Till statsrådet Jan O Karlsson

Genom beslut den 9 december 1999 bemyndigade regeringen statsrådet Maj-Inger Klingvall att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda Sveriges politik för global utveckling. Enligt direktiven, som bifogas i bilaga 1, skulle kommittén redovisa sitt arbete senast i oktober 2001.

Den 18 februari 2000 beslutade regeringen om förordnanden för ledamöter, sakkunniga och sekretariat. Maj-Lis Lööw utsågs att vara ordförande för utredningen. Följande ledamöter utsågs att ingå i kommittén; Viola Furubjelke (s), Reynoldh Furustrand (s), Sinikka Bohlin (s), Ann Schlyter (v), Marianne Samuelsson (mp), Åke Pettersson (c), Madeleine Sjöstedt (fp), Bertil Persson (m), Göran Lennmarker (m) och Anders Wijkman (kd). Sakkunniga: Ragne Beiming, Bo Landin, Margaretha Ringström och Svante Sandberg. (Alfhild Petrén ersatte Svante Sandberg från och med septembersammanträdet 2001.)

Mia Horn af Rantzien har varit utredningens huvudsekreterare med Agneta Johansson och Lars Ove Ljungberg som biträdande sekreterare samt i utrednings slutskede Torgny Holmgren. Elisabet Åkerblom har varit administrativ sekreterare.

Regeringskansliet och Sida fick i uppdrag att bistå kommittén med experter. Följande personer utsågs: från Utrikesdepartementet Lennart Båge UD-IC, som under utredningstiden ersattes av Gunilla Olsson, från UD-GC Lena Sundh som ersattes av Marika Fahlén, från UD-IH Anders Ahnlid som ersattes av Kajsa Olofsgård, från Miljödepartementet Peter Westman som ersattes av Per Thege, från Finansdepartementet Stefan Elmblad och från Sida Carin Norberg.

Kommittén beslöt att arbeta under beteckningen Globkom, Kommittén om Sveriges politik för global utveckling och kommitténs första sammanträde kunde hållas den 23 februari 2000.

SOU 2001:96

Fortlöpande har kommittén redovisat inhämtat faktaunderlag m.m. på utredningens speciella hemsida www.globkom.net

Samtliga de förslag som framförs kan enligt kommitténs uppfattning finansieras inom ramen för biståndsanslagen och andra berörda anslag när samfinansiering är motiverat.

Den 18 oktober 2001 beviljades kommittén förlängd tid till den 20 december 2001 och den 20 december beviljades ytterligare förlängning till 15 mars 2002.

Kommittén har bedrivit ett omfattande utåtriktat arbete som redovisas på annan plats i betänkandet samt på den CD som bifogas betänkandet.

Stockholm i mars 2002

Maj-Lis Lööw

Ordförande

Viola Furubjelke

Ann Schlyter

Reynoldh Furustrand

Anders Wijkman

Sinikka Bohlin

Åke Pettersson

Bertil Persson

Madeleine Sjöstedt

Göran Lennmarker

Marianne Samuelsson

Sakkunniga:

 

Ragne Beiming

 

Bo Landin

 

Alfhild Petrén

/Sekretariatet:

fr.o.m. augusti 2001

 

Margaretha Ringström

Mia Horn af Rantzien

Svante Sandberg

Huvudsekreterare

t.o.m. augusti 2001

Torgny Holmgren

 

Bitr sekr fr.o.m. augusti 2001

 

Agneta R Johansson

 

Bitr sekr

 

Lars Ove Ljungberg

 

Bitr sekr

 

Elisabet Åkerblom

 

Adm sekr

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

11

Arbetets uppläggning ........................................................................

25

Betänkandets uppläggning ................................................................

29

1

En rättvisare värld utan fattigdom.................................

31

1.1

Utmaningen..............................................................................

31

1.2

Fattigdomens dimensioner ......................................................

32

1.3

Fattigdomens utbredning ........................................................

34

1.4

Utvecklingen i olika regioner ..................................................

37

1.5

Det behövs en human globalisering ........................................

40

1.6

Möjligheterna är större än någonsin .......................................

43

1.7

Hinder för utveckling ..............................................................

44

1.8

Kunskapsgapet måste minskas ................................................

47

1.9

En hållbar utveckling för framtidens behov ...........................

49

1.10

Nya aktörer och protester .......................................................

51

1.11

Vikten av koherens...................................................................

54

2

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk

 

 

politik för global utveckling .........................................

57

2.1

Visionens grundläggande beståndsdelar .................................

57

2.2

Grundläggande förhållningssätt ..............................................

58

5

Innehåll

 

SOU 2001:96

 

2.2.1 En breddning av politikområdet och ett

 

 

 

tydliggörande av solidariteten och det upplysta

 

 

 

egenintresset .................................................................

58

 

2.2.2 Sydperspektivet med ökade valmöjligheter ................

61

 

2.2.3 Rättighetsperspektiv och betydelsen av

 

 

 

demokratiska processer................................................

65

2.3

Mål ............................................................................................

 

74

 

2.3.1

De biståndspolitiska målen..........................................

74

 

2.3.2 Målen för ett breddat politikområde...........................

76

 

2.3.3 Målen för en svensk politik för global utveckling......

78

 

2.3.4

De internationella utvecklingsmålen...........................

80

 

2.3.5 Målen för samarbetet med Central- och

 

 

 

Östeuropa .....................................................................

81

3

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden...........

83

3.1

Utvecklingshänsyn – en avvägning mellan olika mål ............

83

 

3.1.1

Utrikespolitik ...............................................................

86

 

3.1.2

Handelspolitiken ..........................................................

87

 

3.1.3

Jordbrukspolitiken .......................................................

94

 

3.1.4

Näringslivspolitik .........................................................

96

 

3.1.5

Migrations- och återvändandepolitik ..........................

98

 

3.1.6

Utbildnings- och forskningspolitik ..........................

100

 

3.1.7 Genpolitik samt andra tvärfrågor ..............................

102

3.2

Överväganden och förslag.....................................................

104

 

3.2.1

Överväganden.............................................................

104

 

3.2.2

Förslag.........................................................................

107

4

Globala nyttigheter....................................................

109

4.1

Globala nyttigheter – en strävan mot gemensamma mål ....

109

 

4.1.1

Konfliktförebyggande, konflikthantering och

 

 

 

humanitära insatser.....................................................

114

 

4.1.2 Katastrofhantering och humanitära insatser.............

119

 

4.1.3 Stabilitet i det internationella finansiella systemet...

122

 

4.1.4 Miljöarbete utifrån global, regional och lokal

 

 

 

samverkan ...................................................................

124

 

4.1.5 Kampen mot smittsamma sjukdomar .......................

129

 

4.1.6 Kampen mot organiserad internationell

 

 

 

brottslighet och korruption.......................................

132

6

Innehåll

 

SOU 2001:96

4.2

Överväganden och förslag .....................................................

133

 

4.2.1

Överväganden..............................................................

133

 

4.2.2

Förslag .........................................................................

137

5

Centrala utgångspunkter för utveckling och

 

 

fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer ..................

141

5.1

Nationellt ansvarstagande......................................................

141

 

5.1.1 Institutionell kapacitet och rättssäkerhet..................

142

5.2

Demokrati och mänskliga rättigheter ...................................

143

 

5.2.1 Det civila samhällets roll.............................................

147

 

5.2.2

Medias roll ...................................................................

150

 

5.2.3

Jämställdhet.................................................................

150

 

5.2.4

Barns rättigheter..........................................................

153

 

5.2.5 Människor med funktionshinder och deras

 

 

 

rättigheter ....................................................................

155

5.3

Politik för ekonomisk utveckling..........................................

156

 

5.3.1

Näringsliv och arbetsmarknad ...................................

158

 

5.3.2

Informations- och kommunikationsteknologi .........

160

 

5.3.3 Handelns och handelspolitikens roll .........................

161

 

5.3.4

Ohanterlig skuldbörda................................................

164

 

5.3.5

Jordbruk och livsmedelssäkerhet ...............................

165

 

5.3.6

Urban utveckling ........................................................

168

5.4

Miljöpolitik.............................................................................

171

 

5.4.1

Miljövänlig teknik .......................................................

173

5.5

Politik för social utveckling...................................................

175

 

5.5.1 Kulturens roll för utveckling......................................

178

 

5.5.2

Hälsa och utveckling...................................................

179

 

5.5.3

Kampen mot hiv/aids..................................................

180

 

5.5.4

Utbildning och forskning...........................................

182

 

5.5.5

Religion och utveckling ..............................................

184

5.6

Sammanfattning......................................................................

185

6

Biståndets roll..........................................................

189

6.1

Erfarenheter i biståndsarbetet ...............................................

190

 

6.1.1 Biståndets effektivitet – samsyn och

 

 

 

meningsskiljaktigheter................................................

190

7

Innehåll

 

SOU 2001:96

 

6.1.2

Förutsättningar för partnerskap................................

194

 

6.1.3

Biståndskoordinering.................................................

196

6.2

Det svenska biståndet............................................................

198

 

6.2.1 En historisk återblick i ett internationellt

 

 

 

perspektiv....................................................................

198

 

6.2.2

Fattigdomsmålets uttolkning ....................................

200

 

6.2.3 Stöd till demokratiska processer och mänskliga

 

 

 

rättigheter ...................................................................

202

 

6.2.4 Stöd till ekonomiska reformer och skuldlättnader...

204

 

6.2.5 Integration av tvärgående teman i biståndet:

 

 

 

jämställdhet m.m. .......................................................

206

6.3

Trender i det internationella biståndet.................................

208

 

6.3.1 Nya trender inom den svenska biståndet..................

208

 

6.3.2

Andra länders biståndspolitik....................................

210

 

6.3.3

De multilaterala organisationerna .............................

213

 

6.3.4

Europeiska unionens bistånd.....................................

217

 

6.3.5

DAC............................................................................

218

6.4

Det svenska landbaserade biståndets utformning ...............

219

 

6.4.1

Överväganden.............................................................

222

 

6.4.2

Förslag.........................................................................

235

6.5

Svenska profilfrågor...............................................................

237

 

6.5.1

Att bygga kunskapskapacitet.....................................

240

 

6.5.2 Att stödja demokrati, offentlig förvaltning och

 

 

 

jämställdhet.................................................................

242

 

6.5.3 Den enskilda människans rättigheter och

 

 

 

säkerhet. ......................................................................

244

 

6.5.4

Slutsatser .....................................................................

246

7

Aktörer med nya roller ...............................................

247

7.1

Ökade behov av utvecklingsfinansiering..............................

247

 

7.1.1

Förslag.........................................................................

249

7.2

De multilaterala organisationerna.........................................

249

 

7.2.1 Utvecklingshänsyn inom samliga politikområden ...

249

 

7.2.2

Globala nyttigheter ....................................................

253

 

7.2.3

Bistånd.........................................................................

253

 

7.2.4

Överväganden och förslag .........................................

254

8

Innehåll

 

SOU 2001:96

7.3

Europeiska Unionen ..............................................................

255

 

7.3.1 Brister i EU:s politik...................................................

255

 

7.3.2

Globala nyttigheter .....................................................

257

 

7.3.3 EU:s roll i internationellt utvecklingssamarbete.......

258

 

7.3.4

Överväganden och förslag..........................................

260

7.4

Näringsliv och arbetsmarknad...............................................

261

 

7.4.1

Näringslivet som partner............................................

261

 

7.4.2

Arbetsmarknadsfrågor................................................

263

 

7.4.3

Näringslivets utvidgade ansvar...................................

263

 

7.4.4

Överväganden och förslag..........................................

268

7.5

Det civila samhällets organisationer......................................

272

 

7.5.1 Bidrag till ökad samstämmighet i politiken...............

272

 

7.5.2 Det globala civila samhället ........................................

273

 

7.5.3 Det civila samhällets roll i biståndet ..........................

274

 

7.5.4

Överväganden och förslag..........................................

276

8

Styrning, lärande och analys ......................................

279

8.1

Politiskt ansvar och parlamentarisk kontroll........................

279

 

8.1.1

Mål- och resultatstyrning ...........................................

279

 

8.1.2

Utvecklingshänsyn inom samtliga

 

 

 

politikområden............................................................

281

 

8.1.3 Globala nyttigheter – samarbete och

 

 

 

samfinansiering............................................................

283

 

8.1.4 Biståndets rapportering och uppföljning...................

285

 

8.1.5

Utvärdering och lärande .............................................

288

 

8.1.6

Finansiering och effektivitet ......................................

291

 

8.1.7

Information och kommunikation..............................

292

8.2

Analys och formulering av politik.........................................

293

 

8.2.1 Behov av analys och kunskapsuppbyggnad...............

293

8.3

Styrning och analys på global nivå ........................................

295

 

8.3.1 Hantering av globala problem....................................

295

8.4

Övervägande och förslag .......................................................

299

 

8.4.1

Överväganden..............................................................

299

 

8.4.2

Förslag .........................................................................

301

9

Innehåll

SOU 2001:96

Reservationer och särskilda yttranden...........................................

303

Förkortningsordlista.......................................................................

343

Referenser........................................................................................

347

Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................

357

Bilaga 2 Globkoms kommittémöten och aktiviteter ....................

369

10

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling

Varje människa har rätt till ett värdigt liv. Att utrota fattigdomen i världen är mänsklighetens största moraliska, politiska och ekono- miska utmaning och en förutsättning för fred, stabilitet och hållbar utveckling. En värld med skriande orättvisor förblir en otrygg värld för alla – inte bara för fattiga människor, utan också för välbeställda individer och stater. Att bekämpa fattigdomen och skapa en rättvi- sare värld ligger i allas intresse. Visionen måste vara en värld där alla människor har sina grundläggande politiska, ekonomiska och soci- ala rättigheter tillgodosedda.

Många framsteg har gjorts. Under de senaste 30 åren har den genomsnittliga förväntade livslängden i världen ökat med 20 år. Barnadödligheten har halverats. Antalet elever i grundskola har fördubblats. Allt fler flickor börjar skolan. Många länder, framför allt i Asien, har på kort tid utvecklats från fattiga länder till medel- inkomstländer. Demokratiska styrelseskick har introducerats i ett stort antal länder1. Detta visar att fattigdom kan bekämpas och att utveckling är möjlig om den politiska viljan finns.

Men ändå lever vi i en värld med utbredd fattigdom vid sidan av stor rikedom. Fler än 80 länder hade lägre per capita-inkomst år 2000 än 1990. I stora delar av världen dör ett barn av tio före fem års ålder, i flera länder två av tio. En halv miljon kvinnor dör årligen i samband med graviditeten. 130 miljoner barn går fortfarande inte i skolan, de flesta av dem är flickor2. Minst 1,2 miljarder människor försöker överleva på mindre än en dollar om dagen och de allra sämst ställda halkar efter. Överallt är det till största delen kvinnor som är fattiga och kvinnornas andel av de fattiga ökar.

Erfarenheterna av gångna decenniers utveckling visar att fortsatt tillväxt i den globala ekonomin måste ske med långt större hänsyn till miljön och naturresurserna. Dagens produktions- och konsum-

1OECD-DAC, 2001b

2UNICEF, 2000

11

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

tionsmönster är inte långsiktigt hållbara, framför allt inte i en värld med snabbt växande befolkning. Ansvaret att utveckla långt mera effektiva metoder för energi- och resurshanteringen vilar i första hand på de rika länderna men måste samtidigt ägnas starkt ökad uppmärksamhet i utvecklingssamarbetet.

Utredningen inleder med att beskriva de omvärldsförändringar som ägt rum och de nya förutsättningar som gäller för arbetet med att bekämpa fattigdomen i utvecklingsländer (Kapitel 1). Inled- ningsvis konstateras att fattigdomen påverkas av omvärldens poli- tik på en lång rad politikområden, av de internationella och regio- nala regelverkens utformning och tillämpning, av tillgången på glo- bala nyttigheter och av nationell politik i utvecklingsländerna samt tillgång på resurser och rådgivning via bl.a. biståndet.

Biståndet kan inte ensamt bekämpa världens fattigdom. En lång rad andra politikområden och policyinstrument står till regeringens förfogande och måste också användas. Svensk politik inriktad på nationella frågor har ofta effekter även för fattiga människor och länder. Hållbara lösningar på många globala problem kräver inter- nationellt samarbete och medverkan från utvecklingsländer. Utred- ningen konstaterar att motiven att agera är två: solidariteten och det upplysta egenintresset.

Tre nya förhållningssätt föreslås för svensk politik för global utveckling

Utredningen föreslår tre nya förhållningssätt för en svensk Politik för Global Utveckling (PGU) (Kapitel 2).

N En breddning av politikområdet

Kommittén förslår att den svenska politiken för global utveckling skall innehålla tre delområden: utvecklingshänsyn inom samtliga berörda politikområden, samarbete kring främjande av globala nyttigheter och bistånd.

N Ett sydperspektiv

För det andra föreslås ett sydperspektiv som avses leda till ökat infly- tande och ökade valmöjligheter för både fattiga människor och länder. Biståndssamarbetet måste innebära ökad respekt för demokratiska pro- cesser i utvecklingslandet och ökat ansvarstagande från utvecklingslän-

12

SOU 2001:96

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling

ders regeringar för utformning och genomförande av politiken. Detta måste kombineras med större möjligheter för utvecklingsländerna att fritt välja sina rådgivare. Insatser krävs också för att stärka rösterna från syd i det internationella samarbetet.

N Ett rättighetsperspektiv

För det tredje förslår kommittén att ett rättighetsperspektiv ska ligga till grund för det breddade politikområdet för global utveckling och betonar att detta måste kombineras med stöd till demokratiska proces- ser. Ett rättighetsperspektiv sätter den enskilda människan i fokus, och tydliggör olika människors olika behov. I ett rättighetsperspektiv utgår man från de internationella konventionerna om mänskliga rät- tigheter (MR). De utgör en gemensam global värdegrund som dess- utom är juridiskt bindande. De mänskliga rättigheterna täcker flertalet komponenter i en utvidgad definition av fattigdom, som inkluderar brist på möjligheter, makt och säkerhet. De fäster uppmärksamheten på staters ansvar att respektera, skydda och förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla människor. En trovärdig strävan att uppfylla de mänskliga rättigheterna föreslås vara ett centralt kriterium för att ansvaret för biståndsmedels användning skall kunna lämnas över till mottagarlandet.

Tre mål för Sveriges politik för global utveckling (PGU)

Att minska fattigdomen skall kvarstå som en övergripande inriktning. De nuvarande sex biståndsmålen3 har ibland bidragit till otydlighet när det gäller det övergripande målet att minska fattigdomen. Ett mål föreslås för respektive delområde i det breddade politikområdet PGU.

N En rättvisare global utveckling

Strävan är att åstadkomma en rättvisare och mer uthållig global ut- veckling genom tillväxt och en mer rättvis fördelning av globala resur- ser utifrån perspektivet att fattigdomen i världen skall minska. Genom detta mål vill kommittén understryka behovet av kunskap och med- vetenhet om internationella fördelningsmässiga effekter av olika poli- tikval. En avvägning kommer ibland att krävas mellan önskan att höja

3 De redogörs för i avsnitt 2.3.1.

13

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

vår egen levnadsstandard och att avstå från detta till förmån för fattiga människor i andra delar av världen eller för framtida generationer. Målet, en rättvisare global utveckling, belyser behovet av att göra politikval som samtidigt tillfredställer svenska nationella intressen och fattiga människors behov i utvecklingsländer.

N En förebyggande och hållbar hantering av gemensamma globala angelägenheter

Kommittén vill understryka det dubbla motivet, dvs. det solidariska motivet och det upplysta egenintresset, när det gäller att bidra till en mer framsynt och hållbar hantering av gemensamma globala problem, t.ex. minskning av växthusgaser, bevarandet av biologisk mångfald, säker vattenförsörjning, skydd av ozonlagret, finansiell stabilitet och förhindrandet av att smittsamma sjukdomar sprids – frågor som i dag innefattas i begreppet globala nyttigheter. Det tydliga egenintresset av att globala risker och problem hanteras effektivt bör påverka formerna för ansvarstagande och finansiering på nationell nivå. Kommittén be- tonar också att förebyggande åtgärder ofta är betydligt mer kostnads- effektiva än insatser som sätts in efter att en kris brutit ut – därav be- toningen av behovet av framsynthet.

N En förbättring av den fattiga människans levnadsvillkor

Fattigdom innebär brist på möjligheter, makt och säkerhet. Genom att fokusera på den enskilda människan vill kommittén understryka beho- vet av att utgå från hennes förutsättningar och behov i alla fattigdo- mens dimensioner. Till goda levnadsvillkor hör ett demokratiskt sam- hälle med respekt för mänskliga rättigheter och med jämställdhet mel- lan kvinnor och män. Dit hör också en miljömässigt hållbar utveckling som garanterar även framtida generationers sociala behov och välfärd. Genom förbättrad kunskap om olika politikvals effekter på enskilda människor kan effektiviteten i måluppfyllelsen förbättras. Kommittén betonar att även kommande generationers medborgare tillhör mål- gruppen.

Sverige har åtagit sig att verka för de internationellt framförhandlade utvecklingsmålen4. De målen bör vara utgångspunkt för en nödvändig operationalisering av de mål kommittén föreslår. Kom- pletterande operativa mål skall fastställas för de aspekter av fattig-

4 En beskrivning av dessa mål återfinns i avsnitt 2.3.4.

14

SOU 2001:96

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling

dom som inte finns tydligt uttryckta i de internationella målen såsom brist på demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättigheter. Genom att använda de internationella målen förstärks kopplingen mellan multilateralt och bilateralt utvecklingssamarbete.

Utvecklingshänsyn måste tas inom samtliga berörda politikområden

Utredningen ger exempel på ett antal politikområden där brist på samstämmighet med PGU kan uppstå om man inte tar hänsyn till effekter för fattiga människor och fattiga länder (Kapitel 3). Ett viktigt exempel är handelspolitiken. Slutsatsen är att utvecklings- hänsyn måste tas i samtliga berörda politikområden. Utredningen konstaterar att en tydlighet måste skapas om hur avvägningen mel- lan olika mål skall ske. Fler analyser av hur andra politikområden än biståndet kan bidra till fattigdomsminskning bör genomföras. Kommittén slår fast att de internationella utvecklingsmålen skall gälla samtliga berörda politikområden. Analys av hur olika instru- ment inom olika politikområden kan bidra till fattigdomsbekämp- ning bör genomföras regelbundet.

Det krävs en ökad tillgång till globala nyttigheter

Utredningen uppmärksammar att en ökad tillgång till globala nyt- tigheter är en viktig del i kampen mot fattigdomen (Kapitel 4). Olika exempel på globala nyttigheter diskuteras, som t.ex. kon- flikthantering och konfliktförebyggande åtgärder, stabilitet i det internationella finansiella systemet, miljöförbättrande åtgärder, bekämpning av smittsamma sjukdomar och kampen mot organise- rad brottslighet. Det finns även ett svenskt nationellt intresse av en ökad tillgång till en rad globala nyttigheter. Redan i dag satsas bi- ståndsmedel på att främja en ökad tillgång till globala nyttigheter i olika mottagarländer. Globala nyttigheter är ett komplement till nationella offentliga nyttigheter som utbildning, hälsosystem och infrastruktur. Olika länder och människor prioriterar olika nyttig- heter beroende på utvecklingsnivå. Var och hur den globala nyttig- heten skall produceras kommer att variera beroende på dess art. I många fall kommer den att innebära lokala insatser i utvecklings-

15

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

länder, bilateralt finansierade insatser i dessa länder, multilateralt eller regionalt samarbete.

Kommittén föreslår att svenska satsningar inledningsvis skall koncentreras till ett urval av dessa globala nyttigheter: kampen mot smittsamma sjukdomar, kampen mot korruption och penningtvätt, konfliktförebyggande åtgärder, säkerställande av säker vattenför- sörjning samt en hållbar hantering av världens klimat och skogar.

När en global nyttighet bedöms främja såväl en minskning av fattigdomen i utvecklingsländerna som svenska intressen skall sam- arbete och samfinansiering sökas över departementsgränser. Svenskt näringsliv bör stimuleras att utveckla produkter och tjäns- ter som kan bidra till ett ökat utbud av globala nyttigheter som är centrala för fattigdomsbekämpning.

Utvecklingsländernas politik och fattigdomsstrategier

Huvudansvaret för enskilda länders utveckling ligger hos respek- tive lands regering. Den egna politiken är helt avgörande för hur pass framgångsrikt fattigdomen kan minskas. Det finns ingen given modell lika för alla, utan varje land måste forma sin politik utifrån sina unika förutsättningar. Vissa grundförutsättningar förefaller dock vara allmängiltiga för att nå långsiktigt uthållig minskning av fattigdomen (Kapitel 5). Varaktig fattigdomsbekämpning främjas i länder som strävar mot att skapa ett demokratiskt samhälle med brett folkligt deltagande, i länder som strävar mot att uppfylla de mänskliga rättigheterna, med särskild uppmärksamhet på olika gruppers speciella situation och på framtida generationer samt i länder som för en fattigdomsbekämpande ekonomisk politik och har tillräcklig kapacitet att genomföra denna. Effektiv utveckling kan endast bedrivas om det finns en politisk vilja i det enskilda lan- det att genomföra en sådan politik samt om landet har det fulla an- svaret för utformning av politiken och dess genomförande. Parla- mentens roll behöver stärkas liksom lagstiftningen, den institutio- nella kapaciteten och den offentliga förvaltningen

Kommittén tar fasta på att fattigdomen är flerdimensionell och tar sig många uttryck: brist på möjligheter, makt och säkerhet. Den ser olika ut för olika människor. Därmed kommer insatser att krävas på många olika områden, insatser som syftar till resurstillväxt och deltagande på världsmarknaden, till ekonomisk och social utjäm- ning, till en demokratisk samhällsutveckling, till hållbar utveckling,

16

SOU 2001:96

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling

till jämställdhet, till förstärkt konflikthantering, till främjande av mänskliga rättigheter samt rent humanitära insatser. Insatserna måste utformas så att de angriper de specifika orsakerna till fattigdom för olika människor utifrån lokala förhållanden. De måste stärka människors kapacitet att påverka och förändra sin situation.

Biståndets roll

Syftet med det landbaserade biståndssamarbetet är att stödja ut- vecklingsländernas nationella politik och prioriteringar. Ett förtro- endefullt samarbete mellan biståndsgivare och mottagare bör bygga på en gemensam värdegrund och tydligt redovisade mål (Kapitel 6). Sverige har inte tillräckligt starkt uppmärksammat målet att minska fattigdomen. Kommittén föreslår att klara och tydliga kriterier an- vänds vid val av länder med vilka Sverige önskar bedriva ett lång- siktigt mellanstatligt samarbete. Följande kriterier föreslås:

Låginkomstländer eller länder med utbredd fattigdom vars regeringar

N driver en politik som är inriktad på hållbar fattigdomsminskning, N driver en pågående process mot demokrati och jämställdhet,

N har en trovärdig strävan att förverkliga de mänskliga rättigheterna.

Ett aktivt och selektivt samarbete bör prägla biståndet till de länder som inte bedöms ha förmåga eller kapacitet att fullt ut genomföra politiken, men som kan accepteras utifrån de föreslagna urvalskri- terierna. Det selektiva stödet måste anpassas till de olika ländernas förutsättningar och ta fasta på de dimensioner av fattigdomen (brist på möjligheter, makt och säkerhet) där bristerna är störst. Dessutom skall stödet förstärka regeringars kapacitet att självstän- digt kunna genomföra sin politik. Många olika kanaler kan använ- das i det selektiva samarbetet och det civila samhällets organisatio- ner kan ofta spela en viktig roll.

Den långsiktiga strategin från svenskt håll skall vara att utveck- lingsländerna får kapacitet att självständigt genomföra sin politik. För länder som bedöms uppfylla kriterierna och som har kapacitet och förmåga att genomföra politiken bör ett generellt budgetstöd med självständigt resultatansvar komma ifråga. Samarbetet bör bygga på att landet har klara mål för sin utvecklingsstrategi samt självt beslutar om hur målen skall uppnås. Landet skall ha egen

17

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

kontroll och utvärdering av resultaten samt eget ansvar för upp- handlingen av varor och tjänster för att genomföra strategier. En förstärkning av resultatuppföljningen föreslås, och denna bör i ökad utsträckning genomföras av mottagarlandet självt, alternativt i samarbete mellan olika givares revisionsverk. Avrapportering till riksdagen om biståndssamarbetet med enskilda länder föreslås ske två gånger per mandatperiod eller när omvärldsförändringar så påkallar. Efter hänsynstagande till faktorer bortom mottagarlandets kontroll, och under förutsättning att kriterierna är fortsatt uppfyllda, skall nya medel fördelas i förhållande till hur väl landet lyckats att nå uppsatta mål.

Kommittén konstaterar att vägen till ett generellt samarbete i form av budgetstöd kräver stora insatser och ökad svensk närvaro i samarbetslandet. Antalet länder med vilka Sverige önskar bedriva ett långsiktigt samarbete bör därför begränsas till ett hanterbart antal och bedöms i ett inledningsskede inte kunna överstiga 20 län- der. Denna minskning av antalet samarbetsländer bör komma till stånd under den närmaste femårsperioden.

Vid utarbetande av landstrategier skall en mål-medel-analys utar- betas som utgår från en identifikation av vem som är fattig och varför. Analysen skall omfatta alla dimensioner av fattigdom och utmynna i prioriteringar och insatsförslag som kan förväntas vara effektivast i att bidra till fattigdomsbekämpning. Särskild uppmärk- samhet skall ägnas barns och funktionshindrades situation samt jämställdhet. Utvecklingsländernas egna fattigdomsstrategier skall vara utgångspunkten för landstrategierna. Representanter från sam- arbetslandet bör vara delaktiga i arbetet och en bred medverkan av olika svenska aktörer, t.ex. näringslivet och det civila samhället, bör även eftersträvas. Kommittén föreslår en förstärkning av resultat- tänkandet i biståndet.

I länder som inte är föremål för långsiktigt samarbete, kan kun- skapsinriktat bistånd och stöd till produktionen av globala nyttig- heter, via bland annat multilaterala kanaler komma ifråga. Strategier bör även utarbetas för när biståndet till enskilda länder skall avslu- tas och samarbetet i stället skall övergå till politiska, kommersiella och kulturella relationer. Kommittén anser att Sverige bör avbinda allt bilateralt bistånd och samtidigt verka för en total internationell avbindning av biståndet. Sverige bör även aktivt verka för att det regionala samarbetet i olika regioner stärks.

Kommittén beskriver i avsnittet 6.5 de svenska profilfrågorna i bi- ståndet. Där beskrivs ämnesområden som redan varit framgångs-

18

SOU 2001:96

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling

rika i biståndssamarbetet t. ex. miljö, jämställdhet och demokrati. De förutsätts vara viktiga även i framtiden. Kampen mot hiv/aids, att överbrygga den ”digitala klyftan” och att utvinna och spara energi och vatten på ett mer ekonomiskt och miljömässigt effektiv sätt, är enligt kommittén andra områden som kommer att kräva stor uppmärksamhet. Den snabba teknikutvecklingen inom dessa och andra områden bör göra det möjligt för de fattigaste länderna att ”hoppa över” vissa steg i utvecklingsprocessen. I detta avsnitt beskrivs också en rad områden som kommittén anser tillhöra den svenska resursbasen och som kan komma att efterfrågas i bistånds- samarbetet.

Många aktörer

De multilaterala institutionerna

En rad aktörer och kanaler bör användas för att genomföra svensk politik för global utveckling (Kapitel 7). Den nuvarande uppdel- ningen av flertalet multilaterala institutioner på enskilda sakfrågor förmår inte skapa de integrerade lösningar som krävs. Samord- ningen mellan de olika fackorganens verksamhet behöver stärkas och flera organisationsöverskridande arbetsgrupper för specifika frågekomplex bildas. En bidragande orsak till den oklara ansvars- fördelningen är att organisationerna har olika huvudmän i med- lemsländerna, vilka i sin tur inte är samordnade sinsemellan.

Kommittén anser att det svenska stödet till och samfinansiering via de multilaterala organisationerna spelar en betydelsefull roll, som förväntas öka i samband med en gradvis övergång till generellt budgetstöd och utökat finansiellt stöd till produktion av globala nyttigheter. Sverige skall fortsatt stödja arbetet med en bättre finansiering av det multilaterala systemet liksom det s.k. HIPC initiativet för skuldavskrivning.

Som FN-medlem bör Sverige verka för fortsatta reformer inom FN. Reformarbetet bör i första hand inriktas på effektivisering av styrelsearbetet och ledningsstrukturen. Den svenska politiken bör även inriktas på att stärka UNDP:s roll att företräda de fattiga län- derna.

19

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

EU

Den mest uppenbara svagheten i EU:s politik för fattigdomsbe- kämpning och utveckling är bristen på måluppfyllelse i biståndet, en ineffektiv organisation och bristande samstämmighet mellan handels- respektive jordbrukspolitiken och utvecklingspolitiken. Sverige bör verka för att utvecklingshänsyn tas inom samtliga poli- tikområden även på EU-nivå. EU bör vara en viktig aktör i pro- duktionen av globala offentliga nyttigheter i samarbete med andra internationella organisationer. Sverige bör noggrant följa reforme- ringen av EU:s utvecklingsarbete och fortsätta att resa krav på bättre uppföljning av budget, resultatstyrning och rapporteringssy- stem. Uteblir tillräckliga förbättringar under kommissionens man- datperiod, bör Sverige ta initiativ till en diskussion om den arbets- och resursfördelning som bör råda mellan EG och medlemssta- terna.

Näringslivet

Näringslivets roll som förmedlare av kunskap och tillväxt blir allt viktigare. Samtidigt behövs en aktiv social dialog i arbetslivet, vilket förutsätter väl fungerande fackföreningar. Det svenska näringslivets och fackföreningarnas erfarenhet och kunnande bör användas bättre i det svenska biståndet genom att de i ökad omfattning inkluderas redan i planeringsstadiet av landstrategier.

Näringslivets möjligheter att verka internationellt har fortsatt att öka bl.a. tack vare en medveten svensk politik att verka för starka internationella regelverk på det ekonomiska området. De förstärkta regelverken underlättar näringslivets expansion, vilket i sin tur bidrar till ekonomisk utveckling. Regelverken på de sociala och miljömässiga områdena är svagare. Näringslivets egna ställningsta- ganden vad gäller respekt för mänskliga rättigheter och miljö blir därmed mycket viktiga. Kommittén föreslår att en utredning till- sätts för att utreda om det föreligger behov av lagstiftning vad gäller företags och pensionsfonders rapporteringsskyldighet på det sociala och miljömässiga området samt om det föreligger behov av villkor gällande socialt ansvarstagande och förstärkta villkor avse- ende miljöhänsyn i samband med exportkreditgivning. Ett utökat informationsutbyte mellan regeringskansli och näringsliv vad gäller mänskliga rättigheter skall eftersträvas.

20

SOU 2001:96

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling

Det civila samhället

Det svenska civila samhällets organisationer kan bidra med värde- fulla erfarenheter när det gäller att skapa en ökad koherens mellan målen för den svenska politiken för global utveckling och politiken inom olika politikområden. Därför föreslår kommittén att ett med- borgarforum inrättas med syfte att skapa en plattform för diskus- sion och erfarenhetsutbyte och ökad insyn i den svenska politiken för global utveckling.

Det globala civila samhället växer sig allt starkare och skapar många nya allianser som ofta är framgångsrika i att förstärka med- vetenheten om globalt ansvar och global nytta. Det civila samhället bör vara representerat i de rådgivande specialistgrupper som före- slås skapas för arbetet med att främja globala nyttigheter.

Det svenska biståndet till enskilda organisationer kan dels vara ett stöd till organisationer i utvecklingsländer för att stärka deras självständighet och kapacitet, dels vara ett stöd för att skapa ett gynnsamt samhällsklimat för dem att verka i. Utifrån ett sydper- spektiv bör det svenska stödet till det civila samhället i utvecklings- länder bygga på behov och efterfrågan från organisationer i berörda länder. Det behöver inte vara avhängigt av att det finns en samar- betspartner i Sverige.

Det civila samhällets organisationer i Sverige får en allt viktigare roll som samhällspåverkare och opinionsbildare vad avser såväl mål och medel som kvalitet och kvantitet. Enskilda organisationer har en viktig roll att spela i genomförandet av bistånd. Engagemanget hos enskilda organisationer i höginkomstländerna är en stor resurs i biståndssamarbetet.

Kommittén förutser att ett samarbete mellan organisationer i Sverige och i utvecklingsländerna kommer att ha ett värde också när samarbetet inte är direkt biståndsrelaterat. Kommittén föreslår att utformningen och finansieringen av ett stöd till ett sådant ”mellanfolkligt samarbete” utreds.

Förstärkt mål- och resultatstyrning

Allt fler fackdepartement internationaliseras och allt fler frågor blir gränsöverskridande. Det självständiga agerandet från myndigheter i internationella fora har vuxit sig starkare, och ökade krav på både vertikal och horisontell samordning kan konstateras (Kapitel 8).

21

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

Instrument inom många olika politikområden har effekter på fat- tigdomen i utvecklingsländer. Kommittén föreslår därför att en koordineringsfunktion för PGU inrättas i regeringskansliet med ansvar för bl.a. följande:

N att sammanställa departementens rapportering vad gäller deras bidrag till måluppfyllelse av PGU,

N att återrapportera till riksdagen, N att ta fram bakgrundsanalyser,

N att ta initiativ till interdepartementala arbetsgrupper, N att identifiera departementsöverskridande frågor.

När det gäller utvärdering och uppföljning av politiken konstaterar kommittén att många utvärderingar inte kommer till användning och att de utvärderade parterna sällan har en aktiv del i utvärde- ringen. Kommittén föreslår därför att värdlandet mer systematiskt integreras i utvärderingen. Det framtida uppföljnings- och utvärde- ringsarbetet bör inkludera hela PGU. Utvärderingsarbetet i de multilaterala organisationerna bör uppmärksammas mer.

Kommittén konstaterar att ett effektivt informations- och kom- munikationsarbete är en förutsättning för att skapa och bibehålla ett starkt stöd för PGU. Kunskapen bland allmänheten om multilate- ralt globalt samarbete behöver stärkas. Kommittén föreslår att opi- nionsbildning i första hand bör bedrivas av enskilda organisationer och politiska partier. Kommittén föreslår vidare att samtliga poli- tikområden inom PGU utvecklar sitt informationsarbete.

Regeringskansliet och berörda förvaltningar har att hantera allt mer kunskapsintensiva och komplexa fattigdomsfrågor, och för- ändringstakten är snabb. För att öka potentialen för svenskt infly- tande krävs en förstärkning av spetskompetens inom departement och verk på prioriterade områden samt en utökad korsbefruktning mellan existerande kompetens. En central databas och vidareut- bildning i centrala frågor med bred medverkan från bl.a. utvecklingsländer, det civila samhället, forskarsamhället och näringslivet föreslås.

Kompetensen inom utrikesförvaltningen och Sida behöver för- nyas och förstärkas för fördjupad och breddad analys av utveck- lingsländernas politik för fattigdomsminskning utifrån ett syd- och rättighetsperspektiv. Handelspolitik, demokrati och mänskliga rättigheter bör särskilt uppmärksammas. Ett utökat samarbete med andra biståndsgivare, multilaterala organisationer och externa

22

SOU 2001:96

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling

experter bör också eftersträvas. Med tanke på det långsiktiga land- samarbetet som föreslås förutser kommittén att Sida kommer att behöva decentralisera mer personal till samarbetsländerna.

De globala frågornas hantering

När det gäller styrning och analys på global nivå konstaterar kom- mittén att denna behöver förstärkas (Kapitel 8). Den snabba för- ändringstakten som följt i globaliseringens spår har skapat ett tryck på förändring och anpassning av de globala institutionerna. Ett behov finns av en global diskussion om hur existerande svagheter i systemet skall åtgärdas samtidigt som människors tilltro till det internationella samarbetet och den demokratiska legitimiteten för- stärks. Kommittén föreslår att stöd ges till en global fond för att främja utvecklingsländernas medverkan i det globala samarbetet. Fortsatt stöd krävs också för det arbete som utförs inom globala nätverk kring olika avgränsade frågor med bred medverkan.

Kommittén föreslår att Sverige tar initiativet till en fördjupad fortsatt internationell diskussion om hur de globala ödesfrågorna skall hanteras och finansieras. Sverige bör dessutom aktivt tillsam- mans med andra likasinnade länder ta initiativ till nya former för kraftigt utökade resursöverföringar till fattiga människor och fattiga länder.

23

Arbetets uppläggning

Direktiven föreskrev att kommitténs arbete ”skall bedrivas i former som stärker och fördjupar engagemang och förståelse för den vision som Sveriges samlade utvecklingspolitik är ett uttryck för” och ”lägga en grund för en bred samsyn i riksdagen och hos folkrörelser och allmänhet om hur utvecklingspolitiken och ut- vecklingssamarbetet skall se ut på 2000-talet”. Betoningen av att Globkom skulle bedriva ett brett utåtriktat arbete var tydlig vilket kommittén hörsammat. Under hela det första utredningsåret har faktainsamlingen kombinerats med en intensivt utåtriktad verk- samhet. Ambitionen har varit att behandla de stora utvecklingsfrå- gorna på kommittémöten, i hearings, på konferenser och mindre möten, i samband med resorna och i bakgrundsmaterial.

Kommittén har genomfört samråd och hearings med arbetslivets organisationer, med folkrörelser och enskilda organisationer samt med andra aktörer i samhället med erfarenhet av och engagemang i utvecklingsfrågor. Ett 30-tal hearings och konferenser har hållits bl.a. i Stockholm, Göteborg, Uppsala, Lund, Jönköping, Karlstad, Gävle och Umeå. Dessa har arrangerats tillsammans med högsko- lor, myndigheter och andra intressenter. En rad mindre möten har också arrangerats i Stockholm.

Ett stort antal forskare och experter med olika bakgrund har ombetts att skriva korta bakgrundspapper för utredningen. Cirka 50 rapporter har färdigställts och finns nu publicerade på bifogade CD-skiva. Utöver de beställda rapporterna har kommittén motta- git en rad skrivelser från enskilda organisationer, näringslivet och andra intressenter.

Samarbetet med högskolor runt om i landet har även tagit sig uttryck i ett ”doktorandprogram”. I detta har doktorander på uni- versitet och högskolor erbjudits att delta i framställningen av ut- redningens bakgrundsmaterial genom att göra sammanfattningar av konferenser, skrifter, studier och rapporter. Det har både skapat

25

Arbetes uppläggning

SOU 2001:96

intresse och varit ett värdefullt tillskott till utredningens arbete. 24 doktorander har skrivit ett 40-tal sammanfattningar. Bakgrunds- rapporter och sammanfattningar beställda av utredningen har lö- pande lagts ut på Globkoms hemsida vartefter de blivit klara.

Ett antal större samarbetsprojekt har genomförts tillsammans med bl.a. Studieförbundet Näringsliv och Samhälle, Nobelmuseet, Världsbanken, Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer, Nordiska Afrikainstitutet, Uppsala universitet, Göteborgs univer- sitet, Sida, Utrikespolitiska Institutet, Diakonia, Räddningsverket, Jordbruksverket m.fl.

Under våren 2001 konsulterade Globkoms sekretariat berörda departement, utlandsmyndigheter och Sida där dessa bereddes möjlighet att besvara en rad frågor och lämna synpunkter på kom- mitténs frågeställningar. Resultatet av detta har varit betydelsefullt för kommitténs arbete liksom även alla de samtal som löpande förts med enskilda tjänstemän. Redan i utredningens inledningsskede uppmanades tjänstemän att förse utredningen med synpunkter och material samt att delta i debatten på utredningens hemsida.

Kommittén har genomfört fem längre resor i syfte att studera olika utvecklingsfrågor. I Afrika, Asien och Latinamerika har kommittén gjort omfattande studiebesök och haft seminarier med deltagande av forskare och experter från respektive region. Vid besök i Genève och Washington D.C. har kommittén studerat det multilaterala systemet och dess organisationer. Dessutom har kommitténs ordförande och sekretariatet besökt Bryssel, Haag och London (endast sekretariatet) för diskussion om utvecklingsfrågor och internationellt samarbete. Svenska ambassader och andra ar- rangörer har hjälpt till att sätta samman program och bidragit till innehållet. Detta har varit mycket värdefullt för kommitténs ar- bete.

Den egna hemsidan på Internet (www.globkom.net) har möjlig- gjort en mycket större tillgänglighet till utredningens material och rapporter under arbetets gång än vad som annars skulle varit fallet. På det sättet har en bred debatt om kommitténs frågeställningar genererats, inte bara på kommitténs hemsida utan framförallt i många andra sammanhang. Bakgrundsmaterialet, och den diskus- sion det skapat, synes i vissa fall ha bidragit till pågående policyar- bete och tänkande, redan innan betänkandet färdigställts.

Kommittén har sammanträtt vid 21 tillfällen. De flesta inledande kommittésammanträden har haft ett särskilt tema och flera har varit tvådagarsinternat.

26

SOU 2001:96

Arbetes uppläggning

Kommittén valde att under det första året bedriva en intensivt utåtriktad verksamhet samtidigt som perioden präglades av kunskapsinhämtande och lyssnande på många olika parter. Resorna har i detta avseende varit mycket betydelsefulla. Under det sista halvåret har denna process knutits samman och betänkandets texter - slutsatser, överväganden och förslag - formulerats.

En mer utförlig förteckning över innehållet i kommittémöten, resor, seminarier och hearings och andra aktiviteter, bakgrundsrap- porter, skrivelser till kommittén, sammanfattningar etc. återfinns på den bifogade CD-skivan.

27

Betänkandets uppläggning

Kommitténs uppdrag är brett och täcker en stor mängd sakfrågor. För att begränsa omfattningen av betänkandet har kommittén valt att göra löpande hänvisningar till bakgrundslitteratur och rappor- ter, i vilka fakta och analyser finns mer utförligt beskrivna. Själva betänkandet består till övervägande del därmed av kommitténs be- dömningar, överväganden och förslag. Huvudförslagen återfinns i punktform i slutet av respektive avsnitt. Kommittén har även valt att i den löpande texten redovisa sina ståndpunkter i en rad frågor.

Innehållet i betänkandets olika kapitel beskrivs kortfattat i sammanfattningen. Det bakgrundsmaterial som beställts under utredningen återfinns i sin helhet på bifogad CD.

Förteckning över förkortningar som används i betänkandet åter- finns sist, efter huvudtexten. Där finns också en lista över de akti- viteter och kommittésammanträden som genomförts under utred- ningstiden. Dessa beskrivs utförligare på bifogad CD.

29

1 En rättvisare värld utan fattigdom

1.1Utmaningen

Varje människa har rätt till ett värdigt liv. Att utrota fattigdomen i världen är mänsklighetens största moraliska, politiska och ekono- miska utmaning och en förutsättning för fred, stabilitet och hållbar utveckling. En värld med skriande orättvisor förblir en otrygg värld för alla – inte bara för fattiga människor, utan också för välbeställda individer och stater. Att bekämpa fattigdomen och skapa en rättvi- sare värld ligger i allas intresse. Visionen måste vara en värld där alla människor har sina grundläggande politiska, ekonomiska och soci- ala rättigheter tillgodosedda.

Många framsteg har gjorts. Under de senaste 30 åren har den genomsnittliga förväntade livslängden i världen ökat med 20 år. Barnadödligheten har halverats. Antalet elever i grundskola har fördubblats. Allt fler flickor börjar skolan. Många länder, framför allt i Asien, har på kort tid utvecklats från fattiga länder till medel- inkomstländer. Demokratiska styrelseskick har introducerats i ett stort antal länder1. Detta visar att fattigdom kan bekämpas och att utveckling är möjlig om den politiska viljan finns.

Men ändå lever vi i en värld med utbredd fattigdom vid sidan av stor rikedom. Fler än 80 länder hade lägre per capitainkomst år 2000 än 1990. I stora delar av världen dör ett barn av tio före fem års ålder, i flera länder två av tio. En halv miljon kvinnor dör årligen i samband med graviditeten. 130 miljoner barn går fortfarande inte i skolan, de flesta av dem är flickor2. Minst 1,2 miljarder människor försöker överleva på mindre än en dollar om dagen och de allra sämst ställda halkar efter. Överallt är det till största delen kvinnor som är fattiga och kvinnornas andel av de fattiga ökar.

1OECD-DAC, 2001b

2UNICEF, 2000

31

En rättvisare värld utan fattigdom

SOU 2001:96

Erfarenheterna av gångna decenniers utveckling visar att fortsatt tillväxt i den globala ekonomin måste ske med långt större hänsyn till miljön och naturresurserna. Dagens produktions- och konsum- tionsmönster är inte långsiktigt hållbara, framför allt inte i en värld med snabbt växande befolkning. Ansvaret att utveckla långt mera effektiva metoder för energi- och resurshanteringen vilar i första hand på de rika länderna men måste samtidigt ägnas starkt ökad uppmärksamhet i utvecklingssamarbetet.

Världssamfundet har fastställt gemensamma mål, de internatio- nellt framförhandlade utvecklingsmålen. Sverige har, tillsammans med många andra länder, förbundit sig att gemensamt sträva mot målet att halvera fattigdomen i världen mellan 1990 och 2015 – det mest uppfordrande åtagande som någonsin gjorts av det internatio- nella samfundet. De internationella utvecklingsmålen syftar till att utrota fattigdomen och anger etappmål på vägen, och de kan nås om politisk vilja kan skapas. Under 1990-talets viktiga toppmöten och FN-konferenser har långtgående förslag arbetats fram för att bekämpa fattigdomens alla dimensioner. Om dessa förverkligas finns stora möjligheter till en rättvisare värld.

Varje strategi för att utrota fattigdom måste utgå från svaren på bl.a. följande frågor; vilka är de fattiga och vilka är de fattiga män- niskornas kännetecken, vilka dimensioner av fattigdom är mest utmärkande och vad är orsaken till fattigdom. Svaren kommer att vara olika i olika länder och för olika fattiga människor. Politiken och kombinationen av insatser kommer därmed att variera mellan länder och regioner.

1.2Fattigdomens dimensioner

En rad studier har visat att fattigdomen har många dimensioner3. Genom att studera hur de fattiga själva upplever sin situation får man en bild av fattigdom som handlar om mycket mer än om brist på inkomst. Brist på mat, brist på hälsa och säkerhet samt brist på makt att själv kunna påverka sin situation är den typ av problem som de fattiga själva oftast nämner i relation till fattigdom. Sårbar- het, beroende och förnedring är återkommande teman.

3 World Bank, 2000b och 2000c

32

SOU 2001:96

En rättvisare värld utan fattigdom

Fattigdom tar sig också olika uttryck, bl. a. beroende på männi- skors ålder, kön, eventuella funktionshinder, geografiska hemvist och etniska grupptillhörighet. För att förstå varför en individ är fattig räcker oftast inte en analys som utgår från endast en av dessa faktorer. En analys som utgår från ett könsperspektiv, komplette- rad med en analys av hur t.ex. etnicitet eller ålder påverkar indivi- den, ger en bättre förklaring och en bättre precision i formulering av åtgärder. Ibland är det dock uppenbart att en faktor dominerar. Fattigdomen är således orsakad av en rad ekonomiska, politiska och sociala faktorer, som ofta tenderar att förstärka varandra i en ned- åtgående spiral.

För det första gör bristen på inkomst, utbildning, bostad och frånvaron av social service att människor saknar möjligheter att ta sig ur fattigdomen. Några orsaker till otillräckliga inkomster på landsbygden är avsaknad av egen jord och lagstiftade äganderätter liksom låg produktivitet orsakad av bl.a. knapp tillgång till vatten, krediter, insatsvaror, teknik och kunskap. Arbetslöshet och under- sysselsättning leder till inkomstfattigdom både i städer och på landsbygden.

Att vara fattig innebär för det andra maktlöshet och stora svårigheter att göra sin stämma hörd. Brist på makt innebär förnedring, inhumant bemötande samt utnyttjande från staten och samhället i stort. Fattiga människors möjligheter att agera som fria individer och att delta i beslutsprocesser som påverkar deras liv beror ofta på om en fungerande demokrati finns. De fattigas förmåga att organisera sig samt normerna och nätverken som ger människor möjligheter och rätt att agera tillsammans, är några av de fattigas viktigaste tillgångar. Befintliga institutioner kan både hindra och befrämja möjligheterna för fattiga människor att delta och påverka. Genom att lyssna på de fattiga och studera förhållandet mellan dem och de institutioner de omges av, kan vi nå värdefull kunskap om fattigdomen och de mekanismer som påverkar dess utveckling4.

En tredje central dimension av fattigdom är osäkerhet och sårbar- het. Människans tillvaro har alltid varit osäker. Maktmissbruk, missväxt, våld, krig, väpnade konflikter, hyperinflation, jordbäv- ningar, valutakriser, arbetslöshet och sjukdomar är några exempel

4 World Bank, 2000c

33

En rättvisare värld utan fattigdom

SOU 2001:96

på hot mot den enskilda individen5. I en utvecklad ekonomi skyd- das individerna från negativa chocker via allt ifrån ett fungerande rättsväsende, till hemförsäkringar och arbetslöshetsunderstöd. I mindre utvecklade ekonomier är trygghetssystemen av naturliga skäl mer rudimentära och främst baserade på informella nätverk. I många fall saknas de helt. Detta gäller framförallt den fattiga delen av befolkningen. Dels drabbas de oftare av till exempel arbetslöshet och sjukdom, dels har de sämre tillgång till olika försäkringsmeka- nismer. Många fattiga hushåll har inte råd att ta risker och göra långsiktigt lönsamma investeringar, som t.ex. att låta barnen gå i skolan. Detta medför i sin tur att fattigdomen permanentas6.

Strategier för att bekämpa fattigdomen i alla dess dimensioner måste inriktas mot att skapa ökade möjligheter för individerna, stärka deras makt över sina egna liv, och slutligen ge ökad trygghet och säkerhet. Åtgärder måste vidtas på alla dessa områden parallellt. Samtidigt bör det faktum att sårbarhet, maktlöshet och brist på möjligheter i högsta grad är könsrelaterade beaktas.

Ett intensivt arbete pågår i många fattiga länder att utveckla övergripande fattigdomsstrategier med stöd av både multilaterala och bilaterala givare. Den svenska regeringen7, DAC8, Världsbanken9 och en rad andra institutioner har tagit fram riktlinjer för hur ar- betet med det breddade fattigdomsbegreppet skall genomsyra det egna arbetet.

1.3Fattigdomens utbredning

Bristen på statistik och indikatorer som belyser fattigdomens alla dimensioner, och som dessutom bryter ner denna till individnivå utifrån olika kännetecken, försvårar arbetet att ge en korrekt bild av fattigdomens utveckling och utbredning. Dessutom saknas oftast statistik på hur naturkapitalet förbrukas, vilket gör det svårt att bedöma de miljömässiga villkor som väntar kommande genera- tioner och därmed förutsättningarna för hållbar utveckling. I föl-

5I Pettersson, 2001, sammanfattas A. Sens analys av hur svältkatastrofer kan uppstå

6Vlachos, 2001b

7Skr 1996/97:169

8OECD-DAC, 2001b

9World Bank, 2000b

34

SOU 2001:96

En rättvisare värld utan fattigdom

jande beskrivning redogörs därför endast för begränsade aspekter av fattigdom10.

Enligt Världsbankens beräkningar har det skett en procentuell minskning av andelen fattiga under det senaste decenniet. Dock är det totala antalet fattiga lika stort, eftersom världens befolkning har ökat. Uppskattningsvis lever idag 24 procent av jordens befolkning på mindre än en dollar per dag, dvs. i det som kallas absolut fattig- dom, jämfört med 28 procent 1987. Cirka 2,8 miljarder människor lever på mindre än två dollar per dag.

Av de 1,2 miljarder människor som lever på mindre än 1 dollar per dag bor och arbetar 75 procent, eller 900 miljoner människor, på landsbygden11. Fattigdomen är mer utbredd på landsbygden än i städerna, men bl.a. den snabba inflyttningen från landsbygden, be- folkningstillväxten i städerna och den dåligt utbyggda samhällsser- vicen där, har lett till att antalet fattiga i städerna ökar snabbt. Hälften av världens fattiga är barn. Andelen kvinnor som lever i fattigdom ökar också i förhållande till männen och kvinnor tende- rar att låsas fast i djup och mer långvarig fattigdom.

Det finns stora regionala skillnader i fattigdomsutvecklingen under det senaste decenniet. Andelen och antalet fattiga har mins- kat i Mellanöstern och Ostasien och framför allt i Kina. Den mest slående ökningen av fattigdomen under 1990-talet syns i Europa och Centralasien, där antalet människor i absolut fattigdom har ökat från 1,1 miljoner till 24 miljoner12. I Latinamerika, Karibien och Afrika söder om Sahara har antalet fattiga ökat, medan andelen fattiga av den totala befolkningen har minskat eller varit oföränd- rad. Skillnaderna inom länder är också stora. En majoritet av dagens fattiga lever i Sydasien och Afrika söder om Sahara (se figur på nästa sida), där sammanlagt cirka 70 procent av dem som lever på mindre än en dollar per dag finns13.

10För en fylligare diskussion om mätproblem och fattigdomens utveckling se t.ex. Bigsten och Levin, 2000; World Bank, 2000b

11Madestam, 2001

12World Bank, 2000b

13World Bank, 2000b

35

En rättvisare värld utan fattigdom

SOU 2001:96

Figur 1:1. Fördelningen av dem som lever på mindre än en dollar om dagen 1998 (1,2 miljarder).

Fördelning av världens fattiga

 

Mellan-

Afrika,

 

östern &

 

söder om

Nordafrika

Sahara

Sydasien

0,5%

24,3%

43,5%

 

 

Ostasien &

 

 

Latin-

 

Stilla

 

Havsom-

amerika &

Europa &

rådet

Karibien

Central-

23,2%

6,5%

asien 2,0%

Källa: World Bank, 2000, sidan 24.

En intensiv debatt pågår om huruvida inkomstskillnaderna gene- rellt sett ökat eller minskat i världen under det senaste decenniet och hur stora förändringarna varit14. Oberoende av vilka metoder och mått som använts i olika studier kan det konstateras att den relativa inkomstskillnaden mellan de allra fattigaste länderna, som i huvudsak finns i Afrika, och de rikaste länderna inom OECD-om- rådet har ökat. Den försämring som ägt rum är således i huvudsak koncentrerad till de allra fattigaste länderna.

Hur den framtida relativa fördelningen av inkomster mellan län- der kommer att utvecklas beror dels på hur stor den ekonomiska tillväxten per capita blir i olika länder, dels på eventuella skillnader i befolkningstillväxten i olika länder. Även om de nu fattiga länderna lyckas växa någon procentenhet snabbare än de rika länderna, kommer de absoluta gapen att fortsätta växa under flera decennier. Dessutom finns en växande klyfta mellan olika utvecklingsländer.

Debatten kring inkomstfördelningen i världen har oftast fokuse- rat på den relativa fördelningen. Att tydligare uppmärksamma de växande absoluta inkomstgapen, och de konsekvenser de kan få, måste vara en viktig utgångspunkt i en politik för global utveckling. De ökade gapen mellan och inom länder är problematiska utifrån minst två aspekter: dels att snabbt ökande skillnader i inkomst och

14 En utförligare översikt av debatten och slutsatser återfinns i Svedberg, 2001.

36

SOU 2001:96

En rättvisare värld utan fattigdom

levnadsstandard utgör grogrund för sociala spänningar, dels att ”miljöutrymmet” (i form av efterfrågan på energi, vatten och mat samt ekosystemens förmåga att absorbera avfall och restprodukter) är begränsat. En ökad materiell tillväxt i de rika länderna kommer därför att ovillkorligen inkräkta på de fattiga ländernas möjligheter att växa. Tillväxten generellt – och på kort sikt framför allt i de rika länderna – måste därför ges ett allt större innehåll av kunskap och immateriella värden för att minska trycket på de livsuppehållande systemen.

1.4Utvecklingen i olika regioner

Utrymme saknas att i betänkandet ge en fyllig bild av utvecklingen av fattigdomen i världen. Istället hänvisas till utredningens bak- grundsmaterial och andra källor15. Avsnittet ger således ingen hel- täckande bild av utvecklingen i de olika regionerna.

Närmare tre fjärdedelar av världens fattiga lever i Asien. En mycket snabb samhällsförändring pågår i ett flertal länder i Sydost- asien och fattigdomen har minskat kraftigt och snabbt i många län- der. Med de ekonomiskt framgångsrika ”tigrarna” (Singapore, Taiwan m.fl.) som förebild har marknadsekonomiska reformer genomförts i många länder. Skillnaderna inom regionen är dock mycket stora.

Demokratiska strukturer finns i flertalet länder men ekono- miska, politiska, religiösa och etniska motsättningar bromsar ut- vecklingen. Den skeva inkomstfördelningen utgör ett allvarligt problem i flera länder, och den är ett potentiellt hot mot nya de- mokratier. Den omfattande diskrimineringen av kvinnor är i många länder även ett avgörande utvecklingshinder. Olösta väpnade kon- flikter präglar flera områden och såväl narkotikahandel som terro- rism återstår att stävja i flera regioner. I Mellanöstern överskuggar den pågående konflikten mellan Israel och dess grannländer alla utvecklingssträvanden.

Den snabbt ökande spridningen av hiv/aids kan innebära att sjukdomen inom kort når liknande epidemisk omfattning i Asien

15 Bigsten och Levin, 2000¸ World Bank, 2000b, UD, 2000, Skr1996/97:2, 1996/97:169, 1997/98:76, 1997/98:122, UNDP, 2001, Sidas, Världsbankens och de regionala utvecklingsbankernas hemsidor etc. När det gäller utvecklingen i Central- och Östeuropa se bl. a SOU 2000:122.

37

En rättvisare värld utan fattigdom

SOU 2001:96

som i södra Afrika. Fattigdom, befolkningsökning och svaga poli- tiska institutioner gör det svårt att ta miljömässiga hänsyn. Den ofta höga befolkningstätheten leder till stort och växande tryck på skogar, mark- och vattenresurser. Frånvaron av strikta miljökrav på industriproduktionen leder parallellt till en snabb ökning av mäng- den avfall och restprodukter. Städernas tillväxt medför nya stora miljöproblem. Bristen på färskvatten är ett tydligt hinder för ökad livsmedelsproduktion och ett snabbt växande problem i många områden.

Regionen har redan förlorat uppåt 90 procent av sina vildmarks- områden på grund av jordbrukets expansion, utbyggnaden av infra- struktur och avskogning16. Ostasien förväntas gå om OECD-län- derna som världens största källa till växthusgaser inom en 15-årspe- riod. Länderna i Centralasien har efter självständigheten drabbats av kraftiga ekonomiska bakslag inte minst beroende på låga oljepri- ser och Rysslands dåliga ekonomi17.

Afrika är i dag fattigare än för 20 år sedan. Samtidigt har stora ekonomiska och politiska förändringar ägt rum. Demokratin har förstärkts i många länder. Flerpartival har hållits i över 35 länder och flera inbördeskrig har nått sitt slut. Apartheids fall i Sydafrika har ökat förhoppningarna om att ett nytt kapitel i Afrikas historia påbörjats. Under denna tid har allt fler stater i Afrika gått från en- partisystem till flerpartisystem. En ny generation präglar också den privata sektorn och den akademiska världen. Kvinnors röster har börjat få större genomslag. Allt fler afrikanska ledare är väl med- vetna om de utmaningar de står inför och det finns en växande vilja att hantera dessa på ett framsynt sätt18. En demokratisk och ekono- misk utveckling har emellertid bromsats upp i flera länder av pågå- ende väpnade konflikter. Dessa konflikter präglar omvärldens bild av den afrikanska kontinenten.

Epidemiska sjukdomar utgör ett avgörande utvecklingshinder. Hiv/aids har blivit en av Afrikas ödesfrågor med allvarliga ekono- miska konsekvenser lång tid framöver. I många länder är över tio procent av befolkningen hivsmittad. Afrika befinner sig i en period av mycket snabb urbanisering. Skövlingen av naturresurserna inne- bär ett allvarligt hot mot Afrikas ekonomiska och sociala utveck- ling. Skogarna har under lång tid decimerats som en följd av icke

16För en utförlig beskrivning av utvecklingen i Asien se Kokko m.fl., 2001

17UD, 2000

18Skr 1997/98:122

38

SOU 2001:96

En rättvisare värld utan fattigdom

hållbara skogsbruksmetoder och timmerkoncessioner. Därtill kommer att fattiga människor ofta tvingas överutnyttja skogs-, mark-, kust- och färskvattenresurser för att överleva. I och med att naturresursbasen urholkas förstärks fattigdomens grepp. Skogs- och jordförstöringen ökar risken för torka och förvärrar konse- kvenserna av torkperioder. Detta är speciellt allvarligt i de områden som redan lider av vattenbrist.

I Sydamerika har demokratiska val hållits i samtliga länder i regi- onen sedan början av 1980-talet, och militärens roll har minskat betydligt. Den ekonomiska utvecklingen i Sydamerika har under det senaste årtiondet varit relativt stabil, men många länder dras med stora skuldbördor. Den ojämna fördelningen av resurser hämmar en demokratisk utveckling och bidrar till kriminalitet. Kriminaliteten kring narkotikahandeln växer ständigt och utgör ett allvarligt utvecklingshinder för den andinska delen av Sydamerika. De växande miljonstäderna har stora problem med förorenad luft och avfallshantering. Många växt- och djurarter i Amazonas regn- skogar är hotade. Miljöförstöringen får allvarligast konsekvenser för de fattiga i regionen. Kvinnor är starkt underrepresenterade i parlament och kommunstyrelser. Utbildningsnivån i Sydamerika har höjts, men de allra fattigaste i regionen saknar ändock ofta en bra grundutbildning. Många länder i Sydamerika saknar i dag dess- utom en effektiv förvaltning, vilket bidrar till korruption och nepotism.

Militärens roll i Centralamerika har beskurits och den medbor- gerliga kontrollen över staten har stärkts. De grundläggande hind- ren för regionens utveckling är idag den ojämlika fördelningen av politiskt inflytande och av ekonomiska resurser. Den inverkar också negativt på sådant som hälsotillstånd, utbildningsväsende, brottslighet och våld. Könsdiskrimineringen är stark. Exploate- ringen av miljön, det koncentrerade jordägandet och en snabb befolkningsökning, leder till avskogning, erosion och försämrad tillgång på färskvatten. Alla dessa faktorer bidrar också till att öka sannolikheten för och sårbarheten vid katastrofer.

Variationerna är mycket stora inom regionerna. De allra fatti- gaste länderna, de s.k. MUL-länderna19 har successivt marginalise- rats. Många av dessa länders utvecklingsansträngningar hämmas av mycket ofördelaktiga förutsättningar när det gäller geografi, klimat

19 Minst utvecklade länderna

39

En rättvisare värld utan fattigdom

SOU 2001:96

och förekomsten av tropiska sjukdomar. Dessa faktorer har avgö- rande betydelse för utvecklingen20. Befolkningen i de s.k. torrområ- dena (”dry lands”) upplever särskilda problem i form av låg avkast- ning inom jordbruk och boskapsskötsel, bristfällig infrastruktur, etc. Befolkningen i torrområdena beräknas totalt uppgå till 900 miljoner människor och bland dessa återfinns sålunda en majoritet av de extremt fattiga i dagens värld.

1.5Det behövs en human globalisering

Begreppet globalisering används i debatten som ett slags paraply- begrepp, en beskrivning av en rad olika företeelser. Globalisering avser något mer än internationalisering. Internationalisering syftar på tillväxten av länkar, kontakter och flöden mellan nationer. Glo- balisering avser skeenden och tillstånd där allt fler ekonomiska och politiska beslut fattas på en global nivå och nationsgränserna har förlorat sin betydelse. I den dagliga debatten används dock termen globalisering för en rad företeelser som snarare är att betrakta som internationalisering, och ibland även för processer som snarare är nationella – t.ex. nationella beslut om liberalisering och privatise- ring. Debatten om globaliseringen färgas också av att termen av vissa används som en beskrivning av ett skeende, medan den av andra används som ett önskvärt eller icke önskvärt recept.

En rad företeelser brukar innefattas i begreppet globalisering. Fem som ofta nämns är:

N Snabb förändringstakt. Hastigheten i den nuvarande förändringen – från industrisamhälle till den nya ekonomin21 - överträffar enligt många bedömare hastigheten i all tidigare teknisk och ekonomisk utveckling. Uppskattningar ger vid handen att den samlade mäng- den kunskap i våra samhällen, som tidigare ökade med några få procent per år, idag fördubblas ungefär vart femte år. Hastigheten har sitt ursprung i den snabba innovationstakten inom forskning och utveckling. Detta har lett till ett mycket starkt förändrings- tryck på institutioner och olika aktörer, där aktörer som har den mest utvecklade förmågan att anpassa sig till nya förutsättningar snabbt får ett försprång. Många bedömare anser att denna utveck-

20Sachs, 2000

21Begreppet “en ny ekonomi” belyser det faktum att förutsättningarna skiljer sig starkt från industrisamhällets.

40

SOU 2001:96

En rättvisare värld utan fattigdom

ling gynnat privata företag och det civila samhället på bekostnad av regeringar och internationella organisationer.

N En ”teknikrevolution”. IT-utvecklingen påverkar varje sektor i våra samhällen och leder generellt till starkt ökad produktivitet i eko- nomin. Värdeskapandet per individ i den nya ekonomin ökar snabbt vilket leder till ökande skillnader i inkomst- och ersätt- ningsnivåer mellan olika sektorer i ekonomin, mellan länder med god tillgång till kunskap och kompetens och länder som saknar detta samt mellan olika grupper av individer. För dem som har till- gång till den nya tekniken öppnas oanade möjligheter. För dem som står vid sidan av är utsikterna däremot dystra. Tillgången till informations- och kommunikationstekniken (ICT) har ökat snabbt. Internet är en relativt ny företeelse. Närmare 500 miljoner människor är idag anslutna, det stora flertalet dock i OECD-län- derna. ICT expanderar oerhört snabbt. Den kommersiella kraften i Internet är framträdande och leder till helt nya former för mana- gement, organisation, handel och distribution. Regioner som sak- nar tillgång till och kompetens att hantera den nya tekniken mar- ginaliseras snabbt. Övergången till ett informationssamhälle, där information och kunskap blir allt viktigare faktorer, innebär nya och ökade möjligheter för demokrati och rättvisa. Förutsättningen är dock att alla människor har tillgång till den nya tekniken och tillgång till god utbildning. Om inte så sker hotar en ny form av analfabetism.

N En gemensam värdegrund. Globaliseringen skapar nya och utökade valmöjligheter och medför att en gemensam värdegrund som demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och jämställdhet kan spridas. Demokratins möjligheter att förändra maktförhållanden till de fattigas fördel har förstärks. En fredlig global världsordning förutsätter existensen av en transnationell gemensam värdegrund, och globaliseringen bidrar till att stärka denna och det civila sam- hället. Fackföreningar får ett allt starkare globalt medlemskap och växer i styrka. Den nya tekniken har lett till att många människor får tillgång till information som tidigare varit utom räckhåll. Kun- skapen om mänskliga rättigheter ökar, och därmed också kraven på regeringar att säkerställa att dessa uppfylls.

N Internationaliseringen och avreglering av kapital och handel. Privata företag har verkat över nationsgränserna under många hundra år, och det finns perioder under början av förra seklet då tillväxten i handel och utländska investeringar var större än den varit under den senaste tioårsperioden. En mycket viktig skillnad är dock för-

41

En rättvisare värld utan fattigdom

SOU 2001:96

ändringen i de internationella flödenas karaktär. Transnationella företag verkar i dag med en mycket mer utvecklad och djup integ- ration, där produktionen kan spridas bland ett stort antal länder – en process som underlättats av teknikutveckling, låga transport- kostnader och avregleringar.

N Migration och urbanisering. Globaliseringen förknippas även med en ökad rörlighet för människor till städer och mellan länder. De ökande absoluta skillnaderna i levnadsvillkoren mellan fattiga län- der och höginkomstländer har bidragit till nya migrationsström- mar. Strömmarna påverkas också av sociala och politiska krafter.

Globaliseringen beskrivs således som ett nät av sammanbundna processer. En effekt är att världen ”har krympt” och att medveten- heten ökat om vad som sker i världens olika hörn. Globaliseringen uppfattas samtidigt ofta som en ny och svårkontrollerad process. Det som i dag sker är dock ett led i en mycket lång historisk utveckling och ett resultat av en serie medvetna beslut. Det är där- med också en process som även fortsättningsvis kan påverkas av politiska beslut. Globaliseringen är en i grunden positiv process som rätt använd kan hjälpa oss förverkliga målen om en rättvisare, fred- ligare och tryggare värld. Motsatsen, dvs. isolering och brist på öppenhet, leder till långsam utveckling eller stagnation, vilket historien ger oss många exempel på.

Men globaliseringen av idag är inte global. Verkligheten är att flera miljarder människor inte kan eller bereds möjligheter att delta i detta samspel. Utanförskapet handlar inte bara om fattiga länder och människor i syd, utan det handlar även om grupper inom den rikare världen. Riskerna för att stora grupper och regioner på grund av bristande kapacitet och kompetens marginaliseras är stora.

Globaliseringen öppnar, tillsammans med en fortsatt tillväxt, stora möjligheter för mänskligheten. Den globaliserade världen karaktäriseras av att teknikutvecklingen har möjliggjort allt snab- bare flöden av kapital, varor, människor och idéer. Men den in- rymmer också stora risker och problem och många hinder finns för utvecklingen. Kunskapen om globaliseringens effekter på den in- formella ekonomin och på fattiga människor i utvecklingsländer behöver förstärkas. Marknadens ”osynliga hand” måste komplette- ras med ökad kunskap, klok politik och internationella regelverk för att vi skall få en human globalisering som bygger på respekt för människovärdet, solidaritet och insikt om ömsesidigt beroende.

42

SOU 2001:96

En rättvisare värld utan fattigdom

1.6Möjligheterna är större än någonsin

Världen är i dag rikare än den någonsin har varit, och det finns ett utrymme som aldrig förr att utrota fattigdom och uppfylla löftena i den allmänna förklaringen om mänskliga rättigheter – frihet från fruktan och frihet från nöd. Globaliseringen öppnar nya möjlighe- ter att lösa problem med orättvisor och fattigdom genom handel, ny teknik och ökad medvetenhet om och respekt för gemensamma värden som demokrati och mänskliga rättigheter.

Det kalla krigets polarisering har släppt samtidigt som det efter händelserna den 11 september, 2001 är svårare att förutsäga om nya polariseringar kommer att uppstå. Det finns dock idag en politisk enighet på internationell nivå i många av de stora och svåra frågorna och en gemensam plattform att agera utifrån. En internationell samsyn om vilka åtgärder som krävs för utveckling har vuxit fram. Denna samsyn och utvecklingen av en gemensam global värde- grund utgör kraftfulla redskap i kampen mot fattigdom, orättvisor och terrorism.

Den finansiella integrationen skapar stora möjligheter till ökad välfärd. En öppen handel som omfattar alla länder och som följer rättvisa regler är ett kraftfullt instrument för att åstadkomma till- växt. För att nå dit krävs att världens rika länder öppnar sina mark- nader för varor från de fattiga länderna och ger stöd till kapacitets- uppbyggnad på handelsområdet, så att de fattiga länderna får reella möjligheter både att delta i själva handelsutbytet och vara med och utforma de internationella spelreglerna.

