Miljö- och jordbruksutskottets betänkande
2002/03:MJU6
Östersjön som särskilt känsligt havsområde
Sammanfattning
Med anledning av det nyligen inträffade
fartygshaveriet utanför den spanska kusten med
omfattande oljeläckage som följd och mot bakgrund av
bl.a. de kraftigt ökande oljetransporterna på
Östersjön har utskottet funnit det angeläget att nu
ta upp ett antal motionsyrkanden (s, m, fp, kd, v,
c, mp) från allmänna motionstiden 2002 om att få
Östersjön, helt eller delvis, förklarad som särskilt
känsligt havsområde i enlighet med det
internationella regelverk som administreras av FN:s
sjöfartsorganisation IMO.
Utskottet föreslår med anledning av motionerna ett
tillkännagivande av innebörd att regeringen så snart
som möjligt hos IMO ansöker om att svenskt vatten i
Östersjön skall få status som särskilt känsligt
havsområde. Vidare bör regeringen ytterligare
påskynda arbetet inom Helcom för att även övriga
länder i Östersjöregionen skall kunna få sina vatten
klassade som särskilt känsliga havsområden. Arbetet
med att analysera behovet av och utarbeta förslag
till de skyddsåtgärder som klassningen medger bör
prioriteras.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Östersjön som särskilt känsligt
havsområde
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad utskottet anfört om Östersjön som
särskilt känsligt havsområde.
Därmed bifaller utskottet motionerna 2002/03:MJ313
yrkande 5, 2002/03:MJ380, 2002/03:MJ428 yrkande 24,
2002/03:MJ432 yrkande 5 och 2002/03:MJ478 yrkandena
1 och 2 samt bifaller delvis motionerna
2002/03:MJ223 och 2002/03:MJ315 yrkande 12.
Stockholm den 18 december 2002
På miljö- och jordbruksutskottets vägnar
Per Westerberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per
Westerberg (m), Sinikka Bohlin (s), Alf Eriksson
(s), Lennart Fremling (fp), Rune Berglund (s), Rolf
Lindén (s), Sven Gunnar Persson (kd), Kjell-Erik
Karlsson (v), Christina Axelsson (s), Lars Lindblad
(m), Carina Ohlsson (s), Sverker Thorén (fp), Jan-
Olof Larsson (s), Bengt-Anders Johansson (m),
Christin Nilsson (s), Roger Karlsson (c) och Gunnar
Goude (mp).
Bakgrund
Våren 1999 godkände riksdagen med anledning av
regeringens proposition Svenska miljömål ett system
med 15 miljökvalitetsmål. Det övergripande syftet
med miljökvalitetsmålen är att till nästa generation
lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen
i Sverige är lösta (prop. 1997/98:145, bet.
1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Ett av
miljökvalitetsmålen är Hav i balans samt levande
kust och skärgård. Målet innebär att Västerhavet och
Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar
produktionsförmåga och att den biologiska mångfalden
skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög
grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt
natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och
annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall
bedrivas så att en hållbar utveckling främjas.
Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot
ingrepp och andra störningar. Miljökvalitetsmålet
innebär bl.a. att sjöfart och annat nyttjande av hav
och vattenområden sker med hänsyn till
vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska
mångfald samt natur- och kulturmiljövärden.
I november 2001 beslutade riksdagen om delmål,
åtgärder och strategier för att nå
miljökvalitetsmålen inom en generation (prop.
2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).
Utgångspunkten för detta arbete är bl.a. medverkan
av alla som verkar i samhället, inom alla
samhällsområden och på alla nivåer. Miljöarbetet
skall integreras i alla verksamheter, och detta
gäller såväl myndigheter och kommuner som företag,
organisationer och enskilda. Ekonomiska och
rättsliga styrmedel bildar tillsammans med
myndigheternas arbete utgångspunkter och en stomme
för miljöarbetet. Delmålen för miljökvalitetsmålet
Hav i balans samt levande kust och skärgård som
berör skyddet av Östersjön är bl.a. att minst 50 %
av skyddsvärda marina miljöer senast år 2010 skall
ha ett långsiktigt skydd. Senast år 2005 skall
ytterligare fem marina områden vara skyddade som
reservat. Vidare skall genom skärpt lagstiftning och
ökad övervakning utsläppen av olja och kemikalier
från fartyg minimeras och vara försumbara senast år
2010.
Hösten 2001 beslutade riksdagen även om en rad
lagändringar som syftar till att förbättra
möjligheterna att motverka, kontrollera och beivra
olagliga utsläpp till sjöss av olja och andra
skadliga ämnen. Vidare beslutades om skärpta
bestämmelser i fråga om tillsyn och sanktioner för
att genomföra den s.k. Östersjöstrategin (prop.
2000/01:139, bet. 2000/01:MJU4, rskr. 2000/01: 81).
Med anledning av det nyligen inträffade
fartygshaveriet utanför den spanska kusten med
omfattande oljeläckage som följd och mot bakgrund av
bl.a. de kraftigt ökande oljetransporterna på
Östersjön har utskottet funnit det angeläget att nu
ta upp ett antal motionsyrkanden (s, m, fp, kd, v,
c, mp) från allmänna motionstiden 2002 om att få
Östersjön, helt eller delvis, förklarad som särskilt
känsligt havsområde i enlighet med det
internationella regelverk som administreras av FN:s
sjöfartsorganisation IMO.
Trafikutskottet har yttrat sig över de i
betänkandet behandlade motionsyrkandena. Yttrandet
(2002/03:TU1y) återfinns i bilaga 2.
Utskottet anordnade den 28 november 2002
en utfrågning i ärendet med
representanter för Miljödepartementet,
Näringsdepartementet, Naturvårdsverket,
Sjöfartsverket, Världsnaturfonden (WWF)
och Greenpeace.
2002/03
MJU6
Utskottets överväganden
Östersjön som särskilt känsligt
havsområde m.m.
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår med anledning av ett antal
motioner (s, m, fp, kd, v, c, mp ) ett
tillkännagivande av innebörd att regeringen
så snart som möjligt hos IMO ansöker om att
svenskt vatten i Östersjön skall få status
som särskilt känsligt havsområde. Vidare bör
regeringen ytterligare påskynda arbetet inom
Helcom för att få även övriga delar av
Östersjön klassade som särskilt känsliga
havsområden. Arbetet med att analysera
behovet av och utarbeta förslag till de
skyddsåtgärder som klassningen medger bör
prioriteras.
Motionerna
I ett antal motioner från den allmänna motionstiden
2002 föreslås att Sverige antingen tillsammans med
andra länder eller på egen hand skall ansöka hos IMO
om att få hela eller delar av Östersjön klassade som
s.k. särskilt känsligt havsområde.
Enligt Socialdemokraternas motion MJ223 utsätts
Östersjöns marina miljö- och kustområden för ökande
belastning på grund av olika mänskliga aktiviteter.
Få hav i världen är så känsliga som Östersjön.
Östersjön drabbas hårt av jordbruk, industrier,
trafik, avlopp och andra utsläppskällor. Arbetet med
den marina miljön bygger i stor utsträckning på
internationell samverkan,
t.ex. genom Helsingforskommissionen (Helcom). Helcom
räknar med att bulk- och containertrafiken på
Östersjön kommer att öka kraftigt i framtiden.
