Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande
2002/03:UFÖU1
Fortsatt svenskt deltagande i en internationellsäkerhetsstyrka i Afghanistan
Sammanfattning
Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet
behandlar i detta betänkande regeringens proposition
2002/03:21 Fortsatt svenskt deltagande i en
internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan, vari
regeringen föreslår att riksdagen återigen beslutar
att bemyndiga regeringen att ställa en väpnad styrka
om högst 45 personer till den internationella
säkerhetsstyrkans (ISAF) förfogande under
förutsättning att Förenta nationernas säkerhetsråd
ger fortsatt mandat för styrkan.
Utskottet konstaterar att FN:s säkerhetsråd i
resolution 1444 av den 27 november 2002 beslutat att
ge den internationella säkerhetsstyrkan i
Afghanistan fortsatt mandat under ett år, inom de
ramar som lades fast i resolution 1386 från den 20
december 2001. Styrkans uppgift förblir enligt den
nya resolutionen densamma som tidigare, dvs. att
bistå den afghanska övergångsregeringen med att
upprätthålla säkerheten i Kabul med omgivande
områden. Insatsen utgör därmed en direkt uppföljning
av FN:s tidigare beslut. I betänkandet understryker
utskottet att den internationella säkerhetsstyrkan
finns på plats på grundval av ett mandat från FN:s
säkerhetsråd. Det innebär även att de länder som
åtar sig ledningsansvaret, för närvarande Turkiet
och senare Tyskland och Nederländerna, agerar på
FN:s uppdrag och inom de ramar som FN beslutar.
Utskottet noterar vidare att ingen ändring av
styrkans uppgifter har skett i jämförelse med vad
som gällde vid riksdagens tidigare beslut i januari
2002 (bet. 2001/02:UFöU2) och i juni 2002 (bet.
2001/02:UFöU3) om att bemyndiga regeringen att bidra
med svensk väpnad trupp till den internationella
säkerhetsstyrkan i Afghanistan.
Utskottet föreslår att riksdagen bemyndigar
regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 45
personer till förfogande som ett svenskt bidrag till
den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan,
dock längst t.o.m. den 19 december 2003.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Riksdagen beslutar att bemyndiga regeringen att
fortsatt ställa en väpnad styrka om högst 45
personer till förfogande som ett svenskt bidrag till
den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan,
dock längst t.o.m. den 19 december 2003. Riksdagen
bifaller därmed proposition 2002/03:21 Fortsatt
svenskt deltagande i en internationell styrka i
Afghanistan.
Stockholm den 5 december 2002
På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets
vägnar
Tone Tingsgård
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Tone
Tingsgård (s), Göran Lindblad (m), Birgitta Ahlqvist
(s), Cecilia Nilsson Wigström (fp), Michael Hagberg
(s), Rolf Gunnarsson (m), Kent Härstedt (s), Lotta N
Hedström (mp), Berndt Ekholm (s), Gunnar Hökmark
(m), Allan Widman (fp), Håkan Juholt (s), Carina
Hägg (s), Holger Gustafsson (kd), Berit Jóhannesson
(v), Agne Hansson (c) och Britt-Marie Lindkvist (s).
2002/03
UFöU1
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Förenta nationerna arrangerade under senhösten år
2001 en konferens i Bonn om Afghanistans politiska
framtid. Deltagarna i Bonnkonferensen, olika
afghanska grupper, enades den 5 december 2001 om att
anmoda FN:s säkerhetsråd att överväga en snabb
insats av en FN-auktoriserad styrka (Annex 1,
artikel 3 i Bonnavtalet). Den 20 december 2001 antog
FN:s säkerhetsråd resolution 1386, vilken ger
bemyndigande för upprättandet av en internationell
säkerhetsstyrka (International Security Assistance
Force, ISAF) under sex månader, dvs. till och med
den 20 juni 2002, med uppgift att bistå den
afghanska interimsmyndigheten med att upprätthålla
säkerheten i Kabul med omgivningar. I resolutionen
uppmanar FN:s säkerhetsråd medlemsstaterna att bidra
med personal, utrustning och andra resurser till den
internationella säkerhetsstyrkan.
Regeringen överlämnade den 28 december 2001
propositionen Svenskt deltagande i en multinationell
säkerhetsstyrka i Afghanistan (prop. 2001/02:60)
till riksdagen. Riksdagen beslutade den 18 januari
2002 (bet. 2001/02:UFöU2, rskr. 2001/02:140) att
bemyndiga regeringen att ställa en väpnad styrka om
högst 45 personer till förfogande under högst sex
månader som ett svenskt bidrag till en
multinationell styrka i Afghanistan på grundval av
mandatet från FN:s säkerhetsråd.
Regeringen beslutade den 14 mars 2002 att insatsen
skulle förlängas till den 31 augusti 2002 under
förutsättning att FN:s säkerhetsråd ger förnyat
mandat till den internationella styrkan samt att
riksdagen godkänner en förlängning av det svenska
truppbidraget.