Teknologin har genom historien varit ett mycket kraftfullt verk- tyg för utveckling och fattigdomsbekämpning vilket gäller även i dag. Teknologiklyftan kan minskas om de nya teknikerna hanteras rätt. Stimulans behövs för att skapa och sprida den teknologi som är nödvändig för fattigdomsbekämpning. Informationstekniken skapar både nya möjligheter att sprida kunskap och erbjuder ökade möjligheter på olika områden att lösa problem i nya och mer effek- tiva former. Internet kan också vara ett sätt att knyta kontakt med likasinnade och därmed stärka opinionsbildningen i ett land. För- bättrad information och kommunikation är viktiga medel för att stärka demokratin. Nya internationella initiativ behövs dock för att kanalisera ny teknik till de mest angelägna behoven för världens människor och där den behövs mest.

Erfarenheterna visar att satsningar på ökad jämställdhet och på barns utveckling ger avsevärda och otvetydiga effektivitetsvinster.

43

En rättvisare värld utan fattigdom

SOU 2001:96

Det finns också en växande samsyn om att en investering för att öka människors kunskap och hälsa är en investering i utveckling. Därmed ökar möjligheterna för att sådana investeringar skall prio- riteras av dem som ansvarar för utformningen av den ekonomiska politiken.

1.7Hinder för utveckling

Samtidigt har den optimism som rådde efter det kalla krigets slut på många håll kommit att ersättas av välgrundade farhågor inför framtiden. Många hinder för att effektivt bekämpa fattigdomen finns både i de rika och fattiga länderna. För den rika världen gäller det att mobilisera en politisk vilja och avsevärt större resursöverfö- ringar. Den måste också kraftfullt verka för att utvecklingsländer- nas marknadstillträde till de rika ländernas marknader markant för- bättras. Fortfarande är det långt kvar innan de fattiga ländernas skulder undanröjts som hinder för utveckling. Återbetalning på lånen och ränteutgifter är i flera länder så omfattande att satsningar på framtiden omöjliggörs.

Klyftorna inom många samhällen ökar. Feodala strukturer, kor- ruption och vissa statsledningars inriktning mot att enbart gynna sig själva och sin klan eller familj förhindrar utveckling och perma- nentar fattigdomen i många länder.

De djupa orättvisorna driver fram regionala och lokala konflikter som förstärker fattigdomen ytterligare och driver människor på flykt. Orättvisor bygger under religiösa och etniska motsättningar som i ökande grad bidrar till att skapa och förvärra konflikter. Vid sidan om rena krigshandlingar, med alla dess förödande konsekven- ser i ett antal konflikthärdar, undergräver sådana motsättningar i många sammanhällen den sammanhållning och tolerans som är en förutsättning för ekonomiska framsteg och en demokratisk ut- veckling.

Det kombinerade trycket av fattigdom, befolkningstillväxt och miljöförstöring leder till stora utmaningar för människors livsme- delssäkerhet22 och jordbrukets utveckling i stora delar av den värl- den. Den vitt spridda uppfattningen att svält i världen främst orsa- kas av naturkatastrofer och krig skymmer det faktum att det är den

22 Begreppet livsmedelssäkerhet används i detta betänkande endast i betydelsen säker tillgång på livsmedel.

44

SOU 2001:96

En rättvisare värld utan fattigdom

storskaliga kroniska hungern, orsakad av fattigdom, som orsakar 90 procent av svältdöden.

Naturresurser missbrukas och framkallar brist på livsnödvändiga resurser, som t.ex. rent vatten och brukbar jord. En utbredd miljö- förstörelse får effekter långt bortom nationsgränserna. På grund av brist på miljöskyddsregler på internationell nivå accentueras den ekologiska krisen. En stärkt lagstiftning och en förändrad incita- mentsstruktur behöver utvecklas i ekonomierna. Annars kan ut- vecklingen på lång sikt undergrävas genom en kollaps i viktiga eko- system23. Ingen utvecklingspolitik kan bli framgångsrik om inte miljöproblemen tacklas.

Naturkatastroferna ökar och de förödande effekterna förstärks på många håll av ett skövlande skogsbruk, en allt för hög konsumtion av fossila bränslen och andra mänskliga ingrepp i natursystemen, såsom avskogning, invallning av floder, utdikning av våtmarker och klimatförändrande utsläpp. Det antal människor som årligen drab- bas av naturkatastrofer uppskattas till närmare 300 miljoner perso- ner, vilket är långt fler än de som drabbas av väpnade konflikter. Klimatförändringarna bedöms idag bli mer omfattande än vad man tidigare trott. Följderna kan bli särkilt katastrofala för den fattiga världen. En drastisk omläggning av den rika världens energi- och konsumtionsmönster krävs.

Hiv/aids kommer att få oöverskådliga konsekvenser; aids-epi- demin är enligt många bedömare den i särklass allvarligaste utma- ningen i många länder inför framtiden. Nära 80 procent av döds- fallen i aids i världen drabbar människor i arbetsför ålder. Detta är särskilt allvarligt i regioner med ung befolkning i arbetsför ålder, som t.ex. Afrika. Uppskattningsvis 7 miljoner bönder i utveck- lingsländer har dött i aids, vilket påverkar livsmedelssäkerheten24. Krafttag behövs på ett brett plan för att förebygga och lindra effekterna av hiv/aids25. I en del länder är upp emot 30 procent av den vuxna befolkningen smittad, vilket lämnar miljoner barn utan föräldrar. Effekterna av hiv/aids leder till en växande brist på utbil- dad arbetskraft och i förlängningen till en försämrad tillväxt och minskade resurser att bekämpa fattigdomen – detta i många av de länder där fattigdomen redan i dag är som störst. I dessa länder

23Albaeco, 2001

24FAO, 2001

25de Vylder, 2001

45

En rättvisare värld utan fattigdom

SOU 2001:96

utgör också malaria och en snabbt ökande förekomst av tuberkulos allvarliga utvecklingshinder.

Även om takten i befolkningsökningen har dämpats ökar jordens befolkning med cirka 80 miljoner människor varje år, varav mer- parten föds i utvecklingsländerna. Ökningen är också ett resultat av att människor lever längre. Befolkningsstrukturens dynamiska karaktär och dess betydelse för den ekonomiska, sociala och poli- tiska utvecklingen i utvecklingsländer uppmärksammas alltmer. I Afrika utgör barnens andel av befolkningen idag över 40 procent. Enligt vissa bedömare är detta en viktig resurs för den framtida ut- vecklingen när barnen kommer upp i arbetsför ålder. Utvecklingen kan dock påverkas negativt av hiv/aids-epidemin26. Andra betonar vikten av att skapa produktiva arbetstillfällen för alla de nya arbets- sökande och att åtgärder vidtas så att födelsetalen minskar. Båda dessa faktorer är i sin tur beroende av tillgången på hälsovård, ut- bildning, odlingsbar jord, teknologi, fungerande marknader och institutioner27.

Många länder befinner sig i en utvecklingsfas med ökande pro- duktion och föroreningar, där ansvariga regeringar satsar på snabb ekonomisk utveckling utan att tillräcklig hänsyn tas till miljöpåver- kan28. Kombinationen av fattigdom och snabb befolkningsökning bidrar i många utvecklingsländer till utarmning av skog, mark och vatten. Andra viktiga orsaker är storskalig näringsverksamhet och transporter.

De fria kapitalmarknaderna kan leda till kraftigare och mer fre- kventa svängningar, och kan därmed öka risken för ekonomiska chocker och för en ökad kriminalisering av ekonomierna29. En ökad öppenhet och ökad exponering leder till en ökad sårbarhet. Behovet av en fungerande stat, sociala skyddsnät och trygghetssystem är ännu större i en globaliserad värld30.

Regeringar anklagas för en växande undfallenhet i förhållande till storföretagen. Med öppnare gränser kan företag dra fördel av att skatter och lagstiftning skiljer sig åt mellan länder. Kritiker anser att regeringar inte hunnit med att reglera viktiga sociala frågor i samma takt som man låtit den ekonomiska globaliseringen ta fart.

26Sommestad, 2001

27Madestam, 2001

28Hindman, 2001a

29Ahlersten, 2001a

30Razavi och Mkandawire, 2001

46

SOU 2001:96

En rättvisare värld utan fattigdom

För att hantera detta ställs krav på ett gemensamt globalt normsy- stem och lagstiftning. Den demokratiska legitimiteten, dvs. var och av vem besluten fattas, måste utvecklas och stärkas.

Ett stort utvecklingshinder är ojämlikhet och diskriminering av kvinnor. Många frågor som är viktiga för fattiga människor och för kvinnor kommer aldrig upp till behandling bland politiska och ekonomiska beslutsfattare.

1.8Kunskapsgapet måste minskas

Bakom många framsteg av betydelse för fattigdomsbekämpning finns tekniska genombrott och upptäckter31. I dag utgör de tek- niska framstegen en stor möjlighet att påskynda utvecklingen i fat- tiga länder. För att detta skall ske krävs dock att dessa länder och fattiga människor får ökad tillgång till den samlade mängden kun- skap. Det framstår som ytterst angeläget att nya former för teknik- samarbete och tekniksprång övervägs i samarbetet med fattiga län- der, speciellt på områden av stor betydelse för miljö och hälsa. Av- sikten bör inte vara att ta över den privata sektorns roll utan att bidra med incitament så att de investeringar som görs blir mer miljövänliga och mer inriktade på de fattigas behov än vad annars varit fallet.

Information och kunskap har kommit att bli de viktigaste pro- duktionsfaktorerna i den nya ekonomin. Skillnaden mot traditio- nella produktionsfaktorer, som kapital, råvaror eller jordbruks- mark, är uppenbar. Dessa har alltid varit knappa resurser i någon mening. Vad gäller kunskapen finns som regel inga fysiska be- gränsningar. Den expanderar när den används. Bland annat detta förhållande tvingar fram delvis nya spelregler för ekonomin.

Fattiga människor skiljer sig från rika, inte bara genom en brist på materiella tillgångar, utan också genom att de har en mer be- gränsad tillgång till kunskap. Detta samtidigt som många anser att makten över kunskapen i allt snabbare takt hamnar i kommersiella händer. Globaliseringen har gett upphov till nya maktstrukturer. En ökad privatisering av forskning och utveckling befaras bidra till att öka risken att forskningsagendan framförallt styrs av den glo- bala marknadens, och därmed den rika världens, efterfrågan. För att

31 UNDP, 2001

47

En rättvisare värld utan fattigdom

SOU 2001:96

se till så att forskningen inte försummar de fattiga ländernas pro- blem krävs ökat stöd på forskningssidan av allmänna medel – ofta kanaliserade via internationella organisationer – samt nya former av samarbete mellan regeringarna och industrin.

Informations- och kommunikationsteknologin erbjuder dock nya möjligheter för fattiga att få en snabb och billig tillgång till information och kunskap inom en mängd viktiga områden via nätet. Utvecklingen och användningen av IT är ojämn, både mellan och inom länder. Det är detta som kallas den "digitala klyftan". Den digitala klyftan är i mångt och mycket en reflektion av andra klyf- tor: inkomst, etnicitet, ålder och kön. Risken är att en ökning av den digitala klyftan kan leda till en ökning av andra klyftor, dvs. att ju mer samhällena i höginkomstländerna går in i informations- samhället, desto mer marginaliserade blir de fattiga länderna. När mer och mer av handel med varor och tjänster, media, kontakter mellan organisationer och med myndigheter flyttas över till Internet, desto kostsammare är det att stå utanför.

Noteras bör att utvecklingsländerna som grupp aldrig gavs en reell chans att delta i den industriella revolutionen, bl.a. som en konsekvens av kolonialismen. Globaliseringen och den nya eko- nomin är nu på väg att direkt påverka livsförutsättningarna för ett par miljarder av världens befolkning, kanske flera. Men liksom vid industrialiseringen är den omdaning som IT-utvecklingen och glo- baliseringen innebär ojämnt fördelad över världen. Utmaningen nu gäller att se till så att inte de fattiga länderna än en gång ställs vid sidan av utvecklingen.

Nya idéer skapas ofta genom en ny kombination av existerande idéer. Detta medför att nya idéer lättast skapas där man redan har en stor mängd institutioner och människor som ägnar sig åt inno- vation32. Detta medför i sin tur att innovationsförmåga och kun- skap är svårt att omfördela. Vikten av att stärka utbildning och forskning i fattiga länder är av avgörande betydelse inte bara för att minska kunskapsgapet utan även för att få fram ny kunskap som utgår från och är anpassad till de fattigas behov33.

32Sachs, 2000

33Johansson, H., 2001

48

SOU 2001:96

En rättvisare värld utan fattigdom

1.9En hållbar utveckling för framtidens behov

För att säkerställa att utvecklingen blir hållbar och att hänsyn tas till framtida generationers behov krävs en integrering av tre olika aspekter i arbetet mot fattigdomen, - en ekonomisk, en miljömässig och en social, dvs. de centrala komponenterna i begreppet hållbar utveckling. Det första försöket att definiera begreppet hållbar ut- veckling gjordes av Bruntland-kommissionen 1987. Enighet synes idag finnas om att hållbar utveckling innehåller dessa tre aspekter:

N Den ekonomiska aspekten innebär att en ekonomiskt hållbar utveckling måste ha kapacitet att producera varor och tjänster på en kontinuerlig basis, bibehålla stats- och utlandsskulder på en hanterbar nivå samt undvika extrema obalanser som riskerar skada jordbruks- eller industriproduktion.

N Den miljömässiga aspekten innebär att ett miljömässigt hållbart system måste upprätthålla en stabil resursbas genom att undvika överexploatering av icke-förnyelsebara resurser och att endast utnyttja förnyelsebara resurser i en sådan omfattning att de hinner återskapas; vidare att nivån på föroreningar och restprodukter från det mänskliga samhället inte överstiger ekosystemens förmåga att absorbera dem. Detta omfattar sådana system och funktioner som vanligtvis inte klassas som ekonomiska tillgångar, t.ex. bevarande av den biologiska mångfalden på dess tre nivåer – ekosystem, arter och genetiska resurser – men också stabilitet i atmosfäriska system och andra ekosystemfunktioner.

N Den sociala aspekten innebär att ett socialt hållbart system måste åstadkomma en rättvis fördelning, tillräcklig tillgång på social ser- vice inklusive hälsovård, utbildning och jämställdhet samt en god samhällsstyrning baserad på demokratiska processer.

Kritik riktas ofta mot att framtida generationers behov och välfärd undervärderas i ekonomiska kalkyler. Detta anses extra allvarligt när kalkylen appliceras på förlopp vars effekter kommer att visa sig först långt i framtiden. Nu levande generationer premieras och frå- gan om långsiktig hållbarhet tonas ner.

Ekologer strävar efter att begreppet hållbarhet skall definieras i termer av bevarande av ekosystemens återhämtningsförmåga. Många av de kritiska problem som mänskligheten står inför har sitt

49

En rättvisare värld utan fattigdom

SOU 2001:96

ursprung i sammanbrott i ekologisk återhämtningsförmåga34. Håll- barhet handlar, enligt ett ekologiskt synsätt, om mer än minskad befolkningstillväxt och om återhållsamhet i konsumtion. Det handlar om att vi i våra val av varor och teknik måste ta hänsyn till ekosystemens integritet och arternas mångfald. Ur hållbarhets- synvinkel har vi inte råd att låta det materiella tänkandet dominera. Ekosystemets tjänster, som t.ex. växternas rening av luften, insek- ternas och fåglarnas pollinering av växter och våtmarkernas upptag av överskottskväve, bidrar väsentligt till ekonomisk produktion och människans välfärd och representerar en stor del av planetens ekonomiska värde. Men dessa tjänsters värde återspeglas inte och är inte kvantifierade på ett sätt som är jämförbart med till exempel marknaderna för varor och tjänster. Därför får eko-systemtjänster ofta liten betydelse vid politiska beslut. Marknadsekonomin, sådan den ser ut idag, tenderar därför att bidra till en förslitning och överutvinning av naturresurser, det s.k. naturliga kapitalet. Denna försummelse riskerar att äventyra människans välfärd på sikt. Styr- system och signaler måste skapas som kan hantera dessa frågor. Det sociala perspektivet behövs för att kunna integrera det ekono- miska och det ekologiska perspektivet.

Ekonomisk tillväxt kan visserligen skapa förutsättningar för miljöförbättringar, men är i sig inte tillräckligt villkor för att åstad- komma miljöförbättringar. Enligt den s.k. ”teorin om en inverterad U-kurva” när det gäller relationen mellan miljöförstöring och eko- nomisk utveckling skall ekonomisk tillväxt på sikt leda till minskad miljöförstöring35. Studier visar att denna teori gäller för en rad miljöproblem, däremot inte för vissa problem av global karaktär, t.ex. koldioxidutsläpp. De negativa miljöeffekterna av ekonomisk tillväxt är ej försumbara och jordens resursbas kan enligt ett ekolo- giskt synsätt inte bära oändlig materiell tillväxt. Om denna bas blir oåterkalleligt förstörd, är all ekonomisk aktivitet hotad. Det är uppenbart att det sätt på vilket ekosystemets tjänster och det naturkapital som producerar tjänsterna förvaltas, är avgörande för hur den socio-ekonomiska utvecklingen i framtiden kommer att se ut i samtliga världens länder.

34Albaeco, 2001

35Grossman och Krueger, 1995

50

SOU 2001:96

En rättvisare värld utan fattigdom

1.10Nya aktörer och protester

Dagens globala ledarskap är inte begränsat bara till relationer mel- lan regeringar, utan innefattar också frivilligorganisationer, med- borgarrörelser, näringslivet, universitetsvärlden och massmedia. Det globala ledarskapet måste därför innehålla en dynamisk och komplex process av interaktivt beslutsfattande som utvecklas som svar på omvärldsförändringarna.

Under de senaste decennierna har vi kunnat observera tre tydliga tendenser avseende aktörer på den internationella arenan: ökad in- ternationell samverkan samt decentralisering av politisk makt till regionala och lokala enheter, ett ökat deltagande från det civila samhället och ett ökat utrymme för privat näringsliv.

Inget annat fenomen är så nära förknippat med begreppet globa- lisering som de multinationella företagens utbredning över världen. Under 1990-talet har de multinationella företagens direktinvester- ingar ökat explosionsartat, inte minst till utvecklingsländerna. Trots en minskning i samband med Asienkrisen 1997, är de privata nettokapitalflödena till fattiga länder i dag mångdubbelt större än biståndet. För många utvecklingsländer är dessutom direktinve- steringarna den utan jämförelse viktigaste källan till privat ut- ländskt kapital. Flödena av annan typ av privat kapital, t.ex. lån och portföljinvesteringar är inte tillnärmelsevis lika stora.

De multinationella företagens verksamhet har varit i fokus för mycket av den kritik som riktats mot globaliseringen i stort. Upp- maningar till bojkott av olika företag på grund av deras verksamhet i fattiga länder har blivit vanligt i västerländska medier. Miljöför- störing, korruption, fattigdom, utsugning och ekonomisk instabi- litet är några av de problem som förknippas med multinationella företags verksamhet. Betydelsen av dessa investeringar som ett sätt att sprida kunskap och teknik mellan länder glöms dock ofta bort36.

Globaliseringen har bidragit till att förändra förutsättningarna för hur globala ödesfrågor kan och bör hanteras. Den snabba sprid- ningen av informationstekniken har fört med sig att de grupper som har tillgång till denna har tillgång till en ofattbar mängd in- formation samtidigt som de erhållit ett effektivt verktyg för sin verksamhet. Effektiviteten i det civila samhällets aktioner och kam- panjer har ökat dramatiskt. En rad politiska och sociala rörelser av

36 Vlachos, 2001c

51

En rättvisare värld utan fattigdom

SOU 2001:96

högst skiftande karaktär har vuxit fram under det senaste decen- niet. De baserar sig på allt ifrån religiös, territoriell, etnisk och re- gional identitet, till kampen för en bättre miljö och jämställdhet mellan könen37. Trots olikheterna, förenas de ofta av att de är kri- tiska mot hur dagens globalisering utformas och dess effekter för de fattiga. I många fall har man en stark lokal förankring, och ofta befinner man sig i opposition mot nationalstaterna som uppfattas som allierade med de globala krafterna. Oron och protesterna gäller bl.a. globaliseringens inverkan på förmögenhets- och inkomstför- delningen i världen, i synnerhet effekten för fattiga människor och länder, på värderingar och kultur, på miljön och på demokrati och maktförskjutningar. Denna oro och kritik måste tas på allvar, när en politik för global utveckling formuleras.

På det ekonomiska området gäller protesterna inte bara integra- tion över gränser, utan även innehållet i den ekonomisk-politiska rådgivning som förmedlas till utvecklingsländer av Världsbanken och Internationella valutafonden (IMF). Debatten mellan aktörer, som alla vill bekämpa fattigdom, har blivit allt mer polariserad och oförsonlig i vissa frågor. Man är samtidigt överens i andra, t. ex. om vikten av ökade satsningar på utbildning och hälsa38. Ytterlighe- terna kan sägas representeras av två olika grupper och deras bild av världen, dels de som förespråkar värdet av frihandel, budgetdisci- plin, avreglering av marknader och privatiseringar för att åstad- komma hållbar utveckling och minskning av fattigdomen, dels de som anser att denna politik leder till ytterligare marginalisering av fattiga människor och en fortsatt förstöring av miljön och naturre- sursbasen.

Tre möjliga förklaringar till de skilda slutsatserna i debatten har förts fram39; att de bägge grupperna skiljer sig åt när det gäller aggregeringsnivå40, tidsperspektiv och synen på ekonomiska makt- förhållanden.

Internationella experter verksamma vid olika organisationers huvudkontor har i allmänhet ett mer aggregerat synsätt än de som arbetar närmare fältet. Detta medför att t.ex. synen på huruvida fattigdomen ökat eller minskat i ett land eller i en region ofta skil-

37Lundgren, 2001

38Kanbur, 2000

39Kanbur, 2000

40Aggregeringsnivån blir allt högre när analysen rör sig från individnivå, via lokal, nationell, regional till global nivå. En låg aggregeringsnivå (en disaggregerad nivå) jämställs ofta med lokal nivå eller individnivå.

52

SOU 2001:96

En rättvisare värld utan fattigdom

jer sig åt. Även om inkomsterna för fattiga hushåll stigit, kanske den offentliga servicen har försämrats, en företeelse som kan vara svår att uttrycka i siffror och som därmed inte inkluderas på aggre- gerad nivå. De fattiga kan dock uppfatta detta sammantaget som en försämrad situation. En annan anledning till skilda uppfattningar kan vara att fattigdomen sjunkit på nationell nivå, medan den ökat i enskilda regioner av landet. Ytterligare en källa till missförstånd kan vara att den ena gruppen tänker i termer av procentuella för- ändringar, medan den andra utgår från absoluta tal. Om befolk- ningen under en period t.ex. fördubblas kan andelen fattiga sjunka, samtidigt som det absoluta antalet fattiga ökar snabbt.

Den andra förklaringen är att internationella experter tenderar att fokusera på utfallet av en åtgärd på medellång sikt, kanske fem till tio år. För de fattiga själva och för dem som arbetar direkt med utsatta människor är ett kortare tidsperspektiv mer relevant. Samti- digt finns andra grupper som betonar ett betydligt längre tidsper- spektiv än det medellånga. Om man inte tror att miljön tål en väs- terländsk konsumtionsnivå för alla jordens invånare, ser lösningen på fattigdomsproblematiken helt annorlunda ut än om man anser detta vara möjligt.

Den tredje förklaringen gäller synen på ekonomiska maktförhål- landen. Även om modern ekonomisk forskning fäster stor vikt vid konsekvenserna av företagens monopolmakt och andra marknads- misslyckanden, tenderar internationella experter att analysera sam- hället som om perfekt konkurrens rådde. Andra grupper tycker sig se en värld präglad av monopolistiska förhållanden på många olika nivåer. Det troliga utfallet av en viss åtgärd skiljer sig självfallet åt mellan dessa olika analysmodeller. Det finns inga generella svar på vem som har rätt, utan det skiljer mellan länder, regioner och indu- strier.

Debatten förvirras även av att grupperna talar förbi varandra i frågan om tillväxt och dess betydelse för fattigdomsbekämpning. Nästan ingen hävdar att tillväxt, i betydelsen genomsnittlig ökning av inkomsten, är annat än nödvändig för att minska fattigdomen41. Begreppet tillväxt används emellertid även för att beteckna vissa typer av åtgärdspaket. Åsikterna om hur dessa paket påverkar fat- tigdomen, och för den delen även tillväxten, skiljer sig åt.

41 Kanbur, 2000; Vlachos, 2000.

53

En rättvisare värld utan fattigdom

SOU 2001:96

Ansvaret för den polarisering som begreppsförvirringen orsakat delas av alla som deltar i debatten. Det internationella expertsam- fundet bidrar dock till polariseringen genom att ofta förenkla bud- skap och verklighetsbeskrivningar. Att i vällovligt syfte försöka dölja komplexiteten riskerar bara att bidra till ökad misstänksamhet och misstro mellan grupper som trots allt arbetar för samma mål.

En fortsatt utvidgad dialog krävs. Målet måste vara att få de skilda perspektiven att närma sig varandra. Människor som ifrågasätter olika aspekter av globaliseringen och den globala utvecklingen måste få komma till tals, utan att denna möjlighet missbrukas av människor som använder våld och förstörelse som metod.

Under utredningstiden har kommittén tydligt noterat hur uppmärksamheten kring globaliserings- och fattigdomsfrågorna vuxit i styrka. Den snabba förändringstakten som åtföljt globaliseringen har skapat ett kraftigt tryck på anpassning och förändring av institutionerna i det internationella systemet. Den snabba förändringstakten gynnar organisationer som inte är låsta i fasta former och långsamma beslutsvägar, t.ex. organisationer i det civila samhället samt i näringslivet.

1.11Vikten av koherens42

Rika länders handelspolitik och jordbrukspolitik, användning av energi och naturresurser och deras ställningstaganden när det gäller patent och finansiell reglering utgör exempel på ställningstaganden som påverkar utvecklingen i hela världen, så även situationen för fattiga människor och fattiga länder. Om kampen mot fattigdomen ska kunna intensifieras måste alla tillgängliga instrument och poli- tikområden engageras – inte bara biståndspolitik. Handelspolitik, miljöpolitik, jordbrukspolitik och säkerhetspolitik är exempel på andra områden som också innehåller viktiga instrument för att uppnå en ekonomisk, socialt och ekologisk hållbar utveckling i ett globalt perspektiv, dvs. som bör ingå i en svensk politik för global utveckling, PGU.

I globaliseringens tid handlar det om att få samtliga instrument att dra åt samma håll, men också om att fastställa målen (Kapitel 2).

42 Samstämmighet, se vidare Kapitel 3 för en utförlig definition. För en översikt över koherensbegreppet, se även Mkandawire, 2001

54

SOU 2001:96

En rättvisare värld utan fattigdom

Denna utredning är fokuserad på situationen i dagens utvecklings- länder och på fattigdomens alla dimensioner – maktlöshet, osäker- het och bristande möjligheter. En svensk politik för global utveck- ling bör omfatta samtliga politikområden i de delar där verksamhet och åtgärder återverkar på fattigdomssituationen i världen. Kohe- rensen mellan olika politikområden i förhållande till de mål som uppställts för en svensk PGU är avgörande för hur kraftfullt vi kan åstadkomma förändringar. EU:s utvecklings-, jordbruks- och han- delspolitik är tydliga exempel på hur bristande koherens mellan olika politikområden underminerar de målsättningar som beslutats för utvecklingssamarbetet och minskar effekterna av biståndet.

Kommittén diskuterar således begreppet koherens (Kapitel 3) utifrån målen för svensk politik för global utveckling så som de formuleras i detta betänkande. Kommittén har valt att analysera instrument och politik inom olika politikområden, utifrån frågan huruvida de är koherenta med målen för en svensk politik för glo- bal utveckling, PGU. Frågan gäller alltså huruvida de medverkar till eller förhindrar uppfyllandet av målen för den svenska politiken för global utveckling.

Viktiga förutsättningar som måste gälla för att fattigdomen skall kunna utrotas är fred och stabilitet, respekt för demokrati och mänskliga rättigheter samt att tillväxten sker i former som inte äventyrar miljö- och natrurresursbasen. Hållbar utveckling kan uppnås endast om konflikter förebyggs och produktionsmetoder och marknadsekonomiska instrument och regler utvecklas som motverkar utarmning av jordar, energikällor, färskvatten och ren luft. Rättvisa inom och mellan generationer går inte att säkerställa utan ett internationellt system som identifierar och fördelar miljö- mässiga kostnader, som hanterar destabiliserande effekter orsakade av outvecklade finansiella system och som garanterar att alla män- niskor får ta del av den samlade och växande mängden av kunskap i världen idag. En ny form av internationellt samarbete kring ska- pandet av s.k. globala offentliga nyttigheter måste komma till stånd (Kapitel 4)43.

De enskilda ländernas politik och styrelseskick är avgörande för hur framgångsrikt fattigdomen kan minskas (Kapitel 5). En uttalad vilja att föra en politik inriktad på fattigdomsbekämpning och sund makroekonomisk politik, understött av internationellt bistånd,

43 Kaul m.fl., 1999

55

En rättvisare värld utan fattigdom

SOU 2001:96

(Kapitel 6) har en avgörande betydelse för utvecklingen. Den glo- bala fattigdomen och ojämlikheten måste bekämpas genom att ännu skarpare fokusera på att utrota fattigdomen och genom att uppmärksamma andra politikområdens förmåga att bidra till detta. Många olika aktörer måste engageras (Kapitel 7).

De institutionella strukturerna, både i enskilda länder och på global nivå, måste nu utvecklas och förändras för att kunna tackla de stora utvecklingsproblemen på ett effektivt sätt. Vidgningen av politikområdet innebär att komplexiteten i policyutvecklingen ökar, samtidigt som nya möjligheter skapas (Kapitel 8). Kraven på att integrera kunskap från olika områden och sfärer i samhället ökar. Sverige måste ge samma budskap och driva samma politik – oberoende av vilket departement eller vilket riksdagsutskott som utformar politiken. En organisatorisk underbyggnad behöver ut- vecklas som stödjer den nya politikens innehåll.

Världsomspännande frågor kräver världsomspännande svar. I en värld där vi blir allt med beroende av varandra behövs otvivelaktigt världstäckande regelverk och tillsyn. På flera områden formas Sveriges relation till fattigare länder av samarbetet inom EU och i olika internationella organ, t.ex. FN-systemet, Världsbanken och andra utvecklingsbanker, WTO, OECD samt OSSE. EU:s gemen- samma handelspolitik, jordbrukspolitik, bistånd och avtal med utvecklingsländer är av central betydelse. Sveriges ambitioner på utvecklingsområdet påkallar därför aktivitet och framsynthet i EU- samarbetet, på samma sätt som Sverige sedan länge verkat i andra forum. Sverige bör använda sitt medlemskap i EU till att påverka den globala utvecklingen mot en rättvisare värld utan fattigdom.

56

2Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

2.1Visionens grundläggande beståndsdelar

Världen har genomgått stora förändringar och står inför nya utma- ningar som inte existerade när huvuddragen i den svenska bistånds- politiken formulerades för ett antal decennier sedan. Globalise- ringen ställer också krav på en breddning av perspektiven till att inkludera många nya politikområden. Samtidigt finns efterkrigsti- dens erfarenhet av internationellt samarbete att dra nytta av, när den nya svenska politiken för global utveckling nu skall formuleras. Kommittén har valt ett långsiktigt perspektiv som medvetet åsido- sätter vissa av dagens realpolitiska komplikationer och formulerar i stället en positiv vision på lång sikt. Visionen innehåller tre grund- läggande förslag om förändrade förhållningssätt (avsnitten 2.2.1- 2.2.3) samt förslag om tre långsiktiga mål (avsnitt 2.3.2). De före- slagna förändringarna i förhållningssätt är enligt kommittén nöd- vändiga för att de långsiktiga målen skall kunna uppfyllas.

Arbetet med att uppfylla visionens grundtankar kommer att ta tid och kräva förändringar av formerna för hur politiken utvecklas samt för dess genomförande och finansiering. Det kräver en bered- skap att ifrågasätta även de mest inarbetade begrepp och synsätt. Ett antal av de förslag som läggs är mycket långsiktiga, men med tydliga kortsiktiga övergångsproblem. Tidvis bortser vi dock från dessa problem. Syftet med detta är att tydligt staka ut vart vi vill nå och att bidra till nya perspektiv som enligt kommitténs bedömning kan medverka till effektivare måluppfyllelse. Kommittén förutsät- ter att operationella strategier för genomförande skall utarbetas.

57

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

2.2Grundläggande förhållningssätt

2.2.1En breddning av politikområdet och ett tydliggörande av solidariteten och det upplysta egenintresset

Världens länder är i dag sammanflätade och beroende av varandra som aldrig tidigare. Samtidens och framtidens stora frågor berör människor i både höginkomstländer och utvecklingsländer. Den utbredda fattigdomen, med sina många dimensioner, utgör inte bara en oacceptabel situation för dem som lever i fattigdom. Den utgör i allt högre takt även ett hot mot välfärden i höginkomstlän- der. Den är ett gemensamt globalt problem. Rika länders välstånd kan i längden inte fortsätta att växa, när människor i andra länder lider av konflikter, miljöförstöring och ökande fattigdom. Vi måste finna former för utvecklingen som är hållbara socialt och miljömäs- sigt och som innebär en rättvisare fördelning både inom och mellan olika länder samt produktions- och konsumtionssystem, som inte hotar den ekologiska balansen. Annars kommer detta att återverka på den svenska välfärden genom ökade spänningar och konfliktris- ker, storskalig migration, ökade hälso- och miljörisker etc. Vi delar samma värld och har ett gemensamt intresse både av att fattigdo- men utrotas samt att den fysiska miljön och klimatbalansen inte äventyras.

Ett av skälen till att en perspektivförskjutning är påkallad är så- ledes det faktum att vi har ett nationellt upplyst egenintresse av att bidra till en rättvisare värld. Dessa skäl förtar inte styrkan i det första motivet – viljan att oegennyttigt och solidariskt bidra till en rättvisare värld. Motiven att agera är således två, solidariteten och det upplysta egenintresset. Genom att tydliggöra det upplysta egenintresset kan allt fler politikområden engageras i kampen mot fattigdomen och miljöförstöringen och finansieringsbasen för insatser breddas.

Mängden olika faktorer som påverkar den enskilde individens levnadssituation har ökat betydligt i takt med globaliseringen och ett ökat beroende mellan länder. Nationell politik avsedd att främja nationella intressen har internationella effekter; tydliga exempel finns bl.a. på jordbruks- och handelsområdet. I diskussionen om höginkomstländernas bidrag till fattigdomsbekämpning har fokus traditionellt varit på biståndet. Det är dock alltmer uppenbart att biståndet inte ensamt kan bekämpa världsfattigdomen och med denna sammanhängande problem. Många andra politikområden

58

SOU 2001:96

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

omfattar instrument som kan ha större effekt på fattigdomens ut- bredning och djup, än de instrument som finns inom biståndet.

Lösningar på en lång rad av de pressande problem som världen i dag står inför går inte att finna enbart genom åtgärder på nationell nivå. De kräver internationell samverkan med aktiv medverkan från både höginkomst- och utvecklingsländer. Finansiell instabilitet, konflikter, miljöförstöring, klimatfrågan och ökenutbredning, förekomsten av smittsamma sjukdomar m.m. får följder som når över nationsgränserna. De är alla exempel på gemensamma pro- blem, vars åtgärdspaket ibland går under benämningen ”globala nyttigheter” (på engelska ”global public goods”)1. Möjligheterna till global hållbar utveckling avgörs av vår gemensamma förmåga att hantera ödesfrågorna. Vi har som nation ett mycket tydligt eget intresse av att sådana problem får en lösning.

Ett omfattande internationellt norm- och regelverk har utarbe- tats under de senaste decennierna för att hantera en del av dessa frågor2. På flera områden saknas dock fortfarande etablerade glo- bala regelverk och institutioner. Internationellt samarbete behövs således för att säkerställa en acceptabel nivå av olika globala och re- gionala nyttigheter. Utvecklingsländernas bristande kapacitet att delta i de fora och multilaterala institutioner där beslut tas om vilka globala nyttigheter som skall prioriteras, leder till två problem. Dels haltar samarbetet rent generellt då många utvecklingsländer saknar både kapacitet till självständig analys av de olika typer av problem som diskuteras och kapacitet att aktivt genomföra de åt- gärder som beslutas. Dels finns det en risk att specifika nyttigheter som är av avgörande betydelse för fattiga människor inte prioriteras (t.ex. skydd mot epidemier och sjukdomar som är vanliga i tropi- kerna). Samtidigt är det människorna i just dessa länder som saknar möjlighet att säkra sig mot de negativa konsekvenser som avsakna- den av, eller brister i, en nyttighet ofta medför. Det internationella multilaterala systemets hantering av globala nyttigheter behöver utvecklas så att fattiga människors behov kommer i förgrunden.

1Vad är global public good? Engelskans public respektive private i uttrycken public good och private good följer ungefär samma lexikala betydelser som svenskans offentlig/allmän respektive privat vara/nyttighet. Med en hänvisning till den engelska termens ”good” dubbla betydelse av ”nyttighet” och ”någonting gott” myntas också termen public bad, motsvarande bristen på public good. Om vi antar att fred och hälsa är två public goods, blir därmed motsvarande public bads, krig och sjukdomar (Eldhagen, 2000). Här hänvisas hädanefter till global nyttighet (global public good) respektive avsaknaden av en global nyttighet (global public bad). En beskrivning av vad som kännetecknar globala och allmänna nyttigheter återfinns i Kapitel 4

2Bezanson och Sagasti, 2001

59

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

Engagemangets dubbla motiv, solidariteten och det upplysta egenintresset, bör lyftas fram tydligare för att erhålla stöd för en aktiv politik för global utveckling och för att vidga basen vad gäller finansiering, ansvarstagande och deltagande. Utvecklingsfrågor är i dag en nationell angelägenhet, och inte en fråga endast för dem som traditionellt arbetat med biståndsfrågor. Solidariteten och det egna intresset bör förenas i en gemensam utgångspunkt för kraftfulla insatser inom en lång rad olika politikområden. Strävan skall vara att utnyttja den samlade kunskapen inom olika sakområden och hos olika aktörer, även hos dem som traditionellt inte varit tillfrå- gade eller aktiva i utvecklingsfrågor. En lång rad politikområden och policyinstrument står till regeringens förfogande för att på- verka fattigdomen i världen.

Som en illustration kan man utgå från fattigdomens multidimen- sionella natur – dvs. brist på möjligheter, brist på makt över sitt eget liv och brist på säkerhet. För att snabbt minska fattigdomen i alla dessa dimensioner krävs åtgärder på det lokala och nationella planet i utvecklingsländer i kombination med kraftfulla internatio- nella åtgärder. En central förutsättning för att öka människors möjligheter att ta sig ur fattigdom är politik och insatser som be- främjar tillväxt och fördelning. Detta kräver bl.a. att höginkomst- länder öppnar sina marknader för import från utvecklingsländer, särskilt vad gäller jordbruksprodukter och arbetskraftsintensiva varor. För att öka fattiga människors makt över sina egna liv krävs bl.a. att fattiga människor och länder får ökade möjligheter att delta i representativa former i globala och nationella fora – detta för att formulera prioriteringar och utforma avtal som motsvarar deras behov. För att öka fattiga människors säkerhet krävs bl.a. åtgärder för att minska riskerna för stora svängningar i världsekonomin lik- som åtgärder för att utveckla globala nyttigheter såsom vaccin och läkemedel mot hiv/aids, tuberkulos, malaria och andra smittsamma sjukdomar. Det kan också gälla internationella åtgärder på miljö- området samt förebyggande insatser mot väpnade konflikter och bättre katastrofberedskap.

Sammanfattningsvis kan konstateras att en politik som syftar till att minska fattigdomen i utvecklingsländerna måste innehålla ett mycket bredare spektrum av instrument än det som normalt brukar innefattas i biståndet. Utvecklingen i fattiga länder och enskilda människors levnadsstandard påverkas av:

60

SOU 2001:96

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

N Omvärldens politik på en lång rad politikområden med internatio- nella fördelningseffekter, samt de internationella och regionala regelverkens utformning och tillämpning. Instrumenten inom svensk politik återfinns inom samtliga departements ansvarsområden. Den nationella politiken på en lång rad områden bör utformas med en insikt om och ett tydligare hänsynstagande till återverkningar på fattigdomen i utvecklingsländer.

N Tillgång till globala nyttigheter, t.ex. stabilitet på finansiella marknader, hantering av de stora miljöhoten, katastrof- och konflikthantering och forskning kring sjukdomar, utsäde, energiförsörjning, miljö och tillgång till IT. Instrumenten inom svensk politik finns spridda inom en rad politikområden.

N Nationell politik i utvecklingslandet samt tillgång på resurser

(interna och externa) i vid mening, bl.a. mänskliga rättigheter, demokrati, finansiella resurser, socialt kapital, institutioner, när- ingsliv och kunskap. Instrumenten inom svensk politik återfinns huvudsakligen inom den svenska biståndspolitiken.

För att bidra till en hållbar utveckling och fattigdomsminskning i dagens utvecklingsländer krävs ett väl fokuserat agerande på alla dessa fronter. Många olika aktörer och många olika politikområ- den, kan bidra till att avskaffa fattigdomen. En politik för global utveckling (PGU3) med fokus på levnadsförhållandena i utvecklingsländer måste breddas till att inkludera ett utvecklings- perspektiv i samtliga berörda svenska politikområden, ett utökat samarbete på svensk nationell och internationell nivå kring globala nyttigheter samt bistånd. Därmed bör mål formuleras för PGU:s samtliga tre delområden:

N Utvecklingshänsyn i samtliga politikområden N Globala nyttigheter

N Bistånd

2.2.2Sydperspektivet med ökade valmöjligheter

En grundläggande strävan bör vara att skapa förutsättningar för ett internationellt samarbete som bygger på förtroende och respekt för fattiga länders och fattiga människors politiska vilja, kompetens

3 Denna förkortning på politik för global utveckling kommer att användas i kommande avsnitt.

61

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

och kapacitet, och som utgår ifrån att de har ansvaret för utveck- lingen. Forskning visar att en förutsättning för att fattigdomsbe- kämpande insatser ska bli effektiva ofta är att man utgår från de berördas erfarenheter. Således ligger utmaningen i att de fattigas egna prioriteringar och perspektiv får utgöra grunden för arbetet med att utarbeta strategier och genomföra dessa. För att detta ska bli möjligt, och för att övriga dimensioner i den föreslagna PGU:n skall få en utformning som tar hänsyn till fattiga människors och fattiga länders prioriteringar och förutsättningar, krävs en ökad satsning på vad kommittén har valt att kalla ett sydperspektiv. Med detta menar kommittén att man försöker utgå ifrån lokala aktörers perspektiv, vare sig det är en regering, en organisation, en enskild individ eller en grupp av individer. Detta ställer krav på en ökad förmåga att sätta sig in i mottagarens verklighet och på kunskap om samband och effekter inte bara på makronivå utan även ner på indi- vidnivå (mikronivå). Det medför också att flera perspektiv måste användas samtidigt, t.ex. jämställdhetsperspektivet och barnper- spektivet. En sådan sammanvävning kommer, enligt kommittén, att ytterligare berika de analysmodeller som utvecklats inom dessa två perspektiv4. Vidare krävs en bedömning av huruvida en regering eller en organisation företräder de fattigas intressen. Om detta inte är fallet, innebär ett sydperspektiv att man istället bör lyssna direkt på de fattiga.

I sina diskussioner har kommittén försökt finna en beteckning för ett perspektiv som omfattar ovanstående dimensioner och kommit fram till att ”sydperspektivet” är det begrepp som kommer närmast. Begreppet skall dock inte uppfattas som en geografisk beteckning utan som ett tänkesätt eller attityd. Ett sydperspektiv medför att man lyssnar på och tar tillvara de fattigas egna erfaren- heter – de är de verkliga experterna på fattigdom.

Sydperspektivet innebär att bygga på den kompetens och kapaci- tet som, trots bristande resurser, finns i utvecklingsländer. Utma- ningen är att skapa en internationell ordning där höginkomstländer ser mycket allvarligare på fattigdom och kränkningar av mänskliga rättigheter, men som är mindre påträngande när det gäller att anvisa utvecklingsländer specifika sätt att bekämpa fattigdom och realisera rättigheter. En ny form av internationellt samarbete behövs där ut- vecklingsländerna kan välja mellan olika vägar mot samma mål.

4 T.ex. är orsakerna bakom en ung flickas fattigdom ofta annorlunda än orsakerna bakom en gammal kvinnas fattigdom. Fattigdomen tar sig ofta också olika uttryck.

62

SOU 2001:96

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

Ett sydperspektiv i svensk PGU medför att Sverige vid formule- ringen av nationell svensk politik på samtliga politikområden med internationella fördelningseffekter bör försöka genomföra konse- kvensanalyser som belyser hur den föreslagna politiken påverkar enskilda länder och människor i utvecklingsländer så långt detta är möjligt. Därefter måste utrymme ges åt en politisk avvägning av hur olika målsättningar skall balanseras mot varandra. Ett sydper- spektiv inom samtliga politikområden medför således ett behov av omfattande kompetens kring utvecklingsfrågor. Kunskap krävs om hur långsiktigt hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning bäst skall främjas utifrån komplexa samband, lokala förutsättningar och lokal kunskap i utvecklingsländer.

En bred förståelse i Sverige för fattiga människors perspektiv kan endast uppnås genom långsiktigt samarbete präglat av ömsesidighet och utbyte av erfarenheter inom så många områden som möjligt. Möjligheter till kulturutbyten, samarbete inom forskning eller mellan intresseorganisationer som t.ex. fackföreningar och handi- kapporganisationer, måste utvidgas. Det är ett egenintresse för Sverige att många svenskar får en kompetens som bottnar i global medvetenhet.

Sydperspektivet bör även genomsyra det multilaterala samarbete som syftar till att hantera gemensamma globala problem och skapa globala nyttigheter. Detta bör bland annat inkludera insatser för att förstärka utvecklingsländers deltagande. Länder med svaga eller otillräckliga strukturer internt är också svaga när det gäller att delta i det internationella normbildande arbetet och i annat internatio- nellt utbyte och förhandlingar. Långsiktig kapacitetsuppbyggnad ligger i bägge parters intresse. Det skapar kompetenta motparter för svenska aktörer vid ett internationellt samarbete. Insatser bör syfta till att stärka ländernas kapacitet och förmåga att formulera och förhandla om bl.a. ekonomiska, handelspolitiska och jord- brukspolitiska frågor. Det kan till exempel innebära att stärka län- ders förhandlingskapacitet i multilaterala organ och internationella organisationer eller att underlätta byggandet av nätverk och regio- nalt samarbete för att de bättre skall kunna göra sina röster hörda i det internationella samarbetet.

Samarbetslandets företrädare måste få möjlighet att ta ansvar och samtidigt få stöd att utveckla verktyg för att lösa sina egna pro- blem. Utan detta perspektiv har grundläggande demokratiska vär- deringar och demokratins processer svårt att slå rot. Respekt och stöd för de demokratiska institutionerna kräver att givar- och

63

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

mottagarrelationen förändras, partnerskapstanken specificeras och tanken om ansvarstagande och ägarskap utvecklas fullt ut.

Inom biståndet har brist på koordinering, olika krav på rapporte- ring och skiftande procedurer mellan olika givare bidragit till för- sämrad effektivitet. Dyrbar tid hos mottagaren har gått åt till att tillfredställa givare snarare än åt ”dialog” med den egna befolk- ningen. Den perspektivförskjutning till syd som kommittén menar är nödvändig, innebär att samarbetsländerna måste både ges och ta ett ökat ansvar för sin egen utveckling.

Det går inte att styra sin egen utveckling om man inte själv får välja politik och aktörer i utvecklingsprocessen. Nya samarbets- former måste skapas där samarbetslandet får och tar ett självstän- digt resultatansvar – ett samarbete som ger samarbetspartners, såväl regeringar som enskilda organisationer, verkliga valmöjligheter att fullt ut ta ansvar för sin utveckling. En övergång till ett generellt stöd till samarbetslandets budget i länder som uppfyller ett antal fundamentala kriterier5, är ett steg i en utvecklingsprocess genom vilket mottagarlandet ges möjlighet att ta ett eget ansvar för for- mulering av politiken och dess genomförande, och därmed också för politikens resultat.

Sydperspektivet måste således innebära att utvecklingsländernas valmöjligheter utökas när det gäller bl.a. policyrådgivning, tekniskt bistånd, forskningsstöd och samarbete via enskilda organisationer i de delar där detta är tillämpbart. Om mottagaren får ta ansvar för politikutformning eller insatsval måste den också ges möjlighet att välja från vilken samarbetspartner man vill erhålla rådgivning, kon- sulttjänster, varor eller annan typ av samarbete.

Detta medför ett större krav på svenska myndigheter, organisa- tioner och andra bidragande aktörer, att ständigt höja kvaliteten i insatserna om man vill att valet skall falla på svenska samarbets- partners. Det innebär att Sverige i allt större utsträckning bör foku- sera på tjänster och varor inom de områden där vi redan har s.k. komparativa fördelar, dvs. där svenskt kunnande är konkurrens- kraftigt. Ett bejakande av informationssamhällets möjligheter bör särskilt eftersträvas. Kommittén anser att ett aktivt engagemang från svenska företag, enskilda organisationer och individer i det internationella samarbetet är viktigt för att utnyttja svensk kompe- tens, liksom för att säkerställa en fortsatt stark biståndsvilja.

5 För en diskussion om dessa kriterier, se avsnitt 6.4.2.

64

SOU 2001:96

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

Det bör påpekas att detta samarbete med generellt budgetstöd och ett självständigt resultatansvar för samarbetslandet inte kom- mer att kunna förverkligas på kort sikt. För att det skall bli möjligt krävs bl.a. att flertalet höginkomstländer ställer sig bakom idén om en utökad användning av bl.a. budgetstöd och en breddad marknad för olika tjänster och varor. Ett antal länder har dock redan tagit steg i denna riktning, och ett utrymme finns för Sverige att bli på- drivande i denna process bland ”likasinnade” länder i EU och inom ramen för OECD. För att få folkligt stöd i Sverige för denna typ av bistånd krävs ett aktivt informationsarbete kring hur biståndet bidrar till måluppfyllelse i mottagarländer.

Det är uppenbart att den skissade samarbetsformen för biståndet i ett begynnande skede bara är applicerbar på ett fåtal länder. I de flesta fall skall den ses som en slutfas i en process. Noggrant for- mulerade kriterier för när stöd i denna form kan användas måste fastställas. Där kriterierna inte går att uppfylla, eller där regeringar bryter mot överenskommelser, bör stödet kanaliseras enligt andra riktlinjer (Kommittén återkommer till detta i kapitel 6). I dessa länder bör stödet till olika typer av kapacitetsuppbyggnad, som t.ex. förhandlingskapacitet, rättsväsende, korruptionsbekämpning och revision förstärkas. Kommittén bedömer att huvuddelen av det svenska landbaserade biståndet under de närmaste åren kommer att kanaliseras i andra former än via generellt budgetstöd, t.ex. via projekt och sektorstöd. Gradvis kan sedan detta övergå i en ny fas, generellt budgetstöd med självständigt resultatansvar.

Ett sydperspektiv innebär också att man som komplement till bistånd med självständigt resultatansvar bör utveckla en mångfald av samarbetsformer som präglas av ömsesidighet på alla nivåer inom många områden. Då detta är av ömsesidig nytta bör kostna- derna för den svenska delen i detta inte enbart belasta biståndsbud- geten.

2.2.3Rättighetsperspektiv och betydelsen av demokratiska processer

Som ett centralt förhållningssätt i formulerandet av en svensk poli- tik för global utveckling, har kommittén valt att, tillsammans med sydperspektivet, anlägga ett rättighetsperspektiv. Det finns en ge- mensam vision och ett gemensamt mål för de mänskliga rättighe- terna (MR) och strävan att främja utveckling i vid mening – att ga-

65

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

rantera frihet, välbefinnande och människovärde för alla människor överallt i världen. Både mänskliga rättigheter och främjandet av ut- veckling handlar om att garantera grundläggande friheter. Den svenska utrikespolitiken syftar sedan lång tid till att öka respekten för de mänskliga rättigheterna. Målet är att människor också i andra länder skall få del av garanterade friheter, skydd mot över- grepp och en tillfredsställande levnadsstandard. Detta är också något som Sverige förbundit sig till att arbeta för genom vårt med- lemskap i FN. FN-stadgan ger oss både möjlighet och förpliktelse att agera i dessa frågor.

Parallellt med att en bredare syn på begreppet fattigdom växt fram, har den senaste tioårsperioden också inneburit en ökad sam- syn när det gäller de mänskliga rättigheterna. Fokus har koncentre- rats till att formulera och fastställa grundnormer. En gemensam syn har slagit igenom, nämligen att de mänskliga rättigheterna – civila, ekonomiska, kulturella, politiska och sociala – är universella, ömse- sidigt samverkande och delar av samma helhet. I dag råder så gott som enighet om att det inte går att gradera rättigheterna utifrån en generell uppdelning i politiska eller ekonomiska rättigheter. De olika kategorierna både förstärker och förutsätter varandra. Detta åskådliggörs bl. a. av konventionen om avskaffandet av all slags dis- kriminering av kvinnor, konventionen om barnets rättigheter och nu senast i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, där olika rättigheter behandlas i samma dokument och i ett samman- hang6. Alla rättigheters lika legitimitet kan ändå innebära att en prioritering måste göras när det gäller arbetet för att förverkliga olika rättigheter i en konkret situation.

Med en flerdimensionell fattigdomsdefinition är det även svårt att säga att vissa rättigheter är viktigare än andra i den övergripande strävan att utrota fattigdomen. Det krävs en helhetssyn på männi- skan och hennes behov – oavsett om det är demokratisträvanden eller materiell fattigdomsminskning som står högst på agendan. Ekonomiska, sociala och kulturella omständigheter kan helt och hållet avgöra människors reella möjlighet att delta i det offentliga samtalet, på samma vis som en förstärkt demokrati kan vara en av de viktigaste metoderna för människor att trygga sina mest grund- läggande ekonomiska och sociala behov7. Brist på ekonomisk till- växt är ingen ursäkt för att inte uppfylla de medborgerliga och po-

6För ett mer utvecklat resonemang om EU:s arbete för mänskliga rättigheter se Nyman- Metcalf, 2001

7Johnsson, C., 2001

66

SOU 2001:96

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

litiska rättigheterna. Inte heller får ekonomisk tillväxt vara en ursäkt för att åsidosätta mänskliga fri- och rättigheter.

De mänskliga rättigheterna, såsom de uttrycks i FN: s olika kon- ventioner, täcker de centrala komponenterna i den vidgade fattig- domsdefinitionen. Kommitténs uppfattning är att dessa rättigheter kan operationaliseras ytterligare och därmed utgöra en grund för prioriteringar och målsättningar för den globala utvecklingspoliti- ken. Den samlade rättighetskatalogen ger en vision av ett värdigt liv och kan ses som en långsiktig internationell dagordning för ut- veckling.

FN:s allmänna förklaring om mänskliga rättigheter, och en del av de efterföljande konventionerna, har en i stort sett global anslut- ning av världens länder varför dessa instrument anses tillhöra sed- vanerätten. Med visst fog kan därför hävdas att de utgör en gemen- sam global värdegrund. Mänskliga rättigheter som värdebegrepp har också fått stor spridning hos den breda allmänheten i många länder och det finns i dag en tendens att använda sig av rättighetstermer för att ge starkare uttryck åt krav, önskemål eller förhoppningar.

Försiktighet bör dock iakttagas för att man inte ska urgröpa den juridiska basen för de mänskliga rättigheterna. För att kunna för- verkliga de mänskliga rättigheterna, och för att dessa ska tillföra något i det praktiska arbetet, krävs konkreta referensramar – något som internationell rätt och de juridiskt bindande MR-konventio- nerna erbjuder. Även om en alltför legalistisk attityd måste undvi- kas, speciellt i det praktiska utvecklingssamarbetet, krävs kunskap om och förståelse för både folkrätten och FN-systemet och dess mekanismer samt de olika regionala instrumenten med dess dom- stolar och kommittéer. Kommittén vill återigen betona att tillämp- ningen av ett rättighetsperspektiv bygger på de mänskliga rättig- heterna såsom de är formulerade i de internationella FN-konven- tionerna.

Med den flerdimensionella fattigdomsdefinitionen kan således fattigdom betraktas som en situation där de mänskliga rättighe- terna inte är uppfyllda. Omvänt måste således uppfyllandet av de mänskliga rättigheterna vara ett centralt element i all politik som strävar efter att reducera fattigdomen. Kommittén anser att detta samband är viktigt att lyfta fram och betona. Det finns ett antal bärande principer i de mänskliga rättigheternas multilaterala regel- verk som bör användas tydligare inom ramen för den globala ut- vecklingspolitiken och i arbetet med att minska fattigdomen.

67

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

Dessa principer har stor potential att förstärka och effektivisera fattigdomsbekämpande strategier:

N Ett rättighetsperspektiv understryker grundtanken att alla männi- skor, män, kvinnor och barn, har rätt till ett liv utan fattigdom och att insatser som befrämjar detta skall utgå från denna utgångs- punkt och inte vara beroende av solidaritet eller en önskan att be- driva välgörenhet.

N Ett rättighetsperspektiv sätter den enskilda människan i fokus och betonar hennes rätt till inflytande över sin situation.

N Ett rättighetsperspektiv lägger grunden för kravet på demokrati som styresform.

N Det normativa regelverket beaktar samtliga de delkomponenter som ingår i den breda definitionen av fattigdom.

N Principen om icke-diskriminering betonar behovet att uppmärk- samma särskilt utsatta grupper och sträva efter lösningar som inte lämnar någon utanför.

N Ett rättighetsperspektiv medför krav på ett jämställt samhälle då lika rättigheter för alla, män och kvinnor, är utgångspunkten.

N Ett rättighetsperspektiv fastställer ansvaret för genomförandet. De mänskliga rättigheterna reglerar förhållandet mellan statsmakten och den enskilda människan. Rättigheterna beskriver statens ansvar såväl när det gäller att respektera individens friheter, att skydda henne mot kränkningar och att tillgodose individens grundläggande materiella behov utan diskriminering.

Ett rättighetsperspektiv ställer således den fattiga människan i cent- rum. För att kunna avgöra hur MR-situationen påverkas av olika politiska beslut, dvs. hur olika grupper av människor och individer inom dessa grupper påverkas, krävs studier som söker synliggöra effekterna på individnivå. Eftersom människor har olika förutsätt- ningar kommer olika åtgärder att få olika resultat, beroende på hur situationen för den enskilde ser ut. Ett rättighetsperspektiv medför ett naturligt fokus på diskriminerade, exkluderade och marginalise- rade individer och grupper. Det förstärker möjligheten att identifi- era de åtgärder som krävs för att män, kvinnor, barn, ungdomar, gamla, funktionshindrade, människor med olika etnisk tillhörighet eller olika sexuell läggning, stadsbefolkning eller boende på lands- bygden skall kunna tillgodogöra sig sina rättigheter. Det hjälper också till att identifiera var särskilda åtgärder kan behövas sättas in för att effekter av olika beslut ska bli så rättvisa som möjligt. Med

68

SOU 2001:96

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

ett rättighetsperspektiv blir också individen ett subjekt i meningen att man utgår ifrån att individen själv är bärare av sina rättigheter – inte objekt, och därmed föremål för olika åtgärder.

Rättighetsperspektivet innebär en perspektivförskjutning både till utvecklingsländer och till den enskilda individen. Hela proces- sen kräver en genuin och aktiv delaktighet på olika nivåer i samhället i de berörda länderna. Lokala och internationella enskilda organisa- tioner, politiska partier, fackföreningar och andra representanter för det civila samhället kan spela en viktig roll i att ge röst åt de svaga grupperna, men också i att stärka dessa grupper och individer så att de själva kan göra sin röst hörd. Det blir en del i en demokra- tiseringsprocess där en demokratisk kultur gynnas av, och förut- sätter att, människor är engagerade i frågor som berör dem och samhället de lever i.

Övergripande mål för utvecklingsansträngningarna finns redan formulerade i konventionstexterna. De stater som ratificerat kon- ventionerna har accepterat att sträva mot att uppfylla dessa mål. Som komplement till konventionstexten finns ett omfattande material med kommentarer och slutsatser från de olika kommitté- erna i FN-systemet, vilka har till uppgift att bevaka hur staterna uppfyller sina åtaganden under de olika konventionerna. Som un- derlag för sitt arbete använder kommittéerna dels staternas egna rapporter, dels information från forskare, enskilda organisationer och andra rapportörer. Frivilligorganisationernas nätverk är mycket viktiga informationskällor. Även rapporter från FN:s speciella rap- portörer kan bidra till både ökad kunskap om rättigheternas inne- håll och en analys av staternas skyldigheter att förverkliga rättig- heterna. Detta material kan även vara till stor hjälp i en utvärde- ringsprocess av utvecklingssamarbetet. Det internationella regel- verket för mänskliga rättigheter, inklusive dess uppföljningssystem och kontrollmekanismer, är därför ett användbart system med, i de flesta fall, bra indikatorer på huruvida stater uppfyllt sina legala skyldigheter. Systemet kan fungera som en av flera utgångspunkter för utvärderingar av hur mottagarstaten och givare lyckats i sina målsättningar8.

I detta sammanhang måste även de regionala konventionerna och mekanismerna nämnas. Dessa innehåller i grunden ett skydd för

8 I Frankovits, 2001 samt i Sida-rapporterna ”Working Together” del 1 och 2, redovisas några av de erfarenheter som finns av ett tillämpat rättighetsperspektiv i utvecklingssamarbetet, samt konkreta förslag hur MR-systemet bättre kan användas i detta arbete.

69

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

samma universella rättigheter, men de kan ibland agera mer kraft- fullt eftersom de har tillgång till domstolar och kommittéer som i vissa fall kan fatta beslut som är bindande för staterna.

Utgångspunkten i de internationella konventionerna innebär också att det finns en given ansvarsfördelning. De stater som un- dertecknat konventionerna är skyldiga att respektera, försvara och skydda samt främja och stegvis genomföra de rättigheter som anges. Regeringen är ytterst ansvarig gentemot den enskilde, men regeringen måste naturligtvis dessutom involvera och säkerställa en lång rad andra aktörers medverkan. Det sätter fokus på behovet att fastställa vilka institutioner som har medansvar på olika nivåer – från regering till den enskilda människan, de olika aktörernas upp- gifter och roller samt samspelet mellan dem.

För att det globala samfundet i praktiken ska kunna hålla värl- dens länder ansvariga krävs mekanismer som ställer de ansvariga till svars. Det innebär både politiska och rättsliga anordningar, men också stöd till kompetensutveckling, personalutveckling och ar- betsledning samt oberoende media. Fungerande mekanismer för övervakning som är tillgängliga, transparenta och effektiva är en förutsättning för en effektiv implementering av de mänskliga rät- tigheterna.

De mänskliga rättigheterna är en universell angelägenhet, även om denna omsorg om människor i andra länder inte alltid har varit en självklarhet. Förhållandet mellan en stat och dess medborgare har länge betraktats som en i huvudsak intern angelägenhet. Detta syn- sätt har förändrats. FN-stadgan ger, som tidigare nämnts, en legi- tim grund för en dialog om dessa frågor. Genom ESK-processen (Europeiska säkerhets- och samarbetskonferensen) och Helsing- forsavtalet utvecklades en politisk acceptans som gjorde det möjligt att både kritisera MR-situationen i andra länder, och också arbeta för en förbättring. Ett annat exempel är FN:s barnkonvention som lägger ett kompletterande ansvar på det internationella samfundet för förverkligandet av sådana rättigheter som kräver mer resurser än som finns tillgängliga i ett land. I barnkonventionen betonas att det särskilt gäller barn med handikapp och barns rätt till utbildning och hälsa.

Att använda ett rättighetsperspektiv inom olika politikområden innebär en möjlighet att använda sig av konventionerna om de mänskliga rättigheterna, och det faktum att de utgörs av juridiskt bindande instrument, för att uppnå mål inom olika politikområden. Det innebär också att inför politiska beslut göra en analys av kon-

70

SOU 2001:96

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

sekvenserna av hur beslut inom det egna politikområdet påverkar andra staters möjligheter att uppfylla sina åtaganden på MR-områ- det.

Ett exempel på möjligheten att använda sig av ett rättighetsper- spektiv är Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) och dess arbete via Högkommissarien för nationella mino- riteter (HCNM). Högkommissariens arbete kan sägas ha utveck- lats till ett konfliktförebyggande instrument, som strävar efter att identifiera minoritetssituationer där insatser från Högkommissa- rien har potential att främja integrering och minska spänning. HCNM betonar i sin verksamhet vikten av att de internationella normerna följs. Det gäller allmänna principer som främjande av demokrati, mänskliga rättigheter och utvecklandet av en rättsstat, samt specifika normer om rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Arbetet med att främja mänskliga rättigheter är ett mål i sig men också ett medel för att uppnå ökad säkerhet.

Ett annat sätt att tillämpa ett rättighetsperspektiv, inom exem- pelvis handelspolitiken, skulle kunna innebära att diskussionen breddas om olika besluts effekter på MR-situationen i andra länder, t.ex. vid beslut om statliga exportkrediter. Frågan som bör belysas är huruvida det svenska beslutet att med statliga medel subventio- nera en viss typ av export, är förenligt med det importerande lan- dets möjligheter att uppfylla sina skyldigheter vad gäller mänskliga rättigheter. Ett konkret exempel är dammprojektet Three Gorges i Kina där frågan om statliga exportkreditgarantier är aktuell. Ett rättighetsperspektiv innebär inte att en sådan garanti inte kan ges, men en tillämpning av rättighetsperspektivet skulle avkräva be- slutsfattarna en konsekvensanalys ur ett MR-perspektiv, ungefär på samma sätt som en miljökonsekvensanalys görs idag. Resultatet av en sådan analys är sedan en av flera olika utgångspunkter för be- slutet. I vissa fall kommer tydliga målkonflikter att uppenbaras, och det blir den demokratiska processens uppgift att säkerställa att prioriteringar görs i enlighet med demokratiska principer. Ett tyd- liggörande av ett besluts fördelningsmässiga effekter vad avser främjandet av mänskliga rättigheter i förhållande till andra legitima målsättningar främjar en debatt och är en central komponent i det demokratiska samhället.

När det gäller biståndet bör ett stegvist genomförande av de mänskliga rättigheterna för alla människor oberoende av kön, ålder, funktionshinder etc. vara ett villkor för svenskt stöd till ett samar- betslands budget. Som ett led i att främja ett ökat ansvarstagande,

71

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

och som ett stöd till pågående demokratiska processer, är det nöd- vändigt att länderna mer självständigt får välja de medel och den politik som de anser bäst främjar de mål som de satt upp för sin utveckling och för uppfyllandet av de mänskliga rättigheterna. Detta medför att Sverige, liksom övriga givarsamfundet, måste ge ett utrymme för flexibilitet i politikval och ha en beredskap för misslyckanden. Samtidigt måste allt stöd grunda sig på en bedöm- ning att landet ifråga är fast beslutsamt att genomföra de mänskliga rättigheterna. I de olika konventionerna uppmärksammas det fak- tum att detta arbete ibland är avhängigt ett lands tillgång på resur- ser och utvecklingsnivå och att flera av rättigheterna kan behöva genomföras stegvis.

I en situation med begränsade resurser måste prioriteringar göras. Rättighetsperspektivet ger dock liten vägledning om vilka rättigheter som skall prioriteras i en situation med resursbegräns- ningar. Detta gäller även prioriteringar som rör fördelningen mellan nu levande individer och kommande generationer. En rad poli- tikval, som syftar till att förbättra förutsättningarna för framtida generationer att få sina mänskliga rättigheter uppfyllda, kan med- föra att förutsättningarna för nuvarande generationer försämras och vice versa.

Rättighetsperspektivet är ett viktigt verktyg för att betona beho- vet av rimlig kunskap om de fördelningsmässiga effekterna av olika politikval, men det ger ingen direkt vägledning om vilka medel som är de mest effektiva för att uppnå målen. Kunskap om, och synlig- görande av, att en åtgärd påverkar olika grupper av individer olika, ger dock ett bättre underlag för politiker och myndigheter att göra prioriteringar. Vikten av att ha en fungerande demokratisk process som låter kvinnor och män välja mellan olika kombinationer av pri- oriteringar är ett centralt komplement till en rättighetsbaserad ansats. Ur demokratisk synvinkel är det viktigt att olika priorite- ringars fördelningsmässiga effekter och konsekvenser synliggörs och utreds så långt det är möjligt. Detta kan ske antingen i offentlig regi eller med hjälp av andra aktörer i det civila samhället och inom media. Användandet av ett rättighetsperspektiv måste gå hand i hand med stöd till demokratiska strukturer, enskilda organisatio- ner, media etc.

För att kunna avgöra huruvida en regering eller en annan aktör lyckats i sin måluppfyllelse krävs ett visst mått av mätbarhet av målen. Ett fortsatt arbete med att utveckla indikatorer och mått på måluppfyllelse avseende de mänskliga rättigheterna bör därför

72

SOU 2001:96

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

eftersträvas för att underlätta och befrämja utvärdering mot de uppsatta målen avseende mänskliga rättigheter. En samordning med den operationalisering av de internationella utvecklingsmålen som pågår (se avsnitt 2.3.4) bör eftersträvas. Bristen på mätbarhet av måluppfyllelse är intimt förknippat med den kritik som återfinns bland t.ex. företag som av olika skäl vill bidra till att främja de mänskliga rättigheterna. De internationella regelverken uppfattas ibland som alltför vida och svårtolkade. Samtidigt som arbetet med att utveckla bättre mätinstrument måste fortsätta, bör kunskapen om de riktlinjer, tolkningshjälp och uppföljningssystem som ändock finns spridas på ett mer aktivt sätt. Likaså måste metoder som säkerställer att framtida generationers rättigheter vägs in ut- vecklas.

Sammanfattningsvis kan konstateras att de mänskliga rättighe- terna konkretiserar dagordningen för mänsklig utveckling. De fäster uppmärksamheten på ansvaret att respektera, skydda och uppfylla de mänskliga rättigheterna för alla människor. Människorättstradi- tionen har rättsliga verktyg och institutioner som kan trygga frihet och mänsklig utveckling. Rättigheterna ger också legitimitet åt målet om mänsklig utveckling och tillför principen om social rätt- visa. Rättighetsperspektivet bidrar till att de mest utsatta och ut- slagna prioriteras, framför allt de som drabbas på grund av diskri- minering. Det fäster även uppmärksamheten på att behovet av in- formation och en politisk röst åt alla människor är en utvecklings- fråga. Förverkligandet av medborgerliga och politiska rättigheter är alltså centrala delar av utvecklingsprocessen.

Fattigdomsstrategier som har sin utgångspunkt i de normativa regelverken och i ett rättighetsperspektiv kommer enligt kommit- tén att sannolikt vara mer effektiva, hållbara, inkluderande, rättvisa och meningsfulla för dem som lever i fattigdom. För att detta skall förverkligas måste hänsyn tas till de mänskliga rättigheterna i alla processer och politikval som formar den globala utvecklingspoliti- ken.

I femtio år har man inom det multilaterala systemet framför- handlat konventioner, deklarationer och generella principer rörande mänskliga rättigheter. En lång rad övervakningsorgan har bildats. Kommittén anser att det nu är hög tid att koncentrera an- strängningarna på att implementera de mänskliga rättigheterna.

73

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

2.3Mål

2.3.1De biståndspolitiska målen9

Allt sedan proposition nr 100 antogs av riksdagen 1962 har det övergripande målet för Sveriges bistånd varit ”att höja de fattiga folkens levnadsnivå”. Kring denna huvudinriktning har det rått en bred partipolitisk enighet. Detta mål bekräftades bl.a. av 1977 års biståndspolitiska utredning, vars förslag till fortsatt biståndspoli- tisk inriktning senare antogs av riksdagen. Denna utredning for- mulerade också fyra delmål för biståndet, vilka senare antogs av riksdagen. Dessa delmål skulle inte vara inbördes rangordnade.

1.Resurstillväxt

2.Ekonomisk och social utjämning

3.Ekonomisk och politisk självständighet

4.Demokratisk samhällsutveckling.

Dessa kompletterades med ytterligare två delmål 1988 respektive 1996:

5.Hållbar utveckling

6.Jämställdhet mellan kvinnor och män

Fattigdomsminskning har alltså varit den officiella och oomstridda ledstjärnan för svenskt utvecklingssamarbete i snart 40 års tid. Trots detta har fattigdomsminskning endast sällan utgjort ett uttalat strategiskt fokus i landstrategier eller ett klart definierat huvudmål för olika projekt10. I de fall där fattigdomsminskning har angetts som huvudsakligt mål (på projektnivå), saknas vanligen länkar mellan detta mål och projektens aktiviteter. Det är alltså knappast förvånande att studier angående fattigdomsperspektivet i uppfölj- ningsrapporter och utvärderingar av Sidafinansierade projekt kon- staterar att dessa dokument endast sällan innehåller någon analys av verksamhetens effekt vad gäller fattigdomsminskning11. Bristen på fattigdomsminskning som strategiskt fokus i enskilda projekt och program påpekas även i DAC:s nyligen genomförda översyn av det svenska biståndet12.

9 En fylligare historik och en redogörelse för fattigdomsmålets uttolkning återfinns i kapitel 6.

10Peck och Widmark, 2000; Booth m.fl., 2001; Frühling, 2001

11Frühling, 2001; Peck och Widmark, 2000

12OECD-DAC, 2000

74

SOU 2001:96

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

Orsaken till detta är bland annat att övergripande riktlinjer för arbetet saknas och att de fyra centrala regeringsskrivelserna av poli- cykaraktär som utarbetats, behandlats, beslutats och redovisats av riksdagen under de senaste åren endast delvis fokuserat på fattig- domsminskning13.

I jämställdhetspropositionen14 berörs inte sambandet och kopplingarna mellan jämställdhet och fattigdomsbekämpning på något ingående sätt. Jämställdhetsarbetet nämns som ett av fyra prioriterade områden inom Sida (vid sidan av fattigdomsbekämp- ning). Något mer ingående resonemang om hur jämställdhetsarbe- tet kan kopplas till fattigdomsbekämpning finns inte.

I miljöskrivelsen15 konstateras att de miljöinsatser som bör prioriteras måste relateras till den konkreta situationen i respektive land, men samtidigt fokusera på fattigdomens problem och effek- terna av modernisering. Ett konkret resonemang om hur miljöin- satser och insatser för hållbar utveckling ska kopplas till fattig- domsminskning finns inte.

Fattigdomsskrivelsen16 syftade till att visa hur Sveriges utvecklingssamarbete kan stärkas för att bidra till det övergripande målet, dvs. fattigdomsbekämpning. Skrivelsen lyfter fram att fat- tigdom bör ses som brister i tre olika avseenden – brist på säkerhet, brist på förmåga och brist på möjligheter. Där konstateras vidare att det krävs ett integrerat synsätt, där sambanden mellan demo- kratisk, ekonomisk och social utveckling är centrala. Insatser måste utformas så att de angriper de specifika orsakerna till fattigdom för varje grupp och stärker människors kapacitet att påverka och för- ändra sin situation. Skrivelsen innehåller också förslag på vad ett fattigdomsperspektiv bör betyda inom de olika delområdena miljö, jämställdhet, demokrati och mänskliga rättigheter, konflikter och katastrofer samt ekonomisk tillväxt.

I demokratiskrivelsen17 slås inledningsvis fast att fattigdomsbe- kämpning utgör huvudmålet för svenskt bistånd, men några mer ingående resonemang om sambanden mellan demokratisk och eko- nomisk utveckling eller hur demokrati- och MR-frågorna konkret skall integreras i fattigdomsperspektivet saknas. Det konstateras dock att om man vill föra en konsekvent politik för mänskliga rät-

13Frühling, 2001

14Jämställdhet som ett nytt mål för Sveriges internationella utvecklingssamarbete, Prop. 1995/96:153

15Skr. 1996/97:2.