Trafiken med stora oljetankrar kommer också att öka
kraftigt i takt med att Ryssland nu skeppar alltmer
olja genom sina Östersjöhamnar. Hotet om allvarliga
oljeutsläpp ökar. Östersjön uppfyller med bred
marginal de krav som ställs av IMO för att ett
havsområde skall kunna klassas som särskilt
känsligt. Sverige bör tillsammans med staterna runt
Östersjön ansöka hos IMO om att få Östersjön klassad
som särskilt känsligt havsområde. Enligt motion
MJ315 (fp) brottas Östersjöområdet med stora och
allvarliga miljöproblem. Innanhavet Östersjön med
sitt unika ekosystem fortsätter att smutsas ned
genom utsläpp och läckage från samtliga länder, och
räknas som ett av de mest förorenade havsområdena i
världen. Risken för stora oljeutsläpp utgör det
största hotet mot miljön och den biologiska
mångfalden i Östersjön. Detta hot ökar ständigt mot
bakgrund av den kraftigt ökande trafiken och den
bristande säkerheten hos minst 40 % av fartygen på
Östersjön. Utsläppen i och kring Östersjön kräver
gemensamma lösningar på framför allt EU-nivå men
även på nationell nivå. Därför kräver Folkpartiet
liberalerna bl.a. att Östersjön skall klassas som
ett särskilt känsligt område (yrkande 12). I
flerpartimotion MJ380 (v, c, m, kd, mp) framhålls
bl.a. att stora delar av Östersjöns problem är
förknippade med sjöfarten och att dessa problem
kommer att öka inom en snar framtid. Olja och
farliga kemikalier släpps ofta rakt ut i havet från
de fartyg som seglar i Östersjön. Utsläppen leder
till utbredd fågeldöd, skador på bottnar, höga
oljehalter och långlivade kemikalier i vattnet samt
förstörda kuster. Transporterna över haven innebär
alltid risker för miljön. För att minska riskerna
krävs att större krav ställs på de fartyg som
tillåts segla i Östersjön vad gäller exempelvis
teknisk standard eller fartygsbefäls och besättnings
kompetens. Där havsmiljön är speciellt känslig och
värdefull ur ekologiskt perspektiv kan stater med
territoriell jurisdiktion ställa speciella krav på
sjöfarten genom att få området klassat som särskilt
känsligt havsområde. Östersjön uppfyller med god
marginal de kriterier som FN-organet IMO ställer upp
för att ett havsområde skall kunna få sådan
klassning. Sverige bör snarast ansöka hos IMO om att
få svenska vatten i Östersjön klassade som särskilt
känsligt havsområde (yrkande 1). På sikt måste alla
Östersjöländer ansöka om att få sina vatten klassade
som särskilt känsligt havsområde. Först då finns
möjlighet att skapa ett gemensamt och heltäckande
regelverk för trafik på Östersjön. Regeringen bör
inom Helcom verka för att även övriga länder i
Östersjöregionen ansöker om att få sina vatten
klassade som PSSA (yrkande 2). Vidare bör regeringen
redan nu även söka utveckla de kriterier som
klassningen innebär i arbetet med att få klassningen
så heltäckande som möjligt. Bland dessa frågor kan
exempelvis definieras var tyngre skeppsfart bör
begränsas eller förbjudas och vilka leder som den av
hänsyn till miljörisker bör hänvisas till (yrkande
3). Även i motion MJ313 (v) framförs krav om att
Sverige snarast bör ansöka hos IMO om att få svenskt
vatten i Östersjön klassat som särskilt känsligt
havsområde (yrkande 5). Centerpartiet framhåller i
motion MJ428 att de omfattande transporterna av
miljöfarligt gods i Östersjön utgör ett ständigt hot
mot Östersjöns miljö. Mycket tyder exempelvis på att
Ryssland kommer att öka exporten av olja som
transporteras ut genom Finska viken. Därför är det
viktigt att länderna runt Östersjön gemensamt
inriktar sin politik på att starkt begränsa vilka
fartyg som får trafikera vårt gemensamma hav. Helcom
håller på att utreda om Östersjön bör klassas som
ett särskilt känsligt område. Det är en långdragen
process. Därför bör Sverige gå före övriga länder
och kräva att den svenska delen av Östersjön snarast
klassas som särskilt känsligt område av det FN-organ
som reglerar sjöfart, IMO. Parallellt med detta kan
Sverige arbeta genom Helcom för att få de andra
Östersjöländerna med sig (yrkande 24). Även i
Kristdemokraternas motion MJ432 uppmärksammas att
stora delar av Östersjöns miljöproblem är
förknippade med sjöfarten. Olja och kemikalier
släpps ofta ut direkt i havet, vilket får till följd
att många arter dör och att bottnar och kuster
förstörs. Åtgärder måste vidtas för att reglera
sjöfarten i Östersjön. Inom Helcom pågår arbetet med
att undersöka vilka förutsättningar det finns för
att skydda Östersjön som särskilt känsligt
havsområde. Om Östersjön skulle klassas som sådant
område kan farlederna för sjöfarten ändras och
särskilt känsliga områden skyddas från utsläpp och
störningar av olika slag. Sverige bör snarast ansöka
hos IMO om att få svenska vatten i Östersjön
klassade som särskilt känsligt havsområde. Mer
kraftfullt är det naturligtvis om alla länderna
kunde göra samma sak, och därför skall Sverige också
inom Helcom arbeta för att få med de andra
Östersjöländerna (yrkande 5). I den
socialdemokratiska motionen MJ478 framhålls att få,
om något, hav i världen är så känsligt som
Östersjön. Havets mycket långsamma
vattengenomströmning, dess låga ålder och dess sköra
ekosystem gör att Östersjön drabbats hårt av olika
utsläppskällor. Stora delar av Östersjöns problem är
förknippade med sjöfarten. Sjöfarten på Östersjön
kommer att öka dramatiskt. Östersjöländernas
samarbetsorganisation Helcom räknar med att bulk-
och containertrafiken på Östersjön kommer att öka
med 300 % till år 2017. Trafiken med stora
oljetanker kommer också att öka kraftigt i takt med
att Ryssland nu skeppar alltmer olja genom sina
Östersjöhamnar. Östersjön uppfyller med god marginal
de kriterier som FN-organet IMO ställer på ett
havsområde för att det skall kunna klassas som
särskilt känsligt havsområde. Sverige bör ansöka hos
IMO om att få svenska vatten i Östersjön klassade
som sådana områden (yrkande 1). På sikt måste alla
Östersjöländer ansöka om att få sina vatten klassade
som särskilt känsliga havsområden. Då har vi
möjlighet att skapa ett gemensamt och heltäckande
regelverk för trafik på Östersjön. Därför är det
viktigt att Sverige intensifierar sitt arbete inom
Helcom med syfte att få samtliga Östersjöländer att
klassa sin del av Östersjön som särskilt känsligt
havsområde (yrkande 2).
Utskottets ställningstagande
Där havsmiljön är speciellt känslig och värdefull ur
ekologiskt perspektiv kan stater med territoriell
jurisdiktion, med stöd av havsrättten och med
iakttagande och tillämpning av konventionen MARPOL
1973/78, International Convention for the Prevention
of Pollution from Ships, ställa speciella krav på
sjöfarten genom att få området klassat som ett
särskilt område (Special Area) eller särskilt
känsligt havsområde (Particularly Sensitive Sea
Area, PSSA). För att kunna klassas som PSSA måste
vissa av IMO uppställda kriterier vara uppfyllda
(Guidelines for the Designation of Special Areas
under Marpol 73/78 and Guidelines for the
Identification and Designation of Particularly
Sensitive Sea Areas [Resolution A.927 22]). Dessa
omfattar bl.a. ekologiska förhållanden som ett
unikt eller sällsynt ekosystem, ekosystemets
mångfald (diversitet) samt känsligheten för
störningar genom naturliga händelser eller mänsklig
aktivitet. Vidare beaktas sociala, kulturella och
ekonomiska förhållanden såsom t.ex. betydelsen för
rekreation och turism. Här beaktas även
vetenskapliga förhållanden och egenskaper hos den
trafikerande flottan (t.ex. mängden
oljetransporter). Ansökan till IMO skall ange de
syften man vill uppnå med det föreslagna områdets
identifiering som ett PSSA och klart beskriva
områdets behov av speciellt skydd samt de föreslagna
speciella skyddsåtgärder man önskar vidta
(Associated Protective Measures). Det finns i dag
flera PSSA i världen, bl.a. Stora Barriärrevet
utanför Australien, skärgården Sabana-Camaguey i
Kuba, Isla Malpelo i Colombia och Florida Keys samt
Tortugas i USA. I oktober 2002 godkände IMO:s
miljökommitté (MEPC) ett gemensamt initiativ
(Tyskland, Nederländerna och Danmark) att ge Wadden
Zee, en del av Nordsjön, status som särskilt
känsligt havsområde. För Wadden Zee finns för
närvarande inga restriktioner utan utpekandet tjänar
som information till sjöfarten om områdets
känslighet.
Trafikutskottet har till miljö- och
jordbruksutskottet yttrat sig över de i ärendet
behandlade motionsyrkandena. Trafikutskottet
framhåller i sitt yttrande sammanfattningsvis
sjöfartens avgörande betydelse för den
internationella handeln och att sjötransporter från
miljösynpunkt är fördelaktiga i den mån de avlastar
den redan hårt utnyttjade landinfrastrukturen.
