Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande

2002/03:UFÖU2

Svenskt deltagande i en EU-ledd styrka iDemokratiska republiken Kongo

---

Sammanfattning

Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet
(UFöU) behandlar i detta betänkande regeringens
proposition 2002/03:143 Svenskt deltagande i en EU-
ledd styrka i Demokratiska republiken Kongo.
I betänkandet föreslår utskottet att riksdagen
bifaller propositionen och medger att regeringen
ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst
100 personer till förfogande för att ingå i en EU-
ledd militär multinationell snabbinsatsstyrka i
Demokratiska republiken Kongo under högst fyra
månader.
En motion har väckts med anledning av
propositionen vilken avstyrks av utskottet.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen bifaller proposition 2002/03:143 och
medger att regeringen ställer en svensk väpnad
styrka bestående av högst 100 personer till
förfogande under högst fyra månader för att ingå
i en EU-ledd militär multinationell
snabbinsatsstyrka i Demokratiska republiken Kongo
i enlighet med resolution i FN:s säkerhetsråd.
Därmed avslår riksdagen motion 2002/03:U14.
Utskottet föreslår att beslut i kammaren fattas
efter en bordläggning.
Reservation 1 (fp)

Stockholm den 11 juni 2003

På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets
vägnar

Urban Ahlin

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Urban
Ahlin (s) ordförande, Eskil Erlandsson (c) vice
ordförande, Tone Tingsgård (s), Cecilia Wigström
(fp), Carina Hägg (s), Rosita Runegrund (kd), Lars
Ohly (v), Ola Sundell (m), Ola Rask (s), , Birgitta
Ahlqvist (s), Lotta N Hedström (mp), Kent Härstedt
(s), Berndt Sköldestig (s), Björn Hamilton (m),
Britt-Marie Lindkvist (s), Karin Enström (m) och
Heli Berg (fp).

2002/03

UFöU2

Redogörelse för ärendet

Trots en pågående fredsprocess i landet har
säkerhetsläget i de nordöstra delarna av
Demokratiska republiken Kongo (DR Kongo) allvarligt
försämrats under första halvåret 2003, och väpnade
strider mellan främst inhemska etniska grupper har
utbrutit med många civila dödsoffer som följd.
FN:s säkerhetsråd har på grundval av
händelseutvecklingen den 30 maj 2003 beslutat att
upprätta en insatsstyrka (resolution 1484, se bilaga
1). I resolutionen slås fast att situationen i östra
Kongo utgör ett hot mot fred och säkerhet i området
vid de stora sjöarna samt mot fredsprocessen i DR
Kongo. Säkerhetsrådet förordar att en insatsstyrka
upprättas och uppmanar FN:s medlemsstater att bidra
till denna styrka. Säkerhetsrådets resolution är
upprättad på grundval av kapitel VII i FN:s stadga,
och styrkan har således mandat för
fredsframtvingande åtgärder. Styrkan skall samarbeta
med den FN-ledda fredsoperationen MONUC, vilken är
etablerad sedan tidigare i DR Kongo. En inbjudan
till att upprätta en fredsfrämjande styrka i landet
har i brev lämnats av DR Kongos president till FN:s
generalsekreterare.
Regeringen har den 10 juni 2003 lämnat ett förslag
till riksdagen (prop. 2002/03:143) om svenskt
deltagande i den EU-ledda FN-insatsen i Kongo.
Propositionen har remitterats till
utrikesutskottet. Utrikes- och försvarsutskotten har
därefter beslutat - med stöd av 4 kap. 8 §
riksdagsordningen - att bereda propositionen i ett
sammansatt utrikes- och försvarsutskott (UFöU).
Utrikesutskottet har erhållit en föredragning av
företrädare för Utrikes- och Försvarsdepartementen.
Det sammansatta utskottet har erhållit en
föredragning av utrikesminister Anna Lindh,
försvarsminister Leni Björklund samt överbefälhavare
Johan Hederstedt. Föredragningarna behandlade den
politiska bakgrunden, samarbetet mellan
truppbidragarländerna, den svenska insatsens
utformning och skälen för detta, hotbilden mot den
multinationella styrkan och de risker som är
förknippade med insatsen samt kostnad för
operationen.

Bakgrund

Den politiska utvecklingen i Kongo samt
fredsprocessen

Åren efter det att Fristaten Kongo 1960 blev
självständig från kolonialmakten Belgien präglades
av stor politisk oro med ett flertal rebell- och
självständighetsrörelser som ofta verkade med direkt
stöd från utländska regeringar. Genom en statskupp
1965 lyckades generalmajor Joseph Desiré Mobutu ta
makten i landet, som 1971 kom att heta Zaire.
Mobutus 32 år vid makten präglades av korruption,
maktmissbruk och växande despotism. I slutet av 1996
inleddes ett väpnat uppror mot Mobutus korrupta
regim. Det hade sin upprinnelse i de massiva
flyktingströmmar in i östra delarna av Zaire som
följde efter det att tutsidominerade Rwandan
Patriotic Front (RPF) slog tillbaka mot de ansvariga
för folkmordet och tog makten i Rwanda sommaren
1994. En stor del av flyktingarna var medlemmar av
den besegrade rwandiska armén (ex-FAR) och
hutumilisen interahamwe, som var ansvarig för
folkmordet på omkring 800 000 personer,
huvudsakligen tutsier. Från flyktingläger i Zaire
fortsatte dessa grupper att genomföra räder in i
Rwanda. Mobutu vidtog inga kraftfulla åtgärder mot
miliserna som snarast utnyttjade situationen till
att destabilisera Rwanda. Det som började som en
rörelse för att garantera säkerheten till följd av
flyktingströmmarna in i landet utvecklades snabbt
till en rebellrörelse med sikte på att störta
regeringen i Kinshasa. I maj 1997 intog rebellerna
Kinshasa, under ledning av Laurent Kabila och med
stöd av regeringarna i Rwanda och Uganda. Mobutu
flydde landet och Laurent Kabila övertog makten i
landet, som utropades till Demokratiska republiken
Kongo.

