Riksdagens revisorers granskning av styr- och finansieringsformerna som statsmakterna beslutat om för försvaret pekar på mycket stora brister. Bristerna är enligt revisorerna anmärkningsvärda. De tre områdena – utbildningen vid Försvarshögskolan, försvarets materielförsörjning och styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar – som revisorerna har granskat visar med olika infallsvinklar på de svårigheter som uppstår då de förutsättningar saknas som måste föreligga för att uppnå eftersträvade marknadsmässiga förhållanden. Revisorerna pekar i den nu föreliggande rapporten bl.a. på att
den bilaterala monopolsituationen mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk leder till att det saknas förutsättningar för Försvarsmakten att sätta press på Försvarets materielverk,
tillämpningen av hyresmodellen har inneburit att Fortifikationsverket inte återspeglar sina faktiska kostnader för enskilda byggnader och anläggningar samtidigt som man tvärt emot statsmakternas beslut byggt upp ett överskott på 564 miljoner,
Fortifikationsverkets underlåtenhet att ta fram långsiktiga underhållsplaner, administrativa styrsystem och fastighetsregister, vilket medfört att varken Fortifikationsverket eller Försvarmakten vet exakt var anläggningarna finns, i vilken kondition de är och hur många som finns samt
förvaltningen av anläggningar för krigsändamål har inte fungerat, vilket medfört att Försvarsmakten fått ta över en del av de uppgifter som egentligen åvilar Fortifikationsverket samtidigt som man varit tvungen att bygga upp en stor organisation för att kunna genomföra nödvändig kontroll av Fortifikationsverket för att förvaltningen av fastigheterna och anläggningarna skall fungera.
Liksom revisorerna finner vi att det finns starka skäl för att riksdagen skall ge regeringen i uppdrag att utse en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret. Vi är också eniga med revisorerna om att denna utredning även bör omfatta styr- och finansieringsformerna för samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Vi vill att utredningen dessutom skall lämna förslag till nödvändiga förändringar för att styr- och finansieringsformen skall bli ändamålsenlig. Vi tillstyrker därutöver samtliga förslag till riksdagen som revisorerna anför i skrivelsen.
1 Sammanfattning 1
2 Innehållsförteckning 3
3 Förslag till riksdagsbeslut 4
4 Att leka marknad 4
5 Vad har gått snett? 4
6 Gömda investeringar till förmån för regionalpolitik 6
7 Möjligheter 6
8 Riksdagens revisorers förslag 7
Riksdagen begär att regeringen utser en parlamentarisk kommitté med uppdrag att analysera samt lämna förslag till förändringar av styr- och finansieringsformerna för samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten.
När Försvarsmakten bildades den 1 juli 1994 lades en bra grund för utvecklingen av ett målrelaterat styrsystem. Möjligheterna fanns också att åstadkomma en tydlig planering och redovisning av verksamheten inom försvaret genom att varje del också fick bära ”alla kostnader” på ett riktigt sätt. Detta var också den övergripande målsättningen med den s.k. LEMO-reformen.
Försvarsmaktens verksamhet skulle inriktas mot kärnverksamheten. Denna omfattar uppsättning, utbildning och vidmakthållande av krigsförband samt att hålla förbanden i beredskap och att utveckla framtida förband. Övriga försvarsmyndigheter skulle stödja Försvarsmakten samtidigt som det skulle ges möjligheter att upphandla tjänster i konkurrens eller att genom tydlig kravställning åstadkomma en avgiftsfinansiering som kunde generera en marknad där upphandling kunde ske på ett kostnadseffektivt sätt. Försvarsmakten skulle därmed kunna utöva ett starkt inflytande i monopolrelationen med stödmyndigheterna.
Att med hjälp av avgiftsfinansiering skapa en ”virtuell” marknad har prövats förr i såväl liten som stor skala. I den lilla skalan är det ingen skillnad från tidigare. Det är fortfarande, om än färre, ett antal försvarsmyndigheter som ”köper och säljer tjänster m.m.” till varandra. Det handlar således om samma typ av ”internprissättning” i dag som före LEMO-reformen inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. I den stora skalan är det ett planekonomiskt förhållningssätt där man i första hand kommer att gynna den egna organisationens verksamhet, som revisorerna mycket riktigt påpekar.
