Innehåll
| Sammanfattning ............................................................... | 5 | |
| 1 | Förslag till lag om ändring i radio- och |
|
| (1996:844) ............................................................ | 11 | |
| 2 | Uppdraget och dess genomförande............................ | 15 |
| 2.1 | Uppdraget............................................................................. | 15 |
| 2.2 | Uppdragets genomförande .................................................. | 16 |
| 3 | Bakgrund och gällande rätt....................................... | 19 |
| 3.1 | Bakgrund............................................................................... | 19 |
| 3.2 | Gällande rätt ......................................................................... | 22 |
| 3.3 | Tidigare utredningar m.m.................................................... | 29 |
| 4 | Lagstiftning om abonnentinflytande i andra länder...... | 35 |
| 5 | 41 | |
| 6 | Överväganden och förslag......................................... | 45 |
| 6.1 | Tillgång till nätet för var och en .......................................... | 45 |
3
| Innehåll | Departementsserien, Ds 2001:52 | ||
| 6.2 | Abonnentinflytande ............................................................ | 49 | |
| 6.2.1 | Programutbudet ....................................................... | 51 | |
| 6.2.2 | Abonnentvillkoren ................................................... | 59 | |
| 6.3 | Ikraftträdande...................................................................... | 67 | |
| 7 | Avslutande synpunkter ............................................ | 69 | |
| 8 | Författningskommentarer......................................... | 73 | |
| 9 | Kostnader .............................................................. | 75 | |
4
Sammanfattning
Mitt uppdrag har varit att göra en analys av behovet av lagregler, främst i radio- och
Det har varit en utgångspunkt för uppdraget att
5
| Förslag till lag om ändring i radio- och |
Ds 2001:52 |
Modeller för abonnentinflytande kan förstås se olika ut. I avsnitt 4 ges en beskrivning av sådana modeller i Norge, Danmark och Nederländerna.
Den pågående s.k. kommunikationsöversynen inom EU får betydelse för bl.a. regler om s.k. must carry. I avsnitt 5 redogörs för de i kommunikationsöversynen ingående instrumenten. En särskild utredare har i uppdrag att se över hur de aktuella rättsakterna skall genomföras i svensk lagstiftningen. Avsnittet hålls därför förhållandevis kort.
En av delfrågorna som utgör uppdraget, frågan om tillgång till nätet för var och en stupar i avsnitt 6 Överväganden och förslag s.a.s. på första hindret, yttrandefrihetsgrundlagen. YGL tillåter enligt 3 kap. 1 § andra stycket, såvitt nu är av intresse, att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av allsidig upplysning. Mediegrundlagsutredningen (SOU 2001:28) föreslår ingen ändring härvidlag. I likhet med Mediekoncentrationskommittén (SOU 1999:30) finner jag att uttrycket ”allmänhetens intresse av allsidig upplysning” knappast kan ges en så extensiv tolkning att det finns utrymme för att i lag ålägga nätinnehavaren en skyldighet att tillåta var och en att använda sig av dennes egendom. Det förslag Mediegrundlagsutredningen lämnar om att om det behövs med hänsyn till behovet av konkurrens får det föreskrivas om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme i nätet, träffar endast överföringar som inte skyddas av YGL. Televisionsprogram, som har sådant skydd, omfattas inte av den bestämmelsen.
Såvitt gäller frågan om abonnentinflytande föreslår Mediegrundlagsutredningen en ändring i 3 kap. 1 § YGL. Kommittén
6
| Ds 2001:52 | Förslag till lag om ändring i radio- och |
föreslår att det införs en ny punkt som tillåter att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet. Enligt min mening tillåts, om förslaget genomförs, men endast då, såväl regler om abonnentundersökningar som föreskrifter som ger abonnenten rätt att abonnera på en enskild kanal utan tvång att också abonnera på en eller flera andra kanaler.
Jag har i mitt arbete inte funnit stöd för att allmänheten i någon stor utsträckning önskar få tillgång till andra kanaler än de som finns i
För att tillgodose abonnenternas önskemål gentemot kabel-
Rådgivande abonnentundersökningar är mindre effektiva som instrument för konsumentintressena, men medför å andra sidan inte lika självklart kostnadsökningar för abonnenterna. Övervägande skäl talar enligt min mening för att inte heller lagstiftning om rådgivande undersökningar ligger i konsumenternas intresse. Icke desto mindre lämnar jag ett
7
| Förslag till lag om ändring i radio- och |
Ds 2001:52 |
lämnas till Radio- och
I fråga om abonnentvillkoren ger jag ett förslag till ändring i Radio- och
Det skulle naturligtvis vara önskvärt om alla
8
| Ds 2001:52 | Förslag till lag om ändring i radio- och |
las krav på att abonnenten också måste abonnera på en eller flera andra kanaler, dvs. att operatören måste erbjuda alla kanaler till individuell försäljning. En sådan skyldighet bör inte åvila andra än de största näten, dvs. de som har fler än 1000 hushåll. Mindre nät saknar i regel erforderlig selekteringsutrustning. Även de större näten kan ibland sakna sådan utrustning. Radio- och TV- verket bör därför kunna medge befrielse från skyldigheten om det finns särskilda skäl.
I detta PM lämnas således ett huvudförslag och två alternativa förslag till lydelse av en ny 8 kap. 6 § radio- och
ComHem AB är den enda av de stora operatörerna som övergått till digital distribution. ComHem är också den enda av de större operatörerna som erbjuder sina kunder att abonnera på vilken som helst av kanalerna. Det är enligt min mening sannolikt, om inte av annat skäl än ComHem:s relativa storlek och marknadsposition, att de andra operatörerna kommer att öka möjligheten till individuella val, om och när de också digitaliserar sina nät. Det är också troligt att möjligheterna att tillgodose abonnenternas önskemål ökar i ett digitalt nät, helt enkelt på grund av att den digitala tekniken tillåter distribution av fler kanaler. ComHem utnyttjar idag av kommersiella skäl endast en bråkdel av det tekniskt möjliga sändningsutrymmet, men vidaresänder ändå närmare dubbelt så många kanaler som sina konkurrenter.
För att konsumenternas underläge gentemot
9
1Förslag till lag om ändring i radio- och
Härigenom föreskrivs i fråga om radio- och
dels att nuvarande 8 kap. 6 § skall betecknas 8 kap. 7 §, dels att 8 kap. 6 § och 10 kap. 9 § skall ha följande lydelse.
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
8kap.
6 §
Om en sådan nätinnehavare som avses i 8 kap. 1 § första stycket, vill uppställa krav på att en abonnent, för att få tillgång till nätinnehavarens övriga erbjudanden, först träffar avtal om annat abonnemang, får kravet endast avse ett valfritt erbjudande om abonnemang på flera
10 kap.
9 §
Den som åsidosätter de Den som åsidosätter de bestämmelser som anges i bestämmelser som anges i
11
| Förslag till lag om ändring i radio- och |
Ds 2001:52 |
denna paragraf får föreläggas att följa bestämmelserna. Ett föreläggande får förenas med vite. Detta gäller bestämmelser om
1.närradiosändningars innehåll (6 kap. 6 och 7 §§),
2.beteckningar (6 kap. 9 §),
3.sändningsplikt eller skyldighet att tillhandahålla kanal för lokala kabelsändarföretag (8 kap. 1, 2 och 4 §§),
4.skyldighet att lämna vissa upplysningar till Radio- och
5.skyldighet att lämna inspelning (9 kap. 8 §),
6.skyldighet att lämna upplysning om sändningstider
inärradio (9 kap. 9 § första stycket),
7.skyldighet att lämna upplysningar om programinnehåll (9 kap 9 § andra stycket, eller
8.varning (6 kap. 2 §).
