserna kan bli betydligt allvarligare om verksamheten fortsätter att bedrivas på samma begränsade nivå som 2001.
– en fortsatt flygtidstilldelning på 2001 års mycket låga nivå riskerar att få långsiktigt allvarliga konsekvenser för stridsflygförbanden genom försämrad förmåga, försenad ombeväpning till Gripensystemet och risk för pilotavgångar till civilflyget.
– eventuellt negativa konsekvenser för exportstödet.
– den grundläggande flygutbildningen (helikopterförbanden) fick ställas in under 2001.
– negativt under år 2001 var också att hälften av helikopterpiloterna på grund av besparingarna fick göra uppehåll i sin flygtjänst på ungefär sex månader.
– förbandens förmåga under en övergångstid kommer att vara begränsad.
Det är inte tillräckligt att försvarets och de enskilda förbandens förmåga att lösa sina uppgifter bara är på gränsen till det godtagbara. Ambitionen måste vara väsentligt högre. Utbildningen av de enskilda soldaterna, sjömännen och befälen skall leda till en god förmåga att lösa uppgifter under så säkra och trygga former som möjligt. Vi kan inte godta de risker en alltför låg förmåga att klara de ställda uppgifterna innebär för enskilda människor när förbanden sätts in för försvar av Sverige eller i internationella operationer.
I kommittémotion 2001/02:Fö274 påpekade vi bl.a.:
En av de grundläggande orsakerna till svårigheterna med styrningen av och inom Försvarsmakten är att central planering, budgetering, uppföljning och analys är för detaljerade. Det medför att förbandscheferna, som i grunden är ansvariga för verksamhetens mål och resultat, inte har någon verklig handlingsfrihet med tilldelade resurser. I stället borde det vara så att den centrala planeringen och uppföljningen görs övergripande för att därmed möjliggöra erforderlig detaljstyrning så nära produktionen som möjligt.
En andra orsak är att man ibland okritiskt försöker tillämpa företagsekonomiska modeller i statlig anslagsmiljö. Försvarsmakten får ett årligt anslag (i förväg) och behöver inte genom försäljning av produkter eller tjänster skapa de intäkter och vinster som fordras för att produktionen skall kunna genomföras. I stället handlar det om att göra saker på rätt sätt (produktivitet) samtidigt som man gör rätt saker (effektivitet)1.
En tredje orsak är att Försvarsmaktens verksamhet inte avspeglas i dess organisation. Det är förmodligen här som de största bristerna finns. Skälet till detta är att formen för styrning bör vara en följd av uppgiften som skall lösas och därmed bör också organisationen formas därefter. En otydlig organisation innebär för det mesta stora påfrestningar såväl i ekonomiskt hänseende som för produktivitet och effektivitet vilket i sin tur skapar negativa spänningar inom verksamheten2. En försvårande faktor är att det finns många överlappande ansvarsområden inom Försvarsmakten.
Ekonomistyrningsverket har mycket kritiskt konstaterat brister i ledning, ansvar, dialog mellan ledning och förband samt ekonomi och verklighetsanpassade periodisering3.
I samma kommittémotion konstaterar vi att inriktningen av verksamheten och organisationens utformning måste vara tydlig för alla. Den får inte generaliseras utan skall anpassas till form och sammanhang i det enskilda fallet. Vi anser det nödvändigt att den centrala nivån leder verksamheten övergripande och överlåter åt förbandscheferna att lokalt detaljstyra tilldelade resurser för att det eftersträvade chefsansvaret skall kunna förverkligas. Vi finner att våra slutsatser i kommittémotion 2001/02:Fö274 fortfarande är giltiga.
Det går inte snabbt att återupprätta en stark svensk försvarsförmåga i händelse av att situationen förvärras eller att behovet av att lösa ytterliga internationella uppgifter ökar. Alltför stora osäkerheter är förenade med anpassningsdoktrinen för att kunna inteckna denna och på så sätt motivera uteblivna militära satsningar idag. Efterfrågan från världssamfundet på svenskt deltagande i internationella insatser kommer, liksom våra egna ambitioner bl a inom ramen för ESDP (European Security and Defense Policy), sannolikt att öka. Det ligger i svenskt intresse att erbjuda såväl militära som civila resurser för att därmed med kraft och fullt ut bidra till fred och säkerhet i omvärlden.
Den nuvarande ekonomin som kom till som en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen och Centerpartiet och som låg till grund för nuvarande försvarsbeslut är otillräcklig. Detta gäller såväl för den organisation som försvarsbeslutet omfattar som förutsättningarna att realisera den mycket stora omställning av Försvarsmakten som är aktuell. Försvarsmakten har i dag för lite pengar för att kunna utvecklas. Detta gäller oberoende av vald målbild.
