Justitieutskottets betänkande

2002/03:JUU15

Godkännande av rambeslut om frysning

---

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens
proposition 2002/03:67 om Sveriges antagande av
rambeslut om verkställighet i Europeiska unionen av
beslut om frysning av egendom eller bevismaterial
jämte en i ärendet väckt motion.
I propositionen föreslås att riksdagen skall
godkänna det i propositionen intagna utkastet till
rambeslut om verkställighet i Europeiska unionen av
beslut om frysning av egendom eller bevismaterial.
Rambeslutet innehåller bestämmelser som syftar till
att säkerställa beslut om förverkande av egendom
eller tillgången till bevismaterial (dvs. vad som i
svensk rätt motsvaras av kvarstad och beslag).
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens
förslag.
I ärendet finns en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Godkännande av rambeslut om verkställighet i
Europeiska unionen av beslut om frysning av
egendom eller bevismaterial

Riksdagen godkänner det i bilaga 2 intagna
utkastet till rambeslut om verkställighet i
Europeiska unionen av beslut om frysning av
egendom eller bevismaterial samt avslår motion
2002/03:Ju6. Därmed bifaller riksdagen
proposition 2002/03:67.
Reservation (m)

Stockholm den 29 april 2003

På justitieutskottets vägnar

Susanne Eberstein

Följande ledamöter har deltagit i beslutet:
Susanne Eberstein (s), Alice Åström (v), Margareta
Sandgren (s), Beatrice Ask (m), Lennart Nilsson (s),
Helena Zakariasén (s), Elisebeht Markström (s),
Jeppe Johnsson (m), Yilmaz Kerimo (s), Torkild
Strandberg (fp), Johan Linander (c), Göran Norlander
(s), Cecilia Magnusson (m), Leif Björnlod (mp),
Kerstin Andersson (s), Karin Granbom (fp) och Peter
Althin (kd).

2002/03

JuU15

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Vid Europeiska rådets möte 1999 i Tammerfors
betonades att principen om ömsesidigt erkännande av
varandras rättsliga avgöranden skulle bli en
hörnsten i det straffrättsliga samarbetet inom
unionen. Denna princip - dvs. att medlemsstaterna
inte skall ifrågasätta varandras rättsliga
avgöranden - skulle avse såväl domar som andra
beslut fattade av rättsliga myndigheter. Beträffande
beslut som föregår en rättegång angavs särskilt de
beslut som gör det möjligt för de behöriga
myndigheterna att snabbt säkra bevismaterial och
beslagta tillgångar. Enligt slutsatserna skulle
rådet och kommissionen anta ett åtgärdsprogram för
att genomföra principen om ömsesidigt erkännande.

Ett åtgärdsprogram med denna inriktning antogs av
ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor (EGT
C 12, 15.1.2001, s. 10). Programmet innehåller en
rad olika åtgärder som skall vidtas på det
straffrättsliga området för att genomföra principen
om ömsesidigt erkännande. I åtgärdsprogrammet gavs
högsta prioritet åt att ta fram ett instrument som
gäller erkännande och verkställighet av beslut om
frysning av egendom eller bevismaterial.
Frankrike, Sverige och Belgien tog initiativ till
ett utkast till rambeslut om verkställighet av
beslut om frysning av egendom eller bevismaterial
(EGT C 75, 7.3.2001, s. 3). En faktapromemoria har
upprättats över utkastet till rambeslutet
(2000/01:FPM 149).
Vid ministerrådets för rättsliga och inrikes
frågor möte den 28 februari 2002 nåddes en
principöverenskommelse om innehållet i rambeslutet.
Överenskommelsen avser ett utkast till rambeslut som
i väsentliga delar skiljer sig från det ursprungliga
förslaget.
Europaparlamentet yttrade sig den 11 juli 2001
över förslaget till utkast till rambeslut (A5-
0274/2001 slutlig). Den 3 april 2002 uppmanade rådet
på nytt parlamentet att yttra sig; nu över det
reviderade förslaget till rambeslut som
framförhandlats inom rådet. Den 11 juni 2002
godkände parlamentet i ett yttrande det reviderade
förslaget (A5-0172/2002 slutlig). Vad som återstår
att behandla är datumet för rambeslutets
genomförande.

Regeringen har under förhandlingsarbetet fortlöpande
informerat och samrått med riksdagen. Sålunda
sammanträffade representanter för regeringen med
justitieutskottet samt utskottets EU-grupp vid flera
tillfällen. Vidare har justitieministern redogjort
för förhandlingsarbetet och den svenska positionen
vid tre sammanträden i EU-nämnden under perioden
oktober 2001 - februari 2002.