Hoppet om att Mobutoregimen skulle ersättas av en
mer demokratisk och ansvarsfull regering blev inte
långlivat. Laurent Kabilas styre var auktoritärt och
odemokratiskt, och relationerna med hans viktigaste
allierade, Rwanda och Uganda, försämrades snabbt.
Säkerhetsproblemen i östra DR Kongo kvarstod, och i
augusti 1998 gick Rwanda och Uganda ånyo in med
militär trupp i DR Kongo för att i samarbete med
lokala rebellgrupper försöka störta Kabila från
makten. Utvecklingen eskalerade snabbt till ett
regelrätt krig, vilket som mest kom att involvera
åtta afrikanska länder, inklusive Angola, Zimbabwe
och Namibia som skickade trupp för att stödja
regeringen i Kin-shasa. Parternas exploatering av DR
Kongos naturresurser, bl.a. diamanter och mineraler,
har sedan kommit att spela en central roll i
konflikten och har bidragit till att förlänga den.
Den 10 juli 1999 undertecknades ett avtal om
eldupphör i Lusaka mellan DR Kongos regering och
regeringarna för Angola, Namibia, Rwanda, Uganda och
Zimbabwe. De dominerande rebellgrupperna i DR Kongo,
Mouvement pour la Libération du Congo (MLC) och
Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD)
undertecknade avtalet snart därefter. De tre
centrala elementen i avtalet är överenskommelse om
fullständigt tillbakadragande av alla utländska
trupper från kongolesiskt territorium, avväpning och
demobilisering av väpnade grupper (främst ex-FAR och
interahamwe) samt genomförandet av en
interkongolesisk dialog mellan alla kongolesiska
parter i konflikten, den politiska oppositionen och
det civila samhället, i syfte att demokratisera
landet. Parterna begärde också en fredsbevarande FN-
styrka. De följande 18 månaderna efter
undertecknandet skedde dock inga framsteg i
fredsprocessen. I stället fortsatte stridigheterna.
I januari 2001 mördades Laurent Kabila och
efterträddes som president av sin son, Joseph
Kabila. Fredsprocessen fick nytt liv under dennes
ledning. Regeringen i Kinshasa godkände
utplaceringen av FN-trupp, och parternas trupper
drogs tillbaka från frontlinjen i enlighet med ett
nytt gemensamt avtal.
Under 2002 uppnåddes betydande framsteg i
fredsprocessen. Den 30 juli undertecknades i
Pretoria ett avtal mellan regeringen i Kinshasa och
Rwanda om tillbakadragande av all rwandisk trupp
från kongolesiskt territorium samt avväpning och
demobilisering av ex-FAR och interahamwe i DR Kongo.
Avtalet är ett försök att lösa två av de viktigaste
utestående frågorna i Lusaka-avtalet och gav nya
impulser i fredsprocessen. Ett annat avtal
undertecknades sedan den 6 september 2002 i Luanda
mellan regeringen i Kinshasa och Uganda om
tillbakadragande av ugandisk trupp från kongolesiskt
territorium samt om samarbete och normalisering av
relationerna mellan länderna. Under hösten 2002
överraskade Rwanda många bedömare genom en
omfattande truppreträtt från DR Kongo, vilken
övervakades och verifierades av MONUC och Sydafrika
i enlighet med avtalet. Även tillbakadragandet av
styrkor från Uganda, Zimbabwe och Angola har
fortsatt och verifierats under hösten 2002. Den 17
december 2002 slöts i Pretoria inom ramen för den
interkongolesiska dialogen ett avtal
(Pretoriaavtalet) om en övergångsregering, vilket
innebär att Joseph Kabila under en övergångsperiod
på två år sitter kvar som president med fyra
vicepresidenter från vardera regeringen, den
politiska oppositionen och de två viktigaste
rebellrörelserna, RCD-Goma och MLC. Den tvååriga
övergångsperioden kommer att följas av demokratiska
val.
Ett avtal som reglerar regeringens och
parlamentets sammansättning under övergångsperioden
undertecknades i Sydafrika av de inblandade parterna
den 2 april 2003.
Den nya regeringen planeras sväras in under juni
2003. Arbetet med att genomföra Pretoriaavtalet sker
i en särskild uppföljningskommission som leds av
president Kabila och som inbegriper representanter
för de övriga signatärerna. En särskild kommitté har
också inrättats under FN:s ordförandeskap för att
bl.a. samordna det internationella samfundets stöd
till genomförandet av avtalet. Åtskilliga länder och
internationella organisationer har utfäst betydande
bistånd till DR Kongo men avvaktar tillträdet av
övergångsregeringen.

MONUC

Den sedan tidigare etablerade FN-fredsoperationen i
DR Kongo, MONUC, upprättades genom säkerhetsrådets
resolution 1279 i november 1999. Operationens
huvudsakliga uppgift skulle vara att övervaka
avtalet om eldupphör som undertecknades i Lusaka i
juli samma år. Säkerhetsrådet utökade i februari
2000 mandatet för styrkan till 5 537 personer,
inklusive 500 militärobservatörer. FN-operationens
utplacering förhindrades till en början av
regeringen i Kinshasa, och i början av 2001 var
endast 200 militärobservatörer på plats. Utplacering
av trupp inleddes först efter det att Joseph Kabila
kom till makten i januari 2001. I november 2002
uppgick den faktiska styrkan till ca 4 200 personer,
vilket låg under den nivå för insatsen som FN då
givit mandat för.