Regeringen föreslog mot denna bakgrund i
proposition 2001/02:179 Fortsatt svenskt deltagande
i en internationell styrka i Afghanistan att
riksdagen återigen skulle bemyndiga regeringen att
ställa en väpnad styrka om högst 45 personer till
den internationella styrkans (ISAF:s) förfogande
under förutsättning att Förenta nationernas
säkerhetsråd gav fortsatt mandat för styrkan och
längst t.o.m. december månad 2002.
I säkerhetsrådets resolution 1413 från den 23 maj
2002 ger rådet bemyndigande till en fortsättning av
den internationella säkerhetsstyrkan ISAF under sex
månader efter den 20 juni 2002. I resolutionen
betonas att det nya mandatet utgör en förlängning av
det som lades fast och definierades i resolution
1386 från den 20 december 2001.
På dessa grunder fattade riksdagen beslut den 12
juni 2002 (bet. 2001/02:UFöU3, rskr. 2001/02:232)
att bemyndiga regeringen att ställa en väpnad styrka
om högst 45 personer till förfogande som ett svenskt
bidrag till den internationella säkerhetsstyrkan i
Afghanistan, dock längst t.o.m. den 20 december
2002. Regeringen beslutade den 19 juni 2002 att från
den 1 september 2002 förändra truppbidraget till att
omfatta en enhet för civil-militär samverkan
(CIMIC).
På grundval av att FN:s säkerhetsråd förväntades
fatta beslut om en resolution som ger mandat för en
fortsättning av den internationella styrkans närvaro
har regeringen den 14 november 2002 (prop.
2002/03:21 Fortsatt svenskt deltagande i en
internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan)
beslutat att föreslå att riksdagen bemyndigar
regeringen att fortsatt ställa en väpnad styrka om
högst 45 personer till den internationella styrkans
(ISAF:s) förfogande under förutsättning att Förenta
nationernas säkerhetsråd ger fortsatt mandat för
styrkan.
FN:s säkerhetsråd har den 27 november 2002 i
resolution 1444 beslutat att förlänga mandatet för
den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan.
I säkerhetsrådets beslut betonas att insatsen utgör
en fortsättning av det mandat som gavs i resolution
1386 från den 20 december 2001. Resolutionen bifogas
föreliggande betänkande som bilaga.
En föredragning har ägt rum inför de församlade
utrikes- och försvarsutskotten den 3 december med
deltagande av representanter för
utrikesdepartementet och Försvarsmakten. Vid
föredragningen redovisades innehållet i
säkerhetsrådets resolution 1444 från den 27 november
2002. Föredragningen behandlade även den politiska
processen i Afghanistan, säkerhetsläget i
Kabulområdet samt utformningen av den svenska
insatsen inom ISAF.
Bakgrund
Deltagarna i de ovan nämnda förhandlingarna i Bonn
beslutade, förutom att anmoda FN:s säkerhetsråd att
överväga en snabb insats av en FN-auktoriserad
styrka, även att en interimsmyndighet skulle styra
Afghanistan under sex månader. Samtidigt skulle en
oberoende kommission inleda arbetet med att
sammankalla ett traditionellt rådslag (loja jirga),
som i sin tur skulle utse en övergångsregering som
skulle styra landet i två år varefter val skall
hållas. Parterna enades i avtalet om att en
internationell styrka skulle bidra till att
upprätthålla säkerheten i Kabul med omgivning.
Den i avtalet förutsedda interimsadministrationen
tillträdde den 22 december 2001 under ledning av
ordförande Hamid Karzai. Enligt riktlinjerna i
Bonnavtalet genomfördes ett arbete för att utse
delegater till det traditionella rådslaget (loja
jirga). Rådslaget hölls i mitten av juni månad 2002,
och en övergångsregering tillträdde den 22 juni
2002. Det nästkommande steget med att utarbeta en ny
konstitution har inletts, och beslut om denna skall
fattas vid ett nytt rådslag (loja jirga) år 2003.
Som en följd av riksdagens första beslut i januari
2002 om en svensk insats med väpnad trupp inom ramen
för ISAF beslöt regeringen att ställa en svensk
underrättelsepluton till förfogande. Dess insatser
fortsatte t.o.m. augusti månad 2002 och har sedan
ersatts med en insats som innehåller bl.a. civil-
militär samverkan (CIMIC).
Denna del av ISAF:s verksamhet syftar till att
genomföra projekt som kommer det civila samhället
till godo, och uppgiften genomförs i samverkan
mellan civila internationella och nationella aktörer
i ISAF:s verksamhetsområde. Syftet är att skapa goda
förutsättningar för ISAF att upprätthålla säkerheten
i Kabulområdet vid sidan av de andra medel som står
till ISAF:s förfogande för detta ändamål. Totalt är
ca 65 personer inom ISAF engagerade i CIMIC-
verksamheten.