Föreläggande enligt första stycket 1, 2 och
denna paragraf får föreläggas att följa bestämmelserna. Ett föreläggande får förenas med vite. Detta gäller bestämmelser om
1.närradiosändningars innehåll (6 kap. 6 och 7 §§),
2.beteckningar (6 kap. 9 §),
3.sändningsplikt eller skyldighet att tillhandahålla kanal för lokala kabelsändarföretag (8 kap. 1, 2 och 4 §§),
4.krav på abonnemang av
| flera | |
| (8 kap. 6 §), |
5.skyldighet att lämna vissa upplysningar till Radio- och
6.skyldighet att lämna inspelning (9 kap. 8 §),
7.skyldighet att lämna upplysning om sändningstider
inärradio (9 kap. 9 § första stycket),
8.skyldighet att lämna upplysningar om programinnehåll (9 kap 9 § andra stycket), eller
9.varning (6 kap. 2 §).
Föreläggande enligt första stycket 1, 2 och
12
| Ds 2001:52 | Förslag till lag om ändring i radio- och |
första stycket 5 och 6 får även meddelas av Konsumentombudsmannen.
första stycket 6 och 7 får även meddelas av Konsumentombudsmannen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.
13
2Uppdraget och dess genomförande
2.1Uppdraget
Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Marita Ulvskog, har den 23 mars 2001 uppdragit åt mig att göra en analys avseende abonnentinflytande och sändningsutrymme i
I den promemoria i vilken uppdraget beskrivs närmare anges ett antal olägenheter som utgör en följd av
N Ett
N Ett
N
15
| Uppdraget och dess genomförande | Ds 2001:52 |
N
N Abonnemangsvillkoren kan vara utformade på sådant sätt att ett hushåll måste abonnera på flera kanalpaket för att få tillgång till en viss
2.2Uppdragets genomförande
Jag har för uppdragets genomförande haft kontakter med företrädare för de fyra största
Av samtalen med
16
| Ds 2001:52 | Uppdraget och dess genomförande |
Den synpunkten har också framförts av Östen Johansson på Vår Bostad.
Utredningstiden har emellertid varit för kort för att kunna göra någon mer vetenskaplig undersökning av förhållandena på marknaden för
Jag har också samtalat med företrädare för radio- och TV- myndigheterna i Norge, Danmark och Nederländerna samt för kabeloperatörerna i Nederländerna om de system för abonnentinflytande som finns i dessa länder. Självfallet har jag också fört diskussioner med systermyndigheten Radio- och
Jag har också, under den inledande delen av arbetet, haft hjälp av hovrättsassessorn Ewa Lindbäck som fungerat som utredningssekreterare.
17
3 Bakgrund och gällande rätt
3.1Bakgrund
Frågor om abonnentinflytande och tillgång till nätet för var och en har tidigare behandlats i flera olika sammanhang. Sammantaget kan sägas att det i debattinlägg, utredningar o.d. ofta har riktats kritik mot att abonnenterna på grund av
19
| Bakgrund och gällande rätt | Ds 2001:52 |
Kabelföretagen
Någon heltäckande statistik över
Programutbuden och villkoren för att ta del av programmen skiljer sig åt mellan de olika
20
| Ds 2001:52 | Bakgrund och gällande rätt |
der Kabelvision två olika Premiumpaket bestående av filmkanaler för 198 respektive 199 kr per månad. UPC erbjuder ett tilläggspaket omfattande 13 kanaler, Baspaketet, för ca 130 kr per månad. För att kunna abonnera på övriga tilläggspaket krävs abonnemang av Baspaketet. Då kan man abonnera på det s.k. Pluspaketet omfattande åtta kanaler för 62 kr per månad och
Även de tekniska lösningarna skiljer sig åt mellan
21
| Bakgrund och gällande rätt | Ds 2001:52 |
att alla kanaler som ingår i ett avtal med en fastighetsägare distribueras i nätet, selekteringsutrustning saknas således i nätet. Hyresgästerna kan då välja antingen att abonnera på samtliga dessa kanaler eller att helt avstå. Avstår hyresgästen från att abonnera på kanalerna monteras ett filter i antennuttaget i bostaden. Övriga mindre
Förväntade förändringar i kabelnäten
Telias ComHem började sända digitalt redan år 1997. Av bolagets knappt 1,4 miljoner anslutna hushåll har, som ovan nämnts, drygt 100 000 gått över till
UPC, med en kvarts miljon anslutna hushåll i Stockholmsområdet, planerar att starta sina digitala sändningar första kvartalet 2002, som en del av det holländska moderbolagets europatäckande strategi.
Kabelvision har ännu inte fattat något beslut om och i så fall när de skall övergå till digitala sändningar i kabelnätet.
Sweden on Line har beslutat att inte övergå till digital sändningsteknik utan avser i stället att inleda sändningar över Inter-
3.2Gällande rätt
Regeringsformen
I 1 kap. 1 § första stycket regeringsformen (RF) förklaras den fria åsiktsbildningen vara en av grundvalarna för den svenska folkstyrelsen. Till den fria åsiktsbildningen hör bl.a. yttrande- och informationsfriheten. Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrade bl.a. dessa friheter, 2 kap. 1 § RF. Såväl yttrandesom informationsfriheten kan enligt 2 kap. 12 § RF begränsas genom vanlig lag om detta tillgodoser ett ändamål som
22
| Ds 2001:52 | Bakgrund och gällande rätt |
är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.
En begränsning av yttrande- och informationsfriheten som inte sker på grund av vissa i 2 kap. 13 § första stycket angivna skyddsobjekt såsom rikets säkerhet eller beivrandet av brott får ske endast om särskilt viktiga skäl motiverar det. I tredje stycket anges att föreskrifter som utan avseende på yttrandets innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden inte anses som en begränsning av yttrande- och informationsfriheten.
Enligt 2 kap. 18 § RF är dessutom varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande.
I 2 kap. 20 § RF anges att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Utgångspunkten för grundlagsbestämmelsen är den s.k. likhetsprincipen som innebär att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens (prop. 1993/94:117 s. 19ff).
Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
Den 1 januari 1995 trädde lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna i kraft. Enligt denna lag skall Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gälla som lag här i landet.
I artikel 10 i Europakonventionen stadgas om yttrandefrihet. Artikeln har följande lydelse.
23
| Bakgrund och gällande rätt | Ds 2001:52 |
”1. Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för
2. Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet.”
Huvudregeln i Europakonventionen är således att var och en har frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan inblandning från offentliga myndigheter. Inskränkningar, villkor o.d. får föreskrivas i lag om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till de i punkten 2 angivna skyddsintressena.
I det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen har i artikel 1 rätten till egendom skyddats. I artikeln stadgas följande: ”Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.
Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.”
Med egendom avses inte bara äganderätt till fast och lös egendom i civilrättslig mening utan även faktiska existerande rättigheter som fordringar och immateriella rättigheter.
24
| Ds 2001:52 | Bakgrund och gällande rätt |
Yttrandefrihetsgrundlagen
En viktig princip i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) är principen om etableringsfrihet för trådsändningar. Etableringsfriheten omfattar såväl rätten att anlägga trådnät (1 kap. 3 § tredje stycket YGL) som rätten att sända ljudradio- och televisionsprogram (3 kap. 1 § första stycket YGL). I fråga om sändningsverksamheten görs ingen åtskillnad mellan att sända egenproducerade program och att vidaresända andras program. I två avseenden är emellertid etableringsfriheten inskränkt. Den första inskränkningen innebär att det allmänna genom lag kan ingripa mot sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Den andra inskränkningen, som även den måste föreskrivas genom lag, är den s.k. must
Föreskrifter om sådan sändningsskyldighet finns i radio- och
I 3 kap. 3 § YGL finns ett skydd mot begränsningar i den sändningsrätt som avses i bl.a. 3 kap. 1 § YGL. Vid sådana begränsningar gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 12 § andra – femte styckena och 13 § RF. I dessa bestämmelser sägs bl.a. att begränsningen får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att den inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Yttrandefriheten får begränsas endast om särskilt viktiga skäl föranleder det och vid bedömningen av vilka begränsningar som får ske skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.