Den 9 november 2001 gav säkerhetsrådet genom
resolution 1376 stöd för inledandet av fas III i
MONUC:s verksamhet, vilket innebar att MONUC steg
för steg skall inleda arbetet med att bistå i att
avväpna, demobilisera och repatriera väpnade grupper
samtidigt som de huvudsakliga uppgifterna enligt fas
II, att utreda påstådda brott mot vapenvilan och
övervaka tillbakadragandet av utländska trupper,
skall fortsätta. På grund av det i vissa delar
labila säkerhetsläget och bristande information från
parterna om väpnade trupper har MONUC tidigare haft
svårt att genomföra detta arbete i någon större
utsträckning.
Mot bakgrund av denna utveckling beslutade
säkerhetsrådet genom resolution 1445 den 4 december
2002 att öka styrkan för MONUC till 8 700 personer
och förskjuta tyngdpunkten för verksamheten österut
för att snabbt kunna bistå i frivillig avväpning,
demobilisering och repatriering av väpnade grupper.
Den militära komponenten utökas genom upprättande av
en styrka som huvudsakligen skall bestå av två
insatsstyrkor omfattande vardera 1 700 personer.
Dessa styrkor kommer att vara baserade i Kindu och
Kisangani men ha kapacitet att förflytta sig till
demobiliseringsorter i de östra delarna av landet
för att svara för punktsäkerhet, stödja uppbyggnaden
av demobiliseringsläger, förstöra vapen och
ammunition som samlats in samt för viss minröjning.
Den första insatsstyrkan utgörs av förband från
Sydafrika. Den sydafrikanska stridsgruppen på
omkring 1 600 personer har i början av juni 2003
börjat anlända till Kindu varifrån den skall bistå
med frivillig avväpning, demobilisering och
repatriering i de östra delarna av landet.
Sverige fick under hand och sedan formellt den 18
februari 2003 förfrågan från FN om att bidra med
flygfältskapacitet till MONUC. Regeringen föreslog
därför i proposition 2002/03:58 Svenskt deltagande i
Förenta nationernas fredsoperation i Demokratiska
republiken Kongo att riksdagen skulle fatta beslut
om ett svenskt bidrag till MONUC:s fredsbevarande
operation för att bemanna, driva verksamheten och
upprätthålla sedvanlig service vid flygplatsen i
Kindu. Riksdagen biföll regeringens begäran efter
beredning i utrikesutskottet (bet. 2002/03:UU15).
Försvarsutskottet yttrade sig under ärendets
beredning till utrikesutskottet över regeringens
förslag (yttr. 2002/03: FöU5y).
Deltagarna i styrkan som utgör det svenska
bidraget till MONUC är under juni månad 2003 i färd
med att bygga upp den operativa verksamheten vid
flygplatsen i Kindu i östra delen av Demokratiska
republiken Kongo.

Nya oroligheter

Fredsprocessen och MONUC:s verksamhet drabbades av
ett bakslag i mars 2003 när ugandiska styrkor
återintog staden Bunia i provinsen Ituri efter att
tidigare ha dragit tillbaka huvuddelen av sina
trupper från DR Kongo under hösten 2002 som ett led
i fredsprocessen. Som skäl för att återbesätta Bunia
anförde Uganda att det skedde för att möta hot från
Rwandastödda styrkor samt att bevaka ekonomiska
intressen i området. Genom internationella
påtryckningar fastställdes en tidtabell för
tillbakadragandet av ugandisk trupp, och efter
medverkan av MONUC undertecknades den 18 mars 2003
ett lokalt avtal om eldupphör i Ituri av
regeringarna i Kinshasa och Uganda samt sex lokala
rebellgrupper. Överenskommelsen om eldupphör banade
väg för den sedan länge planerade s.k. Ituri
Pacification Commission att påbörja sitt arbete i
Bunia i början av april. För att kunna stödja den
politiska processen började MONUC att planera för en
utökad närvaro i Bunia.

Inför Ugandas förväntade trupptillbakadragande,
som skulle påbörjas den 24 april 2003, skickade
MONUC en reservstyrka från Uruguay på omkring 700
personer till staden Bunia. Förutom att skydda FN:s
personal och tillgångar inför en förväntad utökad
närvaro i staden var syftet med förstärkningen att
fylla det maktvakuum som förväntades uppstå efter
Ugandas tillbakadragande. När de ugandiska trupperna
lämnat staden utbröt den 7 maj 2003 en veckas
allvarliga stridigheter mellan miliser från
folkgrupperna hema och lendu, vars etniska konflikt
har historiska rötter men som kraftigt har
underblåsts av grannländerna under Kongokonflikten.
Med stridigheterna följde allmän plundring och svåra
övergrepp på civila. Större delen av befolkningen
flydde staden. 10 000-20 000 personer uppges ha sökt
skydd av MONUC på flygplatsen och högkvarteret i
Bunia, som även blev utsatt för våld av
milisgrupper. Den humanitära situationen är mycket
allvarlig med omkring 60 000 internflyktingar i
området. FN och olika humanitära organisationer har
klarat av att ta hand om de mest akuta behoven, men
arbetet försvåras kraftigt av bristen på säkerhet.
Den 16 maj 2003 undertecknade fem av sju militära
grupper i Ituri ett avtal om eldupphör, efter
medling av president Kabila. Enligt överenskommelsen
skall en snabbinsatsstyrka upprättas, och
överenskommelsen föreskriver vidare att en total
demilitarisering av Bunia skall ske för att bereda
väg för denna.
Rapporteringen från Bunia med omnejd är på grund
av säkerhetsläget bristfällig. Situationen har dock
stabiliserats något efter den 16 maj, men sporadiska
utbrott av stridigheter och övergrepp på
civilbefolkningen har fortsatt. Enligt uppgifter
från FN har uppåt 400 personer mördats sedan
oroligheterna bröt ut i Bunia den 7 maj.
FN-styrkan lyckades behålla kontrollen över
flygplatsen men hade inte tillräcklig styrka eller
tillräckliga resurser för att sätta stopp för de
våldsamma övergreppen på civilbefolkningen. En
förstärkning av MONUC:s militära närvaro bedömdes
dock inte kunna ske förrän i slutet av sommaren då
den andra stridsgruppen (bidrag från Bangladesh) på
omkring 1 700 personer skulle kunna vara på plats i
Bunia.

FN-mandat för snabbinsatsstyrka för att bistå
MONUC

Mot bakgrund av den akuta situationen uppmanade FN:s
generalsekreterare i ett brev den 15 maj 2003
säkerhetsrådet att överväga att sända en välutbildad
och välutrustad multinationell snabbinsatsstyrka
till Bunia under en begränsad period och till dess
att en förstärkt FN-närvaro kunde etableras.

