Justitieutskottets betänkande

2002/03:JUU18

Ändringar i Schengenkonventionen m.m.

---

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens
proposition 2002/03:66 om Sveriges antagande av
beslut om ändring av artikel 40.1 och 40.7 i
Schengenkonventionen samt ändring i lagen (2000:343)
om internationellt polisiärt samarbete jämte en i
ärendet väckt motion.
I propositionen föreslås att riksdagen skall
godkänna det inom Europeiska unionen upprättade
utkastet till beslut om ändring av artikel 40.1 och
40.7 i Schengenkonventionen. Följdändringar föreslås
i 4 § lagen om internationellt polisiärt samarbete.
Förslaget innebär, till skillnad från vad som gäller
nu, att en person som inte är misstänkt för brott i
vissa fall skall kunna bli föremål för
gränsöverskridande polisövervakning. Detta skall
gälla om det är nödvändigt för en pågående brottsut-
redning och det finns starka skäl att anta att
åtgärden kan medverka till att identifiera eller
spåra en misstänkt gärningsman. Därutöver föreslås
en utvidgning av listan över de brott för vilka
gränsöverskridande övervakning av en misstänkt
gärningsman i brådskande fall får ske utan samtycke.
Lagändringen föreslås träda i kraft den dag
regeringen bestämmer.
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens
förslag.
I ärendet finns en reservation.
Vid riksdagens beslut bör 10 kap. 5 § fjärde
stycket regeringsformen tillämpas.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Godkännande av ändring i Schengenkonventionen

Riksdagen godkänner det i bilaga 3 intagna
utkastet till beslut om ändring av artikel 40.1 och
40.7 i konventionen om tillämpning av
Schengenavtalet av den 14 juni 1985 om gradvis
avskaffande av kontroller vid de gemensamma
gränserna. Riksdagen antar vidare regeringens
förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om
internationellt polisiärt samarbete. Därmed bifaller
riksdagen proposition 2002/03:66 och avslår motion
2002/03:Ju10.
Reservation (mp)

Stockholm den den 27 maj 2003

På justitieutskottets vägnar

Johan Pehrson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan
Pehrson (fp), Susanne Eberstein (s), Margareta
Sandgren (s), Beatrice Ask (m), Lennart Nilsson (s),
Helena Zakariasén (s), Ragnwi Marcelind (kd),
Elisebeht Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Johan
Linander (c), Göran Norlander (s), Joe Frans (s),
Leif Björnlod (mp), Kerstin Andersson (s), Hillevi
Engström (m), Karin Granbom (fp) och Rolf Olsson
(v).

2002/03

JuU18

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I juli 2001 tog Belgien, Spanien och Frankrike ett
initiativ till förslag till beslut om ändring av
artikel 40.1 och 40.7 i konventionen av den 19 juni
1990 om tillämpning av Schengenavtalet av den 14
juni 1985 om gradvis avskaffande av kontroller vid
de gemensamma gränserna (Schengenkonventionen).
Ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor
uppnådde vid sitt möte den 13 juni 2002 en politisk
överenskommelse om innehållet i beslutet. Sverige
och fyra andra medlemsstater anmälde att beslutet
förutsätter godkännande av dess parlament
(parlamentsreservation), och beslutet kunde därför
inte antas vid detta tillfälle. Beslutet kan antas
först när parlamentsreservationerna har hävts.
Europaparlamentet har yttrat sig över förslaget
(A5-0078/2002).
Inom Justitiedepartementet har utarbetats en
promemoria, Sveriges antagande av beslut om ändring
av artikel 40.1 och 40.7 i Schengenkonventionen och
ändring i lagen (2000:343) om internationellt
polisiärt samarbete. Promemorian har
remissbehandlats.
Lagrådet har yttrat sig över lagförslaget och
därvid haft vissa synpunkter på lagtextens
utformning. Regeringen har följt Lagrådets förslag.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner det
inom Europeiska unionen upprättade utkastet till
beslut om ändring av artikel 40.1 och 40.7 i
Schengenkonventionen. För att Sverige fullt ut skall
uppfylla de krav som föranleds av beslutet krävs
vissa ändringar i 4 § lagen (2000:343) om
internationellt polisiärt samarbete, som reglerar
gränsöverskridande övervakning. Det föreslås därför
att sådan gränsöverskridande övervakning som i dag
endast kan ske av en person som är misstänkt för
brott som kan föranleda utlämning skall utvidgas
till att även omfatta andra personer, om det är
nödvändigt för den pågående brottsutredningen och
det finns starka skäl att anta att åtgärden kan med-
verka till att identifiera eller spåra en misstänkt
gärningsman. Därutöver föreslås en utvidgning av
listan över de brott för vilka gränsöverskridande
övervakning av en misstänkt gärningsman i brådskande
fall får ske utan samtycke. Lagändringarna föreslås
träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Utskottets överväganden

Godkännande av ändring i
Schengenkonventionen m.m.