16Skr 1996/97:169

17Skr. 1997/98:76

75

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

tigheter bör utvecklingssamarbetet så lång som möjligt förklaras i rättighetstermer och härledas från de mänskliga rättigheterna.

Sammantaget innebär analysen av de olika skrivelsernas innehåll att fattigdomsbekämpning inte fullt ut godtas eller bekräftas som strategiskt fokus och överordnat mål för biståndsverksamheten18.

2.3.2Målen för ett breddat politikområde

Kommittén har som uppgift att se över de biståndspolitiska målen och överväga huruvida målen bör ersättas av nya. I sammanhanget bör erinras om att utredningens och kommitténs arbete har fokuse- rat på utvecklingen i utvecklingsländer. Det faktum att kommittén i detta betänkande föreslår en breddning av politikområdet medför att diskussionen om mål inom det utvidgade politikområdet inte bara kan ske utifrån biståndspolitiska överväganden. De mål som kommittén föreslår skall täcka hela det nya utvidgade politikområ- det PGU.

Biståndets långsiktiga uppgift är att göra sig självt överflödigt. När målsättningen för biståndet i en avlägsen framtid förhopp- ningsvis är uppfylld kan denna verksamhet således upphöra. En svensk PGU strävar dock längre än till att avskaffa fattigdomen. Om biståndet inte längre behövs i ett enskilt land, eller i allmänhet, kommer svensk PGU att fortsätta bedrivas inom ramen för de två första delområdena, dvs. utvecklingshänsyn i samtliga svenska po- litikområden samt svenska bidrag till främjande av globala nyttig- heter. Dessa strävanden bör enligt kommitténs mening manifeste- ras i två separata mål för PGU, som ska gälla även den dag då målet för biståndet infriats.

När det gäller biståndet verkar oklarheten i relationen mellan det övergripande målet och de sex delmålen ha minskat möjligheten att utforma insatser utifrån ett mål- och resultattänkande i förhållande till det övergripande fattigdomsmålet19. Samtidigt bör det betonas att merparten av de insatser som genomförts inom biståndet san- nolikt har haft direkt eller indirekt effekt på någon av fattigdomens dimensioner. Bristen på tydliga riktlinjer om att fattigdomsmålet skall vara fokus har dock försvårat resultatutvärdering. Målet att

18Frühling, 2001

19Frühling, 2001; OECD-DAC, 2000

76

SOU 2001:96

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

utrota fattigdomen har kommit i skymundan av alla delmål och nya krav på delmål är under uppsegling20.

Kommittén önskar ta fasta på att fattigdomen är flerdimensio- nell21 och att den ser olika ut för olika människor. Därmed kommer insatser att krävas på många olika områden, dvs. insatser som syftar till resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, demokratisk samhällsutveckling, hållbar utveckling, jämställdhet, konflikthan- tering, främjande av MR och rent humanitära insatser. Dessa måste utformas så att de angriper de specifika orsakerna till fattigdom för varje grupp med utgångspunkt från lokala förhållanden och så att de stärker människors kapacitet att påverka och förändra sin situa- tion.

Det faktum att fattigdomen och fattigdomens orsaker ser olika ut i olika länder och att förutsättningarna skiljer sig åt medför att en politik för fattigdomsbekämpning måste ha olika utformning i olika länder. Det finns ingen given modell som är lika för alla, utan varje land måste forma sin politik utifrån sina egna unika förutsätt- ningar. Mot denna bakgrund anser kommittén att en fokusering på just fattigdomsbekämpning krävs med bejakande av olikheterna. Detta skulle också framtvinga en tydlig mål-medel-diskussion på alla nivåer inom utvecklingssamarbetet, en analys som i dag ofta lyser med sin frånvaro. De nuvarande biståndspolitiska målen kommer att vara viktiga medel i dessa mål-medel-kedjor. Insatser som bidrar till en minskning av fattigdomen genom ekonomisk till- växt och ekonomisk och social utjämning, en demokratisk sam- hällsutveckling, en hållbar utveckling samt genom ökad jämställd- het mellan kvinnor och män kommer att vara viktiga medel för att uppnå målet; en minskning av fattigdomen. Omfattningen av sats- ningar på respektive område kommer att avgöras av de lokala för- hållandena och lokala prioriteringar. Kommittén anser att sydper- spektivet är en vidareutveckling av målet ekonomisk och politisk självständighet. Ambitionen i de nuvarande biståndpolitiska målen täcks väl av kommitténs förslag till nya målformuleringar.

Vid sidan av den oklara relationen mellan fattigdomsmålet och de sex biståndspolitiska målen har det också funnits en oftast out- talad förväntan att biståndet skall bidra till att uppnå mål på andra politikområden.

20Cristoplos, 2001

21Skr. 1996/97:169, World Bank, 2000b, OECD-DAC,2001b, Bigsten och Levin, 2000. En kort diskussion om detta finns i kapitel 1.

77

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

Av ovanstående skäl, och utifrån den mer utförliga redogörelse som återfinns i kapitel 5 om fattigdomsmålets uttolkning, anser kommittén att tiden är mogen att ersätta de tidigare biståndspoli- tiska målen med tre nya mål – ett för varje delområde i PGU.

2.3.3Målen för en svensk politik för global utveckling

Tre övergripande mål för svensk politik för global utveckling före- slås.

1. Som mål för samtliga relevanta svenska politikområden:

N En rättvisare global utveckling

Strävan är att åstadkomma en rättvisare och mer uthållig global ut- veckling genom tillväxt och en mer rättvis fördelning av globala resurser utifrån perspektivet att fattigdomen i världen skall minska. Genom detta mål vill kommittén understryka behovet av kunskap och medvetenhet om internationella fördelningsmässiga effekter av olika politikval. En avvägning kommer ibland att krävas mellan önskan att höja vår egen levnadsstandard och att avstå från detta till förmån för fattiga människor i andra delar av världen eller för framtida generationer. Målet, en rättvisare global utveckling, belyser behovet av att göra politikval som samtidigt tillfredställer svenska nationella intressen och fattiga människors behov i utvecklingsländer.

2. Som mål för de politikområden som syftar till att främja pro- duktionen av globala gemensamma nyttigheter:

N En förebyggande och hållbar hantering av gemensamma globala angelägenheter

Kommittén vill understryka det dubbla motivet, dvs. det solida- riska motivet och det upplysta egenintresset, när det gäller att bidra till en mer framsynt och hållbar hantering av gemensamma globala problem, t.ex. minskning av växthusgaser, bevarandet av biologisk mångfald, säker vattenförsörjning, skydd av ozonlagret, finansiell stabilitet och förhindrandet av att smittsamma sjukdomar sprids – frågor som i dag innefattas i begreppet globala nyttigheter. Det tydliga egenintresset av att globala risker och problem hanteras

78

SOU 2001:96

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

effektivt bör påverka formerna för ansvarstagande och finansiering på nationell nivå. Kommittén betonar också att förebyggande åt- gärder ofta är betydligt mer kostnadseffektiva än insatser som sätts in efter att en kris brutit ut – därav betoningen av behovet av fram- synthet.

3. Som mål för biståndet:

N En förbättring av den fattiga människans levnadsvillkor

Fattigdom innebär brist på möjligheter, makt och säkerhet. Genom att fokusera på den enskilda människan vill kommittén understryka behovet av att utgå från hennes förutsättningar och behov i alla fattigdomens dimensioner. Till goda levnadsvillkor hör ett demo- kratiskt samhälle med respekt för mänskliga rättigheter och med jämställdhet mellan kvinnor och män. Dit hör också en miljömäs- sigt hållbar utveckling som garanterar även framtida generationers sociala behov och välfärd. Genom förbättrad kunskap om olika po- litikvals effekter på enskilda människor kan effektiviteten i mål- uppfyllelse förbättras. Kommittén betonar att även kommande ge- nerationers medborgare tillhör målgruppen.

Dessa mål visar att det inte bara handlar om att på sikt utrota fat- tigdomen. Det handlar om att åstadkomma en rättvisare värld. De tre övergripande målen är visionära och långsiktiga. Detta medför att de i vissa avseenden är svåra att mäta, och därför bör komplette- ras med mätbara och tidsbestämda operativa delmål. Kommittén föreslår att arbetet med att utveckla sådana mål bör ta sin utgångs- punkt i de operativa utvecklingsmål som framförhandlats interna- tionellt, Millennium Development Targets (MDT)22. Samtidigt är det viktigt att uppmärksamma att flera dimensioner av fattigdom är svåra att kvantifiera och heller inte täcks av MDT. Det gäller bl.a. brist på demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättigheter som är viktiga aspekter av fattigdomens dimensioner makt och säkerhet. Ett utvecklingsarbete krävs för att finna lämpliga tidsbestämda mått på fattigdomens alla dimensioner. Insikter från olika sakom- råden krävs för operationaliseringen.

Utgångspunkten för målformuleringen är således det flerdimen- sionella fattigdomsbegreppet. Med ett flerdimensionellt mål blir det svårare att avgöra när det kan anses uppfyllt och att göra avväg-

22 En beskrivning av MDT finns i följande avsnitt 2.3.4

79

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

ningar mellan vilka operativa delmål som skall prioriteras. Detta skall dock inte leda till att ambitionen att söka utrota fattigdomens samtliga dimensioner överges.

2.3.4De internationella utvecklingsmålen

De internationella utvecklingsmålen, som bygger på resultaten av de stora FN-konferenserna under 1990-talet, introducerades av OECD 1996. De ursprungliga sju övergripande utvecklingsmålen har utökats i samarbete mellan FN, OECD, Världsbanken och IMF och omfattar i dag åtta utvecklingsmål (Millennium Deve- lopment Goals, MDG). Dessa är förenade med 18 operativa mål (Millennium Development Targets, MDT) och drygt 40 olika indi- katorer för att mäta utvecklingen. Syftet är att erbjuda ett ramverk för att mäta effektivitet och styra policyutveckling. FN har fått i uppdrag att fr.o.m. år 2002 årligen följa upp dessa mål på global och nationell nivå. De åtta övergripande utvecklingsmålen MDG, och deras operativa mål MDT, i det följande inom parentes23:

N Utrota extrem fattigdom och hunger; (halvera andelen fattiga och halvera andelen hungrande senast 2015)

N Uppnå universell grundskoleutbildning; (försäkra alla barn möjligheten att fullfölja primärskola senast år 2015)

N Öka jämställdheten mellan könen och förbättra kvinnors möjligheter; (eliminera könsskillnader i sekundärundervisning helst före 2005 men ej senare än 2015)

N Minska barnadödligheten; (minska barnadödligheten under 5 år med två tredjedelar till år 2015)

N Minska barnsängsdödligheten; (minska barnsängsdödligheten med tre fjärdedelar till år 2015)

N Bekämpa hiv/aids, malaria och andra sjukdomar; (stoppa sprid- ningen och börja minska förekomsten av hiv/aids, malaria och andra sjukdomar före år 2015)

N Tillförsäkra en miljömässig hållbarhet; (integrera hållbar utveckling i nationell politik, vänd trenden med en utarmning av naturkapital, halvera till år 2015 andelen människor utan hållbar tillgång till rent vatten, signifikant förbättra levnadsbetingelserna för minst 100 miljoner sluminnevånare senast 2020.

23 Basåret är 1990. Översättning av innehållet i MDG och MDT är inofficiell.

80

SOU 2001:96

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

N Utveckla ett globalt partnerskap för utveckling; (vidareutveckla ett rättvist, icke-diskriminerande och förutsägbart regelverk när det gäller handel och finansiella marknader, åtgärda de minst utveck- lade ländernas, kustlösa länders och ö-nationers speciella problem, skapa en hållbar lösning av skuldproblemet genom nationella och internationella åtgärder, skapa sysselsättning för ungdomar, säkra utvecklingsländers tillgång till vitala mediciner, tillförsäkra ut- vecklingsländerna tillgång till ny teknik, speciellt IT)

Det lämpliga i att tydligt föra in MDG och MDT i svenska land- strategier och andra policydokument rörande biståndet har upp- märksammats allt mer under senare tid. Klara hänvisningar till dessa internationella mål görs t.ex. i den reviderade handboken för utarbetandet av landstrategier, vilken är gemensam för UD och Sida. När det gäller andra politikområden verkar dock de interna- tionella utvecklingsmålen haft mycket ringa effekt på utform- ningen av den svenska politiken i respektive politikområde.

Kommittén anser att tiden är mogen för att samtliga politikom- råden på ett betydligt mer genomgripande sätt tar Sveriges interna- tionella åtaganden när det gäller de internationella utvecklingsmå- len som utgångspunkt i politikutformningen på det egna området. Ansvaret för att uppfylla dessa måste bäras av alla de politikområ- den som kontrollerar instrument som kan medverka till detta.

2.3.5Målen för samarbetet med Central- och Östeuropa

Kommittén har i direktiven ombetts att genomföra en jämförelse med målen för det svenska samarbetet med Central- och Öst- europa.

Samarbetets huvudområden är följande:

1.Gemensam säkerhet med målet att främja den gemensamma säkerheten i regionen på såväl det militära som det civila området.

2.Demokratins fördjupning med målet att fördjupa demokratin genom att bidra till att stärka demokratins strukturer, främja en demokratisk kultur och ett aktivt medborgerligt deltagande.

3.Ekonomisk omvandling med målet att stärka den ekonomiska re- formprocessen och skapa väl fungerande marknadsekonomier.

4.Social trygghet med målet att skapa social trygghet genom uppbyggnad av hållbara socialtjänst- och socialförsäkringssystem,

81

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling

SOU 2001:96

en förbättring av folkhälsan samt reformer av hälso- och sjuk- vårdssystemen och den sociala omsorgssektorn.

5.Miljö med målet att bevara, skydda och förbättra miljön, särskilt i och omkring Östersjön samt att stödja en hållbar utveckling.

6.Utbildning och forskning med målet att stärka forsknings- och ut- bildningskapaciteten i samarbetsländerna samt att skapa funge- rande och långsiktiga nätverk mellan främst universitet och hög- skolor i Sverige och i vårt prioriterade närområde.

Utvecklingssamarbetet skall även styras av tre riktlinjer: (a) att främja EU-anpassningen, (b) att främja relationerna med Sverige samt (c) att låta ett jämställdhetsperspektiv prägla arbetet.

Kommittén anser att samtliga ovanstående mål går att sortera in under de tre mål som föreslås för den svenska PGU:n. Målen rö- rande demokratins fördjupning, ekonomisk omvandling, social trygghet och utbildning och forskning samt riktlinjen att låta ett jämställdhetsarbete prägla arbetet är viktiga delmål för att bidra till PGU:s tredje mål, ”en förbättring av den fattiga människans lev- nadsvillkor” med utgångspunkt i det flerdimensionella fattigdoms- begreppet som innebär avsaknad av makt, säkerhet och möjligheter. Målen gemensam säkerhet och miljö samt riktlinjen om att främja EU-anpassningen är viktiga delmål för att bidra till PGU:s andra mål, ”en förebyggande och hållbar hantering av gemensamma glo- bala angelägenheter”. Relationen till PGU:s första mål, ”en rättvi- sare global utveckling” handlar framför allt om hur stödet skall fi- nansieras – via biståndet eller via anslag som syftar till att uppfylla svenska nationella mål inom andra politikområden. Slutsatsen är enligt kommittén att inget hindrar att samarbetet med Central- och Östeuropa, med bibehållna mål såsom de angetts ovan, underställs målen för PGU.

82

3Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

3.1Utvecklingshänsyn – en avvägning mellan olika mål

Kunskapen och medvetenheten har stärkts om att det är andra politikområden än biståndet som kan ha störst effekt på utveck- lingen i utvecklingsländer och på fattiga människors levnadsvillkor. I takt med globaliseringen framstår vikten av att agera inom en rad olika politikområden som allt mer central för att kampen mot fat- tigdomen skall kunna föras effektivt. Globaliseringen skapar både vinnare och förlorare, och för att skapa en rättvisare fördelning av globaliseringens effekter krävs att större hänsyn tas till utveck- lingseffekter inom samtliga berörda politikområden. Detta har varit ett budskap som ofta återkommit under alla de föredragningar, resor, möten och konferenser som kommittén deltagit i.

Det är således allt mer tydligt hur de nationella och internatio- nella perspektiven sammanflätas vid politiskt och ekonomiskt beslutsfattande. Nationell offentlig politik handlar i ökande omfatt- ning om gränsöverskridande problem, och beslut som skall hantera nationella frågor har i växande omfattning internationella effekter. Detta ömsesidiga beroende ökar behovet av att definiera svenska ståndpunkter och ställningstaganden i ett växande antal frågor av internationell karaktär. Allt fler politikområden har kommit att påverkas av denna utveckling, och de internationella frågorna är inte längre frågor som främst berör utrikesförvaltningen eller in- ternationella enheter på övriga departement. Frågorna är också allt oftare komplexa, sammansatta och departementsöverskridande, såsom biosäkerhet, genpolitik, handelspolitik, säkerhet, migration, internationell finanspolitik och jordbrukspolitik.

Begreppet samstämmighet och koherens används i den interna- tionella debatten för att beskriva en rad olika målsättningar och

83

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

SOU 2001:96

strävanden1. Behov föreligger därför av att förtydliga vad som i detta betänkande avses med en samstämmig och koherent politik. Kommittén utgår från sitt uppdrag att identifiera och fastställa omfattningen av politikområdet ”en politik för global utveckling”, PGU, samt att formulera målen för detta politikområde. Enkelt uttryckt är en samstämmig politik för global utveckling en politik som effektivast bidrar till att uppnå de fastställda målen för politikområdet. Det innebär att kommittén endast i begränsad omfattning behandlar frågan om hur det traditionella biståndet kan bidra till att uppfylla målen inom andra politikområden. Men när detta sker, sker det framför allt utifrån frågan hur finansieringen bör fördelas när biståndsinsatser används för att uppfylla mål för andra politikområden. Bristande koherens kan med denna utgångs- punkt ta sig i huvudsak två olika uttryck.

För det första föreligger bristande koherens när man negligerar utvecklingshänsyn vid formulering av politiken inom politikområ- den, som har nationella huvudmål men samtidigt har internationella effekter. Man nyttjar t.ex. inte den fattigdomsminskande potential som kan finnas inom det berörda politikområdet. Det kan också vara så att man bortser från, eller är omedveten om, att ett poli- tikval som gagnar nationella målsättningar kan ha negativa (eller positiva) effekter på fattiga människors levnadssituation. Detta kan ibland bero på bristande kunskap om internationella fördelningsef- fekter. Det kan också vara så att riktlinjer saknas om att en avväg- ning skall ske mellan nationella mål och internationella utveck- lingsmål. Ett illustrerande internationellt exempel är OECD-län- dernas tullar och subventioner på jordbruksvaror och industrivaror, som varje år orsakar utvecklingsländerna förluster lika stora som det samlade biståndet. Lägger man till icke-tariffära handelshinder, skydd för tjänster och åtgärder som syftar till att höja transport- och transaktionskostnaderna, kan kostnaderna för detta skydd vara tre gånger högre än de årliga biståndstransfereringarna2.

För det andra föreligger bristande koherens när biståndsmedel används för att uppfylla målsättningar som hör hemma inom andra politikområden utan att någon kompensation lämnas, t.ex. i form av en delfinansiering från ett annat politikområdes budgetlinje. Många internationella exempel finns på hur biståndsmedel fördelats utifrån mål inom t.ex. de utrikespolitiska, handelspolitiska eller

1Mkandawire, 2001; OECD-DAC, 2001b

2OECD-DAC, 2001b

84

SOU 2001:96

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

säkerhetspolitiska politikområdena, och inte utifrån bedömningen huruvida samarbetet kommer att leda till utveckling och fattig- domsbekämpning. Tendenser till sådan sammanblandning och otydlighet föreligger enligt Sida även i den politiska styrningen av det svenska biståndet. Den nuvarande inställningen har skapat oklarheter, och Sida menar att det finns exempel på hur detta dubbla budskap haft en negativ inverkan på måluppfyllelsen inom biståndet.

Kommittén vill understryka att målkonflikter naturligen måste existera. Om en konflikt föreligger mellan en politik som främjar nationella mål/EU-mål, och en politik som främjar målen för PGU bör denna tydliggöras. En politisk bedömning måste sedan ligga till grund för det slutgiltiga valet av politik och av vad som skall be- traktas som en rättvis fördelning av effekterna. Det är denna grundläggande ambition som återspeglas i det första målet för PGU såsom det formulerats i detta betänkande.

Kommittén vill också betona att biståndets roll som katalysator för måluppfyllelse inom andra politikområden naturligtvis skall ut- nyttjas till fullo. I utredningsarbetet har framkommit flera exempel på hur andra politikområden drar nytta av den kompetens och de instrument som finns inom biståndet. Aktiviteterna bör dock del- finansieras över de budgetposter som ansvarar för måluppfyllelse inom respektive politikområde enligt en princip som avspeglar hur insatser bidrar till respektive mål.

Medvetenheten och kunskapen inom olika departement om hur det egna politikområdet kan bidra till fattigdomsreducering och en rättvisare värld kan förstärkas ytterligare. Diskussionen om kohe- rens har hittills i hög grad fokuserat på förekomsten av målkon- flikter mellan olika politikområden. Inventeringen av hur andra politikområden kan bidra till fattigdomsreducering, utan att behöva göra avkall på andra målsättningar, är i ett begynnande stadium. En löpande inventering skulle sannolikt resultera i att en rad potenti- ella politikförändringar identifierades, vilket inte skulle behöva medföra ett sämre uppfyllande av huvudmålen för det berörda politikområdet. I stället skulle man hamna i s.k. ”win-win-situatio- ner”, dvs. där måluppfyllelsen för flera politikområden förstärks samtidigt.

Utvecklingshänsyn inom samtliga berörda politikområden skulle således utgå från ett tydligt sydperspektiv, dvs. baseras på en analys av hur effekterna av olika politikval påverkar utvecklingen för fat- tiga människor i utvecklingsländer. Brist på kunskap om orsaks-

85

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

SOU 2001:96

samband, liksom brist på statistik och data, kommer att begränsa analysens omfattning.

Rättighetsperspektivet innebär en möjlighet att använda sig av de mänskliga rättigheterna och det faktum att de utgörs av juridiskt bindande instrument, för att uppnå mål inom olika politikområden. Ett rättighetsperspektiv kan också innebära att man gör en konse- kvensanalys av olika politiska beslut ur MR-synpunkt, på samma sätt som man gör miljökonsekvensanalyser idag.

Kommittén har valt att genom ett antal exempel visa hur kohe- rens i en svensk politik för global utveckling skulle kunna förbätt- ras. Detta kan användas som en illustration på hur krav på utveck- lingshänsyn inom samtliga berörda politikområden skulle kunna påverka politiken inom ett antal områden som i dag diskuteras. (Ytterligare ett antal områden finns, vilka inte berörs här i detalj.) Beredskap måste finnas för att nya områden kommer att läggas till och andra dras ifrån i framtiden. Ett flexibelt synsätt och angrepps- sätt måste eftersträvas.

De förslag som kommittén lägger för att förstärka koherensen har som ambition att finna institutionella lösningar som kan säker- ställa att samstämmighet kommer till stånd. Kommittén vill inte i detalj specificera hur en koherent politik inom respektive sakom- råde skulle kunna se ut. Frågornas komplexitet kräver en mer detaljerad analys och ett brett samråd, inte bara inom regerings- kansli och förvaltning utan även med andra aktörer från det civila samhället, näringsliv och, framför allt, representanter från syd. I de olika avsnitten lyfter kommittén dock fram frågeställningar, och i vissa fall förslag, som kommittén anser bör behandlas och övervä- gas i det system för koherensbefrämjande som kommittén föreslår i detta och senare avsnitt.

De områden som kommittén har valt att lyfta fram är utrikespo- litik, handelspolitik, jordbrukspolitik, näringslivspolitik, migra- tions- och återvändandepolitik, utbildnings- och forskningspolitik och ett exempel på en viktig tvärfråga, genpolitik.

3.1.1Utrikespolitik

Förutsättningarna för det svenska biståndet har förändrats radikalt under dess 40-åriga historia – från de första decenniernas u-hjälp med konkreta projekt till ett samarbete där dialog om mål och pri- oriteringar är en naturlig del i relationen med samarbetslandet. För

86

SOU 2001:96

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

40 år sedan var det otänkbart att ta upp frågor om makroekonomi och val av styrelseskick med tydliga krav på demokratisk inrikt- ning. I dag ingår det i den normala policydialogen. Sveriges stöd till fattiga länders utvecklingsansträngningar har medfört ökade möj- ligheter att påverka ländernas politik. Att på det sättet kunna främja demokrati, mänskliga rättigheter och humanistiska värden samt utvecklande av marknadsekonomi, är i linje med den svenska utri- kespolitikens intressen och naturligtvis önskvärt, både ur utrikes- politisk synvinkel och ur utvecklingssynpunkt.

Enligt Sida kan det dock i vissa fall vara förenat med konflikter med samarbetslandet när den svenska utrikespolitiken, genom biståndet, träder in på den inrikespolitiska arenan. Sverige blir genom biståndet en aktiv part i ett antal interna processer, av ibland mycket känslig art, där skarpa inrikespolitiska motsättningar kan förekomma. Biståndets bedömningar och ställningstaganden base- ras på effektiviteten vid genomförandet av projekt och program i landet. Det finns tillfällen då dessa ställs mot andra hänsynstagan- den som har att göra med de samlade svenska relationerna med lan- det. En variant av denna konflikt är enligt Sida när det finns öns- kemål att verksamhet skall stödjas av mer politiska skäl, ibland vagt uttryckta.

Biståndet skapar ofta en positiv attityd till Sverige i samarbets- landet. Det öppnar och underlättar för andra förbindelser. Detta är skälet till att våra utrikespolitiska aktörer ofta vill se en möjlighet att använda biståndet som en av flera komponenter i arbetet med att stärka förbindelserna med ett land. Utökningen av antalet länder som erhåller bistånd från Sverige har ibland härletts ur en önskan att skapa relationer med ett stort antal länder. Här finns ibland en motsättning till biståndsadministrationens behov av geografisk koncentration för att kunna nå uppställda mål på ett effektivt sätt.

3.1.2Handelspolitiken

Deltagande i internationell handel är av stor betydelse för att åstadkomma utveckling och minska fattigdomen. Frihandel och den fria rörligheten av kapital har starkt bidragit till ökad välfärd inte bara i rika länder utan även i fattiga. Den asiatiska expansionen byggde på ett stegvis öppnande av marknaderna. Trots den finansi- ella krisen 1997 lever idag mindre än 15 procent av Ostasiens män- niskor i fattigdom jämfört med nästan 50 procent år 1960. Studier

87

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

SOU 2001:96

visar att ökad öppenhet mot omvärlden, med ett ökat flöde av in- formation och kunskap, också förstärker medvetenheten om och kraven på demokrati och mänskliga rättigheter3. Samtidigt har ut- vecklingen skapat både vinnare och förlorare.

Medan världens export av varor och tjänster har vuxit mycket kraftigt under de senaste decennierna, utgör utvecklingsländernas andel av världens export endast 18 procent, samtidigt som 80 pro- cent av världens befolkning bor i dessa länder. I de minst utveck- lade länderna bor 11 procent av världens befolkning. Dessa länders andel av världens export var år 1999 endast 0,5 procent trots att länderna erhåller preferenser4.

Det är uppenbart att dagens internationella handelssystem inne- håller en rad hinder för utvecklingsländernas export till höginkomstländernas marknader, dvs. hinder för deras marknadstillträde. Många utvecklingsländers ekonomier bygger i hög grad fortfarande på jordbruk, boskapsskötsel, fiske, skogsbruk, lädervaror, textilier, etc. Under annorlunda handels- och jordbrukspolitiska betingelser borde dessa områden kunna ge upphov till ökade exportintäkter utöver den egna viktiga uppgiften att tillgodose den egna befolkningens livsmedelsbehov. Höginkomstländernas ofta protektionistiska politik gentemot utvecklingsländerna finns ofta just inom näringslivssektorer där dessa länder har goda förutsättningar att bli framgångsrika på världsmarknaden. Detta är särskilt märkbart inom jordbruks- och textilsektorn. Även anti-dumpingstullar, s.k. tulleskalering, dvs. tullar som ökar med varans förädlingsgrad, samt tulltoppar, är han- delspolitiska instrument som illustrerar en orättvis handelsordning.

En koherent handelspolitik bör lyfta sig över nationella intressen och merkantilistiska förhandlingar till att också väga in utveck- lingshänsyn och bli del av en bredare agenda för global utveckling. En fri handel, baserad på ett rättvist regelsystem, svarar både mot egenintresset och våra solidariska mål med PGU. Huvudfrågan bör vara hur handelssystemet bäst bidrar till utveckling på kort respek- tive lång sikt. Det övergripande allmänintresset av en effektiv eko- nomi, billiga importvaror och möjligheten att tillgodogöra sig exportinkomster är detsamma för Sverige som för världssamfundet i dess helhet. Det finns dock alltid enskilda individer och sektorer som förlorar på omställningsprocesser. Här, såväl som i utveck-

3Altenberg och Kleen, 2001

4OECD-DAC, 2001b

88

SOU 2001:96

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

lingsländer, behövs därför samtidigt ett socialt skyddsnät som underlättar strukturomvandling och flexibilitet i ekonomin. Kohe- rens måste börja på hemmaplan. Man måste således hitta metoder att kompensera förlorarna eller betala för nyttigheter (som ett öppet landskap och biologisk mångfald) på ett sätt som inte hindrar omvärldens möjligheter till ekonomisk utveckling eller orsakar oss själva onödiga kostnader i form av t.ex. dyr import.

I Sverige råder bred samsyn i dessa frågor. Inom EU som helhet finns dock starka intressen som vill upprätthålla ett högt skydd inom vissa sektorer. För att kunna påverka de EU-länder som mest kraftfullt driver en annan linje behöver Sverige arbeta mer med alli- ansbyggande. Intressekonflikter måste tydliggöras, såsom enskilda sektorers krav på skydd, ställt mot konsumentintresse och utveck- lingshänsyn. Det är också viktigt att belysa de kostnader för Sverige som denna politik innebär.

Frihandel som princip har varit en hörnsten i svensk politik i över 100 år. Erfarenheten visar att länder som satsat på motsatsen har halkat långt efter. Isolering är inte längre ett alternativ. Men detta konstaterande leder inte till att frihandel skall betraktas som ett mål i sig, överordnat alla andra mål. Frihandel är ett viktigt medel att nå det överordnande målet hållbar utveckling. De senaste årens debatt om handel och utveckling har ibland gett intrycket att frihandel är synonymt med utveckling. Studerar man t. ex de s.k. ”tigerekonomierna” i Sydostasien finner man att de alla satsat på exportledd tillväxt men steg för steg, och till en början med bety- dande skydd för olika sektorer. Det kan enligt vissa bedömare fin- nas ett behov att i länder där kapaciteten och kompetensen är svag ”skydda” den inhemska produktion under ett uppbyggnadsskede.

En debatt pågår bland ledande ekonomer om den nuvarande ut- formningen av WTO:s regelverk främjar utveckling i fattiga länder på ett effektivt sätt eller om det bör förändras. Vissa bedömare5 menar att WTO:s regler är en politisk kompromiss mellan särin- tressen och att ambitionen att skapa största möjliga marknadstill- träde inte automatiskt medför regler som är gynnsamma för ut- veckling. Ett avgörande problem är enligt denna syn att WTO- reglerna inte ger tillräcklig flexibilitet när det gäller utvecklingslän- dernas möjligheter att utforma strategier för ekonomisk utveckling som är anpassade till de specifika förutsättningarna i respektive land. Att öppna ekonomierna för handel och samarbete är viktigt,

5 Rodrik, 2001

89

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

SOU 2001:96

men sättet på vilket det sker och takten måste variera. Andra bedömare anser att dagens utvecklingsländer skulle ha haft en högre tillväxt om de ej haft de möjligheter till långsammare im- plementering av olika handelsliberaliseringar som WTO-reglerna idag ger dem6. Flertalet bedömare är dock överens om att ett land som saknar grundläggande institutionella förutsättningar – politisk stabilitet, rättssäkerhet, en god makroekonomi, utbildning, infra- struktur – har svårt att tillgodogöra sig de vinster som förknippas med handelsliberaliseringar7.

Det är vidare viktigt att understryka att ett genomförande av fri- handeln måste ske inom ramar som garanterar ett bra skydd för miljön och naturresurserna samt beaktar behovet av särskilda regler för de fattigaste länderna, inte minst på jordbruksområdet. Frihan- del måste ses som ett verktyg för att uppnå hållbar utveckling - inte ett mål i sig.

Vad gäller miljöområdet har störst intresse riktats mot förhål- landet mellan WTO-reglerna och de överenskommelser som upp- nåtts inom ramen för olika internationella miljökonventioner. Vilken typ av regler är det som i slutändan har företräde? Denna fråga ska utredas inom ramen för de beslut som fattades vid WTO- mötet i Doha, Qatar i novmber, 2001. Målsättningen måste självfallet vara att de olika regelverken på miljöområdet inte försva- gas som en konsekvens av WTO-avtalen.

En annan potentiell konflikt mellan handel och miljö föreligger i de fall handeln öppnas upp med länder som saknar erforderlig mil- jölagstiftning eller där lagstiftningen inte följs. Skogsskövlingen i många tropiska länder, men också i ett land som Ryssland, är exempel på miljömässigt undermåliga koncessioner utställda på företag som avverkar för export. Skövlingen av mangroveträsk utmed olika kuststräckor i Asien och Afrika - för att ge plats för räkodlingar för export - är ett annat exempel där handelsström- marna ger ekonomiska överskott för vissa investerare, som regel utlänningar, medan de ekologiska skadorna är avsevärda både för landet och för den berörda lokalbefolkningen.

Många utvecklingsländer saknar i stor utsträckning möjligheter att skydda sig mot massimport av billiga livsmedel då de liberalise- rat sina marknader. Under de senaste årtiondena har gruppen av MUL-länder gått från att vara relativt självförsörjande till att vara

6Nordström, 2000

7Mkandawire, 2001

90

SOU 2001:96

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

nettoimportörer av livsmedel. Detta leder ofta till undernäring, eftersom länderna saknar valuta till den nödvändiga livsmedelsim- porten; därtill är köpkraften bland den fattiga befolkningen över- huvudtaget svag. Höginkomstländernas interna subventioner för export av jordbruksprodukter, däribland EU:s gemensamma jordbrukspolitik, spelar naturligtvis en stor roll i sammanhanget. Dessa subventioner möjliggör i stort sett dumpning av livsmedelsprodukter på andra marknader. År 1999 betalade OECD-länderna totalt 362 miljarder US-dollar till jordbruket, dvs. nästan tio gånger så mycket som deras bistånd till utveck- lingsländerna samma år. Upptrappning av tullar (tulleskalering) är ett annat problem – WTO-regelverket förhindrar inte rika länder från att behålla avsevärt högre importtullar på bearbetade prod- ukter än på råvaror. Detta bidrar till att avhålla utvecklingsländer från att diversifiera sin export i riktning mot mer bearbetade varor och istället hålla fast vid export av råvaror, som är helt beroende av mycket fluktuerande världsmarknadspriser.

En annan företeelse som också bidrar till att minska livsmedels- säkerheten är de satsningar på ”cash crops” som ofta görs i olika utvecklingsländer. Dessa gör att den bästa åkermarken upptas för export och hänvisar produktionen av grödor för inhemskt bruk till sämre jordar.

Det finns också frågor där Sverige har en annan syn än utveck- lingslandsgruppen som helhet eller ländergrupperingar inom denna. Strävan att WTO överhuvudtaget ska diskutera arbetsvillkor har varit prioriterad av Sverige men oerhört kontroversiell bland merparten utvecklingsländer. Miljö är också en sådan fråga. Här finns från utvecklingsländerna en utbredd misstänksamhet vad gäller höginkomstländernas verkliga bevekelsegrunder. Till viss del kan denna motsättning förmodligen lösas genom att konkret visa att de svenska avsikterna inte är protektionistiska och att Sverige inte önskar se ett införande av handelspolitiska sanktioner för att genomdriva beslut på dessa båda politikområden. Det finns dock olika åsikter om vilken roll WTO ska spela. Flertalet utveck- lingsländer, men också röster bland OECD-länderna, menar att WTO inte ska befatta sig med frågor utanför de traditionellt handelspolitiska områdena.

Detta har varit ett argument som använts också av motståndarna till TRIPS-avtalet. Vissa utvecklingsländer har också menat att detta avtal slukar allt för stor andel av ländernas institutionella begränsade resurser. Man har dessutom haft mer specifika invänd-

91

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

SOU 2001:96

ningar bl.a. avseende TRIPS förhållande till konventionen om bio- logisk mångfald och möjligheterna att säkra en tillgång på billiga läkemedel. Vidare har man också velat se förändringar i avtalet, förlängda övergångstider och effektivare implementering av det stöd avtalet utlovar utvecklingsländerna. Från svensk sida har det ansetts att man i långa stycken bör kunna gå utvecklingsländerna till mötes i dessa frågor. Förslag har väckts om att dels förkorta patenttiden på vissa områden, t.ex. läkemedel, dels införa ett system för licensavgifter där dessa kopplas till BNP/capita i det land där licensen tas ut. Samtidigt har Sverige ett starkt intresse av att upprätthålla grundprinciperna i TRIPS-avtalet för att på så vis värna forskningsintensiv verksamhet.

Utvecklingslandsgruppen är i handelspolitiskt avseende inte homogen. Medan några länder är angelägna att få till stånd för- handlingar om investeringar och konkurrensfrågor inom WTO, tycker andra att de har fullt upp med de mer traditionella områdena och med att implementera tidigare beslut. Rätten att subventionera är likaså kontroversiell. Medan några länder hävdar att detta är ett viktigt utvecklingsinstrument ser andra det som ojust konkurrens vilken främst drabbar andra utvecklingsländer. Tullmurarna mellan utvecklingsländer är i genomsnitt tre gånger högre än den genom- snittliga tullnivån mellan utvecklingsländer och höginkomstländer vilket hindrar utvecklingen av den viktiga regionala handeln mellan utvecklingsländer. Dessa länder kan därmed ej dra nytta av utveck- lingsmöjligheter som en sådan handel skulle kunna ge.

Sverige och EU kommer därför många gånger att hamna i situa- tioner där utvecklingslandsintresset inte är alldeles enkelt att definiera. Sverige kommer också att hamna i situationer där olika solidaritetsintressen står mot varandra. Viljan att skydda miljön och de mänskliga rättigheterna i arbetslivet eller vår önskan att underlätta insynen då offentlig upphandling genomförs kan komma att ställas mot vår beredskap att lyssna på utvecklingsländernas prioriteringar. Mer utvecklade länder har också ett naturligt intresse att gå fram snabbare än de mer resurssvaga. Ett alternativ som inte nödvändigtvis ligger i utvecklingsländernas intresse är att de rikare länderna sluter avtal utan de fattigares medverkan antingen under WTO:s hägn (s.k. plurilaterala överenskommelser) eller bilateralt. Sådana överenskommelser inom en begränsad länderkrets utvecklas i allmänhet så att de med tiden kommer att multilateraliseras. Det är då en nackdel att inte ha varit med från början. Till en viss grad är svaret på detta dilemma bistånd.

92

SOU 2001:96

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

Det är också viktigt att utvecklingsländernas möjligheter att delta stärks då det multilaterala regelsystemet på handelsområdet utformas. Ett starkt internationellt regelverk gynnar ekonomisk utveckling. Genom att säkra stabilitet, icke-diskriminering och transparens fungerar detta som skydd för mindre och svagare sta- ter. De stora ekonomiska aktörerna - företag såväl som länder - klarar sig alltid. Det multilaterala regelverket på handelsområdet är därför ett bra exempel på en global nyttighet - angelägenheter som kommer att diskuteras i nästa avsnitt.

Samtidigt finns det all anledning att arbeta för en förbättring av det multilaterala handelssystemet som det ser ut idag. Det nuva- rande regelsystemet tar inte i tillräcklig omfattning hänsyn till ut- vecklingsländernas intressen och särskilda behov. Detta beror bl.a. på att de rika länderna hade ett större inflytande än de fattiga i Uruguayrundan av handelsförhandlingar, att de inte tog tillräcklig hänsyn till fattiga ländernas intressen samt att utvecklingsländerna hade bristande kapacitet att delta i dessa förhandlingar. Flertalet ut- vecklingsländer saknar fortfarande representation i Genève, där WTO har sitt huvudkontor, och har ytterst begränsade resurser på hemmaplan att följa arbetet.

Nya beslut om rättvisare regler i förhållande till utvecklingslän- dernas behov behövs, där allas intressen tas tillvara och förutsätt- ningarna görs mer anpassade till olika länders behov. I den nya för- handlingsrundan måste rådande obalanser åtgärdas och inga nya tillåtas uppstå. Synen på WTO beror på hur medlemsländerna gemensamt i konkret handling kan ta beslut som kan bidra till rättfärdiga lösningar på svåra globala problem.

Kommittén vill understryka att det således är viktigt att framtida handelspolitiska överenskommelser utformas så att utvecklingslän- dernas behov sätts i fokus. Höginkomstländerna måste göra åtaganden på områden av intresse för utvecklingsländerna, särbehandlingen av utvecklingsländer i WTO måste bli mer ändamålsenlig, och ansträngningarna att reformera WTO:s arbetssätt måste fortgå. I deklarationen från WTO:s ministermöte i Doha spelar också utvecklingsländernas behov och intressen en framskjuten roll. Det är viktigt att Sverige och EU nu i de förestående förhandlingarna visar att man menar allvar med dessa skrivningar. I deklarationen understryks också vikten av att utvecklingsländerna får det stöd i form av tekniskt bistånd och kapacitetshöjande åtgärder som behövs för att dra nytta av världshandeln och delta i nya förhandlingar. Det bästa sättet att se

93

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

SOU 2001:96

till att regelverket reformeras i utvecklingslandsvänlig riktning är att se till att dessa länder kan vara med och förhandla.

3.1.3Jordbrukspolitiken

En rad olika frågor inom jordbrukspolitiken belyser behovet av ko- herens med utvecklingspolitiken och länkarna mellan detta politik- område och utvecklingen av fattigdom i världen. De mest uppen- bara områdena är handelspolitik avseende jordbruksprodukter, all- män jordbrukspolitik, politik avseende livsmedelssäkerhet och livsmedelsbistånd samt forskning kring jordbruksfrågor.

Jordbruket står för en betydande del av den totala produktionen och sysselsättningen i de flesta utvecklingsländer. Det utgör en central drivkraft för ekonomisk utveckling. En stor potential för ekonomisk utveckling finns inom jordbrukssektorn i dessa länder. I många av de fattigaste länderna är en positiv utveckling av jord- bruket en förutsättning för en positiv utveckling av ekonomin som helhet. Utvecklingen inom jordbruket har också stor betydelse för livsmedelssäkerheten. Stora och fattiga grupper är beroende av sysselsättning och inkomster på landsbygden för sin försörjning. Priset på jordbruksprodukter är viktigt för dessa grupper, både på kort sikt för inkomster och på längre sikt som drivkraft att öka produktion och sysselsättning.

Jordbruket är således ofta den viktigaste näringen för världens fattigaste, och deras viktigaste resurs är ofta deras egen arbetskraft. Inom biståndet ingår därför ofta insatser som syftar till lands- bygdsutveckling. Samtidigt för höginkomstländerna en jordbruks- politik som motverkar jordbrukets expansion i utvecklingsländ- erna.

Jordbrukare i utvecklingsländerna, som utgör 96 procent av värl- dens jordbrukare, får obetydliga inhemska stöd och missgynnas i många fall av den jordbrukspolitik som förs av höginkomstlän- derna8. De totala subventionerna till lantbruket i höginkomstlän- derna uppgick till över 2 300 miljarder kronor år 2000. Merparten av detta stöd är relaterat till produktionsvolym och har därmed stor påverkan på omvärlden.

Om de rika ländernas jordbrukspolitik skall vara i samklang med en biståndspolitik som strävar efter att öka långsiktigt hållbar pro-

8 Norell och Fahlbeck, 2001. En diskussion om EU:s jordbrukspolitik återfinns i avsnitt 7.3

94

SOU 2001:96

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

duktion, inkomster och sysselsättning på landsbygden i utveck- lingsländerna, får inte denna politik pressa ner priserna och för- hindra en expansion av utvecklingsländernas jordbruksproduktion. EU och OECD-länderna motiverar i allt mindre utsträckning sin jordbrukspolitik med att understryka produktionsvolymens bety- delse. I den svenska politiken betonas vikten av ett brett, varierat och säkert livsmedelsutbud och ett uthålligt jordbruk. Därutöver talas det om biologisk mångfald, kulturvärden, varierat jordbruks- landskap, miljöhänsyn, djurhänsyn, regional balans, landsbygdsut- veckling och internationell konkurrenskraft inom ramen för EU. Samtidigt som produktionsvolymen inte utgör jordbrukspolitikens huvudmål har länderna inom OECD dock kvar en stödpolitik som i huvudsak är kopplad till produktionsvolym.

Det finns alltså en stor möjlighet att minska de rika ländernas negativa påverkan på utvecklingsländernas jordbruk, eftersom jordbruksstödet, trots reformer, fortfarande främst består av pro- duktionsstöd. Detta har betydande påverkan på de internationella jordbruksmarknaderna och påverkar priserna nedåt. En önskvärd utveckling skulle vara att tullar, exportsubventioner och andra gränsreglerande åtgärder samt produktionsrelaterat stöd reduceras och ersätts med stöd mer precist riktat mot de aktuella målen för politiken (miljöhänsyn, biologisk mångfald etc.).

Vissa grupper i utvecklingsländerna kan komma att missgynnas av högre priser på jordbruksprodukter som en följd av framtida reformer av höginkomstländernas jordbrukspolitik. Det kommer att finnas utsatta grupper som får högre livsmedelskostnader och nettoimporterande utvecklingsländer som får en högre importnota. Det vore dock inte effektivt att höginkomstländerna behöll de nuvarande handelsstörande jordbrukspolitiska instrumenten med argumentet att de ger billigare mat till fattiga människor. Fattiga grupper som inte har tillräckliga inkomster för att köpa mat måste bistås, oavsett vilken jordbrukspolitik de rika länderna för.

Den omfattande svälten i världen bör avhjälpas med effektiva riktade åtgärder som inte försämrar försörjningsbasen för fattiga jordbrukare som är beroende av sin utkomst från jordbruket. Det är också viktigt att hjälpa skuldtyngda, nettoimporterande utveck- lingsländer som har svårighet att finansiera sin livsmedelsimport. Detta måste ske oavsett vilken jordbrukspolitik som de rika län- derna för och med medel som inte stör inhemska producenter i ut- vecklingsländerna.

95

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

SOU 2001:96

En rad andra regelverk måste ses över, vilka i dag motverkar framväxten av inkomstbringande produktion inom utvecklingslän- dernas jordbrukssektor. Som ett illustrerande exempel kan nämnas den snabbt växande efterfrågan i EU på ekologiska livsmedel, vilket utgör en stor potentiell marknad för många utvecklingsländer. Ekologiska varor betingar ett högre pris och kan därför öka exportinkomsterna i utvecklingsländer. Många odlare, särskilt små- bönder som annars har svårt att nå exportmarknaderna, har aldrig haft råd att använda bekämpningsmedel och andra moderna insats- varor. De har därför förhållandevis lätt att nyttja ekologiska odlingsmetoder.

Sida ger i dag stöd till ett framgångsrikt program för certifiering av ekologiska produkter i framför allt Uganda. Produkterna ex- porteras främst till EU. Samtidigt har EU skapat regler för import av ekologiska produkter som är nästintill omöjliga att uppfylla för exportörer från utvecklingsländer. Detta är ett exempel där Sverige kan verka aktivt för förändringar så att import ifrån utvecklings- länder underlättas, utan att kraven på själva odlingen sänks.

3.1.4Näringslivspolitik

Ett resultat av globaliseringen är att intressen som tidigare uppfat- tades som motstridiga ofta går i varandra. Värdet av olika insatser inom utvecklingssamarbetet, som ytterst syftar till att gynna mot- tagaren, främjar ofta även svenska nationella intressen. Insatser inom exempelvis rättsområdet i ett mottagarland kan indirekt bidra till utveckling av handel och investeringar, genom att de förbättrar den affärsmässiga förutsägbarheten för potentiella investerare. Ett gynnsamt affärsklimat är en förutsättning för investeringar, vilket i sin tur främjar den ekonomiska utvecklingen. Genom att få tillgång till stabilare och köpstarkare marknader för sina produkter gynnar sådana insatser på utvecklingsområdet även det svenska näringsli- vet. Målen för två skilda politikområden, – utvecklingssamarbetet samt främjandet av svenskt näringsliv – är i någon mening kommu- nicerande kärl som i stor utsträckning kan gynnas samtidigt. Många insatser inom dessa områden främjar därför egenintresset utan att göra avkall på målet att bekämpa fattigdom och sydperspektivet.

Distinktionen mellan främjande i eget intresse och bistånd i mottagarens intresse är dock ibland svår att göra. Inom bistånds- samarbetet kan ibland märkas en önskan om ett mer jämställt för-

96

SOU 2001:96

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

hållande med ”normala” och ”affärsmässiga” relationer där bägge parter tjänar på engagemanget, snarare än ett traditionellt givare- mottagare-förhållande. Givarens och mottagarens intressen flätar i varandra.

Biståndets genomförande skapar ofta affärsmöjligheter för svenska företag. Sida anser att utvecklingssamarbetet i sig innehål- ler ett stort mått av främjande av svenska intressen, och att ytterli- gare krav på främjande inte hör hemma i ett utvecklingssamarbete som syftar till förändring och utveckling i fattiga länder. Främjande av svenskt näringsliv inom utvecklingsarbetet bör fokusera på initi- ativ som stimulerar framväxten av en kompetent svensk resursbas, där finansieringen bör ligga på andra utgiftsområden än biståndet.

Frågan hur näringslivspolitiken kan främja målen för PGU bör diskuteras ytterligare. I kapitel 7 förs en rad förslag fram som syftar till att främja näringslivets bidrag till social och hållbar utveckling. Vidare betonas behovet av ta vara på den kunskap som näringslivet besitter i utvecklingsnära frågor samt de synergieffekter som kan skapas. Nya projektkoncept bör testas och nya organisationsmo- deller utvecklas. I väldigt många program och projekt kan utveck- lingspolitiska mål förenas med andra mål inklusive näringslivs- främjande. Ett intressant exempel är det s.k. "Petmol-projektet" utanför St. Petersburg som inrymmer såväl utvecklings- och hälso- politiska och jordbruksutvecklingsmål som viktiga komponenter av svensk teknik och kompetens, både avseende institutionsuppbygg- nad och utrustning. Finansiering har skett både genom svenska statliga medel, kommersiella medel och den ryska motparten med en projektstrukturering som ger god kommersiell avkastning vilket i sin tur ger försäkran om långsiktig hållbarhet.

En betydligt bättre koordinering mellan de olika instrument staten förfogar över skulle öka förutsättningarna för att skapa synergier i form av samtida större utvecklingseffekt, större fördelar för svensk industri samt uppfyllande av andra nationella svenska mål. Även om de svenska statliga instrumenten har olika villkor och regleras av olika regelsystem, och med beaktande av att sam- ordning kostar tid och pengar, bör de svenska aktörerna i en ökad omfattning åläggas ett ansvar för att regelmässigt undersöka möjligheterna att skapa mervärden genom samarbete. För att uppnå "koordinering för synergi" krävs en större flexibilitet mellan de olika program svenska staten förfogar över och en organisatorisk överbyggnad som befrämjar en sådan integrering. En gemensam

97

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

SOU 2001:96

utveckling av efterfrågestyrda projekt baserad på en princip om samfinansiering mellan olika svenska anslag är eftersträvansvärd.

3.1.5Migrations- och återvändandepolitik

Varje människa som tvingas slita upp sina rötter och fly från sitt hemland är resultatet av ett misslyckande att skapa en värld med trygghet och mänskliga rättigheter. I debatten framförs ofta att det vore bättre att med biståndets hjälp söka undanröja orsakerna till flykt. Generellt och långsiktigt är det naturligtvis sant, men på kort sikt får inte biståndets betydelse i detta avseende övervärderas. De flesta människor som kommer till Sverige och befinns ha flyktingskäl kommer från mer eller mindre slutna länder med politiskt förtryck och där möjligheten att med biståndets hjälp förbättra situationen är ytterst begränsad eller obefintlig. Det är i stället politiska lösningar i form av demokratiska öppningar som måste till.

Detta utesluter inte att det finns koherensaspekter också i flyk- ting- och migrationspolitiken. Ett exempel är återvandringen. Med detta avses vanligen flyktingar som bor i Sverige med permanent uppehållstillstånd men som önskar återvända till sina hem- eller ursprungsländer. Åtgärderna kan gälla att underlätta ett återvän- dande, t.ex. att bygga bostäder i hemlandet, yrkesutbildning eller annat för att underlätta en sysselsättning vid återkomsten. Bistån- det till länder som härjats av våldsamma konflikter och flykting- strömmar har mycket stor betydelse för en långsiktigt bestående återvandring.

Insatser för återvändande flyktingar kan skapa målkonflikter. Det gäller bl.a. när det finns ett svenskt intresse att skapa möjlig- heter för flyktingar att återvända, t.ex. genom att ge återvändande från Sverige speciella ekonomiska fördelar. Biståndsperspektivet måste istället vara att bidra till utvecklingen av en hel region, oav- sett varifrån flyktingarna återvänder.

Ett annat exempel är återvändandet för flyktingar med tillfälliga uppehållstillstånd. I Balkan kom önskemål om att svenskt bistånd skulle dirigeras till områden med svensk närvaro i form av fredsbe- varande styrkor, vilket inte alltid överensstämde med de återvän- dande flyktingarnas behov. Dessa olika intressen har successivt kunnat sammanvägas genom samarbete mellan Migrationsverket och Sida å ena sidan samt Överbefälhavaren (ÖB) och Sida å den

98

SOU 2001:96

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

andra. Samverkan har baserats på att dra nytta av den kunskap som Sverige besitter genom den svenska militära närvaron. Vissa medel har ställts till förfogande för smärre projekt, som både har haft utvecklingseffekt och har varit förtroendeskapande för den svenska bataljonen. Sida har vidare, vad gäller återvändande från Sverige, i några fall kunnat använda information från Migrationsverket vid val av integrerade områdesprogram, vilka dock varit öppna för alla.

Ytterligare ett exempel på bristande koherens är det faktum att medan världens rika länder uppmuntrat en öppning av fattiga län- ders marknader för varor och tjänster, har man samtidigt behållit en restriktiv invandringspolitik som stänger gränserna för praktiskt taget alla arbetssökande.

Det finns dock en ökad insikt om att den rika världens samlade agerande på detta område kan få omfattande konsekvenser för många fattiga människor och för utvecklingen i en rad utveck- lingsländer, direkt och indirekt. Diskussioner pågår inom reger- ingskansliet och EU kring hur en mer aktiv politik för att främja arbetskraftsinvandring skulle kunna utformas. Ett behov av att inkludera effekterna på utvandringsländerna är uppenbart. Samti- digt uppmärksammas det växande migrationstrycket alltmer – 97 procent av den prognostiserade befolkningsökningen på 2 miljarder människor de närmsta 20 åren kommer att ske i utvecklingsländer – liksom den skillnad som föreligger beträffande möjligheterna att emigrera från fattiga förhållanden i dag, jämfört med den situation som rådde för 100 år sedan i dagens höginkomstländer9.

Kunskapen om effekterna av migrationsströmmar begränsas av brist på forskning på området. Samsyn synes dock finnas om att emigration från utvecklingsländer till höginkomstländer gynnar utvecklingsländer, framför allt om den diskriminering som i dag äger rum till förmån för välutbildade immigranter till höginkomst- länder upphör. Emigrationen antas generellt bidra till högre löneni- våer för dem som stannar, samtidigt som remitteringar10 kommer hemlandet till del. De globala remitteringarna är i omfattning jäm- förbara med biståndsflödet och kan för enskilda länder vara av större betydelse än summan av biståndet och de kommersiella ut- ländska investeringarna i landet.

I de länder som tar emot denna typ av invandring tenderar lö- nerna för lågutbildade att pressas ner, vilket är en förklaring till

9Stalker, 2000

10Exilboendes överföring av medel till hemlandet.

99

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

SOU 2001:96

varför dessa frågor är politiskt känsliga i dessa länder. De demo- grafiska trenderna i dagens höginkomstländer pekar dock på ett framtida underskott av arbetskraft, varför potentialen för en ökad immigration verkar finnas, utan att lönenivån i mottagande länder skall behöva påverkas i nämnvärd omfattning11.

En koherent politik på detta område borde således innebära åt- gärder som både gynnar svenska arbetsmarknadspolitiska avväg- ningar och fattiga människor i utvecklingsländer.

3.1.6Utbildnings- och forskningspolitik

Forskning i frågor som är centrala för fattiga människor förekom- mer bara i mycket begränsad utsträckning i höginkomstländerna, samtidigt som större delen av världens samlade forskningsresurser finns just i dessa länder. Som exempel kan nämnas att bara 10 pro- cent av de globala resurserna som används på medicinsk forskning används för forskning kring sjukdomar som berör 90 procent av världens befolkning.

Inom hälsoområdet kan målkonflikter identifieras såväl när det gäller forskning som produktutveckling. Stöd via biståndet till inter- nationell hälsoforskning riktas ofta mot tropiska och andra allvar- liga sjukdomar som främst drabbar befolkningen i fattiga länder kring vilka forskningen är relativt sett blygsamt utvecklad. I vissa fall leder denna offentligt finansierade forskning till ”produktkan- didater” av intresse för läkemedelsindustrins vidare utveckling till användbara produkter. Detta sista utvecklingsled är kostnadskrä- vande och skyddas av patent. Prissättningen på slutprodukterna anpassas till efterfrågan och betalningsförmågan i utvecklade län- der. För individer och hälsosystem i utvecklingsländer blir kostna- derna ofta alltför höga. Ett aktuellt exempel är bromsmediciner för hiv/aids.

I andra fall, där efterfrågan i huvudsak kommer från fattiga män- niskor och länder, saknas intresse från läkemedelsindustrin att in- vestera i produktutvecklingen även när utmärkta ”kandidater” tagits fram. En diskussion om hur incitament till en sådan pro- duktutveckling kan skapas pågår i olika internationella samman- hang.

11 World Bank, 2001a

100

SOU 2001:96

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

Sverige agerar också internationellt med betydande biståndsme- del för stöd till internationell jordbruksforskning. Denna har varit framgångsrik, t.ex. när det gäller framodlande av de vete- och ris- sorter som låg bakom den s.k. gröna revolutionen. Frågor som i framtiden behöver belysas är hur svenska forskningsresurser skall fördelas mellan forskning kring grödor och jordar som är relevant för fattiga människor i fattiga länder, och sådan forskning som får mer direkt betydelse för svenskt eller europeiskt jordbruk.

Generellt finns inom forskningssamarbetet enligt Sida en latent konflikt mellan Sida och universitet och andra forskningsinstitu- tioner när det gäller de senares önskan att få alla kontakter med utvecklingsländer finansierade med biståndsmedel. Sida har hävdat att det bör ingå i alla myndigheters, inklusive universitets och forskningsinstitutioners, ansvar att ha breda internationella kon- takter. Biståndet kan stimulera dessa och skall självfallet finansiera speciella projekt, men det bör finnas en grundfinansiering hos dessa institutioner för internationellt arbete som också skall om- fatta kontakter med institutioner i utvecklingsländer. Sverige har ett nationellt intresse av att säkerställa en bred kunskaps- och forskningsbas kring globala frågor.

När det gäller den svenska högskolan finns ett stort intresse för att medverka i samarbetsprojekt för att utveckla kapacitet och in- stitutioner i utvecklingsländerna. Samtidigt finns ett stort och ökande intresse för att ta emot studenter och forskarstuderande från andra länder. Detta kan synas vara sammanfallande intressen, men det innebär ibland en målkonflikt enligt Sida. För utvecklings- landsinstitutionen är det angeläget att bygga upp egna kurser och examinationssystem och att en stor del av samarbetet sker vid den egna institutionen. Därmed minskas också risken för s.k. ”brain drain”. För den svenska institutionen är det å andra sidan både enklare och mera lönsamt om kurs och examen sker i Sverige. Utländska studenter breddar också basen för forskarrekrytering och önskvärd akademisk invandring. I sammanhanget är det dock viktigt att betona vikten av att utöka utvecklingslands- institutionernas möjligheter att ta del av internationellt fram- stående forskningsmiljöer, t.ex. via stipendier eller via nya kom- munikationsmöjligheter som den nya tekniken erbjuder.

Enligt Sida bidrar det svenska utbildnings- och forskningssamar- betets olika komponenter på flera sätt till en breddning av svensk utbildning och forskning. Det har också långsiktiga effekter för svensk arbetsmarknad och näringsliv. Stöd till svenska forskare,

101

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

SOU 2001:96

samverkan mellan universitet i utvecklingsländer och de svenska universiteten samt stöd till internationella tematiska forsknings- program bidrar alla till att stärka svensk forsknings internationella kontakter – inte minst med miljöer som de annars inte normalt kommer i kontakt med genom ”forskningsmarknaden”. Utbytet ger vidgade perspektiv och kontaktytor för lärare och studenter, vilket är en kvalitetsdimension som alltmer uppmärksammas inom högskolan. En samstämmig politik på detta område borde således medföra en inhemsk samfinansiering av denna typ av insatser, med anslag avsedda för främjande av internationalisering av den svenska högskolan.

3.1.7Genpolitik samt andra tvärfrågor

Kommittén har valt att belysa problematiken med tvärfrågor med ett viktigt exempel – genpolitik. En rad andra frågor utgör också s.k. tvärfrågor i en politik för global utveckling, med olika grad av komplexitet och inneboende målkonflikter, t.ex. livsmedelssäker- het, teknikutveckling och företagens sociala ansvar.

Bioteknikens framväxt, allt starkare ställning och betydelse inom hela det biologiska FoU-området12 under de senaste två decenni- erna har skapat behov av nya instrument vad gäller regelverk, säkerhetsbedömningar och offentliga investeringar. Globalise- ringen skapar nya maktrelationer mellan det offentliga och det pri- vata samt det offentligas möjligheter att säkerställa intressen som kopplar till allmännyttan. Prognoser pekar på att 40 procent av världshandeln inom några år kommer att bestå av produkter och processer som är relaterade till bioteknik13. Sedan början av 1990- talet har ett antal internationella avtal och konventioner framför- handlats, vilka reglerar tillträde till och utbyte av genetisk informa- tion och material samt tekniköverföring. Exempel är biodiversi- tetskonventionen (CBD) och dess stadgande om staters suveräna rätt över sina genetiska resurser. Förhandlingar pågår om ett internationellt åtagande via FAO för att underlätta multilateralt tillträde till genetiska resurser för livsmedel och jordbruk, samt Världshandelsorganisationens annex om immaterialrätt, det s.k. TRIPS. Ytterligare ett antal internationella förhandlingsprocesser och avtal berör de genpolitiska frågorna.

12Forskning och utveckling

13Thornström, 2001

102

SOU 2001:96

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

Genetiskt material för livsmedelsproduktion är mycket ojämnt fördelat över världen med sin rikaste variation och biologisk mångfald lokaliserade till subtropiska och tropiska områden. Dessa genpooler ligger numera under nationell suveränitet i och med CBD. Samtidigt beror världens livsmedelssäkerhet på fortsatt till- gång till stor variation och multilokalt ursprung av genetiskt mate- rial för att få fram nya växtsorter. Bioteknisk grundforskning och tillämpad forskning är mycket kostnadskrävande, och immaterial- rättens allt starkare inträde på det biologiska området har tillåtits för att ge främst den privata sektorns företag möjlighet att skydda och återhämta avkastning på sina stora FoU-satsningar. Cirka 85– 90 procent av de strategiskt viktiga patenten inom biotekniken finns i USA, Japan och inom EU. En snabbt växande privatisering av forskning och vetenskaplig kunskap är ett faktum, och många utvecklingsländer anser att detta styr höginkomstländernas ställ- ningstaganden i alltför hög omfattning. Dessutom kännetecknas det internationella samarbetet av ett alltmer komplext internatio- nellt ramverk, där specialistkompetens har avgörande betydelse för formulering av förhandlingspositioner och för framgångar i de konkreta förhandlingarna. Andra hävdar att det också leder till ett allt större beroende av multinationella företag genom en kommer- sialisering av utsädesmarknader, bl.a. i utvecklingsländer.

Detta är ett område där Sveriges och EU:s ställningstaganden skiljer sig från utvecklingsländernas position, och klargörande krävs om hur myndigheter ansvariga för biståndet skall förhålla sig till detta i sitt arbete. Samtidigt måste regeringskansliet och berörda myndigheter förbättra sin interna kompetens att långsiktigt och proaktivt följa de komplicerade globala processerna när det gäller tillträde till genetiska resurser och nyttjande av biotekniken med immaterialrätten som avgörande instrument. På det genpolitiska området har ett antal initiativ tagits i form av gemensamma posi- tionspapper och samlade politiska uttalanden från berörda minist- rar, men rutiner för en mer systematisk samordning och bevakning krävs. Det är i detta sammanhang viktigt att lyfta fram försiktig- hetsprinciper och behov av riktlinjer för export av riskfylld forsk- ning.

103

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

SOU 2001:96

3.2Överväganden och förslag

3.2.1Överväganden

De flesta frågor som berörts ovan innehåller departementsöver- skridande aspekter. Vissa sakfrågor är tydliga exempel på tvärfrågor som överskrider flera departementsgränser, och trenden tycks vara att sådana frågor ökar i antal. Samtidigt finns en tendens att tvär- frågor hanteras relativt lågt i organisationen, framför allt om ansvarsfrågan är oklar14. Inom regeringskansliet saknas en effektiv koordineringsmekanism för denna typ av frågor, vilket kan leda till bristande koherens mellan olika delar av statsförvaltningen i samma fråga. Ibland kanske man t.o.m. motverkar varandra, och vissa frå- gor kan riskera att hamna mellan stolar om ansvarsfrågan inte är fastställd. Om frågan är komplex, kunskapsintensiv och ”ny” synes risken för detta extra stor.

Under utredningstiden har framkommit att medvetenheten om behovet av samstämmighet varierar stort mellan olika departement. Det råder vidare ibland en osäkerhet om hur, och enligt vilka rikt- linjer, som de olika politikområdena skall samverka, samt vilka mål som skall vara vägledande. I en del fall genomförs tredjelandsanaly- ser konsekvent, liksom en inventering av utvecklingslands- positioner, i andra fall inte. I de fall där konsekvensanalyserna genomförs, kvarstår ofta osäkerhet om hur avvägningen skall göras mellan olika mål och vilka mål som skall ges prioritet. Vid tillfällen när uppenbara målkonflikter konstateras, mellan ett politikval som befrämjar det övergripande målet för biståndet och ett politikval som utgår från nationella målsättningar, saknas ofta mekanismer och riktlinjer för hur, var och av vem avvägningen mellan olika mål- sättningar skall hanteras. Vidare finns frågor, som pga. departe- mentsöverskridande karaktär antingen saknar organisatorisk hemvist eller hanteras parallellt inom en rad olika politikområden utan effektiv samordning.

Det verkar ibland vara underförstått att biståndet skall bidra till främjandet av andra politikområdens mål, medan det däremot mycket sällan genomförs analyser av hur andra politikområden kan bidra till fattigdomsminskning. Det är ingen tillfällighet att Sida, bland de parter kommittén varit i kontakt med, varit utförligast i sina beskrivningar av målkonflikter. Behovet av tydliga mål och ”målhierarkier” är uppenbart. Enligt Sidas erfarenhet skapar oklar-

14 Thornström, 2001

104

SOU 2001:96

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

heten kring olika måls relation till varandra en osäkerhet i det prak- tiska arbetet. Det gäller såväl mellan politikområden som inom biståndsområdet.

Uppenbart är att samordningsfunktionen inom regeringskansliet behöver klargöras, förstärkas och kompletteras när det gäller frågor inom politiken för global utveckling. I takt med att allt fler frågor internationaliseras och allt fler nationella frågor har påtagliga inter- nationella effekter, kommer behovet av avvägningar mellan natio- nella mål och målen för politiken för global utveckling att öka. Kommittén föreslår att någon form av koordineringsfunktion skapas (Kapitel 8). Denna skulle också kunna användas för att hantera det växande antal departementsöverskridande frågor som i dag inte har någon naturlig hemvist, alternativt samtidigt hanteras på flera olika departement utan effektiv samordning.

Ett första steg till att tydligt uppmärksamma att politik avsedd för nationella mål ofta har effekter på förhållandena i andra länder, bör således vara att samtliga politikområden uppmanas genomföra en inventering av möjliga och sannolika effekter så långt detta är möjligt. Naturligtvis kan detta inte göras i detalj, och det är uppen- bart att arbetet måste föregås av ett metodutvecklingsarbete. Ar- betet kräver kunskap om de mekanismer som länkar olika politikval till utvecklingen av fattigdom. Det innebär att konsekvensanaly- serna även, där så är möjligt, bör innehålla analyser av förväntade fördelningseffekter inom länder, dvs. på olika grupper med olika typer av karaktäristik, liksom på framtida generationer. För att genomföra denna typ av analyser krävs ett betydande tillskott av analyskapacitet. Kommittén lägger fram ett antal förslag i denna riktning i Kapitel 8.

Vidare krävs ett aktivt arbete att identifiera potentiella åtgärder inom respektive politikområde som befrämjar målen för politiken för global utveckling. Dessutom behöver handlingsplaner för åtgärdernas genomförande utarbetas. Det är viktigt att understryka att en sådan analys inte med nödvändighet leder fram till en om- värdering av de grundläggande målformuleringarna inom respektive politikområde. I stället syftar analyserna till att skapa ett trans- parent och tydligt beslutsunderlag för de politiska avvägningar som följer i nästa steg. Nationella målsättningar skall i dessa avvägningar erhålla den tyngd som politiska bedömningar vill ge dem.

En genomgång av detta slag kommer sannolikt att påvisa dels områden där målsättningarna från skilda politikområden kan upp- fyllas simultant och i vissa fall förstärker varandra – s.k. win-win-

105

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

SOU 2001:96

situationer, dels där målsättningarna förhåller sig neutrala till varandra och slutligen, där det råder en konflikt i måluppfyllandet. Det är framför allt i de senare situationerna som politikvalet kräver en transparent och tydlig konsekvensbeskrivning. Resultatet av denna typ av överväganden kan bli ett medvetet politikval, där vi både ger biståndsfinansierat stöd till att bygga upp utvecklings- ländernas förhandlingskapacitet inom olika internationella organ- isationer och formulerar en svensk position som bitvis skiljer sig från förväntade utvecklingslandspositioner. En tydlighet i att detta parallella agerande är helt i linje med svensk PGU skulle kunna underlätta diskussionerna bland dem som ansvarar för sakfrågor ur olika perspektiv.

Vikten av att ta utvecklingshänsyn i alla berörda politikområden kan enligt kommittén exemplifieras med behoven av sådana hänsyn i handelspolitiken. Sverige måste säkerställa att framtida handels- politiska överenskommelser utformas så att utvecklingsländernas behov sätts i fokus. I den nya förhandlingsrundan måste rådande obalanser åtgärdas och inga nya tillåtas uppstå.

För hantering av departementsöverskridande frågor krävs en in- ventering av vilka frågor som berör olika departement och hur ak- tuella samråd sker, vilken ansvarsfördelning och vilka målsättningar som styr. Ansvaret för att så sker skulle kunna ligga på den koordi- neringsfunktion som ovan nämnts. Väsentligt är att funktionen dels har en nära koppling till högsta politiska nivå, dels har tillgång till en djup och kompetent analysfunktion. Om detta saknas kan koherensen undergrävas och möjligheten att bedriva politisk och parlamentarisk kontroll försvåras liksom möjligheten att göra prio- riteringar.

Kommittén har valt att exemplifiera koherensfrågorna med ett antal politikområden och frågor, där målen för PGU bör uppmärk- sammas mer utförligt i förarbeten och, i förekommande fall, i poli- tikutformning. Huvudförslaget i detta betänkande består dock av ett nytt angreppssätt, som syftar till att säkerställa att utvecklings- hänsyn tas i samtliga de frågor och politikområden som har åter- verkningar på fördelningen och fattigdomen i världen.

Med en politik som understryker behovet av samstämmighet inom samtliga berörda politikområden i en gemensam strävan mot de mål som formulerats för PGU, tror kommittén att förutsätt- ningarna ökar att erhålla stöd från alla dem som i dag är kritiska mot globaliseringen.

106

SOU 2001:96

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

3.2.2Förslag

Y Det första målet för PGU, ”en rättvisare global utveckling”, skall gälla för alla politikområden som hanterar frågor med internatio- nella effekter.

Y Ansvaret att bidra till uppfyllandet av de internationella utveck- lingsmålen åvilar hela regeringen. Relevanta operativa internatio- nella utvecklingsmål, MDT, skall inkluderas i fackdepartementens verksamhetsplanering samt i regleringsbrev till berörda myndig- heter, med krav på återkommande återrapportering om hur man avser att bidra till måluppfyllelse samt påföljande resultatrapporte- ring.

Y En löpande inventering skall göras inom respektive politikområde av hur olika instrument inom politikområdet kan bidra till upp- fyllandet av det första målet för PGU samt operativa internatio- nella utvecklingsmål. Kunskap om u-landspositioner skall hållas aktuell där så bedöms relevant.

Y Vid formulering av ny politik bör konsekvensanalyser genom- föras, där internationella fördelningseffekter med fokus på fattiga människor och fattiga länder uppskattas så långt det är möjligt. En skattning av effekterna på kort, medellång och lång sikt bör efter- strävas. Om möjligt bör effekterna brytas ner med hänsyn till olika fattiga gruppers speciella behov.

Y Kommittén understryker vikten av att framtida handelspolitiska överenskommelser utformas så att utvecklingsländernas behov sätts i fokus. Nya beslut behövs där utvecklingsländernas intressen tas tillvara och förutsättningarna görs mer anpassade till olika län- ders behov.

Y Kommittén menar att berörda politikområden i ökad utsträckning bör dra nytta av ett aktivt engagemang från svenska företag, en- skilda organisationer och individer i det internationella samarbetet för att utnyttja deras kompetens i utvecklingsfrågor.

Y Kommittén föreslår att nya projektidéer testas och nya organisa- tionsmodeller utvecklas för att förbättra koordineringen mellan de olika stödformer som staten förfogar över. Aktörerna bör i en ökad omfattning åläggas ett ansvar för att regelmässigt undersöka möjligheterna att skapa mervärden genom samarbete, s.k. ”win- win”-lösningar, baserat på en princip om samfinansiering från olika budgetposter. Strävan skall vara att skapa synergier i form av större utvecklingseffekt samt förstärkt uppfyllande av andra

107

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

SOU 2001:96

nationella svenska mål. Biståndets roll som katalysator skall utnyttjas till fullo.

Y Sverige skall kräva att även EU genomför konsekvensanalyser inom samtliga politikområden vad gäller utvecklingseffekter. Arbetet med koherensfrågor bör förstärkas ytterligare i OECD/DAC.

108

4 Globala nyttigheter

4.1Globala nyttigheter – en strävan mot gemensamma mål

I takt med globaliseringen måste regeringar öka sitt internationella samarbete för att få kontroll över gemensamma globala angelägen- heter vars effekter är gränsöverskridande och som således karaktä- riseras av att de får följder som når över nationsgränser. Detta gäller både höginkomstländer och utvecklingsländer. Det kräver nya samarbetsformer och koalitioner både på nationell och inter- nationell nivå. I många fall är en aktiv medverkan från utvecklings- länder en förutsättning för att avsett resultat skall uppnås.

