Socialförsäkringsutskottets betänkande
2002/03:SFU3
Ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning ochutvisning
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens
proposition 2001/02:182 Ömsedigt erkännande av
beslut om avvisning och utvisning jämte tre motioner
som väckts med anledning av propositionen.
I propositionen behandlas genomförandet i svensk
rätt av rådets direktiv 2001/40/EG av den 28 maj
2001 om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning
eller utvisning av medborgare i tredje land. I
propositionen föreslås att en ny grund för avvisning
förs in i utlänningslagen (1989:529) som gör det
möjligt att verkställa ett beslut om avvisning eller
utvisning meddelat antingen av en annan stat som
ingår i den europeiska unionen eller av Norge eller
Island. Avvisning enligt denna grund skall prövas av
Migrationsverket i första instans. Vidare föreslås
att beslut om avvisning eller utvisning grundade på
hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten
under vissa förutsättningar skall få läggas till
grund för beslut om återkallelse av ett svenskt
uppehållstillstånd.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 december
2002.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och
avstyrker därmed motionsyrkandena.
I ärendet finns en reservation.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Utländska beslut om avvisning eller
utvisning
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i utlänningslagen (1989:529). Därmed
avslår riksdagen motionerna 2001/02:Sf37,
2001/02:Sf38 och 2001/02:Sf39.
Reservation (kd, v, mp)
Stockholm den 22 oktober 2002
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Sven Brus
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven
Brus (kd), Ronny Olander (s), Sten Tolgfors (m), Bo
Könberg (fp), Anita Jönsson (s), Mona Berglund
Nilsson (s), Ulla Hoffmann (v), Mariann Ytterberg
(s), Anita Sidén (m), Lennart Klockare (s), Linnéa
Darell (fp), Birgitta Carlsson (c), Kerstin
Kristiansson Karlstedt (s), Anna Lilliehöök (m),
Göte Wahlström (s), Mona Jönsson (mp) och Kurt
Kvarnström (s).
2002/03
SfU3
Utskottets överväganden
Bakgrund
Fri rörlighet för personer
Ett viktigt steg i utvecklingen av den fria
rörligheten inom EU för personer har tagits genom
Schengenavtalet och Schengenkonventionen
(konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av
den 14 juni 1985, undertecknad den 19 juni 1990). I
Schengenavtalet uttalar staterna sin avsikt att
avskaffa personkontroller vid de gemensamma
gränserna. Schengenkonventionen innehåller
bestämmelser om praktiska åtgärder för att fullt ut
uppnå Schengenavtalets syfte. För såväl medborgare i
Schengenstaterna och övriga EU-stater som för
tredjelandsmedborgare, som vistas på
Schengenstaternas territorium, gäller att de fritt
kan röra sig inom Schengenområdet. För
tredjelandsmedborgare innebär det en rätt att röra
sig fritt inom Schengenområdet under högst tre
månader inom en tidsperiod av sex månader eller, om
personen är viseringspliktig, under den tid
viseringen gäller.
I och med Amsterdamfördraget, som trädde i kraft
den 1 maj 1999, blev Schengensamarbetet en del av
EU:s gemensamma regelverk. Schengenregelverket
omfattar samtliga EU:s 15 medlemsländer, med
undantag av Storbritannien och Irland. Norge och
Island deltar i samarbetet genom ett specialavtal.
Danmark, som har reserverat sig mot att
Schengenavtalet flyttas över till den första
pelaren, kan inom sex månader besluta om man i sin
nationella lagstiftning skall genomföra de beslut
som fattats av Schengenländerna.
Enligt artikel 5 i Schengenkonventionen kan - i
samband med vistelse som inte överskrider tre
månader - inresa till de avtalsslutande parternas
territorium bl.a. beviljas en utlänning som är
innehavare av ett eller flera giltiga dokument som
tillåter passerande av gränsen, innehar giltig
visering, om sådan krävs, inte finns registrerad på
spärrlista och inte anses utgöra en risk för t.ex.
den allmänna ordningen eller statens säkerhet. I
artikel 96 finns bestämmelser om vem som skall
besluta om införande av en person på spärrlista och
på vilka grunder. Enligt artikel 1 avses med
utlänning registrerad på spärrlista varje utlänning
som i Schengens informationssystem har registrerats
enligt vad som föreskrivs i artikel 96.
I artikel 23 i Schengenkonventionen anges att
en utlänning som inte uppfyller villkoren för
en kortare vistelse på någon av
Schengenstaternas område utan dröjsmål skall
lämna området. Om utlänningen har
uppehållstillstånd i en Schengenstat, skall han
eller hon bege sig dit. Om utlänningen inte
frivilligt lämnar området, skall han eller hon
i regel avvisas eller utvisas i enlighet med de
nationella bestämmelser som gäller i den
Schengenstat där utlänningen greps. Artikel 23
erinrar uttryckligen om att avlägsnande inte
får ske i strid mot nationella bestämmelser om
rätt till asyl eller mot FN:s
flyktingkonvention.
Lagstiftningsarbetet inom EU på asyl- och
migrationsområdet m.m.