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller
propositionen.
Jämför reservation (mp).

Gällande regler

Frågan om fortsatt övervakning över gräns regleras i
artikel 40 i Schengenkonventionen. Den situationen
som avses är att polisen eller annan behörig
myndighet i en Schengenstat som ett led i en
pågående brottsutredning övervakar en person som är
misstänkt för ett brott som kan föranleda utlämning
och den personen beger sig in på en annan
Schengenstats (mottagande stat) territorium.
Enligt artikel 40.1 är huvudregeln vid fortsatt
övervakning att samtycke till övervakning in på den
mottagande statens territorium skall inhämtas i
förväg, innan gränsen överskrids. Begäran skall
ställas till en av varje land särskilt utsedd
centralmyndighet. Det brott som föranlett den
fortsatta övervakningen skall vara ett brott som kan
föranleda utlämning.
Vid synnerlig brådska kan enligt artikel 40.2
övervakningen fortsätta över gränsen till mottagande
stat utan samtycke. I sådana fall skall den
mottagande staten kontaktas senast i samband med
gränsöverskridandet. Om tillstånd till övervakningen
inte ges inom fem timmar skall övervakningen
avbrytas. Gränsöverskridande övervakning utan
föregående samtycke är emellertid endast tillåten i
samband med utredning av vissa särskilt grova brott,
som finns uppräknade i artikel 40.7. De brott som
anges är mord, dråp, våldtäkt, mordbrand, penning-
förfalskning, grov stöld och grovt häleri,
utpressning, människorov och tagande av gisslan,
olaglig människohandel, olaglig handel med narkotika
och psykotropa ämnen, brott mot lagbestämmelser
angående vapen och sprängämnen, ödeläggelse genom
användande av sprängämnen samt olaglig transport av
giftigt och skadligt avfall.
Dessutom gäller enligt artikel 40.3 en rad
särskilda förutsättningar under vilka fortsatt
övervakning får ske på den mottagande statens terri-
torium, bl.a. har den mottagande staten rätt att
meddela instruktioner som de övervakande polismännen
skall rätta sig efter. Vidare gäller att all
övervakning in på ett annat lands territorium skall
ske med iakttagande av den mottagande statens lagar
och de övriga villkor som mottagande stats
myndigheter ställer upp. Det är inte tillåtet för de
övervakande polismännen att gripa eller omhänderta
den övervakade eller utsätta denne för
identitetskontroll på den mottagande statens område.
Den svenska polisens befogenheter att i Sverige
genomföra övervakning samt att använda tvångsmedel
regleras i lag, huvudsakligen i rättegångsbalken och
polislagen (1984:387). I rättegångsbalken finns
regler om polisens brottsutredande verksamhet i
samband med förundersökning. När det inte pågår en
förundersökning är vissa allmänna regler i
polislagen tillämpliga. Den övervakning som avses i
artikel 40 i Schengenkonventionen förutsätter att
det föreligger misstanke om ett konkret brott och
att det är den misstänkte gärningsmannen som överva-
kas. Utredningen befinner sig då enligt svenskt syn-
sätt på förundersökningsstadiet.
Lagen (2000:343) om internationellt polisiärt
samarbete innehåller de huvudsakliga
författningsbestämmelser som var nödvändiga för att
genomföra artikel 40 i Schengenkonventionen i svensk
rätt. I 4 § ges bestämmelser om gränsöverskridande
övervakning. Enligt 15 § är det Rikspolisstyrelsen,
eller den polismyndighet som Rikspolisstyrelsen i
det enskilda fallet bestämmer, som beslutar om
gränsöverskridande övervakning in på svenskt
territorium. Framställning från en utländsk myn-
dighet om gränsöverskridande övervakning in på
svenskt territorium skall göras hos
Rikspolisstyrelsen. Andra kontakter med anledning av
gränsöverskridande övervakning in på svenskt
territorium skall ske direkt mellan de utländska
tjänstemännen och berörda svenska polismyndigheter.

