Konstitutionsutskottets betänkande
2002/03:KU11

Extraordinära händelser i fredstid hos kommuneroch landsting


Sammanfattning

I detta betänkande behandlas regeringens proposition
2001/02:184 Extraordinära händelser  i  kommuner och
landsting   jämte   två   motioner  som  väckts  med
anledning av propositionen. I propositionen föreslås
en ny lag om extraordinära  händelser i fredstid hos
kommuner    och    landsting.    Vidare     föreslås
ändringar i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och
kommunallagen (1991:900).

Lagändringarna   föreslås  träda  i  kraft  den  1
januari 2003.
Utskottet tillstyrker  regeringens  lagförslag och
avstyrker motionerna.
I betänkandet finns en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut


1. Avslag på propositionen
Riksdagen avslår motion 2001/02:K94.
Reservation 1 (m, c, fp)

2. Lag om extraordinära händelser i
fredstid hos kommuner och landsting

Riksdagen antar regeringens förslag till
·  lag  om  extraordinära  händelser i fredstid  hos
kommuner och landsting,
·  lag  om  ändring  i  hälso-  och   sjukvårdslagen
(1982:763),
·  lag om ändring i kommunallagen (1991:900).
Därmed avslår riksdagen motion 2002/03:K1.


Stockholm den 24 oktober 2002

På konstitutionsutskottets vägnar


Per Unckel

Följande  ledamöter  har deltagit i beslutet:  Per
Unckel  (m),  Göran Magnusson  (s),  Barbro  Hietala
Nordlund (s), Pär  Axel Sahlberg (s), Kenth Högström
(s), Ingvar Svensson  (kd), Mats Einarsson (v), Mats
Berglind (s), Henrik S  Järrel (m), Anders Bengtsson
(s),  Tobias  Krantz  (fp),  Kerstin  Lundgren  (c),
Helene Petersson (s), Billy  Gustafsson  (s), Gustav
Fridolin  (mp),  Hillevi  Engström  (m) och Liselott
Hagberg (fp).
2002/03

KU11



Redogörelse för ärendet


Ärendet och dess beredning

Svenska  Kommunförbundet  har  i  en skrivelse  till
regeringen  den  21 maj 1999 (Ju1999/2929/K)  begärt
att  de  lagändringar  vidtas  som  behövs  för  att
kommunernas    kompetens    och    befogenhet    vid
extraordinära händelser skall klarläggas.
Regeringen  beslutade  den  10  maj 2001 att ge en
särskild utredare i uppdrag att göra  en  översyn av
och  lämna  förslag till de lagändringar som  behövs
för kommunernas och landstingens beslutsfattande vid
extraordinära  händelser  i  samhället  i fred (dir.
2001:40).  Utredningen  antog namnet Utredningen  om
kommunernas   och  landstingens   organisation   och
beslutsfattande    vid    extraordinära    fredstida
händelser i samhället (Ju 2001:04).
Utredaren   överlämnade   i   december  2001  sitt
slutbetänkande  Extraordinära händelser  i  kommuner
och landsting (SOU 2001:105).

Bakgrund


Regeringen anför  i  propositionen  att det under de
senaste åren har inträffat en rad händelser  av  mer
extrem  natur som ställt stora krav på den kommunala
organisationen.   Händelserna   vid  Hallandsåsen  i
samband   med   tunnelbygget,   diskotekbranden    i
Göteborg,  tågolyckorna i Kävlinge och Borlänge samt
översvämningarna  i  Arvika  är  alla  händelser som
medfört   att  särskilda  krav,  både  externt   och
internt, ställts på den kommunala organisationen och
beslutsfattandet.  Gemensamt  för dessa händelser är
att  de inträffat hastigt och oväntat  och  att  den
efterföljande  situationen  krävt snabbare beslut än
vad  som  är  vanligt  i  den  ordinarie   kommunala
verksamheten.


Propositionens huvudsakliga innehåll


I  propositionen föreslås en ny lag om extraordinära
händelser  i  fredstid  hos  kommuner och landsting.
Vidare    föreslås    ändringar    i   hälso-    och
sjukvårdslagen    (1982:763)    och    kommunallagen
(1991:900). Med extraordinär händelse avses en sådan
händelse  som  avviker från det normala, innebär  en
allvarlig störning  eller  överhängande  risk för en
allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner  och
kräver  skyndsamma  insatser  av en kommun eller ett
landsting. Förslaget innebär att  det i kommuner och
landsting  skall  finnas en nämnd för  att  fullgöra
uppgifter under extraordinära händelser. Denna nämnd
ges rätt att överta  verksamhetsområden  från  andra
nämnder. Kommuner och landsting föreslås vidare  bli
skyldiga  att  en gång per mandatperiod anta en plan
för hur extraordinära händelser skall hanteras.

I propositionen  lämnas  vidare  förslag  som  ger
kommuner   och  landsting  vidgade  möjligheter  att
biträda  varandra   vid  en  extraordinär  händelse.
Kommuner och landsting ges också möjlighet att under
en extraordinär händelse  lämna begränsat ekonomiskt
stöd till en enskild.
Den nya lagen samt lagändringarna föreslås träda i
kraft den 1 januari 2003.
Utskottets överväganden


Ny lag för extraordinära händelser i
fred

Utskottets förslag i korthet

Utskottet  delar  regeringens  bedömning  att
kommuner och landsting  i en ny lag bör ges i
uppgift att inrätta en särskild  organisation
för  hantering  av  extraordinära  händelser.
Utskottet avstyrker motion 2001/02:K94.

Gällande bestämmelser


Generella regler för beslutsfattande i kommuner och
landsting


I   1   kap.   7   §   regeringsformen   anges   att
beslutanderätten i kommunerna och landstingen utövas
av     valda    församlingar.    Utgångspunkten    i
regeringsformen   är   att   det   är  de  folkvalda
representanterna  i fullmäktige som skall  fatta  de
för  kommunen och landstingen  väsentliga  besluten.
Det finns  alltså  en konstitutionell begränsning av
möjligheten att delegera  uppgifter från fullmäktige
till nämnder och andra organ.

Av 11 kap. 7 § regeringsformen  framgår  att ingen
myndighet   får   bestämma  hur  annan  myndighet  i
särskilda  fall  skall   besluta   i   ärenden   som
innefattar  myndighetsutövning  mot  enskild.  I  en
kommun  eller  ett  landsting är varje nämnd en egen
myndighet.  Det  innebär   att  en  nämnd  inte  kan
föreskriva hur en annan nämnd  skall  fatta beslut i
ett  enskilt  ärende  som  rör myndighetsutövning  i
exempelvis ett krisläge.

I  3  kap.  9 § kommunallagen (1991:900)  preciseras
närmare vilka frågor som är förbehållna fullmäktige.
Av  denna  paragraf  följer  att  fullmäktige  skall
besluta i ärenden  av  större vikt eller principiell
betydelse  för  kommunen  eller  landstinget,  bl.a.
skattesats,     organisationens     utseende     och
årsredovisning.  De   mer   exakta   gränserna   för
delegationsutrymmet  från fullmäktige till nämndnivå
avgränsas  genom  praxis.  Specialförfattningar  kan
innehålla regler som  påverkar kompetensfördelningen
inom kommunen eller landstinget.  Exempelvis anges i
22    §    räddningstjänstlagen   (1986:1102)    att
räddningstjänstplanen skall antas av fullmäktige.