Mediegrundlagsutredningen har i sitt betänkande (Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet. Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet, SOU 2001:28 s. 245)
25
| Bakgrund och gällande rätt | Ds 2001:52 |
föreslagit vissa ändringar i 3 kap. 1 § YGL. Jag återkommer till detta i avsnitt 6.1 och 6.2.
Radio- och
Den närmare föreskrifterna om skyldigheten för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program finns i 8 kap. radio- och TV- lagen. I samband med att digitala
Skyldigheten innebär att nätinnehavaren, om sändningen når minst 100 bostäder, kostnadsfritt skall ge sändningsutrymme åt lokala kabelsändarföretag (8 kap. 2 §) och åt vissa
Enligt övergångsbestämmelserna (punkten 3) till den ändring som gjordes i samband med inledandet av de digitalt marksända
26
| Ds 2001:52 | Bakgrund och gällande rätt |
Ett program som har sänts ut enbart med digital teknik behöver däremot enligt must
Motivet för en sändningsskyldighet, s.k. must carry
Skälet för sändningsskyldigheten är att i viss mån begränsa nätinnehavarens sändningsmonopol och att därigenom säkerställa att de som bor i en fastighet som är kabelansluten har tillgång till samma programutbud som de skulle ha haft om fastigheten inte var ansluten till
YGL begränsar sändningsskyldigheten till att det skall vara fråga om sändningar av betydelse för ”allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning”. Hur begreppet allsidig upplysning skall tolkas framgår inte vare sig av lagstiftning eller av förarbetena.
I lagrådsremissens förslag till yttrandefrihetsgrundlag (prop. 1990/91:64 bilaga 4) var utrymmet för sändningsskyldigheten formulerat så att lagstiftaren gavs en generell möjlighet att i lag meddela föreskrifter. I specialmotiveringen uttalades att avsikten med den generella lagstiftningsmöjligheten var att man skulle kunna föreskriva en skyldighet att upplåta sändningsutrymme åt var och en. Vidare skulle det också vara möjligt att ge föreskrifter som ålägger nätinnehavaren att efterhöra mottagarkretsens önskemål i fråga om vilka program som skall förmedlas i ett trådnät utöver dem som närinnehavaren kan vara skyldig att bereda plats för. Även lagstiftning om ingripanden vid åsidosättande av sådana skyldigheter omfattades av fullmakten (a. prop. s 64).
Redan under rubriken ”Inledande synpunkter” uttalade Lagrådet att man ansåg det som en svaghet att grundlagstexten enligt remissens förslag i så stor utsträckning tillät närmare reglering i vanlig lag. Lagrådet konstaterade att förslaget på en rad punkter innebar att det först lades fast en grundläggande princip i anslut-
27
| Bakgrund och gällande rätt | Ds 2001:52 |
ning till tryckfrihetsförordningens regelsystem och därefter föreskrevs att i lag får göras undantag, meddelas närmare bestämmelser etc. Lagrådet menade att även om det torde vara ofrånkomligt att denna lagstiftningsteknik kommer till användning i viss utsträckning, måste det betonas att den med den nya grundlagens ambition är otillfredsställande. Lagrådet uttalade att det därför vid sin granskning fäst särskild uppmärksamhet vid möjligheterna att begränsa undantagen eller åtminstone strama åt dem.
Lagrådet ansåg att remissens förslag med en generell fullmakt för inskränkande lagstiftning avseende trådsändningar inte var tillfredsställande. En sådan generell fullmakt att i lag föreskriva skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program skulle enligt Lagrådet kunna användas till förfång för yttrandefriheten. Yttrandefriheten innebär en rätt att uttrycka egna tankar, åsikter och känslor utan någon skyldighet att förmedla andras åsikter o.d. Sändningsplikten motiveras med att den skall garantera yttrande- och informationsfriheterna mot möjliga negativa monopoleffekter som etableringsfriheten kan ge upphov till. Lagrådet menade att det är en fråga om avvägning av två mot varandra stående intressen av yttrandefrihet i vid mening.
Lagrådet ansåg det angeläget att den generella fullmakten skulle formuleras så att det positiva syftet framgick och föreslog att sändningsplikten skulle knytas till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning.
Det borde enligt Lagrådet även övervägas vad regeln bör omfatta och därför också om man utan vidare skulle behålla de avvikelser från huvudprinciperna som förekom i då gällande lagstiftning. Enligt Lagrådet borde sådana överväganden leda till att regeln begränsades till att avse de vanliga rikstäckande ljudradio- och televisionsprogrammen i den omfattning det behövs för att tillgodose kravet på allsidig upplysning.
Departementschefen anslöt sig till vad Lagrådet anförde om att sändningsplikten skulle begränsas till de fall det behövs med hänsyn till allmänhetens tillgång till allsidig upplysning. Däremot ville departementschefen inte ansluta sig till vad Lagrådet anfört
28
| Ds 2001:52 | Bakgrund och gällande rätt |
om att sändningsplikten endast skulle omfatta rikstäckande program. I denna del argumenterade departementschefen emellertid endast beträffande program av lokala sändarföretag (a. prop. s. 218).
Sändningsplikten har efter yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst, som ovan anförts, fått en tillämpning i form av en förmedlingsplikt för de rikstäckande programmen och en lokal kanal, båda utan extra kostnad för mottagarna.
3.3Tidigare utredningar m.m.
Utredningen om ökade norska
Utredningen föreslog emellertid en s.k. must
Såvitt avser abonnenternas inflytande föreslog utredningen att
Utredningen har remissbehandlats. Såvitt avser förslaget om programundersökningar framfördes en del synpunkter på förslaget. Hyresgästernas Riksförbund ansåg det t.ex. angeläget att lagstiftningen förändras på så sätt att den enskilde själv kan välja vilka kanaler denne vill ha. Konkurrensverket ifrågasatte om konsumentnyttan är större än kostnaden för sådana undersökningar
29
| Bakgrund och gällande rätt | Ds 2001:52 |
samt frågade sig om det är rimligt att en majoritet skall bestämma vilka kanaler som skall finnas i utbudet. Verket menade i likhet med Hyresgästernas riksförbund att det vore bättre om varje abonnent har möjlighet att själv utforma sitt eget programpaket. Utredningen har inte lett till några lagändringar.
Mediekoncentrationskommittén (Yttrandefriheten och konkurrensen, SOU 1999:30 s. 381) ansåg att begreppet allsidig upplysning knappast kan ges en så extensiv tolkning att det skulle kunna omfatta andra programtjänster än sådana som är rikstäckande eller har en mycket stor spridning. Inte heller ansåg kommittén att begreppet kan tolkas olika beroende på den enskilde konsumentens önskemål.
Kommittén fann vidare att
I Svenska
30
| Ds 2001:52 | Bakgrund och gällande rätt |
heter att få rätt till vidaresändning. Vidare menade föreningen att samtliga
Beträffande möjligheterna att abonnera på kanaler styckevis anförde Svenska
Mediegrundlagsutredningen har i sitt betänkande (Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet. Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet, SOU 2001:28 s. 245) kommit till en annan slutsats i fråga om sändningsskyldigheten. Kommittén anför i och för sig att det kan anses vara oklart om yttrandefrihetsgrundlagens föreskrift om must carry i den utformning den fick efter Lagrådets yttrande kan anses tillåta lagregler med syfte att ge sändningsutrymme åt var och en.