Regeringens förslag

Utkastet till beslut om ändring av artikel 40.1 i
Schengenkonventionen innebär att personkretsen som
får övervakas in på en annan stats territorium
utökas. För närvarande omfattas endast personer som
är misstänkta för brott som kan medföra utlämning.
Enligt utkastet till beslut omfattar bestämmelsen
även andra personer som det finns betydande skäl att
anta kan medverka till att identifiera eller spåra
en person som är misstänkt för brott som kan medföra
utlämning. En förutsättning är att övervakningen
utgör en nödvändig del i förundersökningen.

Den föreslagna ändringen av artikel 40.7 innebär
en utökning av listan över straffbara handlingar som
ger möjlighet till fortsatt övervakning över gräns
även om ett förhandsgodkännande från den berörda
staten inte hunnit inhämtas. De ytterligare
straffbara gärningar som föreslås omfattas är grovt
bedrägeri, människosmuggling, penningtvätt, olaglig
handel med nukleära och radioaktiva ämnen,
deltagande i kriminell organisation[1] samt
terroristbrott[2]. Därutöver föreslås att vissa
brottsbenämningar ändras. Möjligheten till fortsatt
övervakning över gräns utan förhandsgodkännande
enligt artikel 40.7 kommer liksom tidigare endast
att kunna ske av personer som själva är misstänkta
för brott. Den utvidgade personkretsen i artikel
40.1 påverkar inte detta förhållande.
Regeringen föreslår vidare ett nytt stycke i 4 §
lagen (2000:343) om internationellt polisiärt
samarbete som innebär att personkretsen som kan bli
föremål för gränsöverskridande övervakning utökas.
Den utökade personkretsen avser personer som inte är
misstänkta för brott som kan leda till utlämning,
när övervakning av en sådan person är en nödvändig
del i en utredning och det finns starka skäl att
anta att åtgärden kan medverka till att identifiera
eller spåra en misstänkt gärningsman.

Brottskatalogen i 4 § utvidgas i fråga om
gränsöverskridande övervakning utan föregående
samtycke, om saken är så brådskande att sam-
tycke inte kan inhämtas i förväg, och vissa
brottsrubriceringar ändras i enlighet med
utkastet till beslut om ändring av artikel 40.7
i Schengenkonventionen. Vidare anges
uttryckligen att gränsöverskridande övervakning
utan föregående samtycke endast får ske beträf-
fande en misstänkt gärningsman.

Utskottets ställningstaganden

I motion Ju10 (mp) yrkas avslag på propositionen.
Motionärerna anför att den internationella
brottsligheten visserligen kräver polisiärt
samarbete över gränser men att detta samarbete borde
bedrivas mellanstatligt. Mot den bakgrunden yrkas
avslag på propositionen. Motionärerna har också
synpunkter på enskildheter i de föreslagna
bestämmelserna.

I propositionen anför regeringen att syftet med
utkastet till beslut om ändringar av artikel 40.1
och 40.7 är att förbättra möjligheten att utreda
gränsöverskridande brottslighet. Enligt regeringen
ger förslaget sammantaget ett operativt mervärde för
polisen i dess brottsbekämpande arbete som väl
motiverar den relativt begränsade
integritetskränkning som ligger i den utökade
möjligheten att använda gränsöverskridande
övervakning. Därmed likställs också nationella och
gränsöverskridande utredningar. Regeringen
understryker även att, i de fall fara i dröjsmål
föreligger, listan över straffbara handlingar för
vilka förhandsgodkännande inte behöver inhämtas
endast får åberopas gentemot personer misstänkta för
brott. Dessutom kan övervakningen alltid avbrytas om
en behörig svensk myndighet begär det. Regeringen
anser av dessa skäl att Sverige bör verka för att
beslutet antas (prop. s. 12).
De föreslagna ändringarna i 4 § lagen om
internationellt polisiärt samarbete följer av de
föreslagna ändringarna i Schengenkonventionen.
Utskottet finner inte anledning till någon annan
bedömning än regeringen. Utskottet tillstyrker
propositionen och avstyrker motion Ju10.
Vidare bör noteras att gränsöverskridande
övervakning sker inom ramen för en brottsutredning
som pågår i en främmande stat och riktar sig mot den
som misstänks för delaktighet i brott som
utredningen avser. Övervakningen kan komma att
innefatta myndighetsutövning i Sverige (bet.
1999/2000:Ju17 s. 27 f). Det nu aktuella utkastet
till beslut innebär alltså att viss
myndighetsutövning överlåts till främmande stat. För
att överlåta myndighetsutövning till främmande stat
krävs att riksdagen beslutar därom på det sätt som
anges i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen,
dvs. med tre fjärdedels majoritet eller i den
ordning som stadgas för ändring av grundlag.