Grundläggande för den svenska transportpolitiken är
att skapa en effektiv och hållbar
transportutveckling. Det innebär att
transportsystemets utformning och funktion skall
anpassas till krav på god och hälsosam livsmiljö för
alla, där natur- och kulturmiljö skyddas mot skador
och där en god hushållning med mark, vatten, energi
och andra naturresurser främjas. Det kräver att
sjöfarten aktivt värnar om miljön och bidrar till
att skydda världshav och andra vattenvägar från
miljöförstöring. Trafikutskottet delar motionärernas
bedömning att den föreslagna klassificeringen skulle
verksamt kunna bidra till att förbättra
fartygssäkerheten i Östersjön. Samtidigt konstateras
att avgörande för ett fartygs säkerhet är även
kvaliteten i driften, dvs. rederiets kompetens och
seriositet, ett gott och kontinuerligt
fartygsunderhåll och en professionell bemanning.
Enligt trafikutskottets mening är det angeläget att
en ansökan om PSSA-klassificering snarast kommer
till stånd. Sverige bör därför ha full beredskap att
handla enligt två linjer. Skulle ett beslut om
gemensam ansökan inte bli resultatet vid det
kommande ministermötet inom Helcom våren 2003 bör
Sverige - utan ytterligare dröjsmål - lämna in en
ensidig ansökan. Därmed tillgodoses syftet med
förslagen i de nu behandlade motionerna helt eller
delvis. Med hänvisning till det anförda föreslås att
miljö- och jordbruksutskottet tillstyrker
motionerna.
Miljö- och jordbruksutskottet vill för sin del
anföra följande. Få marina miljöer i världen är så
känsliga som Östersjön. Denna speciella känslighet
för föroreningar beror bl.a. på låg
genomsnittstemperatur, låg syrehalt, långsam
vattenomsättning och att det är ett grunt hav. Allt
som kan göras måste göras för att skydda detta
känsliga, grunda innanhav. Många av Östersjöns
miljöproblem är förknippade med sjöfarten. Dessa
problem antas komma att öka dramatiskt. Enligt
Östersjöländernas samarbetsorganisation Helcom
beräknas bulk- och containertrafiken på Östersjön
öka med 300 % fram till år 2017. Trafiken med stora
oljetanker kommer också att öka kraftigt i takt med
att Ryssland nu skeppar alltmer olja genom sina
Östersjöhamnar. Det bästa för den marina miljön vore
om hela Östersjön kunde få status som PSSA. På så
sätt kan förhindras att den oönskade trafiken över
huvud taget befinner sig på Östersjön. Hela
Östersjön är i dag, på grund av sin känslighet och
sitt akut kritiska tillstånd, förklarat som särskilt
område (SPA) och därmed föremål för striktare regler
beträffande avsiktliga oljeutsläpp, tankrengöring,
avfall och luftutsläpp. Detta är ett gott argument
för att hela Östersjön även borde kunna klassas som
ett PSSA.
Som framgår av redovisningen ovan är ett PSSA ett
område som mot bakgrund av vetenskapligt erkända
ekologiska och/eller socioekonomiska skäl anses vara
i behov av speciellt skydd mot skador orsakade av
sjöfarten. Klassningen enligt PSSA-reglerna
förstärker det internationella erkännandet av
havsområdets ekologiska betydelse. Regelverket
ställer krav på att verksamma inom sjöfarten är
informerade om att speciell försiktighet skall
iakttas vid passage inom området. Vidare ges inom
PSSA-systemet utrymme för en mängd skyddsåtgärder
som annars inte är möjliga. Det kan bl.a. innebära
operationella krav (tekniska krav på båtarna), krav
på lotsning, speciell service som ökar säkerheten,
skärpta krav på de leder som trafiken måste följa,
rapporteringssystem för vissa fartyg och
obligatorisk bogseringseskort. PSSA medger också
förbud mot transport av farligt avfall samt
bestämmelser om handhavande av ballastvatten.
När det gäller det pågående arbetet inom EU kan i
detta sammanhang nämnas de åtgärder som ryms i de
s.k. Erikapaketen. Syftet är att inom två år stoppa
undermåliga och sjöodugliga fartyg från att
trafikera de europeiska vattnen. Förslagen i Erika
1-paketet (KOM [2000] 142 slutlig) innebär att en
del av de brister som finns när det gäller det
nuvarande regelverket kring sjösäkerhet åtgärdas.
Bland annat stärks det nuvarande regelverket kring
den s.k. hamnstatskontrollen. Fartyg, vars kondition
upprepade gånger underkänts, skall kunna svartlistas
från alla EU-hamnar. Vidare skärps regelverket kring
klassningssällskapen, bl.a. såvitt avser kvalitet
och uppföljning av sällskapens verksamhet. Kraven på
dubbelskrov uppmärksammas och utfasningen av
oljetanker med enkelskrov skall vara genomförd till
år 2015. Erika II-paketet (KOM [2000] 802 slutlig)
innehåller konkreta åtgärder med anledning av Erika
I-paketet, nämligen en förordning om inrättandet av
den europeiska sjösäkerhetsbyrån (EMSA), ett
direktiv om ett anmälningssystem för förbättrad
trafikövervakning på europeiska vatten samt åtgärder
för förbättring av det internationella systemet med
en fond för ersättning av skada vid oljeutsläpp i
europeiska vatten. Under våren avser riksdagen
(trafikutskottet) att behandla en aviserad
proposition avseende två av delarna i Erikapaketet,
nämligen direktivet om hamnstatskontroll och om
klassificeringssällskapens verksamhet.
Vid transportministerrådet den 6 december 2002
antogs bl.a. vissa rådsslutsatser om ökad säkerhet
till sjöss. Rådsslutsatserna omfattar ett
tidigareläggande av utfasningen av oljetankfartyg
med enkelskrov. Ett förslag skall vara utarbetat och
kunna antas senast den 1 juli 2003. Vidare görs ett
åtagande från EU-staternas sida att inte acceptera
transporter av de tyngsta formerna av råolja till
hamnarna med enkelskrovsfartyg. Genomförandet av
EG:s direktiv om hamnstatskontroller påskyndas.
Kommissionen uppmanas dessutom att utarbeta ett
förslag till skärpt hamnstatskontroll inkluderande
kortare inspektionsintervaller samt utvidgad
rapporteringsskyldighet för lotsar när det gäller
transittrafik. Medlemsstaterna uppmanas att lägga
fram gemensamma ansökningar om områden som skulle
kunna identifieras som särskilt känsliga
havsområden. Vidare uppmanas IMO att utveckla
användningen av bl.a. detta instrument.
Östersjön är ett känsligt innanhav, och det finns
områden som är särskilt känsliga och extra
skyddsvärda. Skyddsmotiven för de marina områdena
varierar naturligtvis beroende på naturvärden och
hotbilder. Sverige har med stöd av art- och
habitatdirektivet (92/94/EEG) anmält flera marina
områden till nätverket Natura 2000 enligt vilket
arter och naturtyper som betraktas som skyddsvärda
skall ingå i ett sammanhängande ekologiskt nätverk.
Bland annat är Hoburgs bank anmält och skyddas redan
nu av direktivet och den svenska miljöbalken. Inga
åtgärder får vidtas som kan skada syftet med
skyddet. Naturvårdsverket och Fiskeriverket arbetar
med att ta fram ett underlag för beslut om vilka
ytterligare områden som bör skyddas som reservat
eller på annat sätt behöver skyddas långsiktigt.
Vidare bör i detta sammanhang uppmärksammas att
regeringen sommaren 2002 tillsatte den s.k.
Havsmiljökommissionen (dir. 2002:212). Kommissionen
skall till halvårsskiftet 2003 ta fram förslag på de
konkreta åtgärder som måste vidtas för att undanröja
tveksamheterna kring om Sverige skall kunna nå
generationsmålet för havet.
Helsingforskommissionen (Helcom) är det
verkställande organet för Helsingforskonventionen om
skydd för Östersjöområdets marina miljö. Inom ramen
för konventionen har den s.k. Östersjöstrategin
utarbetats med syfte att skydda miljön i Östersjön
från skadlig påverkan av sjöfarten. Parter i Helcom
är Sverige, Danmark, Finland, Estland, Lettland,
Litauen, Ryssland, Polen och Tyskland samt EU. Som
framgår av den ovan nämnda miljömålspropositionen
skall områdesskyddet integreras med internationella
överenskommelser och miljökonventioner.
Genomförandet av Sveriges åtaganden för skyddade
områden inom ramen för Helcom skall prioriteras.
Inom Helcom pågår bl.a. arbetet med s.k. BSPA
(Baltic Sea Protected Areas). Syftet med detta
arbete är att länderna inventerar, pekar ut och
anmäler skyddsvärda områden i och runt Östersjön.
Sverige har anmält ett antal områden och står i
begrepp att anmäla ovannämnda Hoburgs bank.