På denna grund och till följd av det allvarliga
läget i Ituriprovinsen antog, som nämnts tidigare i
föreliggande betänkande, FN:s säkerhetsråd den 30
maj resolution 1484 som under FN-stadgans kapitel
VII upprättar en till den 1 september tidsbegränsad
multinationell militär styrka, Interim Emergency
Multinational Force in Bunia. Den multinationella
styrkan skall, i nära koordinering med MONUC, utföra
följande uppgifter, nämligen att
- bidra till att stabilisera säkerhetsläget,
- bidra till att förbättra den humanitära
situationen i Bunia,
- säkerställa skyddet av flygplatsen i Bunia,
- skydda internflyktingar i flyktingläger i staden
samt
- bidra till säkerhet för den civila befolkningen,
FN-personal samt det humanitära arbete som
bedrivs i staden om situationen kräver detta.

Syftet med den tidsbegränsade insatsen är att skapa
möjligheter för FN att förstärka MONUC:s närvaro i
Bunia senast vid mitten av augusti.

Generalsekreteraren har i sin specialrapport från
den 27 maj 2003 rekommenderat att MONUC:s närvaro i
Bunia så snart som möjligt skall förstärkas och
uppgå till sammanlagt 3 800 personer bestående av
tre infanteribataljoner med nödvändigt understöd.

Europeiska unionen bidrar med ledning av
operationen och med styrkor

EU-beslut

Europeiska unionens råd begärde den 18 maj 2003 att
generalsekreteraren/höge representanten skulle
utreda möjligheterna att sända en EU-ledd militär
styrka till DR Kongo.

Ett förslag i denna riktning lades fram inför
ministerrådet, och ärendet föredrogs av regeringen i
EU-nämnden den 3 juni, varvid en majoritet ställde
sig bakom förslaget att insatsen skulle ske under
EU:s ledning. Beslut om deltagande med trupp i
insatsen fattas däremot på nationell nivå i enlighet
med de procedurer som råder i varje enskilt
medlemsland.
EU:s ministerråd antog den 5 juni 2003 den
gemensamma åtgärden om en EU-ledd insats i
Demokratiska republiken Kongo (DR Kongo).
Beslutet hade dessförinnan beretts i Kommittén för
utrikes- och säkerhetspolitik (KUSP) som består av
representanter för medlemsländerna. Inför beslutet
om en EU-ledd insats presenterade KUSP sin bedömning
av den politiska situationen i DR Kongo samt lade
fast målsättningarna för denna.
Syftet med den EU-ledda insatsen är att ge stöd
till FN:s och EU:s ansträngningar att påverka
fredsprocessen i DR Kongo och i regionen kring de
stora sjöarna samt att under en begränsad tid
biträda FN med en styrka för att möjliggöra MONUC:s
förstärkning i Bunia senast i mitten av augusti
2003. De specifika militära uppgifterna
överensstämmer med dem som anges i FN-resolution
1484. Uppgiften är inte att utföra MONUC:s mandat
eller uppgifter. I förutsättningarna ingår att
styrkan kommer att dras tillbaka vid angiven
tidpunkt även om situationen på marken inte är
stabiliserad eller om MONUC:s styrketillväxt inte är
avslutad.
Frankrike har förklarat sig villigt att bidra med
huvuddelen av förbandet om totalt ca 1 500 man samt
den övergripande militära ledningskapaciteten för en
sådan insats. Frankrike planerar att upprätta en
främre logistikbas i Entebbe (Uganda) samt gruppera
stridsflyg för eventuellt flygunderstöd i Tchad. Den
franska huvudstyrkan kommer att bestå av en
förstärkt mekaniserad bataljon på ca 800 personer.
En förtrupp till det franska förbandet anlände
till området första veckan i juni 2003. En begränsad
inledande operativ förmåga är under uppbyggnad.
Belgien har meddelat om avsikten att bidra med
strategiska och taktiska flygtransporter samt
logistikenheter och sjukvårdsresurser.
Storbritannien, Tyskland och Nederländerna uppges
överväga någon form av bidrag till styrkan.
Deltagande från tredjeland, dvs. de stater som inte
är medlemmar i EU, kan komma att bli aktuellt.
Kanada, Brasilien, Sydafrika och Pakistan har
dessutom i FN i New York indikerat möjliga bidrag
till en insats.
Reglerna för unionens krishantering medger att ett
enskilt land (i detta fall Frankrike), efter
särskilt godkännande, kan erhålla ansvar för att
leda genomförandet av en operation där EU genom KUSP
utövar den politiska kontrollen och den strategiska
ledningen. Det innebär att Frankrike blir
sammanhållande land och bidrar med huvuddelen av den
militära ledningsstrukturen, inklusive
planeringsstöd, samband och kommunikation och
logistik, samt bidrar med betydande resurser och
tillgångar till insatsen. En fransk
styrkebefälhavare utses. Stater som inte är
medlemmar i EU kommer att erbjudas möjlighet att
bidra till den EU-ledda styrkan efter särskilt
beslut av EU.
Den gemensamma åtgärden innehåller vidare bl.a.
bestämmelser om inrättandet av insatsen, planeringen
av insatsen, vilka frågor som delegeras av
ministerrådet till KUSP, ansvaret för kontakterna
med FN, de lokala myndigheterna och de övriga
deltagarna i fredsprocessen samt finansiella
arrangemang.
EU:s militärkommitté har inrättat en grupp
militära rådgivare som studerar de militära
uppgifter som styrkan förväntas utföra, liksom
möjligheter och begränsningar att genomföra en EU-
ledd insats.
Med de militära resurser som står till förfogande
har EU valt att förtydliga styrkans begränsningar
vad avser förmågan att genomföra de uppgifter som
säkerhetsrådets resolution anger. Detta innebär att
styrkan inte har resurser att
helt säkra och stabilisera Bunia med omnejd,
genomföra uppdrag gemensamt med värdlandets
trupper och/eller MONUC,
använda militär styrka för att etablera och
upprätthålla fri rörlighet för humanitära
organisationer eller MONUC, utom i lokala och
begränsade akuta situationer,
ge skydd åt humanitära organisationer eller deras
byggnader och faciliteter, utom i lokala och
begränsade akuta situationer,
ge logistiskt stöd eller bistå med transporter åt
humanitära organisationer eller MONUC,
eskortera flyktingar eller
frivilligorganisationer eller internationella
organisationer eller
fungera som en säkerhetsbuffert mellan etniska
grupper eller beväpnade entiteter.

