Lagutskottets betänkande
2002/03:LU6
Insolvensrättsliga frågor
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet fyra
motionsyrkanden från den allmänna motionstiden år
2002 på insolvensrättens område. I motionerna
föreslås tillkännagivanden om dels en allmän översyn
av skuldsaneringslagen, dels utökade möjligheter för
näringsidkare att beviljas skuldsanering, dels
avskaffande av statens förmånsrätt för skatter i
konkurs.
Med hänvisning till pågående lagstiftnings- och
utredningsarbete samt riksdagens tidigare
ställningstaganden föreslår utskottet att riksdagen
skall avslå samtliga motionsyrkanden.
I betänkandet finns en reservation.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Översyn av skuldsaneringslagen
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:L290 och
2002/03:Fi258 yrkande 2.
2. Skuldsanering för näringsidkare
Riksdagen avslår motion 2002/03:L241.
Reservation (m)
3. Statens förmånsrätt för skatter
Riksdagen avslår motion 2002/03:Sk417 yrkande 6.
Stockholm den 21 januari 2003
På lagutskottets vägnar
Inger René
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Inger
René (m), Marianne Carlström (s), Raimo Pärssinen
(s), Christina Nenes (s), Yvonne Andersson (kd),
Tasso Stafilidis (v), Maria Hassan (s), Bertil
Kjellberg (m), Rezene Tesfazion (s), Martin
Andreasson (fp), Viviann Gerdin (c), Anneli Särnblad
Stoors (s), Henrik von Sydow (m), Niclas Lindberg
(s), Johan Löfstrand (s), Carina Adolfsson Elgestam
(s) och Mia Franzén (fp).
2002/03
LU6
Utskottets överväganden
Skuldsaneringslagen
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen bör avslå motionsyrkanden med krav
på dels en allmän översyn av
skuldsaneringslagen, dels utökade möjligheter
för näringsidkare att kunna beviljas
skuldsanering. Utskottet hänvisar till
pågående utredningsarbete och tidigare
ställningstaganden från riksdagens sida.
Jämför reservationen (m).
Allmän bakgrund
Genom skuldsaneringslagen (1994:334), som trädde i
kraft den 1 juli 1994, infördes möjligheter för
fysiska personer att under vissa förutsättningar
helt eller delvis befrias från en övermäktig
skuldbörda (prop. 1993/94:123, bet. LU26, rskr.
303).
Som allmänna villkor för skuldsanering gäller att
gäldenären är på obestånd och så skuldsatt att han
eller hon inte inom överskådlig tid kan betala sina
skulder (4 § första stycket 1). Vidare krävs att det
vid en allmän bedömning framstår som skäligt att
bevilja gäldenären skuldsanering (4 § första stycket
2). Vid denna skälighetsbedömning skall särskilt
beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras
tillkomst, de ansträngningar gäldenären gjort för
att fullgöra sina förpliktelser och att själv nå en
uppgörelse med borgenärerna samt hur gäldenären har
medverkat under handläggningen av
skuldsaneringsärendet. En gäldenär som tidigare
beviljats skuldsanering får inte beviljas
skuldsanering på nytt om det inte föreligger
synnerliga skäl för det (5 §).
Skuldsaneringsförfarandet innehåller tre steg. I
det första steget, som i huvudsak lämnas utanför det
lagreglerade området, skall gäldenären själv försöka
träffa en uppgörelse med samtliga sina borgenärer.
Gäldenären skall därvid kunna få råd och anvisningar
av kommunen. Om detta inte lyckas, skall gäldenären
hos kronofogdemyndigheten i ett andra steg kunna
ansöka om frivillig skuldsanering. Med sådan
frivillig skuldsanering avses att gäldenären
tillsammans med kronofogdemyndigheten upprättar ett
förslag till skuldsanering som godtas av samtliga
borgenärer. Kronofogdemyndigheten skall fastställa
ett sådant förslag. Om någon borgenär motsätter sig
förslaget, skall kronofogdemyndigheten överlämna
ärendet till tingsrätten som i ett tredje steg kan
besluta om tvingande skuldsanering.