Betydelsen av att anmäla ett BSPA ligger främst i
att man sprider kunskapen om området i en vid krets.
Inom Helcom pågår även arbetet med att ta fram ett
gemensamt underlag för samtliga länder inför en
ansökan till IMO om PSSA-klassning av hela eller
delar av Östersjön. Transportministrarna kring
Östersjön tog ställning för en sådan ökad
ambitionsnivå genom det extra ministermötet inom
Helcom år 2001. Härvid antogs den s.k.
Köpenhamnsdeklarationen, som bl.a. innefattar
utfasning av enkelskrov till år 2015. Vidare
innefattar beslutet särskilda rutter för djupgående
fartyg nära känsliga områden. Deklarationen inrymmer
också beslut om att upprätta marina skyddsområden
och utökad användning av automatiska
identifieringssystem för fartyg, AIS. Vid samma möte
fattades även beslutet att senast år 2003 presentera
en analys av möjligheten att utpeka delar av
Östersjön som ett särskilt känsligt havsområde.
Avsikten är att underlaget för en ansökan till IMO
skall vara klart vid Helcoms nästa ministermöte i
juni 2003.
Utskottet har i likhet med regeringen kunnat
konstatera att vidtagna åtgärder kring Östersjön
inte är tillräckliga (prot. 2002/03:28).
Oljetrafiken har under senare tid ökat kraftigt,
framför allt till och från ryska hamnar. Den svåra
olyckan med oljetankern Prestige har än en gång
visat vilka stora risker som trafiken med oljetanker
verkligen innebär. Sist men inte minst framstår
miljötillståndet i Östersjön i dag som mer
problematiskt än någonsin. Det ger oss anledning
att ytterligare öka våra ansträngningar för att
skydda Östersjön.
Enligt vad utskottet erfarit har regeringen för
avsikt att den 19 december 2002 lämna ett uppdrag
till Sjöfartsverket att ta fram Sveriges underlag i
form av kartläggning och analys för en gemensam
ansökan, inom ramen för Helcoms arbete, till IMO om
PSSA-klassificering. Som trafikutskottet framhåller
är skapandet av en effektiv och hållbar
transportutveckling grundläggande för den svenska
transportpolitiken. Det innebär att
transportsystemets utformning och funktion skall
anpassas till krav på god och hälsosam livsmiljö för
alla, där natur- och kulturmiljö skyddas mot skador
och där en god hushållning med mark, vatten, energi
och andra naturresurser främjas. Att
transportpolitiken skall vara grundad på uthållig
utveckling ligger också i linje med slutsatserna
från Europeiska rådets möte i Göteborg i juni 2001
om ett säkerställande av hållbara transporter liksom
i riktlinjerna för EG-kommissionens vitbok om den
gemensamma transportpolitiken fram till år 2010.
Detta förutsätter att sjöfarten aktivt värnar om
miljön och bidrar till att skydda världshav och
andra vattenvägar från miljöförstöring.
Enligt miljö- och jordbruksutskottets mening är
det naturligtvis önskvärt att alla länderna kring
Östersjön förenas i ett gemensamt agerande när det
gäller Östersjön som särskilt skyddat havsområde.
Utskottet förutsätter också att Sverige även i
fortsättningen kommer att vara pådrivande när det
gäller det fortsatta arbetet inom Helcom. Detta
behöver inte innebära att Sverige avstår från
möjligheten att gå före med en nationell ansökan.
Underlaget för en eventuell PSSA-klassificering
beräknas vara färdigställt till våren 2003 inför det
planerade ministermötet inom Helcom. I det ovan
nämnda uppdraget till Sjöfartsverket ingår även en
kartläggning och analys för en ensidig svensk
ansökan hos IMO. Sammantaget skapar detta goda
förutsättningar för att nå största möjliga framgång
med arbetet för en säker och miljöanpassad sjöfart i
Östersjön. Utskottet anser mot bakgrund av det
anförda att regeringen så snart som möjligt hos IMO
bör ansöka om att svenskt vatten i Östersjön skall
få status som särskilt känsligt havsområde. Vidare
bör regeringen ytterligare påskynda arbetet inom
Helcom för att få även övriga delar av Östersjön
klassade som särskilt känsliga havsområden. Arbetet
med att analysera behovet av och utarbeta förslag
till de skyddsåtgärder som klassningen medger bör
prioriteras. Vad utskottet anfört bör ges regeringen
till känna. Därmed tillstyrker utskottet helt eller
delvis motionerna MJ223 (s), MJ313 (v) yrkande 5,
MJ315 (fp) yrkande 12, MJ380 (v, c, m, kd, mp)
yrkandena 1-3, MJ428 (c) yrkande 24, MJ432 (kd)
yrkande 5 och MJ478 (s) yrkandena 1 och 2.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Motioner från allmänna
motionstiden
2002/03:MJ223 av Åsa Lindestam (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att Sverige tillsammans med
staterna runt Östersjön bör ansöka hos IMO om att få
Östersjön klassad som särskilt känsligt havsområde
(PSSA).
2002/03:MJ313 av Kjell-Erik Karlsson m.fl. (v):
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att Sverige
snarast bör ansöka hos IMO om att få svenska
vatten i Östersjön klassade som PSSA.
2002/03:MJ315 av Lars Leijonborg m.fl. (fp):
12. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att
Östersjön skall klassas som ett särskilt känsligt
område.
2002/03:MJ380 av Kjell-Erik Karlsson m.fl. (v, c, m,
kd, mp):
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att Sverige snarast ansöker vid IMO om att
Östersjön klassas som särskilt känsligt havsområde
i enlighet med vad som anförs i motionen.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att Sverige intensifierar sitt arbete inom
Helcom med syfte att få samtliga Östersjöländer
att klassa sin del av Östersjön som särskilt
känsligt havsområde i enlighet med vad som anförs
i motionen.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att regeringen bör lägga fram förslag till
hur kriterierna för PSSA-klassning bör utvecklas i
enlighet med vad som anförs i motionen.
2002/03:MJ428 av Maud Olofsson m.fl. (c):
24. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att Sverige bör
kräva att Östersjön snarast PSSA-klassas som
särskilt känsligt område.
2002/03:MJ432 av Alf Svensson m.fl. (kd):
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att utlysa
Östersjön till särskilt känsligt havsområde, PSSA.
2002/03:MJ478 av Jan Emanuel Johansson (s):
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som i motionen anförs om att Sverige
snarast ansöker vid IMO att Östersjön klassas som
särskilt känsligt havsområde, PSSA.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som i motionen anförs om att Sverige
intensifierar sitt arbete inom Helcom med syfte
att få samtliga Östersjöländer att klassa sin del
av Östersjön som "särskilt havsområde".
Bilaga 2
Trafikutskottets yttrande
2002/03:TU1y
Östersjön som särskilt känsligt
havsområde
Till miljö- och
jordbruksutskottet
Miljö- och jordbruksutskottet har den 28 november
2002 beslutat att bereda trafikutskottet tillfälle
att yttra sig över sju motioner från allmänna
motionstiden år 2002 som går ut på att Östersjön bör
klassas som ett s.k. särskilt känsligt havsområde.
De motioner som behandlas är följande:
- 2002/03:MJ223 av Åsa Lindestam (s),
- 2002/03:MJ313 av Kjell-Erik Karlsson m.fl. (v)
yrkande 5,
- 2002/03:MJ315 av Lars Leijonborg m.fl. (fp)
yrkande 12,
- 2002/03:MJ380 av Kjell-Erik Karlsson m.fl. (v, c,
m, kd, mp),
- 2002/03:MJ428 av Maud Olofsson m.fl. (c) yrkande
24,
- 2002/03:MJ432 av Alf Svensson m.fl. (kd) yrkande
5,
- 2002/03:MJ478 av Jan Emanuel Johansson (s)
yrkandena 1 och 2.
Vissa bakgrundsuppgifter
Utvecklingen av oljetransporter i Östersjön
Produktionen av olja som skeppas ut från hamnar i
Östersjön har ökat med 15 % under de senaste åren.
Östersjön har i allt högre grad kommit att användas
för transporter av olja från Ryssland till
Västeuropa och vidare. Detta har i sin tur
resulterat i att såväl antalet tankfartyg som
storleken på dessa har ökat. I dag fraktas mer än 80
miljoner ton olja, och beräkningar visar att denna
volym kan komma att öka till 110 miljoner ton per
år. Efter det att de baltiska länderna blev
självständiga har Ryssland satsat på att i sitt
kustområde i Finska viken bygga ut befintliga hamnar
och anlägga nya. Primorsk, som invigdes för något år
sedan, är i dag den största ryska Östersjöhamnen med
en kapacitet på ca 40 miljoner ton olja per år med
en tilltänkt kapacitet på 80 miljoner ton per år.