I juni 2003 väntas ministerrådet fatta beslut om att
inleda fredsoperationen i Bunia i enlighet med de
politiska beslut som tidigare fattats dels av FN,
dels av Europeiska unionens ministerråd.

EU:s riskbedömning

I propositionen redovisar regeringen den
riskbedömning som har gjorts i EU:s rådssekretariat.

Hot mot den multinationella närvaron genom en
direkt militär insats från andra grannländer bedöms
av rådssekretariatet som låg, men fortsatt stöd i
form av t.ex. vapen till miliser i DR Kongo kan
destabilisera regionen. Officiellt har grannländerna
välkomnat etablerandet av styrkan, men tveksamheter
kvarstår om dessa länders faktiska avsikter i
regionen. Samtidigt kommer EU att agera med samtliga
instrument för att säkerställa att länderna bidrar
till en freds- och stabiliseringsprocess.
Parterna karakteriseras av etniskt motiverade
irreguljära gerillaförband som till stor del består
av tvångsrekryterade barnsoldater. Beväpning bedöms
främst bestå av lätta vapen, minmaterial samt hugg-
och stickvapen. Samtliga grupperingar och parter
bedöms ha bristande ledning och kommandostruktur
samt låg stridsmoral. Transportresurser och logistik
är begränsade. Användandet av droger och alkohol är
vanligt förekommande. Sammantaget är rebellerna
irrationella och oförutsägbara i sitt agerande och
skiftar ofta allianser och tillhörighet.
De direkta militära hoten mot insatsen bedöms som
begränsade, men vissa miliser kan vara utrustade med
vapen som skulle kunna hota flygtrafiken till och
från Bunia. Indikationer på att parterna skulle ha
sådana avsikter finns inte.
Risken för nya etniskt betingade stridigheter och
grova kränkningar av mänskliga rättigheter bedöms
som mycket hög i synnerhet utanför Bunia, liksom
risken för massakrer. Den EU-ledda styrkan har då
inte resurser att ingripa utanför det omedelbara
insatsområdet. Utbrott av nya stridigheter bedöms
också ge en destabiliserande effekt som kan utgöra
ett visst hot mot den militära närvaron. Det
instabila och oförutsägbara militära läget innebär
att risken är reell för att styrkan, inklusive
svensk trupp, blir engagerad i direkta stridigheter.
I rådssekretariatet gör man även bedömningen att
sannolikheten är hög för att styrkan tvingas
utnyttja vapenmakt inom ramen för de regler för
våldsanvändning som etableras och grundat på att
insatsen sker under kapitel VII i FN-stadgan. Risk
finns också att sådan vapenmakt kan riktas mot
beväpnade barn. Man menar att EU och truppbidragande
länder bör ha beredskap och ägna särskilda insatser
för att informera om att den EU-ledda styrkan kan
komma att utsättas för sådana situationer.
Förväntningar kan dessutom komma att skapas kring
styrkans möjligheter att direkt bistå flyktingar och
humanitära organisationer, menar rådssekretariatet.
EU och i synnerhet truppbidragande länder behöver
därför ägna särskilda åtgärder åt att säkerställa
att information når ut om operationens begränsade
mandat och att resurser inte kan användas utanför
insatsområdet.

Propositionens överväganden och
förslag

Av 10 kap. 9 § regeringsformen framgår att
riksdagens medgivande krävs för att en svensk väpnad
styrka skall kunna sändas till ett annat land om
inte ett medgivande i lag eller skyldighet enligt en
internationell överenskommelse som riksdagen har
godkänt föreligger.
Regeringen föreslår därför att riksdagen medger
att regeringen ställer en svensk väpnad styrka
bestående av högst 100 personer till förfogande
under högst fyra månader för att ingå i en EU-ledd
militär multinationell snabbinsatsstyrka i
Demokratiska republiken Kongo i enlighet med FN:s
resolution 1484 (2003).
Regeringens bedömning är att ett svenskt
styrkebidrag till den EU-ledda militära
krishanteringsinsatsen i Bunia är av stor vikt. Det
föreslagna svenska bidraget skulle utgöra ett
väsentligt bidrag och en kvalificerad resurs till
styrkan. Bidraget skulle avspegla vår vilja att
ytterligare utveckla EU:s krishanteringsförmåga.
Regeringen anser sammantaget att det övergripande
målet för EU-insatsen - att stoppa övergrepp på
civilbefolkningen, att förbättra den humanitära
situationen samt att ge stöd till FN:s
ansträngningar och till fredsprocessen i DR Kongo -
väl motiverar de politiska och militära risker som
insatsen medför. Regeringen framhåller att den
svenska truppens säkerhet kommer i första hand.
Därför avser regeringen att kontinuerligt utvärdera
förändringar i hotbilden och, om så anses
nödvändigt, agera i enlighet därmed. Detta innebär
även möjligheten att eventuellt dra tillbaka
styrkan.
I propositionen redogör regeringen för
utvecklingen i DR Kongo, förutsättningarna för
stationering av en internationell styrka ledd av
Europeiska unionen (EU) och förberedelserna för
svenskt deltagande i en sådan styrka.