En snabb idéutveckling har skett kring dessa problem. I centrum har funnits diskussionen om s.k. globala nyttigheter1. Man har kon- staterat att allt fler nyttigheter – som är nödvändiga för utveckling och för att bekämpa fattigdomen – i dag karaktäriseras av att vara just globala. Externaliteterna2 bärs i ökande omfattning av männi- skor i andra länder.

En rad initiativ har tagits med utgångspunkt i de grundläggande idéerna bakom begreppet globala nyttigheter, samtidigt som den teoretiska diskussionen om dess tolkning fortsatt i många andra fora.3 Debatten har tidvis kommit att fokusera på definitionsfrågor och föranlett kritiker att ifrågasätta begreppets användbarhet. Sammanfattningsvis verkar det dock finnas en enighet om att syn- sättet på ett påtagligt sätt bidrar till förståelsen av en rad fenomen som följt i globaliseringens spår i form av s.k. externaliteter eller ”spill-overs”. Detta synsätt bidrar också till att fokusera på behovet

1I fotnot 1 i Kapitel 2 ges en förklaring av begreppen ”global public goods” och ”global public bads”. I detta kapitel används den svenska beteckningen global nyttighet respektive nationell allmän nyttighet även om andra benämningar används i ekonomisk litteratur.

2En externalitet uppstår när en aktör inte måste ta alla kostnader för en viss handling eller på motsvarande sätt inte kan åtnjuta all den nytta han/hon producerar med sin handling. De två olika fallen benämns följaktligen positiva och negativa externaliteter.

3Bezanson och Sagasti, 2001

109

Globala nyttigheter

SOU 2001:96

av internationell samverkan för att få en ökad tillgång på globala nyttigheter. Om utvecklingspolitiken är ensidigt inriktad på land- specifika projekt och nationella allmänna nyttigheter i utveck- lingsländer finns en stor risk att regionala och globala nyttigheter inte skapas i tillräcklig mängd.

I ett försök att söka klassificera den typ av frågor som kan be- tecknas som globala nyttigheter kan följande indelning användas4.

Nyttigheter som är relaterade till internationella eller globala gemensamma tillgångar

N Minskning av växthusgaser N Biodiversitet

N Skydd av ozonlagret

N Minskning av luftföroreningar N Avfallshantering

N Kontroll av jorderosion

N Bevarande av naturområden N Säker vattenförsörjning

N Bevarande av fiskebeståndet

N Tillgång till vattenvägar och transportnät

N Säkerställande av ett fredligt användande av yttre rymden N Bevarande av kulturarvet

Nyttigheter som är relaterade till internationella eller globala poli- tikval

N Finansiell stabilitet och undvikande av ekonomiska chocker N Förhindrande av konflikter

N Förhindrande av att smittsamma sjukdomar sprids N Vård till hiv/aidssjuka

N Säkerställande av livsmedelssäkerhet

N Bekämpande av internationell brottslighet och terrorism N Bekämpande av korruption

Nyttigheter som är relaterade till internationell eller global kunskap

N Framställande av statistisk information N Forskning

N Skapande av vacciner

N Generering och spridande av kunskap och tekniker som är rele- vanta för utvecklingsländer.

4 Urval ur en uppställning som återfinns i Bezanson och Sagasti, 2001

110

SOU 2001:96

Globala nyttigheter

Det finns en tendens i debatten att klassificera allt fler områden som globala nyttigheter. För att begreppet skall bibehålla sin analyskraft är det därför viktigt att det uteslutande används för de sakfrågor som tydligt karaktäriseras av de egenskaper som kän- netecknar en global nyttighet. Användningen bör koncentreras till de nyttigheter vars nytta kan spridas över gränser, över människor och över folkgrupper.

En nationell allmän nyttighet kännetecknas i sin renaste form av två egenskaper. För det första förbrukas inte nyttigheten i samband med att den konsumeras. En individs konsumtion av nyttigheten påverkar således inte andras möjligheter att konsumera densamma5. Kunskap och luft fri från föroreningar är exempel på sådana nyttig- heter. För det andra kommer en allmän nyttighet alla tillgodo6; fred är ett tydligt exempel. Allmänna nyttigheter är på grund av dessa egenskaper svåra att prissätta, och det är svårt att besvara frågor om vem som skall betala för produktionen av nyttigheten och hur mycket som skall produceras. Dessa oklarheter leder till vad man brukar kalla ett utbudsproblem. Allmänna nyttigheter produceras ofta i för liten mängd, eftersom det är oklart vem som ska produ- cera, respektive betala för dem och vilket som är deras korrekta pris.

Orsakerna till för låg produktion av allmänna nyttigheter brukar förklaras med en “free rider”-mentalitet hos olika aktörer, dvs. att aktören mer än gärna åtnjuter fördelarna med en allmän nyttighet – t.ex. ett tunnelbanesystem eller ren luft, en viktig målsättning i miljöpolitiken – samtidigt som denne litar på att andra bekostar produktionen av nyttigheten. I bästa fall leder detta till en orättvis kostnadsbörda, men i värsta fall leder det till att dylika nyttigheter inte produceras i tillräckligt hög grad, vilket är ett uppenbart mark- nadsmisslyckande. Sådana marknadsmisslyckanden är särskilt van- liga inom områden som hälsa, miljö och fred.7 För individuella aktörer är således ofta den mest rationella strategin att låta andra tillhandahålla nyttigheten och sedan nyttja den utan avgift. Detta problem förstärks när det gäller kollektivt agerande på global nivå.

Därmed finns också ett rationellt argument för ingripanden i marknadsmekanismen, dvs. att säkerställa att dessa nyttigheter produceras och att marknader skapas. På det nationella planet exi- sterar lagstiftning, som oftast är tvingande, samt tillgång till

5”icke-rivalitet”, se Eldhagen, 2000 och Mkandawire, 2001

6”icke-ekluderande”, se Eldhagen, 2000 och Mkandawire, 2001

7Kaul m.fl. ,1999

111

Globala nyttigheter

SOU 2001:96

offentlig finansiering. I ett internationellt sammanhang saknas där- emot ofta samma tvingande överstatliga makt, liksom system för övervakning och sanktioner, samt finansiella resurser för att täcka kostnaden för de globala nyttigheternas produktion. Problemet med underproduktion av många viktiga globala nyttigheter måste således åtgärdas genom att man skapar kraftfulla globala regelverk samt ökar tillskottet av medel för nyttigheternas produktion.

För att en varaktig produktion av en specifik global nyttighet skall äga rum krävs att två fundamentala villkor måste vara upp- fyllda8:

N Alla länder som påverkas av bristen på nyttigheten måste vilja bidra till nyttighetens produktion. Huruvida ett land vill bidra beror på en rad faktorer, som t.ex. kulturella skillnader, regionala överväganden, villigheten att bidra till internationellt samarbete och landets utvecklingsnivå. För fattiga människor ser avvägning- arna ofta annorlunda ut än för människor i välmående länder, bl.a. på grund av att betalningsförmåga och prioriteringar varierar med utvecklingsnivå9.

N Alla berörda länder måste ha kapacitet att bidra. Som ett illustrativt exempel kan fördelningen av världssamfundets satsningar på forskning och utveckling nämnas. Utvecklingsländer svarar i dag för endast cirka 4 procent av dessa. Detta medför en snedfördel- ning när det gäller vilka frågor som prioriteras. Drivkraften att anslå medel till utvecklingslandsspecifika problem är ofta svag pga. en förväntad låg avkastning på investerat kapital. Den sneda fördelningen av resurser – i kombination med utvecklings- ländernas skriande brist på resurser – påverkar således försörj- ningen av globala nyttigheter, både i termer av mängd och innehåll.

Eftersom prioriteringarna kan skilja sig markant mellan länder och människor på olika utvecklingsnivå måste en internationell demo- kratisk process säkerställas, när det gäller beslut om vilka globala nyttigheter som skall prioriteras. Det är alltså utomordentligt vik- tigt att valet av prioriteringar görs i enlighet med villkoren för grundläggande demokratiska processer på såväl nationell, regional som global nivå. Samtidigt förutsätter en satsning på en utökad produktion av globala och regionala nyttigheter handlingskraftiga

8World Bank, 2000b

9Mkandawire, 2001

112

SOU 2001:96

Globala nyttigheter

regeringar och starka stater. Det är fortfarande till stor del stater som sluter fördrag och som övervakar och implementerar dessa.

Valet av vilka globala nyttigheter som skall prioriteras, samt hur finansiering av deras produktion skall fördelas, är skilt från frågan hur den globala nyttigheten i praktiken skall produceras. Vissa nyttigheter kan produceras i samarbete med utvecklingsländer, och andra kan produceras i samarbete med privata aktörer eller med det civila samhället.10 Den geografiska lokaliseringen av produktion av globala nyttigheter kommer att variera beroende på dess art. I många fall kommer en säker tillgång på nyttigheter att förutsätta lokala insatser i utvecklingsländer, bilateralt finansierade insatser i dessa länder eller regionalt samarbete.

Inom många sakområden kan konstateras att utvecklingsländers medverkan vid implementeringen av avtal och överenskommelser är central för att avsett resultat skall uppnås och för att en varaktig tillgång till en global nyttighet skall komma till stånd.

Krav förs ibland fram på att insatser som bidrar till givarländer- nas egen nytta bör delfinansieras över andra budgetanslag än bistån- det. Om detta genomförs, ökar antalet nationella aktörer på den internationella arenan, samtidigt som finansieringsbasen breddas. Ett breddat samarbete inom nationella regeringar, bl.a. genom samfinansiering, skulle även bredda kunskapsbasen och förstärka möjligheten att skapa synergieffekter över politikområden.

Sammanfattningsvis kan konstateras att en satsning på produk- tion av globala eller regionala nyttigheter gynnar många länder. Ibland gynnar det i princip alla länder, t.ex. vid insatser mot miljö- förstöring. I andra fall gynnar det en mer begränsad grupp länder, t.ex. vid insatser som syftar till att häva en avgränsad regional kon- flikt. I de allra flesta fall kan dock konstateras att insatser leder till att välfärden höjs både i Sverige och för människor i en rad andra länder, liksom för kommande generationer. Detta faktum bör tjäna som en utgångspunkt för hur vi som nation handlägger och finansi-

10 Kanbur och Jayaraman särskiljer tre olika typer av globala nyttigheter (Kaul m.fl., 1999):

Additiva. En global nyttighet som förutsätter att flera olika nationer samarbetar – exempelvis för att reducera koldioxidutsläpp.

Svagaste länken. Ibland begränsas utbudet av en global nyttighet av den svagaste länken i kedjan av medaktörer. Detta kan t.ex. vara fallet vid bekämpandet av en smittsam sjukdoms spridning eller bekämpandet av internationell terrorism. Vägrar ett land att delta försvåras skapandet av den globala nyttigheten, dvs. en värld fri från en viss sjukdom eller en värld fri från terrorism.

Best Shot. Motsatsen till en situation med en ”svag länk” är när skapandet av den globala nyttigheten till största del beror på den aktör som är bäst lämpad att producera nyttigheten, till exempel i fallet med skapandet av ett vaccin.

113

Globala nyttigheter

SOU 2001:96

erar insatser för att hantera gemensamma globala problem. Kom- mittén lämnar ett antal generella förslag i slutet av detta kapitel.

Tre svagheter kan således identifieras i det nuvarande systemet för tillhandahållande av globala nyttigheter11:

N Bristande regelverk. Verktygen finns främst på nationell nivå, medan problemen är gränsöverskridande och behöver samar- betslösningar;

N Bristande demokratiskt beslutsfattande. De fattigas och de svagas, det civila samhällets och den privata sektorns röster har svårt att göra sig hörda;

N Bristande incitament. Det operationella genomförandet av många avtal, dvs. produktionen av den globala nyttigheten haltar och för- litar sig i alldeles för hög utsträckning på biståndsmedel.

Kommittén har valt att lyfta fram de områden som i dag tillhör de mest brännande problemområdena och där angreppssättet redan används. Kommittén har även lyft fram områden där angreppssättet kan och bör appliceras i framtiden. Genom dessa exempel önskar kommittén belysa områden på vilka kommitténs generella förslag kan appliceras.

4.1.1Konfliktförebyggande, konflikthantering och humanitära insatser

Det humanitära biståndet verkar i två skilda miljöer; i samband med väpnade konflikter, som behandlas i detta avsnitt, och vid natur- katastrofer (se avsnitt 4.1.2). Gränslinjen mellan dessa är inte alltid helt klar. Naturkatastrofer kan ha politiska dimensioner och orsaka politiska spänningar, speciellt om den drabbade befolkningen anser att ansvaret, för en ogenomtänkt fysisk planering eller ett statligt sanktionerat överutnyttjande av naturtillgångar, ligger hos den po- litiska ledningen. Fredsfrämjande utrikespolitik, miljöpolitik, flyk- tingpolitik och biståndspolitik har alla en given beröringspunkt i de humanitära frågorna.12 Trots att en viss överlappning finns gäller emellertid olika normsystem. Delvis är olika aktörer involverade och det är olika aktiviteter som krävs. Kommittén har därför valt att dela upp de humanitära frågorna på två avsnitt, 4.1.1 och 4.1.2.

11Kaul m.fl., 1999

12UD, Humanitärpolitiska perspektiv.

114

SOU 2001:96

Globala nyttigheter

Människors oförmåga att lösa konflikter torde vara ett av de största hoten mot nutida och framtida generationers välfärd, framför allt i en tid av snabb teknisk utveckling av vapen.13 Under 1990–talet, i en tid av stora politiska förändringar efter det kalla krigets upplösning och globaliseringens framväxt, har nya mönster för väpnade konflikter utvecklats. De väpnade konflikter som i hu- vudsak utspelat sig inom länder har visat sig svåra att lösa och har fått gränsöverskridande effekter. De har hotat den regionala stabi- liteten och därmed internationell fred och säkerhet, dvs. vår säker- het. Många av dem är lågintensiva och långvariga konflikter. Vålds- användningen har drabbat civilbefolkningen särskilt hårt och gra- den av brutalitet har föranlett FN att göra de enskilda människor- nas säkerhet – ”human security” – till en angelägenhet för FN:s säkerhetsråd. Hela säkerhetsbegreppet har fått en bredare innebörd kopplad till grundläggande mänskliga rättigheter och respekt för den humanitära rätten.

En illegal ekonomi har utvecklats som en del av många av dagens väpnade konflikter. Hit hör droghandel, okontrollerad exploatering av naturresurser som timmer och mineraler samt spridning av lätta vapen och utbredd korruption. Nya former för att säkra finansie- ringen av krigshandlingar har vuxit fram utan statlig kontroll. Trots de många gånger uppenbara etniska och/eller religiösa motsätt- ningarna i dagens konflikter är det angeläget att inte förenkla kon- fliktanalysen till att primärt handla om etniska motsättningar.

Bara kriget i Bosnien krävde mer än 200 000 människoliv. Två miljoner människor tvingades iväg från sina hem. En miljon har flytt till olika länder i Europa, däribland 95 000 till Sverige. Kostna- den för det internationella samfundet för militära och civila insatser i f.d. Jugoslavien beräknades fram till Kosovokrigets inledning till cirka 70 miljarder kronor per år.14 Till det kan läggas kostnader i form av uteblivna utvecklingsmöjligheter, både för dem som är direkt drabbade vid en konflikt, men också för internationella aktörer i form av utebliven handel och investeringar. Våra samlade ekonomiska och mänskliga resurser måste kunna användas bättre för att förebygga konflikter.

Förutom att konflikternas karaktär har förändrats har också det internationella samfundets ambitionsnivå i själva konflikthanter- ingen höjts betydligt. Framför allt är det kravet på de internatio- nella organisationerna att administrera konfliktområden som ska-

13North, 2001

14DS 1999:24

115

Globala nyttigheter

SOU 2001:96

pat dessa behov. Multifunktionella insatser kräver en helhetssyn där många faktorer – militära, civila, humanitära, politiska m.fl. – skall kunna samverka för att stabilitet och en varaktig lösning på kon- flikten skall uppnås.15 Det kräver också en bättre medvetenhet om hur olika former av bistånd och andra stödåtgärder kan påverka eller utnyttjas av parterna i en konfliktsituation.16 Sverige skall, enligt kommitténs uppfattning, ej ge bilateralt bistånd till reger- ingar som bedriver anfallskrig.

Världssamfundets engagemang har lett till att FN, EU, OSSE, Nato och andra internationella och regionala organ prioriterar åt- gärder för konfliktförebyggande och krishantering. Brister i det internationella samfundets beredskap har emellertid blivit tydliga, och det är nödvändigt att förbättra effektiviteten i fredsfrämjande insatser då behovet av fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser bedöms vara fortsatt högt i framtiden.17 Dagens säker- hetspolitiska utmaningar fordrar samarbetsbaserade metoder både för att förebygga väpnade konflikter och för att möta nya hot mot säkerheten som t.ex. miljöproblem, organiserad brottslighet, terro- rism och ekonomiska sammanbrott.

Samordning och rollfördelning mellan olika organisationer och aktörer i en insats har blivit allt viktigare. Detsamma gäller behovet av samverkan mellan militära och civila enheter i krisområden.18 Flera av 1990–talets fredsoperationer har varit mycket komplice- rade, eftersom man i flera fall engagerats i krig eller konflikter som inte resulterat i en vinnande sida. Fredsöverenskommelserna var i stället framtvingade av internationella påtryckningar, men ledar- skapet och/eller delar av befolkningen har inte alltid varit allvarliga i sina strävanden att försöka lösa konflikten utan våld. De internationella fredsinsatserna kan därför inte sägas ha arbetat i postkonfliktsituationer utan de har haft uppgiften att skapa en postkonfliktsituation. Detta kräver givetvis en annan kompetens hos de internationella styrkorna, vilket måste påverka såväl mandat som personalrekrytering, för att de ska vara kapabla att genomföra sitt uppdrag samt skydda sig själva, andra delar i missionen och missionens mandat.19

I den här typen av multifunktionella fredsoperationer behövs också generellt en bättre ”genderbalans”. Efter ett krig är ofta

15Christoplos och Melin, 2001

16Anderson, Mary B, 2000

17SOU 2000:74, Ds 1999:24

18Almén och Eriksson, 2001

19SOU 2000:74

116

SOU 2001:96

Globala nyttigheter

kvinnor i majoritet i befolkningen. Det blir därför oerhört viktigt att nå ut till kvinnorna i en befolkning för att förankra en framtid utan väpnad konflikt. I många situationer kan det vara lättare för kvinnor att lyssna till andra kvinnor, varför det är en stor tillgång att kvinnor ingår i fredsoperationens personalstyrka.

Vi kan räkna med fortsatta krav på världssamfundet att bidra med resurser till kris- och konflikthantering, både materiellt och personellt. Detta i sin tur ställer krav på ökad kunskap, bättre koordinering, klarare mandat för militära respektive civila insatser och behov av långsiktighet i planering och åtgärder. För att bättre kunna stå upp mot dessa krav från svensk sida, kan ett steg vara att förbättra samordningen när det gäller rekrytering, utbildning och uppföljning av svensk personal i olika typer av internationella insat- ser – något som också påpekats i tidigare utredningar.20

Våra grundläggande värderingar om demokrati, respekten för mänskliga rättigheter samt en övertygelse om att rätt går före makt, innebär en strävan att upprätthålla folkrätten även i politiserade konflikter. Det innebär också en strävan att förflytta fokus till tidiga skeden av konfliktförlopp och förebyggande åtgärder, när diplomatiska insatser eller stöd till ekonomisk och social utveckling kan användas. Detta kräver bättre koordinering mellan olika poli- tikområden, tydligare målformulering, större långsiktighet i plane- ring samt ökad kunskap och närmare samarbete med olika typer av aktörer.

I ett strukturellt konfliktförebyggande arbete är det särskilt viktigt att bl.a. arbeta för demokratisering och ekonomisk diversifiering. En ekonomi som är baserad på en eller flera råvaror – t.ex. olja, diamanter eller timmer – tenderar att medföra korruption, aukto- ritärt styre, eller maktkamp om kontrollen över denna resurs, vilket kan utmynna i en väpnad konflikt. Efter en konflikt är det viktigt att stödja fredsavtal, avväpning och integration av soldater, lång- siktig återuppbyggnad och integration av flyktingar samt medverka till att kvinnor involveras i fredsprocessen.21

Många studier visar att ekonomisk utveckling har ett samband med minskat antal konflikter. Fattigare länder har fler väpnade konflikter, men exakt hur sambandet ser ut råder det delade me- ningar om. Vissa hänvisar till ojämn fördelning av inkomst och kapital, andra för fram ojämlikheten mellan olika etniska grupper – en horisontell ojämlikhet snarare än en vertikal. Det finns dock

20SOU 1999:29, SOU 2000:74, SOU 2001 :104

21Wallensteen, 2001

117

Globala nyttigheter

SOU 2001:96

inga bevis för ett samband mellan social ojämlikhet och utbrytande av våld. Det kan tvärtom vara svårt för underprivilegierade grupper att starta och hålla igång ett väpnat uppror. Andra menar att många organiserade väpnade konflikter i stället har sitt ursprung i en kamp om resurser mellan redan privilegierade grupper.22 Särskilt efter det kalla kriget har de väpnade konflikterna tvingats tillgripa nya for- mer av finansiering för såväl kriget som för den egna välfärden. Kampen om att kontrollera diamantgruvorna i Sierra Leone utgör ett exempel, narkotikahandeln i Afghanistan ett annat. Det innebär att samhällen splittras från toppen och ner, snarare än tvärtom. Man skiljer i detta sammanhang på ”grievance”, legitimt uppror mot ojämlikhet, och ”greed”, där starka och redan mäktiga grupper samlar på sig mer. Det är därför förenklat att hävda att ekonomisk tillväxt i sig automatiskt medför ett fredligare samhälle. Åtgärder för att minska arbetslösheten kan vara mer verkningsfullt. Arbets- lösa människor, speciellt yngre män, fungerar som en rekryterings- pool för väpnade förband och grupper. Att skapa arbetsmöjligheter och att reintegrera f.d. soldater efter en väpnad konflikt är därför en i längden effektiv konfliktförebyggande åtgärd.

En utmaning är också att identifiera regionala konfliktförebyg- gande åtgärder. Begränsad tillgång på färskvatten kan leda till en regional konflikt, men rätt hanterad kan den också leda till ett ökat regionalt samarbete. Att främja regional eller subregional integra- tion i specifika frågor kan underlätta tillkomsten av institutioner för konfliktlösning. Sverige har en lång tradition och stor kompe- tens på det konfliktförebyggande området. Östra Timor, som delar av kommittén har besökt under utredningstiden, är ett exempel där Sverige bidragit på ett positivt sätt. Enligt kommittén bör Sverige utnyttja den kunskap vi har och satsa än mer på konfliktförebyg- gande arbete, särskilt i Afrika. Vi bör också på ett tydligare sätt driva de konfliktförebyggande frågorna inom EU för att tillsam- mans med andra EU-länder bättre kunna stödja regionala initiativ som t.ex. NEPAD23. Enskilda organisationer kan i detta samman- hang också spela en viktig roll.

Rätten för flyktingar att återvända till sina hem bör betraktas som en del i försoningsprocessen och på samma gång som en del i en integrering av alla invånare efter ett krig eller en konflikt. Rein- tegration kräver stor samordning mellan politiska och humanitära

22Collier och Hoeffler, 2000

23Afrikansk plan för social, ekonomisk och politisk utveckling av den afrikanska kontinenten.

118

SOU 2001:96

Globala nyttigheter

aktörer och omfattar bl.a. frågor av juridisk natur, om ekonomisk kompensation och ett långvarigt försoningsarbete. Väpnade grup- pers infiltrering av flyktingläger kränker flyktinghanteringens civila och humanitära karaktär. De utgör också ett allvarligt hot mot såväl flyktingarnas egen säkerhet som säkerheten för landet där flykting- arna sökt en fristad i massflyktsituationer.

När det gäller stöd till fredsöverenskommelser är det viktigt att skilja på ömsesidiga överenskommelser och sådana som påtvingats de stridande parterna. Fredsavtal bör bedömas bl.a. utifrån om de möter internationella krav på konfliktlösning, tillgodoser mänsk- liga rättigheter, innehåller regelverk för hantering av eventuella krigsförbrytelser samt främjar regional stabilitet och internationella förbindelser som t.ex. handel. Forskning visar entydigt att svårig- heterna att uppnå ett nytt avtal är betydligt större om ett fredsavtal misslyckas och förnyade strider utbryter.24 Genomförandet av ett fredsavtal behöver därför stöd från det internationella samfundet genom en lång rad olika politikområden.

4.1.2Katastrofhantering och humanitära insatser

Människor över hela världen drabbas av katastrofer. Antalet väder- katastrofer ökar och fler och fler människor lever med ökade risker för översvämningar, orkaner etc. Även om också höginkomstländer råkar ut för naturkatastrofer är det de fattigaste människorna i de fattigaste länderna som drabbas hårdast på grund av den utsatthet de redan befinner sig i.

Under år 2000 rapporterades fler katastrofer – både naturkata- strofer och andra katastrofer – än under något av åren på 1990–ta- let, men med färre dödsfall än tidigare. Omkring 20 000 människor beräknas ha omkommit i katastrofer världen över under år 2000 jämfört med ett årligt genomsnitt på cirka 75 000 under förra decenniet. Däremot har siffran för antalet människor som skadats eller på andra sätt drabbats av katastrofer stigit. Från 210 miljoner årligen under 90–talet till 256 miljoner människor under år 2000.25

Det är svårt att beräkna kostnaderna för katastrofer och de be- räkningar som görs baseras oftast enbart på de direkta fysiska förlusterna av byggnader, infrastruktur, skördar, material etc. Sam- tidigt kan sekundära effekter på ekonomiska aktiviteter som t.ex.

24Wallensteen, 2001

25World Disaster Report, 2001

119

Globala nyttigheter

SOU 2001:96

lägre avkastning från skadade eller förstörda tillgångar, den eko- nomiska påverkan på ett lands penning- och finanspolitik på längre eller kortare sikt, innebära betydligt högre kostnader som inte rap- porteras.

Gemensamt för många katastrofer är att de inte håller sig inom nationella gränser. Ofta påverkas hela regioner eller ännu större områden. Arbetet med att förebygga katastrofer, arbetet i en kata- strofsituation, såväl som återuppbyggnadsarbete efter en inträffad katastrof, kräver samarbete och solidaritet över nationsgränserna. Vissa katastrofer beror också på globala problem som kräver ett gemensamt arbete över nationsgränser för att de bakomliggande orsakerna skall kunna påverkas, som t.ex. klimatförändringar eller överutnyttjande av vissa naturresurser.

Att på ett tydligare sätt koppla symptom som människors nöd till orsakssamband som har att göra med politiska, ekonomiska, miljö- mässiga, sociala och andra bakomliggande faktorer, har lett till en närmare anknytning mellan det humanitära biståndet och utveck- lingsfrågor, mänskliga rättigheter och politisk konfliktlösning. Det har vidgat ”den humanitära kulturen” och minskat barriärer mellan ett kortsiktigt humanitärt tänkande och ett mer långsiktigt utveck- lingsinriktat synsätt.26 I en politik för global utveckling är utma- ningen att identifiera och försöka angripa orsakerna till den sårbar- het som har sin utgångspunkt i fattigdom och orättvisor. Brist på säkerhet tillhör fattigdomens väsen.

I fattiga länder bygger människor som drabbats av katastrofer alltför ofta upp sina hem och samhällen på samma ställe och på samma vis som före katastrofen. Risken att drabbas igen finns kvar och de är därmed lika sårbara inför framtida katastrofer. Arbetet med att minimera framtida risker kan starta på ett tidigt stadium om hjälporganisationer och andra aktörer mer aktivt planerar för detta. Tidigare har återuppbyggnadsarbetet efter katastrofer av olika slag varit nästan enbart fokuserat på att bygga upp den fysiska infrastrukturen, vilket det givetvis är viktigt att fortsätta med. Återuppbyggnadsarbetet måste emellertid också innebära att den lokala ekonomin och de lokala institutionerna stärks och byggs upp på nytt. Ett hållbart återuppbyggande kräver satsning på de kata- strofdrabbade samhällenas sociala kapital.27 Det kan gälla stöd till lokalsamhällen och lokala organisationer att kartlägga risker, upp- rätta lokala beredskapsplaner och hitta metoder för att förbättra

26UD, Humanitärpolitiska perspektiv.

27World Disaster Report, 2001

120

SOU 2001:96

Globala nyttigheter

samhällets förmåga att återhämta sig efter en katastrof. Det kräver en bättre samordning mellan katastrofarbetet och utvecklingssam- arbetet. Biståndet kan bidra till ökad kapacitetsuppbyggnad för att minska sårbarheten i framtiden.

De bakomliggande orsakerna till katastrofer skiftar givetvis pre- cis som möjligheten att kunna påverka dessa faktorer. Många na- turkatastrofer har andra orsaker än rent naturliga och att hitta dessa bakomliggande orsaker och verka för strukturella och politiska för- ändringar är ett nödvändigt men svårt arbete som kräver gemen- samma ansträngningar och gemensamma finansiella satsningar. Det finns idag ett stort intresse bland olika aktörer, såväl från enskilda organisationer som inom näringslivet, att medverka i arbetet vid humanitära kriser. Detta kräver en tydlig samordning av olika insatser. Hur det konkret ska gå till, vilket inflytande företagen ska få, hur styrningen av de multilaterala organisationerna ska gå till, är exempel på frågor som behöver ses över mer ingående.

FN-organens styrka är att spela en strategiskt samordnande roll

– inte att snabbt mobilisera vare sig resurser eller verkställighet. Enskilda organisationer, som Röda Korset, kan däremot ha en le- dande operativ/verkställande roll i olika områden. Arbetet som gjorts för att standardisera normer för utrustning och arbetsmeto- der samt utveckla etiska regler i arbetet, Codes of Conduct, behöver få ökad spridning och är en förutsättning för ett mer effektivt och samordnat arbete i katastrofer.

Beträffande EU-samarbetet i samband med naturkatastrofer och större humanitära nödsituationer krävs en tydligare samordning mellan de instrument som lyder under kommissionären för biståndsfrågor och ansvarig kommissionär för utrikesfrågor. Det är enligt kommittén varken rimligt eller önskvärt att femton med- lemsländer, och på sikt många fler, var och en ska utföra insatser i en akut katastrofsituation. En effektiv samordning förefaller dock orealistisk idag då ECHO28 inte fungerar tillräckligt bra och inte heller har detta mandat. En stor utmaning inom det humanitära området är att EU på sikt kan ta huvudansvaret för medlemslän- dernas bidrag i katastrofinsatser. ECHO måste dock redan idag bättre samordna sig med andra stora aktörer som Världsbanken och olika FN-organ t.ex. UNHCR, UNDP, WFP, UNICEF och OCHA.

28 European Community Humanitarian Office.

121

Globala nyttigheter

SOU 2001:96

Sverige bör också verka för att EU lägger fast en ny strategi för att stärka de drabbade ländernas egna lokala kapacitet att bättre hantera såväl katastrofförebyggande som katastrofhantering.

Behovet av forskning, utvärdering och lärande kring katastrofer är stort. Speciellt viktigt är att öka kunskapen kring de komplexa sambanden mellan miljöfrågor och potentiella katastrofer.

4.1.3Stabilitet i det internationella finansiella systemet

Händelseutvecklingen i Mexiko 1994 och i Sydostasien 1997–1998 visade att bank- och valutakriser ofta uppträder parvis och att dess effekter snabbt kan drabba en stor del av världens länder. En mängd studier har också påvisat att fattiga människor i fattiga län- der inte är isolerade från händelser på internationella finansiella marknader.29 Tydligt är att globaliseringen medför ökade system- risker och att öppenhet i vissa lägen kan vara skadlig, om inte nöd- vändiga institutioner finns på plats.

De senaste årens kriser på de finansiella marknaderna orsakade världssamfundet stora förluster som kom att drabba människor mycket ojämnt. Någon samlad bedömning av vad dessa kriser kos- tat finns inte, men summorna torde vara ansenliga. Förebyggande åtgärder, i form av insatser i utvecklingsländer och tillväxtländer samt på internationell nivå, torde kunna bidra till kostnadseffekti- vare insatser och bidra till en lägre risknivå för alla människor, inklusive dem som lever nära existensnivån.

Insatserna på nationell nivå i utvecklingsländer bör fokusera på institutionsbyggande och förstärkning och utveckling av den finan- siella sektorn. Detta inkluderar åtgärder som skapar ett robust och diversifierat banksystem med privata banker och en fungerande finansinspektion. Det är även viktigt med lagar för konkurs och likvidation, liksom en snabb och opartisk juridisk process. Vidare är tillämpningen av internationellt överenskomna standarder, bl.a. för redovisning och revision, nödvändiga villkor för effektiva kapi- talmarknader. Etablering av utländska banker kan också spela en viktig roll genom att den tillför kompetent bankpersonal och ökar konkurrensen inom banksektorn. Det är viktigt att ha i åtanke att uppbyggandet av denna typ av institutioner kräver tid. Det är också viktigt att understryka vikten av en stabil ekonomisk politik, inklu-

29 Levinsohn m fl., 2002.

122

SOU 2001:96

Globala nyttigheter

sive en trovärdig finans- och penningpolitik, för att kriser och oro i finanssystemet skall undvikas.

Omfattande insatser har gjorts när det gäller att reformera det internationella finansiella systemet och de internationella finansiella institutionerna för att öka stabiliteten. Olika organisationer och ett stort antal länder medverkar i detta arbete, och åtgärder för att öka öppenhet och transparens hos myndigheter, marknadsaktörer och internationella organisationer har vidtagits i syfte att möjliggöra ett mer informerat beslutsfattande och en bättre riskbedömning, t.ex. inom den privata sektorn.

Normer och regelverk har skapats för att genomlysa enskilda län- ders finans-, penning- och skattepolitik liksom för nationella och internationella betalningssystem, redovisning och revision, kon- kurslagstiftning, börshandel och övervakning av försäkringsväsen- det. Vidare pågår ett arbete med att ta fram regler för förbättrad och korrekt nationell och internationell statistik m.m. Internatio- nella valutafonden (IMF) och andra internationella organisationer stöder och bistår med experthjälp till de länder som vill anpassa sin lagstiftning till normerna och regelverken. De internationella orga- nisationernas verksamhet har reformerats i syfte att bättre kunna hantera och förebygga de finansiella kriser som uppstår. Samarbetet mellan olika organisationer har ökat betydligt. Ansträngningar har gjorts för att förmå den privata sektorn till ett ökat ansvarstagande och ökad delaktighet i krisförebyggande och krishantering. Bered- skapen inom t.ex. IMF att bistå de medlemsländer som önskar avveckla sina kapitalrestriktioner att göra detta på ett korrekt sätt är stor. Arbetet med att öka stabiliteten i det finansiella systemet bör fortlöpande utvecklas och fördjupas.

För att öka stabiliteten i finanssystemet har förslaget att införa en transaktionsskatt på den internationella valutahandeln, en s.k. Tobinskatt, förts fram. En sådan skatt skulle syfta till att minska de kortsiktiga spekulativa kapitalrörelserna till förmån för mer lång- siktiga överväganden, och den skulle även öka regeringarnas hand- lingsfrihet i finans- och penningpolitiken. Förslaget har kritiserats både vad gäller lämpligheten och möjligheten att införa skatten. Det kan konstateras att skatten kräver internationell uppslutning30, något som i dag är att betrakta som omöjligt att uppnå. Vidare är det tveksamt om skatten skulle få önskvärda effekter även om den gick att införa. De farhågor som framförts är att den skulle

30 Jordahl, 2001

123

Globala nyttigheter

SOU 2001:96

medföra negativa konsekvenser för det finansiella systemet och finansmarknadernas funktionssätt och därmed inte gagna de länder man avser skydda.

Riksdagen behandlade under 2001 frågan om Tobinskatten och begärde att regeringen skall arbeta fram ”en globaliseringsstrategi där både Tobinskatten och andra förslag för att öka stabiliteten i det internationella finanssystemet och för att hantera eller finansi- era växande globala utmaningar värderas och prioriteras”. Även inom EU har initiativ tagits till en diskussion om idéerna bakom Tobinskatten.

Det är viktigt att arbetet med att finna nya vägar att stabilisera de internationella finansmarknaderna och öka det demokratiska infly- tandet och insynen fortsätter. I Carlsson-Ramphal-rapporten och dess bakgrundsrapporter31presenteras, vid sidan av förslaget om en skatt på den internationella valutahandeln, flera andra förslag som kan bidra till att åtgärda problemen. Dessa, liksom erfarenheter från länder som sökt alternativa vägar, t.ex. Chile, bör noggrant granskas i detta arbete.

4.1.4Miljöarbete utifrån global, regional och lokal samverkan

Nästan tio år har gått sedan Rio-konferensen. Bland de positiva re- sultaten finns arbetet med lokala Agenda 21-program, integre- ringen av miljötänkande i många företags produktionssystem samt ett antal viktiga internationella överenskommelser om minskningar av utsläpp. Ändå anser många bedömare att utvecklingen fortsätter att gå åt fel håll på ett alarmerande sätt. Tydliga exempel är klimat- frågan, utarmningen av den biologiska mångfalden, utfiskningen, den fortgående skogsskövlingen, jorderosion och ökenutbredning, den fortsatta spridningen av många giftiga kemikalier samt färsk- vattenkriser i allt fler regioner.

Flera av de globala miljökonventionerna som Klimatkonventio- nen, Konventionen om biologisk mångfald och Ökenkonventionen har tydliga kopplingar till varandra men har också viktiga berör- ingspunkter med exempelvis globala vattenförsörjnings- och ma- rina frågor. Det är angeläget att samordningen mellan olika kon- ventioner förbättras och kompletteras med ökade bilaterala sats- ningar i utvecklingsländerna. Biståndsinsatserna måste också koor- dineras, t.ex. bör anpassningsåtgärderna för exempelvis klimatför-

31 Maneschöld, 2001

124

SOU 2001:96

Globala nyttigheter

ändringarna samordnas med insatser som ryms inom ramen för andra internationella överenskommelser som gäller vattenförsörj- ning, livsmedelssäkerhet m.m. Det är också angeläget att Världs- handelsorganisationen (WTO) och de globala miljöavtalen fungerar ömsesidigt stödjande.

Montrealprotokollet från 1987, vilket begränsar utsläppen av sub- stanser som skadar ozonskiktet, visar att globala miljöproblem kan lösas genom internationell samverkan. De försök som hittills har gjorts på andra områden, t.ex. för att minska utsläpp av växthusga- ser, har dock varit betydligt mindre framgångsrika. Delvis beror detta på att den teknik som behövs för att ställa om till renare pro- duktionsmetoder är dyr. En viktig förklaring är också, att medan utvecklingsländerna har mer att förlora på den globala uppvärm- ningen, är det framförallt höginkomstländerna som skulle få stå för den största delen av kostnaderna för att minska koldioxidutsläp- pen. Utvecklingsländernas deltagande i klimatkonventionen är dock av central betydelse för att målet om stabiliserande halter av växthusgaser i atmosfären skall kunna uppfyllas.

I Klimatkonventionen förbinder sig alla deltagande parter, rika länder som fattiga, att vidta åtgärder för att begränsa klimatpåver- kan och underlätta anpassning till ett förändrat klimat. Detta ska ske i enlighet med principen om gemensamt men differentierat ansvar. Det betyder att hänsyn ska tas till nationella och regionala utvecklingsnivåer, förutsättningar och prioriteringar. De industria- liserade länderna har dessutom åtagit sig att stödja utvecklingslän- derna ekonomiskt i deras strävan att begränsa utsläppen av växt- husgaser och främja anpassning till ett förändrat klimat. Det fast- slås också att effektiviteten i utvecklingsländernas genomförande av sina åtaganden är beroende av de industrialiserade ländernas stöd i form av finansiella resurser och teknologiöverföring. Enligt såväl konventionen som protokollet skall höginkomstländerna i sitt arbete för att uppnå sina utsläppsmål ta hänsyn till eventuella ska- deverkningar i utvecklingsländerna. Mot bakgrund av att de indust- rialiserade länderna, i enlighet med konventionen, skall ta de första stegen för att minska mänsklig klimatpåverkan, har utvecklingslän- derna inte några åtaganden om kvantitativa utsläppsminskningar i Kyotoprotokollet.

Under arbetet med klimatkonventionen har fyra särskilda finan- sieringsmekanismer skapats:

125

Globala nyttigheter

SOU 2001:96

N Den s.k. Clean Development Mechanism (CDM), vars syfte är att stimulera till investeringar i utvecklingsländerna som bidrar till att produktionen av växthusgaser där relativt sett minskar. Aktuella områden för sådana investeringar är framförallt energiproduktion, transporter, skogsbruk och jordbruk. CDM bedömdes i samband med Kyotokonferensen kunna generera investeringar i miljöanpas- sad teknik motsvarande åtskilliga miljarder dollar årligen. Efter USA:s avhopp och de kompromisser som gjorts i samband med partsmötena i Bonn och Marrakesh är dock optimismen mera dämpad.

N Den speciella fonden under Klimatkonventionen (Special Climate Change Fund) skall som komplement till den globala miljöfonden, GEF, finansiera insatser inom områdena anpassning, teknologi- överföring, energi, transport, industri, jordbruk, skogsvård, av- fallshantering samt ekonomisk diversifiering i länder vars ekono- mier är särskilt beroende av inkomster från produktion, export eller användning av fossila bränslen.

N Fonden för de minst utvecklade länderna (Least Developed Coun- tries Fund), även den under konventionen, tillskapas för att finan- siera ett särskilt arbetsprogram för de minst utvecklade länderna.

N Fonden för anpassning under Kyotoprotokollet (Kyoto Protocol Adaptation Fund) skall finansiera insatser i utvecklingsländer som är parter till protokollet med inriktning på anpassning till klimat- förändringar och skadeverkningar till följd av genomförandet av åtgärder som industriländerna vidtar för att uppnå sina åtaganden. En av fondens finansieringskällor är en avgift på mekanismen för ren utveckling, CDM.

Även när det gäller artrikedom och genetisk diversitet är situatio- nen kritisk. De länder som uppvisar störst biologisk mångfald finns koncentrerade till det södra halvklotet, där många ekosystem och arter är hotade på grund av otillräckligt skydd och kortsiktigt tän- kande. Ett ekosystem med sitt genetiska material är en värdefull ekonomisk resurs. Genom att tillvarata och utveckla traditionell kunskap och brukande av naturresurser och genom att upprätta och värna äganderätter till sjö och mark skulle dagens situation kunna förbättras avsevärt. Fungerande ekosystem är i sig indirekt en mycket värdefull resurs och kunskap om detta måste byggas upp och förvaltas.

Mängden avfall och föroreningar i de fattiga länderna ökar i snabb takt. Åtgärder behöver därför vidtas omgående, för att miljöhänsyn

126

SOU 2001:96

Globala nyttigheter

skall prägla den ekonomiska utvecklingen i utvecklingsländerna. Inte minst gäller detta snabbt växande och folkrika länder som Indien, Kina, Brasilien, Mexiko, Nigeria m.fl. En anpassning till höga miljökrav kan endast ske genom finansiellt stöd från de rika länderna och med användande av förbättrad och ny teknik. Ökad miljövänlig produktion skulle också kunna inkluderas i de interna- tionella handelsvillkoren. Andra åtgärder är stöd till införandet av system för miljömärkning och andra insatser för hållbar utveckling. Stöd till ökad miljöhänsyn i utvecklingsländerna är inte bara en moralisk angelägenhet utan också ett egenintresse. Miljökatastrofer på andra håll i världen får obönhörligen konsekvenser också för Europa.

Människors tillgång till och användning av sötvatten är en av de stora globala miljö- och utvecklingsfrågorna som kommer att öka starkt i betydelse32. Redan nu vet vi att inom några decennier kom- mer en stor del av jordens befolkning att leva i områden med brist på vatten eller med vatten av otjänlig kvalitet. Den biologiska mångfalden i vattnen kommer att ha minskat. Totalt sett hotas i dag tusen fiskarter. Detsamma gäller tillgången till fisk som en av de viktigare proteinkällorna för många människor i utvecklingslän- derna. Konflikter inom och mellan länder om delade vattentill- gångar kommer att öka. Tillgång till vatten av god kvalitet och rik- tiga sanitära lösningar är en förutsättning för att effektivt och framgångsrikt kunna bekämpa fattigdomen. Som oftast är det kvinnor och barn som drabbas hårdast av den nuvarande situatio- nen i stora delar av världen. Sverige har under lång tid prioriterat vattenfrågorna i det multilaterala arbetet internationellt såväl som inom det bilaterala utvecklingssamarbetet. Särskild vikt har lagts vid integrerad vattenresurshushållning.

Sverige ger i dag stöd till konventionssekretariaten, till GEF och via olika FN-organ. Svensk politik syftar till att stärka FN:s miljö- program, UNEP, och öka det internationella miljösamarbetets slag- kraft. Stöd ges också till utvecklingsländer för att delta i det inter- nationella arbetet under de olika miljöavtalen. Inför större globala miljöförhandlingar har stöd också lämnats från Sida till t.ex. afri- kanska länder för förberedande möten och seminarier. Utveck- lingsländerna måste också få stöd att implementera konven- tionerna. Dilemmat är att konventionsansvaret inte har någon större prioritet på många utvecklingsländers utvecklingsagenda.

32 Gordon, 2001

127

Globala nyttigheter

SOU 2001:96

Uppfattningen att de internationella miljökonventionerna är höginkomstländernas problem förekommer ofta. Det behövs med andra ord en kompetens- och institutionell utveckling för att lyfta miljöfrågorna.

Det är uppenbart att kapacitetsuppbyggande åtgärder krävs för att utvecklingsländerna ska kunna efterleva nya åtaganden. Stöden för utvecklingsländernas genomförande av många internationella avtal bör diversifieras och förbättras, särskilt vad gäller tekniköverföring. Inom miljöområdet finns således en rad exempel på hur stöd till utvecklingsländers miljöansträngningar i förlängningen blir en del av svensk regional och internationell miljöpolitik. Fördelarna går påtagligt i båda riktningarna. Enligt kommittén bör detta faktum återspeglas i finansieringen av denna typ av insatser.

Mer uppmärksamhet behöver också riktas mot att de rika län- derna skall ta ett ökat ansvar för egna utsläpp och uthållig naturre- sursanvändning. Den största andelen av de globala miljöproble- mens orsaker står i dag att finna hos de rika länderna, som därför bör betala huvuddelen av notan för de skyddsåtgärder som vidtas. Ett brett spektrum av politikval påverkar framtida generationers levnadsbetingelser inte bara här i Sverige utan också i resten av världen. Det finns klara länkar bl.a. mellan den politik vi väljer att föra på området handel och miljö och utvecklingen för fattiga människor i utvecklingsländer. Val av teknik vid direktinvesteringar utgör viktiga miljömässiga vägval, liksom hanteringen av förnyelse- bara naturresurser, t.ex. fiske och skog.

Kommittén vill speciellt uppmärksamma det faktum att många utvecklingsländer står inför den stora utmaningen att välja energi- lösningar och infrastruktur som helst ska vara förenliga med en ekonomiskt och ekologisk hållbar utveckling. Medan icke-miljö- vänlig teknik ofta är billigare än ny miljövänlig teknik på kort sikt, ger den senare en dubbel avkastning genom att den både reducerar produktionskostnaderna på lång sikt och är miljövänlig. Svårighe- terna ligger dock i att dels värdesätta miljövänligheten monetärt, dels att klara av de stora initiala investeringskostnader som tekni- ken ofta är förknippad med. Den nya tekniken kräver kapitalmark- nader där mycket långsiktig finansiering kan erhållas.

Det avgörande för spridningen av ny teknik är att respektive lands regering aktivt arbetar för en långsiktigt hållbar utveckling. Vidare spelar kunskap och regelverk i utvecklingsländerna en viktig roll. Upprättandet av myndigheter och institutioner på miljö- och energiområdet kan ha den dubbla effekten att dels hålla kvar kom-

128

SOU 2001:96

Globala nyttigheter

petens inom landet, dels bana väg för den nya tekniken. Den all- männa trenden idag är privatisering inom områdena energi, trans- porter, vatten och avfallshantering. Teknikutvecklingen och för- ändringarna inom miljöområdet ställer härmed stora krav på lag- stiftningen. Det är viktigt att biståndsorgan, givarländer och finan- siella institutioner har en djup kunskap om ny miljövänlig teknik och behoven av institutionella regelverk för att kunna underlätta implementeringen av den nya tekniken i utvecklingsländer. Efter- som många utvecklingsländer står inför en utbyggnad av transport- och energiförsörjningssystem, kommer dessa systemval att ha avse- värda miljöeffekter för hela världen. Således ligger det i allas intresse att hitta finansiella och tekniska lösningar som möjliggör för utvecklingsländer att, utan alltför stora kostnader, anamma en miljövänlig teknik.

Biståndet har inte tillräckligt prioriterat stöd till miljöriktiga investeringar inom energi, transporter, vatten, avfall, etc. Skälen är flera. Denna typ av investeringar kräver betydande insatser som numera främst anses vara en uppgift för den privata sektorn. Den mekanism som idag finns på internationell nivå, dvs. GEF, har för- hållandevis begränsad omfattning. Därtill är den utformad så att den enbart kan finansiera merkostnaden för att reducera den glo- bala miljöpåverkan av en viss planerad investering. Stöd till att minska miljöstörningar på lokal nivå ligger däremot utanför GEF:s mandat.

Framgång i det globala miljöarbetet kan endast nås om politiska beslut omsätts i konkret handling. Det kommande toppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg 2002 blir därför avgörande för hur dessa frågor framgent kommer att hanteras internationellt.

4.1.5Kampen mot smittsamma sjukdomar

Hoten mot hälsan i utvecklingsländer berör inte bara fattiga männi- skor i dessa länder utan även människor i höginkomstländer. De nya hoten inkluderar hiv/aids och snabbt ökande tuberkulos samtidigt som de gamla problemen kvarstår i form av bl.a. malaria och andra infektionssjukdomar. Resurserna i de fattigaste länderna räcker inte till en anständig nivå på hälso- och sjukvården och för att förhindra spridning av sjukdomar. Ett starkt gemensamt intresse föreligger för människor i höginkomstländer och i utveck- lingsländer att finna nya effektiva angreppssätt.

129

Globala nyttigheter

SOU 2001:96

Utveckling av ny kunskap och nya produkter är en förutsättning för att kunna förbättra människors hälsa. Det handlar framför allt om nya och mer effektiva läkemedel, vaccin och behandlingsmeto- der, men även om kunskap inom områden som hälsoekonomi och organisationsutveckling. Inom hälsoområdet utvecklas dessa nyttigheter bäst just globalt, baserat på lokala behov och erfaren- heter.

De viktigaste aktörerna för produktionen av dessa globala nyttig- heter inom hälsoområdet är de forskningsbaserade läkemedels- och vaccinföretagen, forskningsinstitutioner med intresse för hälsositu- ationen i den fattiga delen av världen och sist men inte minst Världshälsoorganisationen (WHO). Även privata aktörer kan få viktiga roller samtidigt som det är ett bevis på att det internatio- nella samfundet brustit i sitt ansvar33. Det är nödvändigt att finna lämpliga former för hur en sådan vilja att bidra till nya insatser skall utnyttjas på bästa sätt.

Tyvärr prioriteras inte utvecklingsländernas hälsoproblem vad gäller forskning och utveckling. En försvinnande liten del av läke- medelsföretagens budgetar anslås till utveckling av nya läkemedel och vaccin för att möta behoven i världens fattigaste länder. Det- samma gäller forskningen totalt.

WHO är en viktig aktör inom forskningsområdet med uppgift att bedriva normativt tekniskt arbete. Detta innebär att stimulera och underlätta framtagandet av ny kunskap och nya produkter. Detta gör man genom en kombination av forskningssamarbete, ut- arbetande av riktlinjer samt tekniskt stöd i användandet av dessa riktlinjer på landnivå. WHO har under de senaste åren påtagligt återtagit rollen som ”center of excellence” och återvunnit förtro- ende hos både givare och experter även om mycket arbete återstår framförallt för att förstärka WHO:s arbete på landnivå.

Knutna till WHO finns två betydelsefulla forskningsprogram Human Reproduction Program (HRP) och Tropical Disease Research Programme (TDR). Dessa kan tjäna som exempel på effektiva mekanismer för utveckling av nya globala nyttigheter. Programmen har resulterat i att nya preventivmedel utvecklats lik- som nya läkemedel och behandlingsmetoder för till exempel mala-

33 I genomsnitt uppgick det offentliga hälobiståndet, enligt de beräkningar som gjorts av DAC och WHO, till 6,7 miljarder US-dollar per år 1997-99. Som exempel kan nämnas att Bill och Melinda Gates stiftelse donerade samma år följande summor på hälsoområdet; 1997

– 2,9 miljoner US-dollar, 1998 – 152,2 miljoner US-dollar och 1999 – 1219,9 miljoner US- dollar. Bidraget sjönk 2000 till 685,6 miljoner US-dollar. (Uppgifter från WHO Commission on Macroeconomics and Health 2001).

130

SOU 2001:96

Globala nyttigheter

ria och andra tropiska sjukdomar. Programmen har inneburit nära samarbete mellan forskare, FN, samarbetsländer och läkemedelsin- dustrin.

Tillkomsten av nya globala mekanismer för resursöverföring av typen Global Alliance for Vaccin and Immunization (GAVI) och The Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria (Globala fonden) är viktiga för utvecklingen av globala nyttigheter genom att de garanterar eller indikerar en marknad och köpkraft vad gäller särskilda produkter som nya läkemedel, malarialäkeme- del, myggnät, kondomer etc. De utgör samtidigt ett avsteg från det traditionella sättet att bedriva bistånd och behöver noggrant följas upp och utvärderas för att undvika att resurser splittras. En gemen- sam nämnare for de nya initiativen är en starkare betoning på resultat och system för att mäta och verifiera dessa, samt att ett större och tydligare ansvar läggs på regeringar och berörda ministe- rier i mottagarländerna. I fallet GAVI34 är fortsatt stöd till mot- tagarländer baserat på uppnådda resultat, där rapporterat antal immuniseringar verifieras av oberoende revisorer. Många länder har enligt GAVI visat en påtaglig förmåga att prioritera med hänsyn till sina resurser35.

Ett ytterligare exempel på hur internationella aktörer kan bidra till utveckling av nya produkter och till att dessa produkter blir till- gängliga för samarbetsländer är UNAIDS/WHOs förhandlingar med läkemedelsindustrin kring priserna på antiviral terapi för att behandla aidssjuka. Dessa förhandlingar har till dags dato inneburit att priser sänkts med upp till 95 procent, att företagen till- handahåller läkemedel utan vinst i vissa länder och att diskussioner kring patenträttigheter och lokal produktion har inletts. Samtidigt har frågor kring patenträttigheter, TRIPS-avtalet och handelsvilkor en särskild och avgörande betydelse när det gäller utveckling av nya läkemedel och vaccin. I samband med WTO-förhandlingarna i Doha i november 2001 enades medlemsstaterna kring en särskild deklaration om TRIPS och hälsa. Här fastslås att immaterialrätts- ligt skydd är viktigt för utvecklingen av nya mediciner samtidigt som man uppmärksammar problematiken kring priseffekterna.

34Initiativet till GAVI kom från chefen for Världsbanken som 1999 tillsammans med sina kollegor från WHO och UNICEF beslöt att förena organisationernas krafter for att motverka sjunkande immuniseringstäckning. Regeringar i höginkomstländer och utvecklingsländer, den vaccinproducerande läkemedelsindustrin och intresserade organisationer och stiftelser kom tidigt med som medlemmar i alliansen. För en redogörelse för alliansens arbetssätt, se Stenson, 2001.

35Stenson, 2001

131

Globala nyttigheter

SOU 2001:96

Man markerar också att TRIPS-avtalet inte ska hindra medlemslän- derna att vidta åtgärder för att skydda hälsan i landet. Här pekas särskilt på den flexibilitet avtalet medger för länder att utfärda tvångslicenser i ett nationellt nödläge, som t.ex. vid epidemier av hiv/aids, tuberkulos och malaria. Dessutom gavs MUL en ytterli- gare förlängning om 10 år (till 2016) innan man ska implementera TRIPS-avtalet på läkemedelsområdet.

Det är angeläget att Sverige ökar såväl sitt finansiella bidrag till utvecklingen av nya globala nyttigheter inom hälsoområdet (detta är kostnadseffektivt utvecklingssamarbete) som sitt engagemang och stöd till samarbeten mellan offentliga och privata sektorn och vad gäller handels- och patentregler. En förutsättning för att säker- ställa att tillräckligt med forskningsresurser avsätts för att utveckla vacciner och mediciner mot sjukdomar som hiv/aids, malaria och tuberkulos torde vara specifika avtal mellan det internationella samhället och läkemedelsindustrin, där företagen garanteras avsätt- ning om och när de lyckas ta fram effektiva preparat. När det gäller inriktningen på framtida satsningar i kampen mot smittsamma sjukdomar är det nödvändigt att kombinera strukturreformer i ut- vecklingsländerna med medicinsk-tekniska interventioner. Det kommer vidare att bli nödvändigt att samordna de globala hälsoini- tiativen och underlätta för länder att tillgodogöra sig ett ökat inter- nationellt bistånd utan att undergräva deras eget ansvar.

4.1.6Kampen mot organiserad internationell brottslighet och korruption

Transnationell kriminalitet beräknas omsätta cirka 1 000 miljarder dollar årligen, med en uppskattad vinst på 500 miljarder dollar per år. Kriminella organisationer har i växande omfattning kommit att ägna sig åt alltmer sofistikerade områden, bl.a. inom den nya tekni- ken och finanssektorn. Samtidigt har andra och helt oacceptabla former, som t.ex. människohandel, vuxit i omfattning, liksom han- deln med vapen. Den illegala drogtrafiken uppskattas årligen gene- rera mellan 150 och 250 miljarder dollar, vilket är pengar som tvät- tas eller som återbrukas i illegal verksamhet och för att finansiera väpnade konflikter och terrorism36.

Ett stöd till utvecklingsländerna i arbetet med att stävja denna verksamhet skulle inte bara gynna människor i dessa länder utan i

36 UN 2001

132

SOU 2001:96

Globala nyttigheter

hela världen. De händelser som utspelat sig under hösten 2001 understryker behovet av ett kraftfullt internationellt samarbete kring målsättningen att befria världen från transnationell krimina- litet och terrorism. Tydligt är att samverkan krävs, med deltagande från både höginkomstländer och utvecklingsländer. Alla länder måste verkställa de handlingsplaner som redan antagits och som är på väg att arbetas fram inom FN:s ram. Exempel på insatser inom bistånd kan vara att skapa alternativa inkomstkällor för de männi- skor som i dag försörjer sig på kriminella aktiviteter, t.ex. att ge opiumodlande bönder stöd att påbörja odling av andra inkomst- bringande grödor.

Korruption undergräver demokrati, mänskliga rättigheter och ekonomisk utveckling. Den snedvrider konkurrensen i näringslivet och leder till felaktig resursanvändning. Korruptionen slår särskilt hårt mot de fattigaste i dagens utvecklingsländer. Resurser som skulle ha använts till att tillgodose deras basbehov försvinner som mutor. Effektiv korruptionsbekämpning är därför av avgörande betydelse i såväl utvecklingsländer som utvecklade stater. Det för- utsätter åtgärder både mot dem som besticker och dem som låter sig mutas.

Sverige deltar aktivt i det internationella arbetet mot korruption, och arbetet bedrivs numera på många olika fronter. Europeiska unionen, Europarådet, OECD, OAS och Stabilitetspakten för syd- östra Europa är några av de organ som är engagerade. I Världsban- kens och Internationella valutafondens arbete ingår korruptionsbe- kämpning som en viktig uppgift. Inom Förenta nationerna förbe- reds nu en förhandling om en världsomfattande konvention mot korruption.

4.2Överväganden och förslag

4.2.1Överväganden

Kommittén anser att de grundläggande tankarna kring globala nyt- tigheter är användbara som utgångspunkt för analysen av gemen- samma globala problem, dvs. problem där Sverige delar gemen- samma målsättningar med en lång rad länder. Samtidigt vill kom- mittén understryka behovet av en fortsatt internationell debatt kring begreppet och dess användningsområden.

133

Globala nyttigheter

SOU 2001:96

Tydligt är att en ökad produktion av globala nyttigheter i många fall är ett effektivt sätt att bekämpa fattigdom. Stöd till sådana insatser bör utgöra ett centralt instrument i PGU. I många fall finns också ett nationellt egenintresse av ett ökat utbud av en viss global nyttighet. De gamla instrumenten för att säkra nationella intressen – såsom traditionell diplomati, nationell lagstiftning och militär styrka – räcker inte till för att lösa gemensamma globala problem. Lösningen på dessa är globalt samarbete. Ett allt större antal olika aktörer önskar minimera de globala riskerna och delta i produktionen av globala nyttigheter, och i vissa fall finns ett ansen- ligt finansiellt stöd från privata källor att tillgå.

Vikten av att främja ett ökat utbud av globala eller regionala nyttigheter vid sidan av det landinriktade arbetet, har redan upp- märksammats vad gäller t.ex. konfliktfrågor, hiv/aids och miljö, bl.a. i regeringens skrivelser om samarbetet med Afrika och Asien. Sida har fått i uppdrag att utarbeta en strategi för svenskt stöd till regionalt samarbete i Afrika. Denna kommer också att behandla aspekter som har beröring med regionala nyttigheter. Utan att föregripa resultatet av arbetet kan nämnas att strategin troligtvis kommer att beröra sådana områden som konflikthantering, miljö- samarbete, handelspolitiskt och annat ekonomiskt samarbete, forskning samt hiv/aids. Konkreta åtgärder och uppföljning av Asienstrategins rekommendationer har gjorts bl.a. genom ökade insatser på miljöområdet, framför allt genom kunskapsöverföring. Hållbar utveckling är i dag ett centralt element i samtliga landstra- tegier för samarbetsländerna i Asien.

Det är i sammanhanget viktigt att betona att globala nyttigheter aldrig kan ersätta nationella allmänna nyttigheter, som utbildning, ett fungerande rättssystem, infrastruktur och ett fungerande hälso- system. De globala nyttigheterna skall hanteras och betraktas som nödvändiga komplement i kampen mot fattigdomen, i situationer där åtgärder på nationell nivå inte räcker till för att hantera det aktuella problemet.

En öppen dialog kring storleken på och fördelningen av globala nyttigheters kostnader och nytta, mellan länder och mellan grupper inom länder, behöver föras. Diskussionen måste baseras på forsk- ning och företrädelsevis ske i ett multilateralt sammanhang. Vidare krävs en beredskap att använda en lång rad olika instrument och

134

SOU 2001:96

Globala nyttigheter

finansieringskällor, där biståndet i vissa sammanhang kan vara en källa37.

Olika länder prioriterar ofta olika nyttigheter, bl.a. beroende på variationer i utvecklingsnivå och betalningsförmåga. De mest än- damålsenliga institutionella ramverken, respektive lämpliga finansi- eringsformer, varierar beroende på vilken global offentlig nyttighet som diskuteras. De påverkas också av de drivkrafter och den förmåga att delta som finns i de länder som skall samarbeta för viss global nyttighet. Tre olika typer av situationer kan urskiljas38:

Ett läge där alla berörda höginkomst- och utvecklingsländer har ett intresse av att producera nyttigheten. Det kan gälla produktionen av ett vaccin mot en sjukdom som härjar både i höginkomstländer och utvecklingsländer. Chansen att finna ett vaccin snabbt kan vara större om alla resurser samlas till det mest välrenommerade forsk- ningsinstitutet. Kommittén anser att effektivitetstänkandet bör vara vägledande för hur medel fördelas i en sådan situation.

Ett läge där intresset att producera nyttigheten främst finns hos högin- komstländer, men inte hos utvecklingsländer. Denna situation kan uppstå när utvecklingslandet tvingas göra andra prioriteringar just på grund av det faktum att landet är fattigt. Mekanismer måste då skapas för att kompensera utvecklingslandet för eventuella insatser och därmed skapa ett intresse att delta i produktionen av nyttighe- ten, t.ex. på miljöområdet. Utvecklingsländer behöver ofta stöd för att fullgöra sina förpliktelser i enlighet med internationella över- enskommelser för hållbar utveckling.

Ett läge där drivkrafter bara existerar för utvecklingsländer men inte för höginkomstländer. Dessa nyttigheter bör ges hög prioritet av de multilaterala organisationerna. Exempel på denna typ av insatser är stöd till forskning kring läkemedel mot sjukdomar som främst förekommer i utvecklingsländer.

För en effektiv medverkan från utvecklingsländernas sida i interna- tionell och regional samverkan krävs ofta en reformering av den nationella hanteringen av den aktuella frågan. I många länder är an- svaret för t.ex. de olika miljökonventionerna spritt över en rad departement, vilket försvårar samordning och riskerar deras status i de nationella prioriteringarna.

37För en översikt över möjliga finansieringskällor och deras olika komparativa fördelar se Bezanson och Sagasti, 2001.

38World Bank, 2000b

135

Globala nyttigheter

SOU 2001:96

Den geografiska spridningen av den aktuella globala nyttigheten bör vara en viktig utgångspunkt vid beslut om vilka länder som bör delta i samarbetet. Eftersom många nyttigheter är av regional karaktär kan de regionala institutionerna behöva förstärkas för att kunna hantera regionala nyttigheter. Den geografiska fördelningen av nyttan bör vara vägledande för fördelningen av finansiering av de insatser som krävs.

Mekanismer och institutioner för att handha och lösa gemen- samma globala problem är 50 år efter FN:s bildande, fortfarande outvecklade. För små länder och utvecklingsländer är dock det mest effektiva sättet att påverka hanteringen av gemensamma glo- bala problem, att medverka i mellanstatliga miljöer. För ett hållbart deltagande från u-landshåll krävs institutionella lösningar som be- främjar ägarskap. Ett antal lyckade exempel finns, och erfarenheter från dessa bör tjäna som utgångspunkt för diskussion om lämpliga institutionella lösningar för andra frågor39. Utvecklingsländernas reella möjligheter att aktivt delta är i dag många gånger starkt beskurna på grund av begränsad kapacitet. Former för att stödja ett ökat deltagande från utvecklingsländerna måste identifieras. Ett antal förslag återfinns i kapitel 8.

Deltagandet bör inte begränsas till representanter för regeringar utan utsträckas även till andra aktörer i samhället. Kretsen bör vid- gas till att även inkludera näringsliv och representanter för det civila samhället. Formerna för deras medverkan bör utvecklas i de institutionella ramverk som redan existerar och tas med som en självklar byggsten i de institutioner som kommer att byggas upp för frågor som saknar ramverk.

Kommittén finner att det arbetssätt som utarbetats inom ramen för t.ex. GAVI, den nya globala hälsofonden och civil-militär sam- verkan är intressanta experiment som kan appliceras på många andra områden – dels vad avser organisation, dels vad avser resul- tattänkande och rollfördelning. Kommittén vill fästa uppmärksam- heten på att den svenska resursbasen besitter unik kompetens på många områden samtidigt som Sverige åtnjuter ett stort förtroende och därmed efterfrågas som aktör vid utvecklandet av globala nyt- tigheter.

Det är angeläget att de medel som är avsedda för fattigdomsbe- kämpning, både på nationellt och internationellt plan, används för att finansiera insatser med detta syfte. Därför krävs en gedigen

39 För en översikt se Bezanson och Sagasti, 2001

136

SOU 2001:96

Globala nyttigheter

genomlysning av fördelningen av kostnader och nytta av olika program/insatser vars syfte är att främja produktionen av globala nyttigheter. UNDP uppskattar ett en biståndsdollar av fyra i dag finansierar produktionen av globala nyttigheter40. Vissa utvecklings- länder anser att biståndsmedel “kidnappas” för att hantera och finansiera dessa nyttigheter, som i vissa fall tillfredställer främst höginkomstländers behov. Kommittén anser att Sverige bör verka för en högre grad av egeninvestering från höginkomstländernas sida. Kommittén utgår från att insatser som syftar till att öka pro- duktionen av globala nyttigheter, som tjänar också svenska intres- sen, delfinansieras via respektive sakdepartements budget.

Genom en aktiv samfinansiering och ett samarbete över departe- mentsgränserna, säkras ett utvidgat ansvar, ett förstärkt engage- mang, en utökning av tillgänglig expertis och en tydlighet i att insatserna främjar både nationella mål och målen för den svenska globala utvecklingspolitiken. Vidare tydliggörs att det inte förelig- ger någon risk för att biståndsmedel dirigeras om för att finansiera insatser som primärt ligger i höginkomstländernas intresse. Samti- digt kan samfinansiering med bl.a. biståndsmedel spela en kataly- tisk roll som bidrar till att en insats kommer till stånd.

Vikten av förebyggande insatser kan inte nog betonas. De kost- samma ekonomiska, militära, säkerhetsmässiga och sociala kriserna i vår värld visar att det internationella systemet ofta är reaktivt när en skada skett och inte i tillräcklig omfattning fokuserar på före- byggande verksamhet. Det behövs insikt och fantasi att tänka också det otänkbara och att verkställa ett pro-aktivt agerande.

4.2.2Förslag

Kommittén föreslår följande.

Y ”En förebyggande och hållbar hantering av gemensamma globala angelägenheter” skall utgöra målet för de politikområden som hanterar globala nyttigheter.

Y Den svenska nationella hanteringen av globala nyttigheter bör inledas med att den koordineringsfunktion som föreslås i Kapitel 8 får i uppgift att från samtliga departement begära in en noggrann inventering av de globala nyttigheter som hanteras inom respektive politikområde.

40 Kaul m.fl. 1999

137

Globala nyttigheter SOU 2001:96

Y Samtidigt bör Sida uppmanas att göra en inventering av vilka glo- bala nyttigheter man bedömer vara de mest prioriterade utifrån målet att bekämpa fattigdomen. På samarbetslandnivå bör pro- blem som kräver regionalt eller globalt samarbete identifieras, lik- som behov av stöd för att uppfylla de överenskommelser som ingåtts när det gäller globala nyttigheter.

Y Från denna kombinerade lista bör ett begränsat antal sakfrågor väljas ut, på vilka de svenska insatserna inledningsvis bör koncentreras. Urvalet bör baseras på fastställda kriterier, t.ex. att insatser bedöms kunna leda till tydliga resultat, att de har prioritet både utifrån ur ett fattigdomsperspektiv och ur nationell synvinkel, samt att effektiviteten kan förstärkas genom ett samarbete över politikområdenas gränser. Urvalet bör också styras av förekomsten av, och effektiviteten i, de globala institutionella ramar som finns för respektive fråga, andra länders agerande, liksom av behovet att skapa nya eller förändrade institutioner.

Y Kommittén förutser att följande nyttigheter kommer att inklu- deras; kampen mot smittsamma sjukdomar, kampen mot korrup- tion och penningtvätt, konfliktförebyggande åtgärder samt säker- ställande av säker vattenförsörjning och en hållbar hantering av världens klimat och av världens skogar.

Y Kommittén anser att ökade resurser bör avsättas till finansiering av globala nyttigheter som är av stor betydelse för att utrota fatt- igdomen. Kommittén förutser att berörda departement i presenta- tionen av sin verksamhet och sin budget tydliggör planering för, och prioritering och omfattning av sitt globala samarbete kring globala nyttigheter.

Y Samarbete och samfinansiering mellan olika politikområden och utgiftsområden bör ske för stöd till globala nyttigheter som sam- tidigt bidrar till minskad fattigdom i utvecklingsländer och som främjar svenska nationella intressen.

Y För de utvalda nyttigheterna bör rådgivande specialistgrupper, (s.k. task forces) bildas, med medverkan från enskilda organisa- tioner, näringsliv, akademiska institutioner, experter och andra in- tressenter liksom representanter från utvecklingsländer. Deras uppgift skall bl.a. vara att sammanställa en handlingsplan för res- pektive nyttighet, med förslag om hur nyttigheten bör hanteras internationellt och nationellt.

Y Det privata näringslivet och den offentligt finansierade forskningen bör stimuleras att bedriva forskning och

138

SOU 2001:96

Globala nyttigheter

produktutveckling kring globala nyttigheter som är viktiga för utvecklingsländer och fattiga människor.

Y Förebyggande insatser bör särskilt uppmärksammas. En aktiv framförhållning bör eftersträvas med system för proaktivt agerande på respektive sakområde. Här kan folkrörelser spela en viktig roll.

Y Frågan om finansieringen av globala nyttigheter är utomordentligt komplex. Kommittén har funnit att Sverige redan tagit lovvärda initiativ till internationella studier41 kring denna problematik och vill starkt understyrka vikten av fortsatta initiativ i syfte att åstad- komma innovativa lösningar.

41 www.utrikes.regeringen.se/inenglish/policy/devcoop/financing.htm

139

5Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdoms- bekämpning i utvecklingsländer

Erfarenheterna visar att enskilda länders egen politik är helt avgö- rande för hur framgångsrikt fattigdomen kan minskas. Även om det inte finns någon given modell för hur fattigdomen kan minskas finns det vissa grundförutsättningar som synes vara allmängiltiga för att nå långsiktigt hållbara resultat. Till dessa förutsättningar hör ett demokratiskt samhälle med brett folkligt deltagande, förverkli- gande de mänskliga rättigheterna, fattigdombekämpande ekono- misk politik, hänsyn till framtida generationer samt godtagbara institutionella förutsättningar. I detta kapitel beskrivs ett antal centrala element för ett lands hållbara utveckling och fattigdoms- bekämpning. Dessa utgångspunkter har framkommit i kommitténs möten och samtal med företrädare för olika organisationer och myndigheter inom utvecklingsländer och höginkomstländer samt i skriftliga bidrag till kommitténs arbete liksom i annan litteratur. I nästa kapitel diskuteras biståndets roll och möjligheterna att stödja nationell utveckling utifrån dessa utgångspunkter.

5.1Nationellt ansvarstagande

Effektiv fattigdomsbekämpning kan endast bedrivas om det en- skilda landet har det fulla ansvaret för utformningen av utvecklings- politiken och dess genomförande. Utveckling av policies och institutioner kan inte tvingas på ett land utifrån om långsiktigt hållbara resultat skall uppnås. Landet, i form av dess regering och parlament i dialog med det civila samhället, den privata sektorn och andra inhemska aktörer som t.ex. förvaltning och rättsväsende, skall ”äga” sin politik dvs. utforma landets utvecklingsstrategier och utvecklingspolitik. Att utveckla ett genuint lokalt ansvar kräver politisk vilja och en inhemsk process av delaktighet i politikens utformning inom ramen för ett demokratiskt styrelseskick. Reger- ingarna skall i första hand ansvara för politiken gentemot sin egen

141

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

befolkning och inte gentemot utomstående aktörer som olika biståndsgivare och kreditorer. Ett nationellt och lokalt ansvar och ”ägarskap” karaktäriseras av en beredskap och villighet att avsätta egna resurser för att tillförsäkra aktivitetens genomförande, att lösa problem som uppstår under genomförandet och att fortsätta akti- viteten efter det att biståndet har upphört1.

5.1.1Institutionell kapacitet och rättssäkerhet

Svag institutionell kapacitet är ett stort hinder för utveckling. Den institutionella kapaciteten omfattar såväl kunskapen inom olika områden som de faktiska institutionerna, ministerier, myndigheter etc., liksom tillhörande regelverk och dessas tillämpning. Många låginkomstländer har en institutionell struktur som är ett arv från kolonialtiden. Politiska och sociala konflikter har också förhindrat vidareutveckling av dessa institutioner. Exempelvis har många av befintliga statliga marknads- och försäljningsorganisationer inom jordbruket i Afrika inte lyckats verka inom marknadsekonomins ram. Man har misslyckats med att balansera olika mål som att förse bönder med krediter, svara för skatteindrivning, garantera livsme- delsförsörjningen och samtidigt hålla en stabil prisnivå på jord- bruksprodukter2.