Förbanden utbildas inte i erforderlig omfattning. Chefer och officerare får inte tillräcklig övning i praktisk förbandsledning. Inte heller uppnås den insatsberedskapsnivå som ligger till grund för beslutad förnyelse. Sanering och återställning av de fastigheter som Försvarsmakten lämnar måste fullföljas En radikal förändring är nödvändig i närtid. Mer pengar behövs till förbandsverksamheten. Men då blir, med nuvarande anslagsramar, den nödvändiga förnyelsen ännu mera eftersatt. Ekvationen går inte ihop.
Den ekonomiska ramen som regeringen föreslår är för liten för att tillåta såväl insatsberedda förband och förband i internationella insatser som en rimlig långsiktig utveckling av försvaret. Därmed finns det små till inga möjligheter att optimera utvecklingen. Detta ställer krav på en förändring av anslagsramarna.
I grunden måste de två huvudspåren inom Försvarsmakten tydliggöras. De två är drift och vidmakthållande respektive investeringar i utveckling av personal och materiel. Förklaringen är enkel. Det första spåret gäller dagens organisation som skall utbildas, underhållas personellt och materiellt samt (kunna) användas. Förband som utbildats för internationella insatser skall hållas i beredskap. (Däremot skall inte kostnaderna som uppkommer när insatserna genomförs utomlands belasta denna del.) När pengarna inte räcker till, får vi en tydlig signal att delar inom organisationen är på väg att bli för dyr. Organisationen måste ses över och förändras. Lokaliseringen av och verksamheten vid en del förband bör kanske rationaliseras. Andra förband har nått sin optimala livslängd. Det är för dyrt att vidmakthålla dem personellt och/eller materiellt. Det andra spåret gäller de framtida investeringarna i kommande generationer av personal, materiel och förband. Denna verksamhet är livsviktig för alla organisationer. Svårigheter att upprätthålla investeringsambitionerna får å andra sidan inte påverka den dagliga verksamheten. Tillåts denna del att utarmas, dör organisationen om inte i dag så i en nära framtid. Detta sker om till exempel drift och vidmakthållande får ”bre ut sig”.
I ett andra steg gäller det att åstadkomma en säker och förutsägbar planering.
Den långsiktiga planeringen, såväl på 10 till 15 års sikt som under försvarsbeslutets treårsperiod, bör särskiljas från den årliga budgeteringen. Den långsiktiga planeringen bör syfta till att ge inriktning för personal- och materielförsörjning samt vara utgångspunkt för den löpande verksamhetsinriktningen. Den årliga budgeteringen bör helt fokuseras på den verksamhet som skall genomföras under kommande år.
I all planering, budgetering och uppföljning bör den årliga driften, dvs. kostnader för förbandsverksamheten (utbildning, beredskap), underhåll och vidmakthållande av den befintliga organisationen särskiljas från den framtida utvecklingen, dvs. modernisering, nyutveckling och anskaffning av nya system och förband.
Detta synsätt leder till en naturlig uppdelning av riksdagens beslut i två delar.
Den ena delen är beslut om beredskap, uppgifter och förmåga i den befintliga organisationen som omfattar de närmaste tre åren, dvs. storlek och kostnad för den årliga driften inklusive underhåll och vidmakthållande. Hur detta sedan genomförs, genom att vidmakthålla och utnyttja den befintliga försvarsorganisationen, är ett ansvar för verkställande myndighet.
Den andra delen är beslut som omfattar kommande investeringar och andra långsiktiga bindningar inklusive kostnader för t.ex. avveckling, sedda i ett längre tidsperspektiv. Förslag till förändringar och investeringar lämnas av myndigheter. Dessa senare beslut behöver inte vara knutna till besluten om driftkostnader.
Denna förändring tydliggör också riksdagens ansvar för de långsiktiga besluten om försvarets uppgifter och förmågor samt anskaffning, uppsättning och avveckling av materiel och militära förband.
Riksdagen beslutar om uppgifter, organisation och beredskap samt investeringar. Ett förband som bedriver förbandsverksamhet, gör insatser vid incidenter och lämnar stöd till samhället måste för att kunna göra detta hålla en viss beredskap. Skall denna beredskap kunna hållas måste förbandet underhållas, såväl vid haverier och under drift som i förebyggande syfte. Underhållet i förebyggande syfte genomförs i syfte att under en bestämd framtid (t.ex. ”... under perioden 2001 till 2012 skall ... ”) hålla förbandet tillgängligt i insatsorganisationen. Det blir då entydigt att kombinationerna av de olika verksamheterna, kravet på beredskap, slitage samt förbandets beslutade livslängd, styr hur mycket det kostar. En förändring i beredskapen kommer med stor sannolikhet att medföra ökade kostnader genom att tillgängligheten måste sättas högre samt att tillsyn och/eller reparationer inte kan genomföras inom ramen för ”läglighetsplanering” utan måste göras ”omgående”.