Utskottets överväganden

Utskottet konstaterar att världssamfundet uppträder
samlat i ansträngningarna att åstadkomma fred och
stabilitet i DR Kongo och i regionen kring de stora
sjöarna. Det är positivt, menar utskottet, att ett
omfattande internationellt engagemang har
mobiliserats för att bistå parterna i en
fredsprocess. Utskottet menar att Lusaka- och
Pretoriaavtalen utgör viktiga steg i denna freds-
och försoningsprocess som på grund av den långvariga
oron i DR Kongo, de många militära konflikterna och
den instabilitet som har rått med nödvändighet
kommer att kräva fortsatta insatser av det
internationella samfundet.
Under tiden är det enligt utskottets mening
nödvändigt att situationen i landet utvecklas mot
stabilitet och att människornas säkerhet ges
prioritet. En förutsättning för detta är att det
offentliga samhället byggs upp igen efter att ha
brutits ned i stora delar av landet på grund av
utländsk trupps närvaro och olika milisgruppers
aktiviteter. Utskottet ser därför positivt på
Pretoriaavtalet från december 2002 som bl.a.
stipulerar att en övergångsregering skall inrättas
under en tvåårsperiod med deltagande av de vikigaste
parterna i den interna kongolesiska konflikten.
Övergångsregeringen skall styra landet under den
tvååriga övergångsperioden varefter val skall
hållas.
Utskottet vill även erinra om att ett förbättrat
säkerhetsläge är av avgörande betydelse för att ett
effektivt bistånd skall kunna nå de behövande
människorna i landet. Särskilt i staden Bunia är den
humanitära situationen mycket allvarlig, och FN:s
och andra organisationers humanitära verksamhet
försvåras kraftigt av bristen på säkerhet.
Ett förbättrat säkerhetsläge är enligt utskottets
uppfattning grundläggande för att den kongolesiska
politiska processen skall kunna fortsätta att
utvecklas i en positiv riktning och för att skapa
förutsättningar för en långsiktig stabilitet. FN:s
fredsmission i Kongo, MONUC, har härvid en viktig
roll. MONUC:s huvuduppgifter - att svara för att
utreda brott mot vapenvila, övervaka
tillbakadragandet av utländska trupper samt att
avväpna, demobilisera och repatriera väpnade
inhemska milisgrupper - har, som utrikesutskottet
framhöll i beslutet om att ställa svensk trupp till
MONUC:s förfogande i Kongo (bet. 2002/03:UU15),
central betydelse i sammanhanget.
Utvecklingen i Ituriprovinsen i östra Kongo och i
regionstaden Bunia utgör enligt utskottets
uppfattning ett hot mot den politiska processen i
landet och utgör ett hinder för att MONUC skall
kunna genomföra sitt uppdrag. Utskottet välkomnar
därför beslutet av FN:s säkerhetsråd att genomföra
en fredsoperation i staden Bunia (resolution 1484).
Insatsen är enligt utskottets mening angelägen, och
den utgör ett behövligt stöd till
fredsansträngningarna i DR Kongo och FN-insatsen
MONUC.
Utskottet noterar att insatsen är tidsbegränsad
och enligt resolution 1484 skall vara avslutad den 1
september 2003. Vidare noterar utskottet att
insatsen är geografiskt begränsad till staden Bunia
med närmaste omgivningar.
Utskottet konstaterar att denna fredsoperation
kommer att genomföras som en EU-ledd insats.
Utskottet välkomnar detta och menar att denna EU-
ledda insats, i kombination med övriga instrument
som står till EU:s förfogande, bidrar till att ge EU
och medlemsstaterna möjligheter att utöva inflytande
på parterna till stöd för den FN-ledda
fredsprocessen. Samtidigt bör framhållas att en
militär insats skulle stärka EU:s trovärdighet vad
gäller fredsfrämjande insatser även på längre sikt.
Unionens medlemsstater har enligt fördraget rätt,
men ingen skyldighet, att delta i unionens
krishanteringsinsatser. Varje medlemsstat avgör om,
och i så fall på vilket sätt, staten i fråga vill
delta. Sverige fattar i varje enskilt fall och i
enlighet med svensk lagstiftning beslut om medverkan
i en krishanteringsinsats. En förutsättning för
svensk medverkan är dessutom att insatsen vilar på
folkrättslig grund.
Vad gäller frågan om den folkrättsliga regleringen
anför regeringen i propostionen följande:

En förutsättning för ett svenskt deltagande i den
EU-ledda militära krishanteringsoperationen i DR
Kongo är att insatsens mandat och det militära
ingripandet sker i överensstämmelse med folkrätten.
FN:s säkerhetsråd antog den 30 maj 2003 resolution
1484 (2003) som enligt FN-stadgan upprättar en
tidsbegränsad multinationell snabbinsatsstyrka i
Bunia i DR Kongo. Bemyndigandet gäller för tiden
fram till den 1 september 2003 och är begränsat till
staden Bunia. Styrkan ges i resolutionen ett mandat
och ett bemyndigande av FN:s säkerhetsråd att i nära
samarbete med MONUC stabilisera säkerhetsläget och
att skydda flygplatsen samt personer i Bunia.
Mandatet för den multinationella snabbinsatsstyrkan
i Bunia är fattat i enlighet med kapitel VII i FN-
stadgan och omfattar rätten för de medlemsstater som
deltar i insatsen att använda alla nödvändiga medel
för att kunna fullgöra sina uppgifter. Mandatet
innebär alltså en rätt till våldsanvändning och
därmed en rätt att vidta åtgärder av
fredsframtvingande natur. Eftersom säkerhetsrådet
gett detta tydliga mandat får användning av våld
ske, vilket annars hade stått i strid med det
generella våldsförbudet i artikel 2 (4) i FN-
stadgan.

Vidare framhåller regeringen att samtycke föreligger
från samtliga parter i konflikten, dvs. från såväl
regeringen i DR Kongo och parter i Ituri-provinsen,
som Rwandas och Ugandas respektive regeringar. Detta
utgör, menar regeringen, ytterligare en grund för
att det militära ingripandet sker i enlighet med
folkrätten.