Genom EU-fördragets ikraftträdande 1993
formaliserades det rättsliga och inrikes samarbetet
inom EU. Detta samarbete, som därmed kom att bilda
EU:s tredje pelare, handlade om att ge en allmän ram
för uppbyggnaden av samarbetet mellan
medlemsländerna i fråga om migration,
gränskontroller och asyl- och invandringsfrågor.
Genom Amsterdamfördraget överfördes frågor om asyl
och migration från den mellanstatliga tredje pelaren
till den överstatliga första pelaren. Enligt
fördraget skall fri rörlighet för personer ha
genomförts fem år efter ikraftträdandet, dvs. senast
den 1 maj 2004. Under denna tidsperiod fattar rådet
beslut med enhällighet i nästan samtliga rättsakter
på området.
Vid Europeiska rådets möte i Tammerfors hösten
1999 drogs riktlinjerna upp för ett genomförande
fullt ut av den fria rörligheten för personer. Fyra
huvuddelar fastställdes: partnerskap med
ursprungsländerna, ett gemensamt europeiskt
asylsystem, som på längre sikt bör leda till ett
gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för
dem som beviljas asyl, rättvis behandling av
medborgare i tredje land och en effektivare
hantering av migrationsflöden.
Arbetet med att utveckla gemensamma regler och
miniminormer på asyl- och migrationsområdet har
bl.a. resulterat i beslut om miniminormer för att ge
tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av
fördrivna personer. Ett antal rådsbeslut har också
fattats som rör viseringspolitiken. Dessutom är en
rad förslag till direktiv föremål för förhandlingar,
bl.a. om miniminormer för medlemsstaternas åtgärder
för att bevilja eller återkalla flyktingstatus.
Vidare har ett förslag presenterats till förordning
om kriterier och mekanismer för att avgöra
vi*l*k*e*n* *m*e*d*l*e*m*s*s*t*a*t* *s*o*m* *h*a*r*
*a*n*s*v*a*r*e*t* *f*ö*r* *a*t*t* *p*r*ö*v*a* *e*n*
*a*s*y*l*a*n*s*ö*k*a*n* *s*o*m* *e*n*
*m*e*d*b*o*r*g*a*r*e* *i* *e*t*t* *t*r*e*d*j*e*
*l*a*n*d* *h*a*r* *g*e*t*t* *i*n* *i* *n*å*g*o*n*
*m*e*d*l*e*m*s*s*t*a*t*.* *F*ö*r*s*l*a*g*e*t*
*(*D*u*b*l*i*n* * *)*,* *s*o*m* *t*i*l*l* *s*t*o*r*
*d*e*l* *b*y*g*g*e*r* *p*å* *s*a*m*m*a*
*p*r*i*n*c*i*p*e*r* *s*o*m*
*D*u*b*l*i*n*k*o*n*v*e*n*t*i*o*n*e*n*,* *g*å*r*
*h*u*v*u*d*s*a*k*l*i*g*e*n* *u*t* *p*å* *a*t*t*
*u*p*p*n*å* en snabbare asylprocess.
Direktivet
Europeiska unionens råd antog den 28 maj 2001 ett
direktiv (2001/40/EEG) om ömsesidigt erkännande av
beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i
tredje land.
Direktivet antogs med stöd av artikel 63.3 i
avdelning IV i EG-fördraget och är en
vidareutveckling av Schengenregelverket.
Storbritannien har meddelat sin önskan att delta i
antagandet och tillämpningen av direktivet. Danmark
har meddelat att landet genomför direktivet i sin
nationella lagstiftning. Enligt avtalet den 18 maj
1999 mellan Norge och Island å ena sidan och
Europeiska unionens råd å andra sidan kommer
rättigheter och skyldigheter som följer av
direktivet att gälla även för dessa två stater.
Direktivet syftar enligt artikel 1.1 till att göra
det möjligt för en medlemsstat att verkställa ett
beslut om avvisning eller utvisning som fattats av
en annan medlemsstat, dvs. det innebär en möjlighet
men inte en skyldighet att verkställa andra
medlemsstaters avlägsnandebeslut. Besluten om
avvisning eller utvisning skall enligt artikel 1.2
genomföras enligt lagstiftningen i den verkställande
medlemsstaten.
Direktivet är tillämpligt på
tredjelandsmedborgare, dvs. personer som inte är
medborgare i någon av EU:s medlemsstater (dock
undantas tredjelandsmedborgare som är
familjemedlemmar till unionsmedborgare och som
utövat sin rätt till fri rörlighet). Vidare skall
direktivet endast gälla för administrativa beslut om
avvisning eller utvisning.
För att ett beslut om avvisning eller utvisning
som fattas av en medlemsstat skall kunna verkställas
av en annan medlemsstat krävs enligt artikel 3 att
beslutet inte får uppskjutas eller upphävas av den
beslutande medlemsstaten.