Det är främst de fattiga som kommer i kläm när det institutio- nella ramverket inte fungerar3. Länder som systematiskt tar itu med invecklade lagar, korrupta domstolar, orättvisa kreditsystem och stora hinder för näringsutövning, och som skapar nya institutioner anpassade till lokala förutsättningar, har bättre möjligheter att minska fattigdomen.

Kompetenta ministerier och institutioner krävs för att åstad- komma verksamheter som bygger på människors behov och efter- frågan. Det gäller att etablera fungerande institutioner och mark- nader för olika nyttigheter som kan stärka de fattigas möjligheter. Systemet fungerar om det finns regelverk och mekanismer för tillämpning av reglerna samt organisationer som upprätthåller efterlevnaden av dessa. Institutionernas uppgift är att förmedla information, övervaka äganderätts- och kontraktsfrågor liksom att se till att konkurrens upprätthålls inom enskilda sektorer. Institu-

1van de Walle och Johnston, 1996

2World Bank, 2001b

3Vlachos, 2001b

142

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

tionerna kommer med nödvändighet att variera kraftigt till sin ut- formning beroende på de lokala förutsättningarna i varje sektor och land4.

Den främsta drivkraften för utveckling av institutioner är krav från berörda människor och aktörer inom en sektor. Ökad och mer öppen information ökar efterfrågan på effektivare institutioner. Vidare bidrar förbättrad insyn och medverkan i budgetprocesser samt kvalitetsutvärdering av offentliga tjänster till att öka männi- skors möjligheter att bedöma och därmed forma myndigheter. Därigenom bör även risken för korruption minska. För att skapa effektiva institutioner bör, enligt senare tids forskning5, länder i första hand bygga på redan existerande institutioner, mänsklig kun- skap och tillgänglig teknik. Det är ofta bättre att modifiera existe- rande institutioner än att skapa nya. Konkurrens stärker i allmänhet effektiviteten bland existerande institutioner, förändrar människors motivation och beteende och skapar nödvändig efterfrågan på nya och förbättrade institutioner.

5.2Demokrati och mänskliga rättigheter

I FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna sägs att envar har rätt att taga del i sitt lands styrelse direkt eller genom fritt valda ombud. Folkets vilja skall utgöra grundvalen för statsmaktens myndighet. Endast demokratier kan garantera alla de mänskliga rättigheterna. Därför är en vilja till demokratisk samhällsutveckling en förutsättning för hållbar fattigdomsbekämpning.

Under det gångna seklet har demokratin blivit etablerad som den normala formen för regerande i alla världsdelar. Demokrati bör lik- som mänskliga rättigheter betraktas som en universell värdering. Ett land behöver, som Amartya Sen framhållit, inte bedömas ut- ifrån frågeställningen om det är berett för demokrati, snarare gäller det att utvecklas genom demokratin. Sen har också i sin forskning konstaterat att i den fruktansvärda historien av svältkatastrofer i världen, finns inget exempel på att en stor sådan inträffat i något oberoende och demokratiskt land med relativt fri press6.

Sen har beskrivit tre olika sätt på vilka demokratin berikar livet för medborgarna:

4World Bank, 2001b

5World Bank, 2001b

6Se bl.a. Sen, 1999

143

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

1.Politisk frihet är en del av människans allmänna frihet. Med- borgerliga och politiska rättigheter är väsentliga för ett gott liv som individ och social varelse. Politiskt och socialt deltagande har ett djupt värde för mänskligt liv och välbefinnande.

2.Demokrati har ett viktigt instrumentellt värde som verktyg för att lyssna till människors åsikter och stödja deras krav på politisk uppmärksamhet, inklusive krav på att få ekonomiska behov tillgo- dosedda.

3.Tillämpningen av demokrati ger människor möjlighet att lära av varandra och för samhället att forma sina värderingar och priorite- ringar. I detta avseende har demokratin en konstruktiv betydelse. Politiska och medborgerliga rättigheter, särskilt de som garanterar öppen diskussion, debatt, kritik och oliktänkande är centrala för den process som skapar kunniga och genomtänkta val.

I demokratin finns den stora betydelsen av politiskt deltagande och frihet i det mänskliga livet. Här finns den instrumentella betydelsen av politiska möjligheter att hålla regeringar ansvariga och här finns den konstruktiva rollen som demokratin tjänar för att forma gemensamma värderingar och att förstå behoven, rättigheterna och skyldigheterna.

Demokratin måste formas utifrån varje samhälles specifika för- utsättningar, och den måste baseras på en gemensam värdegrund om alla människors lika rätt och värde samt allmän och lika röst- rätt.

En utvecklad demokrati kräver institutioner i form av offentlig förvaltning, som följer rättsstatens principer och som garanterar att makten utövas under lagarna. Den kräver också oberoende och väl fungerande rättsväsende, fria val till beslutande församlingar och en konstitution som garanterar de grundläggande mänskliga rättighe- terna och som fördelar makten mellan den lagstiftande, dömande och verkställande. Andra viktiga byggstenar i ett demokratiskt samhälle utgörs av t.ex. oberoende media och det civila samhällets organisationer. I en demokrati sker ett samspel mellan alla dessa olika aktörer.

Demokrati är att fördela makt så rättvist som möjligt. Ett poli- tiskt system ska ta hänsyn till alla inom dess ansvarsområde, vilket bl.a. innebär tolerans, kompromissvilja, konsensusbyggande och respekt för minoriteter. Politikens roll och ansvar är att göra dessa avvägningar. Därför är det viktigt att politiken är såväl representa- tiv som legitim. I varje demokrati finns en inbyggd spänning mellan

144

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

majoritetsvälde, individualism och de begränsningar för demokra- tiskt beslutsfattande som skyddet av de mänskliga rättigheterna skapar.

Fria och rättvisa flerpartival utgör en grundförutsättning för demokrati. Alla nutida demokratier är byggda på politiska partier. I etablerade demokratier har partierna som regel en ideologisk bas eller företräder åsikter och intressen hos vissa grupper i samhället. På många håll i världen kan partier dock vara mer en plattform för en person, stam eller klan. Få inslag i demokratins kultur är så cen- trala för demokratin, men också så grannlaga, som partiarbete. Par- tierna i nyare demokratier saknar ofta en ordentlig medlemsbas, kvinnorna spelar en undanskymd roll och många partier är ovana och oklara över sin roll. Därför är det en viktig uppgift inom svenskt bistånd att stödja uppbyggnaden av fungerande flerpartisy- stem.

I en demokrati har parlamentet en nyckelroll, men att få till stånd ett fungerande parlament som verkligen har förmåga att utöva den lagstiftande, granskande och kontrollerande makten är en lång och komplicerad process. Relationen mellan opposition och majoritet kan också visa på uppenbara brister. Det finns många exempel på hur oppositionen utestängs eller bojkottar det normala parlamenta- riska arbetet. Trots många problem gäller det att hitta element att bygga på, för att skapa och stödja en fungerande parlamentarisk tradition.

Det räcker emellertid inte med att de grundläggande institutio- nerna finns för att en demokrati ska fungera. Den kräver också att de uppfyller sina funktioner, dvs. verkar i en demokratisk kultur. Medborgarna ska ha kunskap om sina rättigheter och ha möjlighet att utnyttja dem. Medborgarna ska genom det civila samhället kunna engagera och organisera sig för sina intressen. Medborgarna ska i praktiken kunna bilda partier och kandidera till beslutande församlingar samt ha ett reellt val när de röstar, dvs. kunna utkräva ansvar genom att avsätta en dålig regering och tillsätta en ny.

Inom ramen för OECD/DAC har konceptet ”democratic governance” lanserats. Detta begrepp är fortfarande under utveck- ling, men idén är att demokratisk samhällsstyrning är ett samlingsbe- grepp som bygger på rättsstaten som grund och som identifierar fyra komponenter på denna grund: demokrati, mänskliga rättighe- ter, folkligt deltagande och god samhällsstyrning.

I många kulturer är demokratiska styrelseformer bättre utveck- lade på lokal nivå än på nationell nivå. Dessa erfarenheter bör tas

145

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

tillvara i samhällen som genomgår en mer allmän demokratisk ut- veckling. Ett internationellt samarbete och bistånd mellan kommu- ner på lokal nivå kan stödja såväl den lokala demokratins utveckling som den demokratiska utvecklingen i stort.

Stater och regeringar som respekterar medborgarnas rättigheter och uppmuntrar människors deltagande i olika samhällsbeslut har också bättre förutsättningar att ta tillvara människors kreativitet och uppfinningsrikedom och därmed skapa förutsättningar för en eko- nomisk och social miljö som främjar bl.a. investeringar. Demokrati kommer inte automatiskt. Den uppstår inte bara för att man av- skaffar en militärregim, en enpartistat eller förklarar en ny stat självständig7.

Demokratisering är en process. Vill vi bidra till en demokratisk samhällsstruktur måste vi lära oss förstå hur demokratier utvecklas. En övergång till demokrati sker ofta gradvis. Att se demokratin som process ställer krav på en kontinuerlig analys och förmåga att bedöma den faktiska situationen. Vissa stater startar sin process efter en revolution, andra efter krig eller väpnade konflikter. Ofta sammanfaller utvecklingen mot ett demokratiskt samhälle med en ekonomisk omvandling.

Länder med demokratiska system är inte involverade i lika många konflikter, vare sig interna eller internationella, som länder med andra styresformer. Det kan ha ett samband med demokratins förmåga att leva med och kunna hantera motstridiga intressen i sam- hället. Orsaken kan också vara en öppen beslutsprocess eller att befolkningen i stort har möjligheter att bilda opinion och driva den genom partier eller andra organisationer. Främjandet av demokrati är viktigt som en långsiktig konfliktförebyggande strategi.

Mänskliga rättigheter, demokrati och bra samhällsstyrning har många gemensamma aspekter. De är delvis processer som är ömse- sidigt förstärkande och utgör varandras förutsättningar. Utma- ningen är att identifiera de länkar som finns mellan dessa tre stor- heter. Rätt använda kan de stödja varandra för att på ett mer effek- tivt sätt utveckla och stärka ett politiskt system som både är demo- kratiskt och som främjar och upprätthåller mänskliga rättigheter i syfte att uppnå ett värdigt liv för alla.

De mänskliga rättigheterna utgår från principen om allas lika rätt och värde och bygger på idén om individens rättigheter och statens skyldigheter. De hanterar på detta sätt en mycket ojämlik maktre-

7 Hårsmar, 2001

146

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

lation till förmån för den svagare parten, vilken anger en lägsta nivå för vad som bör gälla i ett samhälle för att det skall uppfylla visio- nen om ett värdigt liv för alla. Den ökande förståelsen för att fat- tigdom också inkluderar brist på möjligheter och trygghet har satt fokus på respekten för mänskliga rättigheter som en utgångspunkt för ett lands utveckling.

De ekonomiska, kulturella, medborgerliga, politiska och sociala rättigheterna täcker in alla delar av en människas liv och vardag. Genom åtaganden i de internationella MR-konventionerna har varje stat åtagit sig att respektera och genomföra dessa rättigheter, och således att låta dem utgöra utgångspunkt och måttstock också för landets utvecklingssträvanden.

Regimer som kränker mänskliga rättigheter har ibland försökt försvara sitt handlande genom att hänvisa till lokala traditioner, religiösa påbud eller låg utbildningsnivå. Alla sådana argument måste avvisas. Mänskliga rättigheter är universella och gäller alla människor över hela världen utan åtskillnad. Presentationen av rät- tigheter i kategorier innebär ingen gradering. En rad FN-beslut har understrukit vikten av att de olika rättigheterna ses som ömsesidigt samverkande och delar av samma helhet.

5.2.1Det civila samhällets roll

Ett aktivt civilt samhälle är centralt för ett lands utveckling och fat- tigdomsbekämpning8. Det kan beskrivas som den mångfacetterade delen av samhället som finns mellan staten och den privata sfären. Det består av många olika slags grupper och sammanslutningar inom vilka människor gemensamt agerar. Det civila samhällets organisationer och grupper representerar alltså en mångfald olika intressen, ambitioner och prioriteringar som kan vara både samver- kande och motverkande. Det rymmer överallt en blandning av både formella och informella organisationer, grupper och nätverk. Där återfinns såväl politiska partier, religiösa samfund och fackföre- ningar, som välgörenhetsorganisationer, sparkassor, kvinnogrup- per, yrkesförbund, idrottsföreningar m.m9.

8 Det civila samhället kom att bli ett begrepp under 1990-talet. Uttrycket är en försvenskning av engelskans ”civil society”, vilket också skulle kunna översättas med ”det medborgerliga samhället”.

9 Lindblom, 2001

147

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

Även anti-demokratiska och kriminella grupperingar, t.ex. terro- ristsammanslutningar, tillhör det civila samhällets aktörer. I detta betänkande avser kommittén dock endast grupper och organisatio- ner med demokratiska förtecken som vill främja en rättvisare global utveckling, och som på något vis engagerar sig i arbetet med att bekämpa fattigdomen. Detta kan ske såväl genom påverkansarbete inriktat på politiska processer, social mobilisering och attitydför- ändring som genom praktiskt arbete.

Det civila samhällets organisationer är viktiga för en fungerande demokrati, men det är fortfarande de politiska institutionerna som är avgörande för demokratins konsolidering. Av dessa kan man ut- kräva politiskt ansvar. Många av det civila samhällets organisationer representerar kvinnor, vilket gör dem särskilt viktiga i länder där de politiska institutionerna domineras av män.

Det civila samhället kan aldrig förstås isolerat från de strukturer det omges av. Är korruptionen utbredd finns givetvis risk att det civila samhället inte är annorlunda beskaffat. Karaktäriseras sam- hället av en stark auktoritetstro är det troligt att också detta av- speglas i organisationerna, som i dessa fall tenderar att styras av ledargestalter vars ledarskap inte ifrågasätts underifrån. En stark och legitim stat med demokratiska traditioner är oftast lyhörd gentemot det civila samhället. En auktoritär stat som saknar legiti- mitet kan däremot försöka styra, förtrycka och manipulera dessa folkliga krafter. På samma sätt kan odemokratiska organisationer påverka staten i negativ riktning.

Sedan 1980-talet har antalet organisationer vuxit lavinartat, både i höginkomst- och utvecklingsländer. I utvecklingsländerna har det skapats många nya organisationer som är att likna vid icke vinstdri- vande företag. Inte så sällan är de resultatet av att det funnits bi- ståndspengar att tillgå10. Detta kan lätt leda till konkurrens mellan organisationerna i situationer då samordning i stället borde efter- strävas, vilket blivit särskilt påtagligt i stora katastrofer. Detta kan naturligtvis få negativa konsekvenser även för de traditionella ide- ella inhemska organisationerna11.

Med väl förankrade organisationer kan det civila samhället bidra till människors delaktighet i förändringsprocesser på olika sätt, och därmed främja en långsiktig hållbar utveckling bland annat genom att:

10Economist, 2000

11Rydsmo, 2001

148

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

N Främja demokrati och utveckla demokratisk kultur. Demokratise- ring är ett viktigt redskap för att bekämpa fattigdom. Det civila samhällets organisationer kan i sitt interna arbete fungera som en skola i demokrati och genom sin utåtriktade verksamhet bidra till en demokratisk kultur i samhället. Organisationerna kan föra en dialog med makthavare, kontrollera politiskt maktmissbruk och därmed bidra till god samhällsstyrning.

N Bidra till en önskvärd pluralism i samhället. Genom att kanalisera människors åsikter och erfarenheter bidrar det civila samhällets organisationer till både bredd och mångfald i den offentliga debatten.

N Vara bärare av en demokratisk framtid i icke-demokratiska stater. I sådana samhällen kan ett spirande civilt samhälle vara ett uttryck för engagemang och motkrafter, som ännu inte har några formella ramar att verka inom.

N Vara röst åt utsatta människor. I speciellt utsatta situationer, när människor själva inte kan komma till tals, kan det civila samhällets organisationer förmedla och artikulera viktiga erfarenheter.

N Visa på lokala och globala utvecklingsalternativ. Genom sin mång- fald och flexibilitet kan det civila samhällets organisationer arbeta fram alternativa lösningar för att skapa utveckling.

N Skapa förutsättningar för strukturerad samverkan för gemensamma behov och ekonomisk tillväxt. Ett samarbete människor emellan tar till vara initiativkraft och stärker tillit och normbildning. Man bygger upp sociala strukturer och informella regelverk. Detta ska- par i sin tur förutsättningar för en ekonomisk tillväxt.

N Vara brobyggare mellan lokalt och globalt arbete. Det civila samhäl- lets organisationer, som å ena sidan har lokala erfarenheter och å andra sidan samverkar på global nivå, har stora möjligheter att göra de kopplingar mellan lokal erfarenhet och global policy som globaliseringen kräver.

N Komplettera statens ansvar för utbildning, hälsovård och annan bas- service. Staten har skyldighet att tillgodose människors ekono- miska och sociala rättigheter. Den har också huvudansvaret för sina medborgares sociala välfärd. Men det civila samhällets organi- sationer kan emellertid när så krävs komplettera detta arbete och även visa på modeller och nya lösningar.

149

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

5.2.2Medias roll

För en demokratisk utveckling krävs fria och oberoende medier som är reglerade i grundlagen och fungerar i praktiken. Starka och obe- roende media kan bidra till att förbättra den öppenhet som ska känneteckna offentlig verksamhet och bidra till dess ansvarsta- gande. I praktiken är dock möjligheterna ofta begränsade för såväl opposition som det övriga civila samhällets organisationer att föra ut sina budskap i framför allt etermedia. Medierna är ofta knutna till regeringsmakten eller till kommersiella intressen utan uttalade samhällsuppdrag. Föreningspress och liknande media kan spela en viss roll i utvecklingsprocessen, men de har ofta en svag ställning.

Mediernas roll som granskare av makthavare och företrädare för de mest utsatta människorna är en roll som generellt inte ges mycket utrymme i flertalet utvecklingsländer. Enskilda journalister eller författare spelar däremot inte så sällan en betydelsefull roll i demokrati- och utvecklingssträvanden.

Medierna, i synnerhet radion och televisionen, är i många sam- hällen allmänhetens viktigaste informationskälla för kunskap och kännedom om omvärlden. Detta har gjort att nästan all kommuni- kation är beroende av den bild som journalister och andra mediean- ställda har och förmedlar. De nyheter och den information man kan få via nya elektroniska media och Internet är fortfarande rela- tivt begränsad. Om den i dag starkt begränsade tillgängligheten ökar kan man dock förutse en förändring genom mer diversifierad information.

5.2.3Jämställdhet

I fattigdomsbekämpning är jämställdhet både ett oundgängligt medel och ett mål i sig. Fattigdomsbekämpning – liksom jämställd- hetssträvanden – är i hög grad frågor om att utmana rådande makt- strukturer och egenintressen. En nyckelfråga i all fattigdoms- bekämpning är enskilda människors – både kvinnors och mäns – delaktighet och möjlighet att påverka sina liv, och en nyckelfråga i jämställdhetsarbetet är att vidga kvinnors handlingsutrymme12. Skillnaderna i villkor mellan könen är ofta störst i de fattigaste befolkningsgrupperna.

12 Johnsson-Latham, 2000

150

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

Avsaknad av jämställdhet innebär stora mänskliga problem och avsevärda förluster i termer av social, politisk och ekonomisk ut- veckling. Kvinnors låga utbildning och dåliga tillgång till hälsovård drabbar inte bara dem själva utan även framtida generationer. Stu- dier visar att en kvinna med mer utbildning har större möjlighet att påverka sin livssituation. Hon kan vårda sina barn bättre och inser lättare betydelsen av utbildning för sina barns bästa.

I den internationella diskussionen om strategier mot fattigdom har frågor om makt alltmer kommit i fokus. Analyser av fattigdom brukar visa hur lokala makthavare söker tillskansa sig resurser och inflytande på fattiga människors bekostnad. Mer sällan påpekas att mönstret ofta går igen på familjenivå – där männen i kraft av tradi- tion och gällande värderingar fattar besluten och kontrollerar resurserna. Många kvinnor saknar makt över sin egen kropp, sin sexualitet och sin fertilitet. När män äger och kontrollerar hemmet har kvinnor få möjligheter att freda sig mot våld och utnyttjande.

Diskrimineringen har ett ekonomiskt pris och ökar fattigdomen, till exempel när det gäller rätten för kvinnor att inneha egendom och ärva mark på samma villkor som män, vilket i sin tur gör det svårt för kvinnorna att få krediter för att producera och därmed få mat och uppehälle för familjen. I vissa länder har det visats att de få kvinnliga husägarna prioriterar investeringar för familjens välfärd och för inkomstgivande verksamheter högre än de manliga hus- ägarna gör. Bara en begränsad del av världens tillgångar ägs eller kontrolleras dock av kvinnor.

Bristen på jämställdhet har makroekonomiska konsekvenser för ett lands produktivitet och ekonomiska tillväxt. Studier visar att ju fler kvinnor som får utbildning, desto högre blir tillväxten13. Högre utbildning är förknippat med minskat barnafödande, vilket i sin tur ger kvinnor bättre möjligheter till utbildning och arbeten. Avsak- naden av kvinnor i politiken och i arbetskraften verkar, enligt forskningen, påverka förekomsten av korruption i ett land.

Sociala normer, lagar och politik, bidrar till att skapa skillnader mellan män och kvinnor vad avser tillgång till hälsovård, arbets- kraftsdeltagande och utbildning. För att jämställdhet skall kunna uppnås måste dessa strukturer påverkas och förändras. Det är viktigt att genomföra lagändringar som ger kvinnor och män samma lagliga rättigheter och möjligheter. Man måste samtidigt också arbeta för att förändra sociala normer och attityder. Viktiga

13 World Bank, 2001a

151

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

instrument i detta arbete är lagar som skyddar kvinnor från våld och övergrepp, som ger kvinnor rätten att äga land och bostäder och att delta på arbets- och kreditmarknaderna på jämställda vill- kor.

Diskrimineringen har också ett politiskt pris. Kvinnors, och spe- ciellt fattiga kvinnors, bristande ekonomiska och politiska makt är ett allvarligt utvecklingsproblem, eftersom det innebär att kvinnors intressen, som indirekt också är viktiga för en hållbar utveckling, inte speglas eller vägs in i beslut.

FN:s konvention om eliminering av diskriminering av kvinnor (CEDAW) och aktionsprogram från kvinnokonferensen i Peking har fått ett omfattande stöd och en granskningskommitté följer upp hur stater genomför sina åtaganden.

Många utvecklingsaktörer, bl.a. Världsbanken och DAC, lyfter idag fram utbildning av flickor som en viktig väg för att öka jäm- ställdheten och minska fattigdomen. Varje flicka har rätt till en god och relevant basutbildning, men det räcker inte. Det finns studier som visar att även då flickor och kvinnor är bättre utbildade, så får de inte bättre och mer välbetalda arbeten än män. Flickor fullföljer emellertid mer sällan utbildningen än pojkar och tas ofta först ur skolan när familjer inte har råd med utbildning eller har behov av arbetskraften hemma.

Många kvinnor riskerar liv och hälsa genom ständigt återkom- mande graviditeter. En halv miljon kvinnor dör årligen i samband med graviditet för att de saknat möjlighet till familjeplanering, mödrarådgivning och service. Männen i familjen motsätter sig ofta preventivmedel eller att kvinnorna använder den mödra- och för- lossningsservice som finns.

Kvinnor utsätts ofta för våld och övergrepp, just för att de är kvinnor. I många samhällen beivras inte våld och övergrepp, även om de står i strid med både internationell och nationell lagstiftning. Det faktum att ett stort antal miljoner kvinnor i dag är könsstym- pade speglar att det på många håll finns ett socialt sanktionerande av patriarkala traditioner, som dessutom upprätthålls av kvinnorna själva. Det innebär stora risker och hälsokomplikationer. Handeln med unga kvinnor och flickor för sexuellt utnyttjande är ett annat exempel. Ytterligare ett är grova våldtäkter i krig och konflikt.

Det är viktigt att män deltar i arbetet mot könsdiskriminering. Erfarenheter visar att om män involveras kan positiva framsteg göras. Om män demokratiskt delar med sig av makten har alla – både män, kvinnor och barn – mycket att vinna på det. Att bredda

152

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

och fördjupa analysen också av pojkars och mäns villkor och bete- enden är ett viktigt bidrag till en effektivare politik för jämställd- het, fattigdoms- och aids-bekämpning.

Det är mycket svårt för enskilda individer att förändra sociala normer och institutioner på egen hand. En djup medvetenhet om behovet av könsrollsanalyser vid utformning av politik, liksom en strävan efter att befrämja jämställdhet, är centrala element för att en regering på ett effektivt sätt skall kunna bekämpa fattigdomen och befrämja utveckling. Könsrollsmedvetenhet leder till ett effek- tivare genomförande av program och projekt. Det är viktigt att notera att män måste utgöra målgruppen för många insatser.

Ett antal områden förefaller som extra väsentliga: lika tillgång till representation i beslutande fora och lika tillgång till resurser och rättigheter. Insatser som krävs för att uppnå detta är flera. Bland annat krävs en reformering av institutioner så att män och kvinnor har samma lagliga rättigheter och möjligheter. Det krävs även ett aktivt arbete för att se till att sedvanerätten anpassas till detta. Kollektiva och privata tjänster, t.ex. lokalisering av skolor och hälsostationer bör utformas så att jämställdheten främjas. Dess- utom bör den ekonomiska utvecklingen främjas för att stärka motivationen till en mer jämställd fördelning av resurser.

Det behövs också jämställdhet i tillgången till produktionsmedel och förtjänstmöjligheter, en anpassning av socialförsäkringssyste- men så att de tillgodoser både kvinnors och mäns behov samt ett stärkande av kvinnors politiska inflytande och deltagande, dels genom att förstärka deras lagliga rättigheter, dels genom aktiva åt- gärder.

5.2.4Barns rättigheter

I många utvecklingsländer är hälften av befolkningen under 18 år. Barnens situation är en tydlig indikator på ett samhälles utveckling, och hur dess resurser förvaltas och fördelas14. Attityden till och behandlingen av barn speglar samhällets värderingar och människo- syn. Det är i mycket barnen som får bära konsekvenserna av föräld- rarnas och samhällets fattigdom. Bristen på resurser, inflytande, trygghet och utbildning minskar möjligheten till barns fysiska, mentala och sociala utveckling medan den ökar risken för kränk-

14 Rindefjäll, 2001

153

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

ningar, orättvis behandling, utnyttjande, misshandel och sexuella övergrepp. För att bekämpa fattigdomen är det därför nödvändigt att definiera åtgärder som syftar till att radikalt förändra barns livs- villkor.

Barndomen är den period i livet då människan är som mest sår- bar och beroende av andra för sin överlevnad och utveckling. Det är också den mest utvecklande och formbara. Barn har därför genom FN:s barnkonvention förstärkta mänskliga rättigheter. Barnen är varje samhälles viktigaste resurs inför framtiden. Allt fler studier visar att satsningar på barn är en investering i ett framtida samhälles välfärd. Satsningar på förverkligande av barnkonventio- nens innehåll är en investering i ett samhälles utveckling och fram- tid. Varje stat ansvarar för att främja barnets bästa genom lagstift- ning och planer för omsorg och skydd omfattande alla barn i lan- det.

Barnkonventionen, som trädde i kraft 1990 och fick en närmast global uppslutning, har kraftigt bidragit till att lyfta upp frågan om barns rättigheter på den politiska agendan. Mekanismer för upp- följning av konventionens tillämpning finns på plats internationellt och i de flesta länder också på nationell nivå. Mycket arbete återstår dock innan konventionen får fullt genomslag för barns villkor.

Några övergripande principer i konventionen är vägledande för hur rättigheterna skall tolkas och genomföras. De kan också fun- gera som vägledning vid intressekonflikter och avvägning mellan olika rättigheter. Inget barn får diskrimineras. Barn har rätt att utveckla sina möjligheter. Vidare skall samtliga beslut som rör barnet – inte bara de som tas av offentliga institutioner utan även av privata aktörer – ha sin utgångspunkt i barnets bästa. Konven- tionen värnar vidare om barns frihet och självbestämmande, och kräver en betoning av barnets rättighet att få sin talan hörd i frågor som rör henne eller honom.

I konventionen betonas att föräldrarna har det primära ansvaret för att försörja, skydda och vägleda sina barn, men staten behöver skapa förutsättningar för föräldrar att ta hand om sina barn. Staten måste också vara beredd att skydda och stödja barn när föräldrar inte tar sitt ansvar.

För att förverkliga barnkonventionen krävs i varje land en lång- siktig nationell strategi som fokuserar på resultat, process och utvär- dering. En sådan behöver bygga på samarbete mellan olika aktörer som myndigheter, enskilda organisationer och media, inte minst på lokal nivå och i barnens dagliga miljö. Skolan kan spela stor roll.

154

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

Barns rättigheter bör genomsyra såväl skolplan och pedagogik som skolmiljön. Att ta upp frågan om barns rättigheter är ett första vik- tigt politiskt ställningstagande. Att se över existerande lagstiftning så den harmoniserar med barnkonventionen är nästa steg. Genom att i politiskt och ekonomiskt beslutsfattande introducera konse- kvensanalyser för att utvärdera effekter på barn kan frågans priori- tet accentueras.

Regeringar och lokala styrelser behöver därför utveckla former för att lyssna till barn i frågor som rör dem och ta hänsyn till deras åsikter. Barn behöver också bli medvetna om sina rättigheter, lik- som deras föräldrar, lärare och andra vuxna de möter.

5.2.5Människor med funktionshinder och deras rättigheter

Människor med funktionshinder tillhör ofta de fattigaste bland de fattiga. Sambandet mellan fattigdom och funktionshinder blir tyd- ligt med den bredare innebörden i begreppet fattigdom; förutom bristen på pengar och mat, tillkommer isolering, utsatthet, sårbar- het och diskriminering. Det är vanligt att människor med funk- tionshinder lever ett isolerat liv boende på en institution eller mer eller mindre undangömda i hemmet. De är ofta maktlösa, eftersom de saknar möjlighet till utbildning eller samhällspåverkan, och de är sårbara genom sitt beroende av omvårdnad och rehabilitering. En osäker inkomst eller ingen alls, bl.a. på grund av diskriminering i arbetslivet, medför naturligtvis även en ekonomisk fattigdom. Livs- situationen för en människa med funktionshinder innefattar därför ett antal faktorer som på olika sätt ökar risken att hamna i fattig- dom. Att minimera dessa risker blir därför också en nödvändig del i fattigdomsbekämpningen.

Kvinnor med funktionshinder i utvecklingsländer möter ofta en trefaldig diskriminering. De diskrimineras på grund av sin ekono- miska status, sitt kön och sitt funktionshinder. I många kulturer bedöms kvinnan utifrån sin roll som dotter, fru och mor. Då kvin- nor med funktionshinder sällan kan eller får gifta sig, och inte hel- ler blir mödrar, är deras status mycket låg. De diskrimineras inom de flesta områden i samhället, såsom utbildning, yrkesutbildning och arbetsmarknad. Detsamma gäller inom hälsosektorn. Rätt vård och rehabilitering är dock ofta en grundförutsättning för mycket annat.

155

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

Traditionellt är funktionshinder inte sällan förknippat med straff, synd och något som inger rädsla, skam och osäkerhet. Detta leder ofta till att barn med funktionshinder göms undan, sätts på undantag i jämförelse med andra i familjen eller till och med helt förnekas. I vissa miljöer är det vanligt att barn sätts på gatan för att tigga och fråntas både respekt och möjligheten att leva ett värdigt liv och utvecklas som andra barn. Ofta negligeras dessa barn även av skola, myndigheter, kultur och media. Den fysiska miljön hind- rar barnen från att röra sig fritt, leka och träffa kamrater. Enligt SHIA (Svenska handikapporganisationernas internationella bi- ståndsförening) har endast ett par procent av barn med funktions- hinder i utvecklingsländerna tillgång till utbildning15.

Människor med funktionshinder är inte en homogen grupp utan återfinns i alla delar av samhället, med olika bakgrunder och förut- sättningar. Med ett rättighetsperspektiv är utgångspunkten den en- skilda människan med hans eller hennes behov och individuella förutsättningar. De mänskliga rättigheterna är universella och innefattar alla människor utan undantag. Eftersom det finns en mängd sociala, ekonomiska, normativa, kulturella och rent fysiska hinder som begränsar funktionshindrades möjligheter att ta del av och bidra till sin egen utveckling så har inte alla människor samma förutsättningar att tillgodogöra sig och åtnjuta sina rättigheter. För att kunna tala om alla människors lika värde och rättigheter krävs att man tar dessa hinder i beaktande och försöker hitta lösningar utifrån hur enskilda människor upplever sin situation.

5.3Politik för ekonomisk utveckling

En fattigdomsbekämpande ekonomisk politik är en avgörande förut- sättning för ett lands möjligheter att minska fattigdomen. Ekono- misk tillväxt, grundad på makroekonomisk stabilitet, en aktiv för- delningspolitik och ändamålsenliga institutioner är viktiga delar i politikens utformning. En tillväxtfrämjande politik behövs för att etablera gynnsamma investeringsförutsättningar i utvecklingslän- derna, vilket är nödvändigt för att generera kapital, tillväxt och sys- selsättning16.

För att minska fattigdomen behövs både ekonomisk tillväxt och bättre inkomstfördelning. För att uppnå det internationella ut-

15SHIA, 2000

16World Bank, 2000b; Stern 2001

156

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

vecklingsmålet om halverad fattigdom till år 2015 skulle exempelvis Afrika behöva en tillväxt på minst 7 procent per år och en mer jäm- lik fördelning av inkomsterna. Enbart att förhindra en ökning av antalet fattiga kräver en tillväxt på 5 procent17. I samhällen där stor ojämlikhet råder är således en aktiv fördelningspolitik, som inklude- rar inte bara inkomster utan även innehållet i en samlad socialpoli- tik, viktig för att påskynda minskningen av fattigdomen18. I många samhällen krävs riktade åtgärder för att motverka socialt baserade skillnader i tillgångar, exempelvis via landreformer, via åtgärder som ökar andelen flickor i skolan och via mikrokrediter för fattiga kvinnor. Den enskilda individen behöver stöd från samhället för att ta sig ur fattigdomen. För ett ökat välstånd krävs förbättrad tillgång till arbete, lån, vägar, elektricitet, marknader för avsättning för pro- dukter samt tillgång till utbildning, sanitet och hälsoservice. Eko- nomiska reformer som skapar förutsättningar för detta är avgö- rande, men de måste anpassas till de lokala förutsättningarna.

Till följd av flera utvecklingsländers omfattande ekonomiska problem under 1980-talet med bytesbalansunderskott, växande skuldbörda, svaga finansiella system och hyperinflation förordades mot slutet av årtiondet ett antal ekonomisk-politiska åtgärder som kom att betecknas ”the Washington consensus”. Till åtgärderna, som lanserades av IMF, Världsbanken och den amerikanska administra- tionen, hörde makroekonomisk stabilitet genom låg inflation, små budget- och bytesbalansunderskott, avreglering av kapitalmarkna- den och avskaffande av handelshinder. På senare tid har denna politiks snäva inriktning mot ekonomisk stabilitet ifrågasatts. Poli- tiken har breddats till att även omfatta andra åtgärder för att skapa fungerande marknader såsom sund finanspolitik, institutionsbyg- gande, konkurrensfrämjande, utbildningsinsatser och teknologi- överföringar etc19. De statliga och kommunala förvaltningar som utarmades under strukturanpassningspolitiken behöver också stärkas för att kunna styra och samordna uppbyggandet av nödvän- dig infrastruktur och service.

Finanssektorn, som utgör ekonomins blodomlopp, är undermålig i många utvecklingsekonomier. Fattiga människor har drabbas sär- skilt hårt av följderna vid nationella eller internationella kriser i systemet. Krisen i Sydostasien 1997-1998 medförde exempelvis att cirka 25 miljoner människor i Indonesien, enligt Världsbankens

17World Bank, 2000a

18Razavi och Mkandawire, 2001

19Stiglitz, 1998

157

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

beräkningar, åter föll under strecket för varaktig extrem fattigdom (En US-dollar per dag). För att komma till rätta med problemen i enskilda länder behövs bl.a. ökad konkurrens inom banksektorn, inrättande av en finansinspektion och en stabil valuta.

Finansiella kriser och olika ekonomiska chocker slår hårdast mot de fattiga. För att motverka detta krävs en hållbar ekonomisk poli- tik och ett robust finansiellt system i kombination med åtgärder för att begränsa skadeverkningar av hastiga, kortsiktiga kapitalflö- den när ekonomin öppnas mot omvärlden. Finansiering av åtgärder riktade till fattiga måste säkras under en recession. Sociala skydds- nät som skyddar individer vid hastiga förändringar och konjunk- tursvackor måste finnas till hands eller skapas. En kombination av åtgärder kan även behövas för riskhantering på lokal- och hushålls- nivå, t.ex. mikroförsäkringsprogram, expansion av offentliga arbe- ten, livsmedelsprogram och fonder för lokala projekt.

5.3.1Näringsliv och arbetsmarknad

Utveckling av det lokala näringslivet, de offentliga och privata sektorerna är grunden för länders ekonomiska tillväxt och därmed fattigdomsminskning. Majoriteten av världens fattiga måste finna sin försörjning i den privata sektorn. I syfte att stimulera näringsli- vet och privata investeringar bör staten verka för en stabil makro- ekonomisk politik, gynnsamma investeringsförutsättningar, ett hållbart finansiellt system samt ett tydligt och öppet affärsklimat20. Vidare krävs att korruptionen bekämpas, att tillgång till lån säkras samt att transaktionskostnaderna för att nå inhemska och ut- ländska marknader minskas t.ex. genom satsning på en väl funge- rande infrastruktur, där tillgång till energi, transporter och tele- kommunikation (t.ex. Internet) säkras.

För att uppnå ekonomisk tillväxt måste nödvändiga privata inve- steringar kompletteras med offentliga investeringar inom framför allt infrastruktur, kommunikation, hälsovård och utbildning. I syfte att minska fattigdomen bör investeringarna i högre grad riktas direkt till de fattiga. Av stor vikt är att stärka kvaliteten och de fat- tigas inflytande över viktiga funktioner i samhället som hälsofrågor och utbildning.

20 Vlachos, 2001a

158

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

En väl fungerande arbetsmarknad är också en viktig förutsättning för att ett lands näringsliv skall kunna utvecklas och fungera effek- tivt. Samförstånd mellan parterna på arbetsmarknaden är av stor betydelse för utvecklingen av produktion och handel liksom för fördelningen av produktionsresultaten. Kompetenta arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer behövs dessutom för att tillförsäkra arbetstagarnas rättigheter i arbetslivet liksom för att tillse att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls. En aktiv arbetsmarknadspolitik bör även prioriteras där yrkesutbildning, arbetsförmedling och utveckling av arbetsmarknadens infrastruktur ingår.

Den informella sektorn, dvs. produktionen utanför den formellt registrerade företagsamheten, utgör i många utvecklingsländer en väsentlig del av ländernas produktion och sysselsättning. Lokala småentreprenörer har ofta svårt att erhålla vanliga bankkrediter samtidigt som de på senare tid introducerade mikrokrediterna framförallt är inriktade på mindre projekt och inte avsedda för småindustriell verksamhet. I syfte att utveckla småföretagsamhet kan införandet av minikrediter, som ett komplement till mikrokre- diter, vara ett högst verksamt instrument.

För att åstadkomma tillväxt behöver ekonomier även expanderas till regionala och internationella marknader. För att en nation skall kunna dra nytta av exportinkomster i fattigdomsbekämpningen krävs dessutom väl fungerande institutioner som främjar tillväxt och ombesörjer fördelningspolitiken i samhället.

Att utvecklingsländer drar stor nytta av utländska direktinve- steringar är allmänt accepterat. Förutom bristvaran kapital för dessa investeringar med sig tillgång till nya marknader och produktions- tekniker samt ger inhemska arbetare träning och utbildning. Om- dömet om utländska portföljinvesteringar är mer omtvistat. Snabba kapitalrörelser ökar inte bara tillgången på kapital i ett land utan också risken för snabbt utflöde av kapital. För att utvecklingsländer ska kunna dra nytta av den finansiella globaliseringen utan att ut- sätta sig för enorma risker rekommenderas numera försiktiga avregleringar vid väl avvägda tidpunkter21.

21 Jordahl, 2001

159

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

5.3.2Informations- och kommunikationsteknologi

Väl fungerande infrastruktur och tillgång till telefoni- och data- tjänster framhålls alltmer som avgörande faktorer för ekonomisk, social och kulturell utveckling. De grupper som saknar elektricitet och anslutning till Internet är marginaliserade på förhand. Medbor- garnas rätt att söka, mottaga och sprida information måste säkras. En stor potential finns att höja kunskapen hos fattiga människor, liksom effektiviteten i en rad olika verksamheter via informations- och kommunikationsteknologin (ICT). Internet kan användas för att förbättra utbildningen (distansundervisning), hälsovården, öka människors deltagande i demokratiska processer, förbättra myn- digheternas service etc. Internet kan också användas för att infor- mera om marknadspriser för grödor och insatsvaror, sprida kun- skap om effektiva brukningsmetoder och livsmedelstillgång, varna för skördesjukdomar samt informera om arbetstillfällen, väder, katastrofplaner, juridiska rättigheter etc. Ur jämställdhetsperspek- tiv kan ICT på sikt skapa nya och fler arbetsmöjligheter för kvin- nor och därmed förändra deras livsvillkor i utvecklingsländer. En fungerande ICT-infrastruktur kommer också att vara ett krav för att kunna attrahera internationellt näringsliv och utländska direkt- investeringar22.

Introduktionen av ICT försvåras av en rad faktorer som t.ex. otillräcklig infrastruktur (inklusive bristen på el), höga telekom- munikationskostnader, dåliga regelverk eller avsaknad av sådana, samt brist på utbildad och kunnig arbetskraft. Generellt tycks tele- operatörer inte anse telekommunikationer på landsbygden som lönsamma. Den förhärskande attityden är att subventioner krävs, även om krav på rurala satsningar ofta ingår i licensåtaganden. Den långsamma expansionen på landsbygden beror även på att befintliga affärsmodeller, som ofta utgår från att operatören skall äga en stor del av nätet, bidrar till för höga investeringskostnader och olämp- liga distributionsformer. Omfattande investeringar är onekligen en förutsättning för att en majoritet av befolkningen skall få tillgång till informationstekniken. Utvecklingen av affärsmodeller och ny teknik bör därför fokusera på att finna former för låga tröskelef- fekter och bred riskdelning, korta ledtider och snabb ökning av antalet användare samt ökat entreprenörskap och flexiblare kund- lösningar.

22 Glimbert, 2001

160

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

Potentialen för telefoni och Internet-tjänster är mycket stor, men det krävs delvis andra distributionsformer än de som inriktar sig på enskilda individer och företag. Fattigdomen medför att bara ett fåtal har råd att ha abonnemang och lönsamhet kan därmed inte uppnås. En ny distributionsform som vuxit fram är s.k. mikro-ope- ratörer, dvs. små lokala operatörer som bedriver sin verksamhet nära sina kunder och som finansierar lokala telenät baserade på småskaliga tekniska lösningar23.

En utveckling där kunskap och information blir allt viktigare produktionsfaktorer öppnar också möjligheter för en demokratise- ring av samhället. Samhällets uppgift är att göra kunskapsbyggande och informationsinhämtning möjlig bland annat genom att för- stärka tillgången till information med den moderna teknik som finns att tillgå också på landsbygden.

Sammanfattningsvis behöver således ICT-strategier utvecklas, de nationella telebolagen avregleras och moderniseras, samtidigt som tillgängligheten till telefoni och datatjänster stegvis måste förbätt- ras för alla människor24.

5.3.3Handelns och handelspolitikens roll

Internationell handel kan vara en kraftfull tillväxtmotor och en vik- tig källa till utvecklingsfinansiering25. En öppen handelsregim och ökad handel bidrar till att skapa ett konkurrenstryck på marknaden. En dynamisk process sätts igång som ger ökad effektivitet, pro- duktivitet och tillväxt. Ett flertal empiriska studier26 pekar på ett klart samband mellan ett lands öppenhet och dess tillväxt. Genom handel kan landet nyttiggöra sig billig import, vilket är något som gynnar såväl den enskilda medborgaren som producenter i behov av insatsvaror. Genom export får landet tillgång till egna finansiella resurser som kan användas i utvecklingsansträngningarna. Han- delshinder och höga tullmurar har däremot en tendens att konser- vera handelsrelationerna länder emellan. Den potential som finns i form av ökad handel med grannländer frigörs inte till följd av detta.

Samtidigt som en relativt bred enighet råder kring sambandet mellan ett lands öppenhet och dess tillväxt finns det olika åsikter

23Glimbert, 2001

24För en utförlig diskussion om hur den nya ICT-tekniken kan användas, se Accascina, 2001a och 2001b

25Jordahl, 2001

26Nordström, 2000

161

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

om effekterna på fattigdomen. Politiken måste kompensera fattiga människor som drabbas av omställningskostnader27. Tillväxtpolitik måste kombineras med omfördelning. För att handeln skall ge öns- kade effekter bör den ingå i en övergripande strategi för utveckling och fattigdomsbekämpning. Den ekonomiska politiken i stort behöver vara i ordning. Ökad öppenhet och liberalisering av han- delspolitiken medför att handelsrelaterade intäkter, från t.ex. tullar, minskar och måste ersättas med andra intäktskällor, som t.ex. mer- värdeskatt och inkomstskatter. En felaktig växelkurs, ett starkt beroende av tullintäkter för att finansiera delar av statsbudgeten och etableringshinder är exempel på politik som försvårar möjlig- heten att dra nytta av världsmarknaden.

Utvecklingsländernas institutioner brister många gånger i för- måga att hantera export och import. Tullprocedurerna är ofta onö- digt krångliga och möjliggör därmed korruption. Kunskapen om de krav som ställs på den internationella marknaden är bristfällig28. Här kan Sverige och EU göra en insats redan genom att bättre förmedla kunskap om de regler som gäller på den europeiska marknaden.

En utveckling av de lokala och inhemska marknaderna är ett naturligt steg på vägen mot att kunna öka den internationella han- deln. Utbyggd infrastruktur och rättssäkerhet är några av förut- sättningarna för att nationella och utländska investerare ska våga investera och för att handel skall vara möjlig.

Handelspolitiken i flertalet utvecklingsländer har i stor utsträck- ning fokuserat på relationen mellan utvecklingsländerna och de rika länderna. Cirka 40 procent av utvecklingsländernas export går dock till andra utvecklingsländer29, trots att över huvuddelen av tullhind- ren för deras export finns i andra utvecklingsländer. Utvecklingen i medelinkomstregionen (Latinamerika, Arabvärlden och Sydost- asien) har hämmats av den protektionism som hindrat handeln mellan grannländer och därmed försvårat framväxten av regionala marknader. Även i låginkomstregionen (Sydasien och Afrika söder om Sahara) har den regionala handeln hindrats av mycket höga tullmurar. Det är angeläget att den pågående minskningen av ut- vecklingsländernas tullnivå fortsätter då det generella problemet är att handeln är för liten och i de fattigaste länderna saknas nästan helt.

27Winters, 2001

28Arhan, 2001

29World Bank, 2002

162

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

Regionalt samarbete är också viktigt för att utveckla ökad kon- kurrenskraft och skapa starka institutioner. Genom att bilda allian- ser stärker man också sin röst i handelspolitiska sammanhang. Län- derna behöver också bygga upp nödvändig kapacitet för policyfor- mulering och identifiering av de egna handelspolitiska intressena. Med en starkare nationell handelspolitik kan man bättre tillvarata sina intressen i det multilaterala handelssystemet. Här krävs dock förhandlingskapacitet och resurser för att delta i internationella möten, liksom kunskaper för att genomföra gjorda åtaganden.

De minst utvecklade ländernas andel av världshandeln har sjunkit från drygt en procent för tjugo år sedan till cirka en tredjedels procent i dag. Endast ett par promille av världens samlade utländska investeringar har gjorts i denna grupp länder under de senaste åren. Ländernas deltagande i det internationella handelssystemet är också ytterst marginell. Orsakerna är bl.a. brist på handelspolitisk expertis och svårigheter att producera varor som är konkurrenskraftiga på världsmarknaden30. Dessutom är WTO- avtalens praktiska konsekvenser förenade med höga kostnader, bl.a. för att bygga upp eller reformera nationell lagstiftning och myndighetsutövning. Vidare drabbas länderna av de många handelshinder som möter utvecklingsländerna generellt31, även om de minst utvecklade länderna genom bl.a. särskilda preferensordningar har möjligheter att få, och också har fått, undantag från dessa hinder.

Många länder har etablerat s.k. frihandelszoner i avsikt att ut- veckla handeln och näringslivet. Enligt OECD fanns det cirka 850 sådana zoner år 2000 (exklusive Kina som har flera hundra zoner), en ökning från cirka 500 stycken år 1996. Sammanlagt sysselsätts cirka 27 miljoner människor i dessa zoner. Mer än två tredjedelar av företagen i zonerna är lokalt ägda eller samriskföretag (joint ventu- res) mellan lokalt och utländskt ägande. I flertalet zoner gäller nationell lagstiftning även om undantag finns exempelvis i Bangladesh, Pakistan och Panama. Många zoner lockar utländska investerare med produktivitetshöjande utbildningsprogram för arbetskraften. Lönerna tenderar också att vara högre i zonerna än genomsnittet i värdlandet medan arbetsrätten ofta åsidosätts.

30Arhan, 2001

31de Vylder, m.fl., 2001

163

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

5.3.4Ohanterlig skuldbörda

Flera fattiga länder dras med höga skuldbördor som i vissa fall är ohanterliga. Mekanismer har länge funnits för att hantera bilaterala offentliga och privata fordringar liksom biståndsrelaterade ford- ringar. Först 1996 kom även de multilaterala organens fordringar att omfattas av ett system för skuldlindringar för de fattigaste län- derna genom det s.k. HIPC-initiativet (Heavily Indebted Poor Countries). Detta initiativ identifierar 37 länder som lider av en ohanterligt stor skuldtjänst, dvs. räntor och amorteringar. Län- derna har en så hög skuld att skuldtjänsten tränger ut nödvändiga investeringar och offentliga utgifter för ekonomisk utveckling och därmed fattigdomsbekämpning. Flera av länderna i fråga befinner sig i eller har precis kommit ur en väpnad konflikt.

Syftet med HIPC-initiativet är att ett land permanent skall uppnå en hanterbar skuldnivå32. Tanken är att samtliga involverade långivare, dvs. de internationella finansiella institutionerna, Paris- klubben33, övriga bilaterala fordringsägare samt de kommersiella fordringsägarna, skall ta ett samlat grepp om ett skuldlands situa- tion. Var och en skall sedan ta ansvar för sin del av HIPC-ländernas skulder. Syftet är att fattiga och skuldtyngda länder som bedriver en sund ekonomisk politik skall återfå en hanterbar skuldsituation.

Under 1999 förstärktes detta initiativ genom att målet för vad som utgör en hanterbar skuldnivå sänktes. Därigenom fick fler skuldtyngda länder tillgång till större skuldlättnader än tidigare. Förstärkningen innebar också att skuldlättnader nu medges snab- bare samt att kopplingen mellan skuldlättnad och fattigdomsbe- kämpning betonats.

Skuldlindringen skall bidra till att undanröja en situation där skuldtjänsten är så stor att den förhindrar investeringar inom andra områden, t.ex. utbildning och hälsa. Medlen som frigörs när skuld- lättnaden ges skall kanaliseras till fattigdomsbekämpning. De natio- nella fattigdomsstrategierna har till uppgift att beskriva hur detta skall gå till i det enskilda fallet. Det finns dock en risk menar UNCTAD att förväntningarna på HIPC-initiativets effekter är för

32Vad som utgör hanterbar skuld i det enskilda fallet bestäms utifrån en gemensam analys utförd av skuldlandet, IMF och Världsbanken. Ett kriterium som passar för de flesta skuldländer är att skuldens totala omfattning inte skall vara mer än 150 procent av de årliga exportinkomsterna. Länder med mycket stor utrikeshandel kan understiga denna gräns om exporten i förhållande till BNP är 30 procent eller högre och statsinkomsternas storlek i förhållande till BNI är lägst 15 procent.

33En inofficiell sammanslutning av 19 höginkomstländer som gemensamt omförhandlar sina bilaterala offentliga fordringar. Sverige är medlem i Parisklubben sedan dess inrättande 1956.

164

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

högt ställda vad gäller dess bidrag till tillväxt och fattigdomsminsk- ning34. Flera fristående organisationer argumenterar dessutom för snabbare och radikalare skuldavskrivning.

HIPC är ett medel och en möjlighet för de fattiga och skuld- tyngda länderna att permanent ta sig ur sin ohanterbara skuldsitua- tion. En grundläggande förutsättning för detta är emellertid att orsaken till landets ursprungliga skuldsituation åtgärdas. Det är inte endast skuldens storlek som är avgörande för hur landets eko- nomi utvecklas och möjligheterna för fattigdomsbekämpning. Skuldhanterbarhet är i stället en funktion av sund ekonomisk poli- tik, koncessionella resurser, direktinvesteringar, utveckling av exportmarknader, fattigdomsbekämpning, skuldhanteringskapaci- tet med mera.

Skuldtjänsten är ett av många flöden i statsbudgeten och extern- balansen. Fattigdomsbekämpning och utveckling åstadkoms med hjälp av ett antal finansieringsinstrument där skuldavskrivning är ett bland flera. Lånefinansiering är, rätt hanterat, ett viktigt instru- ment i ett lands strävan mot utveckling. Således måste de fattiga ländernas förmåga att hantera sin upplåning väsentligt förbättras och deras möjlighet att få tillträde till i första hand lån från de internationella finansiella institutionerna och på sikt också från kapitalmarknaderna stärkas.

Fram till och med augusti 2001 hade sammanlagt 23 länder nått beslutspunkten under skuldlättnadsinitiativet. Tre av dessa länder (Uganda, Bolivia och Moçambique) har nått slutpunkten, och har därmed erhållit skuldlättnad på hela sin skuld.

5.3.5Jordbruk och livsmedelssäkerhet

FN:s jordbruks- och livsmedelsorganisation FAO uppskattar att 815 miljoner människor är kroniskt hungriga och undernärda i dagens värld35. De saknar tillräckligt med mat för att leva ett aktivt och hälsosamt liv. Världens länder har kommit överens om målet att halvera antalet svältande till år 2015. FAO har dock kunnat konstatera att om minskningen av antalet undernärda fortsätter i samma långsamma takt som hittills, kommer nära 700 miljoner att fortsatt lida av kronisk hunger år 2015. Det kommer att ta 60 år att uppnå delmålet om en halvering. Även FN:s internationella jord-

34Andersson, M., 2001c

35FAO, 2001

165

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

bruksfond (IFAD) har konstaterat att landsbygds- och jordbruks- befolkningen måste få högre prioritet om fattigdomsmålet skall kunna uppnås och världens fattigdom halveras till 201536.

Rätten till mat ingår i de ekonomiska, sociala och kulturella rät- tigheterna. Med utgångspunkt från aktuella befolkningsprognoser, i kombination med en rimlig ökning per capita av matkonsumtio- nen, behövs i princip en fyrdubbling av den globala livsmedelspro- duktionen under de närmaste 40 åren.

I ett utvecklingsperspektiv är det nödvändigt att fokusera på de frågor som handlar om hinder för jordbrukets utveckling. I många utvecklingsländer är jordbruksutveckling ett av de bästa sätten att avskaffa fattigdomen och hungern37. Av utvecklingsländernas sam- lade BNP svarar jordbruket för cirka en fjärdedel, i många av de fattigaste länderna för betydligt mera. En höjd levnadsstandard med ökad kvalitet på människors näringsintag förutsätter förbätt- rade villkor för utvecklingsländernas lantbruk. Förändringar i poli- cymiljö och tillgång till odlingsbar mark är avgörande för småbön- ders möjligheter att öka produktiviteten. I många samhällen är jordreformer en förutsättning för att öka och effektivisera livsme- delsproduktionen. Infrastrukturen inom jordbruket måste också utvecklas med vägar till marknaderna och möjligheter att lagra pro- dukterna. Det behövs förbättrad teknik och bättre tillgång till insatsvaror som är utvecklade för de aktuella produktionsvillkoren. En förutsättning för ökad produktion är att investeringar i jord- bruket är lönsamma38. Tillgången till krediter behöver öka, och de institutioner som arbetar med jordbruksforskning och rådgivning få mer resurser.

Vid liberalisering av handelsregimen i ett land måste hänsyn tas till att lägre priser på importerade jordbruksprodukter kan negativt påverka den inhemska livsmedelsproduktionen liksom bidra till en omsvängning till odling av exportgrödor.

Huvudparten av forsknings- och utvecklingssatsningarna inom jordbruks- och livsmedelsområdet sker i dag i huvudsak privat i höginkomstländerna och i allt färre och allt större livsmedels- industrikoncerner. Det är nödvändigt med forskning om hur ett ur ekologisk synpunkt hållbart långsiktigt jordbruk med hänsyn tagen till naturresurserna skall bedrivas. Inte minst måste det småskaliga jordbrukets produktivitet i lågpotentiella områden uppmärksam-

36IFAD, 2001

37Andersson, M., 2001a

38Fahlbeck och Norell, 2001

166

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

mas. Forskningen bör även inriktas på naturliga och traditionellt odlade arter och grödor. I flera regioner är torktålighet en förut- sättning för jordbruket. Utvecklingen måste ske med hänsyn till miljökonsekvenserna. Forskning på bättre odlingsmetoder och högavkastande grödor som kräver mindre bekämpningsmedel, som är anpassade till miljön och som är torkresistenta, kan åstadkomma både en produktionsökning och ett skydd av naturresursbasen.

Det finns även allvarliga naturliga hinder för lantbrukets utveck- ling. Stora delar av världens jordbruk finns i områden med sjun- kande grundvattennivåer, vilket har med både brukningsmetoder och klimateffekten att göra. En majoritet av världens befolkning kommer i framtiden att leva i områden med dålig tillgång till vatten. De mest torkdrabbade länderna tillhör jordens fattigaste. Torkpro- blemen är ibland kombinerade med erosion, skyfall och översväm- ningsproblem. Den nederbörd som faller kan vara riklig på helårs- basis, men regnet faller i sin helhet vid några få tillfällen per år.

Majoriteten av befolkningen på landsbygden i utvecklingslän- derna lever på självhushåll och är mera beroende av vad naturen av- kastar än respektive lands bruttonationalprodukt. Ett viktigt led i fattigdomsarbetet består sålunda i att stärka naturresursbasen, genom skogsplanteringar, markvårdsarbeten, utveckling av färsk- vattenresurserna samt skydd mot felaktig exploatering av de marina resurserna.

Utöver ovan nämnda faktorer kan huvudorsaken till lantbrukets utvecklingsproblem i de fattiga länderna sökas i två andra faktorer: bristen på utbildning och bristen på makt.

En betydande del av utbildningsinsatserna i utvecklingsländerna har varit och är inriktade på att ungdomar skall kunna lämna den agrara miljön. Det är i och för sig nödvändigt, men allt för begrän- sade utbildningsinsatser har riktats mot att utveckla kunskaperna och kompetensen i jordbruket. Det gäller både utbildningsinsatser om produktionsmetoder och förädlingsmöjligheter och om ekolo- giska samband som är nödvändiga för ett uthålligt jordbruk

Det finns alltför få exempel på förädlingsindustrier för livsmedel i utvecklingsländerna. Produktionen och det ekonomiska resultatet beror bl.a. på avståndet till marknaden, organisationen kring upp- handling, distribution samt tillgången till resurser för marknadsfö- ring. Ofta hålls priserna nere genom inhemska statliga regleringar, nationella inköpsmonopol eller av producenternas allmänna makt- löshet på en svag marknad. Det medför att flertalet lantbrukare i utvecklingsländerna får betydligt lägre priser än världsmarknads-

167

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

priserna för samma varor. Skillnaden mot det högre världsmark- nadspriset har ökat under flera decennier.

En grundpelare i hållbar landsbygdsutveckling är rättsligt skyddad tillgång till odlingsbar jord, vatten, krediter, information och teknologi till förmån för de fattiga39.

Utvecklingsländernas jordbruk kännetecknas också av oklara ägarförhållanden, vilket håller tillbaka viljan att förbättra produk- tionsmetoderna. Det medför att ökad produktion och högre av- kastning ofta äts upp av stigande arrenden eller än allvarligare – att en långt avlägsen ägare eller någon annan tar över marken. Jordre- former är därför en central maktfråga för jordbrukets utövare.

Särskilt allvarlig är situationen för landsbygdens kvinnor. De kan beräknas till 1,6 miljarder och representerar mer än en fjärdedel av världens befolkning. Kvinnor producerar mer än hälften av all mat i utvecklingsländerna – upp till 80 procent i Afrika och 60 procent i Asien. Däremot äger kvinnor bara två procent av jorden och erhål- ler endast en procent av alla jordbrukskrediter.

Situationen är så allvarlig att jordbruket i många länder produce- rar allt mindre för försäljning och alltmer enbart för familjernas självhushåll. Resultatet kan lätt ses i t.ex. många afrikanska huvudstäder som är beroende av en omfattande livsmedelsimport, trots att länderna i fråga har betydande produktionspotential.

De länder som har lyckats bäst med att bekämpa svält och undernäring har större investeringar i jordbruket än andra länder. Bland de länder som däremot drabbats av ökad undernäring under senare år finns inget land som ökat jordbruksinvesteringarna.

Landsbygdens folk tillhör det maktlösa folket. Särskilt tydligt är detta i Afrika. Den politiska och ekonomiska makten är koncentre- rad till huvudstäderna. Landsbygdsbefolkningen som i utvecklade demokratier skulle få stort inflytande i kraft av sin numerär, saknar detta i auktoritära och ofta korrumperade länder. Traditioner att organisera sig politiskt och ekonomiskt saknas.

5.3.6Urban utveckling

Vid millennieskiftet bodde nästan hälften av jordens befolkning i städer, och stadsbefolkningens andel ökar. Detta är delvis ett resultat av migration, men också av en naturlig befolkningsökning

39 Madestam, 2001

168

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

inom städerna. Visserligen sjunker födelsetalen per kvinna i stä- derna, men befolkningen är yngre än på landsbygden. Under mil- lenniets första femton år beräknas städerna i utvecklingsländerna öka med 907 miljoner invånare, medan landsbygdens ökning be- gränsas till 165 miljoner. Afrika är den snabbast urbaniserande världsdelen. Där beräknas städerna växa med 3,5 procent årligen40.

Världen står således inför en period av omfattande stadsbyg- gande, och beredskapen för detta är låg. I de fattiga länderna har städernas ekonomi kraftigt försvagats under nittiotalet, och infra- strukturen såsom gator, avlopp, energiförsörjning etc. har förfallit. Städerna är motorn i utvecklingen och av stor betydelse för omgi- vande landsbygd. En icke-fungerande infrastruktur innebär ett stort hinder för ekonomisk utveckling.

Fattigdomen i världens städer har förvärrats, men det är svårt att säga hur mycket, eftersom den systematiskt har underskattats41. Fattigdom mätt i pengar tar inte hänsyn till de helt andra levnads- kostnaderna som stadsbefolkningen har i förhållande till lands- bygdsbefolkningen. Exempelvis får de fattiga i städer ofta betala stora delar av sin inkomst för vatten, bränsle och bostad. Att förstå vad som karaktäriserar urbaniseringsprocessen och den urbana fat- tigdomen är av största vikt eftersom det rör så många människors liv42.

Osäkerhet och risk är viktiga aspekter på fattigdom. Ett in- komstbaserat fattigdomskriterium tar inte hänsyn till osäkerhet och risker vare sig när det gäller inkomster eller levnadsförhållan- den. Fattiga stadsbor har i allmänhet inga reserver att ta till vid matbrist. Många fattiga lever helt utan besittningsrätt till sin bostad och kan bli vräkta med omedelbar verkan.

Stadsbefolkningen drabbas hårt i samband med ekonomiska kri- ser. Under krisen i Mexiko i mitten av 1990-talet höjdes räntan så att en, genom sitt boende, tungt skuldsatt medelklass snabbt blev fattig, och vid krisen i Asien på 1990-talet drabbades fattiga stads- bor värst43.

I många städer i utvecklingsländer är halva befolkningen under 18 år. Med undermålig skolgång och utan arbete, men väl informe- rade om andra gruppers välstånd såväl lokalt som globalt, hamnar många unga i kriminalitet, narkotikamissbruk och våld. Våldet

40UNCHS, 2001

41Johansson, L., 2001

42Bruér, 2001

43UNCHS, 2001

169

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

innebär rädsla och beskuren rörelsefrihet för stadsbefolkningen, speciellt för kvinnorna som är rädda för sexualiserat våld. Våldet kan också mobiliseras för odemokratiska politiska aktioner. Risken att bli utsatt för våld är högst bland de fattiga, men en hög vålds- nivå drabbar alla i en stad och innebär även en konkurrensnackdel i tävlan om utländska investeringar.

Det är framför allt städernas fattiga som utsätts för miljömässiga risker med potentiellt katastrofala följder. Ett symbolladdat exem- pel är det ras vid Manillas soptipp år 2000 som begravde bebyggelse och tog femhundra människors liv. Stadsdelar som ligger nära för- orenande industrier är också fattiga. Tätt boende i kombination med avsaknad av avlopp och dränering utgör ytterligare hälsorisker. I fattiga stadsdelar är de sanitära förhållandena undermåliga, avlop- pen ligger ofta öppna och husen är angripna av ohyra. Trafik samt ved- och koleldning gör luften i städerna ohälsosam. Trafikskador leder till handikapp.

I städerna förändras de könsspecifika maktrelationerna fort, vil- ket öppnar nya möjligheter för kvinnor att delta i samhällslivet. Men förändringarna sker inte alltid på ett sätt som tar hänsyn till kvinnors behov och önskningar. Överallt i världen är de kvinno- ledda hushållen överrepresenterade bland de fattiga. Bostaden utgör, särskilt för kvinnor, en grund på vilken man bygger strate- gier för inkomstgenererande aktiviteter i kombination med ett hem för barnen.

Det finns korruption inom mark-, fastighets-, och byggnadsbran- scherna. Fastighetsmarknaden fungerar på många ställen som pen- ningtvätt. Oklara ägarförhållanden leder vanligtvis till bristande underhåll. Upprustning av bebyggelse riskerar att medföra att bättre bemedlade flyttar in och fattiga flyttar ut. Få förvaltningar har kunnat hålla jämna steg med städernas tillväxt. De oplanerade kåkstäderna breder ut sig.

Trygghet och kvalitet i boendet utgör en grund för människors möjligheter att fullt ut fungera som produktiva medborgare och föräldrar. Fungerande lagfarter, besittningsrätt och skydd mot vräkningar kan förbättra situationen, men för trångbodda hyres- gäster och inneboende, kåkstadsinvånare och hemlösa är det bara fler och bättre bostäder som på sikt avhjälper problemet.

Urban fattigdomsbekämpning innebär i första hand skapande av arbetstillfällen. Många anställda arbetar under osäkra villkor utan fackliga rättigheter och i dålig arbetsmiljö. Att bli egenföretagare eller lönearbetare inom den så kallade informella sektorn är ofta de

170

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

enda inkomstmöjligheterna. Behovet av urbant bistånd har under- värderats men under senare år uppmärksammats alltmer44.

FN:s Habitat Agenda från 1996 ger riktlinjer för hur arbetet med att förbättra städer kan drivas. Deklarationen från uppfölj- ningskonferensen år 2001 upprepar och förstärker åtagandena och pekar på förhållanden som utgjort svårigheter i arbetet, bland annat flyktingströmmar och naturkatastrofer. Deklarationen upprepar också nödvändigheten av att mobilisera stadsbefolkningen, och sär- skilt kvinnorna till deltagande. Det finns goda exempel på innova- tiva lösningar som bygger på att städerna tillsammans med invå- narna och organisationer sköter service såsom sophantering, men generellt finns ett mycket stort behov att utveckla och bygga ut kompetens inom stadsplanering och kommunal förvaltning.

5.4Miljöpolitik

Den nödvändiga ekonomiska tillväxten måste ta hänsyn till de naturgivna restriktionerna. Varje hållbar strategi för att bekämpa fattigdomen måste beakta miljö- och naturresursaspekterna. Det är därför avgörande att söka identifiera och inkludera dessa samband i analys och beslutsfattande.

I praktiskt taget alla länder är det de fattigaste människorna som drabbas hårdast av miljöförstöring, som ett resultat både av de lokala och globala miljöförändringarna. Fattiga människor lever ofta direkt av naturresurserna och i områden som är sårbara för miljöförstöring eller utsatta för olika typer av föroreningar.

Miljöproblemen i sig är ofta ett hinder för att minska fattigdomen. De fattiga får sina livsvillkor försämrade av miljöförstöring och har sämst möjligheter att motverka effekterna av miljöförstöringen. Detta gäller också det växande antalet fattiga i utvecklingsländernas städer. Den till tagande urbaniseringen leder till att människor ofta lever i en direkt hälsovådlig livsmiljö.

Fattigdom kan också ge upphov till miljöförstöring. Exempel på det är jorderosion, överbetning, vegetationsutarmning, avskogning och förstörelse av den marina och kustnära miljön. Ofta finns här en ond cirkel eller nedåtgående spiral. Överexploatering av naturre- surser leder till ökad fattigdom, som leder till en ökad tendens till överexploatering.

44 Kamete m.fl. 2001, Tannerfeldt, 1995, Danida 2000

171

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

Men det är inte så att minskad fattigdom automatiskt löser miljöproblemen. Ekonomisk tillväxt för det stora flertalet länder, av den typ som förekommit i den industrialiserade världen, har i högre grad varit ett hot mot miljön än en lösning på problemen. De rika länderna har bidragit till att skapa en stor del av miljöförstö- ringen i utvecklingsländerna. Utsläpp av växthusgaser i atmosfären, dumpning av kemiskt avfall, export av otillåtna bekämpningsmedel, utfiskning av haven och import av billig tropisk skog är några exempel. Utvecklingsländerna riskerar att drabbas hårdare av kli- matförändringar och vattennivåhöjningar, som är tänkbara konse- kvenser av växthuseffekten, orsakad framför allt av höginkomst- länderna.

En hållbar utveckling, där miljön beaktas i alla avseenden, måste gälla som riktmärke, oavsett fattigdomsnivå. En av följderna av kopplingarna mellan miljö och fattigdom är att miljösatsningar i många fall är liktydiga med satsningar på utveckling för de fatti- gaste. En annan slutsats är att skyddet av miljön inte är något som de fattiga kan börja bekymra sig om när de väl lämnat fattigdomen bakom sig.

Generella och övergripande slutsatser som dessa räcker dock inte om man vill göra något åt miljö- och fattigdomsproblemen. Analy- sen behöver fördjupas lokalt. Sambanden mellan miljö och fattig- dom ser olika ut för olika miljöproblem, i olika geografiska områ- den, samt för olika samhällsgrupper liksom för män, kvinnor och barn inom dessa grupper.

Det bästa sättet att stärka de fattiga på landsbygden är via inve- steringar i naturkapitalet, dvs. markvård, skogsplantering, utveck- ling av vattenresurser etc. Fattigdomen kan också var förknippad med dåligt definierade äganderätter och ofullständiga offentliga institutioner för att identifiera och åtgärda miljöproblem. Det finns exempel på insatser som förbättrar levnadsstandarden för fattiga så att de får möjlighet att agera mer långsiktigt. Genom försäkringar och bättre tillgång till mikrokrediter behöver jordbrukaren exem- pelvis inte hålla så stora djurbesättningar som annars vore fallet. För andra insatser kan de långsiktiga effekterna vara mer svåröver- blickbara. Till exempel är det fortfarande en öppen fråga hur långt man skall driva den ”gröna revolutionen”, med förbättrat utsäde, genmodifiering och kontroll av den ekologiska miljön. Den har bidragit till ökade skördar, särskilt inom storjordbruk, men de hög- avkastande monokulturerna har också medfört ökade krav på

172

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

bevattning samt användning av bekämpningsmedel, vilket i sin tur medfört ekologiska risker45.

En politik som syftar till att främja hållbara konsumtions- och produktionsmönster samt skydda de naturresurser som ligger till grund för ekonomisk utveckling skapar en god grund för en hållbar fattigdomsstrategi som även inkluderar framtida generationer. Ut- maningen ligger i en ekonomisk tillväxt utan negativ påverkan på miljön genom t.ex. ökad satsning på ”grön teknik”. För att åstad- komma detta krävs en strategi för hållbar utveckling. Åtagandet vid Riokonferensen (UNCED) 1992 att utarbeta nationella strategier och lokala handlingsprogram för hållbar utveckling kan fungera som operativa instrument för prioriteringar i enskilda länder.

Alla länder måste själva analysera och prioritera vilka insatser som behöver göras för att befrämja hållbar utveckling. Förvalt- ningsreformer, regler för brukningsrätt och en kombination av modern och traditionell kunskap är åtgärder som bör kunna ut- nyttjas. Andra exempel på politiska åtgärder och styrmedel som kan gynna en hållbar tillväxt är:

N klara och erkända ägande- och nyttjanderätter

N bättre utbildning om ekologiska och ekonomiska sammanhang

N förbättrade möjligheter till krediter, sparande, försäkring och pen- sionssystem

N institutions- och kapacitetsutveckling

N återställande av ekosystem som har förstörts av försaltning, kal- hyggen, överbetning och annan form av miljöförstöring

N eliminering av felaktiga incitament (som subventioner till storjordbruk) och utforma priser och tariffer (på el och vatten exempelvis) så att det tar hänsyn till långsiktiga miljökonsekvenser N genomförande av miljökonsekvensbedömningar av alla projekt

som också inkluderar sociala aspekter.

5.4.1Miljövänlig teknik

De senaste årens snabba ekonomiska tillväxt i många utvecklings- länder har accentuerat behovet av miljövänlig eller ”grön” teknik46.

Hittills har infrastruktursatsningar främst rört vägar, oftast på landsbygden. I och med den höga tillväxttakten är de förestående

45Segnestam, M. och Sterner, T., 2001

46Med ”grön teknik” avses teknologier som är förenliga med en ekologiskt hållbar utveckling.

173

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

infrastrukturinvesteringarna av en annan och mer långsiktig bin- dande karaktär, såsom järnvägar och urbana transportmedel. Samti- digt ökar konsumtionen av energi, både för industriellt och privat bruk. Sammantaget står många snabbväxande utvecklingsländer inför den stora utmaningen att välja energilösningar och infra- struktur, som helst ska vara förenliga med en ekonomiskt och ekologisk hållbar utveckling. Fyra teknologiområden bör speciellt uppmärksammas: energi, transporter, vatten och avfall.

Avseende energi förväntas försäljningen av energiintensiva, var- aktiga konsumtionsvaror att öka kraftigt. Förnyelsebara energikäl- lor (vind, sol, vatten) representerar en bra lösning för mindre sam- hällen och isolerade hushåll. För närvarande är dock de ekonomiska incitamenten för att byta ut användandet av olja mot biobränslen dåliga, eftersom miljökonsekvenserna av oljeanvändning sällan beaktas i prissättning.