Utskottet delar regeringens bedömningar och kan
konstatera att ett svenskt deltagande med trupp i
den EU-ledda insatsen i Bunia står i
överensstämmelse med folkrätten.
Enligt 10 kap. 9 § regeringsformen får svensk
väpnad styrka sändas till annat land om riksdagen
medger det, om det är medgivet i lag som anger
förutsättningarna för åtgärden eller om skyldighet
att vidta åtgärden följer av internationell
överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts
av riksdagen.
Regeringen gör i propositionen bedömningen att det
förutsedda svenska bidraget, ett
specialstyrkeförband, utgör en väpnad stryka i
regeringsformens mening. Vidare menar regeringen att
då bemyndigande saknas i detta fall, och riksdagen
inte kan anses tidigare ha godkänt en internationell
överenskommelse av vilken skyldigheten följer, krävs
riksdagens medgivande för att en svensk väpnad
styrka skall kunna delta i den EU-ledda insatsen.
På grundval av vad utskottet ovan anfört samt med
anledning av riksdagens tidigare beslut om svenskt
deltagande i MONUC finner utskottet det naturligt
att Sverige lämnar ett bidrag även till den
multinationella militära styrkan i Bunia (Interim
Emergency Multinational Force in Bunia).
I propositionen redovisar regeringen att den
planerade insatsen består av ett
specialstyrkeförband om ca 70 personer, inklusive
taktisk ledning. Därtill finns möjlighet att placera
ett antal samverkansofficerare vid relevanta staber.
Sammantaget omfattar insatsen högst 100 personer.
Utskottet har vid föredragning av överbefälhavaren
och representanter för regeringen inhämtat att de
bedömer att insatsen är väl avvägd och svarar mot
ett väsentligt behov.
Samtidigt vill utskottet, i likhet med regeringen,
framhålla att den planerade insatsen i Bunia innebär
stora risker. Riskerna rör såväl själva
genomförandet av insatsen som möjligheterna för
insatsen att bli ett effektivt bidrag till den
övergripande fredsprocessen. Situationen är
oförutsägbar med bl.a. irreguljära förband, ofta med
tvångsrekryterade barnsoldater. Samtidigt finns
omfattande flyktingströmmar som skapar stora
humanitära behov, vilket även påverkar
säkerhetssituationen. Utskottet noterar att
regeringens bedömning är att det direkta militära
hotet mot insatsen är begränsat men att
sannolikheten är hög att styrkan tvingas använda
vapenmakt under svåra omständigheter.
Det bör även framhållas, menar utskottet, att den
svenska personalen utsätts för risker av annat slag.
Dessa har att göra med det bristande hälsoläget,
förekomsten av svåra sjukdomar och den mentala
pressen på personalen i samband med uppdraget.
Utskottet välkomnar att regeringen i propositionen
betonar att den svenska truppens säkerhet kommer i
första hand och att regeringen avser att
kontinuerligt utvärdera förändringar i hotbilden
och, om så anses nödvändigt, besluta i enlighet
därmed. Regeringen framhåller i propositionen att
detta även innebär möjligheten att eventuellt dra
tillbaka styrkan. Utskottet delar regeringens
uppfattning i denna fråga.
Utskottet vill betona att styrkan inte kan hantera
en eskalerande situation inom ett vidare geografiskt
område eftersom mandatet är begränsat till staden
Bunia. Risken att stridigheter och övergrepp mot
mänskliga rättigheter flyttas till andra områden vid
en gruppering i Bunia är stor, menar utskottet. Om
sådana händelser inträffar utanför Bunia kommer
styrkan inte att kunna ingripa. En annan risk är att
ett säkerhetsvakuum uppstår i samband med att den
EU-ledda styrkan lämnar Bunia i enlighet med sitt
mandat och FN-insatsen MONUC inte har anlänt i tid.
Vidare vill utskottet betona att krisen i Bunia är
en del av en ansträngd fredsprocess. Ugandas nyss
genomförda truppreträtt spelar en central roll i
denna process. En fördjupad kris riskerar att leda
till att Uganda och även Rwanda åter engagerar sig
militärt i DR Kongo, vilket i sin tur riskerar att
omintetgöra betydande delar av framstegen i
fredsprocessen.
Utskottets sammantagna bedömning är, med beaktande
av begränsningarna i mandatet och operationens
risker, att en insats kan få positiva effekter på
den humanitära situationen i Bunia, på
fredsprocessen i Kongo och på FN:s fredsarbete.
Utskottet kan samtidigt med tillfredsställelse
konstatera att det råder enighet mellan
riksdagspartierna om att Sverige bör delta i en
väpnad multinationell styrka i DR Kongo. FN har i
den tidigare nämnda resolutionen givit den
internationella styrkan ett mandat som tillåter
fredsframtvingande åtgärder. Att riksdagen ger
regeringen bemyndigande att sända svensk väpnad
trupp på uppdrag i annat land är ett beslut som
innebär ett betydande ansvar. Som tragiska
erfarenheter har visat kan förluster i människoliv i
samband med fredsfrämjande uppdrag inte uteslutas.
Vid ett ställningstagande av detta slag är det en
styrka att samtliga partier ställer sig bakom
riksdagens beslut.
Även vid tidigare tillfällen, bl.a. vid besluten
att delta med trupp i IFOR/SFOR-operationen i
Bosnien-Hercegovina, i KFOR-operationen i Kosovo
samt i ISAF-styrkan i Afghanistan, har det funnits
en samsyn bland riksdagens partier till stöd för de
svenska insatserna. Denna politiska enighet är en
styrka för Sverige som internationell aktör och
stärker trovärdigheten i vår utrikes- och
säkerhetspolitik.
Folkpartiet menar i motion 2002/03:U14 att
regeringen med FN bör förhandla fram ett långsiktigt
bidrag till MONUC från svensk sida samt, i avvaktan
på sådana förhandlingar och riksdagens
ställningstagande, förlänga det svenska bidraget
till snabbinsatsstyrkan.
Utskottet konstaterar att Sverige redan lämnar ett
viktigt bidrag till MONUC (se bet. 2002/03:UU15),
vilket förutses fortsätta även under en del av år
2004. I vilken mån Sverige skall fortsätta sitt
engagemang även på längre sikt är en fråga som
riksdagen får återkomma till om den aktualiseras av
beslut i FN:s säkerhetsråd och förslag från
regeringen. Utskottet avstyrker motionen i denna
del.
Vad beträffar den observation som motionärerna gör
- att det kan uppstå ett säkerhetsvakuum mellan
snabbinsatsstyrkans tillbakadragande och MONUC:s
utökade närvaro på plats - delar utskottet i stor
utsträckning motionärernas farhågor. Det kan inte
uteslutas att mandatet för snabbinsatsstyrkans
närvaro kan komma att förlängas. Utskottet har
därför valt att bemyndiga regeringen att hålla det
svenska truppbidraget tillgängligt för FN i upp till
fyra månader, och därmed torde motionärernas
önskemål till viss del vara tillgodosedda. Utskottet
ser däremot inte behov av något tillkännagivande av
riksdagen i sammanhanget och avstyrker därmed motion
2002/03:U14 även i denna del.
Utskottet noterar att regeringen anger att
totalkostnaden för en insats under högst fyra
månader kommer att uppgå till högst 90 miljoner
kronor för år 2003. Utgifterna skall belasta sjätte
utgiftsområdets anslag 6:1 Förbandsverksamhet,
beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m.
Bidrag till EU:s gemensamma kostnader och kostnader
för placering av samverkansofficerare omfattas av de
beräknade utgifterna.
Utskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att
riksdagen bifaller proposition 2002/03:143 och
medger därmed att regeringen ställer en svensk
väpnad styrka bestående av högst 100 personer till
förfogande under högst fyra månader för att ingå i
en EU-ledd militär multinationell snabbinsatsstyrka
i Demokratiska republiken Kongo i enlighet med
resolution i FN:s säkerhetsråd.
Utskottet föreslår vidare att beslut fattas av
riksdagen efter endast en bordläggning.
Reservationen