En skuldsanering enligt lagen skall regelmässigt
vara förenad med en betalningsplan för gäldenären.
En sådan betalningsplan innebär att gäldenären under
en period av som regel fem år skall leva på
existensminimum och att betalningsförmågan därutöver
skall komma borgenärerna till godo. Därefter befrias
gäldenären från betalningsansvar för de skulder som
omfattas av skuldsaneringen.
Då skuldsaneringslagen antogs föreskrevs
uttryckligen i lagen att skuldsanering endast kunde
beviljas fysiska personer som inte var
näringsidkare. Som skäl härför anfördes bl.a. att
skuldsanering bör vara renodlad för privatekonomiska
förhållanden.
I samband med att lagen (1996:764) om
företagsrekonstruktion kom till våren 1996 infördes
dock en ny paragraf i skuldsaneringslagen (4 a §)
som innebär att det numera i viss begränsad
utsträckning är möjligt att bevilja fysiska personer
som är näringsidkare skuldsanering under
förutsättning att kraven enligt 4 § är uppfyllda och
att det därutöver föreligger särskilda skäl för
skuldsanering med hänsyn till näringsverksamhetens
ringa omfattning och enkla beskaffenhet.
Lagändringen trädde i kraft den 1 juli 1996 (prop.
1995/96:5, bet. LU11, rskr. 279).
De näringsidkare som avsågs var de som driver
rörelse som fysiska personer i eget namn och därför
inte har privatekonomi och rörelseekonomi åtskilda,
dvs. den grupp av näringsidkare vars verksamhet har
en mycket blygsam omfattning och av praktiska och
kostnadsmässiga skäl inte kan komma i fråga för
företagsrekonstruktion (prop. 1995/96:5 s. 167).
Utvärderingar av skuldsaneringslagen
Skuldsaneringsinstitutet har varit föremål för
utvärderingar i flera olika sammanhang, bl.a. av
Riksdagens revisorer, Konsumentverket,
Riksskatteverket och Konsumentpolitiska kommittén
2000. Kritik har därvid riktats mot bl.a. långa
handläggningstider och oklar rollfördelning mellan
kommunerna och kronofogdemyndigheterna i de två
första stegen. Även mer specifika problem,
exempelvis hanteringen av pensionsförsäkringar och
fordringar med solidariskt ansvar, har
aktualiserats. För en närmare redogörelse för dessa
utvärderingar hänvisas till utskottets betänkande
2000/01:LU12.
Med anledning av ett förslag från Riksdagens
revisorer i rapporten (1999/2000:11) Tillämpningen
av skuldsaneringslagen och motionsyrkanden fann
utskottet våren 2001 att tiden var mogen för en
förutsättningslös, samlad och övergripande
utvärdering av tillämpningen av skuldsaneringslagen.
Vad utskottet sålunda anförde gav riksdagen som sin
mening regeringen till känna (bet. 2000/01:LU12).
Regeringen gav den 28 november 2002 en särskild
utredare i uppdrag att utvärdera och göra en översyn
av skuldsaneringslagen. Enligt direktiven (dir.
2002:139) skall utvärderingen i första hand avse
förfarandet i skuldsaneringsärenden. Utifrån
utvärderingen skall utredaren bedöma om det
nuvarande systemet för skuldsanering är
ändamålsenligt utifrån lagens syften eller om
systemet bör ändras i grunden. Utredaren skall lämna
förslag till åtgärder som förbättrar det nuvarande
systemet eller lämna förslag till ett nytt system
för skuldsanering, om utvärderingen skulle visa att
det finns skäl för det.