Genom att inte ta hänsyn till miljökonsekvenserna av ett inve- steringsbeslut kan man hamna i allvarliga teknologiska låsningar för framtiden. Miljövänlig teknik finns att tillgå på energiområdet, men för att den skall utnyttjas krävs att kunskapen om problemen och möjligheterna med deras användande ökar och att aktiva åtgärder vidtas för att tidigt inkorporera de långsiktiga vinsterna av sådan teknik.

Att ordna fungerande transporter av människor och varor är en av de stora utmaningarna som utvecklingsländer måste konfronte- ras med. Ändamålsenliga transportsystem är en förutsättning för en kontinuerlig utveckling.

Den gröna tekniken syftar vidare till att reducera mängden avfall både vid källan och efter användande. Även här krävs långsiktiga och relativt dyrbara investeringar för att hantera avfallsproblemati- ken på sikt. Hur avfallsfrågan hanteras påverkar ofta direkt vatten- kvaliteten i många länder. Miljövänlig teknik kan bidra till att värna om de befintliga vattenresurserna genom att minska användandet av vatten för produktion och privat konsumtion såväl som genom att effektivisera reningsprocesser.

På kort sikt är den konventionella teknologin ofta billigare än den gröna tekniken, som reducerar produktionskostnaderna på lång sikt förutom att vara miljövänlig. Svårigheterna ligger dock i att dels värdesätta miljövänligheten monetärt dels att tackla de stora initiala investeringskostnaderna som tekniken ofta är för- knippad med. Bättre fungerande kapitalmarknader och mer infor- mation krävs för att övervinna dessa problem. Till exempel kräver

174

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

den nya tekniken att finansieringen av projekt är mer långsiktig än tidigare.

Det avgörande för spridningen av ny teknik är att landets re- gering aktivt arbetar för en långsiktigt hållbar ekonomisk utveck- ling. Vidare spelar kunskap och institutionella spelregler i utveck- lingsländerna en viktig roll. Upprättandet av miljö- och energi- myndigheter kan ha den dubbla effekten att hålla kvar kompetens inom landet och bana väg för den nya tekniken. Eftersom det är många utvecklingsländer som står inför en utbyggnad av transport- och energiförsörjningssystem, kommer dessa systemval att ha avse- värda miljöeffekter för hela världen. Således ligger det i allas intresse att hitta finansiella och tekniska lösningar som möjliggör för utvecklingsländer att, utan alltför stora kostnader, anamma en miljövänlig teknik.

5.5Politik för social utveckling

Uthållig fattigdomsminskning förutsätter och innebär social ut- veckling. Ekonomisk utveckling är inte ett mål i sig självt utan en förutsättning för att få till stånd social utveckling och ökad livskva- lité. Ett lands sociala policy skall underlätta för människor att till- fredsställa sina sociala och ekonomiska behov så som de själva defi- nierat dem. Policyn bör därför beröra människors försörjnings- möjligheter, deras livskvalité liksom solidaritet och en jämlik för- delning av resurser.

Det är genom socialpolitiken samhällets solidaritet med de sva- gare och mer sårbara ytterst sätts på prov. I en tid av snabba och stora strukturella förändringar, bl.a. till följd av globaliseringen och dess effekter för enskilda människor, behövs mer än någonsin en aktiv socialpolitik och effektiva skyddsnät. Familjer splittras, lokal- samhällen utarmas och många behöver stöd för att kunna ta hand om sina barn, gamla och funktionshindrade. I flertalet utvecklings- länder saknar regeringarna politiska, kompetensmässiga och insti- tutionella förutsättningar att ta detta ansvar. Förutom en outveck- lad skatteuppbörd saknar många utvecklingsländer en administrativ kapacitet som når ut i hela samhället. Dessutom har en favorise- rande politik ofta lett till särlösningar och stora skillnader mellan regioner och landsdelar. Under senare decennier, då en trend mot selektiva välfärdssystem varit rådande och gått hand i hand med privatisering, har utvecklingsländernas tidigare om än rudimentära

175

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

sociala stödsystem ytterligare urgröpts. Människor är helt hänvi- sade till familjens och närsamhällets resurser och välvilja.

Sociala försäkringssystem vid sjukdom, barnafödande, arbetslös- het eller arbetsolycksfall, handikapp och ålderdom är ett nödvän- digt element i fattigdomsbekämpning. Man behöver idag övergå från krisrelaterade säkerhetsnät till mer permanenta, hållbara och omfördelande sociala säkerhetssystem. System som bygger på for- mell anställning fungerar dåligt i de flesta utvecklingsländer efter- som så många arbetar inom informella sektorn. Generella system som ger ett basskydd för alla medborgare eller invånare och som bygger på skatteuttag har förmodligen större potential att bidra till utveckling och fungera som ett bidrag till fattigdomsbekämpning. I stora delar av Östeuropa har de på arbetsplatserna uppbyggda soci- ala trygghetssystemen raserats och måste nu ersättas av nya gene- rella system.

Pensions- och försäkringsområdet torde komma alltmer i fokus för fattigdomsbekämpningen under de närmsta decennierna. Privatise- ringen av pensionssystemen har ofta visat sig inte leva upp till för- väntningarna om ökad konkurrens, sänkta kostnader och ökat spa- rande. Kvinnor tenderar dessutom att bli missgynnade47.

Socialpolitiken i många utvecklingsländer bygger ofta på ett väl- görenhetstänkande där respekten och skyddet för den enskildes mänskliga rättigheter är begränsat. De fattigaste av de fattiga saknar ofta inte bara materiellt stöd och omsorg från samhället utan ut- sätts dessutom för trakasserier från polis och myndigheter. Barn på gatan skickas till anstalter för lösdrivare eller fängelser och där de inte sällan blir misshandlade och utnyttjade. Familjer står utan hem när myndigheternas maskiner schaktar bort deras bostäder av papp och plast. Kvinnor som redan utsatts för människohandel råkar inte sällan ut för våldtäkt och övergrepp av den polis som ska skydda dem. Det finns därför ett utbrett behov av att säkerställa medve- tenhet om de mänskliga rättigheterna och att man tar ett socialt ansvar inom lagförande och verkställande myndigheter

Olika sociala stödprogram för behövande grupper och människor är sällan vägledda av en socialpolitik eller samlade under en social- tjänst. Projekt och program i statlig eller enskild regi är ofta illa samordnade. Samordning och en klarare roll- och arbetsfördelning mellan myndigheter och civila samhällets aktörer behövs således.

47 Razavi och Mkandawire, 2001

176

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

Några exempel på aktuella frågor är följande. Att få tillstånd en fungerande folkregistrering är en förutsättning för en effektiv soci- alpolitik. Idag arbetar också många länder med sin födelseregistre- ring. Avsaknad av registrering betyder idag att många människor inte får tillgång till hälsovård och skola, inte får rätt till bostad eller kan förflytta sig fritt. Det drabbar särskilt flyktingar, migrerande och minoriteter.

Statens huvudsakliga svar på människor i behov av omhänderta- gande eller vård har varit omsorgsinstitutioner – för t.ex. handikap- pade, utvecklingsstörda, föräldralösa eller kriminella. De har ofta präglats mer av förvaring och bestraffning än vård. I takt med ökad förståelse för de enskildas rätt till respekt och utveckling börjar långsamt alternativa former med familjestöd eller fosterfamiljer prövas.

Medan socialt arbete börjar erkännas som en yrkesdisciplin håller i många utvecklingsländer en kår av socialarbetare på att växa fram, inte sällan som ett resultat av olika biståndsinsatser. Det finns idag stort behöv av kapacitetsbyggande hos myndigheter och servicein- stitutioner som skola, hälsokliniker, fängelser och polis.

Demografiska förhållanden påverkar möjligheterna till fattig- domsminskning, livsmedelsförsörjning och en god miljö. Snabb befolkningstillväxt kan förvärra situationen och bidra till en nedåt- gående spiral där dessa förhållanden stadigt försämras. För att und- vika detta krävs väl genomtänkta politiska beslut som påverkar befolkningstillväxten och som verkar för ekonomisk tillväxt, att ökade resurser avsätts till utbildning och hälsovård för de fattiga och att incitament skapas för utveckling av jordbruket. Förbätt- ringar kan därigenom uppnås som innebär att barn i mindre ut- sträckning används som arbetskraft, att kvinnans ställning stärks och att efterfrågan på reproduktiv hälsovård ökar. Ekonomi och demografi kan därigenom ses som samverkande krafter, som till- sammans påverkar och påverkas av politiska beslut och den institu- tionella strukturen48.

48 Alfvén och Sundström, 2001

177

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

5.5.1Kulturens roll för utveckling

Det senaste årtiondet har medfört en förändrad syn på kulturens roll i utvecklingen. Kulturen betraktas numera som det fundament som samhällets mål och utveckling vilar på och inte längre som ett instrument eller stöd till någon angelägen social eller samhällelig frågar. UNESCO myntade 1995 följande definition på kultur: ”Kultur i vid bemärkelse kan numera anses omfatta hela det kom- plex av andliga, materiella, intellektuella och känslomässiga egen- skaper som kännetecknar ett samhälle eller en grupp i samhället. Kultur omfattar inte endast konst och litteratur, utan också livssti- lar, de mänskliga rättigheterna, etik, traditioner och trosuppfatt- ningar”.

Vid en mellanstatlig UNESCO-konferens om kultur och ut- veckling i Stockholm 1998, togs en handlingsplan49 fram med föl- jande fem övergripande mål för medlemsstaternas kulturpolitik:

N att ge kulturpolitiken en nyckelroll i politiken för utveckling N att främja skapande och deltagande i kulturlivet

N att stärka politik och åtgärder för att skydda och berika kultur- arvet, såväl det materiella som det immateriella, det rörliga som det fasta- och stödja kulturindustrier

N att främja kulturell och språklig mångfald i informationssamhället N att ställa ökade personella och ekonomiska resurser till förfogande

för kulturutveckling

Handlingsplanen framhöll vidare att ”all politik för utveckling måste i grunden vara lyhörd för kulturen själv”.

Kulturell mångfald samt möjligheter för deltagande och yttran- defrihet är grunden för en god kulturpolitik på det nationella pla- net. En socialt och ekonomiskt hållbar utveckling uppnås inte utan hänsyn till den kulturella mångfalden. Det kitt som kulturen utgör, och som är skapad i ett sammanhang av tidigare människors efter- lämnade spår och samtida impulser, är viktig för utveckling. Sam- hällets skapande verksamhet med alla dess olika uttrycksformer måste värnas genom att erkännas som oumbärliga för utvecklingen. Ett effektivt lagskydd för de mänskliga rättigheterna är en bas för såväl hållbar utveckling som för att stärka det civila samhället och individernas lokala möjligheter till deltagande. Yttrandefriheten och det fria ordet inom medier, scenkonst och litteratur samt ICT-

49 Action Plan on Cultural Policies for Development

178

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

utveckling är en grundläggande beståndsdel i kulturpolitiken. En historisk förankring genom exempelvis kulturbevarande insatser stärker individernas identitet och den demokratiska kulturen.

5.5.2Hälsa och utveckling

Det finns få faktorer som så konkret innebär minskad eller förvär- rad fattigdom för den enskilda människan som skillnaden mellan att få vara frisk eller bli sjuk. Sjukdom innebär förlorad arbetsin- komst, ofta stora kostnader för hälso- och sjukvård, minskat spa- rande och konsekvenser för hela familjen beroende på vem som drabbas. Därtill skördar illegala aborter många kvinnors liv per år. Barnadödligheten är också hög. Det är de fattigaste människorna som drabbas hårdast. Det är de som har minst marginaler och sämst skyddsnät. Sjukförsäkringar finns än så länge endast i mycket liten utsträckning för de fattigaste grupperna. Vid utformningen av hälso- och sjukvården måste således särskild hänsyn tas till de fat- tiga gruppernas betalningsförmåga. Att minska fattiga människors utsatthet för ohälsa och konsekvenserna vid sjukdom måste vara centrala element i alla program som syftar till minskad fattigdom.

Tillgång till en rimlig hälso- och sjukvård är en rättighet enligt FN:s konvention om sociala och ekonomiska rättigheter. Förbätt- rad hälsa, inklusive sexuell och reproduktiv hälsa, bör vara centrala delar i varje lands hälsopolitik. Hälsoaspekter ingår också som centrala element i millennieutvecklingsmålen.

Förutom att förbättrad hälsa är ett mål och en rättighet i sig själv så har en av WHO initierad internationell kommission om makro- ekonomi och hälsa visat att investeringar i förbättrad hälsa även ger positiva effekter på den ekonomiska utvecklingen. Resultaten pekar på att en ökning av medellivslängden i ett land ger en påtaglig ök- ning i BNP och att ett land som till exempel är hårt drabbat av malaria har en tre gånger lägre BNP ökning jämfört med ett land utan malaria (detta sedan man justerat för andra faktorer). Hiv/aids-epidemin kommer givetvis att få ödesdigra konsekvenser. Redan idag har medellivslängden i de värst drabbade länderna sjun- kit till under 40 år, att jämföras med andra utvecklingsländer som nu passerat 70 år.

Kommissionen visar också att investeringar i förbättrad hälsa leder till ökad produktivitet och ökat sparande, bättre effekter av barns utbildning samt demografiska förändringar.

179

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

Trots att det kan synas uppenbart att hälsa är en viktigt faktor och förutsättning för minskad fattigdom så anslås relativt lite pengar i de nationella budgetarna. Detta har bland annat sin orsak i att hälsa traditionellt betraktas som en oundviklig tärande kostnad och inte som en viktig investering för utveckling.

Undernäring och smutsigt vatten fortsätter att vara en grundor- sak till bristande hälsa. Hälsorisker på grund av luftföroreningar, bristfällig sanitet och trafik accentueras i tätbebyggda områden i de växande städerna. Ökad alkohol- och tobakskonsumtion är också ett växande problem för folkhälsan i flera länder. Alla dessa fakto- rer måste finnas tydliggjorda i en nationell policy liksom inom olika politikområdens ansvar.

Att ta i tu med bristande kapacitet och mindre väl fungerande hälso- och sjukvårdssystem måste vara en viktig del av ett lands fattigdomsstrategi. I den måste ingå tydliga reformer med fokus på policy- och kapacitetsutveckling, hälsofinansiering samt system för utvärdering och uppföljning. Folkhälsans betydelse kan inte under- skattas.

5.5.3Kampen mot hiv/aids

Hiv/aids finns nu över hela världen. Medan spridningen avstannat i de utvecklade länderna sprids sjukdomen allt snabbare i områden där det inte finns resurser att hantera den50. Ca 36 miljoner människor är hiv-infekterade, varav 90 procent i utvecklings- länderna. Det finns tecken på att Asien så småningom kommer att drabbas av en kris i likhet med den som Afrika nu genomgår. Förutom effekterna på individ- och hushållsnivå, får epidemin samhälleliga konsekvenser genom hård press på hälsosystem, utslagning och förlust av framför allt individer i arbetsför ålder. Framställandet av ett aidsvaccin är avgörande, men effektivt ledarskap och samhälleliga förändringar för att förhindra spridningen kan reducera epidemins omfattning. Detta innebär åtgärder där man konfronterar sexuella tabun, sprider information och ger stöd till högriskgrupper. Maktförhållandena mellan könen både påverkar och påverkas av epidemin. Kvinnor måste få makt över sin kropp och det sexuella beteendet måste ändras för att smittspridningen skall kunna minskas. Avsevärda resurser måste

50 de Vylder, 2001

180

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

uppbringas för att vårda dem som redan har drabbats av aids och motverka att de stigmatiseras. Sammantaget är förändrade beteendemönster och hur pass väl olika institutioner kan anpassa sig till den nya situationen avgörande i kampen mot aids.

Statistik från Världsbanken visar att fattigdom och stora inkomstklyftor är har nära samband med andelen hiv-infekterade. Jämställdhet mellan könen är en annan viktig faktor. Ökad social och ekonomisk jämställdhet är en central del av den långsiktiga kampen mot hiv/aids. Hinder för fritt informationsflöde gör det även svårt för medborgarna att få korrekt information och försvå- rar det förebyggande arbetet.

Stora migrationsströmmar, ofta orsakade av fattigdom, orsakar en snabb spridning av sjukdomen över stora områden. Snabba sociala och politiska förändringar som eroderar traditionella normsystem vilket ofta medför ökad fattigdom, kriminalitet och drogmissbruk, vilket i sin tur ökar smittspridningen. Inget land, allra minst de fat- tiga länderna, kan hantera en sjukdom som absorberar 50 procent av de totala resurserna.

Att uppskatta de långsiktiga konsekvenserna av aids är svårt. Sjukdomen får omfattande demografiska konsekvenser eftersom den drabbar främst personer i deras mest produktiva ålder. Den relativa andelen människor i arbetsför ålder sjunker i många länder medan andelen barn och åldringar ökar. De största kostnaderna är därför inte direkta, i form av sjukvård och begravningar, utan indi- rekta i form av produktionsbortfall. Detta är mest uppenbart för enskilda hushåll. Ett tilltagande problem är alla de 10 000-tals barn som blir föräldralösa och utan stöd från en familj. När en eller båda föräldrarna avlider minskar också barnens utbildningsmöjligheter, vilket särskilt drabbar flickor. Sociala nätverk som storfamiljer ut- sätts för påfrestningar och riskerar att bryta samman. Småbönder- nas produktion styrs bort från arbetsintensiva grödor, vilket ofta betyder att man styrs från kommersiell produktion mot en ökad grad av självförsörjning.

Det är uppenbart att olika sektorer kommer att drabbas olika hårt av aidsepidemin, främst beroende på hur lätt det är att ersätta arbetskraften. Inom den offentliga sektorn drabbas ofta sjukvården och skolan hårt – det har visat sig svårt att ersätta den personal som avlider. För den privata sektorn är kanske hushållens förändrade konsumtionsmönster, från olika varor till sjukvård, den viktigaste konsekvensen.

181

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

Ännu syns inte sjukdomens totala följder i ekonomisk statistik och det är svårt att uppskatta de egentliga kostnaderna till fullo. Dels beror detta på att den stora andelen hivsmittade ännu inte in- sjuknat i aids, men även på den undersysselsättning som präglar de drabbade ekonomierna. På längre sikt kommer hushållens mins- kade sparande att leda till minskade investeringar, vilket får konse- kvenser för tillväxten. Ur ett bredare socialt perspektiv kommer epidemin att drastiskt sänka medellivslängden. Dessutom kan in- stitutionella strukturer, exempelvis normer och värderingar, falla sönder, vilket får allvarliga följder för samhällsutvecklingen.

5.5.4Utbildning och forskning

Kunskapens betydelse har allt mer uppmärksammats i den interna- tionella utvecklingsdebatten51. Efter en period där basutbildningen lyfts fram som absolut viktigast för fattigdomsbekämpning betonas nu också det strategiska värdet av högre utbildning och forskning. Utbildning på alla nivåer ökar förutsättningarna för demokratisk utveckling. Basutbildning för alla ökar möjligheterna till folkligt deltagande i beslutsprocesser, och universitet skapar en grund för oberoende analys och debatt. Kunskap är också viktig för innova- tion och ses allt mer som en produktionsfaktor, väl så viktig som arbete, kapital och naturresurser. Kunskapsdriven utveckling är en förutsättning för utvecklingsländernas deltagande i den globala kunskapsekonomin.

Befolkningen i många utvecklingsländer är fortfarande mycket underutbildad. I Afrika uppskattar man att endast 60 procent av barnen får grundläggande skolutbildning, och många vuxna är illit- terata. Situationen är speciellt allvarlig bland kvinnor. Sekundär- skolan är svag och universitetsförberedande, yrkesinriktade alter- nativ outvecklade. Även på postgymnasial nivå saknas yrkesinrik- tade alternativ till universitetsutbildning. De universitet som skall vara navet i landets kunskapssystem är ofta svagt utvecklade. Utan forskningskompetenta lärare och kapacitet att examinera dokto- rander kan högskolan varken svara för kompetensförsörjning av lärare till andra högskolor och till postsekundär utbildning eller för kvalificerad analys.

51 Se bl.a. World Bank 2000d

182

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

Det är emellertid en primär uppgift för ländernas regeringar att styra resurser strategiskt så att ett fungerande system utvecklas. Det är viktigt att få skolor att fungera, att lärarna avlönas och att det finns en stark incitamentsstruktur för utbildning. En väl funge- rande arbetsmarknad är därför av stor betydelse. Bilden komplice- ras av att utbildningssystemen i svaga utvecklingsländer, inte minst i Afrika, länge varit och fortfarande är beroende av omvärlden för analys, vägval och investeringar. Utbildningssystemen bygger på modeller från andra länder via kolonialmakter, missionärer och bistånd.

En viktig roll för ländernas kvalificerade kunskapssystem är att hålla kontakt med internationell kunskap, integrera denna med lokalt vetande och erfarenhet och svara för analys och rådgivning. Därmed skapas också förmåga att bidra till den internationella kun- skapsutvecklingen med utvecklingslandsbaserade perspektiv och problemformulering.

Obalansen i de globala offentliga nyttigheter som den interna- tionella forskningen utgör handlar bl.a. om att det är de rika län- dernas perspektiv och behov som styr inriktningen av världens forskning. Kunskapsklyftan mellan rika och fattiga länder har även andra dimensioner. Den tilltagande privatiseringen av kunskap be- gränsar utvecklingsländernas tillgång till information. Att bygga upp god allmän tillgång till information, inklusive bibliotek och laboratorieutrustning, är grundläggande för länders utveckling. Informationstekniken utgör en betydande möjlighet, men denna begränsas av brist på infrastruktur, höga kostnader och av bristen på inhemsk kompetens och kapacitet att nyttja utbudet av infor- mation och utbildningsmöjligheter.

Regionala nätverk är viktiga för att forskningen ska kunna upp- rätthållas på lång sikt i utvecklingsländerna. Det är av stor bety- delse att en kritisk massa av forskare byggs upp för att adekvat och för länderna relevant forskning skall kunna bedrivas på plats. De viktigaste funktionerna för nätverken är52:

N Att ge möjligheter till den enskilde forskaren att få finansiering och tillgång till resurser, såväl under utbildningen som efter, att få träffa kollegor från andra länder och att få skydd i politiskt insta- bila situationer.

N Att kunna skapa ett samarbete över nationsgränserna inom områ- den som till sin natur är regionala. Här är forskning om miljöpro-

52 Armelius, 2001

183

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

blem kanske det bästa exemplet. Om varje enskilt land endast uppskattar de inhemska skadorna finns det stor risk för att de externa effekterna inte beaktas, och utsläppen därmed blir för stora.

N Att göra det mer attraktivt för utbildade personer att stanna kvar i fattiga länder efter avslutad utbildning eller utlandsutbyte, och att ägna sig åt de regionala problemen i sin forskning.

N Att öka självbestämmandet för de intellektuella i utvecklingslän- der, så att inte all forskning sker på amerikanska eller europeiska villkor.

5.5.5Religion och utveckling

Religionens roll för ekonomisk och social utveckling var länge un- dervärderad inom utvecklingsforskningen. 1900-talets domine- rande utvecklingsteorier bedömde religionens roll som irrelevant för framväxten av moderna samhällen. Med den globala utveck- lingen har detta scenario kommit på skam. Ett växande antal kon- flikter med religiösa och etniska förtecken har tydliggjort religio- nens stora betydelse för tillhörighet och identitet. Trots att alla nationer och kulturer genomgår en långsam modernisering, spelar religionen en bevarande roll som identitetsskapande och organise- rande faktor och som ett väsentligt inslag i de mänskliga livsvillko- ren i snart sagt alla samhällen.

Religionen utgör inte något entydigt fenomen. Religionen kan å ena sidan vara en befriande och kreativ kraft som håller samman samhällen i spänningen mellan modernitet och tradition och skapar nya meningsbärande länkar mellan individ och samhälle. Dessa aspekter av religionen är djupt integrerade i det dagliga livet och därför mindre uppenbara. Den kan å andra sidan utgöra en reaktio- när och destruktiv kraft i händerna på ledare som mobiliserar män- niskor i politiskt syfte och därmed utgöra ett utvecklingshinder. Religionen kan också utnyttjas i dessa syften när grundorsakerna finns att finna i ekonomisk och social diskriminering.

Religionen som system utgör en del av det civila samhället. I många utvecklingsländer utgör religiösa samfund den dominerande eller rentav enda samhällskraft som organiserar människor vid sidan om de statliga institutionerna53.

53 World Bank, 2001c

184

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

Religionens innehåll och dess uppfattning om ett högsta väsen, om människan, historiens mål och livets mening m.m. formar vär- degrunden för enskilda och grupper av människor. Religionen är en del i ett växelspel med historiska, kulturella och etniska faktorer som skapar identitet och tillhörighet i ett samhälle. Den är som traditionsbärare en länk bakåt i tiden, men religionen tolkar också sin samtid liksom den formulerar bilder av framtiden, varför den bär på viktiga nycklar också till ett samhälles framtida utveckling.

När religioner och kulturer tydligare än tidigare bryts mot var- andra, i såväl lokala samhällen som den internationella miljön, går det att avläsa en splittring inom alla religioner. En grupp tolkar den egna läran och de egna skrifterna som något absolut och förstärks i intolerans mot det annorlunda. En annan grupp tar den egna läran och traditionen som utgångspunkt för att söka ett djupare samför- stånd med andra traditioner.

5.6Sammanfattning

Länders utveckling baseras på olika politiska, ekonomiska, ekolo- giska och sociala förhållanden. Erfarenheterna visar att enskilda länders egen politik är avgörande för hur framgångsrikt fattigdo- men kan minskas. Det finns ingen given modell som är lika för alla, utan varje land måste forma sin politik utifrån sina unika förutsätt- ningar. Det finns dock vissa grundförutsättningar som synes vara allmängiltiga för att nå en långsiktigt uthållig minskning av fattig- domen. Ett land som strävar mot att skapa ett demokratiskt sam- hälle med brett folkligt deltagande, som strävar mot att uppfylla de mänskliga rättigheterna med speciell uppmärksamhet på olika gruppers speciella situation och på framtida generationer, som för en fattigdomsbekämpande politik och tar ett nationellt ansvar för sin politik, och som har tillräcklig kapacitet att genomföra denna, har betydligt större potential att snabbt utrota fattigdomen än ett land som saknar dessa strävanden och förutsättningar.

Kommittén har funnit nedanstående utgångspunkter vara sär- skilt betydelsefulla för att åstadkomma hållbar fattigdomsbekämp- ning. De bör kunna tjäna som riktlinjer för framtida analys av för- hållanden i olika utvecklingsländer och vid utformningen av det svenska biståndet, såväl bilateralt som multilateralt.

N Effektiv utveckling kan endast bedrivas om det finns en politisk vilja i det enskilda landet att genomföra en fattigdomsbekämpande

185

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96

politik samt om landet har det fulla ansvaret för utformning av politiken och dess genomförande. Parlamentets roll behöver stär- kas liksom lagstiftningen, den institutionella kapaciteten och den offentliga förvaltningen.

N Demokratisk samhällsutveckling är en förutsättning för hållbar fattigdomsbekämpning. Demokratin måste formas utifrån varje samhälles specifika förutsättningar, och den måste baseras på en gemensam värdegrund om alla människors lika rätt och värde samt allmän och lika rösträtt.

N Framväxten av ett starkt civilt samhälle med en mångfald av organisationer och fria media bör uppmuntras.

N Bristande jämställdhet bör angripas på alla nivåer i samhäller. Diskrimineringen har också ett ekonomiskt pris och ökar fattig- domen.

N En fattigdomsbekämpande ekonomisk politik baserad på ekono- misk tillväxt, en aktiv fördelningspolitik och ändamålsenliga in- stitutioner är avgörande för ett lands möjligheter att minska fat- tigdomen.

N Ett aktivt lokalt näringsliv som verkar på inhemska marknader är avgörande för att klara ett lands nödvändiga sysselsättningsök- ning. Gynnsamma investeringsförutsättningar och en väl funge- rande arbetsmarknad behövs för att företagande och det enskilda näringslivet skall kunna utvecklas och fungera effektivt.

N Utvecklingen av informations- och kommunikationsteknologi och tillgång till telefoni- och datatjänster bör prioriteras.

N Ökad internationell handel och en öppen handelsregim kan stärka tillväxten och är en viktig finansieringskälla.

N Fattiga länder med höga och ohanterliga skuldbördor behöver snabbare och kraftfullare skuldavskrivningar.

N Landsbygds- och jordbruksutveckling är i många länder det främsta medlet för att avskaffa fattigdomen. Villkoren för jordbrukets ut- veckling behöver förbättras och jordreformer och forskning sti- muleras som bidrar till ökad lokal livsmedelsproduktion.

N Befolkningen ökar kraftigt i städerna. Fungerande städer är en motor i utvecklingen. Planeringskapaciteten för hållbart stadsbyg- gande måste därför stärkas, den kommunala demokratin fördjupas och förvaltningen effektiviseras.

N Miljöförstöring drabbar de fattigaste människorna hårdast. Fattig- dom kan också ge upphov till miljöförstöring. Miljö- och naturre- sursaspekterna måste beaktas liksom ekologisk hållbarhet vid ut- formandet av reformer och investeringar inom alla områden.

186

SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer

Snabbväxande utvecklingsländer har accentuerat behovet av miljö- vänlig och resurssnål teknik som även leder till reducerade produk- tionskostnader på lång sikt.

N Inom socialpolitiken bör förebyggande hälsovård prioriteras och allomfattande sociala försäkringssystem byggas upp. Särskilda insat- ser behövs för barn och unga liksom för funktionshindrades rättig- heter.

N Ändrade demografiska förhållanden med ett ökat antal åldringar och luckor i de produktiva åldrarna, pga. hiv/aids, påverkar starkt möjligheterna till fattigdomsminskning. Breda program behövs för att angripa hiv/aids. I synnerhet behövs åtgärder för att omhän- derta det växande antalet föräldralösa barn.

N Utbildning på alla nivåer är en avgörande förutsättning för fattig- domsbekämpning och demokratisk utveckling. Egen forsknings- kapacitet är viktig för att kunna göra analyser med lokalt förank- rade perspektiv och problemformuleringar

N Länders kulturarv bör skyddas och underhållas och mångfalden i kulturuttryck främjas. Religionen kan utgöra en kreativ kraft som håller samman samhällen i spänningen mellan modernitet och tradition.

187

6 Biståndets roll

Föregående kapitel pekade på ett antal centrala utgångspunkter för fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerna. Det konstaterades att det inte finns någon given modell men att ett antal grundförut- sättningar synes vara allmängiltiga för framgång i detta arbete. Hit hör strävan mot demokrati och främjande av de mänskliga rättig- heterna samt förekomsten av en fattigdomsbekämpande ekono- misk politik och god inhemsk institutionell kapacitet. Ländernas egen politik är avgörande för resultatet och biståndets uppgift blir att stödja enskilda länder i deras strävan att utrota fattigdomen. Biståndet får dock inte ta över regeringarnas ansvar för utformning och genomförande av politiken.

Det landdestinerade internationella biståndet ges till en hetero- gen skara utvecklingsländer1, men i första hand till länder som karaktäriseras av viss ordning och stabilitet och inte befinner sig i sönderfall eller utdragna krig. Det långsiktiga biståndet består främst av överföring av kunskap, byggande av kapacitet samt finan- siellt stöd. Därtill kommer katastrofbistånd och humanitär hjälp som ges till länder i speciellt utsatta situationer. Biståndet i dess olika former kan kanaliseras via offentliga förvaltningar (regeringar, myndigheter etc.), det civila samhället (inklusive partianknutna organisationer) eller multilaterala organisationer. I det följande dis- kuteras framförallt kunskaps- och resursöverföringar i form av samarbete mellan stater (regeringar, myndigheter) även om stöd via det civila samhället, de multilaterala organisationerna och närings- livssamverkan också berörs.

1 För en översikt över det svenska biståndet, se UD, 2001.

189

Biståndets roll

SOU 2001:96

6.1Erfarenheter i biståndsarbetet

6.1.1Biståndets effektivitet – samsyn och meningsskiljaktigheter

Under den senaste tioårsperioden har omfattande forskning ägt rum om effektiviteten i biståndets samlade resursöverföringar. Har den rika världens bistånd – i pengar räknat – på ett effektivt sätt bidragit till fattigdomsminskning i utvecklingsländerna?

Många utvecklingsländer erhåller årligen stora belopp i bistånd, men resultaten av denna resursöverföring kan förbättras väsentligt2. Enligt vissa bedömare finns generellt inga robusta positiva samband mellan biståndsflöden samt tillväxt och fattigdomsminskning eller mellan bistånd och social utveckling när man lägger samman data från samtliga länder. Det finns dock belägg för att biståndet har positiva effekter på tillväxt och också på graden av fattigdoms- minskning i länder med god makroekonomisk politik (dvs. låg in- flation, låga budgetunderskott och en öppen utrikeshandel) och relativt stor frihet vad gäller politiska rättigheter3. En central slut- sats är att biståndet endast är effektivt när den mottagande reger- ingen för en sund utvecklingspolitik. En koncentration av biståndet till fattiga länder med sådan fattigdomsbekämpande politik skulle enligt detta synsätt därmed resultera i relativt större fattigdoms- minskning4.

Andra hävdar att det är graden av fattigdom i ett land snarare än dess utvecklingspolitik som är avgörande för hur effektivt biståndet kan vara. Ju mer utbredd fattigdom, desto större nytta kan uppnås av en biståndskrona. Enligt dessa bedömare har de tröskelvärden som utvecklingspolitiken behöver uppnå för att ge positiva resultat av biståndet visat sig vara relativt låga, särskilt i fattiga länder5. En tredje ståndpunkt är att bistånd är mest effektivt om det kanaliseras till länder som utsatts för olika externa (ekonomiska) chocker för att hjälpa dessa länder att anpassa sig till de förändrade förutsätt- ningarna6.

En gemensam slutsats som kan dras av de olika bedömningarna är emellertid att biståndet fungerar allt bättre, bl.a. via lärdomar om

2Svensson, 2001; Andersson, M., 2001b.

3Svensson, 2001.

4Collier och Dollar, 2001.

5Beynon, 2001.

6Beynon, 2001; OECD-DAC, 2001a.

190

SOU 2001:96

Biståndets roll

i vilka miljöer och under vilka omständigheter biståndet kan spela en betydelsefull roll.

Olika studier visar att det inte finns något konsistent samband mellan bistånd och länders reformåtaganden. Politiken skiljer sig markant åt mellan olika låginkomstländer som erhållit omfattande bistånd. Detta pekar på att biståndet inte är den avgörande faktorn för länders politik utan att policyformuleringen framför allt beror på inhemska politiska och ekonomiska faktorer. Länder med lycko- samma reformprogram har varit motiverade att genomföra dessa av egen kraft. Det krävs dock en stor medvetenhet hos givarna att man med biståndet ger sig in i och därmed kan påverka inhemska politiska processer.

Det har funnits en tendens hos biståndsgivarna att ge samma typ av bistånd (volym- och innehållsmässigt) till olika länder, obero- ende av deras reformpolitik. Sålunda har det hänt att länder har erhållit mer bistånd, relativt sett, när reformåtagandena har varit ringa än tvärtom. Detta har även bidragit till att befästa ett bi- ståndsberoende i många låginkomstländer. Resursöverföringarna har i dessa fall överstigit ländernas absorptionsförmåga, dvs. kapacite- ten att effektivt använda biståndet. Stora biståndsflöden har en tendens att göra statsledningen relativt mer beroende av bistånds- givarna än av den egna befolkningen. När skatternas andel av stats- budgeten är låg, minskas också skattebetalarnas krav på statsled- ningens effektivitet. Forskningen visar att det finansiella biståndet kan förstärka och förbättra ett reformåtagande, men sällan generera det om inte en inhemsk vilja föreligger7.

Nyligen genomförda landstudier med medverkan av afrikanska forskare och beslutsfattare delaktiga i ländernas politikutformning visar att länder med lyckosamma reformprogram ofta har genom- gått tre distinkta faser i reformgenomförandet8. I den första fasen förde länderna en ineffektiv utvecklingspolitik med svaga resultat som följd. Det statliga biståndet var knapphändigt och bestod framför allt av tekniskt bistånd, rådgivning, policydialog och visst projektbistånd. Omfattande finansiellt bistånd har under sådana omständigheter visat sig motverka sina syften då det snarast har hjälpt länder att bibehålla rådande politik och att avstå från refor- mer. I en andra fas genomfördes omfattande reformer under en relativt kort tidsperiod av tre–fyra år. Grunden för reformerna la- des av länderna själva, ofta i form av relativt nytillträdda regeringar.

7World Bank, 1998.

8Devarajan, m.fl., 2001.

191

Biståndets roll

SOU 2001:96

Det finansiella biståndet ökade kraftigt i takt med reformernas genomförande, vilket i sin tur stärkte dessa. I den tredje fasen drev länderna en egen vald och väl fungerande utvecklingspolitik. Finan- siellt stöd var fortfarande viktigt, liksom policydialog och efterfrå- gestyrt tekniskt bistånd.

Det kan paradoxalt nog vara i just dessa situationer med god ut- vecklingspolitik och hög fattigdom som biståndet gör störst nytta vad gäller fattigdomsminskning. Tendensen har emellertid varit att biståndsgivarna har börjat dra tillbaka sitt stöd när länder befunnit sig i denna fas. Det kan möjligen bero på föreställningen att bistån- det inte längre behövs och att länderna kan klara sig på egen hand. Erfarenheterna pekar dock på att det tar lång tid innan privata flö- den och inhemsk resursmobilisering helt kan ersätta biståndet. Ut- ländska direktinvesteringar kan förväntas öka när förtroendet för landets ekonomi förbättras. Första tecknen på detta är ökade in- hemska investeringar och minskad kapitalflykt.

Utvecklingsländerna har oftast en tunn kader av administratörer på hög nivå som är i stort behov av råd för att utarbeta olika poli- cies. Erfarenheterna visar att rådgivningen måste baseras på en genuin efterfrågan för att ha uthållig verkan. En stor del av det tek- niska biståndet har emellertid byggt på givarnas utbud och intressen och därmed haft låg effekt.

Det externa stödet för olika reformprogram har ofta varit för- knippat med specifika villkor från biståndsgivarnas och långivarnas sida, s.k. konditionalitet. Utbetalning av stödet har knutits till att länderna skall uppfylla ett antal villkor, ofta av policykaraktär. Konditionalitetens roll för utveckling har ifrågasatts under senare år vad gäller förmågan att förmå länder att ändra sin politik. Erfarenheterna visat att biståndet har kunnat påverka ett lands regering att kortsiktigt genomföra reformer som man själv inte skulle förorda, men att sådana reformer ofta har återtagits när biståndet upphört. Villkorat stöd kan spela en viktig roll under uppbyggnadsfasen för att förstärka en reformsinnad regerings åtaganden. Konditionaliteten har emellertid spelat ut sin viktigaste roll när regeringarna själva driver och ansvarar för utvecklingspolitiken. I sådana skeden kan villkorsbindningen förhindra snarare än förstärka resultaten av olika reformer. Det kan uppfattas som att regeringen byggt sin politik på direktiv utifrån och inte på egen övertygelse eller på en inhemsk demokratisk process. Konditionalitet försvårar även processen att genomföra

192

SOU 2001:96

Biståndets roll

reformer som bygger på ett brett deltagande av olika grupper i samhället, t.ex. institutionsbyggande.

Gångna decenniers erfarenheter av bistånd har mejslat fram en ökad medvetenhet om vad som karaktäriserar god utvecklingspoli- tik (se Kapitel 5). Biståndet fungerar bättre i länder där regeringen för en ekonomisk politik inriktad på tillväxt, fördelning och fattig- domsreduktion, och där det finns tillräcklig institutionell kapacitet att genomföra politiken. Frågan är vad biståndet kan göra i länder som av olika skäl saknar denna inriktning av politiken eller förmå- gan att genomföra en fattigdomsbekämpande politik. Emellanåt betecknas länder med sådan bristande förmåga eller vilja för ”poor performers”. Bristerna kan bero på att den politiska viljan att prio- ritera fattigdomsminskning saknas. Länder kan ha låg inhemsk kapacitet att genomföra beslutade reformer beroende på svaga in- stitutionella, mänskliga och finansiella resurser. Svag policymiljö kan även orsakas av externa faktorer av ekonomisk art, som för- sämrade handelsvillkor och finanssektorskriser, eller av olika poli- tiska faktorer (regionala konflikter, sanktioner etc.).

Ett lands politik förändras kontinuerligt över tiden inom olika sektorer i ekonomin. Utvecklingspolitiken präglas således inte av ett statiskt tillstånd med goda eller svaga förtecken vid varje given tidpunkt. Bedömningen av länders förmåga att effektivt bedriva en fattigdomsinriktad politik (dvs. ”performance”) måste med nöd- vändighet utgå från komplexiteten i ekonomin och samhällsut- vecklingen. Den kan göras utifrån landets uttalade politiska åtagan- den, öppenheten och uppriktighet i den politiska dialogen, landets förhållande till internationella kreditgivare, demokratisk legitimitet, hur man lever upp till åtaganden i olika MR-konventioner och olika indikatorer som pekar på skicket i samhällsstyrningen. Helst bör samma bedömningsgrunder finnas tillgängliga för samtliga externa aktörer.

Kommittén anser att biståndet i första hand bör inriktas på de fattigaste länderna som för en fattigdomsbekämpande politik inom väsentliga ekonomisk-politiska och institutionella områden. Kom- mittén finner att biståndets möjligheter att påverka ett lands ut- vecklingspolitik är små, om det inte finns en beredskap hos landet att självt genomföra den politik som biståndsgivarna är beredda att stödja. Det går med andra ord inte att ”köpa utveckling”. Därtill har biståndets sammansättning i olika faser av ett lands utveckling stor betydelse för dess effektivitet. Genom att anpassa inrikt- ningen, volymen och användandet av olika biståndsinstrument till

193

Biståndets roll

SOU 2001:96

de olika faserna i ett lands utveckling kan biståndet bättre och mer systematiskt stödja ett lands utveckling. Detta gäller framförallt i de länder som inte har egen förmågan att genomföra en god ut- vecklingspolitik. Dessa länder skall inte lämnas därhän men stödjas med olika kombinationer av kunskaps- och resursöverföringar ba- serat på det enskilda landets förutsättningar inom olika sektorer. Vidare menar kommittén att biståndet inte kan ges villkorslöst. Vill- koren måste dock utformas utifrån motpartens genuina vilja och förmåga att leva upp till dem. Villkoren bör utformas så att de stödjer olika inhemska åtaganden snarare än kräver nya åtgärder utan förankring i det berörda landet.

Slutligen har frågan rests om fördelningen av biståndet mellan olika länder, givet fattigdomsnivå, skall baseras på utformningen av ländernas utvecklingspolitik eller på utfallet av förd politik. Förde- larna med en resultatorientering är att givarna överlåter åt motta- garna att forma sin egen politik och att resultatansvaret ligger hos mottagarlandets regering. Det kan dock ofta vara lättare att på kort sikt övervaka policybeslut än resultat. Det kan exempelvis ta flera år innan statistik för utvecklingen av fattigdomen i ett land finns tillgänglig, medan policyutvecklingen (t.ex. jordbrukspolitiken, skattepolitiken) kan följas på kortare sikt. Därför måste uppfölj- ningen naturligen bygga på en kombination av bedömning av mät- bara resultat och utformingen av politiken.

6.1.2Förutsättningar för partnerskap

En bilateral samarbetsrelation bör bygga på en förtroendefull rela- tion för att ett genuint partnerskap skall kunna etableras. Även om man försökt utveckla partnerskapsrelationer i biståndet under se- nare år är en stor del fortfarande präglat av en givardominerad rela- tion. Den ojämna maktrelation som präglat biståndet, där en part förfogar över resurserna, bör förändras till ett samarbete där samarbetspartens makt ökar genom att framförallt självt råda över inriktningen och utformningen av sin politik. Syftet är att åstad- komma en effektivare fattigdomsbekämpande politik och att skapa bredare och mer jämlika relationer mellan givare och mottagare på alla nivåer. Det fordras ett tydligt ansvar hos samarbetsparten och att relationen tar sin utgångspunkt i samarbetspartens egna prioriteringar. Sydperspektivet bör därmed prägla partnerskapet.

194

SOU 2001:96

Biståndets roll

Partnerskap kan ingås på olika nivåer och av olika aktörer i givar- och samarbetslandet. Ofta får ett utvecklingslands styrelseskick en överordnad betydelse vid givarnas val av samarbetspartner. För- utom problemet att gradera demokratins tillstånd i världen ställs givarlandet inför utmaningen att identifiera vilka slags aktörer eller partners som är önskvärda att samarbeta med i landet9.

OECD:s utvecklingskommitté tog 1998 fram nedanstående riktlinjer för hur partnerskap mellan stater kan förbättras och hur givarländernas procedurer inom biståndsgivningen kan förenklas och harmoniseras:

1.Samarbetsländerna bör själva formulera sina utvecklingsstrategier.

2.Mottagarna bör leda koordineringen av biståndet.

3.Givarnas och mottagarnas intressen skall redovisas öppet.

4.Givarna skall anpassa sina procedurer till de lokala procedurerna.

5.Biståndet till de minst utvecklade länderna bör avbindas från upp- handling endast i det aktuella givarlandet.

6.Givarna bör ge mindre projektstöd och mer program- och budget- stöd för att stödja ett lands utveckling.

7.Tekniskt bistånd bör utgå från lokala förutsättningar och lokal efterfrågan.

8.Uppföljning och utvärdering av biståndet bör i ökad utsträckning ske i nära samarbete mellan givare och mottagare.

9.Samstämmighet mellan givarnas olika politikområden bör efter- strävas.

10.Innovativa finansieringslösningar bör eftersträvas där biståndet kan spela en katalytisk roll för att generera och attrahera annan finansiering.

11.Givarna bör fortsätta lindra utvecklingsländernas skuldbörda.

Framsteg kan noteras inom ett antal områden. Nationella fattig- domsstrategier är numera viktiga delar av den politiska agendan i flera låginkomstländer. Sådana strategier utgör allt oftare basen för multilaterala institutioners och givarländers bistånd. Här skulle UNDP, med sin inriktning på rådgivning, kunna spela en mer framträdande roll med stöd till utvecklingsländernas framtagande av strategier för fattigdomsminskning liksom för samordning av givarnas landstrategier. Givarkoordineringen har stärkts och sköts alltmer lokalt. Biståndet till de minst utvecklade länderna kommer till stora delar att avbindas fr.o.m. år 2002. Flera givare börjar

9 Widmalm, 2001.

195

Biståndets roll

SOU 2001:96

anamma program- och sektorstöd. Initiativet att lindra skulderna för de mest skuldtyngda fattiga länderna har fördjupats, även om skuldproblematiken alltjämt är ett stort hinder för utveckling i de fattigaste länderna.

Det återstår dock mycket att göra inom ett antal områden. Det gäller inte minst harmonisering och samordning av givarnas proce- durer och anpassning till de lokala förutsättningarna. Det viktiga arbetet med att söka samstämmighet mellan olika politikområden har bara påbörjats inom OECD och hos ett fåtal givarländer. Det tekniska biståndet är fortfarande till stora delar utbudsorienterat. Uppföljning och utvärdering är dessutom fortfarande uteslutande en givarangelägenhet. Biståndet sjunker i volym medan de privata kapitalflödena till utvecklingsländer stagnerar.

6.1.3Biståndskoordinering

Många utvecklingsländer får ett omfattande bistånd men samord- ningen av biståndet är eftersatt, vilket beror på brister och ovilja såväl hos givare som hos mottagare. Givarna har inte alltid varit intresserade av att samordna biståndet och mottagarländerna har kunnat spela ut givare mot varandra i syfte att nå bättre villkor. Systemet har med andra ord inte uppmuntrat koordinering.

Mot denna bakgrund har betydande ansträngningar gjorts under 1990–talet att förbättra koordineringen. Den mest framträdande givarsamordningen har för flertalet länder varit de konsultativa gruppmöten som arrangerats av Världsbanken, UNDP:s runda- bordsmöten samt lokalt arrangerad givarsamordning. De konsulta- tiva gruppmötena hölls tidigare så gott som uteslutande i väster- ländska huvudstäder. Numera har flera möten förlagts till berörda länders huvudstäder. Därigenom kan lokala parlament, enskilda organisationer och lokala media delta i och följa mötena på nära håll. Hemlighetsstämpeln, när en liten regeringsdelegation förhandlade med givarsamfundet bakom lyckta dörrar, är på väg att försvinna. Öppenheten vinner inträde och delaktigheten stärks.

Samarbetsländernas regeringar börjar också ta ett större ansvar för biståndskoordineringen. Mest effektiv blir samordningen av biståndet när alla givare samordnas lokalt. Sådan samordning sker naturligen mest effektivt när givarnas bistånd i dess olika former kanaliseras direkt via landets budget i stället för att kringgå denna i olika former av speciella administrativa arrangemang.

196

SOU 2001:96

Biståndets roll

Den ökade samsynen i givarsamfundet beträffande biståndets inriktning har bidragit till en bättre grund för samordningen. Det gäller framför allt bedömningen av ländernas ekonomiska utveck- ling. Efter det kalla krigets slut framförs också tydligare krav på demokratisering och respekt för mänskliga rättigheter. Detta har i vissa fall bidragit till motstridiga uppfattningar mellan multilaterala institutioner och bilaterala givare om vad som bör göras i enskilda fall. Således har de internationella finansiella institutionerna i vissa lägen fortsatt att finansiera utvecklingsländer som de bilaterala gi- varna upphört att ge stöd till på grund av bristande demokrati och bristande respekt för mänskliga rättigheter. I andra fall har bilate- rala givare stött ett lands politik, vilken finansinstitutionerna inte funnit ekonomiskt hållbar.

Givarnas eget uppförande bär stor skuld till den rådande bristen på samordning. Det har visat sig att rätt policymiljö inte är tillräck- ligt för att höja effektiviteten av biståndet10. Förutom förbättrad koordinering behöver biståndsgivarnas procedurer för biståndet harmoniseras. I dagsläget tär biståndsgivarna på partnerländernas knappa resurser med sinsemellan olika krav på rapportering, bokfö- ring, budgetering, underlag, mottagande av besöksdelegationer etc. De utomstående givarna styr flödet, snarare än anpassar sig till län- dernas egna förutsättningar och planering. Antalet externa aktörer växer medan biståndets totala volym sjunker. Utvecklingsländerna måste anpassa sig till givarnas planerings– och budgetsystem. Det lokala ansvarstagandet premieras knappast av att ett land måste ta hänsyn till 30–40 givares och internationella institutioners plane- ringscyklar när man skall fastställa sin budget. Givarna däremot, har oftast en landstrategiprocess, lika för all mottagarländer, när man i stället borde anpassa sin planering och sina strategier till sam- arbetslandets budgetcykel och speciella villkor.

Moçambique är ett exempel på ett land där givarsamordningen har gått relativt långt. Det gäller framför allt inom det makroeko- nomiska området där nio givare, däribland de skandinaviska län- derna, har ett gemensamt avtal med landets regering. Därtill samar- betar Sverige nära med Norge genom samfinansierng av olika pro- jekt, gemensamma studier samt genom att komplettera varandras stöd till olika sektorer.

10 Andersson, M., 2001c.

197

Biståndets roll

SOU 2001:96

6.2Det svenska biståndet

6.2.1En historisk återblick i ett internationellt perspektiv

Den svenska biståndspolitiken har varit tämligen konsistent under de 40 år som offentligt bistånd har givits till utvecklingsländer. Fattigdomsminskning har stått i fokus för biståndet ända sedan den grundläggande budgetpropositionen 1962:10011.

1960–talet karaktäriserades av en allmän framtids- och utveck- lingsoptimism. Ekonomisk tillväxt och finansiella resurser behöv- des för att uppnå avsedd utveckling. Den svenska biståndsmyndig- heten SIDA bildades 1965 och biståndets främsta uppgift blev att bidra till att fylla utvecklingsländernas finansieringsbehov. Orsa- kerna till underutveckling stod enligt den dåtida synen främst att finna i fattigdom, ojämlika handelsrelationer och befolkningsexplo- sionen. Det övergripande fattigdomsmålet skulle i första hand nås genom investeringar i utbildning och ökad kunskap, liksom mo- dernisering och uppgradering av fysisk utrustning. Sverige föredrog att kanalisera biståndet genom multilaterala kanaler i första hand. I 1968 års budgetproposition fastställdes en tidplan för att nå 1 pro- cent av BNP i bistånd.

Under 1970–talet började den internationella utvecklingsopti- mismen gradvis tryta. Utvecklingen hade inte gått framåt enligt de linjer som hade förutspåtts. Tillväxten hade inte spridits ner i folk- lagren. Inom utvecklingstänkandet skiftades fokus från tillväxt till fördelningspolitik och utvecklingens sociala dimensioner. Den ogynnsamma utvecklingen av utvecklingsländernas handelsvillkor ledde till förslag att stabilisera råvarupriserna. Krav på en ny eko- nomisk världsordning framfördes och basbehovsstrategin domine- rade biståndsdebatten. Det svenska biståndet till landsbygdsut- veckling ökade. De lägsta inkomstgrupperna i samhället skulle uppmärksammas mer. Ökat bistånd gick också till hälso- och un- dervisningssektorerna. Sektorstöd som biståndsform blev allt van- ligare. De enskilda organisationerna gavs en ökad roll i biståndet för att lättare nå målgrupperna. Landprogrammering blev den bärande principen för det svenska biståndet.

En biståndspolitisk utredning12 ledde till att fyra delmål för biståndet etablerades: resurstillväxt, ekonomisk och social utjäm- ning, ekonomiskt och socialt oberoende samt demokratisk sam-

11Carlsson, 1998.

12SOU 1977:13.

198

SOU 2001:96

Biståndets roll

hällsutveckling. Biståndet hade nu uppnått ansenliga nivåer och frågan om biståndets effektivitet började uppmärksammas. År 1972 beslutades att en viss andel av biståndet skulle knytas till upphand- ling av svenska varor och tjänster, s.k. bindning av biståndet. Två nya institutioner (Swedfund och Bits) skapades för att hantera direkt samverkan mellan parter i Sverige och i utvecklingsländer. Sverige avskrev 1978 utvecklingsländernas alla skulder knutna till de svenska biståndskrediterna. Mot slutet av 1970–talet hade situa- tionen i många utvecklingsländer försämrats drastiskt med stora budgetunderskott och externa obalanser. Med stigande oljepriser och överskott av utlåningsvilligt kapital växte skuldbördan drama- tiskt i många länder. Marknadens roll kom att ersätta statsledd till- växt som huvudspår för utvecklingstänkandet.

Vikten av lokal kapacitet till egen forskning och kunskapspro- duktion i utvecklingsländerna var tidigt uppmärksammad i svenskt bistånd. År 1975 inrättades en särskild myndighet SAREC (Swe- dish Agency for Research Cooperation with Developing Coun- tries) för att stödja forskningssamarbete. Genom svenskt stöd till lokala universitet stärktes möjligheterna i många länder att själv- ständigt genomföra problemanalyser och att utveckla nationella strategier på viktiga samhällsområden. I många fall har också ett fruktbart samarbete utvecklats med svenska institutioner.

1980–talet präglades av ekonomiska reformer och krav på struk- turanpassning från framför allt de internationella finansiella insti- tutionerna. Därmed kom givarna också att blanda sig i ländernas politiska och ekonomiska system. Det svenska biståndet började uppmärksamma makroekonomiska frågor, som t.ex. betalningsba- lansproblem och skuldfrågor. Andra viktiga områden för svenskt bistånd var bibehållandet av sociala skyddsnät under tider av eko- nomiska anpassningsprogram liksom stöd till jordbruk samt reha- bilitering av industri och infrastruktur. Policyfrågor som prissätt- ning, institutionell uppbyggnad etc. blev allt viktigare inom respektive sektor. Landsbygdsutvecklingen framträdde som den viktigaste sektorn. Ett femte biståndsmål lanserades: miljöhänsyn. Behovet av stärkt givarkoordinering poängterades och det multilaterala samarbetet ansågs som en god grund för detta.

1990–talet kom att präglas av en begynnande global samsyn på utvecklingssamarbetet där fattigdomsminskning kom att bli det övergripande målet. Strukturanpassningsprogrammen hade ge- nomförts med stor okänslighet för de sociala effekterna. Statlig och kommunal förvaltning krymptes till gränsen av kollaps. Den de-

199

Biståndets roll

SOU 2001:96

mokratiska legitimiteten undervärderades. Under årtiondet kom också fokus att skifta från makroekonomiska förutsättningar (den s.k. Washington consensus) till mer politiska och sociala dimensio- ner av utvecklingen. Betydelsen av institutioner och kapacitetsbyg- gande åtgärder tydliggjordes. Ett bredare synsätt på fattigdom in- troducerades, och demokratins betydelse för ett lands utveckling lyftes fram. Ett rättighetsperspektiv på utvecklingen började for- mas. Hållbar utveckling kom att bli ett tydligare begrepp efter FN:s världskonferens i Rio de Janeiro 1992. Biståndsgivarna bör- jade intressera sig alltmer för samarbetsländernas policyutveckling. En omsvängning av det internationella biståndet kunde noteras. De realpolitiska förutsättningarna som hängde samman med stormak- ternas strävanden hade förändrats i grunden. Säkerhetspolitiken som tidigare till stor del styrde biståndets fördelning kom succes- sivt att ersättas av en inriktning mot utveckling. Däremot kom inte den förväntade ökningen av biståndet (”peace dividend”) att infrias utan biståndsvolymen sjönk i stället.

En sammanhållen svensk biståndsmyndighet Sida (Swedish In- ternational Development Co-operation Agency) bildades 1995 genom en sammanslagning av SIDA, BITS, SwedeCorp, SAREC och Sandö U-centrum. Ett sjätte svenskt biståndsmål antogs också samma år: jämställdhet mellan kvinnor och män. Regeringen presenterade grundläggande policyskrivelser inom områdena fattigdom, demokrati, jämställdhet och hållbar utveckling under åren 1996–9713. Därmed breddades fattigdomsbegreppet och grunden för införande av ett rättighetsperspektiv började anta sina former. Till följd av statsfinansiella problem kom biståndets volym att tillfälligt sänkas under senare delen av årtiondet till en lägsta nivå på 0,7 procent av BNI år 1999.

6.2.2Fattigdomsmålets uttolkning

Alltsedan 1962 har det övergripande målet för Sveriges bistånd varit “att höja de fattiga folkens levnadsnivå”14. Kring denna huvudinriktning har bred partipolitisk enighet rått, och fattig- domsmålet bekräftades bl.a. av 1977 års biståndspolitiska utred- ning.

13Skr. 1996/97:169, Skr 1997/:76, prop.1995/96:153 och Skr. 1996/97:2.

14prop 1962:100.

200

SOU 2001:96

Biståndets roll

Det övergripande fattigdomsmålet har senare kommit att for- muleras i form av nuvarande sex biståndspolitiska mål:

N Ekonomisk tillväxt (1978) N Social utjämning (1978)

N Ekonomisk och politisk självständighet (1978) N Demokratisk samhällsutveckling(1978)

N Framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön (1988)

N Jämställdhet mellan kvinnor och män (1996)

Utgångspunkten för målformulering har varit flerdimensionell och grundats i synen att fattigdomen måste angripas på många olika fronter med direkta såväl som indirekta och mer långsiktiga åtgär- der. Förutsättningar måste skapas som inte bara innebär höjda inkomster hos fattiga människor utan som också garanterar dem grundläggande rättigheter på det sociala området, ökade valmöjlig- heter, förbättrad miljö och säkerhet samt demokratiskt inflytande i samhällsliv och utvecklingsprocesser. I konsekvens med detta tän- kande har de sex biståndsmålen inte givits någon inbördes rang- ordning. De anses såväl separata, som i samverkan, bidra till det övergripande målet att minska fattigdomen.

Förhållandet mellan det övergripande fattigdomsmålet och de sex delmålen har emellertid präglats av oklarhet. Delmålen, som närmast skulle utgöra riktlinjer för huvudsyftet, har i debatten kommit att ägnas långt större uppmärksamhet än det grundläg- gande syftet. Betydelsen av enskilda delmål har understrukits och olika delmål har ofta kommit att ställas mot varandra, exempelvis tillväxt mot utjämning15. Under 1990–talet tenderade oklarheten mellan målen att öka i och med att fyra prioriterade områden - fat- tigdom, demokrati, jämställdhet och miljö - lyftes fram i policy- skrivelser från regeringen och i handlingsprogram från Sida och därmed i viss utsträckning kom att ersätta de sex delmålen. Hän- visningarna i regeringens instruktioner till Sida betonar inte heller alltid fattigdomsskrivelsens16 överordnade karaktär jämfört med övriga policyskrivelser. Sidas handlingsprogram för fattigdomsbe- kämpning har i praktiken samma status som handlingsprogrammen för övriga tre prioriterade områden.

15Forsse, 2001.

16Skr 1996/97:169.

201

Biståndets roll

SOU 2001:96

Olika studier under senare år konstaterar därtill att fattigdoms- målet som regel inte utgör ett strategiskt fokus i landstrategierna eller ett klart definierat huvudmål i Sidas projektdokument17. De utvärderingar som löpande gjorts innehåller sällan specifika analy- ser av fattigdomsmålet. Bristen på fattigdomsminskning som strate- giskt fokus i projektdokument och handlingsplaner påpekas även i DAC:s nyligen genomförda översyn av det svenska biståndet18.

Fattigdomsmålet synes främst ha varit vägledande i valet av sam- arbetsländer och den övergripande inriktningen av samarbetspro- grammen. Det svenska biståndet har en tydlig inriktning mot fat- tiga länder, med en majoritet av biståndet till Afrika söder om Sahara. Instruktionerna för Sidas återrapportering vad gäller fattig- domsmålet har varit fåtaliga, och kunskapen om effekterna av det svenska biståndet på fattigdomen är bl.a. därför vaga. En årlig redo- visning från Sida beträffande fattigdomsmålet har endast nyligen påbörjats. Samtidigt har kraven på återrapportering varit betydligt mer detaljerade inom andra verksamhetsområden.

6.2.3Stöd till demokratiska processer och mänskliga rättigheter

Främjandet av en demokratisk samhällsutveckling i samarbetslän- derna har varit ett av Sveriges biståndspolitiska mål i två decennier och har i dag en framskjuten plats bland de målformuleringar som betonas av såväl politiker som experter. Demokrati var 1999 det primära målet för vart femte svenskt biståndsprojekt. Nästan inga studier och analyser finns däremot av insatsernas resultat19. I en av de få studier som gjorts framhålls att svenskt demokratifrämjande arbete har präglats av många små satsningar i ett mycket stort antal mottagarländer. Även om många individer på detta sätt blir delak- tiga framstår upplägget som mindre lämpligt ur effektivitetshänse- ende20. Vikten av långsiktighet är central om bestående demokratiseringsvinster skall göras21.

Sedan 1998 arbetar Utrikesdepartementet och Sida gemensamt med metodutveckling och utbildning i syfte att höja genomslaget för demokrati och mänskliga rättigheter i svenska och i gemensamma

17Frühling, 2001.

18OECD-DAC,2000.

19Poate, m.fl., 2000

20Brodin, 2001.

21Brodin, 2001.

202

SOU 2001:96

Biståndets roll

internationella åtaganden. Under år 2000 har en samrådsgrupp be- drivit en pilotverksamhet som inneburit att demokrati, mänskliga rättigheter och barnrättsperspektiven specifikt integrerats i region- strategin för Centralamerika. Erfarenheterna hittills tyder på att en förutsättning för en lyckad integrering är att åtgärderna för att stärka barn- och rättighetsperspektiven sätts in tidigt i formule- ringsprocessen22.

På lång sikt – och för att kunna behålla ett hållbart demokratiskt system – krävs en demokratisk kultur. En demokrati kräver demo- krater. Parlament och politiska partier utgör grundvalen för syste- met. Här kan enskilda organisationer också spela en viktig roll – särskilt i konsolideringsfasen. Under 1990–talet har stora sats- ningar gjorts på valprocesser, men val är bara starten på en process. Det kan t.o.m. vara så att ett val för snabbt inpå ett krigsslut kan försvåra och förlänga processen mot en hållbar demokrati, efter- som valet legitimerar politiska grupperingar som tagit sig till mak- ten mer som ett resultat av en krigssituation än tack vare folkligt stöd för en viss politik.

Ett fungerande flerpartisystem är helt avgörande för om den en- skilda människan ska få makt och inflytande över sin egen situa- tion. De svenska partinära organisationerna förmedlar sedan ett antal år stöd för utvecklandet av flerpartisystem. Verksamheten har utvärderats med goda resultat och kommer att permanentas 2002. Sverige är också en betydande finansiär av International IDEA, Institutet för demokrati och valstöd, som verkar för förståelse och kunskap av bl.a. valprocessens betydelse.

Det är viktigt att fortsatt prioritet ges till demokratiträning och rekrytering av professionella administratörer och jurister liksom till utvecklandet av demokratisk, administrativ och politisk praxis. Träning och utbildning i demokrati och MR-frågor för polispersonal är ett annat viktigt inslag i demokratibiståndet. Stöd till rättssystem, oberoende domstolar och polis behöver dock kompletteras med utbildning av och stöd till andra aktörer inom rättsväsendet, som t.ex. en oberoende advokatkår. De militära institutionerna måste också på ett mer genomtänkt sätt inkluderas i arbetet för ett samhälles ökade demokratisering.

Det svenska utvecklingssamarbetet har sedan lång tid tillbaka lagt stor vikt vid främjandet av mänskliga rättigheter. Om beto- ningen tidigare låg på medborgerliga och politiska rättigheter, inte

22 Sida, 2000

203

Biståndets roll

SOU 2001:96

minst i samband med stöd till demokratiseringsprocesser i olika länder, har under senare tid också de ekonomiska, sociala och kultu- rella rättigheterna fått ökad uppmärksamhet. Det behövs en djupare förståelse för det internationella normsystemet och dess mekanis- mer för att kunna utnyttja potentialen i dessa och mer effektivt bygga på det arbete som görs inom ramen för FN, ILO och de regionala institutionerna. Sida har ägnat stor uppmärksamhet åt kvinnors, barns och funktionshindrades rättigheter, men ökad uppmärksamhet skulle också behöva riktas på mänskliga rättigheter i anknytning till arbetsrätten.

Förutom stöd till utveckling och främjande av det internationella normsystemet som sådant och dess uppföljning har också mänsk- liga rättigheters roll som allmänt vägledande instrument för ut- vecklingssamarbetet tydliggjorts. Här gäller att fortsätta på den inslagna vägen och operationalisera de olika rättigheterna liksom visa på hur de grundläggande principerna t.ex. om universalitet, icke- diskriminering, deltagande, helhetssyn och genomförandeansvar kan genomsyra genomförande, uppföljning och utvärdering av in- satser. En utbildning i dessa frågor har påbörjats inom Sida, men ambitionen att utbilda två nyckelpersoner på varje enhet med avse- ende på demokrati och mänskliga rättigheter har ännu inte upp- nåtts23.

6.2.4Stöd till ekonomiska reformer och skuldlättnader

Sverige har sedan 1986 beviljat drygt 5,8 miljarder kronor i stöd till olika utvecklingsländer för ekonomiska reformer och skuldlättna- der. För närvarande uppgår stödet till cirka en halv miljard kronor per år. Stödet skall främja fattigdomsbekämpning i länder med god reformpolitik. Det har tidigare företrädesvis lämnats som betal- ningsbalansstöd, men utgörs i dag till lika delar av budgetstöd till ekonomiska reformer och stöd till skuldlättnader. Budgetstödet har introducerats under senare år och ersatt betalningsbalansstödet i takt med att flera utvecklingsländer har liberaliserat sin valutapo- litik. Då allt fler länder beräknas uppnå en hanterbar skuldnivå (se Kapitel 5) genom HIPC-initiativets försorg övergår stödet gradvis från skuldlättnader till budgetstöd. De största stödmottagarna har varit Moçambique, Tanzania och Uganda. Dessa tre länder har mottagit cirka hälften av alla utbetalningar.

23 Sida, 2000

204

SOU 2001:96

Biståndets roll

Enligt regeringens riktlinjer för stödformen är målet att stödja fattiga länder som genomför ekonomiska reformprogram vilka befrämjar ekonomisk tillväxt, bekämpar fattigdom och ger hållbar utveckling. Stödet skall vara en drivkraft för fortsatta reformer och anpassas till specifika behov och förutsättningar i enskilda länder. Det svenska stödet skall även bidra till att återge skuldtyngda fat- tiga länder en hanterbar skuldnivå.

Stödet lämnas till låginkomstländer som är berättigade till lån på IDA-villkor hos Världsbanken (räntefria lån med långa återbetal- ningstider) och som genomför ekonomiska reformprogram i samarbete med Internationella valutafonden, Världsbanken och det övriga givarsamfundet. Stödet skall lämnas på grundval av de resultat som berörda länder uppnått i relation till de planer och mål som överenskommits i ländernas strategier för fattigdomsminskning eller liknande policydokument.

En förutsättning för att budgetstöd skall bli aktuellt är att landet har en öppen och transparent budget och budgetprocess. Det krävs också att landet respekterar de mänskliga rättigheterna och främjar ett demokratiskt styrelseskick. Förekomsten av god samhällstyr- ning i form av en effektiv och öppen offentlig förvaltning är också central i bedömningen om ett land kan komma ifråga för stöd.

I uppföljningen och beredningen av insatser analyseras budget- processen och utfallet av budgeten i samarbetslandet. Analysen av hur samarbetsländerna uppfyller de grundläggande kriterierna om demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällstyrning skall också ske i processperspektiv. Regeringskansliet gör en årlig be- dömning av de länder som Sida föreslår skall erhålla budgetstöd. Det saknas dock fastlagda manualer och riktlinjer för hur analys, uppföljning och beredning skall ske. Resultatuppföljningen borde kunna stärkas då det idag inte förekommer någon systematisk be- dömning av hur länderna lever upp till förutsättningarna för detta stöd.

För att stödet till ekonomiska reformer och skuldlättnader ska få så stor effekt som möjligt anses det viktigt att det inte blir en isole- rad insats utan att det ingår som en del av en bredare internationell insats. Den svenska insatsens storlek anpassas till övriga givares bidrag i syfte att åstadkomma en rimlig fördelning av finansiering- såtagandena. Stödet kanaliseras dels direkt till landets reger- ing/centralbank, dels via multilaterala institutioner. Strävan är att uppnå en ökad samordning med andra bilaterala givare.

205

Biståndets roll

SOU 2001:96

Stödet till ekonomiska reformer och skuldlättnader håller på att ändra karaktär – från tillfälliga ettåriga stöd vid vissa situationer (skuldproblem, betalningsbalansproblem) till en mer permanent och långsiktig stödform. Fleråriga stöd avtalades för första gången under 2001 med tre länder (Bolivia, Moçambique och Tanzania). Stödet beviljas av regeringen, och ges utöver det landdestinerade stödet som hanteras av Sida. Sida bereder underlaget för beslut om budgetstöd och verkställer besluten.

6.2.5Integration av tvärgående teman i biståndet: jämställdhet m.m.

Det finns en medveten strävan att låta vissa övergripande teman genomsyra hela det svenska biståndet i syfte att påverka fattigdo- mens olika dimensioner i ett och samma projekt eller program. Syftet är också att motverka en uppdelning av biståndet i olika sektorer utan gemensamt förhållningssätt. Bland tvärgående eller övergripande teman som varit föremål för sådan integration (main- streaming) kan nämnas: demokrati, mänskliga rättigheter, jäm- ställdhet, barn, människor med funktionshinder, miljö och kon- fliktförebyggande åtgärder.

Erfarenheterna av att integrera vissa ämnesområden i det samlade biståndsarbetet är emellertid skiftande. Ett flertal svenska ambassa- der som hanterar svenskt bistånd menar att en integration som går längre än det direkta syftet eller målgruppen för ett enskilt projekt inte fungerat särskilt väl i praktiken. Integrationssträvandena har mer utgjort en intern målsättning för biståndsorganen än påverkat verkligheten på fältet. Mottagarländernas förvaltningar är för sek- toriserade och kapaciteten är för dålig för att detta ska fungera väl. Ett grundläggande problem är tendensen att hänsyn skall tas till allt fler aspekter i varje projekt eller program. Det finns dock en gräns för hur mycket som kan prioriteras inom en och samma insats. För att undvika att integrationen bara stannar vid kosmetiska förplik- telser krävs en gedigen sakkunskap inom alla de olika ämnesområ- den som skall tas i beaktande. Det visar sig dock inte vara realistiskt att Sidas ordinarie handläggare skall besitta den specialkunskap som krävs inom alla olika områden, speciellt inte med tanke på frågor- nas komplexitet. Vad som behövs är duktiga koordinatörer som kan koncentrera sig på att leta upp, samla in och samordna den kunskap som olika specialister besitter. Samtidigt som koordine-

206

SOU 2001:96

Biståndets roll

ringen behöver professionaliseras, behöver också respekten behål- las för komplexiteten och behovet av specialkunskap i de enskilda frågorna.

Miljö är ett område där integrationen påbörjades tidigt och kommit förhållandevis långt. För 20 år sedan var miljövård en egen sektor i biståndet. I dag finns det både policies för och en medve- tenhet om att miljöhänsyn skall beaktas i biståndsfinansierade in- satser inom alla sektorer.

Jämställdhet mellan kvinnor och män hör också till de första områden där försök till integrering har gjorts. Sverige var tidigt ute med att betona jämställdhet mellan kvinnor och män som ett vik- tigt mål för samhällsutvecklingen i alla länder och att jämställdhet är av avgörande betydelse för ett samhälles sociala, ekonomiska och politiska utveckling. Redan till FN:s världskvinnokonferens i Nai- robi 1985 utvecklades ett svenskt program för stöd till dessa frågor genom dåvarande SIDA:s kvinnoråd för internationellt bistånd.

Integration av jämställdhetsaspekten i biståndet infördes som en reaktion på att separata riktade insatser endast för kvinnor inte visat sig ha den snabba effekt på utvecklingen som man hoppats. Integrationen var avsedd som en metod att lyfta jämställdhetsfrå- gan så att den skulle behandlas tillsammans med policyfrågor som fattigdomsmålet och ekonomiska reformer - inte som en separat ämnesfråga.

När ämnesintegration används som metod, och ersätter centrala enheter och funktioner inom området, riskerar sakkunskapen om jämställdhetsfrågor som finns inom organisationen att försvinna. Kompetensutvecklingen halkar efter, och det interna ekonomiska stödet i form av budgetmedel för det speciella området minskar. För att integrationen skall fungera effektivt bör den således kom- bineras med en kärna av sakkunniga som kan bistå med kunskap och stöd samt utveckla tänkandet inom området.24

I många biståndsorganisationer som arbetade med internationellt utvecklingssamarbete försvann ”kvinnoenheterna” när integratio- nen skulle genomföras, men de ersattes inte av något annat i stället. Några få organisationer, bland dem UNCHS (Habitat), har emel- lertid fortsatt framgångsrikt med specifika kvinnoprojekt samtidigt som integrering av ämnesområdet har genomförts. Andra organi- sationer har behållit en mindre central funktion och kombinerat denna med decentraliserat ansvar till regionavdelningar eller mot-

24 Hindman Persson, 2001b.

207

Biståndets roll

SOU 2001:96

svarande. Man bör i svenskt bistånd pröva om inte integrationen ska kompletteras med riktade insatser, inte riktade enbart till kvin- nor, vars övergripande mål och huvudsakliga syfte är att förändra relationerna mellan kvinnor och män i mer jämställd riktning.