31
| Bakgrund och gällande rätt | Ds 2001:52 |
Kommittén anför att departementschefen i och för sig inte nämnde något om möjligheten att ge sändningsutrymme åt vem som helst, men att det är fullt möjligt att syftet fortfarande var att skyldigheten att ge sändningsutrymme skulle ha den omfattningen. Man konstaterar dock att det inte kommer till klart uttryck i regelns lydelse, men att det även gällde den lydelse som föreslogs i lagrådsremissen. Enligt kommittén får dessutom begreppet ”allsidig upplysning” i en mediesituation med ett större antal rikstäckande programföretag anses omfatta mer än endast program från lokala kabelsändarföretag, Sveriges Television AB och TV 4 AB. Det skall gälla även med en restriktiv tolkning av begreppet.
Kommittén slutsats är att de redan gällande reglerna skulle kunna anses ge tillåtelse till lagregler som motverkar monopolisering av innehållet i nät genom skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för andra innehållsleverantörer, dvs. programföretag. Förutsättningen är dock att det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Kommittén menar att saken skall ses i ett informationsfrihetsperspektiv och inte som en rätt för sändarföretag att få sina program distribuerade. Kommittén föreslår därför heller inte någon ändring i YGL såvitt avser möjligheterna att i lag meddela föreskrifter om skyldigheter att ge sändningsutrymme för vissa program.
Mediegrundlagsutredningen anför att orsaken till problemet med mottagarnas bristande inflytande över programutbudet i
32
| Ds 2001:52 | Bakgrund och gällande rätt |
Kommittén har inte tagit ställning till om det bör införas lagregler för att motverka monopolisering av innehållet i nät och för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet. Däremot har kommittén behandlat frågan om det krävs en öppning i YGL om man anser att det bör införas lagregler för att motverka monopolisering av innehållet i nät och för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet. Jag återkommer till kommitténs förslag i avsitt 6.2.
Konkurrenslagen och paketförsäljning av program
Efter en anmälan av Vår Bostads chefredaktör Östen Johansson prövade Konkurrensverket i december 1997 frågan om kabel-
Konkurrensverket fann att den relevanta produktmarknaden är distribution av satellitsända programkanaler i kabelnät och att samtliga hushåll inom en och samma fastighet normalt har tillgång till endast ett bolags utbud. De områden som motsvaras av respektive
33
| Bakgrund och gällande rätt | Ds 2001:52 |
ställa som krav på
Konkurrensverket påpekade att det fanns mycket som talade för att ett avtal eller samordnat förfarande mellan ett programbolag och ett
34
4Lagstiftning om abonnentinflytande i andra länder
Norge
I den norska kringkastningsloven (Lov
Metoden för abonnentvalen har varit föremål för en utvärdering (se Kringkastningssendinger i kabelnett NOU 1995:8).
35
| Lagstiftning om abonnentinflytande i andra länder | Ds 2001:52 |
Utredarna menade att de förutsättningar som låg till grund för modellen påtagligt har förändrats. Bland annat kräver programföretagen ersättning för vidaresändning i kabelnät, programtjänsterna har blivit fler och mer specialiserade och reglerna är svåra att följa på grund av stora skillnader mellan näten. Sammanfattningsvis ansågs inte abonnentvalsmodellen tillräckligt anpassad till de nya förhållandena. Utredningens majoritet lade fram ett föreslag till ändrad lagstiftning. Beträffande grundutbudet i kabelnätet byggde förslaget på abonnentval både i fråga om programutbud och i fråga om kostnadsnivå. Nätinnehavaren skulle dock ytterst få avgöra vilka program som skulle sändas och vara skyldig att se till att grundutbudet gavs ett varierat utbud. Förslaget har inte lett till lagstiftning.
Vad valet enligt den norska modellen i praktiken innebär är alltså vilka kanaler som skall förekomma i ett generellt utbud. Någon möjlighet att abonnera på enskilda kanaler ger systemet således inte. Inte heller ger systemet något utrymme för att påverka något annat än grundutbudet. Enligt kollegorna på Medieförvaltningen har modellen numera liten praktisk betydelse.
Danmark
I Danmark krävs tillstånd för att bedriva kabelsändningar. I förordningen1 till lagen om radio- och
1 Bekendtgörelse
36
| Ds 2001:52 | Lagstiftning om abonnentinflytande i andra länder |
användare har också möjlighet att lägga fram förslag inför omröstningen. Nätinnehavaren är skyldig att inför varje omröstning informera användarna om villkor för uppsägning av befintliga avtal med programföretag och särskilda villkor som är knutna till de kanaler som ingår i omröstningen. Avsikten är att informationen skall ge användarna en möjlighet att få en uppfattning om konsekvenser för programfördelning och ekonomi av eventuella ändringar i programsammansättningen. Nätinnehavaren är tvungen att följa användarnas programönskemål endast om han får täckning för de utgifter som följer av programändringen.
DR, TV2, och två service- och informationskanaler är undantagna från användarinflytande. Beroende på kapaciteten i nätet är vissa ytterligare kanaler undantagna. Om nätet rymmer nio eller färre kanaler kan inga kanaler undantas. Rymmer nätet
Nätägaren kan ändra programsammansättningen till följd av krav enligt radio- och
Om ett kabelnät är uppbyggt som ett grenledningssystem och programmen sänds i mer än ett paket skall användaren kunna avsäga sig program som kostar mer än 25 kr i månaden.
Nederländerna
Inte heller i Nederländerna är kabeloperatörerna helt fria att bestämma innehållet i programpaketen. Enligt gällande lagstiftning måste kommunfullmäktige inrätta ett så kallat programråd för varje kabelnät vilket skall besluta vilka 15
37
| Lagstiftning om abonnentinflytande i andra länder | Ds 2001:52 |
must
Vid bestämmandet av de program som kabeloperatörerna måste sända skall programrådet beakta de rådande behoven inom det sociala, kulturella och religiösa områdena. Programrådet skall bestå av experter inom de områden som rådet skall ge anvisningar för och skall spegla sammansättningen av abonnenterna vad gäller ålder, kön, etnisk och kulturell bakgrund. Programrådet får inte innehålla personer som sitter i kommunfullmäktige. Om ett kabelnät sträcker sig över flera kommuner får dessa kommuner gemensamt inrätta ett programråd.
Programrådet skall bestå av minst sju och högst femton ledamöter. Den anvisning som programrådet lämnar skall vara klar och välmotiverad samt måste redogöra för hur rådet har beaktat existerande sociala, kulturella och religiösa behov inom kommunen. Ett preliminärt beslut om programinnehåll skall offentliggöras i lokala och regionala media. Efter publiceringen av det preliminära beslutet har användare av
När en kabeloperatör inte följer programrådets anvisning kan den nationella myndigheten (Commissariaat voor de Media) pröva om kabeloperatörens skäl för att underlåta att följa anvisningen är tillräckligt starka. I praxis har operatören tillåtits att ignorera anvisningen endast om det funnits mycket starka skäl såsom att operatörens hela affärsplan skulle komma i fara. Enbart ett högt avgiftskrav från en
En viktig bakgrund till det nederländska systemet är att näten tidigare ägdes av kommunerna som fortfarande, ofta i kraft av
38
| Ds 2001:52 | Lagstiftning om abonnentinflytande i andra länder |
överlåtelseavtalen, utövar starkt inflytande. Någon stor lokal variation leder systemet inte till. Enligt en undersökning utförd av Commissariaat voor de Media hade 90% av de lokala programråden kommit till samma resultat.