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservation.

Svenskt deltagande i en EU-ledd
styrka i Demokratiska republiken
Kongo

av Cecilia Wigström och Heli Berg (båda fp).
Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag borde ha följande lydelse:

Riksdagen bifaller proposition 2002/03:143 och
medger att regeringen ställer en svensk väpnad
styrka bestående av högst 100 personer till
förfogande under högst fyra månader för att ingå i
en EU-ledd militär multinationell snabbinsatsstyrka
i Demokratiska republiken Kongo i enlighet med
resolution i FN:s säkerhetsråd, samt ger till känna
för regeringen som sin mening vad som anförs i
reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion
2002/03:U14.

Utskottet föreslår att beslutet i kammaren fattas
efter en bordläggning.

Ställningstagande

Folkpartiet liberalerna stöder propositionens förslag om en
snabbinsatsstyrka till DR Kongo. Vi menar dock att
det är nödvändigt att vidta ytterligare åtgärder för
att stärka MONUC, både från FN:s sida och från
svensk sida.

För att få slut på den långvariga och blodiga
konflikten i DR Kongo behövs sannolikt en långvarig
insats från världssamfundet. Det har dock varit
svårt för FN:s generalsekreterare att få stöd från
medlemsländerna och bidrag med fredsbevarande trupp
för insatser i Kongo. Folkpartiet menar att
världssamfundet har lika stor moralisk förpliktelse
att bistå vid konflikter på den afrikanska
kontinenten som på andra håll.
Mot denna bakgrund borde regeringen ha föreslagit
ett långsiktigt svenskt engagemang i den
kongolesiska fredsprocessen, i synnerhet som FN:s
generalsekreterare vill förstärka MONUC i Bunia från
mitten av augusti 2003.
Snabbinsatsstyrkan avslutar sitt uppdrag den 1
september, och vi menar i likhet med utskottet att
det finns en risk att det uppstår ett
säkerhetsvakuum mellan det att den EU-ledda styrkan
lämnar Bunia och att FN-insatser inom ramen för
MONUC anländer. Sverige bör bidra till att undvika
detta genom att med FN förhandla fram ett
långsiktigt svenskt bidrag till MONUC, samt i
avvaktan på sådana förhandlingar och riksdagens
ställningstagande förlänga det svenska bidraget till
snabbinsatsstyrkan att, efter den 1 september, ingå
i MONUC.
Finansieringen av denna insats får för innevarande
år ske inom befintlig ram, och finansieringen av den
mer långsiktiga insatsen får ske inom ramen för
budgetarbetet för år 2004.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2002/03:143 Svenskt deltagande i en
EU-ledd styrka i Demokratiska republiken Kongo
föreslår regeringen att riksdagen medger att
regeringen ställer en svensk väpnad styrka om högst
100 personer till förfogande under högst fyra
månader för att ingå i en EU-ledd militär
multinationell snabbinsatsstyrka i Demokratiska
republiken Kongo i enlighet med FN:s resolution 1484
(2003) (avsnitt 7).

Följdmotionen

2002/03:U14 av Cecilia Wigström m.fl. (fp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att regeringen med FN bör förhandla fram ett
långsiktigt bidrag till MONUC från svensk sida samt,
i avvaktan på sådana förhandlingar och riksdagens
ställningstagande, förlänga det svenska bidraget
till snabbinsatsstyrkan.

Motionen

Folkpartiet menar i kommittémotion 2002/03:U14 att
mot bakgrund av den långvariga konflikten i DR Kongo
och den eskalerande våldsspiralen i östra delen av
landet borde regeringen ha föreslagit ett
långsiktigt svenskt engagemang. Snabbinsatsstyrkan
avslutar sitt uppdrag den 1 september, och
motionärerna menar att det finns en risk för att det
uppstår ett säkerhetsvakuum mellan det att den EU-
ledda styrkan lämnar Bunia och att FN-insatser inom
ramen för MONUC anländer. Sverige bör bidra till
undvika detta genom att med FN förhandla fram ett
långsiktigt svenskt bidrag till MONUC samt i
avvaktan på sådana förhandlingar och riksdagens
ställningstagande förlänga det svenska bidraget till
snabbinsatsstyrkan att, efter den 1 september, ingå
i MONUC.

Bilaga 2

FN:s säkerhetsråds resolution 1484