Behoven hos människor med funktionshinder skall också integreras i biståndet. I praktiken sker detta dock endast i ett fåtal fall, enligt SHIA25. Funktionshindrade människor har sällan eget inflytande över projekten, och bristen på konkreta integrerade strategier får till följd att en stor del av befolkningen lämnas utan- för utvecklingen. För närvarande är det ofta upp till biståndsgivarna att bestämma i vilken utsträckning biståndsinsatser skall riktas till funktionshindrade. Mottagarländernas regeringar sanktionerar gärna insatser men tar i dagsläget få egna initiativ. Det krävs därför en större medvetenhet hos biståndsgivarna om det speciella behov av insatser för funktionshindrade som föreligger, men också en tydligare vilja till en dialog med mottagarländerna om vikten och värdet av detta. I grunden handlar det om alla människors lika värde och rättigheter. Sidas policy för detta arbete ”Utvecklings- samarbete för barn och vuxna med funktionshinder” kommer att uppdateras under år 2002.

Under senare tid har utvecklingens och fattigdomens effekter på barn och ungdomar synliggjorts liksom deras roll i att bekämpa fattigdomen. Ett perspektiv som utgår från barnets bästa skall till- föras på alla arbetsområden inte bara vad gäller nutrition, hälsovård och skola utan också på områden som t.ex. sysselsättning och mi- gration. Idag finns policyverktygen för ett sådant integrerat barn- perspektiv men det har ännu inte genomförts i praktiken.

6.3Trender i det internationella biståndet

6.3.1Nya trender inom den svenska biståndet

Utifrån det bredare fattigdomsbegreppet avser det svenska biståndet att lyfta fram såväl de ekonomiska som de sociala, ekologiska och politiska dimensionerna av utvecklingen. Demokrati och mänskliga rättigheter är genomgående teman som skall genomsyra allt bi- stånd. Mer operativt sker en övergång från projekt- till program- stöd samt decentralisering till fältorganisationen och en ökad sam-

25 SHIA = Svenska handikapporganisationernas internationella biståndsförening.

208

SOU 2001:96

Biståndets roll

ordning med andra givare. Samarbetet skall präglas av ett nära part- nerskap med samarbetsländerna.

Samarbetet övergår alltmer från enskilda projekt till processinriktat stöd till hela sektorer liksom till institutioner som är väsentliga för ett lands utveckling. Flera biståndsorganisationer arbetar för att utveckla olika former av programstöd, framför allt sektorstöd och budgetstöd, vilket på sikt kan leda till minskade krav på administ- rativa resurser. Sida kan i vissa fall välja att vara ”silent partner”, dvs. att man delfinansierar en verksamhet men överlåter huvudan- svaret till någon annan finansiär. Övergången till programstöd medför att analysen behöver breddas och kraven på omvärldsanalys skärpas. Fokus på övergripande frågor behöver förstärkas utan att kunskapen om den enskilda människans situation för den skull förloras.

Krav kommer också att ställas på att Sverige anpassar regler, ru- tiner och arbetssätt till nya former för samverkan. Sverige medver- kar i en informell samrådsgrupp för sektorprogramstöd med flera nationer, liksom i arbetsgrupper inom SPA (Världsbankens pro- gram för partnerskap med Afrika, Strategic Partnership with Africa) och DAC för vidareutveckling av programstödet och harmonisering av biståndets procedurer.

En ökad betoning på partnerskap och nationellt ansvarstagande har bidragit till en starkare fältorientering av biståndsverksamheten. Sverige bedrev under åren 1999 och 2000 en försöksverksamhet med utökad delegering av biståndshanteringen till ambassaderna i Dar es Salaam, Hanoi och Managua. Ambassaderna har haft fullt ansvar för att bereda och fatta beslut om biståndsinsatser. Avsikten är nu att permanenta denna delegering och ge samma utökade be- fogenheter till ambassaderna i övriga länder som Sverige avser att bedriva ett långsiktigt utvecklingssamarbete med.

Det bilaterala biståndet består av det landdestinerade biståndet och ett antal tvärfrågor indelade i nio olika verksamhetsgrenar som är fördelade på regioner och länder. Det främsta styrinstrumentet för det svenska biståndet är regeringens regleringsbrev. För det di- rekt landinriktade arbetet spelar landstrategierna en avgörande roll. Syftet med landstrategiarbetet är att skapa ett bistånd som priorite- ras av samarbetslandet och som stämmer överens med de svenska målen. Samarbetsländernas engagemang, intresse och ansvar är av- görande för hur biståndet kommer att lyckas. Ländernas svaga pla- nerings- och ledningskapacitet är ett stort problem i samman- hanget. Det framstår som önskvärt att knyta kunskapen hos

209

Biståndets roll

SOU 2001:96

svenska aktörer som enskilda organisationer, forskare och närings- liv närmare till processen att ta fram landstrategierna. Ökat samar- bete med andra länder och organisationer borde också eftersträvas, inte minst genom utarbetandet av landstrategierna.

DAC konstaterade i sin senaste översyn av den svenska bi- ståndspolitiken år 200026 att Sverige har en fortsatt ledarställning bland biståndsgivarna. Biståndet är volymmässigt på väg upp, och DAC berömde det svenska åtagandet att bibehålla en hög biståndsvolym även under tider av inhemska ekonomiska problem.

Sverige fick också goda omdömen för de senaste årens utveck- ling av policies inom utvecklingssamarbetet. Utvecklingen av pro- grambistånd ligger väl till i internationell jämförelse. Flera åtgärder har vidtagits för att effektivisera biståndet till enskilda länder, bl.a. delegeringen av beslut i biståndsärenden till de svenska ambassa- derna. Det svenska biståndets inriktning mot fattigdomsbekämp- ning och fattiga länder lyftes också fram i rapporten, liksom bredd- ningen av fattigdomsbegreppet.

DAC ansåg emellertid att det svenska biståndet skulle kunna tydliggöras vad gäller inriktningen och omfattningen av biståndet till enskilda länder, vars antal också borde ses över. Fattigdomsmå- let skulle behöva stärkas och dess relation till de sex biståndspoli- tiska målen klargöras. Större uppmärksamhet borde ges åt de inter- nationella utvecklingsmålen. Dessutom uppmanades Sverige att ytterligare stärka resultatuppföljningen av biståndet. En ökad sam- stämmighet mellan olika politikområden, som handel och utveck- ling, borde prägla de framtida relationerna med utvecklingsländer i ökad utsträckning.

Kommittén tog aktiv del i denna översyn genom konsultationer med examinatorerna (Storbritannien och USA) såväl under som efter landexaminationen.

6.3.2Andra länders biståndspolitik

De finansiella flödena till utvecklingsländerna har drastiskt ändrat omfattning och karaktär under 1990–talet. De offentliga bistånds- flödena (ODA – Official Development Assistance) har minskat markant, medan den privata finansieringen har ökat i betydelse. Inom biståndet har G7-länderna27 minskat sitt bistånd kraftigt, me-

26OECD-DAC, 2000.

27USA, Canada, Japan, Frankrike, Storbritannien, Tyskland och Italien.

210

SOU 2001:96

Biståndets roll

dan mindre DAC-medlemmar på sistone redovisat ökade bi- ståndsanslag. Den förväntade ökningen i biståndsflödena som för- utspåddes efter kalla krigets slut har inte infriats.

I början av 1990–talet svarade offentligt bistånd och kommersiell finansiering för lika stora andelar av det totala flödet av finansiella resurser till u-länderna. I mitten på 1990–talet hade dock de privata flödena vuxit kraftigt och uppgick då till fem gånger det offentliga biståndet i omfattning. Noteras bör att endast ett fåtal utveck- lingsländer kommit i åtnjutande av dessa flöden. De stora flertalet låginkomstländer uppfattas alltjämt som alltför riskabla att inve- stera i. Efter en nedgång i samband med finanssektorkrisen i Syd- ostasien och annorstädes under 1990–talets senare hälft, är de pri- vata flödena nu tre gånger större än de offentliga.

Vad gäller DAC-medlemmarna har biståndet minskat från 57,4 miljarder US-dollar 1991 till 53,1 miljarder US-dollar år 2000 (i lö- pande priser). En viss ökning kunde noteras under 1998 och 1999. Uppgången var dock främst förknippad med finanssektorkrisen i Sydostasien. Biståndsvolymen motsvarade 0,22 procent av DAC- ländernas samlade BNI (bruttonationalinkomst) år 2000, vilket blev en återgång till den lägsta noteringen någonsin, vilken uppmättes första gången 1997.

Minskningen berodde framför allt på G7-ländernas minskade bistånd. G7-länderna svarar för knappt tre fjärdedelar av biståndet. Japan, USA, Tyskland och Storbritannien (i nämnd ordning) bidrog med 60 procent av det totala biståndet under 2000.

Generellt sett har de kraftigaste minskningarna skett hos de största biståndsgivarna. Det amerikanska stödet har halverats sedan börjat av 1990–talet, och såväl Frankrikes som Tysklands bistånd har sjunkit med cirka 40 procent. Endast Japan har behållit sin biståndsandel intakt, åtminstone fram till år 2000, då Japan mins- kade sitt bistånd med 2,3 miljarder US-dollar efter extra stora bidrag under 1999 till den asiatiska utvecklingsbanken i samband med finanskrisen i Sydostasien. Japan är dock fortfarande den störste bilaterala givaren med ett bistånd på 13,1 miljarder US-dol- lar, men man har annonserat kommande kraftiga nedskärningar i biståndet.

Det finns även positiva tecken i biståndsflödet. Av de 22 medlemsländerna i DAC ökade 15 sitt bistånd under år 2000. Sammantaget ökade DAC:s icke G7-medlemmar sitt bistånd med 8,3 procent det året och svarade därmed för 26 procent av det totala biståndet.

211

Biståndets roll

SOU 2001:96

Flera länder har annonserat fortsatta ökningar. Luxemburg upp- nådde år 2000 för första gången FN-målet om ett bistånd på 0,7 procent av BNI. Även Irland har åtagit sig att öka biståndet till denna nivå till år 2007. Storbritannien har för avsikt att öka sitt bistånd till 0,33 procent av BNI till år 2003/04, och därefter fortsätta mot 0,7-procentmålet. Belgien, Sverige och Kanada har också annonserat ökningar, samtidigt som Danmark och Nederländerna behållit sina nivåer på 1,0 respektive 0,8 procent av BNI. De länder som uppnått 0,7-procentmålet, dvs. Danmark, Luxemburg, Nederländerna, Norge och Sverige, svarar för 15 procent av det totala biståndet.

Det stora flertalet länder har numera fattigdomsminskning som det övergripande målet för biståndet. De flesta länder utgår alltjämt från en snäv definition av fattigdom i sin analys, i regel inriktad på inkomst per capita. Allt fler börjar dock ta sin utgångspunkt i det bredare fattigdomsbegreppet som inkluderar människors bristande möjligheter, makt och säkerhet. Vissa länder, t.ex. Tyskland och Belgien, har en minskning av det absoluta antalet fattiga som det primära målet, medan andra, t.ex. Schweiz och Frankrike, utgår från att minska den relativa andelen fattiga. De flesta länder tilläm- par dock en blandning av de båda beräkningssätten. Alla givare har anslutit sig till de internationella utvecklingsmålen, och Storbritan- nien har angett dessas uppfyllande som sitt prioriterade mål för bi- ståndet. Vissa länder har också börjat tillämpa en rättighetsbaserad syn på utveckling.

Ett antal länder har på sistone genomfört översyner av sin bi- ståndspolitik. Danmark, Frankrike, Tyskland, Italien och Storbri- tannien gjorde det under år 2000, och Irland, Nya Zeeland samt Sverige gör det år 2001–2002. Storbritannien28, Tyskland, Sverige och Nederländerna (som gjorde en översyn 1995) har tagit den tilltagande globaliseringen som utgångspunkt för översynerna.

Frågan om samstämmighet mellan politikområden (koherens) börjar tilldra sig större intresse. Få länder har dock utarbetat någon klar strategi för hur koherensen mellan olika politikområden skall säkerställas. OECD-DAC, Nederländerna och Storbritannien, och i viss mån även Finland och Belgien har hittills ägnat frågan viss uppmärksamhet.

Genomgående tendenser inom den bilaterala biståndsgivningen är en övergång från projekt- till programstöd, en koncentration på

28 DfID, 2000

212

SOU 2001:96

Biståndets roll

färre samarbetsländer, en betoning på ökad effektivitet, en förbätt- rad samordning av biståndet och en harmonisering av procedurer.

Övergången till programstöd kommer att kräva mer sofistikerade redovisningar för att påvisa resultaten av biståndet. En budgetre- form har t.ex. inte samma bildmässighet som hälsocentraler på landsbygden. Bristen på konkret redovisning och uppföljning av den egna insatsen har angetts vara en huvudorsak till att exempelvis USA inte engagerar sig i sektorprogramstöd.

Tendensen att fokusera på färre samarbetsländer hänger framför allt samman med frågan om ökad effektivitet och övergången till programstöd. Programstöd kräver nämligen mycket god kännedom om landets förutsättningar och olika aktörers verksamhet. Belgien, Danmark, Grekland, Nederländerna, Tyskland och Spanien har nyligen reviderat antalet huvudsamarbetsländer. Dessutom har man minskat antalet länder med vilka man samarbetar med inom vissa teman, t.ex. demokrati och miljö.

6.3.3De multilaterala organisationerna

Ökad samsyn och ökat samarbete präglar förhållandet mellan de olika multilaterala aktörerna. Fortfarande råder dock brister i an- svarsförhållanden och uppdelning av sakfrågor mellan organisatio- nerna. Olika inriktning av verksamheten och oklarhet i ansvarsför- delning mellan organisationerna, liksom det faktum att man har olika huvudmän i medlemsländerna, är de främsta orsakerna till detta.

Strävan mot en ökad samordning och harmonisering av procedu- rer förekommer bland de multilaterala organisationerna likväl som bland de bilaterala givarna. En särskild samordningsgrupp har där- för bildats för ändamålet bland de multilaterala institutionerna.

FN, OECD, Världsbanken och Internationella valutafonden (IMF) har kommit överens om gemensamma operativa målsätt- ningar för utvecklingen, de s.k. millenieutvecklingsmålen (se av- snitt 2.3.4). Där har fattigdomsminskning erkänts som det övergri- pande målet för utvecklingen.

En gemensam strävan är att i ökad utsträckning utgå från de enskilda ländernas planering och strategier i utformningen av det egna stödet. Världsbanken lanserade 1999 Comprehensive Deve- lopment Framework, vilket är ett ramverk för att säkerställa bär- kraftig utveckling hos mottagarländerna. Denna utveckling skall

213

Biståndets roll

SOU 2001:96

åstadkommas genom ett nära partnerskap mellan givare och motta- gare och bygga på mottagarnas ansvar för sin egen utveckling samt ett holistiskt resultatinriktat synsätt.

FN:s ekonomiska och sociala arbete håller på att stärkas genom pågående reformer för att effektivisera verksamheten med förbätt- rad samordning och arbetsfördelning mellan de olika FN-organen. Gemensamma landanalyser och förhållningssätt, s.k. Country Common Assessments (CCA) och United Nations Development Assistance Framework (UNDAF), håller på att introduceras för be- rörda organisationer. Genom gemensamma analyser skall ökad samstämmighet mellan olika insatser uppnås.

De internationella finansiella institutionerna har starkt bidragit till uppkomsten av dagens skuldsituation bland många låginkomst- länder genom att ha uppmuntrat deras upplåning för utvecklings- ändamål. Man beviljade själva under 1970- och 80–talen omfattande lån för infrastrukturinvesteringar och ekonomiska reformprogram. Under 1990–talet skedde en omsvängning vad gäller inriktningen av långivningen såtillvida att en ökande andel av långivningen be- viljades för investeringar inom de sociala sektorerna och för upp- byggande av institutionell kapacitet. Den traditionella långivningen för infrastruktur har minskat i takt med tilltagande privatiseringar av offentliga verksamheter inom el- och teleområdena etc. De glo- bala institutionernas rådgivningsverksamhet har kommit att bli mer framträdande. Världsbanken och Internationella valutafonden baserar numera sin långivning och sina landstrategier för de fattigaste länderna på ländernas egna strategier för fattigdoms- minskning (PRSP – Poverty Reduction Strategy Papers). Strategi- erna skall bygga på nationellt ansvarstagande och deltagande av lo- kala aktörer i det civila samhället, den privata sektorn etc. FN- organisationerna tar på motsvarande sätt fram gemensamma strategier (UNDAF) för arbetet i enskilda länder.

En fråga i sammanhanget är om Världsbanken skall kunna ge gåvomedel i stället för lån med förmånliga villkor till de fattigaste länderna, och om medel från lånefaciliteten IDA skall kunna an- vändas för finansiering av globala offentliga nyttigheter. Hitintills har endast FN svarat för gåvofinansiering, med gradvis väsentligt mindre resurser och kapacitet. Kommittén ser fördelar med att låta rådande ansvarsfördelning mellan institutionerna gälla även fram- gent. FN bör dock tilldelas mer resurser för att denna situation skall kunna bestå.

214

SOU 2001:96

Biståndets roll

Strävan mot ett närmare samarbete med de enskilda låntagarlän- derna har också bidragit till en ökad decentralisering och delegering av beslutanderätt till Världsbankens landkontor, där landcheferna ofta numera är placerade.

De fattigaste länderna ägnas särskild uppmärksamhet genom FN:s återkommande världskonferenser om de minst utvecklade länderna. Vid den senaste konferensen29, som inföll under Sveriges ordförandeskap i EU våren 2001, togs beslut om ökat stöd genom bl.a. vidgat marknadstillträde, höjt bistånd och ökade stödinsatser för hivsmittade och aidssjuka. Konferensen präglades också av en tilltagande samsyn där bistånd, handel, investeringar och skuldav- skrivningar sågs som lika viktiga beståndsdelar i utvecklingsarbetet.

Enighet råder om att hållbar utveckling är en grundläggande mål- sättning för utvecklingen. Detta slogs fast vid FN:s konferens om miljö och utveckling 1992, och det bekräftades också i FN:s mille- niedeklaration år 2000. Den avgörande utmaningen blir att åstad- komma en integration av ekonomiska, sociala och miljömässiga målsättningar. Styrningen av arbetet med de globala miljökonven- tionerna måste stärkas, och utvecklingsländerna behöver stöd för att genomföra konventionerna.

Samarbetet mellan olika internationella aktörer har fördjupats inom områden som hiv/aids och konflikthantering. FN:s general- sekreterare har tagit initiativ till en global hälsofond som skall ge stöd inte bara för insatser mot hiv/aids utan även mot malaria och tuberkulos. UNAIDS är en central aktör i arbetet med att följa upp generalförsamlingen mål om hiv/aids från juni 2001. Ett annat initi- ativ är GAVI.

FN har en central roll i att förebygga och hantera väpnade kon- flikter. FN har, liksom EU, utvecklat en sammanhållen och hand- lingsinriktad politik för konfliktförebyggande insatser. EU-pro- grammet för konfliktförebyggande poängterar också samarbetet med FN som en hörnpelare för effektiva insatser.

Deklarationen från WTO:s ministerkonferens i Doha i novem- ber 2001 öppnar möjligheter för en mer utvecklingsorienterad WTO-runda. Utvecklingsländernas behov och intressen ges en framskjuten plats i förhandlingsupplägget inom samtliga politik- områden. Tekniskt bistånd och kapacitetshöjande åtgärder anges som nyckelelement för att förverkliga handelssystemets utvecklings- dimension. WTO:s sekretariat ges också särskilt i uppdrag att

29 FN:s tredje konferens om de minst utvecklade länderna i maj 2001.

215

Biståndets roll

SOU 2001:96

stödja länderna i deras ansträngningar att integrera handelsaspekten i sina nationella utvecklingsplaner och strategier för fattigdomsbe- kämpning. Med tanke på de svårigheter som finns att höja WTO:s reguljära budget måste betydande delar av det nödvändiga biståndet kanaliseras på andra vägar, inklusive genom det bilaterala samarbe- tet.

För att kunna delta fullt ut i de multilaterala handelsförhandling- arna behöver utvecklingsländernas resurser stärkas för analys, poli- cyformulering, förhandlingsarbete och sedermera implementering av ingångna avtal. Förutom överföring av kunskaper kan t.ex. åt- gärder som bidrar till att möjliggöra mötesplatser utvecklingsländer emellan vara betydelsefulla.

Men utvecklingsländerna behöver inte bara stöd i förhandlings- arbetet i WTO. Mer avgörande för de fattigaste länderna än bris- tande marknadstillträde på höginkomstländernas marknader är svag utbudskapacitet. För att utvecklingsländerna ska kunna dra fördel av världshandeln måste det multilaterala, såväl som det bilaterala, biståndet i ökad utsträckning stödja utvecklingsländernas förmåga att producera, förädla och marknadsföra olika produkter. Här är näringslivsutveckling, institutionsuppbyggnad och infrastruktur avgörande. Kapacitet behöver byggas upp för effektivare handels- procedurer och ökade kunskaper kring regler och standarder på de rika ländernas marknader.

Samarbetet multilateralt kring handelsfrågorna har ökat under senare tid. Världsbanken lägger idag stor tonvikt vid handelns roll. Man har också tillsammans med WTO, UNCTAD, UNDP, ITC och IMF formerat en samordningsfunktion för det handelsrelate- rade biståndet till de minst utvecklade länderna (Integrated Fra- mework).

Ett konsekvent tillämpat sydperspektiv skulle innebära att de fattigaste utvecklingsländerna borde stödjas, exempelvis i deras krav på att EU avvecklar sina exportsubvensioner och tulleskaleringar.

216

SOU 2001:96

Biståndets roll

6.3.4Europeiska unionens bistånd

Europeiska unionen30 är världens största finansiär av utvecklingssamarbete. Sammantaget svarade EG (Europeiska ge- menskapen) och EU:s medlemsländer för drygt 30 miljarder US- dollar i bistånd under år 2000, vilket motsvarade 57 procent av det samlade biståndsflödet. Bistånd via kommissionen uppgick till 4,9 miljarder US-dollar och EG var därmed den fjärde störste bistånds- givaren efter Japan, USA och Tyskland.

Cirka två tredjedelar av EG-biståndet finansieras via EG:s regul- jära budget. Denna fastställs av Europaparlamentet efter samråd med ministerrådet, och rör framför allt stöd till Asien, Latiname- rika och Medelhavsområdet. Övrigt stöd finansieras direkt av medlemsstaterna via den Europeiska utvecklingsfonden (European Development Fund - EDF) för samarbete med länder i Afrika, Västindien och Stilla Havet, de s.k. AVS-länderna, samt för för- månliga lån från Europeiska investeringsbanken. EU och AVS-län- derna ingick i juni 2000 ett nytt 20–årigt partnerskapsavtal, det s.k. Cotonou-avtalet.

Under år 2001 var Sveriges andel av EG:s budgetfinansierade utvecklingssamarbete cirka 732 miljoner kronor. Därtill kommer åtagande om bidrag till Europiska utvecklingsfonden på cirka 377 miljoner euro över en flerårsperiod (2,73 procent av EDF).

EG:s utvecklingssamarbete har länge präglats av låg effektivitet. Sverige och många medlemsländer har påtalat behovet av reformer och organisationsförändringar. Ett reformarbete har också påbör- jats med inriktning på att ge ökade resurser och befogenheter till EU-delegationerna i samarbetsländerna, stärka samarbetet mellan EG och medlemsländerna, införa en ny budgetförordning, omför- handla förordningen om stödet till Asien och Latinamerika samt framställa en årlig rapport om det samlade biståndet m.m. I februari 2001 inrättades dessutom en särskild institution för ett samman- hållet EG-bistånd – EuropeAid Co-operation Office.

30 Den Europeiska Gemenskapen (EG) är namnet på det traditionella gemenskapsarbetet som inkluderar den Euroepiska Ekonomiska Gemenskapen, Kol- och Stålunionen och Euratom. Detta utgör nu den Europeiska Unionens första pelare. Det är här man återfinner den egentliga gemenskapsrätten, rättsakter och domstolens roll. I allmänt språkbruk används termen EU alltmer. Den Europeiska Unionen omfattar EG samt de 15 medlemsländerna.

217

Biståndets roll

SOU 2001:96

Under år 2000 antogs en ny utvecklingspolitik för EG genom en gemensam förklaring av rådet och kommissionen. Huvudpunk- terna i förklaringen är följande:

N Fattigdomsbekämpning är det övergripande målet.

N Utvecklingspolitiken grundas på principerna om hållbar, jämlik och delaktig utveckling. Främjande av mänskliga rättigheter, de- mokrati och god samhällsstyrning är grundläggande element i dessa principer.

N Partnerländerna skall ha en framträdande roll och ansvara för ut- vecklingsprocessen. Stödet skall baseras på av länderna framtagna strategier för fattigdomsminskning.

N Samarbetet skall koncentreras på sex delområden: handel och ut- veckling; regional integration; makroekonomi och jämlik tillgång till sociala tjänster; transporter/infrastruktur; livsmedelssäkerhet och landsbygdsutveckling; institutionell kapacitetsuppbyggnad.

N Överförbara sjukdomar, ICT och forskning skall också ges sär- skild uppmärksamhet.

N Vid stödutformningen skall särskild hänsyn tas till respekten för mänskliga rättigheter, ländernas gradvisa integrering i världsekonomin, miljö och sociala aspekter, jämlikhet mellan kö- nen, barnens rättigheter samt till konfliktförebyggande åtgärder och krishantering.

N De minst utvecklade länderna och andra låginkomstländer skall prioriteras i medelsfördelningen.

N EG:s och medlemsländernas bistånd skall samordnas bättre.

N Ökad hänsyn skall tas till målsättningarna för EG:s utvecklingspolitik vid utformningen och genomförandet av EG:s policies inom andra sektorer som påverkar utvecklingsländerna.

6.3.5DAC

Utvecklingskommittén DAC (Development Assistance Com- mittee) inom OECD har som främsta uppgift att säkerställa en ökning av den totala volymen resurser som ställs till utvecklings- ländernas förfogande och att förbättra resursernas effektiva an- vändning. Medlemmar i DAC är 22 länder samt Europeiska kom- missionen.

Huvuduppgifterna för DAC är regelbundna översyner av med- lemmarnas biståndspolitik samt policyformulering och utvärde- ringsverksamhet. DAC svarar även för den officiella biståndsstati-

218

SOU 2001:96

Biståndets roll

stiken, inklusive klassificeringen av utvecklingsländer som bi- ståndsmottagare. DAC tog fram de internationella utvecklingsmå- len, som även antogs av FN, Världsbanken och IMF och som sedermera har utvecklats till Millenium Development Goals. Dess- utom har DAC arbetat intensivt med att utveckla partnerskapsbe- greppet och analysera frågor kring biståndseffektivitet.

Under år 2001 antog DAC:s högnivåmöte (ministernivå) rikt- linjer för fattigdomsminskning, hållbar utveckling och konfliktfö- rebyggande åtgärder samt för kapacitetsutveckling inom handels- området. Efter tre års förhandlingar och mer är 25 års diskussioner kunde också en rekommendation antas om att avbinda biståndet inom de flesta sektorer till de minst utvecklade länderna från och med år 2002.

DAC:s riktlinjer inom fattigdomsområdet utgår från det mång- dimensionella fattigdomsbegreppet. Riktlinjerna pekar på att detta kommer att kräva förändringar och kreativa lösningar vad gäller organisation, metoder, system för drivkrafter samt kultur hos bi- ståndsgivarna. Att minska fattigdomen kommer också att kräva bättre samstämmighet mellan regeringars och myndigheters olika policydokument.

6.4Det svenska landbaserade biståndets utformning

Kommittén har funnit att nuvarande biståndsrelationer mellan gi- vare och mottagare behöver förändras för att uppnå en högre effektivitet. Relationen bör baseras på samarbetsländernas eget ansvar för sin utvecklingspolitik och dess genomförande. Erfarenheterna visar att biståndet har högst effekt när det stödjer en process som landet självt driver. Respekt för de demokratiska strävandena och processerna kräver också att givarrelationen måste förändras.

Effektiviteten i måluppfyllelse på landnivå har ofta påverkats negativt på grund av att mottagarländerna haft i uppgift att hantera skilda önskemål från en lång rad givare, med olika krav på rapporte- ring och skiftande procedurer. Detta har bidragit till bristande ef- fektivitet, där allt mer dyrbar tid och energi gått åt till dialog med givare snarare än med den egna befolkningen. Förutsättningarna för att stärka den demokratiska processen har undergrävts. Motta- garlandets knappa kapacitet för analys, policyformulering och uppföljning har i stor omfattning slukats av den administrativa

219

Biståndets roll SOU 2001:96

biståndshanteringen i form av givarnas osamordnade krav på rapportering, besök, uppföljning etc.31

Samarbetsländerna har egna unika historiska erfarenheter och idéer om vilka utvecklingsstrategier och vilken typ av politik som är mest effektiv för att uppnå uppsatta mål. Analyskapaciteten har ökat i många utvecklingsländer, liksom önskan att formulera en politik utifrån de egna förutsättningarna. Ett sydperspektiv medför att denna önskan bör få ökat gehör, inte bara för att ge stöd till demokratiska processer, utan också för att säkerställa att politiken får den utformning som passar de nationella förutsättningarna.32 En stark önskan att få utveckla sin egen kapacitet och ta hand om sin egen utveckling, i stället för att vara hänvisad till givarländernas försök att detaljstyra utvecklingen projektvis, har kommit till starkt uttryck i kommitténs möten med ekonomer, samhällsvetare och andra forskare och experter från utvecklingsländerna. Det är också en insikt som vinner mark i allt fler givarländer.

Utfallet av ländernas politikval beror i hög grad på lokala förut- sättningar. Därför kommer den mest effektiva utvecklingspolitiken att se olika ut i olika länder. Från en biståndsgivares sida krävs ett visst mått av risktagande när det gäller samarbetslandets förmåga att nå uppsatta mål. Ett risktagande måste kombineras med tålamod och en beredskap att acceptera experiment i politikval och insatser. En rädsla att finansiera nytänkande och oliktänkande har ibland funnits bland givare, och denna vilja har kommit till uttryck i en prioritering av vad vissa kallar ”safe aid”. En beredskap till flexibi- litet måste dock kombineras med en fast beslutsamhet att avbryta stöd till regeringar som uppenbart och tydligt gör avsteg från de grundläggande kriterierna för samarbetet.

En konsekvens av betoningen av mottagarländernas eget ansvar för sin utveckling är att givarnas kontroll av metodval och insyn i den exakta användningen av olika givares biståndsmedel på insats- nivå minskar. Samtidigt kan biståndets förhållande till landets poli- tik för fattigdomsminskning bli tydligare. En granskning av huru- vida regeringen i ett visst land kan anses vara en lämplig ”agent” för att förverkliga den övergripande gemensamma målsättningen att bekämpa fattigdomen blir därmed absolut avgörande, inte bara i förhållande till svenska skattebetalare, utan även i förhållande till de ultimata ”uppdragsgivarna” – de fattiga människorna.

31Andersson, M., 2001b, Kanbur, m.fl., 1999, Mkandawire, 2001, World Bank, 2000b.

32Bangura, 2001.

220

SOU 2001:96

Biståndets roll

Här finns således motsatta intressen. Å ena sidan finns motta- garnas anspråk på eget ansvar och respekt för inhemska politiska processer, å andra sidan finns givarländernas krav om att prioritet ges åt fattigdomsbekämpning samt om löpande information om medelsanvändningen. Minskad kontroll från givarnas sida skall inte minska kraven på rapportering och redovisning av måluppfyllelse. Överenskommelser måste finnas mellan givare och mottagare om vilka mål som skall förverkligas. Dessutom måste samarbetslän- derna kontinuerligt uppfylla de grundläggande villkor som givaren uppställt för att de skall kunna kvalificera för stöd. Däremot inne- bär denna form av samarbete minskad inblandning i mottagarlan- dets val av politik, och till denna kopplade åtgärder, för att uppnå överenskomna mål. Trovärdiga mål-medel-hierarkier behöver dock presenteras. Detta ligger väl i linje med resultatstyrningens princi- per. Resultatredovisning skall ske från samarbetslandets sida vid överenskomna tidpunkter. Utifrån denna redovisning skall sedan beslut fattas om huruvida det generella stödet kan fortsätta. Efter att hänsyn tagits till faktorer bortom mottagarregeringes kontroll, och under förutsättning att kriterierna är fortsatt uppfyllda, skall nya medel till regeringens budget fördelas, främst i förhållande till hur landet lyckats nå uppsatta mål.

Under en lång följd av år kanaliserades huvuddelen av det svenska bilaterala biståndet till ett 20–tal s.k. programländer. Detta begrepp existerar inte längre. I stället utarbetas nu landstrategier för länder med vilka Sverige vill bedriva ett långsiktigt utvecklings- samarbete. Det gäller alla länder med vilka Sverige tecknat eller avser att teckna övergripande samarbetsavtal. Strategier kan även utarbetas för andra länder, liksom för regioner, när detta motiveras av biståndets storlek eller komplexitet. Sverige arbetar med sådana långsiktiga samarbetsprogram i allt fler länder. Antalet länder för vilka landstrategier eller riktlinjer utarbetats har ökat kraftigt under 1990–talet och uppgår nu till cirka 45 länder. Av dessa länder är 39 utvecklingsländer och sex s.k. transitionsländer i Östeuropa och f.d. Sovjetunionen. Under perioden 1988/89 till år 2000 ökade även antalet länder med vilka Sverige hade någon form av biståndrelation från 72 till 116. Under samma period föll det samlade biståndet till de 20 länder som fått störst bistånd från 92 till 47 procent av det bilaterala biståndet. Mot denna bakgrund har Sidas styrelse uttalat att den inte önskar ”ytterligare geografisk expansion”. Även många andra bedömare som kommittén har varit i kontakt med har intagit en liknande ståndpunkt eller uttalat en önskan om koncentration.

221

Biståndets roll

SOU 2001:96

Det nuvarande utvecklingssamarbetet sker idag främst i följande former, vilka alla ställer helt olika krav på biståndets utformning.

Finansiella resursöverföringar sker huvudsakligen till regeringarna i de viktigaste samarbetsländerna. Här fordras ett nära samarbete under lång tid. Det är därför viktigt att koncentrera denna form av samverkan till ett begränsat antal länder. Mycket talar för att det i första hand är Afrika söder om Sahara som bör prioriteras.

Kunskapsöverföring sker inom områden där kunskapsbehoven bedöms vara särskilt stora och där Sverige besitter speciellt värde- full kompetens. Även här kan det vara en fördel att koncentrera sig till ämnesområden där svensk kunskap är efterfrågad av utveck- lingsländerna, samtidigt som samarbetet inte behöver begränsas till de långsiktiga samarbetsländerna. Enskilda organisationer kan ge- nom lokal kännedom ofta förmedla ett effektivt stöd, även i länder där regimen inte för en politik för folkflertalets bästa. Stödet ges idag till länder där svenska organisationer redan är väl förankrade och där man finner goda lokala samarbetspartners.

Bistånd till demokratiutveckling kräver kontinuitet över lång tid. I detta ingår även stöd till utveckling av flerpartisystem. Erfaren- heten talar för att detta sistnämnda bistånd bäst kanaliseras via de politiska partierna, som själva väljer sina samarbetspartners. Beho- ven av humanitärt bistånd och katastrofbistånd är svåra att förutsäga varför det är angeläget att ha en beredskap för snabba insatser i princip var som helst i världen.

6.4.1Överväganden

Kommittén har funnit att huvudprincipen för biståndet bör vara att det utgår från samarbetsländernas egna prioriteringar och plane- ring. I en strävan till koncentration förespråkar kommittén att Sve- rige väljer att begränsa det långsiktiga statliga samarbetet till ett hanterbart antal länder. Därtill bör samarbetsformerna renodlas. I dag finns en otydlighet när det gäller kriterierna för länderval lik- som betydande trögheter att anpassa biståndet vid förändrade för- utsättningar i mottagarländerna eller den omkringliggande miljön. Kommittén föreslår därför att följande grundläggande kriterier bör gälla för val av samarbetsländer.

222

SOU 2001:96 Biståndets roll

Urvalskriterier vid länderval

N Låginkomstländer eller länder med utbredd fattigdom, vars regeringar:

N driver en politik som är inriktad på hållbar fattigdomsminskning N driver en pågående process mot demokrati och jämställdhet

N har en trovärdig strävan att förverkliga de mänskliga rättigheterna.

Fattigdomskriteriet bör få tydligare genomslagskraft i valet av svenska samarbetsländer. Länderna bör vara låginkomstländer eller ha en utbredd fattigdom. Av de 20 utbetalningsmässigt största samarbetsländerna för det svenska biståndet år 2000 fanns det 7 medelinkomstländer medan 8 länder tillhör kategorin ”minst ut- vecklade länder” och resterande 5 är andra låginkomstländer. Som underlag för beslut om samarbetsländer kan följande gruppering av fattiga utvecklingsländer göras:

1.Länder som uppfyller kriterierna men som saknar förmåga och kapacitet att genomföra politiken.

2.Länder som uppfyller kriterierna och har institutioner och annan kapacitet att genomföra politiken.

3.Länder som inte uppfyller alla kriterier.

4.Länder som saknar politisk vilja att genomföra en politik inriktad på allmän fattigdomsminskning.

Ett aktivt och selektivt samarbete bör prägla biståndet till de länder som utifrån en gemensam värdegrund (fattigdomsminskning, de- mokrati och MR) inte bedöms ha förmåga eller kapacitet att fullt ut genomföra politiken utifrån urvalskriterierna (kategori 1). Det selektiva stödet bör koncentreras till de dimensioner av fattigdomen (brist på möjligheter, makt och säkerhet) där bristerna är störst, samt till att bygga upp den kapacitet som krävs för att kunna genomföra politiken.

För länder som bedöms uppfylla kriterierna, och som har för- måga och kapacitet att genomföra politiken, bör ett generellt bud- getstöd med självständigt resultatansvar komma i fråga (kategori 2). Samarbetet bör bygga på en process där landet fastställer klara mål för sin utvecklingsstrategi samt självt beslutar om hur målen skall uppnås. Landet skall ha egen kontroll och utvärdering av resultaten samt eget ansvar för upphandlingen av varor och tjänster för att genomföra politiken.

223

Biståndets roll

SOU 2001:96

Sverige bör enligt kommittén välja att bedriva ett långsiktigt statligt bilateralt utvecklingssamarbete med länder i de två första landkategorierna ovan. Andra former av bistånd (stöd till globala nyttigheter, stöd via icke-statliga aktörer och via multilaterala institutioner) bör kunna komma i fråga dels till länder i dessa två grupper, inklusive sådana som inte beslutats bli föremål för lång- siktigt svenskt samarbete, dels till fattiga länder som inte uppfyller alla kriterier (dvs. kategori 3). Länderna i de olika kategorierna kan uppvisa stora skillnader i förutsättningar sinsemellan. I den första gruppen rör det sig om länder som har utvecklat eller eftersträvar att utveckla fattigdomsminskningsstrategier men som saknar för- måga och institutionell kapacitet att genomföra dessa. Det kan också vara länder som återhämtar sig från väpnade konflikter eller från naturkatastrofer.

Långsiktighet spelar en avgörande roll för att biståndet skall kunna bedrivas effektivt. Givarna har ett antal instrument att tillgå: budgetstöd, programstöd, sektorstöd, projektstöd, tekniskt bi- stånd, skuldlindring, humanitärt bistånd, stöd till regionalt samar- bete, konfliktförebyggande åtgärder etc. De mycket stora skillna- derna i förutsättningar länderna emellan gör att det inte är möjligt att fastslå att en särskild form av bistånd alltid kommer att ha störst betydelse för fattigdomsminskning. Det gäller att välja de medel och biståndsinstrument som är mest effektiva i olika sammanhang utifrån de enskilda ländernas skiftande förutsättningar. Valet av instrument och balansen mellan direkta och indirekta typer av bi- stånd bör baseras på en mål-medel-analys av utvecklingslandets behov och dess policies samt en dialog med den lokala regeringen och andra aktörer inklusive biståndsgivare.

Samarbetet med enskilda länder kan karaktäriseras som en pro- cess med en gradvis övergång mellan de olika samarbetsformerna. Det selektiva samarbetet kan för länder som uppfyller kriterierna ovan, men som har svaga kapacitetsmässiga förutsättningar, inriktas på rådgivning, tekniskt bistånd och visst projektstöd, för att sedan övergå till sektorstöd och programstöd i takt med landets utveck- ling. Stödet till länders kapacitetsuppbyggnad och demokratiska utveckling bör sikta till att länderna själva kan planera och ta hand om sin utveckling, och att samarbetet kan övergå från ett selektivt till ett generellt stöd.

224

SOU 2001:96

Biståndets roll

Selektivt samarbete

Det selektiva samarbetet kommer således att präglas av ett mer påtagligt engagemang från givarländernas sida, än i situationer med ett generellt samarbete. Utifrån landets egen planering och budget kommer givarna att behöva ta mer aktiv del i såväl planering som utförande och uppföljning. Det kommer inte heller alltid att vara mottagarlandets regering som utgör främsta kanal för samarbetet och resursöverföringarna.

Biståndet kan i dessa länder bestå av olika kombinationer av råd- givning, policydialog, kapacitetshöjande stöd, tekniskt bistånd, projektstöd, sektorstöd och programstöd. Spännvidden mellan län- derna gör att biståndet i vissa fall bör vara inriktat på rådgivning och kapacitetsuppbyggnad, medan projekt- och sektorstöd kan bli mer framträdande för andra länder. Ju bättre genomförandekapa- citet ett land har desto större andel av stödet kan kanaliseras som sektor- och programstöd. I dessa fall närmar man sig ett stadium av mer generellt samarbete.

Stöd till kapacitetsbyggande åtgärder liksom policydialog och uppmuntran till erfarenhetsutbyte med grannländer i liknande situ- ationer, har visat sig ha stor betydelse för att initiera önskvärda reformer. Även arbete på region- och sektorsnivå kan vara ett alternativ. I vissa fall kan målsättningarna för samarbetet bäst uppnås genom att biståndet kanaliseras via icke-statliga aktörer, som t.ex. det civila samhället och den privata sektorn i de enskilda samarbetsländerna.

Ett problem i många länder är den svaga institutionella kapacite- ten tillika ledningsfunktionen. Ledarskapet har i många fall sina främsta lojaliteter med specifika grupper i samhället. Därmed sak- nas drivkraften att introducera nödvändiga policyreformer eller att genomföra utvecklingsinsatser som är riktade mot de fattigaste grupperna.

Införandet av autonoma utvecklingsfonder33 kan vara ett sätt för givare och intresserade aktörer i samarbetsländerna att genomföra projekt oberoende av samarbetslandets regering. Sådana gemen- samma fonder skulle kunna etableras inom en sektor, en region el- ler för ett tema. De bör vara öppna för konkurrens på lokalplanet och intresserade parter i samarbetslandet skall kunna ansöka om medel från fonden för att genomföra projekt. Fonderna torde lämpa sig bäst för små och medelstora projekt. De bör vara all-

33 Hydén, 2001

225

Biståndets roll

SOU 2001:96

männa och styras av en koalition av lokala berörda aktörer (en- skilda organisationer, privata företag etc.), lokala myndigheter och biståndsgivarna. Givare kan sedan kanalisera sitt stöd via den eta- blerade fonden. Detta minskar också den administrativa börda som ställs på mottagarna av stödet och stärker givarsamordningen. Mottagarna har att göra med en fond och inte ett stort antal indivi- duella givare samtidigt. Genom sin konstruktion ger fonderna ett ökat inflytande över användningen av biståndet till lokala parter i berörda länder. Dessutom kan fonderna användas i länder där re- geringssamarbete inte är aktuellt.

Generellt samarbete

Valet att ingå ett generellt samarbete med självständigt resultatan- svar bör härröra från en bedömning att samarbetslandet uppfyller de grundläggande kriterierna och att ingen tvekan finns om rikt- ningen i den lokala regeringens strävanden samt att den bedöms ha kapacitet att genomföra politiken. Ansatsen förutsätter således en ytterst god landskunskap. Det medför att en lokal närvaro i landet, liksom användandet av lokal kapacitet, kommer att bli än mer betydelsefullt.

Samordning med andra givare som är inriktade på samma bi- ståndsform bör eftersträvas vad gäller analys, procedurer för bi- ståndsöverföringen samt uppföljning och kontroll av utvecklings- resultaten. Biståndet kan också kanaliseras via andra bilaterala eller multilaterala givare, i de fall Sverige bedömer att förutsättningarna för ett effektivt bistånd bättre uppnås med ett sådant arrangemang. Ansträngningar bör göras för att utarbeta ett system av global arbetsfördelning, där olika OECD-länder och multilaterala organi- sationer tar huvudansvaret för samordningen av givarnas samarbete med enskilda utvecklingsländer. Den landkunskap som då byggs upp bör tillföras en gemensam kunskapspool som är öppen för samtliga länder. Till denna ”pool” bör olika multilaterala och en- skilda organisationers kunskapsbaser fogas, liksom mer generella analyser av fattigdomens orsakssamband.

Det generella stödet bör överföras direkt till samarbetslandets budget och inte vara specialdestinerat till enskilda projekt eller sektorer. Samarbetet kommer således att koncentreras till länder som har förutsättningar att hantera ett generellt budgetstöd. Det innebär emellertid inte att länderna i denna kategori har nått sådan

226

SOU 2001:96

Biståndets roll

grad av utveckling att de kan klara sig utan bistånd. Det rör sig fortfarande om utvecklingsländer med en stor andel fattig befolk- ning, men som gjort ett politiskt åtagande att driva en fattigdoms- orienterad politik i kombination med en egen förmåga att hantera ett budgetstöd. Det generella stödet skall med andra ord inte kon- centreras endast på länder med så ideala egenskaper att de egentligen skulle klara sig utan bistånd. Förslaget är snarare att renodla och förstärka denna samarbetsform och förstärka de resultatinriktade drivkrafterna.

Sverige och andra givare ger i dag budgetstöd till flera länder. För svenskt vidkommande har, som tidigare nämnts, knappt sex miljarder kronor beviljats sedan 1986 till 30 länder i form av budgetstöd, betalningsbalansstöd och stöd till skuldlättnader. Stödet är dock inte kopplat till den resultatinriktning och alla de kriterier som här föreslås. Ingen koppling finns heller mellan stödets storlek och uppnådda resultat. Andra länder har påbörjat denna typ av program – t.ex. har Storbritannien inlett ett allmänt budgetstöd till Rwanda. Det gemensamma åtagandet för det brittiska budgetstöd är tioårigt, medan de finansiella överföringarna är uppdelade i treåriga åtaganden. Användningen av medlen har knutits till uppfyllande av det övergripande fattigdomsmålet, och öronmärkningen till på förhand definierade aktiviteter eller projekt har upphört.

Budgetstödet får inte skapa ett nytt slags biståndsberoende. Strategier bör därför utarbetas som tar sikte på när och hur bistån- det till länder som erhåller generellt stöd skall avslutas, s.k. exit strategier, och samarbetet i stället skall övergå till politiska, kom- mersiella och kulturella relationer som inte är beroende av bi- ståndsfinansiering. Dessa utfasningsstrategier bör läggas upp redan från början när samarbetet övergår till generellt stöd. I denna över- gångsfas bör samarbete inom den privata sektorn och det civila samhället kunna spela en viktig roll.

För både den selektiva och den generella stödformen bör lö- pande uppföljningar av måluppfyllelse och kriterier göras. En sådan uppföljning skulle kunna samordnas med Bretton Woods-institu- tionernas årliga genomgång av ländernas fattigdomsstrategier och deras genomförande.

227

Biståndets roll

SOU 2001:96

Kostnadseffektivitet och avbindning

De svenska biståndsinsatserna måste styras av kostnadseffektivitet. Upphandling av varor och tjänster skall kunna ske av samarbets- landet på en konkurrensutsatt, obunden marknad. Samarbetslän- derna skall själva kunna välja med vem de vill samarbeta inom olika områden och från vem man vill köpa varor och tjänster. Sverige har tillsammans med övriga medlemmar i DAC antagit en rekommen- dation om att avbinda biståndet inom de flesta sektorer till de minst utvecklade länderna med början 2002. Enligt Världsbanken skulle biståndet till utvecklingsländerna bli upp till 25 procenten- heter mer kostnadseffektivt om det avbands totalt. År 1999 var 8,5 procent av det svenska biståndet helt eller delvis bundet till svenska varor och tjänster.

Kommittén anser att Sverige bör avbinda allt bilateralt bistånd och samtidigt verka för total internationell avbindning. Detta skulle framför allt medföra effektivitetsvinster för samarbetsländerna. Det skulle även kunna öppna upp nya och betydligt större möjligheter till finansiering av svenska varor och tjänster från andra källor En större internationell konkurrens skulle troligtvis bidra till en effek- tivisering av den svenska resursbasen.

Det finns ett antal biståndsformer som till sin konstruktion är bundna till svenska leverantörer av varor och tjänster, som bör av- bindas. Dit hör främst u-krediterna, det kontraktsfinansierade tek- niska samarbetet, konsultfonderna vid olika multilaterala organisa- tioner och internationella finansiella institutioner. Även delar av forskningsstödet och stödet till enskilda organisationer hör hit.

En avbindning behöver inte innebära att aktiviteterna i sig skall upphöra. Kommittén är övertygad om att de svenska tjänster och varor som erbjudits inom dessa system kommer att vara konkur- renskraftiga på en internationell marknad.

Riktlinjer för det långsiktiga samarbetet

Följande allmänna riktlinjer kan ställas upp för formerna för bi- ståndet till de länder med vilka Sverige vill bedriva ett långsiktigt samarbete, antingen selektivt eller generellt:

N Välj länder som uppfyller den angivna urvalskriterierna, dvs. fat- tiga länder som driver en politik som är inriktad på hållbar fattig- domsminskning; som driver en pågående process mot demokrati

228

SOU 2001:96 Biståndets roll

och jämställdhet; som har en trovärdig strävan att förverkliga de mänskliga rättigheterna.

N Utgå från samarbetslandets egen planering, budgetering och prioriteringar.

N Ge stöd till att förstärka landets egen kapacitet för analys, utvärde- ring, revision och resultatstyrning.

N Utforma landstrategier på basis av samarbetsländernas politik och planering och i nära dialog med motparten.

N Samarbeta med andra givarländer och multilaterala organisationer när landstrategier författas och stödet utformas.

N Kanalisera biståndet via andra givare och organisationer där dessa bedöms ha bättre kapacitet att genomföra ett effektivt samarbete.

N Verka för en internationell samsyn om generellt budgetstöd inom DAC och vid olika former av internationell policyutveckling och givarsamordning.

N Harmonisera procedurer med andra givare och organisationer. Identifiera områden där Sverige kan anpassa sig till andras rutiner och vice versa, utifrån ambitionen att anpassningen skall vara i linje med samarbetslandets procedurer så långt det är möjligt.

N Skapa ökad öppenhet, insyn och jämförbarhet mellan olika biståndsgivare. Verka för en aktiv medverkan från mottagarländer och civilsamhället vid översyner av givarnas (länders och organisa- tioners) politik.

N Gör en konsekvensanalys av kompetensbehov och effekter på den svenska förvaltningen, resursfördelningen mellan huvudkontor och fältrepresentation samt kopplingen mellan politiska beslut och analysfunktion.

N Tillåt flexibilitet, öppenhet, experiment och misslyckanden i denna process, vilken kommer att kräva långsiktighet.

N Utveckla mekanismer för uppföljning samt kriterier för när biståndet skall avslutas.

Bilateralt stöd till globala nyttigheter

Kommittén har i Kapitel 4 föreslagit att ökade svenska resurser skall satsas på finansiering av globala nyttigheter. Vikten av ett ut- ökat samarbete mellan olika aktörer och politikområden i detta arbete understryks. I Kapitel 8 lägger kommittén förslag till hur detta samarbete rent organisatoriskt och finansiellt kan förstärkas. Det är viktigt att uppmärksamma att ökade resurser för finansie-

229

Biståndets roll

SOU 2001:96

ring av globala nyttigheter inte automatiskt innebär motsvarande ökning av stödet till multilaterala organisationer. Såsom framgår i Kapitel 4 krävs olika typer av insatser för att få till ett ökat utbud av en nyttighet. Många gånger krävs produktion på lokal nivå i ut- vecklingsländer. En sådan produktion kan finansieras på olika vis, t.ex. via bilateralt stöd till landet ifråga. Detta sker redan idag, t.ex. stöd till ett utvecklingsland för att uppfylla åtaganden avseende överenskommelser kring globala nyttigheter (t.ex. ett miljöavtal) eller bilateralt stöd till ett utvecklingsland att söka utrota en smitt- sam sjukdom eller hantera följderna av en konflikt så att inte en ny skall uppstå.

Precis på samma vis som fattigdomsutrotning måste bedrivas med hjälp av en rad olika instrument måste skapandet av globala nyttigheter ske med hjälp av ett brett spektrum av instrument. En del består i åtgärder i utvecklingslandet, andra hänger samman med åtgärder på global nivå eller genom förändrad politik i de rika län- derna. Bilateralt finansierade biståndsinsatser i fattiga länder utgör ofta nödvändiga åtgärder, t.ex. vid bekämpande av sjukdomar, konfliktförebyggande eller främjande av finansiell stabilitet. Med ett resultatinriktat synsätt utgår man ifrån det mål man önskar uppnå och identifierar därefter de olika instrument och åtgärder som kan användas. Det slutliga urvalet bör styras av de olika insatsernas förväntade effektivitet i att bidra till målet.

Ofta kan bilateralt finansierade insatser på lokal nivå i utveck- lingsländer vara effektivast. I andra fall är insatser via multilaterala organisationer, i regional regi eller åtgärder i höginkomstländer de effektivaste medlen. Oftast är det en kombination av åtgärder. Detta innebär att majoriteten av de aktiviteter som idag ryms inom det s.k. kunskapsbiståndet och Sidas ämnesavdelningar kommer att utgöra viktiga pusselbitar i främjandet av olika globala nyttigheter. Det nya angreppssättet innebär dock att dessa insatser kommer att sättas in i ett bredare sammanhang och ingå i ett bredare samarbete över politikområden med flera aktörer, instrument, finansierings- och kunskapskällor. Insatser kan bli aktuella i bägge länderkatego- rierna för svenskt bilateralt bistånd men även i många länder utan- för denna krets. Kunskapsbiståndet och kompetensen inom ämnes- avdelningarna kommer också vara viktiga inslag i det selektiva land- samarbetet såsom det föreslås ovan.

I Kapitel 4 har kommittén redogjort för de globala nyttigheter som kommittén förutser att Sverige inledningsvis kommer att kon- centrera sina insatser på: kampen mot smittsamma sjukdomar;

230

SOU 2001:96

Biståndets roll

kampen mot korruption och penningtvätt; konfliktförebyggande åtgärder samt säkerställande av säker vattenförsörjning och en håll- bar hantering av världens klimat och skogar. Kommittén vill under- stryka att detta inte innebär att de områdena lyfts bort från det bilaterala samarbetet. Tvärtom finns det goda skäl för att dessa också kommer att bli betydelsefulla i det bilaterala samarbetet.

Svenskt bistånd har gjort viktiga insatser i det förgångna inom dessa områden. Som exempel kan nämnas, markvårdsprogram i östra Afrika, olika program för ett hållbart utnyttjande av skogrå- varan och kampen mot hiv/aids. Sverige har under 90–talet deltagit aktivt i ansträngningarna internationellt att förebygga spridningen av hiv/aids och också gjort insatser på landnivå för att stärka vården av sjuka. Sverige bör här ha goda möjligheter att spela en pionjärroll beträffande ett närmare samarbete mellan traditionell expertis på social utveckling och fattigdomsbekämpning å ena sidan och ex- perter inom skogsvård, jordbruk, markvård, marina frågor, vatten- hushållning etc. Ett samarbete som är absolut nödvändigt.

Regionalt samarbete

Biståndet är framför allt inriktat på nationalstater, men i takt med den ökade globaliseringen av problem framstår behovet av regionalt samarbete allt starkare. Sverige bör i kraft av sin erfarenhet från det nordiska och europeiska samarbetet aktivt verka för att det regio- nala samarbetet stärks mellan länder som eftersträvar detta. Detta kan gälla makroekonomiska frågor, transporter, infrastruktur, miljö, säkerhet, IT etc. Erfarenheten visar att såväl biståndsgivare som potentiella samarbetsländer ofta är låsta i traditionella bilate- rala överenskommelser. Nytänkande och kreativa lösningar behövs. Arbetet bör inte heller endast inriktas på det traditionella biståndet utan även omfatta andra politikområden. EU:s samarbete med AVS-länderna inom ramen för Cotonou-avtalet har regionaliserats och kan tjäna som modell för ett sådant bredare samarbete.

Stöd till det civila samhällets organisationer

Det växande mellanfolkliga samarbetet mellan Sverige och andra länder har betydelse för den bredare politiken för global utveckling. Ett sådant ömsesidigt utbyte förekommer t.ex. mellan kommuner,

231

Biståndets roll

SOU 2001:96

vänorter, parlament, partier, förvaltningar, skolor och företagar- grupper. Det gäller mest länder i vårt närområde men också i väx- ande omfattning mer avlägsna utvecklingsländer. Det finns idag ett väl etablerat utbyte inom kultur och forskning. Utbytet kan från svensk sida syfta till att solidariskt bistå men kan också spela en viktig roll för vår egen kunskap om förhållandena i världen och för- ståelse för fattigas villkor och rättigheter. Det kan både bana väg för mer jämlika relationer mellan aktörer i Sverige och utveck- lingsländerna och bidra till en stärkt biståndsvilja i Sverige. Kom- mittén finner att ett ömsesidigt folkligt samarbete över gränserna för att främja de utvecklingspolitiska målen bör stimuleras. Formerna för detta bör utredas vidare i samråd med enskilda organisationer, kommuner, kultur- och forskningsinstitutioner och andra företrä- dare för det civila samhället. I en sådan utredning bör man även beakta värdet av att stimulera ett mellanfolkligt samarbete efter det att det biståndsbaserade samarbetet upphört eller bistånds- samarbete inte har funnits.

Sverige bör fortsatt ge ett kraftfullt stöd till framväxten av ett starkt civilt samhälle i utvecklingsländerna. Stödet bör fortsatt in- rikta sig på enskilda organisationer som verkar för något eller flera av de tre målen för PGU. Även om det främst inriktar sig på ideella organisationer eller intresseorganisationer kan en bred flora av organisationer bli aktuella. Olika slags sammanslutningar kan komma ifråga som kooperativ, stiftelser och lösare nätverk.

Stödet kan kanaliseras bilateralt via svenska organisationer eller direkt från UD/Sida. Stödet kan också gå via olika FN-organ, EU, annan internationell organisation eller organisation i annat land.

Med ett sydperspektiv ska det svenska stödet- oavsett vilken ka- nal som används - bygga på behov och efterfrågan från organisationer i berörda länder. Stöd via en extern enskild organisation ska avse verksamhet som bedrivs av en inhemsk organisation i landet om inte särskilda skäl föreligger för den utomstående organisationen som genomförare. Planering, genomförande och resultatansvar ligger därmed hos den inhemska organisationen.

Samarbete mellan likasinnade enskilda organisationer i Sverige och utvecklingsländerna har särskilda kvalitéer och möjligheter för ett långsiktigt och fördjupat samarbete. Direktbistånd från UD/Sida till det civila samhället i utvecklingsländerna bör vara ett komplement. För detta ändamål kan de autonoma utvecklingsfon- der som diskuterats ovan vara ett alternativ. När det gäller UD/Sidas bedömning av organisationer och deras verksamhet i

232

SOU 2001:96

Biståndets roll

utvecklingsländerna bör kunskap och kompetens hos svenska en- skilda organisationer tas tillvara. UD/Sidas analysförmåga därvidlag kan behöva stärkas.

Sverige bör inte bara ge stöd till organisationerna och deras verk- samhet utan också genom dialog och bistånd bidra till att skapa en gynnsam miljö för dem att verka i. Det gäller utvecklingen av ett underlättande regelverk och en konstruktiv politisk och rättslig administration, inte minst då ett verksamt försvar för organisa- tions-, mötes-, åsikts-, religions- och yttrandefriheten. En förstärkt svensk närvaro i samarbetsländerna (som föreslås i Kapitel 8) möjliggör dessutom bättre kontakter och kunskaper om det civila samhällets roll och villkor i respektive land.

Även om denna form av bistånd, liksom nu, kommer att gå till många olika skiftande verksamheter måste huvudsyftet vara att ut- veckla kompetenta, självständiga, legitima och demokratiska orga- nisationer i utvecklingsländerna. Det kan inbegripa stöd till admi- nistrativ utveckling, utveckling av finansieringsförmåga och utbild- ningskapacitet.

Stöd bör också lämnas till nationella, regionala och internatio- nella nätverk och paraplyorganisationer för ökat utbyte, samord- ning och påverkansarbete. Till exempel bör organisationernas med- verkan i utarbetandet och uppföljningen av fattigdomsstrategier (PRSP) få stöd. Det är också angeläget att ge utvecklingsländernas organisationer möjligheter att delta i regionala och internationella utbyten, konferenser och förhandlingar.

Val av samarbetsländer och dess antal

I det föregående föreslås kriterier för val av samarbetsländer samt riktlinjer för det långsiktiga samarbetet med dessa länder. Därige- nom skapas också en situation där nationella regeringar får en driv- kraft att uppfylla de grundläggande kriterierna för ett långsiktigt samarbete som på sikt skall leda till ett generellt budgetstöd.

Valet av samarbetsländer grundas på politiska beslut i regering och riksdag. Kommittén förutser att även beslut om generellt bud- getstöd med självständigt resultatansvar i hög grad kommer att vara mer politiskt än operationellt till sin karaktär. Regeringen bör för- ankra besluten i riksdagen. Dessutom bör nära samordning ske med andra givarländer i valet av samarbetsländer.

233

Biståndets roll

SOU 2001:96

För de länder som erhåller generellt budgetstöd bör en redovis- ning ske till riksdagen två gånger per mandatperiod. Vid klara överträdelser av de grundläggande kriterierna bör utvärdering och omprövning ske skyndsamt. Kommittén förutspår att konsekven- serna av de föreslagna samarbetsformerna kan bli att mer tid behö- ver ägnas åt analys av övergripande frågor som t.ex. ländernas fat- tigdomspolitik, deras demokratiseringssträvanden och politikens resultat. I detta sammanhang behöver också nödvändiga mål-medel analyser kopplade till dessa analyser företas. För Sidas del kommer sannolikt mera resurser behöva decentraliseras till fältorganisatio- nen i samarbetsländerna, bl.a. för att genomföra dessa analyser, samtidigt som projekthanteringen inom denna del av biståndet suc- cessivt minskar.

Vartefter gällande samarbetsavtal med enskilda länder löper ut bör en bedömning göras utifrån urvalskriterierna huruvida samar- betet skall fortsätta, successivt avtrappas, upphöra eller övergå i andra former, exempelvis som bilateralt stöd till en global nyttighet eller genom samverkan med en annan finansiär som tar huvudan- svar.

Den långsiktiga strategin syftar till ett mera generellt samarbete i form av direkt budgetstöd till ett antal länder. Det redan förekom- mande budgetstödet ges inte utifrån samma kriterier och de krav på bakgrundsanalys och resultatuppföljning som här föreslås. Enligt kommitténs bedömning är det ytterst få länder som skulle kunna vara aktuella för att enbart erhålla budgetstöd under den närmaste framtiden. Det är omöjligt att idag ange när detta blir möjligt för olika länder och för hur många länder ett sådant stöd kan komma i fråga. Det är en process över tiden och beror också på hur stor andel av den totala biståndsvolymen som avsätts för ett sådant samarbete i förhållande till andra insatser, exempelvis det multilate- rala samarbetet, humanitära insatser och produktion av globala nyttigheter.

Vägen fram till ett generellt samarbete kräver enligt kommitténs bedömning stora selektiva insatser i ett antal noga utvalda samar- betsländer för att kunna övergå till generellt budgetstöd. Kommit- tén förutser att det kommer behövas ökad svensk närvaro på fältet och större satsningar på analys och utvärdering. Antalet länder be- höver därför begränsas till ett hanterbart antal. Som tidigare nämnts har Sverige i dagsläget utarbetat landstrategier eller riktlin- jer för cirka 45 länder samtidigt som Sverige har en biståndsrelation med ytterligare cirka 70 länder. Kommittén sätter också upp tydliga

234

SOU 2001:96

Biståndets roll

kriterier för valet av samarbetsländer för långsiktigt bilateralt sam- arbete. Den sammantagna bedömningen är därför att antalet sam- arbetsländer inledningsvis inte bör bli fler än de 20-tal länder som tidigare erhållit långsiktigt stöd, och att samarbetsländerna företrä- desvis bör sökas bland de fattigaste länderna. Kommittén anser att denna minskning av antalet länder bör komma till stånd under den närmaste femårsperioden.

Kommittén vill understryka att ett färre antal länder för ett sådant långsiktigt samarbete inte innebär att Sverige ”sviker” eller ”överger” de fattiga människorna i andra delar av världen. En bety- dande del av den svenska biståndsbudgeten kanaliseras exempelvis via FN-organens insatser för t.ex. barn och flyktingar, via EU till AVS-länderna, via enskilda organisationer och via det svenska hu- manitära och konfliktförebyggande biståndet. Den ökade sats- ningen på produktion av globala nyttigheter som kommittén före- slår utgör också ett väsentligt bidrag till att förbättra villkoren för många människor som lever under konflikt, hotas av hiv, lider brist på vatten etc. oavsett regim eller geografisk belägenhet.

6.4.2Förslag

Kommitténs förslag till utformning av det svenska biståndet kan sammanfattas i följande punkter.

N Följande kriterier föreslås tillämpas vid val av länder med vilka Sverige önskar bedriva ett långsiktigt samarbete. Låginkomst- länder eller länder med utbredd fattigdom vars regeringar: driver en politik som är inriktad på hållbar fattigdomsminskning; driver en pågående process mot demokrati och jämställdhet; har en trovärdig strävan att förverkliga de mänskliga rättigheterna.

N Ett aktivt och selektivt samarbete bör prägla biståndet till de länder som inte bedöms ha förmåga eller kapacitet att fullt ut genomföra den fattigdomsbekämpande politiken, men som kan accepteras utifrån de föreslagna urvalskriterierna. Det selektiva stödet måste anpassas till respektive situation och koncentreras till de dimensioner av fattigdomen (brist på möjligheter, makt och säkerhet) där bristerna är störst samt till kapacitetsuppbyggnad för att kunna genomföra politiken.

N För länder som bedöms uppfylla kriterierna och som har kapacitet och förmåga att genomföra politiken bör ett generellt budgetstöd med självständigt resultatansvar komma ifråga. Samarbetet bör

235

Biståndets roll

SOU 2001:96

bygga på att landet har klara mål för sin utvecklingsstrategi samt självt beslutar om hur målen skall uppnås. Landet skall ha egen kontroll och utvärdering av resultaten samt eget ansvar för upphandlingen av varor och tjänster.

N Kommittén anser att det långsiktiga samarbetet bör begränsas till ett hanterbart antal länder som i ett inledningsskede inte bedöms kunna överstiga 20 länder. Denna minskning av antalet samarbetsländer bör komma till stånd under den närmaste femårsperioden.

N Sverige bör avbinda allt bilateralt bistånd och samtidigt verka för total internationell avbindning.

N Kommittén föreslår ökat stöd till det civila samhället i ut- vecklingsländerna, liksom stöd till dess organisationers möjligheter att verka nationellt och internationellt.

N Det mellanfolkligt samarbetet - mellan olika parter i Sverige och andra länder - bör stödjas också när samarbetet inte är direkt biståndsrelaterat. Formerna för detta bör utredas. (ytterligare förslag återfinns under 7.5.4)

N Landstrategierna för det svenska biståndet skall baseras på samarbetsländernas planering och utformas i nära samråd med landet i fråga samt mellan regeringen, myndigheter, näringsliv och det civila samhället i Sverige. Strategierna skall alltid bygga på utvecklingslandets strategi för fattigdomsminskning, demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet och samordning med andra givares och multilaterala institutioners strategier bör eftersträvas.

N Kompetensen inom utrikesförvaltningen och Sida behöver förstärkas för att bättre kunna bedöma olika utvecklingsländers politik och strategier för fattigdomsbekämpning utifrån ett syd- och rätighetsperspektiv. Handelspolitik, demokrati och mänskliga rättigheter är områden som kräver ökad uppmärksamhet. Kommittén förutser att Sida kommer att behöva decentralisera mer resurser till fältorganisationen i samarbetsländerna, bl.a. för att genomföra nödvändiga analyser inom ramen för det långsiktiga samarbetet som här föreslås.

236

SOU 2001:96

Biståndets roll

De huvudsakliga förslagen åskådliggörs i följande schema.

Svensk bistånd

 

Landbaserat

 

Icke

 

 

 

landbaserat

Bistånd via:

Långsiktiga samarbetsländer

Andra

 

 

 

länder

 

Samarbetslandets

Generellt samarbete

 

Regionalt

regering

Budgetstöd

 

samarbete

 

Policydialog

 

 

 

 

 

 

 

Selektivt samarbete

 

Globala

 

Budgetstöd/programstöd/sektorstöd

 

nyttigheter

 

Projektstöd

 

 

 

Tekniskt bistånd

 

 

 

Rådgivning

 

 

 

Policydialog

 

 

 

Stöd till globala nyttigheter på landnivå

 

 

(miljö, forskning, katastrofbistånd, ICT etc.)

 

Civila samhället,

- Stöd till civila samhället.

 

Regionalt

privata sektorn,

(Efterfrågestyrt; ej bundet till svenska kanaler;

organisations-

lokala myndig-

Autonoma utvecklingsfonder)

 

samarbete

heter i samar-

 

 

 

betslandet

 

 

 

 

- Mellanfolkligt samarbete.

 

Organisations-

 

Samarbete mellan organisationer/institutioner i

samarbete

 

Sverige och utvecklingsländer med liknande

kring globala

 

mål och inriktning.

 

nyttigheter

Multilaterala

- Samfinansiering med eller stöd till

 

Stöd till

organisationer

multilaterala institutioners verksamhet i

regionalt

 

enskilda utvecklingsländer

 

samarbete och

 

 

 

globala

Bilaterala

- Samfinansiering med andra bilaterala

nyttigheter

organisationer

organisationer.

 

 

6.5Svenska profilfrågor

I biståndsdebatten talas ofta om svenska profilfrågor. Med detta avses för det mesta de frågor som Sverige driver i olika internatio- nella sammanhang och i det bilaterala samarbetet. Väl kända exem-

237

Biståndets roll

SOU 2001:96

pel är demokrati och MR, jämställdhet, miljö, förvaltning etc. Kommittén har i sitt arbete funnit att svenska biståndsinsatser varit framgångsrika inom just dessa områden och därför bör fortsätta.

När målet för en svensk biståndspolitik formuleras skall detta också uppfattas som en svensk profil, dvs. det ger en bild av vad Sverige tycker är viktigt för utveckling. I ett samarbete baserat på partnerskap måste inriktningen av det svenska biståndet ställas i relation till samarbetsländernas val av politik. De svenska profilfrå- gorna kan inte formuleras som ensidiga villkor för användningen av svenska biståndsmedel. Det betyder inte att biståndet är villkorslöst, inte ens när samarbetslandets strategi för fattigdomsminskning varit framgångsrik och Sverige anser sig kunna ge ett generellt bud- getstöd.

Sverige måste ställa krav på insyn och öppenhet, vilket i sin tur ställer krav på hela det demokratiska systemet i mottagarlandet. Det svenska biståndet kan bidra till uppbyggnad av en effektiv för- valtning med demokratiska institutioner. Problemet med korrup- tion och maktmissbruk, som ofta uppmärksammas i biståndsde- batten, är ett bra exempel. Om det skall vara försvarbart att bistå med svenska skattepengar är det självklart viktigt att veta att dessa medel inte försnillas. För en hållbar utveckling är det dock nödvän- digt att få en demokratisk insyn i förvaltningen. Detta skall ske inte enbart för att Sverige ställt krav, utan för att det finns en vilja och en insikt om behovet av detta hos regeringen i mottagarlandet. Denna vilja och insikt finns också hos många utvecklingsländer, även om det fortfarande fattas mycket innan problemen är lösta. Ett sydperspektiv innebär att Sverige tar fasta på denna vilja redan i sitt länderval och visar förtroende för att mottagarlandet driver ut- vecklingen i rätt riktning. Sverige och samarbetslandet är alltså överens om förutsättningarna, men det är mottagarlandets regering som utformar sin politik och väljer om denna bäst främjas genom svenska varor och tjänster. Utvecklingsländerna måste få ett själv- ständigt resultatansvar och själva kunna samordna det bistånd som kommer från flera olika håll.

Svenska profilfrågor definieras också ibland som områden där den svenska resursbasen är påtaglig. Hit hör de områden där Sverige har kunskaper och produkter som väl lämpar sig i utvecklingssam- arbetet. Dessa områden sammanfaller naturligen oftast med de frå- gor Sverige driver i olika internationella fora, som t.ex. miljöhänsyn och jämställdhet.

238

SOU 2001:96

Biståndets roll

Den svenska resursbasen kan således beskrivas på många sätt, som varor, kunskap, idéer och metodik Den kan utnyttjas i såväl bilateralt statligt samarbete som vid framtagande av globala nyttig- heter och i samarbetet genom enskilda organisationer. Det behövs en medveten politik för att främja resursbasen till exempel genom att satsningarna inom den svenska högskolan också beaktar Sveri- ges politik för global utveckling.

Svenskt kunnande kan emellertid inte var den främsta utgångs- punkten för svenska biståndssatsningar. Det måste vara behoven i utvecklingsländerna och ur ett sydperspektiv också de prioriteringar som finns hos människorna i dessa länder.

Till profilfrågorna kan slutligen läggas nya områden som vi i Sve- rige menar kräver stark uppmärksamhet. Kampen mot hiv/aids och att överbrygga den ”digitala klyftan” ser kommittén som nya om- råden där mycket stora satsningar snabbt behöver göras.

Från många håll har till kommittén framförts att det vore önsk- värt med en större koncentration av biståndsinsatserna. Även om Sverige, jämfört med de flesta andra länder har ett stort bistånd, som de flesta önskar skall bli större, så räcker det ändå inte till att göra ”allt överallt”. När frågan om koncentration har rests har den gällt både geografisk koncentration (länderval) och ämnesmässig koncentration. Frågor om länderval behandlas på annat håll i detta betänkande. I detta avsnitt behandlas det som berör sakområden.

Beträffande en koncentration av sakområden har det inom kommittén och i alla olika konsultationer varit naturligt att disku- tera både vad som skall vara svenska profilfrågor och vad den svenska resursbasen innehåller som särskilt väl skulle kunna bidra till utveckling och som med stor sannolikhet kan komma att efter- frågas från utvecklingsländerna. I detta avsnitt redovisas de förslag som framkommit och de områden som enligt kommittén bör vara viktiga svenska profilfrågor också i vårt internationella och multilaterala biståndsarbete.

Kommittén har också uppmärksammats på de synergieffekter som kan uppnås genom att vara mer öppen för kraften och kompeten- sen hos den svenska resursbasen inklusive bl.a. svenskt näringsliv och folkrörelser för att nå utvecklingspolitiska målsättningar.

I ett växande antal mottagarländer kan spåras en önskan om mer jämlika relationer baserade på ömsesidig nytta istället för ett tradi- tionellt givare-mottagare-förhållande. Detta är särskilt tydligt i de något mer utvecklade länderna och ligger i linje med ett ökat syd- perspektiv i relationerna med Sverige. En naturlig konsekvens av

239

Biståndets roll

SOU 2001:96

detta är att näringslivssamarbetet och nära samarbete mellan två likasinnade parter (”twinning”) får en mer central roll än hittills.