Uppdelningen mellan anslagen 6:1 och 6:2 bör således ändras. Vi föreslår därför att anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser bör omfatta utbildning, beredskap, underhåll och det vidmakthållande som erfordras för den befintliga organisationens drift och att anslaget 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling bör omfatta kommande investeringar och andra långsiktiga bindningar. Planeringen för fredsfrämjande truppinsatser omvandlas till ett beredskapsanslag och förs till uo7, ”Fredsfrämjande verksamhet”.
Den nödvändiga omställningen av försvaret är svår att genomföra redan utan den reducering av försvarsanslagen som skedde vid försvarsbeslutet 2000. Vi anser att försvarets möjligheter att verka i olika situationer skall vara reella. Därför måste dels den omfattande avvecklingen av kompetens och materiel hejdas, dels utvecklingen av delvis ny förmåga forceras.
Mot denna bakgrund förordar vi att försvaret långsiktigt får utvecklas på samma ekonomiska nivå som under de senaste försvarsbeslutsperioderna. Detta innebär bland annat att en del moderna förband som nu successivt avvecklas i stället bör vidmakthållas. Över tiden bör de omstruktureras för nya uppgifter och förses med ny materiel.
Dessa naturliga och ur risksynvinkel nödvändiga ambitioner kräver höjda anslag. De moderata förslagen innebär:
mer omfattande förbandsverksamhet – d.v.s. fler och större övningar för att utveckla förband och befäl,
fler aktiva förband med förmåga att genomföra väpnad strid för att försvara Sverige och kunna delta i internationella insatser,
större andel anställda (kontraktsanställda soldater och sjömän) för att därmed förbättra kvalitet och beredskap i de aktiva förbanden,
möjlighet att skapa fler förband totalt sett för att på längre sikt kunna möta en angripare samt
anskaffning av lednings-, informations- och sambandssystem för att snabbare knyta ihop existerande förband i ett enhetligt operativt system med ökad interoperabilitet.
Anslagen 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. och 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling tillförs därför 2 miljarder kronor respektive 3 miljarder kronor för vart och ett av budgetåren 2003 och 2004. Vi anser att den ökning av resurser som i första hand krävs för att motstå framtida hot mot det öppna samhället bör gå till det militära försvaret. Vi avvisar således regeringens ökade satsningar inom den civila delen av totalförsvaret.
Resurser för förmåga att delta i internationella insatser får inte förväxlas med rena insatskostnader. Dessa är inte utbytbara. Vi föreslår därför att kostnaderna för ”Fredsfrämjande truppinsatser” bör utformas som ett beredskapsanslag. Det skall omfatta alla kostnader (förbandsverksamhet, stöd och beredskap samt underhåll och vidmakthållande av alla ingående förband) som uppstår när insatsen påbörjas. Anslaget bör föras till uo7 och utnyttjas först i samband med att insatsen påbörjas.
Sammanslagningen av anslagen 6:3–6:12 till ett enda anslag innebär en försämring av spårbarheten och ger regeringen full handlingsfrihet att avväga mellan skilda satsningar. Detta minskar riksdagens inflytande över det civila försvaret. Vi föreslår därför att den funktionella indelningen redovisas som anslagsposter inom anslaget 6:5 Civilt försvar.
Regeringen har för avsikt att besluta om utgiftsbegränsningar under 2003 för att minska statens utgifter med ca 1,9 miljarder kronor. Hälften av detta belopp kommer att beröra utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet (0,85 miljarder kronor). Vi motsätter oss denna beslutsavsikt.
Mot bakgrund av samma motiv som för ökning av anslaget 2:2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling anser vi att investeringsplanen, materiel, skall tillföras 1 400 000 000 kronor år 2003, 2 400 000 000 kronor år 2004 samt 3 400 000 000 kronor år 2005.
|
Stockholm den 17 oktober 2002 |
|
|
Gunnar Hökmark (m) |
|
|
Rolf Gunnarsson (m) |
Karin Enström (m) |
|
Carl-Axel Roslund (m) |
Patrik Norinder (m) |
|
Lars Lindblad (m) |
Anders Björck (m) |
| [1] | C von Otter |
| [2] | ESV, ”Förstudie om Försvarsmaktens ekonomiska läge m.m. sid. 44 |
| [3] | ESV, ”Förstudie om Försvarsmaktens ekonomiska läge m.m. sid. 52 till 55 |