39
5
Europeiska kommissionen lämnade under år 2000 ett förslag till nytt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster bestående av fem direktiv, ett s.k. ramdirektiv samt fyra sektorsdirektiv..
Paketet innehåller förslag till direktiv om:
-ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM (2001) 380 slutlig (ramdirektivet),
-auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM (2001) 372 slutlig (auktorisationsdirektivet),
-tillträde och samtrafik med avseende på elektroniska kommunikationsnät och tillhörande utrustning KOM (2001) 369 slutlig (tillträdesdirektivet),
-samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM (2000) 392 slutlig
-behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom sektorn för elektronisk kommunikation KOM (2000) 385 slutlig (komdataskyddsdirektivet).
Genom rättsakterna inrättas ett harmoniserat regelverk för alla former av elektroniska kommunikationsnät, inklusive Internet, rundradionät och
41
| Ds 2001:52 |
att reglera det innehåll som förmedlas i dessa nät. Avsikten är att regelverket skall ersätta de direktiv och beslut som idag finns på området. Behandlingen av rättsakterna, som enligt kommissionens förslag föreslås träda i kraft den 1 januari 2002, pågår för närvarande i Europaparlamentet och rådet.
Ramdirektivet fastställer att de nationella tillsynsmyndigheterna ska sträva efter att främja en öppen och konkurrensutsatt marknad när de utövar sina regleringsuppgifter. Tillsynsmyndigheterna ska också bidra till utvecklingen inom den inre marknaden samt att främja den europeiska allmänhetens intresse.
Ramdirektivet anger bl.a. hur samråd ska ske mellan de nationella tillsynsmyndigheterna, kommissionen och berörda parter i syfte att främja ett öppet och harmoniserat regelverk inom EU.
Vad som är särskilt viktigt i ramdirektivet är definitionen av vad som kan betraktas som ”betydande marknadsinflytande” för en operatör. Enligt direktivet ska de nationella tillsynsmyndigheterna ha möjlighet att ålägga operatörer med betydande inflytande på markanden vissa skyldigheter.
Tillträdes- och samtrafikdirektivet syftar till att skapa fullständig och effektiv konkurrens inom området för elektroniska kommunikationsnät. Det innehåller bestämmelser om rättigheter och skyldigheter i fråga om tillträde till och samtrafik mellan nät.
På en avreglerad marknad med många operatörer är det viktigt att alla abonnenter kan nå varandra oberoende av vilken operatör de är anslutna till och vilket när denna operatör anlitar. Samtrafik som innebär en sammankoppling av nät är därför en förutsättning för att telemarknaden ska fungera effektivt.
Utgångspunkten är att avtal om samtrafik ska nås på kommersiell basis. Det finns alltså inte någon allmän skyldighet att bedriva samtrafik, utan endast en skyldighet att förhandla. I vissa fall kan dock tillsynsmyndigheten se till att avtal kommer till stånd samt fastställa vilka villkor som ska gälla.
Att få tillträde till infrastruktur som kontrolleras av vissa operatörer kan vara nödvändigt för tjänsteleverantörer som inte har tillgång till egen infrastruktur. Genom att det finns fler aktörer på marknaden främjas konkurrensen.
42
| Ds 2001:52 |
I direktivet finns ingen generell skyldighet att bevilja tillträde till nät men operatörer som har betydande marknadsinflytande kan åläggas att lämna tillträde till nät och att samlokalisera. Dessa operatörer kan också åläggas krav på
Den största förändringen genom det nya auktorisationsdirektivet är att man tar bort kravet på individuella tillstånd för väldigt många elektroniska tjänster och för tillhandahållande av elektroniska nätverk. Syftet är att förenkla principerna för tillståndsgivning för nät och tjänster genom att i görligaste mån ersätta detaljerade myndighetsprövade individuella tillstånd med allmänna sådana, baserade på generella regler och på registrering.
Av särskilt intresse är i detta sammanhang direktivet om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter,
Komdataskyddsdirektivet syftar till att garantera en likvärdig skyddsnivå för grundläggande rättigheter och friheter, främst skyddet av privatlivet inom sektorn för elektronisk kommunikation.
Till kommunikationsöversynen hör också en förordning om tillträde till accessnät, KOM (2000) 394, och ett beslut om ett regelverk för radiospektrumpolitiken.
Regeringen har den 19 april 2001 bemyndigat statsrådet Mona Sahlin att tillkalla en särskild utredare för att bl.a. se över hur
43
| Ds 2001:52 |
rättsakterna skall genomföras i svensk lagstiftning. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 april 2002 (Dir. 2001:32).
44
6 Överväganden och förslag
6.1Tillgång till nätet för var och en
Min bedömning: Yttrandefrihetsgrundlagen ger inte utrymme för att i lag ålägga nätinnehavaren skyldighet att ge sändningsutrymme åt var och en i kabelnätet.
I det uppdrag som jag har fått ingår frågan om det i vanlig lag bör införas en skyldighet för
I mitt uppdrag ingår således frågan om
Vid bedömningen av om det finns möjlighet att i lag ålägga nätinnehavaren de beskrivna skyldigheterna är nätinnehavarens rättsliga ställning av särskilt intresse. Till den frågan hör inne-
45
| Överväganden och förslag | Ds 2001:52 |
börden av etableringsfriheten och därmed också hur och i vilken omfattning nätinnehavaren skyddas av YGL, vad skyddet består av och hur starkt skyddet är. Begreppet ”allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning” i 3 kap. 1 § YGL utgör också en utgångspunkt vid bedömningen av om en nätinnehavare kan åläggas en sådan skyldighet. Till bilden hör vidare att Mediegrundlagsutredningen inte har föreslagit någon ändring av YGL i denna del.
När det gäller trådsändningar är det två olika verksamheter som omfattas av skyddet i YGL. Dels är det rätten att etablera kabelnät, dels rätten att bedriva sändningsverksamhet i näten. Beträffande sändningsverksamheten har inte gjorts någon skillnad mellan att bedriva egen programverksamhet och att distribuera andras program. En nätinnehavare som inte bedriver någon programverksamhet utan endast vidaresänder andras program har alltså samma skydd mot inskränkningar i sin rätt som den som producerar egna program.
Grundlagen garanterar alltså nätinnehavaren kontrollen över programutbudet och sammansättningen av program i näten endast med undantag för – såvitt nu är av intresse – sändningsplikt av vissa program (must carry). Skyddet måste generellt ses som starkt och inskränkningar i operatörens rätt att själv bestämma programutbudet kan ske endast om det behövs för att tillgodose allmänhetens behov av allsidig upplysning.
Yttrandefrihetsgrundlagen har till ändamål att bl.a. säkra en fri och allsidig upplysning i radioprogram och andra typer av tekniska upptagningar. Friheten att yttra sig kan emellertid inte ses som oberoende av andras möjligheter att ta del av yttranden av olika slag. Det måste i detta sammanhang göras en rimlig avvägning mellan nätinnehavarens frihet å ena sidan och de anslutna hushållens motstående intresse av tillgång till allsidig upplysning å den andra.
I vilken omfattning ger då grundlagen utrymme för att i lag inskränka nätinnehavarens rätt att själv bestämma vem som skall få möjlighet att sända i nätet?