**FOOTNOTES**
[1]: Enligt bestämmelserna i rådets gemensamma åtgärd 98/733/RIF av den
21 december 1998 om att göra deltagande i kriminell organisation i
Europeiska unionens medlemsstater till ett brott (se skr. 1998/99:60 s.
265).
[2]: Enligt rådets rambeslut 2002/475/RIF av den 13 juni 2002 om
bekämpande av terrorism (se prop. 2001/02:135, bet. 2001/02:Ju22 samt
prop. 2002/03:38 och bet. 2002/03:Ju12).
Reservation

Godkännande av ändring i Schengenkonventionen
m.m.

av Leif Björnlod (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag borde ha följande
lydelse:

Riksdagen avslår proposition 2002/03:66. Därmed
bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju10.

Ställningstagande

Schengensamarbetet påstås bidra till att förverkliga
den fria rörligheten för personer i och med att den
förhindrar att internationell brottslighet drar
nytta av att personkontrollen vid nationsgränserna
mellan Schengenstaterna har upphört. Tanken kan te
sig god och verksamheten behjärtansvärd med hänsyn
till behovet av att motverka gränsöverskridande
brottslighet. Jag anser dock att Schengensamarbetet
innefattar komponenter som inger betänkligheter vad
gäller det nationella självbestämmandet,
rättssäkerheten, individens integritet och insyn och
öppenhet i den polisiära verksamheten. För att
bekämpa den internationella brottsligheten krävs
visserligen polisiärt samarbete över gränser, men
detta samarbete skall enligt min mening bedrivas
mellanstatligt.

Den föreslagna ändringen i artikel 40.1 i
Schengenkonventionen innebär att den redan
existerande möjligheten att bedriva
gränsöverskridande spaning mot misstänkta skall
omfatta även icke misstänkta. Den personkrets som
kan komma att bli föremål för gränsöverskridande
spaning är inte närmare definierad i
ändringsförslaget. Enligt min mening är den krets
som kan komma att omfattas av bestämmelsen alltför
vid och oklar. Jag delar inte heller regeringens
uppfattning att polisiär övervakning av icke
misstänkta utgör en relativt begränsad
integritetskränkning.
När det gäller ändringen av artikel 40.7 anser jag
att bestämmelsen inte bör omfatta gärningar som
faller under rådets rambeslut om bekämpning av
terroristbrott. Anledning är främst att rambeslutet
om terrorism och den svenska följdlagstiftningen
innehåller oklarheter och svåra
gränsdragningsproblem. Rambeslutet är inte av sådan
kvalitet att det bör läggas till grund för
gränsöverskridande polisiär verksamhet. En följd av
detta ställningstagande är att också de föreslagna
ändringarna i lagen om internationellt polisiärt
samarbete bör avslås.
På grund av vad jag ovan anfört anser jag att
regeringens proposition bör avslås.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2002/03:66 har regeringen
(Justitiedepartementet) föreslagit att riksdagen

1. godkänner det inom Europeiska unionen upprättade
utkastet till beslut om ändring i artikel 40.1
och 40.7 i konventionen om tillämpning av
Schengenavtalet av den 14 juni 1985 om gradvis
avskaffande av kontroller vid de gemensamma
gränserna,
2.
3. antar regeringens förslag till lag om ändring i
lagen (2000:343) om internationellt polisiärt
samarbete.
4.