Problemet är att de möjligheter som fanns att utnyttja den tänkta marknaden inte har tagits tillvara. Det har varit för svårt. I praktiken saknas det i de flesta fall alternativa leverantörer av varor och tjänster. De granskningar som Riksdagens revisorer genomfört pekar entydigt på detta.
För det första har den eftersträvade decentraliseringen begränsats genom frånvaron av konkurrens. Detta har försvårat en naturlig prisbildning. På lokal nivå har den verksamhetsansvarige chefen inga alternativ att välja mellan. Den lokale chefen är hänvisad till att bedriva sin verksamhet på den plats som riksdagen bestämmer samt i de fastigheter som statliga verk ansvarar för.
För det andra har statliga verk monopol som hyresvärdar men även som förvaltare och genom drift av statens fastigheter. Samtidigt fungerar de också som projektör och investerare. Att då tala om en marknad är att tänja detta begrepp till det yttersta. Snarare är det ett statligt produktionsmonopol utan konkurrens.
För det tredje har den centraliserade förvaltningen inneburit schabloniserad hyra med små, i praktiken inga, möjligheter att genom förändrat nyttjande avväga den egna verksamheten. Incitament har saknats och därmed har verksamheten inte blivit kostnadseffektiv.
För det fjärde har statsmakterna krav på avkastning och möjligheterna att behålla ett överskott så länge det understiger 10 % av omsättningen. Fortifikationsverket har utnyttjat detta för att utjämna hyressättningen över tiden. Så har emellertid inte skett eftersom hyrorna har genererat ett årligt överskott hos Fortifikationsverket sedan bildandet 1994. Som följd av detta har incitamenten för Försvarsmakten att hushålla med statens medel minskat. Därmed visas tydligt hur kapitalförsörjningsförordningen, om den tillämpas fel, motverkar det övergripande syftet med LEMO-reformen.
För det femte har inte ett av de grundläggande motiven, förbättrad förvaltning och underhåll av fastigheterna, uppfyllts. Genom centraliseringen och administrativa brister har Fortifikationsverket, som revisorernas rapport så entydigt visat, tappat kontroll över såväl vilka fastigheter som ägs som möjligheterna att planera för och genomföra långsiktigt underhåll. Underlåtenhet i detta avseende är i sig så allvarlig att en avveckling av Fortifikationsverket bör prövas.
För det sjätte har frågan om anläggningar för krigsändamål inte fått en bra lösning. I samband med LEMO-reformen diskuterades detta. Utgångspunkten var samma motiv som för övrig krigsmateriel. Varken krigsmateriel eller anläggningar för krigsändamål är lämpade som objekt för ”förvaltningsändamål”. Det är Försvarsmaktens ansvar att upprätthålla erforderlig beredskap på krigsförbanden. Detta är ett kärnområde som inte går att delegera till annan myndighet eller företag. Därför bör också Försvarsmakten vara statens ägarföreträdare vad gäller fastigheter för krigsändamål samtidigt som det finns starka skäl för att det även bör gälla för en del övriga fastigheter som utnyttjas för försvarsändamål. Det innebär inte att Försvarsmakten också själv skall ha egna resurser för vidmakthållandet. Detta kan i många fall med fördel upphandlas i konkurrens. En överföring är således en naturlig förändring. Därmed faller också grunden för Fortifikationsverket som organisation. Den fortifikatoriska kompetensen kan då med fördel överföras till Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarets materielverk.
Alla investeringar i fastigheter ligger utanför Försvarsmaktens ekonomiska ram. Dessa kan inte Försvarsmakten påverka. Därmed har statsmakterna tagit på sig ansvaret för de investeringar som görs i statens fastighetsbestånd. För Försvarsmaktens del uppkommer endast förändrad hyreskostnad. Det kan därmed för Försvarsmakten totalt och även för andra i det korta perspektivet te sig kostnadseffektivt att avveckla verksamheten på en plats med nyligen genomförda stora investeringar till förmån för nyinvestering på en annan plats. Gjorda investeringar för försvarets verksamhet blir avskrivningar på statskapitalet eller i bästa fall nyttiggjorda inom annan statlig verksamhet eller försålda på marknaden. Gjorda investeringar för försvarsändamål kastas således bort eller kommer i bästa fall annan del av statens verksamhet till del.