Den svenska insatsen har olika beståndsdelar. Sex
officerare är placerade i staben med uppgifter inom
underrättelseverksamhet, CIMIC-ledning och ledning
av fältarbeten (främst minröjning). Vidare ingår
fyra svenska officerare i en samverkansgrupp med
garnisonen i Kabul, främst med uppgifter att
samordna skyddet för säkerhetsstyrkan. I den enhet
som skall genomföra CIMIC-projekt är arton manliga
och två kvinnliga svenska militärer verksamma,
sammanlagt tjugo personer. Deras uppdrag består i
att identifiera, planera och följa upp civil-
militära samverkansprojekt. Det kan i sammanhanget
noteras att även Finland har ställt personal till
ISAF:s förfogande inom CIMIC-området och att ett
nära samarbete äger rum mellan de svenska och de
finska kontingenterna. Vidare kan framhållas att
hälften av de projekt som genomförs inom CIMIC-
verksamheten ligger inom utbildningsområdet
(undervisning, skolbyggnader m.m.).
I Försvarsmaktens uppdrag ingår att se till att de
svenskar som har sänts ut för att delta i ISAF:s
verksamhet har lämplig utbildning och utrustning för
ändamålet. Vid föredragning i utskottet har
framkommit att vissa brister vad gäller de sanitära
förhållandena för den svenska gruppen inledningsvis
var för handen men att Försvarsmakten, genom att på
plats i Kabul tillhandahålla sanitär utrustning och
andra åtgärder, har åtgärdat dessa brister.
När det gäller styrkans skydd mot väpnade angrepp
är det i första hand ISAF:s ansvar. Det har inte
förekommit väpnade aktioner eller attentat direkt
riktade mot ISAF eller strider där militär personal
från ISAF direkt har varit inblandad. Försvarsmakten
har redogjort för att svensk trupp inte har deltagit
i strid. Lokalbefolkningen är positivt inställd till
styrkans närvaro och verksamhet. De hot som bedöms
mest framträdande utgörs av minor och andra
odetonerade stridsmedel som kan finnas inom
operationsområdet, vanlig kriminalitet och
kriminella handlingar av odisciplinerade styrkor
samt risken för terroristangrepp. I samband med
föredragningen har utskottet erfarit att
Försvarsmakten bedömer läget i december 2002 som
lugnt men att osäkerhet råder vad beträffar den
framtida säkerhetssituationen för ISAF.
FN:s generalsekreterare avlämnade den 21 oktober
2002 en rapport till generalförsamlingen och till
säkerhetsrådet om läget i Afghanistan och
konsekvenserna för internationell fred och säkerhet.
I rapporten konstateras att säkerhetsläget i
Kabulområdet har utvecklats positivt till följd av
ISAF:s närvaro. Däremot framgår av rapporten att
säkerhetsläget i övriga delar av landet snarare har
försämrats sedan sommaren 2002. Trots att
ansträngningar har gjorts för att på fredlig väg
lösa konflikter mellan inflytelserika regionala
ledare med tillgång till milisstyrkor har ett antal
terroristhandlingar och fall av politiskt väpnat
våld förekommit. Det finns ett starkt behov av att
höja säkerheten i landets olika regioner, framhålls
det i rapporten. I denna redovisas även att
verksamhet pågår för att utbilda och bygga upp nya
afghanska militära och polisiära styrkor och för att
förbereda för avväpning och demobilisering av olika
regionala milisgrupper. Viss personal från dessa kan
emellertid rekryteras till de statliga militära
styrkorna och polisstyrkorna, enligt rapporten.
Av regeringens proposition, liksom av den
föredragning som har ägt rum, framgår att det har
framförts förslag att utsträcka ISAF:s mandat till
områden utanför Kabul. En förändring i denna
riktning har främst efterfrågats av den afghanska
övergångsregeringen. Frågan har diskuterats i FN:s
säkerhetsråd, som emellertid har avvisat förslaget.
Därvid har framhållits att resurser även
fortsättningsvis skall satsas på att bygga upp en
afghansk säkerhetskapacitet och att FN:s engagemang
i landets olika regioner utanför Kabulområdet skall
fokusera på civila insatser.
I sammanhanget kan noteras att den afghanska
övergångsregeringen i början av december 2002 fattat
beslut om att upprätta en nationell armé med en
storlek på upp till 70 000 man.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Regeringen föreslår i proposition 2002/03:21
Fortsatt svenskt deltagande i en internationell
säkerhetsstyrka i Afghanistan att riksdagen
bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka om
högst 45 personer till förfogande som ett fortsatt
svenskt bidrag under förutsättning att Förenta
nationernas säkerhetsråd ger fortsatt mandat för
styrkan.
I propositionen redogör regeringen för bakgrunden
till utvecklingen i Afghanistan, utvecklingen vad
gäller FN:s och det internationella samfundets
engagemang i landet och vad gäller
säkerhetssituationen samt förutsättningarna för ett
fortsatt svenskt deltagande i en internationell
styrka och regeringens bedömningar kring detta.