46
| Ds 2001:52 | Överväganden och förslag |
Det kan konstateras att det inför lagrådsbehandlingen i arbetet med YGL lades fram ett förslag som, enligt uttalandena i specialmotiveringen, innefattade en möjlighet att i lag meddela föreskrifter om skyldighet att upplåta sändningsutrymme för var och en. Lagrådet riktade kritik mot avfattningen av undantagsbestämmelsen och menade att en sådan generell fullmakt kunde leda till förfång för yttrandefriheten. Lagrådet föreslog den lydelse som bestämmelsen har idag. Departementschefen anslöt sig till vad Lagrådet anförde i denna del.
Det faktum att Lagrådet ville begränsa lagstiftningsutrymmet och att departementschefen inte gav uttryck för någon annan uppfattning kan, enligt min mening, inte tolkas på annat sätt än att regeringen faktiskt accepterade Lagrådets resonemang och senare också föreslog ett mer begränsat lagstiftningsutrymme än vad som var avsett i lagrådsremissen. Uttalandena leder mig därför inte till någon annan slutsats än att YGL fick en begränsad räckvidd när det gäller möjligheterna att i lag förplikta nätägaren att ge tillgång till nätet åt någon annan.
Vilken omfattning har då lagstiftningsutrymmet? I denna del ville Lagrådet att sändningsskyldigheten endast skulle omfatta rikstäckande program. Departementschefens invändning mot Lagrådets synpunkter begränsade sig till att vidaresändningsplikten även skulle omfatta ett lokalt kabelsändarföretag. Häri ligger, menar jag, en väsentlig begränsning som knappast kan innebära att bestämmelsen kan tolkas så nätinnehavaren har en
generell skyldighet att bereda var och en tillgång till nätet. Mediegrundlagsutredningen anförde i detta sammanhang
bl.a.:
Enligt Mediegrundlagsutredningens mening är det fullt möjligt att syftet fortfarande var att skyldigheten att ge sändningsutrymme åt även andra sändarföretag än de med rikstäckande ljudradio- och
47
| Överväganden och förslag | Ds 2001:52 |
program från lokala kabelsändarföretag, Sveriges Television AB och TV4 AB. Kommittén anser sammanfattningsvis att redan gällande regler skulle kunna anses ge tillåtelse till lagregler som motverkar monopolisering av innehållet i nät genom skyldighet att upplåta utrymme för andra innehållsleverantörer och genom skyldighet att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkollektivet inflytande över programvalet.
Kommittén föreslår i det följande några ändringar av bestämmelsen, men låter den nu aktuella föreskriften oförändrad inflyta
som punkt ett i förslaget, och anför:
Den första punkten motsvarar då gällande regel och tillåter de gällande skyldigheterna att ge utrymme i näten för program från Sveriges Television AB och TV4 AB och från lokala kabelsändarföretag. Den tillåter också regler om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för ytterligare
Jag finner utredningens argumentation en smula äventyrlig, och onödigt nära lagstiftning genom motiv. Någon ändring i lagtexten föreslås ju inte. Inte ens med det synsätt utredningen ger uttryck för torde emellertid grundlagen ge utrymme för mer än en utvidgad
Mediegrundlagsutredningen föreslog visserligen en ändring som ger utrymme för föreskrifter om hänsyn till konkurrens, men den gäller inte för t.ex.
48
| Ds 2001:52 | Överväganden och förslag |
Något stöd för att på grund av behovet av ökad konkurrens föreskriva regler om tillträde till kabelnät för
I likhet med Mediekoncentrationskommittén har jag svårt att se att ”allmänhetens intresse av en allsidig upplysning” kan ges en så extensiv tolkning att det finns utrymme för att i lag ålägga nätinnehavaren en skyldighet att tillåta var och en att använda sig av dennes egendom. I mitt uppdrag ingår inte att föreslå några ändringar i YGL.
Sammanfattningsvis anser jag att varken med den lydelse som yttrandefrihetsgrundlagen har idag, eller med de ändringar Mediegrundlagsutredningen föreslår, ger lagen utrymme för att utvidga sändningsplikten i radio- och
6.2Abonnentinflytande
I denna del är det två frågor som skall analyseras och, om behov finns, lämnas förslag till lagändringar. Dels rör det frågan om abonnentkollektivets inflytande över programutbudet i nätet, dels frågan om behovet att reglera abonnemangsvillkoren. Problembeskrivningen i den promemoria som upprättats i Kulturdepartementet innebär i fråga om abonnentinflytande att ett
I den kabellagstiftning som gällde fram till dess att YGL trädde i kraft den 1 januari 1992 krävdes tillstånd för bedrivande av sändningar i kabelnät. Tillstånden varade i tre år. Till till-
49
| Överväganden och förslag | Ds 2001:52 |
ståndsgivningen och även till förnyandet av tillståndet var knutet ett krav på information och samråd med de boende. Kravet var i lagen formulerat så att sökanden skulle ha berett dem som berördes av sändningarna tillfälle att framföra sina synpunkter på den avsedda verksamheten. I förarbetena uttalades i och för sig inte att samrådet skulle innebära ett verkligt inflytande över programutbudet. Det var Kabelnämnden som hade att avgöra när samrådskravet var uppfyllt. Informationen kunde ske genom en tidningsnotis eller genom en broschyr som delades ut till hushållen. Samrådet ansågs uppfyllt genom ett möte med Hyresgästföreningen. Kabelnämndens uppfattning var att regeln om samråd inte gällde programutbudet (se närmare SOU 1997:68 s. 71).
Frågan om abonnentinflytande har senast behandlats av Mediegrundlagsutredningen vars betänkande lämnades den 29 mars i år (SOU 2001:28). Kommittén anser att orsaken till problemet med mottagarnas bristande inflytande över programutbudet i
Mediegrundlagsutredningen har behandlat frågan om det krävs en öppning i YGL om man anser att det bör införas lagregler för att motverka monopolisering av innehållet i nät och för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över kanalvalet.
Mediegrundlagsutredningen anser i och för sig att redan gällande regler skulle kunna anses ge tillåtelse till lagregler som motverkar monopolisering av innehållet i nät genom skyldighet att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkollektivet inflytande över kanalvalet. För att klargöra att det är tillåtet med reg-
50
| Ds 2001:52 | Överväganden och förslag |
ler om sådan skyldighet föreslår emellertid kommittén en ny lydelse av 3 kap 1 § andra stycket YGL. Bestämmelsen delas upp i fyra punkter, varav två punkter är nya. I tredje punkten anges att det i lag kan meddelas föreskrifter om ”skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet”. Kommittén påpekar att punkten även tillåter regler om ingripande på grund av åsidosättandet av sådan skyldighet.
Det är således med Mediegrundlagsutredningens förslag till ändring i 3 kap. 1 andra stycket § YGL möjligt att lagstifta om en skyldighet för nätinnehavaren att låta abonnenten få inflytande över kanalvalet. Varken bestämmelsens ordalydelse eller de resonemang som utredningen för om lagstiftarens avsikt, ger emellertid enligt min mening stöd för att det skulle finnas utrymme för lagstiftning om sådana skyldigheter utan den av Mediegrundlagsutredningen föreslagna ändringen.
Mediegrundlagsutredningens förslag rymmer dels en möjlighet att ge föreskrifter om t.ex. abonnentundersökningar för att bestämma utbudet i nätet, dels föreskrifter om att den enskilde abonnenten skall kunna fritt välja bland
Jag tänkte först behandla frågan om abonnentkollektivets möjligheter att påverka programutbudet.
6.2.1Programutbudet
Min bedömning:
Alternativt förslag: I radio- och
51
| Överväganden och förslag | Ds 2001:52 |
finnas tillgängliga i nätet. Någon skyldighet att följa abonnenternas önskemål skall inte föreskrivas.