Enligt artikel 3.1 a) skall det ömsesidiga
erkännandet gälla beslut som grundar sig på ett
allvarligt och aktuellt hot mot allmän ordning eller
inre säkerhet, om personen i fråga i den beslutande
medlemsstaten dömts för ett brott vars påföljd är
frihetsstraff på minst ett år eller om personen
skäligen kan befaras ha begått grova brottsliga
handlingar eller det föreligger konkreta indicier på
att han eller hon avser att begå sådana handlingar
på en medlemsstats territorium. Ett beslut om
avvisning eller utvisning som har fattats med stöd
av artikel 3.1 a) gör det möjligt att återkalla ett
uppehållstillstånd utfärdat av en annan medlemsstat,
om detta är tillåtet enligt den nationella
lagstiftningen i den stat som har utfärdat
uppehållstillståndet. I så fall skall den
verkställande medlemsstaten samråda med den stat som
har beslutat om avlägsnandet och, i förekommande
fall, med den stat som utfärdat
uppehållstillståndet.
Enligt artikel 3.1 b) skall verkställighet av
beslut om avvisning eller utvisning som fattats av
en annan medlemsstat även kunna genomföras om
beslutet är grundat på personens underlåtelse att
följa nationella bestämmelser om utlänningars inresa
eller vistelse.
I artikel 3.2 föreskrivs att direktivet skall
genomföras med iakttagande av de mänskliga
rättigheterna och grundläggande friheterna.
Direktivet påverkar inte tillämpningen av
bestämmelserna i Dublinkonventionen och inte heller
tillämpningen av eventuella återtagandeavtal mellan
medlemsstaterna.
Artikel 4 anger att medlemsstaterna skall försäkra
sig om att en tredjelandsmedborgare kan överklaga
varje åtgärd som åsyftas i artikel 1.2.
Artikel 6 föreskriver att myndigheterna i den
beslutande och verkställande medlemsstaten skall
samarbeta och utbyta information på alla lämpliga
sätt för att genomföra direktivet.
Enligt artikel 7 skall medlemsstaterna ersätta
varandra för de finansiella obalanser som kan
uppstå. Rådet skall, på förslag från kommissionen,
anta närmare kriterier och föreskrifter om sådana
ersättningar.
Vidare skall enligt artikel 8 medlemsstaterna
senast den 2 december 2002 sätta i kraft de
bestämmelser i lagar och andra författningar som är
nödvändiga för att följa direktivet.
Utlänningslagen
Avvisning och utvisning
Avvisning innebär att ett beslut om avlägsnande
fattas av en administrativ myndighet i de fall där
utlänningen inte har eller har haft
uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige.
Utvisning är ett beslut om avlägsnande av en
utlänning som har haft uppehållstillstånd men inte
fått det förlängt eller fått tillståndet återkallat
eller som har begått brott av viss svårighetsgrad. I
det senare fallet fattas beslutet av allmän domstol.
De s.k. formella avvisningsgrunderna regleras i 4
kap. 1 § utlänningslagen (1989:529), UtlL, och
omfattar sådana grunder för avvisning som har
samband med den generella utlänningskontrollen. En
utlänning kan sålunda avvisas t.ex. om han eller hon
saknar pass, visering eller uppehållstillstånd eller
om utlänningen medvetet lämnar felaktiga uppgifter
eller förtiger omständigheter av betydelse för
rätten att resa in i landet. I samband med Sveriges
inträde den 25 mars 2001 som operativ medlem i
Schengensamarbetet infördes en ny formell grund för
avvisning som innebär att en utlänning får avvisas
om han eller hon inte uppfyller de krav för inresa
som föreskrivs i artikel 5 i Schengenkonventionen.
Avvisning på formell grund får ske när som helst
om utlänningen inte uppfyller de formella kraven för
inresa och vistelse. Någon absolut
avvisningsskyldighet föreligger dock inte. En
utlänning som t.ex. ansöker om asyl har rätt att
stanna i landet under tiden som asylansökan prövas,
trots att han eller hon formellt skulle kunna
avvisas direkt.
De s.k. materiella avvisningsgrunderna finns i 4
kap. 2 § UtlL och syftar till att göra det möjligt
att avvisa en utlänning ur landet som på grund av
bristande försörjning, kriminalitet eller annan
omständighet hänförlig till utlänningens person gör
att han eller hon inte anses önskvärd i landet. Inte
heller beträffande de materiella grunderna
föreligger någon ovillkorlig skyldighet att avvisa
utlänningen. Avvisning får ske bl.a. om det kan
antas att utlänningen saknar tillräckliga medel för
sin vistelse i Sverige eller om utlänningen på grund
av tidigare ådömt fängelsestraff kan antas komma att
begå brott i Sverige eller annat nordiskt land eller
om det kan antas att utlänningen kommer att bedriva
sabotage, spioneri eller olovlig
underrättelseverksamhet i Sverige eller annat
nordiskt land.
Avvisning på materiell grund får - till skillnad
från avvisning på formell grund - inte ske senare än
tre månader efter utlänningens ankomst till landet
och inte heller om utlänningen innehar visering
eller uppehållstillstånd.