Till grund för regeringens förslag ligger ett inom
Justitiedepartementet utarbetat förslag till
proposition som Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt,
Stockholms tingsrätt, Malmö tingsrätt,
Justitiekanslern, Riksåklagaren,
Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen,
Riksskatteverket, Tullverket, Kustbevakningen,
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet,
Sveriges advokatsamfund och Sveriges domareförbund
beretts tillfälle att lämna synpunkter på.

Den svenska versionen av utkastet till rambeslut
liksom ett utkast till det intyg som skall utgöra
bilaga till rambeslutet finns i bilaga 2.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner det
inom Europeiska unionen upprättade utkastet till
rambeslut om verkställighet av beslut om frysning av
egendom eller bevismaterial. Rambeslutet innehåller
bestämmelser som syftar till att säkerställa beslut
om förverkande av egendom eller tillgången till
bevismaterial (dvs. vad som i svensk rätt motsvaras
av kvarstad och beslag). Rambeslutet medför att det
internationella rättsliga samarbetet förstärks vid
pågående brottsutredningar där egendom eller
bevismaterial finns utomlands.

Bestämmelserna i rambeslutet innebär att beslut
som fattas i den medlemsstat där förundersökningen
pågår (utfärdande stat) skall erkännas och
verkställas av den medlemsstat där egendomen eller
bevismaterialet finns (verkställande stat) utan att
något nytt beslut behöver fattas av den
verkställande staten. Syftet är att snabbt hindra
att egendomen förstörs eller försvinner. Egendomen
eller bevismaterialet skall "frysas" i avvaktan på
att den verkställande staten har beslutat om
bevismaterialet kan överlämnas till den utfärdande
staten eller till dess att egendomen har förverkats
och detta beslut har verkställts.
Det datum då medlemsstaterna skall ha genomfört
bestämmelserna i rambeslutet är ännu inte bestämt. I
propositionen redovisar regeringen den lagstiftning
och övrig reglering som rambeslutet kräver. Förslag
till lagstiftning som riksdagen har att ta ställning
till läggs dock inte fram i propositionen.
Regeringen avser att återkomma till riksdagen med
sådana förslag vid ett senare tillfälle.

Utskottets överväganden

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner
utkastet till rambeslut om verkställighet i
Europeiska unionen av beslut om frysning av
egendom eller bevismaterial och avslår
motionen.
Jämför reservation (m).

Rambeslutet innehåller bestämmelser om
verkställighet inom Europeiska unionen av beslut om
frysning av egendom eller bevismaterial. Rambeslutet
syftar till att reglera rättsligt samarbete mellan
rättsliga myndigheter i den utfärdande staten (den
stat där förundersökning pågår och vars behöriga
myndighet fattar ett beslut om frysning) och den
verkställande staten (den stat där egendomen finns
och frysningsbeslutet skall verkställas) i samband
med ett beslut om frysning i ett straffrättsligt
förfarande (artikel 1). Med rättsliga myndigheter
avses huvudsakligen åklagare och domstolar.
Bestämmelserna innebär att beslut som fattas i den
utfärdande staten skall erkännas och verkställas av
den verkställande staten utan att något nytt beslut
behöver fattas av den verkställande staten. Denna
ordning bygger på att rättsliga myndigheter i
medlemsstaterna erkänner varandras bedömningar och
beslut - principen om ömsesidigt erkännande av
rättsliga beslut.