I uppdraget ingår vidare att undersöka vilka
åtgärder som kan vidtas för att förkorta
handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden och i
det sammanhanget granska rollfördelningen mellan
ansvariga myndigheter. Utredaren skall också
analysera och ta ställning till frågan hur
tillgångar i form av pensionsförsäkringar och
tillgodohavanden på pensionssparkonto skall
behandlas i en skuldsaneringssituation. Även andra
frågor som har uppmärksammats under den tid lagen
varit i kraft, bl.a. hanteringen av fordringar med
solidariskt betalningsansvar och om möjligheten till
varierade betalningsperioder bör utvidgas, skall
analyseras. Utredaren är fri att ta upp andra frågor
om skuldsanering om det bedöms motiverat. Uppdraget
skall redovisas senast den 31 december 2003.
Motionerna
I motion L290 av Barbro Hietala Nordlund m.fl. (s)
framhålls att skuldsaneringslagen har ett viktigt
och gott syfte och att lagen har hjälpt människor
att få en ny start i livet. Kraven på den enskilde
är dock, menar motionärerna, mycket hårda samtidigt
som skuldsaneringsförfarandet är krävande, vilket
gör att många inte orkar fullfölja en ansökan om
skuldsanering. Andra problem som behöver åtgärdas är
de långa handläggningstiderna, behovet av
utbildningsinsatser vid kronofogdemyndigheterna och
brister i informationen om lagen bland allmänheten.
I motionen begärs ett tillkännagivande om vikten av
att skuldsaneringslagen, dess tillämpning och
informationsinsatserna om lagen kontinuerligt följs
upp med kvalitetsmätningar.
Också i motion Fi258 av Marina Pettersson (s)
begärs ett tillkännagivande om att
skuldsaneringslagen bör ses över (yrkande 2).
Anne-Marie Pålsson (m) kritiserar i motion L241
nuvarande restriktioner vad gäller möjligheterna för
näringsidkare att kunna beviljas skuldsanering.
Motionären förespråkar en lagändring som innebär att
fysiska personer som bedriver aktiv
näringsverksamhet skall kunna beviljas skuldsanering
utan att tvingas att upphöra med
näringsverksamheten. Skuldsanering bör också kunna
beviljas en person vid flera tillfällen utan att det
föreligger synnerliga skäl. Den föreslagna ordningen
skulle, anförs det i motionen, dels uppmuntra
företagande och kommersiellt risktagande, dels
innebära att egenföretagare erbjöds en företagsform
med begränsat ekonomiskt ansvar. Genom att fokusera
på skuldsaneringslagens rehabiliterande syfte och
mindre på skälighetsaspekten kommer lagstiftningen,
menar motionären, att närma sig ett mer renodlat
ekonomiskt effektivitetstänkande än vad som är
fallet i dag. I motionen begärs ett tillkännagivande
från riksdagens sida i enlighet med det anförda.
Utskottets ställningstagande
Önskemålen i motion L290 och Fi258 yrkande 2 är
tillgodosedda genom det utredningsarbete som
regeringen nu har beslutat om, och utskottet
föreslår att riksdagen avslår motionerna. Utskottet
välkomnar det nyligen påbörjade arbetet och ser med
stort intresse fram mot dess resultat.
Vad sedan gäller motion L241 finns enligt
utskottets mening inte skäl för riksdagen att frångå
de ställningstaganden som gjordes våren 1996 i fråga
om skuldsanering för näringsidkare. Motionen bör
därför avslås.
Statens förmånsrätt för skatter
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen bör avslå ett motionsyrkande om att
statens förmånsrätt för skatter i konkurs
skall avskaffas. Utskottet hänvisar till
pågående lagstiftningsarbete.
Allmän bakgrund
Efterlevnaden av civilrättsliga regler om
betalningsskyldighet regleras i sista hand av att
gäldenärens egendom tvångsvis genom konkurs eller
utsökning kan användas för att tillgodose
fordringsägarna. De väsentligaste bestämmelserna om
konkurs finns i konkurslagen (1987:672).