Handläggning och överklagande
Migrationsverket skall pröva ärenden om avvisning om
utlänningen söker asyl här eller har en nära
familjemedlem som söker asyl här, om utlänningen kan
komma att avvisas till följd av en begäran från
annat nordiskt land eller om utlänningen utan
avbrott har vistats i Sverige mer än tre månader
efter ankomsten när fråga väcks om hans eller hennes
avvisning. I andra fall skall polismyndigheten pröva
frågan om avvisning. Om polismyndigheten anser det
tveksamt om avvisning bör ske skall ärendet lämnas
över till Migrationsverket.
Överklagande av en polismyndighets beslut om
avvisning får ske till Migrationsverket. Beslutet
skall emellertid verkställas så snart som möjligt
även om det har överklagats. Överklagande av
Migrationsverkets beslut om avvisning eller
utvisning får ske till Utlänningsnämnden.
Frågor om återkallelse av t.ex. uppehållstillstånd
beslutas av Migrationsverket. Verkets beslut kan
överklagas till Utlänningsnämnden. I vissa
situationer kan ett ärende överlämnas till
regeringen för avgörande.
Verkställighetshinder
Ett beslut om avvisning eller utvisning får aldrig
verkställas till ett land, om det finns skälig
anledning att tro att utlänningen där skulle vara i
fara att straffas med döden eller med kroppsstraff
eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig
eller förnedrande behandling eller bestraffning och
inte heller till ett land där han eller hon inte är
skyddad mot att sändas vidare till ett land där han
eller hon skulle vara i sådan fara (8 kap. 1 §
UtlL).
En utlänning får inte heller sändas till ett land
där han eller hon riskerar att utsättas för
förföljelse eller till ett land där han eller hon
inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land
där han eller hon löper risk för förföljelse. Om det
inte går att sända utlänningen till något annat land
och han eller hon genom ett synnerligen grovt brott
har visat att det skulle vara förenat med allvarlig
fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom
eller henne stanna i Sverige får utlänningen sändas
till ett sådant land. Detta gäller inte om den
förföljelse som hotar i det andra landet är av
särskilt svår beskaffenhet (8 kap. 2 § UtlL).
Återkallelse av uppehållstillstånd
I 2 kap. 9-12 §§ UtlL anges i vilka fall t.ex.
visering och uppehållstillstånd får återkallas.
Återkallelse får ske, om utlänningen lämnat oriktiga
uppgifter eller förtigit uppgifter av betydelse för
att få tillståndet. Vidare gäller att i de fall
utlänningen har vistats i landet mer än fyra år med
uppehållstillstånd då frågan om återkallelse väcks,
får återkallelse av ett uppehållstillstånd ske
endast om det föreligger synnerliga skäl.
Återkallelse är även möjlig om det finns andra
särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock
endast om utlänningen ännu inte rest in i Sverige.
Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör
återkallas, skall hänsyn tas till utlänningens
anknytning till det svenska samhället och till om
andra humanitära skäl talar mot att tillståndet
återkallas.
Ett uppehållstillstånd får vidare återkallas om
utlänningen har registrerats på en spärrlista i
Schengens informationssystem och om det finns
tillräckliga skäl för en återkallelse. Ett
uppehållstillstånd får även återkallas på grund av
utlänningens bristande vandel, dock endast om frågan
väckts innan han eller hon varit bosatt i Sverige i
tre år med uppehållstillstånd. Ett
uppehållstillstånd kan också återkallas om det med
hänsyn till utlänningens tidigare verksamhet eller i
övrigt kan antas att han eller hon kommer att
bedriva bl.a. sabotage eller spioneri i Sverige
eller i något annat nordiskt land. Ett permanent
uppehållstillstånd, slutligen, skall återkallas om
utlänningens bosättning i Sverige upphör.
Utländska beslut om avvisning eller
utvisning
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen bör bifalla regeringens förslag om
att en ny grund för avvisning förs in i
utlänningslagen som gör det möjligt att
verkställa ett beslut om avvisning eller
utvisning meddelat av en annan stat som ingår
i den europeiska unionen eller av Norge eller
Island. Prövningen av ärenden om avvisning
skall enligt den nya avvisningsgrunden göras
av Migrationsverket i första instans.
Riksdagen bör vidare bifalla regeringens
förslag om att utländska beslut om avvisning
eller utvisning grundade på hot mot den
allmänna ordningen eller den inre säkerheten
i vissa fall skall få läggas till grund för
beslut om återkallelse av uppehållstillstånd.
Därmed bör riksdagen avslå motionsyrkanden
bl.a. om avslag på propositionen och om
likvärdiga rättssäkerhetskrav i samtliga
Schengenländer. Jämför reservationen (kd, v
och mp).