Rambeslutets bestämmelser kommer att gälla
parallellt med de regler som finns i dag om
internationell rättslig hjälp i brottmål.
Instrumentet är dock tänkt att skapa ett mervärde i
förhållande till dagens system som innebär att den
stat där förundersökningen pågår först måste ansöka
om rättslig hjälp och att den stat där egendomen
eller bevismaterialet finns därefter måste fatta
beslut om tvångsmedel för att sedan själv verkställa
beslutet.
Ett beslut om frysning får fattas endast av en
behörig rättslig myndighet i den utfärdande staten i
syfte att tillfälligt hindra att egendom som kan
omfattas av förverkande eller utgöra bevismaterial
förstörs, omvandlas, förflyttas, överförs eller
överlåts (artikel 2). Som framgår av denna
definition är begreppet frysning ett samlingsbegrepp
för olika typer av beslut i medlemsstaterna
(kvarstad och beslag enligt svensk rätt) som har det
syfte som definitionen anger.
Rambeslutet har enligt artikel 3 ett generellt
tillämpningsområde, dvs. det gäller för alla typer
av brott. Om den utfärdande staten anser att brottet
motsvarar något av de brott eller brottstyper som
särskilt anges i rambeslutets s.k. lista och brottet
i den utfärdande staten dessutom kan medföra
fängelse i åtminstone tre år får krav på dubbel
straffbarhet för gärningen inte ställas. Listan, som
är identisk med den lista som finns i rambeslutet om
den europeiska arresteringsordern, omfattar flera av
de allvarligaste brottsbalksbrotten som mord, grov
misshandel, våldtäkt och bedrägeri. Vissa allvarliga
brott inom specialstraffrätten finns också upptagna
på listan. Det gäller t.ex. narkotikabrott och
miljöbrott. Rådet kan enhälligt besluta om ändringar
i listan. För brott som inte tas upp på listan får
däremot krav på dubbel straffbarhet ställas. Om ett
frysningsbeslut syftar till att säkerställa en
framtida verkställighet av förverkande får den
verkställande staten i dessa fall dessutom kräva att
brottet enligt den verkställande statens nationella
lagstiftning möjliggör ett sådant beslut om
frysning.
Rambeslutet föreskriver att ett beslut om frysning
skall, tillsammans med ett särskilt upprättat intyg
enligt bilagan till rambeslutet (i vilket särskilda
obligatoriska uppgifter skall anges), översändas
direkt till den rättsliga myndigheten i den
verkställande staten som är behörig att verkställa
beslutet (artikel 4). Det medsända intyget skall
vara översatt till den verkställande statens
officiella språk eller till ett språk som den staten
har förklarat sig godta (artikel 9).
Verkställigheten skall ske på samma sätt som för
ett motsvarande nationellt beslut enligt den
verkställande statens nationella straffprocessuella
bestämmelser och skall om möjligt göras inom 24
timmar från mottagandet av frysningsbeslutet
(artikel 5). Alla andra beslut om tvångsåtgärder som
är nödvändiga för att verkställa beslutet om
frysning skall fattas i enlighet med de regler som
gäller i den verkställande staten.
Efter det att egendomen eller bevismaterialet har
blivit fryst skall den utfärdande staten enligt
artikel 10 ansöka om överlämnande av bevismaterialet
eller om förverkande av egendomen. En sådan ansökan
skall göras och prövas utifrån de regler som i dag
gäller mellan medlemsstaterna i fråga om ömsesidig
rättslig hjälp i brottmål respektive internationellt
samarbete rörande verkställighet av beslut om
förverkande. Egendomen eller bevismaterialet skall
enligt artikel 6 förbli fryst till dess att en
ansökan enligt artikel 10 har prövats.
En medlemsstat kan i vissa fall skjuta upp
verkställigheten enligt artikel 8, bl.a. om
verkställigheten skulle skada en pågående
brottsutredning eller om egendomen eller
bevismaterialet redan omfattas av ett annat beslut
om frysning.
Den verkställande staten får även i vissa, i
rambeslutet angivna, fall vägra verkställighet av
ett beslut om frysning (artikel 7). Bland
vägransgrunderna återfinns bl.a. principen om att
ingen skall dömas två gånger för samma sak (ne bis
in idem), brister i det intyg som skall skickas med
frysningsbeslutet samt att det enligt den
verkställande statens lagstiftning föreligger
immunitet eller privilegier i vid bemärkelse (se
prop. s. 30) som gör det omöjligt att verkställa
frysningsbeslutet.
Här bör tilläggas att rambeslutet inte hindrar
medlemsstaterna från att tillämpa sina
konstitutionella regler om prövning i laga ordning,
föreningsfrihet, tryckfrihet och yttrandefrihet.
Inte heller skall rambeslutet påverka skyldigheten
att i det enskilda fallet respektera de
grundläggande rättigheterna och de grundläggande
rättsliga principerna i artikel 6 i Fördraget om
Europeiska unionen eller skyldigheten att fullgöra
vissa andra internationella förpliktelser.
Rambeslutet ger också rätt att vägra att verkställa
beslut om frysning om det finns skäl att tro att
frysningsbeslutet har utfärdats för att åtala eller
straffa en person på grund av dennes kön, ras,
religion, etniska ursprung, nationalitet, språk,
politiska uppfattning eller sexuella läggning eller
om personens ställning kan skadas av något av dessa
skäl.
I artikel 11 anges att medlemsstaterna skall se
till att alla parter (inklusive tredje part i god
tro) har tillgång till rättsmedel för att kunna
tillvarata sina rättigheter, dvs. att det skall
finns en rätt att överklaga i båda medlemsstaterna.
Överklagande i sak kan dock endast ske i den
utfärdande staten.
Den utfärdande staten skall enligt artikel 12
ersätta de skadestånd som den verkställande staten
har betalat ut till skadelidande till följd av
frysningsbeslutet. Detta gäller dock inte om den
konstaterade skadan beror på den verkställande