Konkursförfarandet, som utgår från att gäldenären är
på obestånd eller insolvent, har karaktär av
generalexekution där i princip alla borgenärer
deltar och där all gäldenärens egendom tas i
anspråk.
När en konkurs inträffat skall, om medel finns i
konkursboet, betalning först utgå för
konkurskostnaderna och för annan skuld som
konkursboet ådragit sig (s.k. massaskuld). Av boets
återstående medel sker därefter utdelning till
borgenärerna i en viss ordning, den s.k.
förmånsrättsordningen. Denna regleras i
förmånsrättslagen (1970:979).
I förmånsrättslagen görs skillnad mellan s.k.
särskilda förmånsrätter, som belastar viss egendom
och som gäller vid både konkurs och utmätning, samt
s.k. allmänna fordringsrätter, som avser all
gäldenärens egendom och som gäller enbart i konkurs.
Särskild förmånsrätt följer bl.a. med
företagshypotek, varmed avses en säkerhetsrätt på
grund av inteckning i en näringsidkares lösa
egendom, och med inteckning i fast egendom.
Förmånsrättslagen reglerar den inbördes
företrädesrätten mellan särskilda respektive
allmänna förmånsrätter. Särskild förmånsrätt har
därvid i princip företräde framför allmänna
förmånsrätter. Fordringar utan förmånsrätt, dvs.
oprioriterade fordringar har inbördes lika rätt.
Fordringar på skatter och avgifter har, enligt 11
§ förmånsrättslagen, allmän förmånsrätt. Av lagen
(1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar
m.m. framgår att skatteförmånsrätt följer med
fordran på skatt och tull samt, om så särskilt
föreskrivs, annan avgift till det allmänna som inte
betecknas som skatt. Förmånsrätten har vid upprepade
tillfällen utvidgats och omfattar för närvarande
fordringar på bl.a. inkomstskatt, förmögenhetsskatt,
fastighetsskatt, mervärdesskatt, egenavgifter och
flera punktskatter. Skatteförmånsrätten gäller efter
de särskilda förmånsrätterna och efter förmånsrätten
för nya fordringar under en rekonstruktion men före
förmånsrätt för arbetstagares fordringar på lön och
pension.
För att tillförsäkra att arbetstagare alltid skall
få betalning för sin fordran mot en arbetsgivare som
försätts i konkurs finns regler i lönegarantilagen
(1992:497). Lagen innebär att staten garanterar
prioriterade fordringar på lön och pension samt att
staten övertar fordringarna med motsvarande
förmånsrätt och inträder i konkursen som borgenär
på respektive löntagares plats.
Vid sidan av konkurs finns numera enligt lagen
(1996:764) om företagsrekonstruktion ett särskilt
insolvensrättsligt förfarande inom vars ram åtgärder
kan vidtas för att rekonstruera sådana företag i
kris som bedöms ha utsikter till en fortsatt lönsam
verksamhet (prop. 1995/96:5, bet. LU11, rskr. 279).
En rekonstruktion kan innefatta såväl åtgärder som
förbättrar rörelsens intäkter som en uppgörelse med
borgenärerna. En sådan uppgörelse kan ske genom
frivillig överenskommelse eller med tillämpning av
regler om offentligt ackord.
Motionen
I motion Sk417 av Lennart Hedquist m.fl. (m) begärs
ett tillkännagivande om att statens förmånsrätt för
skatter vid konkurs skall avskaffas (yrkande 6).
Tidigare förslag och pågående arbete
Statens förmånsrätt för skatter och avgifter har
ifrågasatts vid flera tillfällen under de senaste
decennierna. Sålunda föreslog Insolvensutredningen,
vars slutbetänkande (SOU 1992:113) Lag om
företagsrekonstruktion låg till grund för lagen om
företagsrekonstruktion, bl.a. två förändringar i
förmånsrättsordningen, nämligen dels att statens
förmånsrätt för vissa skatte- och avgiftsfordringar
skulle avskaffas, dels att vissa lönefordringar
skulle ges förmånsrätt framför fordringar med
säkerhet i företagshypotek. Det huvudsakliga motivet
bakom dessa förslag var att förbättra möjligheterna
att genomföra företagsrekonstruktioner. I
propositionen med förslag till lag om
företagsrekonstruktion anförde dock regeringen att
förslagen måste utredas ytterligare (prop.