Av  3  kap.   10   §   kommunallagen  framgår  att
fullmäktige kan delegera beslutanderätt till nämnder
om inte annat följer av 3  kap.  9  § eller av annan
lagstiftning.   Delegering  av  viss  beslutanderätt
kräver  ett formellt  beslut  från  det  delegerande
organet,   dvs.  delegationen  måste  vara  gjord  i
förväg.   En  nämnd   har   också   skyldighet   att
återrapportera   till   fullmäktige   hur   den  har
fullgjort sitt uppdrag.
Nämndernas primära uppgift är att handha kommunens
eller  landstingets förvaltning. I förhållande  till
fullmäktige  har  nämnderna  en  exklusiv kompetens.
Fullmäktige  får  inte  fatta  beslut  som  rör  den
direkta    förvaltningen    av    kommunens    eller
landstingets angelägenheter. Nämnderna  kan delegera
viss    beslutanderätt    till   utskott,   enskilda
förtroendevalda eller till tjänstemän.
Undantag från huvudregeln  i  regeringsformen  att
fullmäktige   skall   fatta  de  centrala  politiska
besluten kan göras då höjd  beredskap  råder.  I  13
kap.  13  §  regeringsformen föreskrivs att om riket
befinner  sig  i   krig   eller   krigsfara   utövas
beslutanderätten  i  kommuner  och landsting på sätt
som anges i lag. Av lagen (1988:97)  om  förfarandet
hos   kommunerna,   förvaltningsmyndigheterna    och
domstolarna  under krig eller krigsfara m.m. framgår
att kommunstyrelsen  i sådana situationer kan överta
fullmäktiges uppgifter.

Krav i speciallagstiftning på kommunal planering och
beslutsfattande


Räddningstjänstlagen

I    räddningstjänstlagen    (1986:1102)    regleras
kommunens      uppgifter     och     ansvar     inom
räddningstjänstområdet.  Med räddningstjänst avses i
första hand de räddningsinsatser  som  staten  eller
kommunen skall svara för vid olyckshändelser och vid
överhängande   fara   för  olyckshändelser  för  att
förhindra och begränsa  skador  på  människor  eller
egendom  eller  i miljön. Kommunerna är skyldiga att
planera   och   organisera   verksamheten   så   att
räddningsinsatserna  kan påbörjas inom godtagbar tid
och  genomföras  på  ett   effektivt   sätt.  I  den
förberedande  verksamheten  ingår  att  upprätta  en
räddningstjänstplan.

Räddningstjänstlagen  innehåller  vissa  speciella
regler om delegation. Lagen ger dock ingen möjlighet
att  i brådskande ärenden bortse från kommunallagens
formella  regelverk vad avser nämndens beslutförhet,
kallelse till sammanträden m.m.
Räddningstjänstlagen  ger  kommuner  möjlighet att
samarbeta    inom   räddningstjänstområdet.   Sådant
samarbete  kan   ske   genom   gemensamma   nämnder,
kommunalförbund    eller    genom    privaträttsliga
lösningar. Flera kommuner kan således ha en gemensam
räddningstjänst. En kommun som bistått  annan kommun
vid   en   räddningsinsats   har  rätt  till  skälig
ersättning från den andra kommunen.  Vidare  har  en
kommun  som genomfört en räddningsinsats som medfört
betydande   kostnader   rätt  till  ersättning  från
staten. Ersättningen utgår  till  den del räddnings-
tjänstkostnaderna  överstiger  en  på   visst   sätt
beräknad självrisk.
Räddningstjänstlagsutredningen  har  i betänkandet
Reformerad räddningstjänstlagstiftning (SOU 2002:10)
föreslagit       förändringar      av      kommuners
planeringsskyldighet   enligt  räddningstjänstlagen.
Enligt   förslaget  skall  varje   kommun   ha   ett
förebyggande  program  som  skall redovisa kommunens
målsättning för förebyggande åtgärder samt de risker
för olyckshändelser som finns i kommunen och som kan
leda till räddningsinsatser. Förslaget bygger på att
varje kommun skall skapa en riskbild,  vilken  utgör
underlag   för  det  kommunala  handlingsprogrammet.
Utredningens  förslag  bereds  för  närvarande  inom
Regeringskansliet.

Hälso- och sjukvårdslagen

I  hälso-  och  sjukvårdslagen  (1982:763)  regleras
kommuners  och landstings uppgifter och ansvar  inom
främst sjukvårdsområdet.  Varje kommun och landsting
har ansvar för dem som är bosatta inom deras område.
Landstinget har ett ansvar  för  personer som vistas
tillfälligt i landstinget om dessa  är  i omedelbart
behov   av   vård.   Planeringen   skall   ske   med
utgångspunkt i befolkningens behov och avse även den
hälso- och sjukvård som erbjuds av privata och andra
vårdgivare.  Samverkan  skall  ske  i  planering och
utveckling    av    hälso-    och   sjukvården   med
samhällsorgan,     organisationer    och     privata
vårdgivare.

Inom  ramen  för ordinarie  organisation  hanterar
sjukvården s.k.  vardagsolyckor.  Genom en ändring i
hälso- och sjukvårdslagen som trätt  i  kraft  den 1
juli   2002  föreskrivs  uttryckligen  i  lagen  att
landstingen  skall  planera sin verksamhet så att en
katastrofmedicinsk   beredskap   kan   upprätthållas
(prop.   2001/02:158,  bet.   2001/02:FöU10,   rskr.
2001/02:261).

Kommuners och landstings möjlighet att understödja
enskilda


Kommuner  och  landsting  får  enligt  2  kap.  1  §
kommunallagen    själva    ha    hand    om   sådana
angelägenheter   av   allmänt   intresse   som   har
anknytning  till kommunens eller landstingets område
eller dess medlemmar  och  som  inte  skall  handhas
enbart   av  staten,  en  annan  kommun,  ett  annat
landsting  eller  någon  annan. Stadgandet ger bl.a.
uttryck  för  den  s.k.  lokaliseringsprincipen  som
innebär  att  verksamheten  skall  bedrivas  så  att
nyttan  av  verksamheten  kommer  medlemskollektivet
till godo. Det är alltså inte möjligt att bedriva en
verksamhet som syftar till att enbart gynna personer
som inte är medlemmar i kommunen eller landstinget.

Det  är  inte  heller  i princip  möjligt  att  ge
understöd     till     enskilda    kommun-     eller
landstingsmedlemmar utan uttryckligt lagstöd. Sådant
lagstöd finns inom vissa  specialreglerade  områden.
Socialtjänstlagen  (2001:453)  är ett exempel på  en
lag som gör det möjligt för en kommun  att ge bidrag
till enskilda.

Kommunal samverkan


Kommuner och landsting har olika legala  möjligheter
för sin samverkan. Flera av dessa former regleras  i
kommunallagen,  såsom kommunalförbund och gemensamma
nämnder. Av hälso-  och  sjukvårdslagen  följer  att
landstingen   kan   samarbeta   genom   att  inrätta
sjukvårdsregioner. Utöver dessa särreglerade  former
av samarbete finns även möjligheter att samarbeta  i
privaträttsliga former, t.ex. aktiebolag.

Samverkan i kommunalförbund och gemensamma nämnder
kan  i  princip  ske  inom  alla verksamhetsområden.
Undantagna  är  dock de uppgifter  som  kommun-  och
landstingsstyrelsen   har  enligt  lagen  om  civilt
försvar.  Samverkan  är möjlig  inte  endast  mellan
olika kommuner eller mellan olika landsting, utan de
kan även samverka med  varandra i en gemensam nämnd.
En  förutsättning  är  då  att  den  verksamhet  som
nämnden skall handha är gemensam.

Propositionen

De händelser av extrem natur  som inträffat under de
senaste åren visar enligt regeringen på ett behov av
att snabbt kunna fatta nödvändiga beslut. Särskilt i
krisens    inledningsskede    kan    snabbheten    i
beslutsfattandet vara viktig. Kommunallagen  och  de
specialförfattningar,  t.ex.  socialtjänstlagen, som
reglerar  kommunernas  och landstingens  verksamhet,
innehåller i princip inga särregler för händelser av
mer extrem natur. Kommunen  och  landstinget skall i
alla  delar iaktta det formella regelverk  som  styr
verksamheten.  I  princip är det enda undantaget när
det råder höjd beredskap.  Enligt  kommunallagen  är
den  kommunala  verksamheten  indelad  i ett flertal
områden där varje nämnd är verksamhetsbedrivare  och
ansvarig  för sin del. Det finns ingen nämnd som har
ett övergripande  verksamhetsansvar  eller  som  kan
utöva  någon beslutanderätt över övriga nämnder. Att
samordna  verksamheten  i  kommuner och landsting på
ett snabbt och effektivt sätt kan därför ibland vara
svårt.