Propositionen
Verkställighet av utländska beslut
Avsaknad av uppehållstillstånd i Sverige kan enligt
utlänningslagens bestämmelser utgöra grund för
avvisning. En person som kommer till Sverige efter
att ha erhållit ett avlägsnandebeslut i en annan
medlemsstat kommer således att avvisas enligt nu
gällande regler under förutsättning att han eller
hon inte beviljas uppehållstillstånd. Om personen
ansöker om uppehållstillstånd gör myndigheterna en
prövning av personens rätt att vistas i Sverige vare
sig han eller hon ansöker om asyl eller inte. Vid en
sådan prövning kan det utländska beslutet vara en
omständighet som tillmäts betydelse men ett
eventuellt beslut om avvisning fattas med stöd av
utlänningslagens regler. Ett avvisningsbeslut kan
därefter ligga till grund för verkställighet. Den
svenska lagstiftningen leder således redan i dag i
de flesta fall till att personer i de situationer
direktivet avser avvisas ur Sverige.
Direktivet är en rättsakt som är bindande för
medlemsstaterna med avseende på det resultat som
skall uppnås. Medlemsstaterna är alltså skyldiga att
i sina regelverk genomföra direktivet på ett sätt
som säkerställer att dess ändamål uppnås. Nuvarande
svenska bestämmelser om avvisning och utvisning kan
enligt regeringen inte anses tillräckliga. Ett
genomförande av direktivet är vidare nödvändigt för
att tillvarata svenska myndigheters möjlighet att
hantera ärenden om ersättningsanspråk enligt
direktivet, dvs. i de fall det kan finnas anledning
för Sverige att begära ersättning från en annan
medlemsstat efter en genomförd verkställighet. Det
är vidare rimligt att personer inte skall kunna
undgå att avvisas eller utvisas ur Schengenområdet
genom att förflytta sig till ett annat medlemsland.
Mot bakgrund härav föreslås att en ny
avvisningsgrund förs in i 4 kap. 1 § UtlL. Enligt
förslaget rör det sig dels om fall där det utländska
beslutet är grundat på att det föreligger ett
allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller mot
den inre säkerheten och personen i fråga antingen
dömts för ett allvarligt brott eller är skäligen
misstänkt för att ha begått ett grovt brott eller
det finns starka skäl som tyder på att han eller hon
avser att begå ett sådant brott, dels om fall där
utlänningen underlåtit att följa gällande
bestämmelser om utlänningars inresa eller vistelse i
den andra staten. Genom den valda lösningen
bibehålls rättssäkerheten då utlänningslagens
vanliga regler kommer att tillämpas. Detta innebär
även att kravet i artikel 4 om rätt att överklaga
tillgodoses.
Enligt regeringen är det sannolikt att den
föreslagna avvisningsgrunden endast i få fall kommer
att ensam ha betydelse. Det kan dock på intet sätt
uteslutas att personer som erhållit beslut om
avvisning eller utvisning i ett annat land inte förs
upp på den s.k. spärrlistan (artikel 5 i
Schengenkonventionen). I sådana situationer är den
nya avvisningsbestämmelsen nödvändig även om inget
hindrar en parallell tillämpning av den nya
avvisningsgrunden och andra grunder för avvisning.
Ärenden om avvisning kan i första instans prövas
av såväl polis som Migrationsverket. De nu aktuella
avvisningsärendena är enligt regeringen dock av den
karaktären att de lämpligen bör prövas av
Migrationsverket. Det föreslås därför att prövningen
av ärenden om avvisning enligt den nya
avvisningsgrunden skall göras av Migrationsverket i
första instans.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1
december 2002.
Återkallelse av uppehållstillstånd
I artikel 3.1 a) i direktivet anges att beslut om
avvisning eller utvisning grundade på hot mot den
allmänna ordningen eller inre säkerheten gör det
möjligt att återkalla uppehållstillståndet, om detta
är tillåtet enligt den nationella lagstiftningen i
den stat som har utfärdat uppehållstillståndet.
För att genomföra denna bestämmelse bör enligt
regeringen möjligheten att återkalla
uppehållstillstånd kompletteras så att även nu
avsedda situationer omfattas. Någon skyldighet att
återkalla ett uppehållstillstånd föreskrivs inte i
direktivet. Däremot skall samråd ske mellan den
verkställande staten och den medlemsstat som har
beslutat om avvisning eller utvisning.
I de fall en utlänning har beviljats
uppehållstillstånd i Sverige krävs det enligt
regeringen mycket starka skäl för att återkalla
detta. I praktiken torde endast ett mycket starkt
nationellt intresse i en annan medlemsstat av att en
utlännings uppehållstillstånd återkallas här kunna
anses som ett tillräckligt starkt skäl även för
Sveriges del att återkalla uppehållstillståndet. Det
bör kunna röra sig om fall där utlänningen gjort sig
skyldig till allmänfarliga brott eller brott mot
nationella intressen. De tillämpande myndigheterna
har här att göra en bedömning i varje enskilt fall
om återkallelse skall ske eller inte. En av de
faktorer som också skall tillmätas betydelse är
utlänningens anknytning till Sverige.
Regeringen föreslår att en ny paragraf, 2 kap. 10
a §, förs in i utlänningslagen med innebörd att
utländska beslut om avvisning eller utvisning
grundade på hot mot den allmänna ordningen eller den
inre säkerheten i vissa fall skall få läggas till
grund för beslut om återkallelse av
uppehållstillstånd.
Förslaget avses träda i kraft den 1 december 2002.