statens agerande vid verkställigheten av
frysningsbeslutet.
I rambeslutet finns också bestämmelser om bl.a.
att medlemsstaterna kan avge förklaringar angående
det språk som frysningsintyget skall vara avfattat
på (artikel 9.3). Regeringen anser att någon sådan
förklaring inte bör avges i samband med antagandet
av rambeslutet.
I artikel 14 anges att medlemsstaterna skall vidta
de åtgärder som är nödvändiga för att följa
bestämmelserna i detta rambeslut senast ett visst
ännu inte bestämt datum.
Artikel 15 anger att rambeslutet träder i kraft
samma dag som det offentliggörs i Europeiska
gemenskapernas officiella tidning.
Regeringen gör bedömningen att rambeslutet kräver
ny lagstiftning för att reglera förutsättningarna
för och förfarandet vid verkställighet i Sverige av
utländska frysningsbeslut, dvs. i de fall Sverige är
verkställande stat.
Genom lag behövs regleras bl.a. vilka rättsliga
myndigheter som skall vara behöriga att ta emot ett
utländskt beslut om frysning och det intyg som hör
ihop med beslutet samt göra den prövning som dessa
handlingar ger anledning till, på vilka grunder en
verkställighet av ett utländskt beslut om frysning
skall avbrytas samt vilka myndigheter som skall
verkställa beslutet om frysning. Det behövs även
regler om vissa skyldigheter att underrätta,
informera och samråda med de rättsliga myndigheterna
i den utfärdande staten som torde kunna ges i
förordningsform.
De regler som krävs för förfarandet i de fall
Sverige är utfärdande stat torde också kunna ges i
förordningsform. Det rör sig bl.a. om handhavandet
av och innehållet i det intyg som skall sändas över
till den verkställande staten, vem intyget och
beslutet om kvarstad eller beslag skall översändas
till och på vilket sätt detta skall ske samt vissa
skyldigheter att underrätta, informera och samråda
med de rättsliga myndigheterna i den verkställande
staten.
I propositionen föreslår regeringen att riksdagen
godkänner utkastet till rambeslut om verkställighet
i Europeiska unionen av beslut om frysning av
egendom eller bevismaterial. Regeringen kommer
senare att återkomma med de lagstiftningsåtgärder
som rambeslutet föranleder.
I motion Ju6 (m) yrkas avslag på propositionen.
Motionärerna anför att avsaknaden av förslag till
lagtext gör att det inte går att överblicka
konsekvenserna av ett antagande av rambeslutet.
I sammanhanget bör nämnas att riksdagen vid ett
antal tillfällen de senaste två åren godkänt
rambeslut utan att följdlagstiftningen samtidigt
presenterats. Principfrågan har behandlats i
utskottets betänkande 1999/2000:JuU20 s. 5-6.
Bakgrunden var att ett antagande av ett rambeslut i
Rådet medför en folkrättslig förpliktelse att
genomföra erforderliga lagändringar. Utskottet kunde
i sitt enhälliga betänkande inte se något avgörande
skäl mot att godta ett rambeslut vid ett tillfälle
och fatta beslut om lagstiftningen vid ett senare
tillfälle. Att avvakta med lagstiftningen borde
emellertid inte ske annat än när det var påkallat
av de tidsramar som gällde för Europeiska unionens
antagande av rambeslutet.
Sedan dess har möjligheten till
förhandsgodkännande av t.ex. utkast till rambeslut
stadfästs genom ett tillägg till 10 kap. 2 §
regeringsformen.
Vad gäller möjligheterna att bedöma konsekvenserna
av rambeslutet för svensk del konstaterar utskottet
att regeringen i propositionen bl.a. lämnar en
redovisning av såväl rambeslutets innehåll som de
skäl som regeringen har för att riksdagen skall anta
rambeslutet. Också lagstiftningsbehovet redovisas.
Utskottet anser för sin del att propositionen i
dessa delar ger en både nyanserad och saklig
beskrivning av rambeslutets konsekvenser för svensk
räkning.
I propositionen anför regeringen som skäl för att
Sverige bör anta rambeslutet bl.a. att rambeslutet
erbjuder flera fördelar i förhållande till det
system som gäller i dag. Rambeslutet ger ökade
möjligheter för såväl svenska som utländska
brottsbekämpande myndigheter att utreda och beivra
gränsöverskridande brott genom att hindra att
egendom och bevismaterial förstörs eller försvinner.
En annan fördel är enligt regeringens uppfattning
att rambeslutet förbättrar möjligheterna att komma
åt de vinster som brottsligheten ofta genererar.
Genom att frysa t.ex. banktillgodohavanden, ökar man
chanserna att i ett senare skede också kunna
förverka dessa tillgångar. Syftet med rambeslutet är
också att åtgärderna skall vidtas snabbt. Samtidigt
uppställer rambeslutet enligt regeringens mening
tillräckliga krav på rättssäkerhet för den enskilde.
Regeringen är därför positiv till rambeslutet och
anser att Sverige bör verka för att rambeslutet
antas (prop. s. 24).
Utskottet finner inte anledning till någon annan
bedömning än regeringen i denna del.
Vad härefter gäller kravet på att rambeslutet bör
åtföljas av förslag om svensk följdlagstiftning
anför regeringen i propositionen bl.a. att avsikten
är att rambeslutet skall antas så snart som möjligt
och att medlemsstaterna enligt rambeslutet kommer
att ha viss tid på sig för att vidta nödvändiga
åtgärder för att följa bestämmelserna i rambeslutet.
Med anledning härav lägger regeringen inte i detta
sammanhang fram förslag till lagstiftning om
genomförande av åtagandena i rambeslutet, utan avser
att återkomma med nödvändiga lagförslag (prop. s.
1). Som nyss framgått redovisas också
lagstiftningsbehovet på ett utförligt sätt i
propositionen.
Mot den här angivna bakgrunden kan utskottet inte
dela motionärernas uppfattning att avsaknaden av
följdlagstiftning skulle utgöra skäl för riksdagen
att inte godkänna rambeslutet. Sammantaget innebär
det anförda att utskottet tillstyrker propositionen
och avstyrker motion Ju6.