Vad gäller den internationella styrkans
omfattning, sammansättning och organisation uppger
regeringen i propositionen att den omfattar omkring
4 800 personer. Antalet deltagande stater är för
närvarande 20, varav 13 är medlemsstater i
Europeiska unionen. Den har under en tid letts av
Turkiet, men Tyskland och Nederländerna kommer att
ta över ledningsansvaret. Regeringen redovisar i
propositionen att tidpunkten för detta övertagande
ännu ej är fastställd men att detta sannolikt kommer
att ske under januari-februari 2003.
Vidare framhåller regeringen att ledningsansvaret
innebär att länderna deltar i och, utifrån det givna
FN-mandatet, planerar styrkans sammansättning och
uppgifter och därefter leder det praktiska
genomförandet. Häri ingår även att ta ställning till
de samordningsbehov som föreligger gentemot
Operation Enduring Freedom, dvs. den insats som sker
i Afghanistan under amerikansk ledning och med
medverkan från flera länder. Operation Enduring
Freedom genomförs bl.a. i områden som geografiskt
ligger nära den internationella säkerhetsstyrkans
insatsområde och innebär omfattande rörelser både i
luften och på marken. I det brev som den brittiske
försvarsministern tillställde FN:s
generalsekreterare inför antagande av resolution
1386 den 20 december 2001 föreslogs en gemensam
koordineringsenhet bestående av representanter från
det amerikanska centralkommandot med ansvar för
bl.a. operationen i Afghanistan (US CENTCOM), den
afghanska interimsadministrationen och ISAF, vilken
också etablerades. Samordningen mellan de två
insatserna syftar främst till att undvika
vådabeskjutning. Detta underlättas av att en
operativ stab för Operation Enduring Freedom är
grupperad inom ISAF:s område, på flygplatsen Bagram.
I propositionen framhåller regeringen vidare att
på ett strategiskt plan sker samordning av
internationell militär verksamhet i Afghanistan även
vid den amerikanska staben US CENTCOM i Florida.
Regeringen beslutade den 14 mars 2002 att två
svenska officerare skall vara placerade vid den
staben t.o.m. den 30 september 2002 som ett led i
det svenska engagemanget i den internationella
kampen mot terrorism. Regeringen beslutade den 25
juli 2002 att förlänga det svenska deltagandet till
den 31 december 2002.
Regeringen redovisar som sin bedömning att
säkerhetssituationen särskilt i Kabul har
förbättrats sedan den internationella
säkerhetsstyrkan etablerades, men att det
fortfarande förekommer oroligheter på flera platser
i landet. Motståndsfickor av talibaner och utländska
anhängare av terroristnätverket al-Qaida existerar
alltjämt, framför allt i landets södra och östra
delar. Regeringen menar att säkerhetsläget har
försämrats något efter det rådslag som ägde rum i
juni 2002 (loja jirga). Det pågår även en maktkamp
mellan centralmakten och regionerna. Detta bör dock
ses i ljuset av att centralmakten av tradition är
svag i Afghanistan. Övergångsadministrationen
domineras framför allt av minoritetsgruppen
tadzjiker, i första hand från Panjshirdalen, som
kontrollerar flera viktiga ministerier.
Tadzjikernas dominans är fortsatt tydlig, menar
regeringen, vilket har lett till att den största
folkgruppen pashtunerna börjat reagera för att öka
sitt inflytande.
Regeringen konstaterar i propositionen att under
december 2002 förväntas säkerhetsrådet besluta om en
resolution som ger mandat för en fortsättning av den
internationella styrkans närvaro. Dess uppgifter
förväntas förbli att bistå den afghanska
administrationen att upprätthålla säkerheten i
första hand i Kabul och dess omgivningar. Hur den
internationella styrkans organisation och
sammansättning kommer att se ut i framtiden beror på
det nya FN-mandatet och den styrkegenereringsprocess
som följer på ett sådant, konkluderar regeringen i
denna del.
Det svenska truppbidraget till ISAF omfattade
under tiden från januari 2002 t.o.m. augusti samma
år en underrättelsepluton. Bidraget har därefter
övergått till en enhet för civil-militär samverkan
(CIMIC).
Regeringen redovisar i propositionen att
Försvarsdepartementet den 9 oktober 2002 anmodade
Försvarsmakten att senast den 1 november 2002
redovisa förslag till ett fortsatt svenskt bidrag
till den internationella styrkan i Afghanistan för
tiden efter den 20 december 2002.
Försvarsmakten föreslog i sin redovisning till
regeringen att nuvarande truppbidrag bör fortsätta
även efter den 20 december 2002. Truppbidraget,
vilket etablerades den 1 september 2002, har ännu ej
kunnat utvärderas till fullo. Med hänsyn till CIMIC-
verksamhetens relativt långsiktiga karaktär och
ambitionen att öka graden av nordisk samordning
tillsammans med Finland är Försvarsmaktens bedömning
att ett förändrat truppbidrag som inte är inriktat
på CIMIC-funktionen skulle kunna ge negativa
effekter på kort sikt. Försvarsmakten menar vidare
att en förändring av nuvarande inriktning kommer att
kunna realiseras tidigast under april 2003.