Regelsystem m.m.
Globalt samarbete
Att fritt navigera på haven är en hävdvunnen
rättighet som härrör från principen om havens
frihet. Ett system med konventioner, koder och
protokoll har utvecklats för att skapa balans mellan
rättigheter och skyldigheter. FN:s fackorgan
International Maritime Organization, IMO, har till
uppgift att förbättra säkerheten inom sjöfarten och
hindra föroreningar från fartyg.
Grundläggande är havsrätten. FN:s
havsrättskonvention (United Nations Convention on
the Law of the Sea, UNCLOS) innehåller bl.a. regler
om havets indelning i olika vattenområden och
staters jurisdiktion över dessa områden.
En stat (kuststat) har rätt att dra baslinjer
längs med den yttersta kustlinjen. Vattenområdena
innanför baslinjen utgörs av inre vatten och
kuststaten har full suveränitet över detta. Räknat
från baslinjen följer territorialhavet, vilket
enligt gällande folkrätt inte får överstiga 12
nautiska mil (1 nautisk mil är 1 852 m). Kuststatens
suveränitet över territorialhavet inskränks genom
principen om utländska fartygs rätt till s.k.
oskadlig genomfart. Med detta avses att genomfarten
inte stör kuststatens "lugn, ordning eller
säkerhet". En stats inre vatten och territorialhav
utgör tillsammans statens sjöterritorium. Kuststater
har även rätt att upprätta en exklusiv ekonomisk zon
om högst 200 nautiska mil räknat från baslinjen.
Utanför kuststatens eventuella ekonomiska zon vidtar
det fria havet.
Havsrätten kan sägas utgöra den ram inom vilken
sjörätten utvecklas. Den sistnämnda reglerar i
huvudsak tre områden, nämligen sjöfartens
infrastruktur (såsom farleder och hamnar), fartygen
(såsom beskaffenhet, utrustning och bemanning) och
sjötrafikledning (såsom trafikinformation,
övervakning och lotsning). Bland de konventioner
m.m. som finns är två av särskild betydelse för den
fråga som aktualiseras genom motionerna.
Den ena är sjösäkerhetskonventionen (International
Convention for the Safety of Life at Sea, SOLAS).
Denna har sedermera kompletterats med den
internationella säkerhetsorganisationskoden
(International Safety Management Code, ISM-koden).
Den andra konventionen gäller utsläpp av
förorening från fartyg (International Convention for
the Prevention of Pollution from Ships jämte ett
senare antaget protokoll, MARPOL). Huvudprincipen är
att utsläpp av olja skall vara förbjudet.
Utsläppsbestämmelserna är olika utformade beroende
på om ett vattenområde har klassificerats som ett
s.k. särskilt havsområde (Special Sea Area, SSA)
eller inte. Inom ett sådant område råder förbud mot
utsläpp av all olja under vissa villkor. Sedan den 1
augusti 1999 utgör Sveriges sjöterritorium och dess
exklusiva ekonomiska zon i Östersjön inklusive
Öresund samt hela västkusten ett särskilt
havsområde. Det innebär bl.a. att nya fartyg måste
vara försedda med dubbelskrov. Härutöver finns
instrumentet Särskilt känsligt havsområde
(Particularly Sensitive Sea Area, PSSA). PSSA
innebär att de stater som har jurisdiktion över
området kan ställa specifika krav på trafiken i
detta område. De kriterier som skall gälla för
bedömningen är följande:
oceanografiska förhållanden (t.ex.
vattencirkulation)
ekologiska förhållanden (t.ex. unikt eller
känsligt ekosystem)
egenskaper hos den trafikerande flottan (t.ex.
mängden oljetransporter)
Även andra faktorer som den sökande staten eller
organisationen åberopar kan vägas in i bedömningen,
såsom vetenskapliga eller biologiska kriterier. I
ansökan måste också anges vilket syfte som skall
uppnås med klassificeringen. Inom en tvåårsperiod
skall även de speciella skyddsåtgärder (Associated
Protective Measures) som man önskar vidta redovisas.
Det kan röra sig om både redan tillgängliga
åtgärder, såsom sjötrafikledning och rapportsystem,
och nya åtgärder - förutsatt att de faller inom
IMO:s kompetens - men också en sådan åtgärd som är
möjlig enligt UNCLOS och som avser den exklusiva
ekonomiska zonen. Som det femte PSSA i världen
klassades i oktober 2002 Waddensjön på begäran av
Nederländerna, Tyskland och Danmark.
När det gäller pågående arbete kan nämnas att ett tjugotal
länder i IMO har begärt att man skall införa ett
speciellt kontrollsystem (s.k. auditsystem) avseende
flaggstaterna (dvs. de stater i vilka ett fartyg är
registrerat och som har jurisdiktionen över
fartyget). Vidare har ett arbete inletts på ett
regelverk om skydd mot brottsliga handlingar
(security). I sammanhanget kan nämnas att IMO:s
sjösäkerhetskommitté och en samtidig
diplomatkonferens äger rum den 2-13 december 2002.
Avsikten är att medlemsstaterna därefter skall
införa de överenskomna reglerna. Ett inslag är att
införande av s.k. AIS (Automatic Identification
System) kan komma att tidigareläggas.
Regionalt samarbete
EU
Sjöfart ingår i EU:s gemensamma transportpolitik.
Särskilt sjösäkerhetsfrågor har prioriterats under
senare år till följd av de oljekatastrofer som har
drabbat några av medlemsländerna. År 1993 antog
rådet en resolution om ett gemensamt
handlingsprogram för säkerhet till sjöss, vilket i
sin tur har resulterat i en omfattande normgivning.
Ett syfte är att undermåliga fartyg skall mönstras
ut.
När det gäller pågående arbete kan särskilt nämnas
de åtgärder som ryms i de s.k. Erikapaketen,
uppkallade efter tankfartyget Erika som gick på
grund år 1999 utanför den franska kusten. Innebörden
är att undermåliga och sjöodugliga fartyg skall
försvinna från de europeiska vattnen inom de
kommande två åren.
Erika I (KOM (2000) 142 slutlig) går ut på en
skärpning av vissa befintliga regelsystem, nämligen:
Direktivet om hamnstatskontroll, där en mer
omfattande kontroll av riskfartyg i europeiska
farvatten föreslås.
· Direktivet om klassificeringssällskapens
verksamhet, varigenom kraven höjs för att ett
sådant sällskap skall godkännas inom EU.
·
Förordning om en tidigareläggning av utfasningen
av oljetankfartyg med enkelskrov. Den bestämmelse
om utfasning som åsyftas finns i MARPOL och
innebär bl.a. att oljetankfartyg som levererats
fr.o.m. den 6 juli 1996 måste ha dubbelskrov
eller likvärdig konstruktion. Tidigareläggningen
innebär att inga oljetankfartyg med enkelskrov
tillåts i gemenskapens vatten fr.o.m. år 2015.
Erika II (KOM (2000) 802 slutlig) innehåller
konkreta åtgärder med anledning av Erika I-paketet,
nämligen
En förordning om inrättande av den europeiska
sjösäkerhetsbyrån (EMSA).
Ett direktiv om ett anmälningssystem för
förbättrad trafikövervakning på europeiska
vatten.
· Åtgärder för förbättring av det internationella
systemet med en fond för ersättning av skada vid
oljeutsläpp i europeiska vatten.
·
Fem av de nu nämnda rättsakterna har antagits av
Europaparlamentet och rådet. Rådet beslutade i juni
2001 om att förslaget om en kompletterande
oljeskadefond skall drivas globalt, inom IMO, i
stället för regionalt, inom EU.
Vidare har kommissionen den 3 december 2002 i ett
meddelande till rådet och Europaparlamentet (KOM
(2002) 681)redovisat de viktigaste slutsatserna av
fartyget Prestiges haveri. I anslutning härtill har
kommissionen offentliggjort i en s.k. svart lista
namnen på de undermåliga fartyg som skulle ha varit
förbjudna i europeiska vatten om de nya europeiska
sjösäkerhetsreglerna hade varit i kraft. Vidare har
kommissionen föreslagit en rad skilda åtgärder,
däribland att transport av tung olja i
enkelskrovfartyg förbjuds. Enligt kommissionen bör
de internationella reglerna ändras på ett
genomgripande sätt, i synnerhet beträffande
rättsligt och finansiellt ansvar.