Regeringen  anför  vidare  i   propositionen   att
kommun-  och landstingsstyrelsen har vissa uppgifter
enligt kommunallagen som gör att den får en speciell
ställning  i  förhållande  till  andra  nämnder. Den
skall  leda och samordna förvaltningen av  kommunens
eller landstingets angelägenheter. Den har dock inte
några   extraordinära   maktmedel   gentemot   andra
nämnder.    Det    ligger   inte   inom   styrelsens
befogenheter att i en  annan  nämnds  ställe besluta
att  en  viss  åtgärd  skall  vidtas,  att uppskjuta
verkställigheten  av  något  som en annan nämnd  har
beslutat eller att gripa in i den myndighetsutövning
som tillkommer en annan nämnd. Regeringen ser därför
ett behov av ett regelverk som ger möjlighet till en
flexibel  anpassning  av  organisationen   till   de
rådande  omständigheterna.  Detta stöds också av den
skrivelse som Svenska Kommunförbundet  gett  in till
regeringen med en begäran om flexibel lagstiftning.
Mot    den   angivna   bakgrunden   skall   enligt
regeringens  förslag  kommuner  och  landsting ges i
uppgift  att  inrätta  en särskild organisation  för
hantering  av  extraordinära  händelser.  Regeringen
anför att syftet  med  förslaget  är  att  kunna  ge
särskilda  befogenheter  till  kommun  och landsting
under extraordinära händelser samt göra  det möjligt
att inrätta en organisation där snabba och effektiva
beslutsvägar    kan    skapas.   Mot   bakgrund   av
kommunallagens ramlagskaraktär  anser regeringen att
det inte är lämpligt att i kommunallagen  införa  de
mera  detaljerade  bestämmelserna  som  därvid  blir
erforderliga. Regeringen föreslår därför en särskild
lag   om  extraordinära  händelser  i  fredstid  hos
kommuner och landsting.

Motionen

Per Unckel  m.fl.  (m)  yrkar  i  motion 2001/02:K94
avslag  på  propositionen.  Motionärerna  anför  att
kommuner  och  landsting  redan   inom   ramen   för
nuvarande     organisation    är    utrustade    med
förutsättningar  för att handha katastrofer av olika
slag, även extraordinära sådana. I motionen hänvisas
till att Justitieombudsmannen,  JO,  har påpekat att
regeringen  inte har lämnat några exempel  på  några
extraordinära   händelser   i   fredstid   som   har
framtvingat     beslutsfattande    i    strid    med
kommunallagen,  varför   JO   avstyrker   förslaget.
Inrättandet  av  speciella  krisledningsnämnder  kan
enligt  motionärerna  enbart  skapa  oklarheter  och
diskussion om vilka händelser som  då  skall handhas
genom dessa och som inte kan hanteras inom ramen för
de katastrofplaner som redan finns hos kommuner  och
landsting.  Den  inriktning  som  regeringen anger i
propositionen    för    att   förtydliga   begreppet
"extraordinära händelser" kommer inte att underlätta
den kommunala ledningen.  Många  brister och problem
som  uppstår  i  samband  med  större  eller  mindre
katastrofer   torde   enligt  motionärerna  i   stor
utsträckning   bero   på   att   gällande   kommunal
lagstiftning inte används på  ett optimalt sätt. Att
i detta läge tunna ut styrelsens  roll  och  ersätta
styrelsen  med  en  speciellt  vald nämnd som endast
skall  träda  i  funktion  och  sammanträda  när  en
ospecificerad   krissituation   uppstått   är   inte
ändamålsenligt.      I     den     mån     begreppet
krisledningsnämnd skall  införas  måste  det  enligt
motionärerna vara  styrelsen som tillika skall  vara
sådan nämnd. Motionärerna anser att ett nytt förslag
från  regeringen  bör  utgå  från  detta. Ett sådant
förslag   bör   därutöver   rensas   från  all   den
byråkratiska överbyggnad som kännetecknar  förslagen
i  den  föreliggande  propositionen  och som snarast
försvårar en lokal anpassning av krisplaneringen.

Tidigare riksdagsbehandling

Försvarsutskottet  har  vid  ett flertal  tillfällen
behandlat frågan om ledningsprinciper  i samband med
en  svår  påfrestning  på  samhället  i  fred  (bet.
1996/97:FöU5  s.  12-13,  bet. 1997/98:FöU1 s.  109,
bet. 1998/99:FöU3 s. 6-7 och  bet.  2000/01:FöU5  s.
9-10).  Våren  1997 pekade utskottet på oklarheter i
ansvarsförhållandena   i   ledningskedjan  regering,
länsstyrelse  och kommun vid  hanteringen  av  svåra
påfrestningar på  samhället  i  fred  och  ansåg det
mycket   angeläget   att   skyndsamt  åtgärda  dessa
oklarheter. Utskottet bedömde  att  detta  krävde en
författningsmässig    reglering    och   ansåg   att
regeringen med förtur borde se över dessa frågor och
återkomma   till   riksdagen   med   förslag    till
erforderliga författningsändringar.

Utskottets ställningstagande

Utskottet  ser  det  som angeläget att skapa klarare
ansvarsförhållanden när  det  gäller  hanteringen  i
fredstid hos kommuner och landsting av extraordinära
händelser.  I  likhet med regeringen anser utskottet
att en organisation  för detta på ett flexibelt sätt
bör kunna anpassas till  de rådande omständigheterna
samt  att  den  bör  regleras  i  en  särskild  lag.
Utskottet bedömer att  en  sådan organisation kommer
att utgöra ett värdefullt komplement  till  kommunal
planering  och  kommunalt beslutsfattande enligt  nu
gällande lagstiftning.  Mot  den  anförda bakgrunden
tillstyrker   utskottet   regeringens   förslag   om
införande av en ny lag för extraordinära händelser i
fredstid  hos kommuner och landsting samt  förslaget
till ny lydelse  av  1 kap. 3 § kommunallagen. På nu
anförda grunder avstyrker  vidare  utskottet  motion
2001/02:K94.


Tillämpningsområdet


Utskottets förslag i korthet

Utskottet delar regeringens bedömning att den
nya   lagen   skall   vara   tillämplig   vid
extraordinära   händelser  i  fredstid,  dvs.
sådana  händelser   som   avviker   från  det
normala, innebär en allvarlig störning  eller
en   överhängande   risk   för  en  allvarlig
störning i viktiga samhällsfunktioner och som
kräver   skyndsamma  insatser  av  en  kommun
eller ett landsting. Vid höjd beredskap skall
i stället lagen (1988:97)  om förfarandet hos
kommunerna,   förvaltningsmyndigheterna   och
domstolarna under  krig  eller krigsfara m.m.
och  lagen  (1994:1720)  om  civilt   försvar
tillämpas.