I propostionen förtydligar regeringen att CIMIC-
verksamheten är en militär funktion, fullt
integrerad med annan militär verksamhet inom ISAF.
Den främsta uppgiften för CIMIC är att skapa
gemensamma förutsättningar för den militära
styrkechefen att skapa säkerhet i Kabul. Uppgiften
löses genom samverkan med civila internationella och
nationella aktörer inom hela ISAF:s
verksamhetsområde.
De diplomatiska förbindelserna mellan Sverige och
Afghanistan har nyligen återupptagits, efter att ha
varit suspenderade sedan Sovjetunionens invasion av
Afghanistan år 1979, och Sveriges ambassadör i
Islamabad har sidoackrediterats till Kabul. Vidare
framgår av propositionen att Sida under hösten 2002
har öppnat ett biståndskontor i Kabul som en sektion
av ambassaden i Islamabad.
I propositionen redogör regeringen även för vilka
svenska biståndsinsatser som vid sidan av de
krishanterande insatserna har genomförts i
Afghanistan.
Utskottets överväganden
Ett första beslut om att ställa svensk trupp till
FN:s och den internationella säkerhetsstyrkans
förfogande i Afghanistan fattades, efter en
beredning av det sammansatta utrikes- och
försvarsutskottet (UFöU), av riksdagen den 18
januari 2002 på grundval av betänkande 2001/02:UFöU2
(prop. 2001/02:60, rskr. 2001/02:140). Beslutet
innebar att regeringen gavs ett bemyndigande för
deltagande med svensk väpnad trupp i ISAF under
högst sex månader och längst t.o.m. utgången av det
då aktuella FN-mandatet, dvs. den 19 juni 2002.
Riksdagen beslutade om ett fortsatt svenskt
deltagande i ISAF den 12 juni 2002, dock längst
t.o.m. den 20 december 2002, på grundval av
betänkande 2001/02:UFöU3 (prop. 2001/02:179, rskr.
2001/02:323).
När det gäller tjänstgöring av svensk väpnad
styrka utomlands får regeringen enligt 1 § lagen
(1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring
utomlands utan riksdagens hörande ställa väpnad
styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet
utomlands på begäran av Förenta nationerna (FN)
eller enligt beslut som fattas av Organisationen för
säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).
I resolution 1444 (liksom i de tidigare
resolutionerna om ISAF, 1386 [2001] och 1413 [2002])
hänvisar säkerhetsrådet till kap. VII i FN:s stadga.
Innebörden av detta är att styrkan, om behov
föreligger, även tillåts använda tvångsmedel för att
utföra de av världssamfundet angivna uppgifterna i
Afghanistan. Eftersom fredsframtvingande åtgärder
inte kan uteslutas ligger en sådan insats inte inom
ramen för det mandat som regeringen givits enligt
lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring
utomlands.
Enligt 10 kap. 9 § regeringsformen får svensk
väpnad styrka sändas till annat land om riksdagen
medger det, om det är medgivet i lag som anger
förutsättningarna för åtgärden eller om skyldighet
att vidta åtgärden följer av internationell
överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts
av riksdagen. Ett medgivande från riksdagen är
således i detta fall en förutsättning för svenskt
deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan
för Afghanistan.
Utskottet framhöll i sitt tidigare betänkande
(2001/02:UFöU2) om en svensk väpnad styrka i
Afghanistan följande:
Sverige har av tradition varit en konstruktiv och
nyskapande aktör i internationellt samarbete för
fred. Det svenska engagemanget i Mellanöstern och
på Balkan är långvarigt, senast med en omfattande
säkerhetsskapande insats i Kosovo inom KFOR
(prop. 1998/99:112, bet. 1998/99: UFöU2 samt bet.
2000/01:UU12 och yttr. 2000/01:FöU4y).
Utskottet har vid ett flertal tillfällen,
senast i betänkande 2001/02:UFöU1, framhållit att
internationell fred och säkerhet är ett
övergripande mål för den svenska
säkerhetspolitiken. Utskottet framhöll även som
ett grundläggande mål för säkerhets- och
försvarspolitiken att solidariskt bidra till en
fredlig utveckling i omvärlden. Vidare betonade
utskottet i betänkandet att när det gäller den
internationella delen av säkerhetspolitiken skall
Sverige i samverkan med andra stater aktivt verka
för fred och ökad säkerhet, därigenom bidragande
till ökad säkerhet i omvärlden och för oss
själva. Dessa utskottets uttalanden har riksdagen
sedermera ställt sig bakom. Att bidra till
internationell fred och säkerhet är också en av
Försvarsmaktens huvuduppgifter.
Utskottet anser, liksom regeringen, att det är
naturligt för Sverige att delta i en
multinationell säkerhetsstyrka i Afghanistan. Det
internationella samfundet måste engagera sig både
kort- och långsiktigt för att bygga fred,
säkerhet och utveckling i Afghanistan.
Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet menar
att dessa bedömningar äger fortsatt giltighet.
Säkerhet och stabilitet är enligt utskottets
uppfattning även en förutsättning för genomförandet
av ett effektivt humanitärt bistånd och långsiktig
återuppbyggnad. Utskottet noterar att Sverige är en
betydande biståndsgivare till Afghanistan. År 2001
uppgick det svenska humanitära biståndet till
Afghanistan till ca 250 miljoner kronor. I januari
2002 fattade regeringen beslut om att inom ramen för
en ny landstrategi avsätta mellan 750 miljoner och 1
miljard kronor under tre år för humanitärt bistånd
till och utvecklingssamarbete med Afghanistan.
Regeringen redovisar i propositionen att till
november 2002 har beslut om insatser omfattande ca
300 miljoner kronor fattats. Sverige har stött den
afghanska interimsadministrationen med 25 miljoner
kronor genom den fond som administreras av FN:s
utvecklingsprogram (UNDP) och 28 miljoner kronor
genom Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF).
Av landsstrategin framgår att en av målsättningarna
med det svenska utvecklingssamarbetet med
Afghanistan är att stärka kvinnans position i det
afghanska samhället. Utskottet delar regeringens
bedömning att humanitärt bistånd kommer att vara
nödvändigt i Afghanistan under överskådlig framtid
med rehabilitering och återuppbyggnad som parallella
processer. Utskottet ser därför med
tillfredställelse på att Sida har etablerat ett
biståndskontor i Kabul under hösten 2002.
Som framgått tidigare i detta betänkande har FN:s
säkerhetsråd i resolution 1444 av den 27 november
2002 beslutat att ge den internationella
säkerhetsstyrkan fortsatt mandat under tolv månader
inom de ramar som ursprungligen lades fast i
resolution 1386 från den 20 december 2001. Det
betyder att styrkans uppgift förblir densamma som
tidigare, dvs. att bistå den afghanska
interimsmyndigheten, och numera övergångsregeringen,
med att upprätthålla säkerheten i Kabul med
omgivningar. Insatsen utgör således en direkt
uppföljning av FN:s tidigare beslut. Det förtjänar
att understrykas, menar utskottet, att den
internationella säkerhetsstyrkan finns på plats på
grundval av ett mandat från FN:s säkerhetsråd. Det
innebär även att de stater som tar på sig
ledningsansvaret, för närvarande Turkiet och senare
Tyskland och Nederländerna, agerar på FN:s uppdrag.
Utskottet noterar att ingen ändring av styrkans
uppgifter har skett i jämförelse med det som gällde
vid riksdagens tidigare beslut i januari och i juni
2002 om att bemyndiga regeringen att bidra med
svensk väpnad trupp till den internationella
säkerhetsstyrkan i Afghanistan.
Utskottet noterar vidare i sammanhanget att en
viss samordning sker mellan ISAF:s ledning och det
amerikanska centralkommandot US CENTCOM för att
undvika vådabeskjutning mellan personal som ingår i
Operation Enduring Freedom, som är skild från ISAF,
och personal som ingår i ISAF och för att
säkerställa att den ena gruppens aktiviteter i
Afghanistan inte lägger hinder i vägen för den
andras. Utskottet har erfarit att detta inte innebär
att det amerikanska centralkommandot US CENTCOM har
någon instruktions- eller befälsrätt gentemot ISAF:s
ledning.
Utskottet välkomnar beslutet från säkerhetsrådet
och konstaterar att den internationella
säkerhetsstyrkan ISAF utför en framgångsrik
fredsinsats som nu förlängs. Beslutet innebär en
stark signal om det internationella samfundets
fortsatta engagemang i freds- och
försoningsprocessen i Afghanistan och utgör
samtidigt ett stöd till övergångsregeringen.
Samtidigt har utskottet tidigare i detta
betänkande konstaterat att säkerhetsläget i regioner
utanför Kabulområdet har försämrats. Utskottet
noterar den afghanska övergångsregeringens beslut
att upprätta en nationell miltär styrka uppgående
till 70 000 man och att de milisgrupper som finns i
landet, knutna till olika regionala ledare, skall
upphöra med sin verksamhet.
Utskottet noterar vidare i sammanhanget att
förslag om att utsträcka ISAF:s mandat till andra
områden och städer i Afghanistan har diskuterats i
FN:s säkerhetsråd men att dessa förslag har avvisats
av rådets medlemmar.
Säkerhetsrådet uppmanar i resolution 1444 FN:s
medlemsstater att bidra bl.a. med personal,
utrustning och andra resurser till den
internationella styrkan.