Rent generellt menar jag att det kan finnas behov av att ge abonnentkollektivet ett större inflytande över utbudet i kabel- TV. De enskilda abonnenterna kan säkert känna ett mer eller mindre berättigat missnöje med det utbud
Det kan kanske framstå som främmande att lagstiftaren ingriper i en näringsverksamhet och förpliktar den som driver verksamheten att erbjuda sina kunder en viss vara. Tanken att lagstiftaren skulle förplikta dagligvaruhandeln att undersöka t.ex. vilka tvättmedel som efterfrågas av en majoritet och att handeln skulle tvingas att erbjuda de populäraste tvättmedlen till försäljning verkar t.ex. fjärran. Situationen för tvättmedelskonsumenterna är emellertid en annan genom att de i vart fall i tätbebyggelse fritt kan välja hos vilken dagligvaruhandlare de vill handla sitt tvättmedel. Den valfriheten finns inte i fråga om
Programråd
Som framgått i det föregående använder man sig i Nederländerna av s.k. programråd för att tillgodose abonnenternas intressen när det gäller programutbudet i
52
| Ds 2001:52 | Överväganden och förslag |
enkäter fråga alla abonnenter direkt. Fördelen med programrådsmodellen är att den ger större utrymme att i abonnenternas intresse ta hänsyn till hela utbudets sammansättning. Modellen möjliggör hänsynstagande till lokala intressen, till att utbudet som helhet får en mångsidig utformning, och ger också större möjligheter att ta med nya, men inte ännu så välkända kanaler. Emellertid bör det beaktas att modeller med programråd växt fram i länder med en strängare offentlig reglering av
Abonnentundersökningar
För svenska förhållanden framstår den norska modellen med abonnentundersökningar som mer intressant än de offentligt styrda modeller som används i Tyskland och Nederländerna.
Sådana abonnentundersökningar kan göras på en lång rad olika sätt. Vem skall utföra dem? Skall det föreskrivas hur de skall göras? Vilka kanaler skall ingå?
Man skulle i och för sig kunna tänka sig att staten, t.ex. genom Radio- och
53
| Överväganden och förslag | Ds 2001:52 |
kunna utföra uppgiften. Bättre då att operatörerna sköter uppgiften själva.
Det finns skäl att anta att önskemålen ser olika ut i t.ex. Fittja respektive Husby och i Malmö respektive Stockholm. Därför uppkommer frågan hur man bör avgränsa ett undersökningsområde. Ett sådant område kan utgöras av t.ex. en fastighet, en stadsdel eller ett kabelnät. Avgränsningsfrågan är emellertid inte helt enkel och innehåller en del definitionsproblem. Tekniken skiljer sig t.ex. åt mellan de olika
Men skall alla operatörer behöva göra abonnentundersökningar eller bara de allra största
Men vilka skall tillfrågas, och om vad?
Som redan påpekats står en stor del av
54
| Ds 2001:52 | Överväganden och förslag |
gör det naturligtvis inte omöjligt för operatören att genomföra en undersökning hos samtliga anslutna, men han måste då sannolikt ta hjälp av sin avtalspart, dvs. av fastighetsägaren. Alternativt skulle man kunna tänka sig att endast de som är
En sådan här undersökning skulle kunna avse såväl vilka kanaler den enskilde önskar ha med i ett grundutbud på ett bestämt antal kanaler, och vilka som överhuvudtaget skall finnas med i operatörens utbud. För den senare frågan blir det skäligen meningslöst att låta enkäten omfatta endast de kanaler som redan finns i utbudet. Eftersom den enskilde tittaren i huvudsak får sin kunskap om tillgängliga kanaler genom eget
Men leder ett system med abonnentundersökningar verkligen till större inflytande för abonnenterna, och är det värt priset i form av kostnadsökningar för den enskilde abonnenten?
De enskilda kanalerna tar ibland, men inte alltid, betalt av operatören för rätten att vidaresända kanalen. Priset varierar kraftigt och beror på omständigheter som den enskilda kanalens popula-
55
| Överväganden och förslag | Ds 2001:52 |
ritet, om det är en reklam- eller avgiftsfinansierad kanal, samt givetvis nätets räckvidd. Även paketeringen får betydelse.
Abonnentens val påverkas naturligtvis av det pris han eller hon måste betala för tjänsten. Det vore därför önskvärt om priset kunde anges redan i en enkät eller motsvarande undersökningsunderlag. Många gånger är detta dock sannolikt omöjligt. Operatören kanske inte har något avtal om distribution med den aktuella kanalen, den kanske ännu inte finns i hans utbud, eller villkoren för vidaresändningen kanske påverkas av omständigheter hänförliga till abonnentens val, t.ex. att de önskar att en kanal som tidigare fanns i ett tilläggsutbud nu skall ingå i ett baspaket.
Om abonnentundersökningarna görs tvingande, dvs. om operatören åläggs att följa resultatet av en genomförd abonnentundersökning, förändras maktförhållandena mellan operatörerna och kanalerna på ett avgörande sätt. De populäraste kanalerna kan då kraftigt höja priset för vidaresändningen. Erfarenheter från andra länder, bl.a. Nederländerna, visar att det är just det som sker. Dessa kostnader skulle naturligtvis komma att övervältras på konsumenterna. I Norge har man en bestämmelse som säger att om en kanal träffar avtal med en operatör så har även andra operatörer rätt att vidaresända kanalen på samma villkor. Jag har emellertid svårt att tro att en sådan ordning skulle lösa problemet i Sverige, särskilt med tanke på de stora olikheterna mellan operatörerna.
Sammanfattningsvis anser jag att ett system med tvingande abonnentundersökningar skulle medföra sådana kostnadsökningar för konsumenterna att en sådan ordning inte kan anses försvarlig. Härtill kommer att även om det med Mediegrundlagsutredningens förslag skulle komma att bli tillåtet med föreskrifter av detta slag så är det fråga om en inte obetydlig inskränkning i operatörens rättigheter som skall ställas mot en mycket tveksam nytta för hans kunder.
Det innebär inte att det inte skulle kunna föreskrivas om rådgivande abonnentundersökningar. Och risken för alltför kraftiga kostnadsökningar minskar naturligtvis om operatören kan få
56
| Ds 2001:52 | Överväganden och förslag |
dispens hos t.ex. Radio- och
En ordning med rådgivande abonnentundersökningar kan förstås verka kraftlös, men det behöver inte vara så. Blotta förekomsten av en enkätundersökning skapar förväntningar hos abonnenterna, och bör föranleda att operatörerna förbättrar kommunikationen med sina kunder, både dem de har en direkt relation till, och dem som endast tar del av ett på något sätt bestämt grundutbud. De färdiga undersökningarna bör överlämnas till en statlig myndighet, lämpligen Radio- och
Ett sådant åläggande kan inte sägas vara synnerligen betungande för operatörerna, men ändå är jag tveksam till att föreslå det.
Som jag redogjort för i det föregående har jag inte funnit stöd för uppfattningen att kunderna i någon större utsträckning efterfrågar andra kanaler än dem som erbjuds. Det enda undantaget förefaller vara SVT24 som f.n. endast sänds digitalt, men där det finns en efterfrågan på analog utsändning, sannolikt beroende på att kunderna fått kännedom om kanalens existens genom att sändningarna från SVT24 ibland återutsänds i SVT1 på sen kvällstid. Det sagda visar på ytterligare ett problem med abonnentundersökningarna, tittarnas okunskap om förekommande kanaler. Även om operatören i en enkät skulle tvingas ta
57
| Överväganden och förslag | Ds 2001:52 |
med även andra kanaler än dem som dittills utsänts i nätet är det inte troligt att dessa kanaler skulle få mycket stöd av abonnenterna vars kunskap om dem ju är begränsad. Undersökningen skulle därför kanske inte ändra så mycket. Dessutom gör ju operatörerna i eget intresse marknadsundersökningar. Det är troligt att de av rent kommersiella skäl faktiskt sänder de populäraste kanalerna om de bara kan träffa avtal om vidaredistribution.