Propositionen

En  ny  lag  skall  enligt regeringens förslag  vara
tillämplig vid extraordinära  händelser  i fredstid.
Med  extraordinära  händelser avses enligt förslaget
en  sådan händelse som  avviker  från  det  normala,
innebär  en allvarlig störning eller en överhängande
risk  för  en  allvarlig  störning  i  viktiga  sam-
hällsfunktioner  och  kräver  skyndsamma insatser av
kommunen  eller  landstinget.  Det   som  särskiljer
extraordinära  händelser  från  andra  händelser  är
enligt  propositionen  de extraordinära händelsernas
stora omfattning och att händelseförloppet är snabbt
och svårt att överblicka  och  därmed  kräver snabba
beslut  av  de  kommunala organen. Regeringen  anger
därvid att det handlar  om händelser där någon eller
flera viktiga samhällsfunktioner  som  kommuner  och
landsting ansvarar för hotas på ett omfattande sätt.
Det   kan   exempelvis   vara   fråga   om  hot  mot
sjukvårdsverksamheten, energiförsörjningen,  vatten-
och  avloppsnätet  eller vägnätet. Typiska händelser
som  avses är väderrelaterade  händelser  av  större
omfattning,  t.ex. större översvämningar, ras som en
följd  av  längre   tids  nederbörd  och  omfattande
snöoväder.   En   större   skogsbrand,   som   hotar
bebyggelse eller liknande,  och som kräver betydande
insatser   utöver   räddningstjänsten,   anges   som
ytterligare  exempel på  en  extraordinär  händelse.
Normalt är dock  inte  enstaka  bränder  tänkta  att
omfattas av den föreslagna lagen.

För  att  lagen skall aktualiseras krävs därutöver
enligt förslaget  att  händelsen  avviker  från  det
normala. Växlingar i väderleken, större olyckor m.m.
kan  påverka  och störa kommunens eller landstingets
verksamhet.  Flertalet   störningar  av  mer  normal
omfattning skall dock kunna  hanteras inom ramen för
annan lagstiftning. De flesta  händelser, även om de
är  störande  och  kommer  plötsligt,   bör   enligt
regeringens  mening inte betraktas som extraordinära
händelser. Vad  som kan ses som normalt måste enligt
regeringen avgöras utifrån en helhetsbedömning i det
enskilda fallet.  Exempelvis torde mycket omfattande
snöfall och sträng  kyla uppfattas som mer normalt i
de norra delarna av Sverige än i de södra.
Slutligen  framhåller   regeringen  att  särskilda
regler även framgent skall  gälla  för den kommunala
organisationen vid höjd beredskap. Bestämmelserna  i
lagen   (1988:97)  om  förfarandet  hos  kommunerna,
förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig
eller krigsfara m.m. och lagen (1994:1720) om civilt
försvar påverkas  med  andra ord inte av regeringens
förslag.

Utskottets ställningstagande

Utskottet    delar   regeringens    bedömning    och
tillstyrker regeringens förslag till 1 § i förslaget
till lag om extraordinära  händelser  i fredstid hos
kommuner och landsting.


Utökat krav på krisplanering


Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag att
kommuner  och landsting varje ny mandatperiod
skall fastställa  en  plan  som skall omfatta
verksamheten    i    hela   kommunen    eller
landstinget vid en extraordinär händelse.

Propositionen

I propositionen påpekas att kommuner och landsting i
dag inte har någon uttrycklig skyldighet att planera
för hur de skall möta  extraordinära  händelser. För
att  kommuner och landsting på ett effektivare  sätt
skall kunna hantera extraordinära händelser föreslår
regeringen   därför   att   det   skall  införas  en
skyldighet  att  planera  för  sådana händelser  och
fastställa en plan varje mandatperiod.  Kommuner och
landsting    skall    enligt   regeringens   förslag
fastställa en plan som  skall omfatta verksamheten i
hela kommunen eller landstinget  vid en extraordinär
händelse. En sådan plan skall antas  av  fullmäktige
varje   ny   mandatperiod.   Detta   följer   enligt
regeringen   av   bestämmelsen   i   3   kap.   9  §
kommunallagen. I denna bestämmelse anges att det  är
fullmäktige  som  skall  anta mål och riktlinjer för
verksamheten.

Enligt  6  kap.  7  §  kommunallagen   gäller  att
nämnderna var och en inom sitt område skall  se till
att  verksamheten bedrivs i enlighet med de mål  och
riktlinjer  som  fullmäktige  har  bestämt.  I varje
nämnds   verksamhetsansvar   ligger   därför  enligt
regeringens  uppfattning ett ansvar för  att  företa
någon form av  risk-  och sårbarhetsanalys som visar
risken  för  att  en  extraordinär   händelse   inom
nämndens  område skall inträffa. Sådana analyser kan
utgöra  ett   viktigt  underlag  för  den  plan  som
kommunen eller  landstinget skall fastställa och som
skall omfatta hela  verksamheten  i  kommunen  eller
landstinget.
Utgångspunkten    för   planeringen   bör   enligt
regeringen vara att kommunen  och  landstinget skall
ha  en helhetssyn på sin organisation.  Det  innebär
bl.a. att en kommuns eller ett landstings hel- eller
delägda företag skall ingå i planeringen. Exempelvis
torde     både     kommunala    energiföretag    och
bostadsföretag  kunna   komma   att  beröras  av  en
extraordinär  händelse.  I propositionen  anges  att
entreprenörer anlitas i relativt  stor  utsträckning
både  av  kommuner och av landsting. Inom sjukvården
är detta vanligt förekommande, liksom hos kommunerna
när det gäller  t.ex. barnomsorg och äldreboende. De
privata   entreprenörernas   eventuella   roll   vid
extraordinära  händelser  bör  därför  innefattas  i
planen. Förhållandet mellan kommunen och landstinget
å  ena  sidan  och  privata  aktörer, entreprenörer,
kommunala och landstingskommunala  företag  å  andra
sidan  är  privaträttsligt  reglerat.  Den  roll som
dessa  aktörer skall ha vid en extraordinär händelse
måste därför regleras i avtal.
Regeringen  framhåller  vidare  att  samverkan med
andra  potentiellt  berörda  aktörer  bör beaktas  i
planen.  Tänkbara  samarbetspartner  är  närliggande
kommuner  och  landsting  samt  statliga myndigheter
såsom   Socialstyrelsen,   Livsmedelsverket,   läns-
styrelserna och polisen. I propositionen  anförs att
det  är  väsentligt  att  kommunen  och  landstinget
upprättar  goda  kontakter  och  informationskanaler
till  externa  aktörer  så  att samarbetet,  när  en
extraordinär händelse väl har inträffat, kan komma i
gång utan onödig tidsförlust.
För att kunna bemästra en extraordinär händelse är
det också enligt regeringens  bedömning  viktigt att
organisationen regelbundet övar. De olika delarna av
organisationen  behöver  samordnas  och  rutiner  av
praktisk och handfast natur upparbetas och övas.

Ekonomiska konsekvenser

Den utökade skyldigheten att genomföra krisplanering
torde  enligt  den  bedömning som regeringen  gör  i
propositionen  kunna  medföra  vissa  kostnader  för
kommuner och landsting. Därvid anförs att kommuner i
dag  är  skyldiga  att  enligt  räddningstjänstlagen
upprätta  en räddningstjänstplan  och  enligt  lagen
(1994:1720)   om  civilt  försvar  är  kommuner  och
landsting      skyldiga       att      vidta      de
beredskapsförberedelser   som   behövs   för   deras
respektive   verksamhet   under   höjd    beredskap.
Regeringen  bedömer  att  det  finns  möjlighet  att
samordna planeringen för extraordinära händelser med
denna planering. Samtidigt anges i propositionen att
det är svårt att göra någon exakt beräkning  av  den
tillkommande    kostnaden    för    planeringen   av
extraordinära  händelser.  Kostnaderna   torde  även
variera  mellan  kommunerna. Den totala tillkommande
kostnaden bedöms dock på sikt bli begränsad och vara
hänförlig till i huvudsak  sådan  planering,  övning
m.m. som hör till hanteringen av svåra påfrestningar
på samhället i fred.