Motionerna
Magda Ayoub m.fl. (kd) begär i motion Sf38 avslag på
propositionen. Motionärerna framhåller att det är
stora skillnader mellan medlemsstaters praxis på
flykting- och asylområdet och att även tolkningen av
flyktingbegreppet är olika i olika medlemsstater.
Enligt motionärerna bör Sverige avvakta det
harmoniseringsarbete som pågår inom EU innan det
ömsesidiga erkännandet av andra medlemsstaters
avlägsnandebeslut genomförs.
Även Ulla Hoffmann m.fl. (v) begär i motion Sf37
avslag på propositionen. Först måste enligt
motionärerna skyddsregler och mottagningsvillkor
komma upp på en hög miniminivå med en fullständig
och korrekt tillämpning av bl.a. Genèvekonventionen
och Europakonventionen om mänskliga rättigheter.
Därefter kan man börja diskutera t.ex.
verkställighet av andra staters avvisningsbeslut.
Vidare anser motionärerna att förslaget om
återkallelse av uppehållstillstånd öppnar för
godtycke och politisk repression mot t.ex.
miljöaktivister och globaliseringsmotståndare.
Förutsättningarna för återkallelse är både vida och
mycket vaga och ger de tillämpande myndigheterna ett
betydande utrymme för politisk repression.
Kerstin-Maria Stalin m.fl. (mp) begär i motion
Sf39 yrkande 1 ett tillkännagivande om
Schengensamarbetet och aspekter på begreppet
brottslighet. Motionärerna påpekar att det i
propositionen talas mycket om säkerhet och
bekämpning av brottslighet bestående i olaglig
inresa och att uppge fel identitet.
Schengensamarbetet har gjort det så svårt att ta sig
in över EU:s yttre gräns att smuggling kan vara enda
möjligheten. Att lämna fel uppgifter kan inte alltid
betraktas som en brottslig handling. I samma motion
yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om hur EU:s
direktiv och beslut föregår beslut i Sveriges
riksdag. Motionärerna påpekar att medlemsstaterna är
tvungna att godta förslaget eftersom beslut redan är
fattat i EU. I yrkande 3 begär motionärerna ett
tillkännagivande om vikten av att likvärdiga
rättssäkerhetskrav tillämpas i samliga
Schengenländer. Enligt motionärerna är det ytterst
viktigt att - vid verkställande av beslut om
avvisning eller utvisning som fattats av annan
medlemsstat - ta reda på om personerna i fråga har
blivit prövade utifrån samma kriterier som Sveriges
eftersom bedömningarna kan vara strängare i det
andra landet.
Utskottets ställningstagande
Det nu aktuella direktivet är en vidareutveckling av
Schengenregelverket och syftar till att göra det
möjligt att ett beslut om avvisning eller utvisning
av en medborgare i tredje land som har fattats av en
medlemsstat skall kunna erkännas och verkställas av
en annan medlemsstat. Genom direktivet har
ytterligare ett steg tagits som innebär en möjlighet
till samverkan mellan medlemsstaterna på detta
område. Eftersom det inte är rimligt att personer
skall kunna undgå att avvisas eller utvisas ur
Schengenområdet genom att förflytta sig till ett
annat medlemsland anser utskottet att Sverige bör
vidta de åtgärder som krävs för att genomföra
direktivet. Vidare konstaterar utskottet, vilket
också påpekas i motion Sf39 yrkande 2, att Sverige
har en skyldighet att genomföra direktivet. Däremot
föreligger ingen skyldighet att verkställa andra
medlemsstaters avlägsnandebeslut.
Som framhålls i propositionen är det inte
sannolikt att antalet personer som kommer att
avvisas eller utvisas från Sverige enbart med stöd
av direktivet kommer att bli särskilt stort. De
flesta fall där en tredjelandsmedborgare rör sig
mellan medlemsstaterna torde redan i dag täckas av
Dublinkonventionen och innebära att återsändande
sker till den medlemsstat som bär ansvaret enligt
denna konvention. I övrigt finns bestämmelser i
utlänningslagen som innebär att en utlänning får
avvisas t.ex. vid avsaknad av pass, visering eller
annat tillstånd som krävs för inresa och vistelse
här eller om de krav för inresa som finns i artikel
5 i Schengenkonventionen inte är uppfyllda. Vidare
finns en bestämmelse som innebär att ett
uppehållstillstånd kan återkallas om utlänningen har
registrerats på spärrlista.
Utskottet vill dessutom erinra om att Sverige
liksom övriga Schengenländer är bundna av
folkrättsliga förpliktelser inom såväl
internationell flyktingrätt som mänskliga
rättigheter i övrigt. I direktivet anges särskilt
att medlemsstaterna skall genomföra direktivet med
iakttagande av de mänskliga rättigheterna och
grundläggande friheterna. Vidare gäller
utlänningslagens regelsystem, vilket bl.a. innebär
att avvisning inte kan komma i fråga i de fall det
föreligger verkställighetshinder.