Vid rådets möte den 5 och 6 december 2002 enades
transportministrarna om åtgärder för att stärka
sjösäkerheten och förhindra föroreningar från
fartyg. Detta var föranlett av oljetankfartyget
Prestiges haveri. Slutsatserna kan ses som en
fortsättning på det omfattande arbete som påbörjades
efter oljetankfartyget Erikas haveri utanför
Frankrikes kust i december 1999. I detta syfte
enades ministrarna om att medlemsländerna - genom
administrativa överenskommelser - inte skall
acceptera transporter av tunga oljor med tankfartyg
med enkelskrov inom gemenskapens hamnar, terminaler
och ankringsområden. Medlemsstaterna kommer också
att ingå överenskommelser med industrin som innebär
att industrin skall försäkra att transporter av
tunga oljor inte sker med undermåliga fartyg eller
äldre oljetankfartyg med enkelskrov. Kommissionen
kommer att försöka få med Ryssland och
kandidatländerna i de administrativa
överenskommelserna; en modell för sådana
överenskommelser med industrin kommer att utarbetas
av kommissionen. Vidare kommer kommissionen att ta
fram ett förslag om att skynda på utfasningen av
enkelskrovsfartyg äldre än 15 år. Förslaget skall
godtas senast den 1 juli 2003. På svenskt initiativ
framhöll transportministrarna möjligheten att klassa
vissa områden som särskilt känsliga (PSSA) som ett
verkningsfullt instrument för att skydda havsmiljön.
Sverige betonade också vikten av att stärka
gemenskapslagstiftningen i fråga om
arbetsförhållanden för sjöfarare. Transportrådet
välkomnade även kommissionens meddelande om att
förbättra sjösäkerheten med anledning av olyckan med
Prestige.
HELCOM
Helsingforskommissionen (HELCOM) är det
verkställande organet för Helsingforskonventionen om
skydd för Östersjöområdets marina miljö. Inom ramen
för konventionen har den s.k. Östersjöstrategin
utarbetats med syfte att skydda miljön i Östersjön
från skadlig påverkan av fartyg. Parter i HELCOM är
Sverige, Danmark, Finland, Estland, Lettland,
Litauen, Ryssland, Polen och Tyskland samt EU. För
beslut inom HELCOM krävs enighet.
Inom organisationen pågår arbete med att undersöka
vilka juridiska förutsättningar och kriterier det
finns för att inom ramen för IMO klassa hela eller
delar av Östersjön som PSSA. En rapport om arbetet
med en ansökan om klassning kommer att läggas fram
vid ett möte i mars 2003. Nästa ministermöte i
HELCOM äger rum i juni 2003, och ambitionen är att
underlaget för en ansökan till IMO kan föreligga
till detta möte. Det är varje enskilt medlemsland
(part) som tar fram underlaget. HELCOM:s uppgift är
att vara samordnare för en gemensam ansökan. Vidare
pågår ett arbete med att säkerställa system av
tungtrafikkorridorer inom Östersjön; detta kommer
samtidigt att ge underlag för bättre
sjöfartsinformation i form av elektroniska sjökort.
Arbetet förutsätts vara färdigt inom några år.
OSPAR
Konventionen för skydd av den marina miljön i
Nordostatlanten från 1992 förvaltas av Oslo-Paris-
kommissionen (OSPAR). Antalet parter uppgår till 15,
däribland Sverige och EU.
Nationellt arbete
Den svenska lagstiftningen är i hög grad utformad
för att överensstämma med internationella
konventioner. Så är t.ex. lagen (1980:424) om
åtgärder mot förorening från fartyg grundad främst
på MARPOL. Även överenskommelserna i
Östersjöstrategin är genomförda genom bestämmelser i
denna lag liksom också i Sjöfartsverkets
föreskrifter.
Motionsförslagen
Vid sidan av utfiskningen och övergödningen och
spridningen av miljögifter utgör risken för stora
oljeutsläpp det största hotet mot miljön och den
biologiska mångfalden i innanhavet Östersjön,
betonas det i Folkpartiet liberalernas motion
2002/03:MJ315 av Lars Leijonborg m.fl. Detta hot
ökar ständigt mot bakgrund av den kraftigt ökande
trafiken och den bristande säkerheten hos många av
fartygen, fortsätter motionärerna och begär att
Östersjön skall klassas som ett särskilt känsligt
område. I motionen hänvisas till att Folkpartiet
liberalerna sedan länge haft krav om både detta och
om följande:
miljölotsar för övervakning och kontroll av
lastfartyg som trafikerar Östersjön,
mottagningshamnar för förorenat vatten i alla
hamnar vid Östersjön,
marina reservat täckande Östersjöns alla
huvudbiotoper,
skärpta straff och ansvarsregler oberoende av
uppsåt och
· ett effektivare Östersjösamarbete med ökat fokus
på reglernas efterlevnad.
·
Kristdemokraterna framhåller i motion 2002/03:MJ432
av Alf Svensson m.fl. att stora delar av Östersjöns
problem är förknippade med sjöfarten. Olja och
kemikalier släpps ofta ut direkt i havet, vilket får
till följd att många arter dör och att bottnar och
kuster förstörs. Åtgärder måste därför vidtas för
att reglera sjöfarten i Östersjön. Motionärerna
anser att Sverige snarast bör ansöka hos IMO om att
få svenska vatten i Östersjön klassade som PSSA. Mer
kraftfullt är det, sägs det vidare, om alla länderna
kunde göra samma sak. Därför skall Sverige också
inom HELCOM arbeta för att få med de andra
Östersjöländerna, anför motionärerna men de betonar
samtidigt att Sverige inte bör invänta de andra
länderna för att agera.
I motion 2002/03:MJ428 av Centerpartiet genom Maud Olofsson
m.fl. pekar man på att de omfattande transporterna
av miljöfarligt gods i Östersjön utgör ett ständigt
hot mot Östersjöns miljö. Mycket tyder exempelvis på
att exporten av olja som transporteras ut genom
Finska viken kommer att öka. Sverige bör därför gå
före övriga länder och hos IMO kräva att den svenska
delen av Östersjön snarast klassas som särskilt
känsligt område (PSSA). Parallellt kan Sverige
arbeta genom HELCOM för att få de andra
Östersjöländerna med oss, anförs det vidare.
I motion 2002/03:MJ380 av Kjell-Erik Karlsson m.fl.
(v, c, m, kd, mp) begärs att Sverige snarast ansöker
hos IMO om att Östersjön klassas som "Särskilt
känsligt havsområde" i enlighet med vad som anförs i
motionen. Vidare krävs att Sverige intensifierar
sitt arbete inom HELCOM med syfte att få samtliga
Östersjöländer att klassa sin del av Östersjön som
"Särskilt känsligt havsområde". Slutligen sägs att
regeringen bör lägga fram förslag avseende kriterier
för en PSSA-klassning. De åtgärder som förespråkas i
motionen är dels att tyngre skeppsfart bör begränsas
eller förbjudas, dels vilka leder som den tyngre
sjöfarten av hänsyn till miljörisker bör hänvisas
till. Motionärerna motiverar sina krav med att
utsläppen av olja leder till utbredd fågeldöd,
skador på bottnar, höga oljehalter och långlivade
kemikalier i vattnet samt förstörda kuster.
Motionärerna kritiserar det förhållandet att
hittillsvarande åtgärder haft en alltför begränsad
effekt.
Enligt vad som anförs i motion 2002/03:MJ313 av
Kjell-Erik Karlsson m.fl.(v) bör Sverige snarast ansöka
hos IMO om att få svenska vatten i Östersjön klassade
som PSSA. Även andra åtgärder diskuteras i motionen,
såsom
ett system för märkning och härledning av oljan
· förbud mot att segla tankfartyg med enkla skrov i
Östersjön
krav på högsta möjliga tekniska standard hos
fartyg och högsta möjliga kompetens hos
befälhavare som tillåts i Östersjön
begränsning av fartygens möjlighet att segla var
de vill i Östersjön
I motion 2002/03:MJ223 av Åsa Lindestam (s) framförs ett krav
på att Sverige - tillsammans med staterna runt
Östersjön - hos IMO bör ansöka om att få Östersjön
klassad som "särskilt känsligt havsområde" (PSSA).
Enligt vad som anförs i motion 2002/03:MJ478 av Jan Emanuel
Johansson bör Sverige snarast ansöka vid IMO om att
Östersjön klassas som särskilt känsligt havsområde,
PSSA. Vidare bör Sverige intensifiera sitt arbete
inom HELCOM med syfte att få samtliga Östersjöländer
att klassa sin del av Östersjön som "Särskilt
havsområde".