Kommunerna  får  i  dag  viss  ersättning för sitt
arbete   med   att   planera   för  höjd  beredskap.
Regeringen har i proposition 2001/02:158  Samhällets
säkerhet och beredskap aviserat att de anslag  som i
dag  anvisas  för  höjd  beredskap också skall kunna
användas   för  insatser  som   stärker   samhällets
beredskap   mot    svåra   påfrestningar   och   som
väsentligen ökar förmågan  under höjd beredskap. Att
stötta områdesansvaret på lokal  och  regional  nivå
hör   till  de  åtgärder  som  syftar  till  att  ge
samhället  erforderlig krishanteringsförmåga för att
klara såväl  svåra påfrestningar på samhället i fred
som   höjd   beredskap.    Utgifterna    för   såväl
länsstyrelsebidrag     som     kommunbidrag     samt
landstingsbidrag  för  svåra  påfrestningar  på sam-
hället   i   fred   samt   höjd  beredskap  avseende
krishanteringsförmåga    kommer     därmed    enligt
regeringen  att  öka  inom ramen för utgiftsområde 6
Försvar samt beredskap  mot sårbarhet. Riksdagen har
under våren 2002 såvitt avser  dessa  frågor godkänt
de av regeringen föreslagna målen för politikområdet
Skydd   och   beredskap   mot   olyckor   och  svåra
påfrestningar (bet. 2001/02:FöU10).
I den nyss nämnda propositionen aviserades  vidare
att    man   avsåg   att   förhandla   med   Svenska
Kommunförbundet  om  ersättning  till kommunerna för
planering  av  verksamheten vid höjd  beredskap  med
hänsyn till att  den regionala mål- och riskanalysen
skall ses över samt  för  planeringen av hanteringen
av  extraordinära  händelser   när   dessa   är   så
omfattande att de kan anses vara en svår påfrestning
på  samhället  i  fred. I propositionen anfördes att
förhandlingen   skulle    beakta    förslagen   från
Utredningen     om    kommuners    och    landstings
beslutsfattande    vid    extraordinära    fredstida
händelser i samhället  och  ske  i  enlighet med den
kommunala    finansieringsprincipen.   I   den    nu
föreliggande propositionen  anger regeringen att den
avser att initiera en sådan förhandling  med Svenska
Kommunförbundet under hösten 2002.
Landstingen  har  enligt  förslag  i propositionen
Samhällets säkerhet och beredskap, fått utökade krav
på   planering   för  katastrofmedicinsk  beredskap.
Socialstyrelsen har getts i uppdrag att i samråd med
Landstingsförbundet  utreda  landstingens eventuella
merkostnader för denna planering.  Regeringen  gör i
den  nu  föreliggande  propositionen bedömningen att
landstingens planering för  extraordinära  händelser
främst   kan   ses  som  en  del  av  detta  arbete.
Regeringen utgår  därför ifrån att Socialstyrelsen i
sitt uppdrag även beaktar  frågan  om  planering för
extraordinära händelser.

Utskottets ställningstagande

Utskottet    delar    regeringens    bedömning   och
tillstyrker regeringens förslag till 2 § i förslaget
till lag om extraordinära händelser i  fredstid  hos
kommuner och landsting.



Krisledningsorgan

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag att
det   för   att   fullgöra   uppgifter  under
extraordinära   händelser   i  kommuner   och
landsting     skall     finnas    en    nämnd
(krisledningsnämnd) med befogenhet att överta
verksamhetsområden  eller  delar  därav  från
andra nämnder. Vidare  tillstyrker  utskottet
regeringens  förslag  att ordföranden,  eller
vid  förfall  för  honom  eller  henne,  vice
ordföranden   skall   få   rätt   att   fatta
brådskande     beslut     till    dess    att
krisledningsnämnden   träder    i   funktion.
Slutligen  tillstyrker  utskottet regeringens
förslag   att  krisledningsnämndens   förslag
skall  anmälas   till  fullmäktige  samt  att
fullmäktige   skall    kunna    besluta   att
krisledningsnämndens     verksamhet     skall
upphöra.     Utskottet    avstyrker    motion
2002/03:K1.

Propositionen

Inrättande av krisledningsnämnd

I   kommuner  och   landsting   skall   det   enligt
regeringens förslag finnas en nämnd för att fullgöra
uppgifter      under     extraordinära     händelser
(krisledningsnämnd).  Krisledningsnämnden får överta
verksamhetsområden  eller  delar  därav  från  andra
nämnder. Ordföranden  eller,  vid  förfall för honom
eller  henne, vice ordföranden skall  kunna  inkalla
krisledningsnämnden.

Regeringen  anför  i  sammanhanget  att  flertalet
extraordinära  händelser som inträffat under  senare
år  har kunnat hanteras  av  den  normala  kommunala
organisationen.      Det      mest      framträdande
organisatoriska  behovet  har  legat  i att samordna
övriga  nämnders  insatser samt hantera det  interna
och externa informationsflödet.  Dessa uppgifter kan
i allmänhet fullgöras utan rättsligt  övertagande av
beslutanderätt  och  verksamhetsansvar  från   andra
nämnder. I vissa fall kan dock enligt regeringen  en
centralisering  av  beslutanderätten  vara nödvändig
för   att   möjliggöra   ett   snabbt   och   enkelt
beslutsfattande.  Någon  sådan  möjlighet finns dock
inte  i dag. Regeringen föreslår därför  att  det  i
varje kommun  eller  landsting skall finnas en nämnd
för  att  fullgöra  uppgifter   under  extraordinära
händelser.  En  sådan  nämnd  benämns   i  förslaget
krisledningsnämnd.
Regeringen  anser  att  det framstår som naturligt
att   i   de   flesta   fall   låta  kommun-   eller
landstingsstyrelsen  utgöra  krisledningsnämnd.  Det
kan dock enligt regeringens mening  finnas  behov av
att  låta någon annan nämnd utgöra krisledningsnämnd
eller  inrätta  en  separat nämnd för uppgiften. Mot
denna bakgrund menar  regeringen  att lagstiftningen
bör  vara  flexibel  och  lämna utrymme  för  lokala
lösningar.  Det föreskrivs därför  ingen  uttrycklig
skyldighet  för  kommuner  och  landsting  att  låta
kommunstyrelsen utgöra krisledningsnämnd.
I       lagförslaget       används       begreppet
krisledningsnämnd.  Regeringen  framhåller  dock att
det  bör  stå  kommunerna och landstingen fritt  att
kalla sitt krisledningsorgan  något  annat eller, om
ett  krisledningsorgan redan finns i kommunen  eller
landstinget,  bibehålla  det  inarbetade namnet. Vid
sidan   av   lagförslagets  särskilda   regler   för
krisledningsnämnden    skall    i    övrigt    gälla
kommunallagens  bestämmelser,  exempelvis vad gäller
krav på beslutsförhet, protokollföring m.m.

Krisledningsnämndens uppgifter


I propositionen hänvisas till att  det enligt 6 kap.
32  §  kommunallagen är fullmäktige som  fastställer
reglemente  för nämnder. Av reglementet skall framgå
vilka  uppgifter   en  nämnd  har.  Reglementet  för
krisledningsnämnden  skall  därvid  ange vilka verk-
samhetsområden  den får ta över från andra  nämnder.
Regeringen framhåller att krisledningsnämnden enligt
förslaget skall överta  verksamhetsområden  endast i
den omfattning som är nödvändig med hänsyn till  den
extraordinära  händelsens  omfattning  och  art. Med
begreppet  verksamhetsområde avses i likhet med  vad
som  följer  av   3  kap.  4  §  kommunallagen  både
nämndernas geografiska  område  och de sakområden de
skall  ansvara för. Om en krisledningsnämnd  övertar
ett verksamhetsområde  eller del därav följer därför
enligt  regeringens  förslag   automatiskt  nämndens
beslutanderätt  och  det verksamhetsansvar  som  hör
till området.