Utskottet konstaterar att Försvarsmakten till
regeringen har föreslagit att nuvarande truppbidrag
(bl.a. civil-miltär samverkan, CIMIC) bör fortsätta
även efter den 20 december 2002. I propositionen
framhålls att CIMIC-verksamheten är en militär
funktion, fullt integrerad med annan militär
verksamhet inom ISAF. Den främsta uppgiften för
CIMIC är att skapa gemensamma förutsättningar för
den militära styrkechefen att skapa säkerhet i
Kabul. Uppgiften löses genom samverkan med civila
internationella och nationella aktörer inom hela
ISAF:s verksamhetsområde.
Regeringen har i propositionen föreslagit att
riksdagen bemyndigar regeringen att fortsatt ställa
en väpnad styrka om högst 45 personer till
förfogande som ett svenskt bidrag till den
internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan under
förutsättning att Förenta nationernas säkerhetsråd
ger fortsatt mandat för den internationella
säkerhetsstyrkan. Utskottet konstaterar att FN:s
säkerhetsråd har fattat beslut om att förlänga
mandatet för den internationella säkerhetsstyrkans
närvaro i Afghanistan under ett år. Utskottet vill
därför framhålla att den bortre tidsgränsen för den
svenska militära styrkans närvaro i Afghanistan inte
kan inträffa senare i tiden än utgången av det
mandat som givits av FN i resolution 1444, dvs. den
19 december 2003, utan att riksdagen bemyndigar en
fortsatt insats av svensk väpnad trupp i landet.
Liksom vid riksdagens tidigare beslut (grundat på
bet. 2001/02:UFöU2 och bet. 2001/02:UFöU3) om
insatser av svensk väpnad trupp i Afghanistan är det
utskottets sammantagna bedömning att ett svenskt
truppbidrag till den internationella
säkerhetsstyrkan i Afghanistan är av stort värde
samt att det ligger i linje med Sveriges redan
omfattande engagemang i landet och med Sveriges
övergripande internationella åtaganden när det
gäller att delta i insatser som syftar till att
hantera kriser och därvid främja fred och säkerhet.
Utskottet kan med tillfredsställelse konstatera
att det liksom vid de tidigare besluten råder
enighet mellan riksdagspartierna om att Sverige bör
delta i en internationell säkerhetsstyrka i
Afghanistan. FN har i de tidigare nämnda
resolutionerna givit den internationella styrkan ett
mandat som tillåter fredsframtvingande åtgärder och
användning av våldsmedel. Att riksdagen ger
regeringen bemyndigande att sända svensk väpnad
trupp på uppdrag i annat land på denna grund är ett
beslut som innebär ett betydande ansvar. Som
tragiska erfarenheter har visat kan förluster i
människoliv i samband med fredsfrämjande uppdrag
inte uteslutas. Det är därför nödvändigt att den
svenska styrkan även fortsättningsvis har bästa
tänkbara utbildning och utrustning.
Även vid tidigare tillfällen, bl.a. vid besluten
att delta med trupp i IFOR/SFOR-operationen i
Bosnien-Hercegovina och i KFOR-operationen i Kosovo
liksom när de svenska bidragen till styrkan i
Afghanistan beslutades i januari och juni år 2002,
har det funnits en samsyn bland riksdagens partier
till stöd för de svenska insatserna. Utskottet vill
därför än en gång understryka att denna politiska
enighet är en styrka för Sverige som internationell
aktör och stärker trovärdigheten för vår utrikes-
och säkerhetspolitik.
Regeringen framhåller i propositionen att
kostnaderna för de fortsatta svenska insatserna
beräknas till ca 100 miljoner kronor för år 2003 och
att dessa medel skall finansieras från sjätte
utgiftsområdets anslag 6:1 Förbandsverksamhet,
beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m.
Utskottet noterar därvid att regeringens bedömning
är att utgifterna för det svenska truppbidraget kan
finansieras inom Försvarsmaktens ordinarie anslag.
Utskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att
riksdagen med anledning av proposition 2002/03:21
ger regeringen bemyndigande att ställa en väpnad
styrka om högst 45 personer till förfogande som ett
svenskt bidrag till den internationella
säkerhetsstyrkan i Afghanistan, dock längst t.o.m.
den 19 december 2003.
Särskilt yttrande
Utskottets beredning av ärendet har föranlett
följande särskilda yttrande.
Av Allan Widman och Cecilia Nilsson Wigström (båda
fp).
Folkpartiet står bakom sammansatta utrikes- och
försvarsutskottets förslag i betänkande UFöU1 att
riksdagen bemyndigar regeringen att ställa en väpnad
styrka om högst 45 personer till förfogande som ett
svenskt bidrag till den internationella
säkerhetsstyrkan i Afghanistan.
Den 20 december 2001 beslöt FN:s säkerhetsråd att
upprätta ett mandat för en internationell
säkerhetsstyrka i Afghanistan (ISAF) i syfte att
upprätthålla säkerheten i Kabul och dess närmaste
omgivningar och på så vis skapa stabila förhållanden
för en fredlig övergång till demokrati i
Afghanistan. I dagsläget deltar ca 4 800 man från 22
nationer. Den svenska insatsen i säkerhetsstyrkan
har sedan den inrättades bestått av ett antal om
högst 45 personer, vars uppgift inledningsvis har
varit underrättelseverksamhet. Uppgiften har
sedermera övergått till att bestå främst av civil-
militär samverkan. För närvarande består den svenska
styrkan i praktiken av 35 personer.