En reell analys och värdering av investeringsbeslutet ges en undanskymd roll till förmån för regionalpolitik och möjligheter att sopa gamla ”dåliga” beslut under mattan. Det finns många exempel på detta ”slöseri” med statens pengar. Investeringar på minst 1 500 miljoner kronor gjordes i ett antal försvarsfastigheter under 1990-talet som sedan avvecklades i samband med försvarsbesluten 1996 och 2000. Detta har vi påpekat i tidigare motioner, 2001/02:Fö4 samt 2002/03:Fö222.
Internhyressystemet medför att en eller flera organisationsenheter inom Försvarsmakten tar ansvar för Försvarsmaktens fastighetsbestånd. Detta innebär att det bör omprövas om Försvarsmakten, till skillnad från dagsläget, bör vara statens ägarföreträdare för fastigheterna på samma sätt som för krigsmateriel. Det innebär å andra sidan inte att den princip som tillämpas i dag för anläggningstillgångar behöver överges. Investeringar finansieras genom lån i Riksgälden. Kostnaden för dessa liksom för amortering tas ut av brukarna genom den internhyra som belastar den lokala verksamheten. Förändringar i fastighetsbeståndet belastar Försvarsmaktens ram på samma sätt som på den civila marknaden. Såväl av- som nedskrivningar av fastighetsvärden som intäkter vid försäljning (till andra statliga myndigheter och/eller civila entreprenörer) bör disponeras för investeringar i fast egendom inom Försvarsmakten.
Ansvaret för förvaltning av det befintliga fastighetsbeståndet kan i så fall läggas på militärdistriktscheferna. De upprättar ett kund–leverantörsförhållande med de verksamhetsansvariga cheferna som utnyttjar fastigheterna. Det innebär att militärdistriktschefen tillhandahåller utrymmen och service mot att brukaren betalar en internhyra. Vid uppsägning av lokaler uppstår inledningsvis ett underskott som får täckas med koncernbidrag från Försvarsmakten. Det uppkomna underskottet blir då en tydlig signal för eventuella beslut om omlokalisering av verksamhet eller avyttring.
Det stöd som behövs för förvaltning, drift och projektering vid investeringar i befintliga fastigheter eller för nyproduktion, konkurrensupphandlas. Militärspecifik fortifikatorisk kompetens kan överföras till Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut.
Det finns många skäl som talar för en omprövning av vem som skall vara statens ägarföreträdare för de fastigheter som disponeras av Försvarsmakten. Vid en omprövning bör följande förslag värderas som alternativ till nuvarande ordning:
pröva förutsättningslöst statens ägarföreträdare för alla fastigheter som disponeras för försvarets verksamhet,
låt alla kostnader för fastigheter, såväl för investeringar och avyttringar som för förvaltning, drift och underhåll, ligga till grund för beslut om Försvarsmaktens utveckling på samma sätt som för övriga anläggningstillgångar,
konkurrensutsätt drift, underhåll och förvaltning,
konkurrensupphandla projektering vid investeringar i fastighetsbestånden,
överför militärspecifik fortifikatorisk kompetens till Totalförvarets forskningsinstitut och Försvarets materielverk samt
avveckla Fortifikationsverket.
Det finns även andra offentliga organisationer och myndigheter som har liknande monopolrelationer. Därför är det angeläget att även deras erfarenheter tas tillvara vid den kommande översynen av styr- och finansieringsformerna mellan regering och samtliga myndigheter.
Vi ställer oss helt bakom Riksdagens revisorers förslag att regeringen bör tillsätta en parlamentarisk utredning som skall analysera styr- och finansieringsformerna för samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Vi ställer oss också bakom revisorernas förslag till riksdagsbeslut. Därutöver vill vi att kommittén även skall föreslå de förändringar som är nödvändiga för att de verksamheter som genomförs också blir reellt efterfrågestyrda.
Elanders Gotab, Stockholm 2002
|
Stockholm den 5 november 2002 |
|
|
Gunnar Hökmark (m) |
|
|
Rolf Gunnarsson (m) |
Karin Enström (m) |
|
Carl-Axel Roslund (m) |
Patrik Norinder (m) |
|
Lars Lindblad (m) |
Anders Björck (m) |