Vilken typ av beslutanderätt och verksamhetsansvar
som kan överflyttas till  krisledningsnämnden  beror
således  enligt regeringens förslag på vilken analys
som  kommunen  eller  landstinget  gör  av  framtida
extraordinära händelser. Det kan exempelvis röra sig
om uppgifter  inom  socialtjänsten  eller  rätt  att
använda   vissa   nämnders  lokaler  för  evakuerade
medborgare. Det påpekas  vidare  i propositionen att
det  är upp till kommuner och landsting  att  själva
inom lagens  allmänna  ram avgöra vilka befogenheter
som kan överlämnas till  krisledningsnämnden. Därvid
betonar regeringen att det  i  dessa fall är viktigt
att både beakta behovet av att nämndens  mandat inte
på   förhand   begränsas  på  ett  sätt  som  medför
effektivitetsproblem  i  en krissituation, samtidigt
som mandatet inte får bli  så omfattande att det kan
ifrågasättas  ur demokratisk  synvinkel.  Regeringen
anför dock i sammanhanget  att  det  aldrig  kan bli
aktuellt   att   överta   exempelvis  kommun-  eller
landstingsstyrelsens  långsiktiga   ansvar  för  att
bereda budget.
Regeringen   anser   att  krisledningsnämnden   om
möjligt bör samråda med  berörd  nämnd  innan beslut
fattas. I vissa fall kan skyndsamhet vara av största
vikt   varför   samråd   inte  är  möjligt.  Det  är
emellertid  väsentligt att  den  nämnd  som  fråntas
verksamhetsområden   eller   delar  därav  skyndsamt
informeras om detta.
Den normala organisationen bör  enligt  regeringen
ta  vid  så  snart det är möjligt. De uppgifter  som
krisledningsnämnden har övertagit från andra nämnder
föreslås därför återgå så snart förhållandena medger
det.   Enligt   lagförslaget    åligger    det    då
krisledningsnämnden  att  fatta  beslut  om  att  de
uppgifter  som  nämnden  har  övertagit skall återgå
till ordinarie nämnd.
Krisledningsnämnden kan enligt  förslaget i likhet
med andra nämnder ges befogenheter inom kommuner och
landstings allmänna kompetensområde  enligt  2  kap.
kommunallagen   eller   enligt  vad  som  följer  av
specialförfattningar.   Krisledningsnämnden    skall
också   i  likhet  med  andra  nämnder  granskas  av
revisorerna.  Även  bestämmelserna  i  3  kap.  5  §
kommunallagen,  som  innebär en spärr mot att en och
samma nämnd hanterar svårförenliga  uppgifter, avses
omfatta krisledningsnämnden.
Enligt       regeringens       förslag      träder
krisledningsnämnden i funktion först  i  samband med
den  extraordinära  händelsen. Planeringen inför  en
extraordinär händelse  föreslås  vara en uppgift för
den normala organisationen.

Rätt för krisledningsnämndens ordförande att fatta
beslut om när en extraordinär händelse föreligger


Vidare anför regeringen att det i  vissa  lägen  kan
vara  omöjligt  att  invänta att krisledningsnämnden
kan samlas och sammanträda  för  att  avgöra  att en
extraordinär  händelse föreligger. Så kan exempelvis
vara fallet när  händelser  av  det  aktuella slaget
uppstår  utanför  kontorstid.  Mot bakgrund  av  att
nämnden  föreslås  få omfattande beslutsbefogenheter
och  den  generella vikten  av  förutsebarhet  anser
regeringen  att  det av lagen tydligt bör framgå vem
som  har rätt att låta  nämnden  träda  i  funktion.
Därför  föreslår regeringen att denna befogenhet ges
ordföranden.  Vice ordföranden ges också motsvarande
befogenheter om ordföranden har förhinder.


Rätt för krisledningsnämndens ordförande att utan
delegering från nämnden fatta brådskande beslut


Regeringen   föreslår    att    krisledningsnämndens
ordförande skall få rätt att fatta brådskande beslut
utan   att   nämnden  i  förväg  i  reglemente   ger
ordföranden  denna   befogenhet.   Vice  ordföranden
föreslås få motsvarande befogenhet vid  ordförandens
förfall.  Befogenheten  att fatta brådskande  beslut
upphör   dock   då   nämnden   hunnit   samlas   och
sammanträda. Redan fattade beslut  skall  då anmälas
till nämnden.


Krisledningsnämndens beslut skall anmälas till
fullmäktige


Enligt        regeringens        förslag       skall
krisledningsnämndens beslut anmälas till fullmäktige
vid närmast följande fullmäktigesammanträde.  Syftet
med  detta  anges  vara  att  fullmäktige  skall  få
information om krisledningsnämndens aktivitet och om
krisens  förlopp.  På  detta  sätt  får  fullmäktige
möjlighet    att    utöva    viss    tillsyn    över
krisledningsnämnden.  Regeringen  anför att detta är
viktigt  ur  kommunaldemokratisk  synvinkel  och  en
förutsättning för krisledningsnämndens  legitimitet.
Enligt förslaget får fullmäktige avgöra omfattningen
och formen för denna återrapportering.


Fullmäktige kan besluta att krisledningsnämndens
verksamhet skall upphöra


För   att   skapa   en   yttersta   spärr   mot  att
krisledningsnämnden   missbrukar  sina  befogenheter
föreslås att fullmäktige  skall  kunna  besluta  att
nämndens  verksamhet  skall upphöra. Fullmäktige kan
också   enligt  förslaget   besluta   att   krisled-
ningsnämndens  verksamhet  skall  upphöra därför att
fullmäktige bedömer att förhållandena  är sådana att
nämndens  uppgifter  bör  återgå  till  de ordinarie
nämnderna.  Den  normala organisationen tar  således
över vid ett sådant beslut.


Överklagande av krisledningsnämndens beslut


Krisledningsnämndens      beslut      att     överta
verksamhetsansvar och beslutskompetens  skall enligt
förslaget    kunna   överklagas   enligt   10   kap.
kommunallagen.   En  sådan  prövning  kan  innefatta
frågan om en extraordinär  händelse  är  för handen.
Andra   beslut   som   nämnden  fattar  skall  kunna
överklagas     genom    förvaltningsbesvär     eller
laglighetsprövning   enligt   bestämmelser   i   den
aktuella lagstiftningen.

Motionen

I  motion  2002/03:K1 av Gustav Fridolin (mp) anförs
att Miljöpartiet  i stort sett delar bedömningen vad
gäller  behovet av en  övergripande  nämnd  som  vid
extraordinära  händelser kan agera snabbt. I och med
att nämnden ges  befogenheter  att överta hela eller
delar av övriga nämnders verksamhetsområden, samt då
fråga är om extraordinära händelser  som  kan  kräva
snabba  beslut  och  åtgärder,  är  det  dock enligt
motionären   ett   oundgängligt  krav  att  nämndens
sammansättning är sådan  att samtliga partier som är
representerade i kommun- eller landstingsfullmäktige
tilldelas  ledamotsplatser   i  krisledningsnämnden.
Utan ett uttryckligt krav på att  samtliga partier i
fullmäktige skall vara representerade  kan det t.ex.
hända   att   en   krisledningsnämnd,   som   saknar
representation   från   ett   visst  parti,  övertar
verksamhetsområden från en nämnd där partiet i fråga
har ledamotsrepresentation, vilket  inte  kan  sägas
vara demokratiskt tillfredsställande. Detta bör  ges
regeringen till känna.

Utskottets ställningstagande

Utskottet  delar  regeringens  bedömning  vad gäller
behovet av ett särskilt krisledningsorgan i kommuner
och  landsting  som  kan  agera  snabbt och som  har
befogenhet   att   vidta  nödvändiga  åtgärder   vid
extraordinära händelser.