Behandling i riksdagen
Tidigare behandling
Närbesläktade frågor har under det senaste året
behandlats vid tre tillfällen i riksdagen.
Hösten 2001 behandlade riksdagen lagförslag om
åtgärder mot förorening från fartyg (prop.
2000/01:139, bet. 2001/02:MJU4, rskr. 2001/02:81).
Syftet var att förbättra möjligheterna att motverka,
kontrollera och beivra olagliga utsläpp till sjöss
av olja och andra skadliga ämnen. Vidare beslutades
om skärpta bestämmelser i fråga om tillsyn och
sanktioner för att genomföra den s.k.
Östersjöstrategin. I betänkandet behandlades även
ett trettiotal motionsyrkanden, varav ett flertal
enligt utskottets bedömning fick anses tillgodosedda
genom de berörda regeringsförslagen. Några motioner
tog upp frågan om dubbelskrov och lotsplikt m.m. för
fartyg med miljöfarlig last. Miljö- och
jordbruksutskottet hänvisade i denna fråga främst
till pågående arbete inom IMO och inom ramen för
Helsingforskonventionen.
Samma höst beslutade riksdagen om lagändringar för
att Sverige skall uppfylla kraven i två EG-direktiv
om åtgärder för förbättrad fartygssäkerhet (prop.
2000/01:137, bet. 2001/02:TU4, rskr. 2001/02:9). Det
ena var direktivet 95/21/EG och ändringsdirektivet
98/25/EG om tillämpning och internationella normer
för säkerhet på fartyg, förhindrande av förorening
samt boende- och arbetsförhållanden ombord på fartyg
som anlöper gemenskapens hamnar och framförs i
medlemsstaternas territorialvatten
(hamnstatskontroll). Det andra var direktivet
1999/35/EG om ett system med obligatoriska
besiktningar för en säker drift av ro-ro-
passagerarfartyg och höghastighetspassagerarfartyg i
reguljär trafik (värdstatsdirektivet). Genomförandet
i svensk lagstiftning berörde ändringar i tre lagar,
nämligen:
fartygssäkerhetslagen (1988:49),
- lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från
fartyg,
-
lagen (1990:712) om undersökning av olyckor.
Slutligen behandlade riksdagen - också hösten 2001
- på förslag av trafikutskottet vissa motioner om
miljö- och säkerhetsfrågor på sjöfartsområdet (bet.
2001/02:TU1). I motionerna krävdes ett svenskt
agerande i internationella sammanhang för att främja
sjösäkerheten och värna havsmiljön. Riksdagen avslog
motionsförslagen med hänvisning till uttalanden av
regeringen om att dessa frågor hade hög prioritet
och till aktuellt internationellt arbete. Utskottet
fäste också uppmärksamheten på regeringens förslag
om åtgärder mot förorening från fartyg, som då var
under beredning (bet. 2001/02:MJU4). Med anledning
av motionskrav på miljölots på fartyg som trafikerar
Östersjön hänvisades till att frågan om lotsar på
fartyg som trafikerar Östersjöns internationella
vatten hade behandlats på ett ministermöte i
september 2001 inom ramen för det nämnda samarbetet
om skydd av Östersjöns marina miljö. Ministrarna
hade antagit en deklaration
(Köpenhamnsdeklarationen) enligt vilken man borde
överväga åtgärder i syfte att öka sjösäkerheten
genom användning av lotsar i Östersjön, Öresund och
Bälten.
Planerad behandling i trafikutskottet
Trafikutskottet avser att under våren 2003 behandla
en aviserad proposition avseende två av delarna i
Erikapaketet, nämligen direktiven om
hamnstatskontroll och om klassificeringssällskapens
verksamhet samt eventuella följdmotioner. I detta
sammanhang avser utskottet att även behandla ett
tiotal motioner från allmänna motionstiden 2002 om
bl.a. olika sjösäkerhets- och miljöfrågor inom
sjöfartsområdet. Förslag som här förordas gäller
bl.a.:
införande av bullerregler till sjöss,
· kontrollsystem för fartyg som rensar sina
oljetankar i Östersjön,
·
· obligatorisk transponder på oljefartyg,
·
- miljöåtgärder inom sjöfarten,
-
investeringsbidrag för katalysatorer till fartyg,
strängare regler för säkrare fartyg, bl.a.
dubbelskrov på fartyg med miljöfarligt gods,
förbud mot tankfartyg med enkla skrov i
Östersjön,
uppdrag till Sjöfartsverket att se över
förutsättningarna för att införa nationellt
krav på katalysatorer på fartyg samt hur
Sverige kan verka för ett internationellt krav
inom IMO,
skärpta regler för fartygsleder genom känsliga
havsmiljöområden,
miljölotssystem för fartyg som trafikerar
Östersjön,
- miljölotsar på fartyg och sanktioner mot rederier
som överträder miljöbestämmelserna i svenska
vatten,
-
vikten av Sverige som pådrivande i
internationella organ för strängare säkerhets-
och miljökrav för sjöfarten.
Trafikutskottets ställningstagande
Sjöfartens betydelse m.m.
Sjöfarten är av avgörande betydelse för den
internationella handeln. I dag svarar transporterna
till sjöss för över två tredjedelar av
handelsutbytet mellan EU och resten av världen. Från
miljösynpunkt är sjötransporter fördelaktiga i den
mån de avlastar den redan hårt utnyttjade
landinfrastrukturen. Minskade vägtransporter innebär
minskade luftföroreningar. Samtidigt måste erkännas
att det finns betydande risker med sjötransporter
för havens ekosystem, både på kort och på lång sikt.
Detta har visats genom de många haverierna utanför
EU-länders kuster med fullastade oljetanker, som nu
senast med Prestige.
Riskerna för ett motsvarande haveri i Östersjön är
uppenbara, särskilt som Prestige hade lastats i en
Östersjöhamn. Kombinationen av risk för olyckor och
Östersjöns känslighet ekologiskt har också
uppmärksammats i en rad motioner, väckta under
allmänna motionstiden hösten 2002. I dessa pekar man
på att tankfartygstrafiken i Östersjön har ökat
kraftigt under senare år och väntas öka ytterligare
till följd av planerade hamnutbyggnader.
Motionerna har det gemensamt att det i samtliga
förespråkas att Östersjön - helt eller delvis - bör
klassas som s.k. särskilt känsligt område (PSSA).
Det handlar i detta fall om en gemensam ansökan hos
IMO inom ramen för HELCOM-samarbetet. I flertalet av
motionerna begärs därutöver att Sverige skall göra
en egen ansökan hos IMO avseende svenska vatten i
Östersjön. I några motioner preciseras även de
skyddsåtgärder som bör övervägas.
Miljö och säkerhet är grundläggande för
transportpolitiken
Trafikutskottet vill med anledning av dessa motioner
klargöra att grundläggande för den svenska
transportpolitiken är att skapa en effektiv och
hållbar transportutveckling. Det innebär att
transportsystemets utformning och funktion skall
anpassas till krav på god och hälsosam livsmiljö för
alla, där natur- och kulturmiljö skyddas mot skador,
och där en god hushållning med mark, vatten, energi
och andra naturresurser främjas. Att
transportpolitiken skall vara grundad på uthållig
utveckling ligger också i linje med slutsatserna
från Europeiska rådets möte i Göteborg i juni 2001
om ett säkerställande av hållbara transporter liksom
i riktlinjerna för EU-kommissionens vitbok om den
gemensamma transportpolitiken fram till 2010.
Det är därför enligt trafikutskottet nödvändigt
att ett aktivt säkerhets- och miljöarbete utformas
så att sjöfartens fördelar som ett resurssnålt och
ett effektivt transportmedel till fullo kan tas till
vara. I sammanhanget kan nämnas att man inom EU har
framfört som ett mål att överföra en växande del av
transporterna från vägnätet till sjöfarten. Eftersom
fartygen använder vattenvägarna blir
infrastrukturkostnaderna minimala. Det finns också
en växande insikt på Europanivå att man har nått
kapacitetstaket när det gäller vägtransporter och
att den fortsatta transportutbyggnaden måste ske
inom bl.a. sjöfart. Det kräver dock att sjöfarten
aktivt värnar om miljön och bidrar till att skydda
världshav och andra vattenvägar från
miljöförstöring. Ett stort problem i dag är de
löpande driftsutsläppen av olja som oseriösa redare
sysslar med och de tankerolyckor som under senare
tid drabbat en rad länder.