Reservation

Godkännande av rambeslut om verkställighet i
Europeiska unionen av beslut om frysning av
egendom eller bevismaterial

av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och
Cecilia Magnusson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen avslår proposition 2002/03:67. Därmed
bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju6.

Ställningstagande

Vi ställer oss bakom den gemensamma europeiska
kampen mot grov organiserad brottslighet och strävan
efter ett gemensamt område av frihet och säkerhet.
Däremot är vi övertygade om att kampen går förlorad
om inte varje rättsinstrument tas fram med beaktande
av rättsäkerhetsaspekter och genom parlamentarisk
insyn.
Regeringen har valt att inte samtidigt med
rambeslutet lägga fram ett förslag till den
lagstiftning som krävs med anledning av beslutet.
Enligt vår mening är detta inte en acceptabel
lagstiftningsteknik. Det bör vara ett krav att den
lagstiftning som bedöms bli aktuell presenteras i
sin helhet. Annars blir det inte möjligt att göra en
bedömning av rambeslutet och vilka konsekvenser det
kommer att få för den svenska lagstiftningen. Enligt
vår erfarenhet är det först i samband med att det
handgripliga och konkreta förslaget granskas inom
ramen för den parlamentariska processen som
eventuella brister eller problemområden upptäcks.
Därför är det mycket viktigt att riksdagen ges
möjlighet att ta ställning till konsekvenserna av
rambeslutet på nationell nivå samtidigt som man
antar rambeslutet. Någon fara i dröjsmål torde inte
heller föreligga eftersom det datum då
medlemsstaterna skall ha genomfört bestämmelserna i
rambeslutet ännu inte är bestämt.
Mot bakgrund av det sagda bör propositionen
avslås.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

2002/03:67:

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner det inom
Europeiska unionen upprättade utkastet till
rambeslut om verkställighet av beslut om frysning av
egendom eller bevismaterial.

Följdmotion

2002/03:Ju6 av Beatrice Ask m.fl. (m):

1. Riksdagen avslår proposition 2002/03:67.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att propositioner om
EU:s rambeslut inom det rättsliga området även bör
innehålla förslag om svensk följdlagstiftning.

Bilaga 2

Utkast till rambeslut om frysning[1]

**FOOTNOTES**
[1]: Till skillnad från det i propositionen
intagna utkastet till rambeslut är detta utkast
granskat av Europeiska unionens språkexperter,
juristlingvisterna.

Bilaga 3

Utkast till rådets uttalande i anslutning till
rambeslutet