Följdmotion

2002/03:Ju10 av Leif Björnlod m.fl. (mp):

Riksdagen avslår proposition 2002/03:66 Sveriges
antagande av beslut om ändring av artikel 40.1 och
40.7 i Schengenkonventionen samt ändring
i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt sam-
arbete.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Förslag till lag om ändring i lagen
(2000:343) om internationellt
polisiärt samarbete

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2000:343) om
internationellt polisiärt samarbete skall ha
följande lydelse.
-----------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
-----------------------------------------------------

4 §
Om det i en stat som avses med bestämmelsen i 1 §
första stycket pågår en utredning om ett brott som
kan föranleda utlämning, får utländska tjänstemän
fortsätta en i sin stat påbörjad övervakning av en
misstänkt gärningsman in på svenskt territorium, om
en behörig svensk myndighet samtycker till det.
-----------------------------------------------------
Under de
förutsättningar som anges
i första stycket får
sådan fortsatt
övervakning även ske be-
träffande en annan person
än en misstänkt
gärningsman, om det är
nödvändigt för den pågå-
ende utredningen och det
finns starka skäl att
anta att åtgärden kan
medverka till att
identifiera eller spåra
en misstänkt gärningsman.
-----------------------------------------------------
Övervakningen får ske Övervakningen av en
utan föregående samtycke, misstänkt gärningsman får
om saken är så brådskande ske utan föregående
att samtycke inte kan samtycke, om saken är så
inhämtas i förväg och den brådskande att samtycke
utländska utredningen inte kan inhämtas i
avser misstanke om sådana förväg och den utländska
brott som sägs i artikel utredningen avser miss-
40.7 i Schengenkonventio- tanke om sådana brott som
nen, nämligen mord, dråp, sägs i artikel 40.7 i
våldtäkt, mordbrand, Schengenkonventionen,
penningförfalskning, grov nämligen mord, dråp,
stöld och grovt häleri, grovt sexualbrott,
utpressning, människorov mordbrand, penning-
och tagande av gisslan, förfalskning och
olaglig människohandel, förfalskning av
olaglig handel med betalningsmedel, grov
narkotika och psykotropa stöld, grovt häleri, pen-
ämnen, brott mot ningtvätt, grovt bedrä-
lagbestämmelser angående geri, utpressning,
vapen och sprängämnen, människorov och tagande
ödeläggelse genom av gisslan, olaglig
användande av sprängämnen människohandel,
samt olaglig transport av människosmuggling,
giftigt och skadligt olaglig handel med
avfall. För att narkotika och psykotropa
övervakningen skall få ämnen, brott mot lag-
ske utan föregående bestämmelser angående
samtycke krävs också att vapen och sprängämnen,
överskridandet av gränsen ödeläggelse genom
i samband med användande av sprängäm-
övervakningen anmäls till nen, olaglig transport av
en behörig svensk giftigt och skadligt
myndighet så snart det avfall, olaglig handel
kan ske, och att den med nukleära och
utländska myndigheten radioaktiva ämnen, sådan
utan dröjsmål begär brottslighet som avses i
bistånd i utredningen. rådets gemensamma åtgärd
98/733/RIF av den 21
december 1998 om att göra
deltagande i en kriminell
organisation i Europeiska
unionens medlemsstater
till ett brott samt
terroristbrott enligt
rådets rambeslut
2002/475/RIF av den 13
juni 2002 om bekämpande
av terrorism. För att
övervakningen skall få
ske utan föregående
samtycke krävs också att
överskridandet av gränsen
i samband med
övervakningen anmäls till
en behörig svensk
myndighet så snart det
kan ske, och att den
utländska myndigheten
utan dröjsmål begär
bistånd i utredningen.
-----------------------------------------------------
Övervakningen skall Övervakningen skall
genast upphöra om en genast upphöra om en
behörig svensk myndighet behörig svensk myndighet
begär det. Övervakning begär det. Övervakning
som sägs i andra stycket som sägs i tredje stycket
skall även upphöra om skall även upphöra om
samtycke inte har lämnats samtycke inte har lämnats
inom fem timmar från inom fem timmar från
gränsöverskridandet. gränsöverskridandet.
-----------------------------------------------------

Denna lag träder i kraft den dag regeringen
bestämmer.

Bilaga 3

Utkast till rådets beslut om ändring av
bestämmelserna i artikel 40.1 och 40.7 i
konventionen om tillämpning av
Schengenavtalet av den 14 juni 1985 om
gradvis avskaffande av kontroller vid de
gemensamma gränserna