När det gäller frågan om återkallelse av
uppehållstillstånd delar utskottet regeringens
uppfattning att utlänningslagen bör kompletteras med
en bestämmelse om att det i vissa fall skall vara
möjligt att återkalla ett redan beviljat
uppehållstillstånd. En återkallelse av
uppehållstillstånd är emellertid en ingripande
åtgärd, och det måste därför krävas mycket starka
skäl för att återkallelse skall kunna ske. Som
framhålls i propositionen är det endast ett mycket
starkt nationellt intresse i en annan medlemsstat av
att ett uppehållstillstånd återkallas här som skulle
kunna anses som ett tillräckligt starkt skäl även
för Sveriges del att återkalla uppehållstillståndet.
Enligt förslaget rör det sig om fall där beslutet är
grundat på att det föreligger ett allvarligt hot mot
den allmänna ordningen eller mot den inre säkerheten
och personen i fråga antingen dömts för allvarligt
brott eller är skäligen misstänkt för att ha begått
ett grovt brott eller det finns starka skäl som
tyder på att han eller hon avser att begå ett sådant
brott. Någon skyldighet att återkalla ett
uppehållstillstånd föreligger dock inte, och en
bedömning måste göras i varje enskilt fall av om
återkallelse skall ske eller inte. Därvid skall även
utlänningens anknytning till Sverige vägas in.
Som redan nämnts har en rad åtgärder vidtagits i
syfte att skapa en gemensam asyl- och
migrationspolitik inom EU. Utskottet har i tidigare
sammanhang (se bet. 2001/02:SfU8) framhållit vikten
av att Sverige aktivt arbetar för att påverka
utformningen av de gemensamma reglerna inom EU på
detta område. För att uppnå målsättningen att
utveckla ett område med frihet, säkerhet och
rättvisa behövs enligt utskottet en gemensam politik
för invandring och en gemensam asylpolitik. Enligt
utskottets mening bör flyktingpolitiken bygga på
flyktingars rättigheter, internationell solidaritet
och full respekt för internationella åtaganden. Den
gemensamma politiken bör utgöras av miniminormer som
läggs på en så hög nivå som möjligt.
Harmoniseringsarbetet har inte gått så fort framåt
som hade varit önskvärt. Utvecklingen på området
kommer dock att fortsätta med en ökande
harmonisering som följd. I och med de förslag
kommissionen presenterat under 2001 har nu samtliga
de EG-rättsliga dokument presenterats som enligt
artikel 63 i EG-fördraget skall utgöra grunden för
det gemensamma asylsystemet.
Vad gäller frågan om Schengensamarbetet och
aspekter på begreppet brottslighet som tas upp i
motion Sf39 yrkande 1 vill utskottet erinra om att
samarbetet vilar på två grundtankar, nämligen fri
rörlighet för personer inom Schengenområdet och ett
förstärkt samarbete mot internationell brottslighet
och illegal invandring. Avsikten med
Schengensamarbetet är att Europa på sikt skall bli
ett område utan inre gränser. Avskaffandet av
gränskontroller underlättar dock för dem som inte
har rätt att vistas inom Schengenområdet att röra
sig fritt mellan medlemsstaterna. Det nu aktuella
direktivet utgör en av flera åtgärder i arbetet med
att bekämpa den illegala invandringen.
Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens
förslag dels om införande av en ny avvisningsgrund,
dels om att utländska beslut i vissa fall skall få
läggas till grund för återkallelse av
uppehållstillstånd. Motionerna Sf38 och Sf37
avstyrks därmed. Även motion Sf39 yrkandena 1-3
avstyrks med det anförda.
Utskottet tillstyrker vidare regeringens förslag
om att prövningen av ärenden om avvisning enligt den
nya avvisningsgrunden skall göras av
Migrationsverket i första instans.
Svenska beslut om avvisning eller utvisning
Till följd av direktivet kan enligt vad som anges i
propositionen svenska beslut om avvisning eller
utvisning av personer som är medborgare i tredje
land komma att verkställas av annan medlemsstat.
Direktivet omfattar dock endast administrativa
beslut. I Sverige beslutar domstol om utvisning på
grund av brott, och dessa avgöranden är därmed
uteslutna från direktivets tillämpningsområde. I
övrigt torde enligt propositionen svenska beslut om
avvisning eller utvisning omfattas av direktivets
tillämpningsområde, oavsett om de fattats av
polismyndighet, Migrationsverket, Utlänningsnämnden
eller regeringen.
Frågan om förändringar av den svenska
processordningen för utlänningsärenden bereds för
närvarande inom Regeringskansliet. En ordning där
överklaganden i utlänningsärenden prövas av
förvaltningsdomstolarna kan komma att innebära att
ytterligare svenska beslut om avvisning eller
utvisning kommer att undantas från direktivets
tillämpningsområde.
Föreskriften i artikel 3 i direktivet om att
beslutet om avvisning eller utvisning inte får
uppskjutas eller upphävas av den beslutande
medlemsstaten innebär enligt regeringen att endast
lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning
som inte har preskriberats omfattas av direktivet.