Genom säkerhetsrådets resolution 1413 har ISAF
mandat att verka t.o.m. den 20 december 2002.
Resolution 1444 antogs av FN:s säkerhetsråd den 27
november 2002 och innebär att ISAF ges mandat att
verka i Afghanistan under ytterligare ett år. Med
anledning härav föreslår regeringen nu att den
svenska insatsen med en väpnad styrka om högst 45
man förlängs.
Inriktningen på ISAF:s arbete har successivt
förändrats under insatsen, inte minst för svensk
del. Den civil-miltära samverkan har begränsade
militära förtecken och är i praktiken inriktad på
återuppbyggnad av fysisk och social infrastruktur. I
mycket handlar det om utvecklingsinsatser i fråga om
utbildning, vattenförsörjning, sjukvård m.m. Denna
förändring är en angelägen och naturlig fortsättning
på det inledande säkerhetsarbetet.
Säkerhetssituationen i Afghanistan, inte minst
utanför ISAF:s område runt Kabul, är dock fortsatt
bekymmersam och har till del försämrats på senare
tid. Lokala milisgrupper hindrar regeringen och
utländska biståndsgivare från att utföra sina
insatser samt utsätter befolkningen för brott och
våld. I flera fall har t.ex. av svenska
biståndsorganisationer nystartade skolor för flickor
bombats. Våldsspiralen leder till en ond cirkel där
även de som vill se en avväpning inte vågar lämna in
sina vapen. Vapen styr i stället för rättsäkerhet
och myndigheter.
I detta sammanhang spelar också en allt
intensivare opiumodling en betydelsefull roll.
Hanteringen gör lokala krigsherrar finansiellt
oberoende, och i dess spår grasserar våld och
kriminalitet. Detta är en destabiliserande faktor,
inte bara i Afghanistan, utan i hela regionen.
Nationell säkerhet är en nödvändig förutsättning
för effektivt humanitärt och demokratifrämjande
bistånd och därmed för en social och ekonomisk
utveckling av Afghanistan. Därför anser FN att
förbättrad säkerhet är av första prioritet, dock
krävs naturligtvis att de biståndsinsatser som
utlovats också infrias av det internationella
samfundet.
Den afghanska regeringen och dess befolkning
liksom FN:s generalsekreterare Kofi Annan har
framfört önskemål till FN:s säkerhetsråd om att
stärka ISAF. Utvidgningen av ISAF skulle ha stor
effekt på säkerheten och skulle kunna uppnås med
relativt få trupper, för relativt liten kostnad och
med liten fara för dessa trupper, yttrade FN:s
särskilde sändebud Lakhdar Brahimi.
ISAF:s nuvarande uppgift är att upprätthålla
säkerheten i och runt Kabul. Men bl.a. Lakhdar
Brahimis analys har föranlett en diskussion om att
utvidga ISAF:s geografiska ansvar till att omfatta
även städer som Mazar-i-Sharif, Jalalabad, Herat och
Kandahar.
En sådan utvidgning vore, enligt vår uppfattning,
önskvärd för att ytterligare stärka säkerhetsläget i
landet i väntan på att en nationell armé och polis
har börjat fungera. Om inget görs riskerar bistånds-
och utvecklingsarbetet i landet att bli begränsat
till huvudstaden och dess närmaste omgivningar. Inom
överskådlig tid innebär detta också att ambitionerna
att minska opiumodlingen i landet inte kommer att
kunna förverkligas. Det kan heller inte uteslutas
att en utvidgning är nödvändig för att landet skall
kunna bryta den förödande utveckling som pågått
sedan 1979.
Den översyn av den internationella styrkans
organisation och sammansättning som pågått under
ledning av Tyskland och Nederländerna har dock ännu
inte lett fram till beslut om en utvidgning av det
geografiska ansvaret för ISAF. Detta beklagar vi och
efterlyser samtidigt att Sverige i FN stöder de
önskemål som framförts av generalsekreteraren och
den afghanska regeringen. Om säkerhetsrådet fattar
ett beslut om att utvidga det geografiska området
bör Sverige också solidariskt kunna bidra med större
personella resurser än vad som nu beslutas.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
I proposition 2002/03:21 Fortsatt svenskt
deltagande i en internationell säkerhetsstyrka i
Afghanistan föreslår regeringen att riksdagen
bemyndigar regeringen att fortsatt ställa en väpnad
styrka om högst 45 personer till förfogande som ett
svenskt bidrag till den internationella
säkerhetsstyrkan i Afghanistan under förutsättning
att Förenta nationernas säkerhetsråd ger fortsatt
mandat för den internationella säkerhetsstyrkan.
Bilaga 2
FN:s säkerhetsråds resolution 1444