I motion 2002/03:K1  framförs krav på att samtliga
partier  som  är  representerade   i  kommun-  eller
landstingsfullmäktige         skall        tilldelas
ledamotsplatser   i   krisledningsnämnden.    Enligt
gällande  ordning  får  fullmäktige  i  kommuner och
landsting   själva  bestämma  antalet  ledamöter   i
nämnderna. Det  enda krav som finns är att det måste
finnas minst fem ledamöter i styrelsen. Detta följer
av 6 kap. 9 § första  stycket kommunallagen, och bör
enligt utskottets mening  ses  mot  bakgrund  av den
grundlagsfästa  principen  om kommunal självstyrelse
som   också  har  skrivits  in  i   1   kap.   1   §
kommunallagen.
Utskottet  vill  understryka vikten av att partier
som    är    representerade    i    kommun-    eller
landstingsfullmäktige  inte  otillbörligt missgynnas
vid tilldelning av ledamots- och  ersättarplatser  i
de krisledningsnämnder som skall inrättas. Detta kan
undvikas,  exempelvis  genom  att tillse att partier
med    representation    i   nämnder   från    vilka
krisledningsnämnden  får  överta  verksamhetsområden
eller    delar    därav   också   representeras    i
krisledningsnämnden.
Hänsyn   till   principen    om    den   kommunala
självstyrelsen talar emellertid med styrka  mot  att
lagstiftaren ingriper i kommunernas och landstingens
rätt    att    själva   avgöra   hur   platserna   i
krisledningsnämnden  skall  fördelas. Ett ingrepp av
detta slag kan enligt utskottets mening vara befogat
endast  om  det framstår som oundgängligen  påkallat
för att förhindra  att  partier med representation i
fullmäktige otillbörligt  missgynnas  på nu aktuellt
sätt.  Vid  angivna förhållanden kan utskottet  inte
finna att tillräckligt  starka  skäl  har framkommit
för   att   nu   göra   ingrepp  i  kommunernas  och
landstingens rätt att själva  avgöra hur platserna i
krisledningsnämnden skall fördelas.  Därmed avstyrks
motion 2002/03:K1.
Utskottet,  som även i övrigt delar  regeringens
bedömning  beträffande   dessa  frågor,  tillstryker
regeringens förslag till 3-7 §§ i förslaget till lag
om extraordinära händelser  i  fredstid hos kommuner
och landsting.

Bistånd mellan kommuner och
landsting

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag att
kommuner  och landsting på begäran  skall  få
bistå annan  kommun eller annat landsting som
drabbats av en  extraordinär händelse. Vidare
tillstyrker utskottet  regeringens förslag om
rätt för en kommun eller  ett  landsting  som
lämnat   sådant   bistånd   att   få   skälig
ersättning  av den kommun eller det landsting
som mottagit biståndet. Utskottet tillstyrker
också en av regeringen  föreslagen  ändring i
hälso- och sjukvårdslagen som gör det möjligt
för  en  kommun  eller ett landsting att  med
hälso- och sjukvårdsresurser  bistå  en annan
kommun eller ett annat landsting som drabbats
av   en  extraordinär  händelse.  Vid  sådant
bistånd  skall  personer  som  mottages  från
annan  kommun  eller annat landsting omfattas
av  kommunens och  landstingets  skyldigheter
enligt   denna   lag.  Slutligen  tillstyrker
utskottet  ett förslag  från  regeringen  som
innebär att när en enskilds vistelse i kommun
är föranledd  av  extraordinär händelse skall
den tillfälliga vistelsekommunen ha rätt till
ersättning från kommunen  som drabbats av den
extraordinära händelsen.
Propositionen
Undanröjande av rättsliga hinder för bistånd

Vid   flera  av  de  extraordinära   händelser   som
inträffat   har   enligt   regeringen  kringliggande
kommuner bistått en drabbad kommun med resurser inom
exempelvis räddningstjänst eller  socialtjänst. Även
landsting  har bistått en drabbad kommun  eller  ett
drabbat landsting  med hälso- och sjukvårdsresurser.
Sådant samarbete över  kommun- och landstingsgränser
har  ibland  varit  en  förutsättning  för  att  den
uppkomna   situationen   skall    kunna   bemästras.
Regeringen   påpekar   i   sammanhanget   att    den
principiella utgångspunkten både i kommunallagen och
hälso-  och sjukvårdslagen är att en kommuns och ett
landstings  verksamhet  skall  bedrivas  i  det egna
medlemskollektivets                         intresse
(lokaliseringsprincipen).  Enligt regeringen är  det
därför  nödvändigt  att  undantag  görs  från  denna
princip så att det blir möjligt  att  lämna  bistånd
även till icke-kommunmedlemmar. Det föreslås således
att kommuner och landsting ges rätt att ge bistånd i
viss utsträckning till annan än kommunmedlem vid  en
extraordinär    händelse.   Regeringen   anför   att
förslaget gör det  möjligt  för en kommun att stödja
en annan kommun eller ett landsting  samt  att  även
ett  landsting  ges  möjlighet  att stödja ett annat
landsting eller en kommun. En förutsättning  för att
få lämna bistånd är dock enligt regeringen att detta
begärts   av   en   annan  kommun  eller  ett  annat
landsting.


Biståndsinsatser måste ligga inom den kommunala
kompetensen


I  propositionen  konstateras   att   det   vid   en
extraordinär  händelse  är  svårt att förutse vilket
slags  bistånd  som behövs till  en  drabbad  kommun
eller ett drabbat landsting. Det kan röra sig om att
ställa  egna  resurser   -   såsom  räddningstjänst,
socialtjänst  m.m.  -  till  förfogande.   Även  att
upplåta  lokaler  för  omhändertagande av nödställda
kan  vara nödvändigt. Regeringen  påpekar  dock  att
kommunernas och landstingens biståndsinsatser alltid
måste  ligga  inom  den  kommunala  kompetensen. Som
exempel  anförs  att  en  kommun  inte kan  köpa  in
specialistläkarresurser, men att den väl kan upplåta
ett  äldreboende åt ett landsting som  behöver  fler
sängplatser.  Likaså  kan  ett  landsting t.ex. låta
enskilda bo gratis på ett patienthotell eller stötta
en  kommun  som på grund av krisen  inte  klarar  av
hemsjukvården.


Bistånd i form av hälso- och sjukvård


Det bör enligt regeringen genom  en ändring i hälso-
och sjukvårdslagen  göras  möjligt  för  kommun  och
landsting  att  ställa  hälso- och sjukvårdsresurser
till  förfogande  för  annan   kommun   eller  annat
landsting som drabbats av en extraordinär  händelse.
Förslaget innebär att även den som inte är medlem  i
en kommun eller ett landsting skall behandlas enligt
samma  riktlinjer  som  den egna kommunens eller det
egna  landstingets medlemmar.  Det  leder  till  att
sådana  patienter  skall behandlas på samma sätt som
de egna kommun- eller  landstingsmedlemmarna och att
de som har störst behov  av  vård skall prioriteras.
Om  en situation skulle uppstå  där  det  exempelvis
blir  nödvändigt  att  skriva ut egna patienter från
ett  sjukhus för att bereda  plats  för  akut  vård-
behövande  från ett annat landsting skapas härmed en
rättsligt   grund    för    ett    sådant    beslut.
Krishanteringsresurser  får  dock inte mer permanent
användas  till men för de egna  medlemmarnas  behov.
Huvudregeln  föreslås även fortsättningsvis vara att
kommunens och  landstingets  egna medlemmar i första
hand skall ha nytta av verksamheten.