Det förhållandet att vissa svenska beslut om
avvisning eller utvisning kan verkställas av andra
stater medför att svenska myndigheter är skyldiga
att utbyta information med de verkställande länderna
i enlighet med artikel 3.1 a) om samråd eller
artikel 6 rörande informationsutbyte. Regeringen
anser att Sirenekontoret (en nationell och
internationell kontaktpunkt för frågor som rör
registreringar och träffar i Schengens
informationssystem) är en lämplig kanal för
information som lämnas av svenska myndigheter.
Finansiella obalanser m.m.
I propositionen anges att medlemsstater i enlighet
med artikel 7 i direktivet skall ersätta varandra
för finansiella obalanser som kan uppstå vid
tillämpningen av direktivet. I samband med att
direktivet antogs betonade rådet det nödvändiga i
att dessa praktiska kriterier och närmare
föreskrifter antas för att direktivet skall kunna
tillämpas på ett bra sätt. Rådet uppmanande
kommissionen att så snart som möjligt lägga fram ett
förslag. Något sådant förslag har enligt
propositionen ännu inte lagts. Dock bör enligt
regeringen redan nu en beredskap finnas för det fall
fråga om ersättning uppstår. Regeringen anser att
Migrationsverket tills vidare bör vara den myndighet
som får hantera ersättningsfrågor med anledning av
direktivet. Detta gäller såväl i de situationer
Sverige begär ersättning som där en annan
medlemsstat begär ersättning av Sverige.
Såvitt gäller ekonomiska konsekvenser av förslagen
gör regeringen sammantaget bedömningen att förslagen
inte kommer att medföra några nämnvärda kostnader
för det allmänna. Eventuella merkostnader bedöms
rymmas inom berörda myndigheters budgetramar.
Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservation.
Utländska beslut om avvisning eller
utvisning
av Sven Brus (kd), Ulla Hoffmann (v) och Mona
Jönsson (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag borde ha följande
lydelse:
Riksdagen avslår proposition 2001/02:182. Därmed
bifaller riksdagen motionerna 2001/02:Sf37 och
2001/02:Sf38 och bifaller delvis motion
2001/02:Sf39.
Ställningstagande
Regeringen föreslår dels att det införs en ny grund
för avvisning i utlänningslagen som gör det möjligt
att verkställa ett utländskt beslut om avvisning
eller utvisning, dels att beslut om avvisning eller
den utvisning grundade på hot mot den allmänna
ordningen eller den inre säkerheten i vissa fall
skall få läggas till grund för beslut om
återkallelse av ett svenskt uppehållstillstånd.
Vi konstaterar att det i dag finns stora
skillnader mellan medlemsstaternas praxis på
flykting- och asylområdet. Till exempel är
tolkningen av flyktingbegreppet olika i olika
medlemsstater. I nuvarande skede av harmoniseringen
inom EU av asyl- och immigrationslagstiftningen bör
Sverige inte lagstifta om verkställighet av andra
länders avlägsnandebeslut. Enligt vår mening måste
först skyddsreglerna och mottagningsvillkoren komma
upp på en hög miniminivå med en fullständig och
korrekt tillämpning av bl.a. Genèvekonventionen och
Europakonventionen om mänskliga rättigheter.
Därefter kan det finnas skäl att diskutera regler om
vilken stat som skall vara ansvarig för att pröva en
asylansökan eller att verkställa andra staters
avlägsnandebeslut. När det gäller förslaget om att
återkalla svenska uppehållstillstånd är detta en så
ingripande åtgärd att förslaget inte heller i den
delen kan godtas. Eftersom det inte finns någon
skyldighet att verkställa ett utländskt
avlägsnandebeslut eller att återkalla ett
uppehållstillstånd anser vi att Sverige bör avvakta
det harmoniseringsarbete som pågår inom EU innan det
ömsesidiga erkännandet av andra medlemsstaters
avlägsnandebeslut genomförs.
Mot bakgrund av det anförda anser vi att
regeringens proposition bör av-
slås.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
I proposition 2001/02:182 Ömsesidigt erkännande av
beslut om avvisning och utvisning har regeringen
(Utrikesdepartementet) föreslagit att riksdagen
antar det i propositionen framlagda förslaget till
lag om ändring i utlänningslagen (1989:529).
Lagförslaget återfinns som bilaga 2 till betänkandet.
Följdmotioner
2001/02:Sf37 av Ulla Hoffmann m.fl. (v):
Riksdagen avslår proposition 2001/02:182 Ömsesidigt
erkännande av beslut om avvisning och utvisning.
2001/02:Sf38 av Magda Ayoub m.fl. (kd):
Riksdagen avslår proposition 2001/02:182 i enlighet
med vad som anförs i motionen.
2001/02:Sf39 av Kerstin-Maria Stalin m.fl. (mp):
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som i motionen anförs om
Schengensamarbetet och aspekter på begreppet
brottslighet.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som i motionen anförs om hur EU:s
direktiv och beslut föregår beslut i Sveriges riksdag.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som i motionen anförs om vikten av
att likvärdiga rättssäkerhetskrav tillämpas i samtliga
Schengenländer.