Ändå är det ju så att det ibland uppkommer starka reaktioner hos abonnenterna när en
Min slutsats är därför att abonnentundersökningar är till förhållandevis liten nytta för
I det alternativa förslaget införs i 8 kap. radio- och
58
| Ds 2001:52 | Överväganden och förslag |
närmare riktlinjer om hur undersökningen skall gå till. Bl.a. får verket föreskriva vilka
Bestämmelsen om undersökningsplikt skulle kunna ha följande lydelse:
Var och en som äger eller annars förfogar över en anläggning för trådsändning där
Bestämmelsen blir lämpligen 8 kap. 6§. Nuvarande 8 kap. 6§ betecknas 8 kap. 7§.
6.2.2Abonnentvillkoren
Min bedömning: Det bör inte införas bestämmelser som förpliktar
Mitt förslag: I radio- och
Alternativt förslag: I radio- och
59
| Överväganden och förslag | Ds 2001:52 |
Val à la carte
Som en av olägenheterna med nuvarande ordning anges i den promemoria som närmare beskrivit mitt uppdrag att
Utgångspunkten bör vara ett regelsystem som inte är beroende av vilken teknik som används i kabelnätet. Systemet bör med andra ord vara detsamma oavsett om sändningen i nätet sker analogt eller digitalt, i stjärn- eller kaskadnät. Samtliga kanaler bör erbjudas à la carte, dvs. samtliga
Till och börja med har de tekniska lösningarna hos
Det har dessutom från flera företrädare för
60
| Ds 2001:52 | Överväganden och förslag |
inte är en framkomlig väg. Situationen kan möjligen se annorlunda ut om och när näten är digitaliserade.
En lösning på den problematiken kan vara att det införs en skyldighet för
En annan komplikation med ett à la
Även om
61
| Överväganden och förslag | Ds 2001:52 |
Sammantaget leder resonemanget till att om man vill införa ett à la
De nya bestämmelserna skulle kunna tas in i 8 kap. radio- och
Det bör dock beaktas att
I små nät finns sällan eller aldrig erforderlig selekteringsutrustning. Att införskaffa sådan skulle sannolikt vara förenat med betydande kostnader. Skyldigheten bör därför inte åvila nät som når färre än 1000 hushåll. En ny 8 kap. 6§ skulle då kunna lyda:
62
| Ds 2001:52 | Överväganden och förslag |
Var och en som äger eller annars förfogar över en anläggning för trådsändning där
Must
Jag tror emellertid inte att ett tvingande à la
En annan risk med en sådan ordning är att det tvingar kabel-
63
| Överväganden och förslag | Ds 2001:52 |
andra ord att
Avsikten med ett i lag föreskrivet à la
Härtill kommer att
64
| Ds 2001:52 | Överväganden och förslag |
arna kommer att upphöra i landet. Det finns skäl att tro att ett beslut om övergång till digitala sändningar skulle medföra att
Paketeringen
Som framgått av avsnitt 3 varierar
Om vi alltså inte kan kräva att få välja fritt bland alla kanaler borde vi åtminstone kunna få välja vilket av paketen vi vill abonnera på. Den erforderliga kostnadstäckningen får ju företagen lika väl genom försäljning av paket A som paket B.
Det bör alltså stå abonnenten fritt att välja vilket som helst av de olika programpaket som ett
65
| Överväganden och förslag | Ds 2001:52 |
Jag kan inte se att det ens i små nät skulle behöva vara tillåtet med buy
Det är dock inte uteslutet att en lagstiftning som förbjuder buy through kan medföra att priset för de olika programpaketen påverkas i en för konsumenterna negativ riktning. Det finns anledning att anta att det i förhandlingarna med programleverantören om priset för en kanal som argument för ett lägre pris åberopas att kanalen kommer att ingå i grundutbudet och alltså få en bred kundbas. Det prissänkande argumentet kanske mister en del av sin styrka om
Den nya bestämmelsen tas lämpligen in i 8 kap. i radio- och
En sådan lagstiftning skulle emellertid i praktiken sannolikt rikta sig mot endast två av våra största operatörer, UPC och Kabelvision. ComHem erbjuder f.n. alla kanaler utom en individuellt, medan SwedenOnLine f.n. helt saknar selekteringsutrustning och avser att byta marknad i en digital framtid. Ett alternativ till lagstiftning som framstår som mer tilltalande skulle vara om de berörda företagen åtog sig att, lämpligen i samråd med Konsumentverket, se över sina principer för programpakete-
66
| Ds 2001:52 | Överväganden och förslag |
ringen, i syfte att göra erbjudandena och prispolitiken tydligare gentemot konsumenterna.
6.3Ikraftträdande
Om det skulle anses att det finns ett behov av lagstiftning om à la carte eller abonnentinflytande bör beaktas att
67
7 Avslutande synpunkter
Det kan inte råda någon tvekan om att den enskilde
69
| Avslutande synpunkter | Ds 2001:52 |
Att kanalerna ofta inte erbjuds individuellt utan endast i paket är naturligtvis irriterande, men även här är bakgrunden kommersiell. Ett lagfäst tvång att erbjuda kanalerna individuellt skulle utan tvekan leda till kostnadsökningar som jag inte tror ligger i abonnentkollektivets intresse. Här kan anmärkas att möjligheten att abonnera på en enstaka kanal hos ComHem används relativt sällan, även bland dem som investerat i digital mottagningsutrustning. Men i fråga om individuella val inger digitaliseringen ändå visst hopp. Den enda av de stora operatörerna som sänder digitalt, ComHem, erbjuder idag nästan alla kanaler för individuellt val. Endast en
Sannolikt ökar också möjligheterna att tillgodose abonnenternas önskemål i ett digitalt nät, helt enkelt på grund av att den digitala tekniken tillåter distribution av fler kanaler. Av kostnadsskäl utnyttjar ComHem idag endast en bråkdel av det möjliga sändningsutrymmet, men bolaget vidaresänder ändå närmare dubbelt så många kanaler som sina konkurrenter. Att skapa incitament för
Men även i en mer eller mindre digital framtid kan det finnas skäl att stärka
70
| Ds 2001:52 | Avslutande synpunkter |
antingen abonnera på program från det aktuella
71
8 Författningskommentarer
Förslaget till lag om ändring i radio- och
8 kap. 6 §
Förslaget innebär att
För att bestämmelsen inte skall kunna kringgås begränsas möjligheten att låta en kanal ingå i fler än ett paket. Om inte denna begränsning finns öppnas en möjlighet för
73
| Författningskommentarer | Ds 2001:52 |
Med uttrycket ”nätinnehavare som avses i 8 kap. 1 § första stycket” avses helt enkelt en operatör som når fler än tio hushåll. Uttrycket har valts för att undvika upprepning av den långa definition av nätinnehavare som används i 8 kap. radio- och TV- lagen. Paragrafen blir lång nog ändå.
Att jag valt uttrycket ”abonnent” för att beteckna den ena avtalsparten betyder förstås inte att han redan måste vara avtalspart till
I radio- och
10 kap. 9 §
Om ett
Övergångsbestämmelser
Någon övergångsbestämmelse behövs inte. Bestämmelserna träffar inte redan ingångna avtal.
74
9 Kostnader
Några kostnader av någon betydelse uppkommer inte för staten vare sig om
75