1995/96:5).
Mot den bakgrunden tillkallade regeringen i
december 1995 en parlamentarisk kommitté med uppgift
att bl.a. ta ställning till frågan om statens
förmånsrätt för skatter och avgifter borde behållas
eller ej (dir. 1995:163). I uppdraget ingick även
att ta ställning till om företagshypoteket borde ges
en annan ställning och om arbetstagarnas löneskydd
vid arbetsgivarens konkurs kunde förbättras.
Utredningen, som antog namnet Förmånsrättskommittén,
redovisade sitt uppdrag i januari 1999 i
huvudbetänkandet (SOU 1999:1) Nya
förmånsrättsregler.
Kommitténs förslag innebär i huvuddrag att
förmånsrätten för skatter och avgifter avskaffas,
att löneförmånsrätten och lönegarantin reformeras
samt att företagshypoteket omvandlas till en ny
företagsinteckning med allmän förmånsrätt.
Våren 2002 behandlade utskottet ett antal motioner
med yrkanden bl.a. om att samtliga eller delar av
Förmånsrättskommitténs förslag borde genomföras. I
sitt av riksdagens godkända betänkande 2001/02:LU26
ställde sig utskottet bakom motionskraven och
uttalade att regeringen, redan under hösten 2002,
borde återkomma till riksdagen med lagförslag i
enlighet med vad Förmånsrättskommittén föreslagit.
Regeringen beslutade den 19 december 2002 en
lagrådsremiss med lagförslag som bl.a. innebär att
statens förmånsrätt för skatter och avgifter
avskaffas och att nu gällande företagshypotek
omvandlas till en ny form av företagsinteckning.
Utskottets ställningstagande
Mot bakgrund av vad som ovan redovisats konstaterar
utskottet att det inom Regeringskansliet pågår ett
långt framskridet lagstiftningsarbete som ligger
helt i linje med önskemålen i motion Sk417 yrkande
6. Motionsyrkandet bör därför nu inte föranleda
någon riksdagens vidare åtgärd.
Reservation
Skuldsanering för näringsidkare (punkt 2)
av Inger René, Bertil Kjellberg och Henrik von Sydow
(alla m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag till riksdagsbeslut
under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som anförs i reservationen.
Därmed bifaller riksdagen delvis motion
2002/03:L241.
Ställningstagande
Enligt utskottets mening är de tankegångar som förs
fram i motion L241 i allra högsta grad
tankeväckande. Utskottet har emellertid inte närmare
underlag för att i förevarande ärende i sak ta
ställning till motionsförslagen utan anser att
spörsmålen bör bli föremål för närmare överväganden
inom ramen för den brett upplagda utvärdering av
skuldsaneringslagen som nyligen påbörjats.
Vad som sålunda anförts i reservationen bör
riksdagen med delvis bifall till motion L241 som sin
mening ge regeringen till känna.
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Motioner från allmänna motionstiden
2002/03:L241 av Anne-Marie Pålsson (m) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som i motionen anförs om att skuldsaneringslagen
skall utsträckas till att omfatta också aktiva
näringsidkare.
2002/03:L290 av Barbro Hietala Nordlund m.fl. (s)
vari föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om uppföljning av
skuldsaneringslagens tillämpning,
informationsinsatser och regelverk.
2002/03:Fi258 av Marina Pettersson (s) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut:
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om en utvärdering av
skuldsaneringslagen.
2002/03:Sk417 av Lennart Hedquist m.fl. (m) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om slopad förmånsrätt
för skatter vid konkurser.