Som utskottet inledningsvis redovisat har det
genom årens lopp mot denna bakgrund vuxit fram ett
omfattande regelverk, både globalt och europeiskt
baserat, för att främja en säker och miljöanpassad
sjöfart. Bristande efterlevnad och andra faktorer
har efterhand tvingat fram utvidgade och allt
strängare regler. Som också beskrivits pågår även i
olika internationella forum ett omfattande arbete
för att förbättra sjöfartens säkerhet och
miljöanpassning.
PSSA-klassning av Östersjön
Utskottet har förståelse för den otålighet med den
många gånger tidsödande processen i dessa
internationella forum som kommer till uttryck i
motionerna. Samtidigt konstaterar utskottet att en
förutsättning för att nå största möjliga framgång
med arbetet för en säker och miljöinriktad sjöfart
på Östersjön är att det drivs gemensamt.
Enligt trafikutskottets mening är det dock
angeläget att arbetet med att åstadkomma en säker
och miljöinriktad sjöfart nu påskyndas. Med tanke på
de konsekvenser som exempelvis en svår tankerolycka
skulle kunna få i Östersjön med dess känslighet
krävs snabba, kraftfulla och målinriktade insatser.
Utskottet välkomnar därför att transportministrarna
inom EU vid sitt möte den 5 och 6 december enades om
en rad åtgärder för att stärka sjösäkerheten och
förhindra föroreningar från fartyg, även om inte
alla insatser är tidssatta.
I de nu aktuella motionerna förordas att Östersjön
klassas som särskilt känsligt havsområde. Därmed
skulle enligt motionärerna speciella skyddsåtgärder
kunna införas som bl.a. krav på dubbelskrov och
miljölots. Trafikutskottet delar motionärernas
bedömning att den föreslagna klassificeringen
verksamt skulle kunna bidra till att förbättra
fartygssäkerheten i Östersjön. Samtidigt konstaterar
utskottet att kvaliteten i driften, dvs. rederiets
kompetens och seriositet, ett gott och kontinuerligt
fartygsunderhåll samt en professionell bemanning är
avgörande för ett fartygs säkerhet. Att fartyget M/S
Prestige förliste berodde inte på hon hade enkelt
skrov. Även om orsaken inte är klarlagd talar många
indikationer för att hon var i dålig kondition. Det
krävs därför en helhetssyn för att nå målet om en
säker och miljöanpassad sjöfart.
Enligt utskottets mening är det dock angeläget att
en ansökan om PSSA-klassificering snarast kommer
till stånd. Utskottet har erfarit att ett underlag
härför torde kunna vara färdigställt våren 2003
inför det då planerade ministermötet inom HELCOM.
Utskottet har också erfarit att regeringen har för
avsikt att den 19 december 2002 lämna ett uppdrag
till Sjöfartsverket att ta fram Sveriges underlag i
form av kartläggning och analys för en sådan
gemensam ansökan. I detta uppdrag kommer också att
ingå en kartläggning och analys för en motsvarande
ensidig svensk ansökan hos IMO avseende svenska
vatten. Den del av ansökan som avser förslag till
adekvata åtgärder kan - i enlighet med IMO:s
riktlinjer - lämnas in vid en senare tidpunkt, dock
inom högst två år.
Utskottet anser att det kan vara en fördel med en
sådan parallell kartläggning och analys. Detta
innebär en full beredskap att handla enligt två
linjer, och utskottet ser ingen motsättning
härvidlag. Skulle sålunda ett beslut om gemensam
ansökan inte bli resultatet vid ministermötet inom
HELCOM våren 2003 bör Sverige - utan ytterligare
dröjsmål - lämna in en ensidig ansökan. Det är
angeläget att analysen även innehåller en avvägning
mellan de för- och nackdelar som kan vara förbundna
med en sådan ensidig ansökan.
Skyddsåtgärder som bör övervägas
Utskottet övergår härefter till att diskutera vissa
frågor och åtgärder som förutsätts bli
uppmärksammade i det fortsatta beredningsarbetet.
Vad gäller åtgärder avseende fartyg konstaterar
utskottet att kravet på dubbelskrov för tanker med
tung olja har aktualiserats genom kommissionens
meddelande. Till detta vill utskottet tillägga att -
trots att dubbelskrov många gånger kan vara
avgörande för skadeutvecklingen vid ett
fartygshaveri - underhållet av fartyget liksom en
korrekt utförd lastning är väl så viktiga faktorer.
Svensk sjöfart sköter sig väl på denna punkt. Ett
fartyg som inte underhålls drabbas av
materialutmattning, som därmed bäddar för brott i
skrovet vid t.ex. kollision eller vågbrytningar.
Vad härefter gäller sjöfartens infrastruktur vill
utskottet påminna om det arbete som pågår med
farledsplanering (s.k. routeing) inom IMO och
särskilt HELCOM. Syftet är att säkerställa ett
system av tungtrafikkorridorer i Östersjön.
I fråga om åtgärder på området sjötrafikledning
konstaterar utskottet att Sverige har varit ett
föregångsland för att bygga upp ett heltäckande AIS-
system (Automatic Identification System). Genom
detta system kan ett fartygs position bestämmas
exakt och möjliggörs kommunikation fartyg emellan
och mellan fartyg och trafikcentraler i land. Såvitt
utskottet har erfarit har ett samarbete med Ryssland
nyligen beslutats, som går ut på att Sverige lämnar
finansiellt stöd till AIS-täckning i Ryssland. I sin
förlängning hänger detta samman med det EU-initiativ
som går under namnet Galileo, ett satellitbaserat
kommunikationssystem. De tekniska möjligheterna ger,
menar utskottet, avsevärt mycket bättre
förutsättningar för trafikledning av sjöfarten.
Utskottet vill erinra om det omfattande
åtgärdspaket som kommissionen genom ett meddelande
till rådet och Europaparlamentet presenterade den 3
december. Det faktum att flera av Östersjöstaterna
förväntas kunna bli medlemmar i EU innebär
ytterligare förutsättningar att komma vidare när det
gäller sjöfarten på Östersjön.
Härutöver vill utskottet peka på vikten av att
frågor om försäkring med skydd för tredje part
uppmärksammas. Vidare bör åtgärder som är baserade
på frivilliga, dvs. icke lagreglerade, insatser
uppmärksammas och uppmuntras. Detta kan gälla
samordning mellan rederier avseende bunker, avfall
och bottenfärger. Ett exempel är projektet "Rent
skepp kommer lastat" som syftar till en
miljöanpassad sjöfart. Ett steg i projektet är att
uppställa en modell för vilka kriterier som bör
finnas för ett hälso- och miljöanpassat fartyg som
skall trafikera bl.a. Östersjön och Nordsjön.
Utskottet vill understryka vikten av att åtgärder
som förespråkas i ansökan till IMO bör övervägas
inom ramen för det aviserade regeringsuppdraget till
Sjöfartsverket. Det är angeläget att prövningen görs
så uttömmande som är möjligt och att en vägning av
motstående intressen görs och redovisas, allt i
syfte att det slutliga valet blir det mest
ändamålsenliga och långsiktigt hållbara.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis anser utskottet att syftet med
förslagen i de nu behandlade motionerna blir helt
eller delvis tillgodosett med den handlingslinje som
trafikutskottet här har beskrivit och som bygger på
Regeringskansliets uppgift om att regeringen inom
kort kommer att uppdra åt Sjöfartsverket att ta fram
underlag för ansökan om klassning av Östersjön som
särskilt känsligt område (PSSA). Med hänvisning till
det anförda föreslår trafikutskottet att miljö- och
jordbruksutskottet tillstyrker motionerna.
Stockholm den 10 december 2002
På trafikutskottets vägnar
Claes Roxbergh
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Claes
Roxbergh (mp), Carina Moberg (s), Elizabeth Nyström
(m), Jarl Lander (s), Erling Bager (fp), Hans
Stenberg (s), Krister Örnfjäder (s), Johnny Gylling
(kd), Karin Svensson Smith (v), Claes-Göran Brandin
(s), Monica Green (s), Runar Patriksson (fp), Sven
Bergström (c), Kerstin Engle (s), Jan-Evert
Rådhström (m), Mikael Johansson (mp) och Ulla
Löfgren (m).
Avvikande mening
Carina Moberg (s), Jarl Lander (s), Hans Stenberg
(s), Krister Örnfjäder (s), Claes-Göran Brandin (s),
Monica Green (s) och Kerstin Engle (s) anför:
Såsom utskottsmajoriteten framhåller blir syftet med
de behandlade motionerna helt eller delvis
tillgodosett genom vad utskottet anför. Mot den
bakgrunden anser vi inte att någon tillstyrkan
behövs.