I propositionen konstateras  att  vissa  landsting
har  särskilda  specialistresurser,  som  t.ex.   de
brännskadekliniker  som  finns  på  några  sjukhus i
landet.  Av  tradition biträder dessutom landstingen
varandra. Enligt riksavtalet för hälso- och sjukvård
skall den som vistas utanför hemlandstinget och blir
i  akut  behov av  sjukvård  beredas  sådan  vård  i
vistelselandstinget  på  hemlandstingets  bekostnad.
Därtill  kommer  att samtliga landsting har beslutat
om utökade valmöjligheter  för  patienter vad gäller
möjligheten att få planerad vård  i  annat landsting
än   hemlandstinget.   Det  föreslås  därför   ingen
geografisk begränsning av rätten att bistå en kommun
eller ett landsting som drabbats.

Ersättning för hjälp till annan kommun


En kommun eller ett landsting  har  enligt förslaget
rätt  till  skälig ersättning av den andra  kommunen
eller landstinget  för  lämnat  bistånd.  Regeringen
anser att bedömningen av vad som kan ses som skäligt
får lösas genom överenskommelse mellan kommuner  och
landsting.

I propositionen konstateras att enligt 2 kap. 2  §
socialtjänstlagen  (2001:453)  har  varje kommun ett
ansvar för att de som vistas i kommunen får det stöd
och den hjälp som de behöver. Regeringen  anför  att
en   vistelsekommun  vid  ett  utdraget  krisförlopp
riskerar  att  drabbas av kostnader för hjälp i form
av t.ex. boende  åt  personer  som har varit tvungna
att   evakueras   från   en  annan  kommun.   Enligt
regeringens  förslag  skall   därför  en  tillfällig
vistelsekommun ha rätt till skälig  ersättning  från
den  kommun som drabbats av en extraordinär händelse
när en  enskilds  vistelse  i  den andra kommunen är
föranledd av de extraordinära förhållandena.

Utskottets ställningstagande

Utskottet    delar    regeringens   bedömning    och
tillstyrker regeringens  förslag  till 8 och 10 §§ i
förslaget  till  lag  om extraordinära  händelser  i
fredstid hos kommuner och landsting samt till ny 4 a
§ i hälso- och sjukvårdslagen.


Bistånd till enskilda som drabbas av
extraordinär händelse


Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens  förslag om
att  kommuner  och  landsting  i samband  med
extraordinära  händelser får lämna  begränsat
ekonomiskt stöd  till en enskild som drabbats
av händelsen.

Propositionen

I propositionen föreslås  att kommuner och landsting
i  samband  med extraordinära  händelser  får  lämna
begränsat  ekonomiskt   stöd  till  en  enskild  som
drabbats av sådan händelse.  Stöd  kan på detta sätt
också  utgå  till  personer  som  annars   inte   är
berättigade  till  bistånd enligt socialtjänstlagen.
Enligt regeringen kan  det  exempelvis handla om att
ge  tillgång till kommunikationsmedel,  t.ex.  taxi,
eller  möjlighet  att  använda  mobiltelefoner i ett
akut  krisläge  då  sedvanlig behovsprövning  enligt
socialtjänstlagen inte  kan avvaktas. Stöd är endast
avsett  att  vara  möjligt  att   lämna   under  den
extraordinära  händelsen. Reparativa stödåtgärder  i
efterhand omfattas inte av förslaget.

Förslaget innebär  en  möjlighet  för kommuner och
landsting  att  frivilligt stödja enskilda.  Det  är
således inte fråga  om  en  rättighet  för  drabbade
enskilda.  Omfattningen  av  ett kommunalt stöd  kan
komma att prövas av domstol genom laglighetsprövning
enligt 10 kap. kommunallagen.  Regeringen  anför att
det  inte  är  möjligt  att  exakt  förutse  i vilka
situationer som det skall vara möjligt att ge  stöd.
Någon   ytterligare  precisering  av  lagtexten  bör
därför inte ske. Det är enligt regeringen en uppgift
för   domstolarna    att    klarlägga   den   exakta
gränsdragningen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet    delar    regeringens   bedömning    och
tillstyrker regeringens förslag till 9 § i förslaget
till lag om extraordinära  händelser  i fredstid hos
kommuner och landsting.

Reservation



Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservation. I rubriken anges inom parentes
vilken punkt i utskottets förslag till
riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.


1. Avslag på propositionen (punkt 1)

av  Per  Unckel (m), Henrik S Järrel (m),  Tobias
Krantz  (fp),   Kerstin   Lundgren  (c),  Hillevi
Engström (m) och Liselott Hagberg (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag  under punkt 1 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen  avslår regeringens förslag  till  lag  om
extraordinära  händelser i fredstid hos kommuner och
landsting  samt  lag   om   ändring   i  hälso-  och
sjukvårdslagen  (1982:763)  och  lag  om  ändring  i
kommunallagen  (1991:900). Därmed bifaller riksdagen
motion 2001/02:K94.

Ställningstagande

Enligt  gällande  lagstiftning  skall  kommuner  och
landsting   upprätta   planer  för  räddningstjänst.
Därutöver skall det inom landsting finnas planer för
sjukvård  i  händelse  av katastrofer  och  liknande
situationer. Vidare skall  det  också  finnas planer
för  hur  samverkan skall ske vid olika katastrofer,
vilket  även  omfattar  olika  former  av  samverkan
mellan olika kommuner och landsting.

Kommuner och landsting är således redan inom ramen
för    nuvarande    organisation    utrustade    med
förutsättningar  för att handha katastrofer av olika
slag,        även       extraordinära        sådana.
Justitieombudsmannen, JO, har påpekat att regeringen
inte  har  lämnat  exempel  på  några  extraordinära
händelser   i    fredstid    som   har   framtvingat
beslutsfattande i strid med kommunallagen, varför JO
avstyrker förslaget.
Inrättandet  av speciella krisledningsnämnder  kan
enligt  vår  mening   enbart  skapa  oklarheter  och
diskussion  om  vilka händelser  som  skall  handhas
genom dessa och som inte kan hanteras inom ramen för
de katastrofplaner  som redan finns hos kommuner och
landsting.
Den   inriktning   som    regeringen    anger    i
propositionen    för    att   förtydliga   begreppet
"extraordinära händelser" kommer inte att underlätta
den kommunala ledningen.  Vi anser att många brister
och problem som uppstår i samband  med  större eller
mindre katastrofer i stor utsträckning torde bero på
att  gällande kommunal lagstiftning inte används  på
ett  optimalt  sätt.  Att  i  detta  läge  tunna  ut
styrelsens  roll  och  ersätta  den med en speciellt
vald  nämnd som endast skall träda  i  funktion  och
sammanträda   när   en  ospecificerad  krissituation
uppstått är inte ändamålsenligt.
Vissa delar av regeringens  förslag är dock enligt
vår  mening  intressanta  och bör  bli  föremål  för
fortsatta   överväganden.   Detta    gäller    bl.a.
införandet   av   en   möjlighet  för  kommuner  och
landsting   att  ekonomiskt   bistå   varandra   vid
händelser  av   det   aktuella   slaget.   Vi  anser
emellertid  att  fortsatta  överväganden  bör ske  i
samband    med    den    pågående    översynen    av
räddningstjänstlagstiftningen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag


Propositionen

I proposition 2001/02:184 förelås att riksdagen
antar regeringens förslag till

1.  lag  om extraordinära händelser i fredstid hos
kommuner och landsting,
2. lag om  ändring  i  hälso-  och  sjukvårdslagen
(1982:763),
3. lag om ändring i kommunallagen (1991:900).
Följdmotioner


2001/02:K94 av Per Unckel m.fl. (m):

Riksdagen    beslutar    att    avslå    proposition
2001/02:184.

2002/03:K1 av Gustav Fridolin (mp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad  i  motionen  anförs  om sammansättningen  i  de
föreslagna krisledningsnämnderna.


Bilaga 2

Regeringens lagförslag



1. Förslag till lag om extraordinära
händelser i fredstid hos kommuner
och landsting


2. Förslag till lag om ändring i
hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)


3. Förslag till lag om ändring i
kommunallagen (1991:900)