De positiva samverkan i utvecklingssamarbetet som i många fall växt fram mellan staten, främst Sida, och enskilda organisationer bör prägla relationerna mellan alla aktörer. I allt för hög grad har svenskt näringsliv utnyttjats främst som "leverantör" till färdigfor- mulerade projekt och program. Med den projekt-, sektor- och landkunskap som under årtionden byggts upp inom svenskt när- ingsliv och det civila samhället finns mycket att vinna i utveck- lingshänseende på att närmare bygga ett partnerskap mellan dessa aktörer och bl. a. Sida tidigt i planeringsfasen.

6.5.1Att bygga kunskapskapacitet

Utbildning och forskning. Möjligheten till utbildning är en funda- mental byggsten i såväl fattigdomsbekämpning som demokratibyg- gande och jämställdhetssträvanden. Det är självklart att olika for- mer av utbildningsinsatser ända upp på universitetsnivå ingår i för- utsättningarna för utveckling.

De flesta biståndsgivare är engagerade inom utbildningsområdet, och därför är det enligt kommittén värt att understryka den långa erfarenhet och det kunnande som finns i Sverige inom vuxenutbild- ningen som en speciell svensk profil. Studieförbundens folkbild- ningsarbete med bl.a. studiecirkelmetodiken har rötter tillbaka till den tid när Sverige arbetade sig upp ur fattigdom. Även folkhög- skolorna och komvux har betytt mycket för att utveckla lärandet i vuxen ålder. På senare år har även ICT utvecklats, för att mer och mer möjliggöra distansutbildning – en tillgång som vore ovärderlig, men som än så länge är ouppnåelig, för de flesta studerande i ut- vecklingsländerna. Utbildning är också oftast en väsentlig del av den teknologiöverföring som behandlas nedan.

Sverige har en lång tradition och en unik erfarenhet av forsk- ningssamarbete med utvecklingsländerna i syfte att stärka deras forskningskapacitet. Att bygga upp en bred egen forskningskapa- citet är en viktig förutsättning för utveckling. Det är viktigt att forskningen inte begränsas till att svara på frågor som aktualiseras bara av bistånd, utan att det akademiska samarbetet får utvecklas kring alla lokala problemformuleringar.

Teknologisk kunskapsöverföring. Allmänt finns ett stort behov av både tekniskt samarbete med och överföring av teknologiskt kun-

240

SOU 2001:96

Biståndets roll

nande till utvecklingsländerna (Kapitel 5). Det finns ett flertal vik- tiga teknologiområden där svenskt kunnande och svenska produk- ter ligger långt framme. Väl kända områden är informations- och kommunikationsteknologi (ICT), miljöteknik och bioteknik liksom utvinning och sparande av vatten och energi. Sida har under en följd av år metodiskt byggt upp ett kunnande både vad gäller ren kapa- citetsutveckling – i form av institutioner, metodutveckling, utbild- ning av personal etc. – men också vad gäller innovativa projekt på olika områden. Svenskt bistånd har också gjort viktiga insatser när det gäller att skydda och utveckla naturresursbasen i många ut- vecklingsländer. Som exempel kan nämnas markvårdsprogram, stöd till marin forskning och skydd av känsliga kustområden samt olika program för ett hållbart utnyttjande av skogsråvaran. Väsentlig uppmärksamhet har även ägnats åt problem i samband med moder- niseringsprocessen, typ miljöekonomi, industriella föroreningar, energi och transporter etc. Ett allvarligt problem i många regioner är bristen på färskvatten. Här har Sverige speciell kompetens och erfarenhet via Stockholm International Water Institute (SIWI) och Stockholm Water Conference. Sverige har också lång erfarenhet och stort kunnande kring väg- och brobyggande under olika förut- sättningar runt om i världen, liksom utvecklandet av speciell teknik för utvecklingsländernas jordbruk och livsmedelsförsörjning.

Kommittén vill understryka att det inte bara handlar om att överföra befintlig teknik utan också om att genom biståndet sti- mulera forskning och produktutveckling speciellt avsedd för ut- vecklingsländernas behov. Den snabba teknikutvecklingen gör det fullt möjligt för de fattigaste länderna att – med rätt stöd – få möj- lighet att "hoppa över" vissa steg i utvecklingsprocessen och gå di- rekt på tekniker som är ekonomiskt och/eller miljömässigt effek- tiva. Ett tydligt exempel är mobiltelefoni i stället för konventionell telefoni. Utifrån miljö- och klimatsynpunkt kan stora vinster göras om tekniksprång uppmuntras, framför allt inom sektorerna energi och transporter.

Informations- och kommunikationsteknologi (ICT) 34. Att stödja utveckling av ICT är viktigt av minst tre skäl. Den ”nya” ekonomin är helt uppbyggd kring ICT. Länder som inte satsar på att stärka denna kapacitet blir snabbt marginaliserade i fråga om ekonomi och handel. Många utvecklingsländer och företag i dessa länder kan också utveckla nischkompetens med hjälp av denna teknologi. ICT

34 Förslag till hur man i biståndet kan utnyttja ICT återfinns i Accascina, 2001a och 2001b.

241

Biståndets roll

SOU 2001:96

kan slutligen utnyttjas offensivt i ansträngningarna att minska fat- tigdomen.

Uppbyggnaden av ett informations- och kommunikationssystem i samhället är beroende av tekniskt kunnande och tillgänglighet till relevant teknologi. Det finns stora behov att förmedla kunskaper kring hur länder skall strukturera systemet, hur regelverk skall konstrueras och vad statens uppgifter skall vara. Vidare behövs stöd för kapacitetshöjande åtgärder inom administrationen och inom den högre utbildningen. Den mest betydelsefulla insatsen torde dock vara att medverka till en ändamålsenlig lagstiftning och stödjande politik.

Stöd till utveckling av ICT-baserade tillämpningar har blivit allt mer aktuell. Det finns en stor potential i olika former av lokalt an- passade ”ICT-verktyg” inom utbildning, hälsovård, småföreta- gande, jordbruk, samhällsinformation m.m. För att denna typ av satsningar skall få effekter för hela nationer och breda befolknings- grupper krävs en avsevärd utbyggnad av infrastrukturen. Sverige kan bidra med erfarenheter från bildandet av en reglerings- myndighet, ge stöd för utvecklandet av nya finansierings- mekanismer och uppbyggnad av landsbygdsbaserad ICT- infrastruktur samt bistå vid införandet av nationella ICT-strategier.

Sverige bör stödja tanken på att varje by i ett utvecklingsland borde ha tillgång till Internet och verka för att detta ska förverkli- gas i ett antal samarbetsländer före år 2005.

6.5.2Att stödja demokrati, offentlig förvaltning och jämställdhet.

Starka parlament. Det är viktigt att stärka parlamentens roll, som motkraft till den presidentmakt som i många utvecklingsländer knappast kan betecknas som demokratiutvecklande. Här vill kom- mittén understryka att de resurser som ställts till förfogande för de svenska partierna, via de partinära organisationerna, att ta upp sam- arbete med partier i utvecklingsländerna liksom riksdagens bilate- rala samarbete med vissa parlament är av stor betydelse.

Lokal demokrati. Sverige ligger långt framme när det gäller den lokala (kommunala) beslutanderätten med en långt driven decent- ralisering av beslutsfattandet till lokal nivå. Det finns också redan idag många intressanta exempel på lokalt utvecklingssamarbete genom vänorter och s.k. ”twinning” liksom utvecklingssamarbete

242

SOU 2001:96 Biståndets roll

via kommunförbundets och landstingsförbundets gemensamma organ SALA/IDA.

God offentlig förvaltning. Några av de viktigaste faktorerna för god utveckling i ett land är att öka kapaciteten i demokratiska institutioner som kan styra landet, värna rättssamhället samt be- vaka landets intressen i internationella fora. På dessa områden finns det många exempel på framgångsrikt samarbete mellan svenska institutioner och organisationer, på såväl statlig som lokal nivå. Kommittén har funnit att det finns ett starkt stöd för ytterligare svenska satsningar inom detta område.

Starka folkrörelser. De har betecknats som något ”typiskt svenskt”, som är bärande för vår demokrati och en idé viktig att förmedla till länder som skall utveckla sin demokrati. Kommittén delar denna uppfattning, och konstaterar att folkrörelsetanken har varit bärande när biståndet genom de enskilda organisationerna fått en allt större andel av biståndsbudgeten under de senaste årtion- dena.

Strävan efter jämställdhet mellan kvinnor och män är en förut- sättning för rättighetsperspektivet men är också i sig en starkt pådrivande faktor för utvecklingen. Detta framhålls på många stäl- len i betänkandet. Det är ingen tvekan om att Sverige kan driva frå- gor om jämställdhet med stor auktoritet och stort internationellt förtroende. Att öka jämställdheten mellan könen är också ett av de övergripande internationella utvecklingsmålen.

Öppenhet och korruptionsbekämpning. De nordiska länderna – med sin öppenhetsprincip i form av offentlighet och insyn i sam- hällsförvaltningen och yttrandefrihet i tal och skrift – är de länder som är mest framgångsrika vad gäller korruptionsbekämpning, en- ligt alla jämförande undersökningar. Just korruptionen är ett av de största hindren inte bara för utveckling, utan också för ett förtro- endefullt samarbete och för biståndsviljan. Kommittén vill särskilt peka på vikten av att rättssystemet är fritt från korruption som en förutsättning för skyddet av de mänskliga rättigheterna.

Ombudsmannafunktionen. Ombudsman har blivit ett internatio- nellt begrepp för en institution och arbetsmetod som skall slå vakt om den enskilda människans rättigheter. Kommittén anser att Sve- rige kan bidra med breda erfarenheter av denna funktion i många utvecklingsländer.

Skatteuppbörd, folkbokföring och revision. I en ekonomi som ut- vecklas och ger tillväxt är det viktigt att ha ett fungerande skattesy- stem och uppbörd. Det är en förutsättning för att ett land på sikt

243

Biståndets roll

SOU 2001:96

skall bli oberoende av bistånd. Ett effektivt och rättssäkert skatte- system förutsätter också ett fungerande system för t.ex. folkbokfö- ring. Här har Sverige lång erfarenhet att dela med sig av.

Statistik. Tillförlitligt statistiskt underlag är en god grund för både beslutfattande och opinionsbildning. Statistisk information är definierad som en global nyttighet (4.1). Ur jämställdhetsperspek- tiv har det, bland annat i samband med FN:s kvinnokonferenser, rests krav på mer och bättre statistik som redovisar könsskillnader.

Sysselsättningspolitik och relationer på arbetsmarknaden. Aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder liksom strävan efter en fredlig och konstruktiv samverkan mellan arbetsmarknadens parter är in- ternationellt kända svenska tillgångar.

Handel. Sverige har som litet handelsberoende land lång erfaren- het av såväl betydelsen av en öppen handel för ett lands utveckling liksom uppbyggnaden ev. den institutionella strukturen kring en väl fungerande utrikeshandeln. Det svenska biståndet till de multi- laterala organisationernas verksamhet på handelsområdet har mångdubblats under senare år. Denna ökning har emellertid skett från mycket låga nivåer och insatserna kommer att behöva öka ytterligare. Detsamma gäller det bilaterala biståndet för att stärka utvecklingsländernas deltagande i världshandeln och i det multilaterala handelssystemet35.

Regionalt samarbete. De nordiska ländernas långa samarbete inom kultur, vetenskap, handel och den fria rörligheten på den nordiska arbetsmarknaden etc. bör vara en god grund för att förmedla erfarenhet och kunskap till regioner vars samarbete är under utveckling. På annat håll i betänkandet pekar vi på att EU har ett stort ansvar att backa upp regionala samarbetssträvanden. Det nordiska samarbetet har dock en annan karaktär som möjligen skulle kunna vara mer relevant för en del regioner att dra lärdom och erfarenhet av.

6.5.3Den enskilda människans rättigheter och säkerhet.

Barn. Sverige har lång erfarenhet av en välutvecklad social- och familjepolitik i linje med FN:s barnkonvention både vad gäller för- valtning och praktiskt socialt arbete. I utvecklingsländer där större delen av befolkningen består av barn och ungdomar blir fokusering på barnens rättigheter och behov en förutsättning för utvecklingen.

35 Arhan, 2001 och Winters, 2001

244

SOU 2001:96

Biståndets roll

Sverige bör fortsätta att lyfta fram barns villkor, främja deras möj- ligheter och visa på metoder för deras deltagande och bidrag till förändring.

Människor med funktionshinder. Svensk handikappolitik håller på att utvecklas från att ha varit en omsorgsfråga till att vara en rättig- hetsfråga. FN har fastställt ”standardregler för att tillförsäkra män- niskor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet”. Med ett rättighetsperspektiv måste detta synsätt få ännu större genom- slag också i Sveriges internationella agerande och i dialogen med utvecklingsländerna.

Hälsa. Liksom utbildning är hälsa ett av de självklara områden där praktiskt taget alla större biståndsgivare i dag engagerar sig. Kommittén utgår från att Sverige även fortsättningsvis kommer att engagera sig inom hälsosektorn, såväl bilateralt som i den globala kampen mot smittsamma sjukdomar m.m. Hiv/aids-problemet är just nu den stora ödesfrågan som måste angripas från många ut- gångspunkter. Sverige har under 90–talet deltagit aktivt i ansträng- ningarna internationellt att förebygga spridningen av hiv och också gjort insatser på landnivå för att stärka vården av de sjuka. I detta sammanhang är det angeläget att uppmärksamma det stora svenska kunnandet kring sexuell och reproduktiv hälsa och frågor kring sexu- alupplysning och familjeplanering. Den svenska mödra- och barnhäl- sovården har varit framgångsrik i att minska barnadödlighet och mödradödlighet (barnsängsdödlighet). Dessa båda områden tillhör också de övergripande internationella utvecklingsmålen (avsnitt 2.3.4). Här finns alltså anledning att tro att Sverige ännu mer aktivt skulle kunna bidra till måluppfyllelsen genom kunskapsöverföring och forskningssamarbete.

Alkohol och droger som utvecklingshinder. Historiskt sett har alkoholbruket i Sverige varit ett utvecklingshinder. Insikten om detta gör att vi tillsammans med de nordiska länderna, till skillnad från t.ex. övriga Europa, betraktar alkoholbruket som en folkhäl- sofråga av stor vikt. Redan i dag pågår en utvecklingsrelaterad forskning på detta område i Sverige, och kommittén understryker därför vikten av att dessa insikter och kunskaper involveras i ut- vecklingssamarbetet. Även denna fråga har stor bärighet på kampen mot hiv/aids.

Mainstreaming/integration. Sverige har under de senaste årtion- dena strävat efter att vissa synsätt och intressen skall genomsyra hela det politiska beslutsfattandet och verkställandet, för att ga- rantera att rättighetsperspektivet och kravet på hållbar utveckling

245

Biståndets roll

SOU 2001:96

skall få genomslag. Omvänt torde det vara så, att när rättighetsper- spektivet alltmera vinner mark i fattigdomsbekämpningen så kom- mer utvecklingsländernas önskan att ta del av erfarenheter och kunnande på dessa områden att öka.

6.5.4Slutsatser

Sammanfattningsvis menar kommittén att följande områden kom- mer att vara viktiga svenska profilfrågor inom biståndet.

Y Kunskapsöverföring genom insatser för utbildning, inte minst vuxenutbildning.

Y Forskningssamarbete för utvecklande av utvecklingsländer- nas egen forskningskapacitet.

Y Teknologisk kunskapsöverföring och produktutveckling med särskild inriktning på miljö, energi, transporter, vatten och ICT.

Y Sverige bör verka för att varje by i ett antal av de långsiktiga samarbetsländerna har tillgång till Internet till år 2005.

Y Kapacitet för god offentlig förvaltning genom byggande av effektiva demokratiska institutioner och rättssamhällen som bygger på öppen redovisning och insyn.

Y Stöd till folkrörelsearbete, flerpartisystem och utvecklandet av den lokala demokratin.

Y Näringslivssamarbete för att utveckla utvecklingsländernas egna näringsliv.

Y Samarbete kring arbetsmarknadsfrågor.

Y Hälso- och socialfrågor med speciell betoning på sexuell och reproduktiv hälsa samt alkohol och droger.

Y Jämställdhet mellan kvinnor och män.

Y Barns och funktionshindrades rättigheter och möjligheter.

246

7 Aktörer med nya roller

7.1Ökade behov av utvecklingsfinansiering

Minskande biståndsflöden och stagnerande samt geografiskt starkt differentierade privata flöden har ökat behovet av att finna nya former av utvecklingsfinansiering. Det finns en växande enighet kring uppfattningen att finansieringen måste komma från en mängd olika källor, men att den interna resursmobiliseringen i utvecklingsländerna utgör basen. Ökat sparande kommer att spela en allt viktigare roll i takt med ländernas ekonomiska utveckling. Biståndet är ett viktigt komplement i denna process. Därtill behövs ökade privata flöden i form av utländska direkt- och portföljinve- steringar. Ökad handel är också avgörande för utvecklingsländers möjlighet att generera egna resurser för sin utveckling. Remitte- ringar från exilboende är en allt viktigare inkomstkälla, som nämnts i avsnitt 3.1.5.

En annan betydelsefull finansieringsform utgörs av skuldlindring. Skuldavskrivning har blivit en viktig fråga i den allmänna debatten och opinionsbildningen för en rättvisare värld. Frågan har drivits av många folkrörelser bland annat genom Jubel 2000.

Nya innovativa finansieringslösningar behöver också övervägas. Privata stiftelser står idag för en stadigt ökande andel av internatio- nella utvecklingsinsatser. Ett antal unika partnerskap mellan när- ingslivet och den offentliga sektorn har vuxit fram under de senaste åren, t.ex. den globala alliansen för vaccin och immunisering (GAVI). Det behövs dock mer kunskap om vilka komparativa för- delar de olika aktörerna har, hur aktiva de skall vara i olika skeden i processen samt hur styrningen av finansieringens användning skall organiseras.

Andra förslag på nya finansieringslösningar är internationell beskattning i olika former. Ett flertal olika skattebaser har diskuterats som skatt på kolutsläpp, avgift på internationell luft-

247

Aktörer med nya roller

SOU 2001:96

transport eller skatt på internationella valutatransaktioner, den s.k. Tobinskatten (avsnitt 4.1.3).

För att generera ökad finansiering för utveckling måste nya re- surser identifieras och de olika existerande resurskällorna samverka bättre. Därför finns det också behov av att se över systemfrågorna och hur det internationella ekonomiska systemet är strukturerat. Frågans betydelse understryks av att en internationell konferens om utvecklingsfinansiering kommer att äga rum i Mexiko i mars 2002. Konferensen är unik i så motto att den förutom FN:s med- lemsstater och de multilaterala aktörerna (FN, Världsbanken, IMF, WTO etc.) också kommer att samla privata företag, banker, en- skilda organisationer m.fl. för att gemensamt behandla finansie- ringsfrågan.

Sverige har länge varit internationellt aktivt för att finna nya former av finansiering för utvecklingsändamål. Ett särskilt finansie- ringsprojekt har bl.a. pågått inom utrikesdepartementet sedan 1998, där ett flertal internationellt uppmärksammade studier om finansiering av det multilaterala systemet tagits fram. Dessutom har Sverige intagit en ledande roll i förberedelserna inför den interna- tionella konferensen om utvecklingsfinansiering (FfD).

För att en ökad utvecklingsfinansiering skall bidra till minskad fattigdom krävs ett effektivt och väl fungerande multilateralt system. FN, EU och de internationella finansiella institutionerna utgör centrala kanaler för tillförsel av resurser och för deras effek- tiva användning. Samtidigt bör Sverige i samarbete med andra lika- sinnade länder ta initiativ till nya former för kraftigt utökade resursöverföringar till utvecklingsländerna. Förslag om att inrätta en fond som IMF och Världsbanken skall hantera har nyligen förts fram av den brittiska regeringen. Fonden föreslås omfatta ett årligt bidrag på 50 miljarder US-dollar och syfta till att främja uppfyllan- det av de internationella utvecklingsmålen till år 2015. Tanken är att medlen skall vara kopplade till precisa och bestämda krav på ut- vecklingsländerna vad avser åtgärder mot korruption, för transpa- rens, demokrati och främjande och respekt för mänskliga rättighe- ter.

248

SOU 2001:96

Aktörer med nya roller

7.1.1Förslag

Y Det svenska biståndet bör nå 1 procent av BNI senast år 2005. Y Sverige bör aktivt arbeta för ökat internationellt bistånd och för

att FN:s 0,7 procentmål uppnås av fler länder samt uppmuntra nya former av utvecklingsfinansiering, framförallt inom EU och i bilaterala kontakter med andra OECD-länder. Särskild uppmärk- samhet bör ägnas finansiering av globala nyttigheter.

Y Sverige bör, tillsammans med andra likasinnade länder, ta initiativ till nya former för kraftigt utökade resursöverföringar till utveck- lingsländerna.

Y Sverige bör verka för snabbare och mer kraftfulla internationella skuldavskrivningar för de fattigaste och mest skuldtyngda län- derna. Det svenska biståndet till skuldavskrivningar bör öka i en- lighet med det internationella HIPC-initiativet och bilateralt gent- emot enskilda länder.

7.2De multilaterala organisationerna

7.2.1Utvecklingshänsyn inom samliga politikområden

I en alltmer globaliserad värld växer behovet av starka, trovärdiga, effektiva och universellt legitima internationella organisationer. Många delar av det multilaterala systemet är emellertid splittrade med oklara roller och mandat mellan olika organisationer. Systemet i dess helhet är underfinansierat både med hänsyn till de globala uppgifterna och de faktiska krav som medlemsländerna ålägger organisationerna. Det är i vissa delar ineffektivt med stora tunga byråkratier och otidsenlig eller bristande personalkompetens. Reformer är således nödvändiga för att åstadkomma ökad effekti- vitet. Det multilaterala systemets legitimitet är dessutom ifrågasatt av vissa utomstående aktörer.

Mandaten och förutsättningarna skiljer sig markant åt mellan de olika organisationerna. Inom ramen för ursprungliga stadgar har stor kraft under senare år lagts på reformering och effektivisering av det multilaterala systemet.

FN har, med sin globala legitimitet - ett land, en röst - och kopp- lingen mellan politiskt mandat och ekonomiskt ansvarstagande, en unik roll att spela. Finansiella svårigheter har dock begränsat orga- nisationens möjligheter att agera. Att finansieringen sker på frivillig basis komplicerar bilden och motverkar långsiktighet och hållbara

249

Aktörer med nya roller

SOU 2001:96

lösningar. I syfte att effektivisera FN:s verksamhet behöver refor- mer genomföras avseende FN:s och fackorganens styrelsearbete, ledningskultur, inklusive rekrytering av personer på chefsnivå.

Tilltron till FN har emellertid stärkts under senare tid och FN står nu starkare än tidigare. Framsteg har gjorts i reformarbetet och samordningen inom FN-systemet har förbättrats. FN:s världskon- ferenser inom utvecklingsområdet under 1990-talet har haft stor betydelse för att skapa global enighet om hållbar utveckling med fattigdomsbekämpning som övergripande mål. De två konferen- serna under 2002 om utvecklingsfinansiering och hållbar utveckling (WSSD) blir viktiga för länders och organisationers fortsatta arbete för global utveckling. Konferenserna får dock inte bli självändamål i sig. Det viktiga är att deras resultat blir genomförda. På svenskt initiativ driver EU linjen att nya former skall utvecklas för uppföljning av världskonferenserna.

FN har varit framgångsrikt i sitt normativa arbete att fastställa globala mål och formulera konventioner om exempelvis mänskliga rättigheter. Organisationen har däremot kritiserats för att ägna för mycket tid och resurser åt verksamhet som andra möjligen kan sköta bättre och som den inte ursprungligen var avsedd för. Vissa bedömare menar att FN bildades för att övervaka världshändelser, men inte för att driva bistånds- och utvecklingsprogram1.

Det har funnits en misstro mot FN:s bistånd inom delar av givar- samfundet. Avsevärda neddragningar i bidragen från ett antal cen- trala biståndsgivare har gett upphov till allvarliga finansiella kriser i flera organ, som FN:s utvecklingsprogram, UNDP. UNDP är dock ett organ som gått från kris till återhämtning och nu åter anförtros ledande uppdrag inom världssamfundet. UNDP har en roll och potential som bör kunna utnyttjas mer vad gäller såväl samordning av biståndsgivarna som samarbetet mellan de rika län- derna och utvecklingsländerna. UNDP:s möjligheter att företräda de fattiga ländernas intressen bör även stärkas.

De internationella finansiella institutionerna, IMF, Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna, lider inte av motsvarande resursbrist. De har en unik ställning genom sin finansiella resurs- mobilisering och sin globala utvecklingskunskap. Den traditionella långivningen har ändrat karaktär från infrastruktur till fattigdoms- inriktade insatser. Dessutom har institutionerna alltmer kommit att utvecklas till rådgivningsorgan som ger stöd till kapacitetsupp-

1 Andersson, F., 2001b

250

SOU 2001:96

Aktörer med nya roller

byggnad, institutionell utveckling, kunskapsöverföring och tillhan- dahållande av regionala och globala nyttigheter.

Däremot har de finansiella institutionernas mandat ifrågasatts från flera håll med krav på förändringar. Somliga anser att de inte längre behövs i en värld där alltmer finansiering kanaliseras via pri- vata källor. Andra menar att de tar för liten hänsyn till sociala och miljömässiga aspekter i sin verksamhet, liksom att de bör utgå från demokrati och mänskliga rättigheter i sitt arbete. Institutionerna har också kritiserats för att vara odemokratiskt uppbyggda i sin styr- ning med medlemsländernas relativa röststyrka baserad på främst ekonomiska grunder. Dessutom behöver bankerna bredda sitt utbud av produkter och tjänster för att svara mot framväxande efterfrågan från låntagarna. Hit hör krav på ökad prisdifferentiering, höjd andel gåvofinansiering samt en ökad roll vad gäller finansiering av globala nyttigheter.

Interna reformer och ökande öppenhet har allt mer präglat orga- nisationernas arbete under senare år. Världsbanken har genomgått en grundläggande förändring mot fokus på fattigdomsminskning. Verksamheten har i stor utsträckning decentraliserats till låntagar- länderna och program för skuldlindring har påbörjats. Banken har också tagit flera initiativ för att förbättra samordningen mellan givarna och för att biståndsgivarnas verksamhet skall bygga på utvecklingsländernas egna strategier och planer för fattigdoms- minskning.

Allmänt sett behövs ett integrerat synsätt för att öka förståelsen för sambanden mellan olika ekonomiska, sociala, miljömässiga och andra faktorer som påverkar utvecklingen. Den existerande upp- delningen av de multilaterala institutionerna på enskilda sakfrågor förmår inte skapa de integrerade lösningar som krävs. En fortsatt koncentration på enskilda sakområden leder till suboptimala lös- ningar. Arbetet borde struktureras kring att finna allsidiga lös- ningar på de viktigaste problemen, snarare än att utgå från den funktionella uppdelning som nu råder. Det händer t.o.m. att regeringar får motstridiga råd från olika internationella organisa- tioner.

Samordningen mellan de olika organens verksamhet behöver stärkas och flera organisationsöverskridande arbetsgrupper för spe- cifika frågor bildas. Det vore önskvärt med en gemensam plattform som alla organ kan relatera sitt eget arbete till. En sådan bas börjar ta form genom tillkomsten av nationella fattigdomsstrategier i utvecklingsländer, FN-systemets ”UN Development Assistance

251

Aktörer med nya roller

SOU 2001:96

Framework” och Världsbankens ”Comprehensive Development Framework”.

Ansvarsfördelningen mellan utvecklingsbankerna och FN-syste- met är en central fråga. Varje organisation har väl upparbetade ver- tikala kanaler med mottagarländer och bilaterala samfinansiärer. Däremot har den horisontella integrationen mellan de multilaterala organisationerna varit mycket svag. Flera organisationer är dessutom verksamma inom samma ämnesområden. Klarare ansvarsfördelning och bättre samordning bör bidra till att ineffektivt dubbelarbete undviks. Huvudansvaret för att förbättra samordningen ligger på medlemsländerna själva. En starkt bidragande orsak till den oklara ansvarsfördelningen beror förmodligen på att organisationerna har olika huvudmän i medlemsländerna. Dessa är ofta inte samordnade sinsemellan. Det är exempelvis inte ovanligt att enskilda länder har olika uppfattningar i samma fråga i olika organisationer. Det är medlemsländerna som slutligen bestämmer vad de olika institutio- nerna skall göra.

En förbättrad samordning kan dock skönjas. Samarbetet mellan FN och Världsbanken har utvecklats mycket inom områden som konflikthantering och hiv/aids. Processen inför den internationella konferensen om utvecklingsfinansiering har även lett till ett när- mande mellan FN-organen och Bretton Woods-institutionerna (IMF och Världsbanken).

EU är FN:s största finansiär, men det saknas etablerade former för ett närmare samarbete mellan FN och Europeiska kommissionen. Samarbetet bör kunna förbättras efter det att Rådet nyligen antagit ett antal slutsatser rörande formerna för samarbetet och dess finan- siering utifrån ett meddelande från Europeiska kommissionen2. För närvarande diskuteras också om medel ur EG:s budget skall kunna kanaliseras som grundbidrag till FN:s arbete, utöver de nationella bidragen från EU:s medlemsländer.

Förutsättningarna för ett närmare samarbete mellan EU och Världsbanken har förändrats sedan det kalla krigets slut. Grunden för detta samarbete har lagts genom att ett antal östeuropeiska län- der blivit medlemmar i banken och även sökt medlemskap i EU. En formell samordningsgrupp har bildats för ändamålet. Samarbetet omfattar även finansiering i olika utvecklingsländer samt utveckling av policies.

2 Europeiska kommissionen, 2001

252

SOU 2001:96

Aktörer med nya roller

7.2.2Globala nyttigheter

De omfattande skillnaderna mellan olika globala nyttigheter talar för att olika typer av institutionella lösningar behövs för olika nyt- tigheter. Varje sakfråga måste bedömas utifrån sina egna meriter. Utifrån ett integrerat synsätt på globala problem går det inte på förhand att bestämma vilka internationella organisationer som skall bära huvudmannaskapet för olika nyttigheter. Ökad beredskap bör även finnas för mer samverkan mellan privata och offentliga aktörer kring olika frågor, vilket är fallet redan idag inom t.ex. hälsoområ- det och ICT-området.

Existerande mekanismer och institutioner för att handha och lösa gemensamma globala problem är fortfarande outvecklade. Det saknas dessutom institutioner för ett växande antal frågor och många av de befintliga institutionerna är dåligt samordnade.

Vid en tänkt arbetsfördelning mellan olika aktörer för att produ- cera globala nyttigheter kan man skilja mellan sådana som arrange- rar produktionen globalt, sådana som stödjer lokala aktiviteter för försörjningen av nyttigheterna (kapacitets- och kunskapsuppbygg- nad, utveckling av institutioner) och sådana som finansierar pro- duktionen. Enligt ett förslag till fördelning skulle FN och de regi- onala organisationerna kunna utgöra det institutionella ramverket och spela en nyckelroll i att arrangera produktionen av nyttighe- terna. De internationella finansiella institutionerna borde tillsam- mans med utvecklingsländerna stå för stödet till uppbyggnad av lokal och nationell kapacitet. Höginkomstländerna skulle då till- sammans med FN och finansieringsinstitutionerna svara för finan- sieringen3.

7.2.3Bistånd

Sverige kanaliserar årligen cirka 30 procent av det totala biståndet genom multilaterala organisationer, en andel som motsvarar ge- nomsnittet för DAC:s medlemsländer. Andelen har inte förändrats sedan Sverige trädde in som medlem i EU 1995. FN:s ekonomiska och sociala verksamhet tar ungefär hälften av anslaget till de multi- laterala organisationerna i anspråk medan en tredjedel går till de internationella finansieringsinstitutionerna.

3 Bezanson och Sagasti, 2001

253

Aktörer med nya roller

SOU 2001:96

Sverige har under de senaste åren aktivt verkat för att bredda organisationernas agenda, förmå dem att fokusera på fattigdoms- bekämpning och att lyfta in hänsyn till miljö och jämställdhet i sitt arbete. Tillsammans med de nordiska länderna har Sverige också arbetat för att reformera styrningen och ledningen av FN-organens arbete, liksom förordat bättre koordinering av FN:s aktiviteter på fältet.

Förutom direkt svenskt stöd till de olika organisationernas bud- get och externa verksamhet förekommer samfinansiering av en- skilda projekt i stor omfattning. År 2000 uppgick samfinansie- ringen till 2,7 miljarder kronor.

7.2.4Överväganden och förslag

De multilaterala organisationerna spelar en viktig roll för utveck- lingen i utvecklingsländerna. Verksamheten kan antas öka i bety- delse till följd av ökade krav på förbättrad givarsamordning, har- monisering av givarnas procedurer, nya krav på finansiering av glo- bala nyttigheter liksom samstämmighet i de rika ländernas politik- utformning för att bidra till minskad fattigdom.

Y Reformarbetet inom FN-institutionerna bör i första hand inriktas på effektivisering av styrelsearbetet och ledningsstrukturen. Sverige bör aktivt verka för att UNDP:s roll att företräda de fat- tiga ländernas intressen stärks.

Y Kommittén anser att de multilaterala organisationerna bör bedriva en så samordnad och samstämd politik som möjligt. Det gäller såväl inom organisationerna som mellan organisationers olika verksamhetsområden. Ledande organisationers verksamhet inom exempelvis områdena handel, miljö och utveckling måste vara koherent.

Y Samordningen mellan de multilaterala institutionerna bör utgå från utvecklingsländernas egna prioriteringar och planer för fattig- domsminskning. Med utgångspunkt från organisationernas olika mandat bör utvecklingsländerna själva bestämma vilka organisa- tioner de önskar samarbeta med. Länderna bör även svara för den lokala samordningen mellan bilaterala och multilaterala givare.

Y Kommittén anser att det svenska stödet till och via de multilaterala organisationerna bör spela en betydelsefull roll. Denna torde komma att öka i samband med en gradvis övergång till ett generellt budgetstöd i det landdestinerade biståndet och ett

254

SOU 2001:96

Aktörer med nya roller

utökat finansiellt stöd till globala nyttigheter. Ett ökat utnyttjande av de gemensamma multilaterala kanalerna ligger också i linje med strävan att förbättra samordningen av biståndet till enskilda länder samt som ett uttalat stöd till den multilaterala tanken.

7.3Europeiska Unionen

Den Europeiska Unionen (EU) är en stark och viktig aktör på den globala arenan som avsätter betydande resurser för utvecklingsar- bete. Organisationen har anslutit sig till de internationella utveck- lingsmålen (millenniemålen) och slutsatserna vid de olika FN- konferenserna. Biståndet har emellertid under lång tid präglats av bristande effektivitet och koherens.

EU har många styrkor, där de viktigaste kan anses vara följande:

N EU är en stor internationell aktör med världens största marknad. Den inre markanden utgör 370 miljoner invånare och är den vikti- gaste handelspartnern för flertalet utvecklingsländer.

N EU är världens största biståndsgivare och finns representerad i fler utvecklingsländer är någon annan.

N EU har ett särkilt handels- och utvecklingsavtal med 77 utveck- lingsländer i Afrika, Västindien och Stilla havsområdet4.

7.3.1Brister i EU:s politik

I detta betänkande har flera gånger konstaterats att man inte kan bekämpa fattigdom enbart med bistånd. Det behövs en samverkan med andra politikområden. Den Europeiska Gemenskapen (EG)5 och EU har ett regelsystem som ger medlemsstaterna möjlighet att tillsammans formulera, främja och kombinera idéer, värderingar och aktiviteter inom en rad olika politikområden och detta gent- emot en rad olika länder och fora. Potentialen för en sammanhållen politik där olika områden samverkar är alltså stor till exempel inom handelspolitiken samt vad beträffar konfliktförebyggande åtgärder och demokratiseringsinsatser. Gentemot ansökarländerna har EU

4Cotonou-avtalet

5EG betecknar gemensamma frågor inom unionen. De gemensamma EG-frågorna vilar på vad som kallas första pelaren inom EU, vilket bl.a. gäller fri rörlighet av varor, tjänster och kapital. I huvudsak hör utvecklingssamarbetet till första pelaren.

255

Aktörer med nya roller

SOU 2001:96

också använt sig av ett brett register av åtgärder som alla verkar för samma mål6.

Kommitténs uppfattning är dock att det inom EU finns uppen- bara brister i samstämmigheten när det gäller utvecklingspolitik och fattigdomsbekämpning. Den mest uppenbara svagheten är bristen på koherens mellan handels- och jordbrukspolitiken och utvecklingspolitiken. Detta har också framförts till kommittén och i den allmänna debatten vid ett flertal tillfällen. Samtidigt som EU är den största biståndsgivaren så för unionen en handels- och jordbrukspolitik som är protektionistisk gentemot de varor där utvecklingsländerna kan vara konkurrenskraftiga. Som medlem i den Europeiska Gemenskapen deltar nu Sverige fullt ut i dess handels- och jordbrukssamarbete. Detta betyder att en bättre svensk politik för samstämmighet med utvecklingspolitiken måste drivas genom EU/EG. Omvänt betyder det att gemenskapens politik på detta område också är Sveriges. Handelsfrågorna behandlas också under kapitel 3 i detta betänkande ”Utvecklings- hänsyn inom samtliga politikområden”.

Sverige måste verka för att ändra EU:s politik så att t.ex. jord- bruksvaror, fisk, tekoprodukter och lädervaror möter mindre han- delshinder på den europeiska marknaden. Utöver enstaka tulltoppar som drabbar känsliga varor måste vi avskaffa systemet med s.k. tulleskalering, dvs. tullen ökar med förädlingsgraden. Det är lätt att inse att det senare hämmar industriell utveckling i utvecklingslän- derna. Sverige påbörjade en reformprocess av jordbrukspolitiken och avvecklade våra tekorestriktioner åren före vårt inträde i EU. Med medlemskapet återinfördes en del av dessa skyddsåtgärder som direkt drabbar utvecklingsländernas förutsättning för utveck- ling7.

På jordbruks- och fiskeområdet har EU förutom importrestrik- tioner också kraftiga bidrag till sina egna producenter, vilket gör att deras produkter är kraftigt subventionerade. Det försvårar för ut- vecklingsländerna att sälja sina jordbruksprodukter på EU-mark- naden till konkurrenskraftiga priser. Dessutom exporteras över- skottet av de subventionerade europeiska jordbruksprodukterna i vissa fall till utvecklingsländerna, där dessa varor slår ut den inhemska marknadens varor.

6Nyman-Metcalf, 2001

7Mkandawire, 2001

256

SOU 2001:96

Aktörer med nya roller

Ett viktigt steg mot en mer rättvis handelspolitik är det så kal- lade EBA8-beslutet. Genom detta skall MUL-ländernatull- och kvotafritt tillträde till den gemensamma marknaden i EU. Även Cotonou-avtalet vittnar om insikten att bistånd inte är tillräckligt. Det är en uppföljning av liknande tidigare avtal, Lomé-avtalet, och innehåller både bistånds- och handelsåtaganden. Det har tagits väl emot av såväl Europaparlamentet som den svenska riksdagen. Avtalet skall bidra till ekonomisk och social utveckling, fattig- domsbekämpning och fred. Utökat samarbete med frivilliga organi- sationer och privata aktörer förutsätts också i avtalet. De 77 län- derna skall utveckla demokrati, rättssäkerhet och respekt för mänskliga rättigheter och eftersträva god samhällsstyrning och be- kämpa korruption. I avtalet ingår också möjligheten att avbryta samarbetet om inte dessa fundamentala villkor uppfylls.

Genom att resa hinder mot att utvecklingsländerna skall kunna dra nytta av den ökande globaliseringen på handelsområdet, mot- verkar EU möjligheten till utveckling på ett sätt som inte överens- stämmer med intentionerna i biståndet och de stora bistånds- anslagen. Lättnader på handelsområdet och en reformerad europeisk jordbrukspolitik skulle betyda mycket mera är biståndet för många utvecklingsländer. Det finns alltså en uppenbar brist på utvecklingshänsyn i handelspolitiken och jordbrukspolitiken.

En koherent politik försvåras också av att EU har så många instrument för sitt agerande på den globala arenan, varav en del styrs av medlemsstaterna själva eller genom ministerrådet och andra av kommissionen. Detta problem hänger samman med hela den komplicerade frågan om hur EU skall fatta och verkställa beslut. Kommittén har inte sett det möjligt att fördjupa sig i den problematiken.

7.3.2Globala nyttigheter

Genom att EU:s politik spänner över så många områden, som alla på olika sätt syftar till att tillsammans lösa för Europas stater gemensamma problem, finns det naturliga skäl för EU att också engagera sig i de gemensamma globala problemen.

Med sina betydande ekonomiska resurser kan EU mycket aktivt medverka till produktionen av globala nyttigheter. Det finns redan

8 Everything but Arms

257

Aktörer med nya roller

SOU 2001:96

nu exempel på ett sådant politiskt och ekonomiskt engagemang i konfliktförebyggande arbete, krishantering, miljöfrågor och hälso- frågor.

Ett exempel är slutsatserna från toppmötet i Göteborg i juni 2001. De innebär en tydlig politisk markering av att unionens hållbarhetsstrategi, vilken är en del av EU:s förberedelser för världstoppmötet i Johannesburg, bör innehålla ett avsnitt om EU:s förhållande till övriga världen. Där framhålls också att hållbar utveckling bör göras till ett mål i utvecklingssamarbetet och i alla internationella organisationer.

Ett ökat samarbete med FN och Världsbanken skulle skapa för- utsättningar för ytterligare framsteg för den globala nyttan. Kom- mittén vill dock understryka att globala nyttigheter kan åstad- kommas även genom direkta insatser i ett utvecklingsland eller en region, eller genom samarbete med enskilda medlemsstater.

7.3.3EU:s roll i internationellt utvecklingssamarbete

Beskrivning av EG-biståndet finns i avsnitt 6.3.3

Det har under senare år riktats kritik mot Europeiska kommissionens sätt att handha bistånds- och katastrofanslagen. Kritiken handlar bl.a. om bristen på måluppfyllelse, insyn, effektivitet och redovisning. Kommittén har tagit del av denna allvarliga kritik från många håll – bland annat från Storbritanniens parlament9 och Sida. I den kritiken instämmer kommittén.

En effektivisering av EG-biståndet är en nödvändig förutsättning för att skapa förtroende hos såväl medlemsstater som samarbets- länder. Detta förtroende är i sin tur en förutsättning för god sam- verkan mellan rådet och kommissionen och för att EU skall kunna spela en viktig roll som samordnare för medlemsstaternas insatser.

Kommissionen har under 1999 och 2000 fattat beslut om två viktiga områden inom EG-biståndet. Det första gäller en enhetlig biståndspolitik som inbegriper alla utvecklingsländer, där de över- gripande målen skall vara ekonomisk och social utveckling, utveck- lingsländernas integrering i världsekonomin, fattigdomsbekämp- ning och att utveckla och förankra demokrati och mänskliga rättig- heter. Det andra gäller biståndsadministration och arbetsmetoder

9 The Effectivness of EC Development Assistance, www.publications.parliament.uk

258

SOU 2001:96

Aktörer med nya roller

som också är en del av den övergripande reformeringen av hela kommissionen. Den innehåller bl.a. en betydande delegering till fältorganisationen för biståndets del, mera regionala lösningar samt landspecifika strategier som skall underlätta och effektivisera age- randet.

I EG:s biståndsbudget finns, liksom i den svenska, ett anslag för de enskilda organisationernas samarbete (EO-bistånd) med det civila samhället i utvecklingsländerna. Även på detta område har kritik framförts beträffande den byråkratiska hanteringen. Många svenska organisationer avstår från att använda denna möjlighet, eftersom ansökningsförfarande, väntan på beslut och utbetalningar är så krångliga och tar så lång tid. Kommittén ifrågasätter om ens en reformerad kommission kommer att kunna hantera EO-bistån- det tillräckligt effektivt. Om så inte sker, vilket bör utvärderas i samråd med svenska enskilda organisationer, bör Sverige enligt kommitténs mening verka för att EO-biståndet i ökad utsträckning eller helt hanteras av respektive medlemsstat. Ett ytterligare skäl för detta är att de resurser som i dag går åt för att administrera ett antal paraply- och samordningsorganisationer för dessa enskilda organisationer i Europa skulle kunna gå till direkt bistånd.

Kommittén vill också understryka vikten av att EU samarbetar med andra aktörer. Samarbetet med FN och dess olika organ, fon- der och program har ökat på senare tid, liksom samarbetet med Bretton Woods-institutionerna. Det vore enligt kommittén värde- fullt om kommissionen och medlemsländerna kunde enas om stra- tegier för samarbetet med de internationella organisationerna.

EU bör se det som självklart att stödja och uppmuntra regionalt samarbete mellan utvecklingsländer som ett sätt att främja fred, handel, kultur etc. Eftersom EU har stora resurser till sitt förfo- gande vill kommittén i detta sammanhang också peka på möjlighe- ten att understödja regionalt samarbete genom bistånd till de stora infrastruktursatsningar som kan bli nödvändiga för att en region skall kunna utveckla sitt samarbete.

259

Aktörer med nya roller

SOU 2001:96

7.3.4Överväganden och förslag

Den europeiska unionen har en uttalad vilja att vara med och ta ansvar för utveckling och fattigdomsbekämpning i resten av värl- den. Denna ambition måste självfallet välkomnas av Sverige, som i sin tur måste ta sitt ansvar som medlemsstat vid utformningen av denna politik. Kommittén menar att Sverige, med sin långa erfa- renhet av biståndsarbete och den respekt som detta arbete åtnjuter internationellt, har ett stort ansvar för att konstruktivt bidraga till en reformering av EU:s engagemang i utvecklingsfrågor. Det är anmärkningsvärt hur lite intresse som Sveriges regering och riksdag har visat dessa frågor under de sex år som Sverige varit medlem.

Y Även inom EU måste behovet av en koherent politik uppmärk- sammas och innebära att man tar utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden. I första hand måste Sverige intensifiera sitt arbete med att driva fram en reformering av EU:s jordbrukspolitik och verka för en handelspolitik som inte missgynnar eller utestänger utvecklingsländernas varor på den europeiska marknaden.

Y Med sina betydande penningmässiga resurser kan EU bli en viktig aktör i produktionen av globala nyttigheter, eftersom EU:s arbete spänner över så många områden och därmed kan påverka utvecklingen på olika sätt. Ett viktigt led i dessa stävanden är att stärka samarbetet mellan EU:s bistånd och FN:s fonder och program. Sverige bör fortsätta att vara pådrivande i den frågan - ett arbete som påbörjades under Sveriges EU-ordförandeskap.

Y Sverige bör noggrant följa och vara aktivt pådrivande i den nöd- vändiga reformeringen av EG:s utvecklingssamarbete och fortsätta att resa krav på bättre uppföljning av budget, resultatstyrning och rapporteringssystem. Skulle det visa sig att kommissionen under innevarande mandatperiod (1999-2004) misslyckas med att effek- tivisera sin administration bör Sverige ta initiativ till en diskussion om vilken arbets- och resursfördelning som bör råda mellan EU och medlemsstaterna, dvs. på allvar ta upp frågan om en ”återna- tionalisering” av vissa biståndsresurser.

Y Sverige bör tillsammans med Danmark, Nederländerna och Luxemburg, som alla uppnått målet att avsätta 0,7 procent av BNI till utvecklingssamarbete, verka för att alla EU-länder snarast når detta mål.

260

SOU 2001:96

Aktörer med nya roller

7.4Näringsliv och arbetsmarknad

Det är alltmer uppenbart att engagemang och medverkan från alla aktörer krävs för uppfyllande av de internationella utvecklingsmå- len. En effektiv offentlig politik för att uppnå målen för PGU måste använda den kraft som näringslivet kan bidra med. Politiken måste också på ett genomtänkt sätt fastställa innehållet och grän- serna för näringslivets ansvar när det gäller att bidra till de övergri- pande målsättningarna. Nya vägar och metoder måste identifieras och prövas.

Företagens möjligheter att verka internationellt har kraftigt expanderat genom internationella avtal och nationell politik som baseras på övertygelsen att detta gynnar den ekonomiska tillväxten i världen. De privata flödenas andel av resursflödet till världens utvecklingsländer har vuxit kraftigt och är mångdubbelt större än de resurser som förmedlas via biståndet. En ökande andel av världens totala produktion sker i ett begränsat antal multinationella företag. De 200 största företagen i världen har idag en omsättning som motsvarar värdet på cirka en fjärdedel av världens totala produk- tion.

Näringslivets ställningstaganden har kommit att påverka norm- bildning, regelverk och genomförande i allt högre utsträckning. Deras ställningstaganden i olika frågor har stor betydelse för hur det globala regelsystemet utformas och styrs, samt hur det tolkas. Dagens globala institutioner, som skulle kunna ta över vissa av de funktioner som nationella stater övergett, är dock fortfarande relativt svaga och saknar effektiva sanktionsinstrument. Därmed blir näringslivets egna ställningstaganden allt viktigare när det gäller deras bidrag till att uppfylla de internationella utvecklingsmålen.

7.4.1Näringslivet som partner

Ökad tillväxt i utvecklingsländerna är en avgörande faktor för att uppnå utvecklingsmålen och bekämpa fattigdom. Ökat samarbete mellan näringslivet, handelspolitiken och utvecklingssamarbetet är därför en nödvändighet. Utvecklingen under 1970-talet i Sydost- asien är ett illustrerande exempel på hur ökad tillväxt kan skapa möjligheter för utveckling och fattigdomsbekämpning.

Ett antal olika initiativ har tagits för att skapa ökade synergief- fekter mellan näringslivet, handelsfrämjande och utvecklingssamar-

261

Aktörer med nya roller

SOU 2001:96

bete. På initiativ av Asienstrategin10 lanserade Sida ett särskilt pro- gram för att skapa finansieringsmöjligheter för svenska småföretag att investera och skapa affärsmöjligheter i Asien. Syftet med det s.k. StartAsien-programmet är att bidra till en effektiv överföring av kunskap och kompetens till de länder där Sida har näringslivs- program. Programmet inkluderar nu Indien, Sri Lanka, Bangladesh, Nepal, Bhutan, Thailand, Laos, Vietnam, Kambodja, Indonesien, Filippinerna, Kina och Mongoliet. Sida har vidare gjort en utred- ning om handel och miljö, vilken innehåller nya idéer om ökat sam- arbete mellan handelsfrämjande insatser och utvecklingssamarbetet.

Svenska företag som länge varit representerade i olika samar- betsländer besitter ofta ingående kunskaper och insikter om dessa samhällen. De har ofta även tillgång till värdefulla kontaktnät på andra nivåer än myndighetsnivån. Genom att redan på planerings- stadiet för olika insatser inbjuda företagens synpunkter kan förut- sättningarna för att projekten effektivt kan implementeras i sin givna miljö förbättras. Genom ett integrerat synsätt på utvecklings- samarbetet, där näringslivets resurser och kompetens finns med i processen redan från början, förstärks chanserna att genomföran- det av insatsen skall bli lyckosamt och att mål för flera olika poli- tikområden skall kunna uppfyllas samtidigt. Detta kan ske utan att man ger avkall på att biståndet endast skall finansiera insatser som kan motiveras utifrån det mål som kommittén föreslagit skall styra biståndsbudgetens användning.

Näringslivet har till utredningen framfört att man delar uppfatt- ningen att mottagarländernas nytta av det svenska biståndet skall utgöra den överordnade och styrande principen för svenskt biståndssamarbete. Ett utvidgat samarbete med näringslivet för att kartlägga behoven av och förutsättningarna för biståndsinsatser, skulle samtidigt kunna ge goda möjligheter att utveckla nya pro- dukter som är anpassade för fattiga länder och för fattiga männi- skor och är förenliga med ett socialt och etiskt ansvarstagande. Näringslivet har ett stort kunnande inom traditionella basnäringar, stor systemkompetens på många viktiga områden som energi, tele- kommunikationer, transporter, livsmedelsproduktion och miljöfrå- gor samt spetskompetens på många områden i den framväxande ”nya ekonomin”. Detta är en unik, men inte tillräckligt använd, resurs i biståndet. I detta betänkande nämns som exempel tre

10 Ds 1998:61

262

SOU 2001:96

Aktörer med nya roller

potentiella områden – miljövänlig teknik, bioteknik respektive in- formationsteknik – där svenskt kunnande är konkurrenskraftigt.

7.4.2Arbetsmarknadsfrågor

Kommittén konstaterar att ett fungerande och utvecklat näringsliv samt en internationell handel är av stor betydelse för ett lands utveckling och en viktig förutsättning för detta är en fungerande arbetsmarknad.

Arbetslivs- och arbetsmarknadsfrågor bör därför vara naturliga delar vid utarbetande av landstrategier och i Sveriges samarbete med utvecklings- och programländer. I detta ligger stöd till ut- veckling av arbetsmarknadspolitik, arbetsförmedlingsservice, yr- kesutbildning och andra delar av arbetsmarknadens infrastruktur.

Det är samtidigt av vikt att stödja och stimulera en utveckling av fungerande ”partsrelationer” på utvecklingsländernas arbetsmark- nad till gagn för näringslivet, handeln och löntagarna som därmed i förlängningen kan medverka till landets ekonomiska stabilitet. Respekten för de mänskliga rättigheterna i arbetslivet som utfor- mats inom FN och ILO är i detta sammanhang viktig att utveckla.

7.4.3Näringslivets utvidgade ansvar

Företagens utvidgade roll och utrymme i den internationella eko- nomin har följts av krav att dessa nya möjligheter skall kombineras med en skyldighet för företagen, framför allt de stora multinatio- nella företagen, att också ta ett ökat ansvar för bl.a. sociala och miljömässiga effekter. Kraven har förts fram bl.a. i samband med omfattande protester vid internationella möten, i olika internatio- nella fora och i samband med konsumentbojkotter och kampanjer av olika slag.

Strålkastarljuset, när det gäller uppfyllande av mänskliga rättighe- ter, har traditionellt varit riktat mot regeringar, men det har i ökande omfattning också kommit att riktas mot företag. Det finns flera orsaker till att frågan om näringslivets ansvar för främjande av mänskliga rättigheter vuxit i styrka under de senaste åren:

N Regelverket som hanterar det ekonomiska området uppfattas kraftfullare än regelverket på det sociala området.

263

Aktörer med nya roller

SOU 2001:96

N Det finns ett allmänt växande engagemang för mänskliga rättighe- ter som en del i arbetet med fattigdomsbekämpning och demo- kratisering.

N De fackliga organisationernas oro har ökat när det gäller risken att globaliseringen, i kombination med svaga regelverk på det sociala området, skall leda till att regeringar bjuder över varandra med att ”erbjuda” sämsta möjliga arbetsvillkor och därmed den billigaste arbetskraften.

Även företagens agerande i konfliktsituationer, i produktion och prissättning av strategiska produkter – t.ex. mediciner, när det gäller handel med diamanter i konflikthärjade områden och vad avser miljöhänsyn – är viktiga frågeställningar i diskussionen om krav på etiskt uppträdande av företag. Flera regeringar har svarat upp mot dessa krav och en rad olika initiativ har också tagits av internationella organisationer, företagen själva, enskilda organisa- tioner och i samarbete mellan olika aktörer.

Det har bl.a. skett ett intensivt arbete med att utveckla det inter- nationella ramverket kring mänskliga rättigheter i arbetslivet. Förhandlingarna kring och antagandet av ILO-deklarationen om de grundläggande mänskliga rättigheterna i arbetslivet 1998 bidrog till ett explicit fastställande av vilka arbetsvillkor som skall inkluderas i begreppet mänskliga rättigheter i arbetslivet11. Deklarationen har tagits på trepartsgrund, vilket inkluderar ett godkännande av arbetsgivar- och arbetstagarparterna, utöver regeringarna. Antagandet av OECD:s uppdaterade riktlinjer för multinationella företag, sommaren 2000, är ett annat viktigt steg för att skapa ett regelverk, fortfarande på frivillig basis, direkt riktat mot företagen. Det innehåller riktlinjer som bl.a. gäller arbetsvillkor, miljö- och korruptionsområdet samt en institutionell ram för uppföljning genom s.k. kontaktpunkter. Dessa består i allmänhet av en statlig tjänsteman eller avdelning, men är i några länder en kommitté med deltagande av representanter för regering och arbetsmarknadens parter.

Inom EU har också ett antal initiativ tagits – dels riktat till regeringar (inkluderandet av incitament till uppfyllandet av mänsk- liga rättigheter i arbetslivet inom ramen för GSP12-systemet), dels inriktat mot att främja privata frivilliga initiativ vad gäller upp-

11 ILO-konventionerna om barnarbete, slavarbete, diskriminering, rätten att bilda fackförening och rätten att sluta kollektivavtal.

12 General System of Preferences

264

SOU 2001:96

Aktörer med nya roller

förandekoder. En resolution om modeller för uppförandekoder har antagits av Europaparlamentet, och stöd har utgått till etablerandet av ”European Monitoring Platform”. Kommissionens ”grönbok” om företags sociala ansvar presenterades i juli 2001. Den är för närvarande under diskussion, med sikte på att en samlad politik skall formuleras.

Global Compact, Kofi Annans initiativ i Davos 1999, är FN- systemets svar på kraven om ett utökat ansvar från näringslivet. Företag uppmanas att inarbeta ett antal grundläggande principer när det gäller mänskliga rättigheter, grundläggande mänskliga rät- tigheter i arbetslivet och miljöhänsyn i sina interna regelverk, samt att i sin externa verksamhet stödja offentlig politik som främjar uppfyllandet av principerna.

Framväxten av frivilliga initiativ har varit mycket stark både in- ternationellt och i Sverige13. Floran av olika uppförandekoder är i dag mycket rik. Fackföreningar, branschorganisationer, enskilda organisationer, enskilda företag och olika kombinationer av dessa, har utvecklat koder och i vissa fall också övervakningsprocedurer, revisionsstandarder och strukturer för att verkställa övervakningen.

Flera olika skäl till varför antalet privata initiativ vuxit så kraftigt nämns, bl.a. att kunskapen om de internationella regelverken är svag, att regelverken ibland uppfattas som svårtolkade och abstrakta samt att uppföljnings- och sanktionsinstrumenten uppfattas som ineffektiva. I vissa fall finns en stark önskan att utforma uppföran- dekoder som är anpassade till respektive företag eller till specifika ländersituationer.

De privata initiativens framväxt är ett tydligt exempel på att det i dag finns en stor efterfrågan på normer och regelverk. De nya, fri- villiga initiativen kan sägas ha utsatt det multilaterala systemet för en konkurrenssituation – inte bara i produktionen av normer, utan även i genomförande och övervakning. Denna konkurrens kan vara en positiv kraft för att stärka det multilaterala systemet i de delar där systemet anses svagt eller outvecklat. Skälen bakom varför vissa aktörer väljer att bortse från dessa regelverk måste uppmärksam- mas. Det kan röra sig om okunskap om regelverkens existens och förhandlingshistoria, svårigheter i tolkning och tillämpning etc. Åtgärder som syftar till att övervinna dessa hinder bör identifieras och stödjas. Vikten av att främja universellt gällande normer och regelverk kan inte överskattas. De är en ytterst viktig del av en rät-

13 Bjurling, m fl., 2001, Nordiska ministerrådet, 2001

265

Aktörer med nya roller

SOU 2001:96

tighetsbaserad ansats i det internationella samarbetet för global ut- veckling, utvidgat till att inkludera nya aktörer och partners – där- ibland näringslivet.

Sverige bör tillsammans med andra likasinnade länder övervaka att det internationella samarbetet stärks och inte försvagas som ett resultat av privata frivilliga alternativ. Denna utveckling bör i stället användas för att stärka och komplettera det multilaterala regelver- ket. En viktig pedagogisk uppgift är att för alla engagerade aktörer framhålla den komparativa fördel, i form av hög trovärdighet och acceptans, som universellt framförhandlade och accepterade regel- verk har, framför normer som inte arbetats fram genom en lik- nande process och vars folkrättsliga status därmed är oklar. De olika multilaterala organisationerna har i flertalet fall även en gedi- gen och lång erfarenhet av metoder och program för att stödja främjandet av normerna. Övervakningsmekanismer finns etable- rade på många områden, och i stället för att skapa alternativ bör existerande mekanismer stärkas och utvecklas.

FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter utgör en principiellt viktig utgångspunkt. Där slås det fast att varje individ och varje organ i samhället skall främja och upprätthålla de rättig- heter som finns inskrivna i deklarationen. I ett första steg bör näringslivet uppmanas att demonstrera en vilja att stödja FN-stad- gans intentioner samt bidra till utvecklandet av god praxis. Utvecklandet av en sådan har just påbörjats internationellt, och det är tydligt att många företag önskar mer ledning och information kring hur de bör uppträda. ILO:s grundläggande konventioner och rekommendationer rörande mänskliga rättigheter i arbetslivet är den naturliga utgångspunkten för normsättandet på arbetsplatser. Debatten om barnarbete påvisar dock att det behövs en fortsatt utveckling av god praxis för företagens agerande, även på dessa någorlunda väldefinierade områden. När det gäller företagens ansvar utanför arbetsplatsen är detta än tydligare. Det behövs mer dialog, erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad mellan olika aktörer.

Frågan om ansvarsfördelningen mellan regeringar och näringsliv har inte alltid varit tydligt besvarad i debatten. Det är allmänt accepterat att det är regeringar som i första hand har ansvar för främjandet av mänskliga rättigheter och för att övervaka miljöef- fekter. Det har skett en förskjutning mot att avkräva näringslivet ett större ansvar, och från företagens sida finns en rad olika skäl till det ökande engagemanget – ett värnande av varumärken, förbättrad

266

SOU 2001:96

Aktörer med nya roller

konkurrenskraft på arbetsmarknaden vid rekrytering av personal, produktivitetshöjande effekter, en mer förutsägbar och stabil omvärld samt en vilja att bidra till en positiv utveckling och till en hållbar globalisering. Alla dessa faktorer är på sikt av vikt för det enskilda företagets vinstutveckling.

Samtidigt har staten ett intresse av att samverka med och stödja näringslivet i dess strävan att främja företagens sociala ansvar. Stu- derar man de initiativ som tagits i andra länder till samarbete mellan stat och näringsliv på detta område, finner man en rad motiv från statlig sida. Det första skälet är naturligtvis att alla krafter behövs i kampen mot fattigdom och att näringslivets bidrag till detta är ett vikigt tillskott. Bidraget kan ske via de traditionella kanalerna såsom direktinvesteringar och handelsrelationer. Men bidragets utvecklingseffekt kan, enligt många bedömare, också förstärkas genom att näringslivet tar ett större ansvar för att säkerställa att man i sin verksamhet uppfyller grundläggande krav när det gäller mänskliga rättigheter och grundläggande arbetsvillkor och miljö- hänsyn. Det andra skälet baseras på en önskan från statligt håll att erhålla ett brett stöd från allmänheten för näringslivets verksamhet, den fria världshandeln och en hållbar globalisering. Genom att stödja näringslivet när det gäller att demonstrera sin vilja att ta ett utökat ansvar, bidrar staten till att överbrygga den misstänksamhet som finns mot näringslivet inom vissa grupper.

Det finns idag få statliga instrument som söker påverka företa- gens export i en miljömässigt och socialt ansvarsfull riktning. I de fall företag får direkta bidrag för utvecklingssamarbete sätter Sida redan idag upp sådana villkor. Utöver detta finns den främsta möj- ligheten för en sådan påverkan genom de statliga exportkreditga- rantierna14.

Exportkreditverksamheten i OECD-länderna omsluter stora belopp årligen. Särskilda riktlinjer för miljö- och klimathänsyn sak- nas hos flertalet av dessa institutioner, eller har börjat utarbetas helt nyligen. Detta gör att t.ex. de garantier som givits på energi- området i allt väsentligt bortsett från de allmänna åtaganden som OECD-länderna gjort att på olika sätt stödja utvecklingsländerna i deras arbete att utveckla alternativa energikällor. Som exempel kan nämnas, att exportkreditverksamheten inom OECD-området totalt garanterade investeringar i fossilbaserad energiproduk tion i olika utvecklingsländer motsvarande 104 miljarder dollar

14 Bjurling m.fl. 2001

267

Aktörer med nya roller

SOU 2001:96

åren 1994-99. Detta belopp var mer än hundra gånger större än det stöd som samma tid lämnades för investeringar i förnybar energi via Global Environment Facility (GEF). Exportkreditnämnden (EKN) har nyligen beslutat om miljöriktlinjer för sin verksamhet. Det är ett steg i rätt riktning, men kriterierna är allmänt hållna och är i behov av uppstramning15.

I de kontakter som utredningen haft med representanter för svenskt näringsliv under utredningstiden har flera representanter framfört önskemål om ökad tillgång på information och rådgivning från regeringskansliet vad gäller existerande regelverks innehåll och övervakningsmekanismer. Man vill också ha mer information om lämpliga metoder för att främja uppfyllandet av internationellt överenskomna normer. Många företag har accepterat att de har ett ansvar, och det blir allt vanligare att företagsledare deltar i den internationella debatten om hur man bäst skall lösa de stora utma- ningar som världen står inför. De avkrävs kunskap om problemati- ken, engagemang och en aktiv vilja att bidra till lösningarna. Flera svenska företag har också kommit förhållandevis långt i sina strä- vanden att finna former för att svara upp mot kraven på ett socialt och miljömässigt godtagbart uppträdande.

För företagens del kan ett mer utvecklat samarbete med statliga aktörer och offentlig förvaltning leda till utökad tillgång till kunskap och information om de multilaterala regelverken jämte bakomlig- gande konfliktpunkter och kompromisslösningar, om hur dessa regelverk kan operationaliseras och genomföras i praktiken samt om konkreta MR-situationer och riskbilder i olika länder. Infor- mation kan också erhållas om utveckling av praxis, tänkande, lag- stiftning och tolkningar liksom andra aktörers aktiviteter. Direkt- kontakter med expertis i det multilaterala systemet kan förmedlas, liksom kontakter med lokal expertis och politiskt ledarskap.

7.4.4Överväganden och förslag

Överväganden

Under de kommande åren kommer världens regeringar med stor sannolikhet att ställas inför uppgiften att tillsammans med företrä- dare för det civila samhället, internationella organisationer och näringsliv närmare precisera omfattningen och innehållet i närings-

15 WRI, 2000

268

SOU 2001:96

Aktörer med nya roller

livets ansvarsområde samt hur detta ansvar skall omsättas i prakti- ken. Ibland kommer det att handla om nationell lagstiftning, t.ex. om exportfinansiering eller s.k. ”disclosure requirement”, vilket införts i vissa länder16. Vid andra tillfällen kommer det att handla om att bidra till nya ”sociala partnerskap” på lokal, nationell eller internationell nivå. I de mest långtgående fallen kommer regering- arnas roll vara att i multilaterala förhandlingar etablera inter- nationella konventioner och avtal som fastställer ramarna för sociala och miljömässiga förpliktelser för företag. Det kan kon- stateras att en rad länder kommit längre än Sverige i att utforma en politik på detta område17, samtidigt som flera svenska initiativ har tagits under den allra senaste tiden, bl.a. Swedish Social Compact18. Behovet av en samlad politik är dock uppenbart då frågeställningarna berör en lång rad departement och myndigheter. Kommittén anser att tiden är mogen för att se över hur en svensk politik på detta område skulle kunna utformas.

De förslag som lämnas utgår från den utveckling som växer fram i ett stort antal länder, där förändringstrycket och framförhåll- ningen av olika skäl varit mer utvecklad. Kommittén anser att för- slagen utgör en balanserad utgångspunkt för att etablera Sverige som en av de ledande krafterna när det gäller att främja näringsli- vets utvidgade ansvarstagande som en viktig hörnsten i en politik för global utveckling.

Satsningarna skall vägledas av de övergripande målen för PGU, såsom de formulerats i detta betänkande. Vidare bör kunskapsin- hämtningen om effekterna av näringslivets verksamhet förstärkas. Ett utvidgat kompetensutbyte bör komma till stånd mellan aktörer med kunskap om och erfarenhet från utvecklingsfrämjande verk- samhet samt företag med kunskap om förutsättningarna för att be- driva vinstgivande näringslivsverksamhet.

Politiken bör vidare syfta till att främja ledarskap i socialt ansvarstagande, inte bara bland marknadsledande företag utan även i små och medelstora företag. Behov finns också av att stärka frivil- liga uppförandekoder genom att underlätta harmonisering och genom att främja etablerandet av effektiva övervakningsmekanis- mer. Stöd bör även ges till det växande samarbetet mellan FN- systemet och näringslivet. Detta samarbete kan främja näringslivets engagemang och förståelse för de stora utmaningarna och bidra till

16Zadek och Löhman, 2001

17Bjurling m.fl., 2001, Zadek och Löhman, 2001

18Ett initiativ som började utvecklas av den svenska regeringen hösten 2001.

269

Aktörer med nya roller

SOU 2001:96

ökat hänsynstagande till utvecklingseffekter i deras verksamhet. Det kan vidare medföra tillskott av additionella resurser, liksom nya arbetsformer och effektivitetshöjande förändringar i det mul- tilaterala systemet.

Den övergripande utgångspunkten skall vara att främja de mul- tilateralt framförhandlade regelverken samt att motverka initiativ som riskerar att urvattna desamma. Detta kan bäst åstadkommas genom harmonisering mellan olika frivilliga initiativ, där målsätt- ningen skall vara att stärka, operationalisera och följa upp de multilateralt framförhandlade texterna. Vidare bör en noggrann analys och kontroll genomföras av att initiativen lämnar ett positivt bidrag till målsättningarna för PGU och att de inte medverkar till ökad protektionism. Därför krävs en aktiv löpande utvärdering av initiativens effekter på situationen när det gäller mänskliga rättig- heter, arbetsvillkor och miljöhänsyn. EU:s arbete på detta område bör nära följas. Kommittén välkomnar det samarbete som har på- börjats mellan enskilda företag och enskilda organisationer som Amnesty, Rädda Barnen och Röda Korset19.

Näringslivet har en viktig roll att spela i hanteringen av globala nyttigheter bl.a. genom att aktivt delta i framtagandet av nya pro- dukter, ny teknik och nya angreppssätt för att hantera och bemöta de globala ödesfrågorna. Kommittén har valt att lyfta fram två om- råden där detta är extra tydligt – IT och ”grön” teknik. En utökad samverkan inom dessa områden, liksom även inom en rad andra områden som t.ex. hantering av smittsamma sjukdomar och kata- strofhantering, belyser den potential som finns i ett närmare sam- arbete mellan utvecklingskunnig expertis och näringslivet. Kom- mittén anser att tiden är mogen för initiativ som kan underlätta utvecklandet av svenska företag som är konkurrenskraftiga inte bara i sina grundläggande kompetensområden utan även när det gäller att bidra med effektiva lösningar för att främja mänskliga rättigheter och hållbar utveckling.

19 Ett exempel är boken ”Mänskliga rättigheter – Företagens ansvar?” utgiven 2001. En referensgrupp bestående av representanter för svenska företag, SNS, Amnesty samt Globkomsekretariatet var kopplad till författandet av boken (Fagerfjäll, 2001).

270

SOU 2001:96

Aktörer med nya roller

Förslag

Y Ökad tillväxt i utvecklingsländerna är en avgörande faktor för att uppnå utvecklingsmålen och bekämpa fattigdom. Kommittén anser att ett ökat samarbete mellan näringslivet, handelspolitiken och utvecklingssamarbetet därför är en nödvändighet.

Y Näringslivet bör i ökad utsträckning inbjudas att delta i plane- ringsstadiet för landstrategier.

Y Svensk fackföreningsrörelse bör i ökad omfattning utnyttjas som en resurs i PGU och i främjandet av företagens sociala ansvar.

Y Kommittén föreslår att frågan huruvida företags och pensionsfon- ders rapporteringsskyldighet på det sociala och miljömässiga området bör regleras i svensk lag utreds.

Y Kommittén föreslår att frågan huruvida exportkreditgivning via EKN (Exportkreditnämnden) och Svensk Exportkredit skall för- enas med villkor om uppfyllande av mänskliga rättigheter och för- stärkta villkor avseende miljöhänsyn prövas.

Y Kommittén föreslår att Sverige i samarbete med svenskt näringsliv verkar för utveckling och harmonisering av internationella regler för företagens sociala ansvar.

Y Kommittén föreslår att frågan om statlig medverkan i en nationell fristående organisation för främjandet av företags sociala ansvar bör prövas. En sådan organisation skulle ha som syfte att främja socialt ansvarstagande bland svenska företag. Erfarenheter från redan etablerade initiativ, och initiativ som är under bildande i t.ex. Norge, Holland och Storbritannien, kan tjäna som inspiration vid beslut om organisation, deltagande, finansiering och arbets- innehåll. Samordning bör även ske med kontaktpunkten för OECD:s riktlinjer för multinationella företag och ”Swedish Social Compact”.

Y Kommittén anser att informationsutbytet mellan regeringskansliet och näringslivet kring frågor som rör MR-situationen i olika län- der och företagens möjligheter att i olika länder bidra till främjan- det av de mänskliga rättigheterna och en hållbar utveckling, kan stärkas ytterligare. Informationsutbytet kan även innehålla infor- mation om MR-arbetet i olika internationella organ och övervak- ningskommissioner, företagens roll i konfliktområden och i det konfliktförebyggande arbetet. Bättre information behövs också till utvecklingsländer om OECD-ländernas förväntningar på sina företag.

271

Aktörer med nya roller

SOU 2001:96

Y Kommittén föreslår att Sida ges i uppdrag att säkerställa att dess handels- och investeringsstödjande verksamhet är förenlig med mänskliga rättigheter och en hållbar utveckling. Sida bör även överväga att utforma stödinsatser till lokala producenter i utveck- lingsländer när det gäller uppfyllande av grundläggande mänskliga rättigheter i arbetslivet och miljökrav. Detta kan t.ex. syfta till att möta krav i olika frivilliga system för miljömässig och social märkning. Sida bör även undersöka hur stöd kan utformas till det växande antal nätverk för företag som är under snabb tillväxt i ut- vecklingsländer, vars målsättning är att höja nivån på det lokala näringslivets ansvarstagande och bidrag till gemensamma utveck- lingsmål.

Y Kommittén anser att arbetsmarknads- och arbetslivsfrågor måste få en ökad aktualitet i utvecklingsarbetet. Effekten av etablerandet av ekonomiska frizoner bör särskilt uppmärksammas.

Y FN-systemet bör stödjas i sina ansträngningar att finna lämpliga former för att engagera det privata näringslivet i uppfyllande av de internationella utvecklingsmålen, bl.a. genom fortsatt svenskt stöd till Global Compact och via aktiv svensk medverkan i FN:s olika övervakningskommissioner. Där bör Sverige arbeta för att dessa i sin granskning även behandlar företags agerande.

7.5Det civila samhällets organisationer

7.5.1Bidrag till ökad samstämmighet i politiken

Trots att många medlemsorganisationer i höginkomstländerna i dag förlorar medlemmar och folkrörelsernas inflytande i samhället minskar, tycks engagemang och medvetenhet om samhällsfrågor vara större än någonsin – framför allt bland unga20. Allt oftare utma- nas den livsstil som betecknas som icke hållbar i ett globalt per- spektiv av grupper inom det civila samhället, både i utvecklingslän- der och i höginkomstländer.

Den nya informationsteknologin spelar en stor roll i denna ut- veckling och bidrar också till ett framväxande globalt civilt samhälle. Det civila samhällets organisationer i olika länder stärker undan för undan sin inbördes kommunikation, vilket ofta innebär att de blir

20 Se Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationers (LSU) och Forum Syds skrivelser “Ungas delaktighet i utvecklingspolitiken” och “Framtidens organisering kring globala frågor”

272

SOU 2001:96

Aktörer med nya roller

alltmer samstämmiga i sitt arbete och sina mål. Man kan i dag även se att fokus eller styrning flyttas från det civila samhällets organi- sationer i höginkomstländerna till utvecklingsländerna, exempelvis i den världsomfattande skuldavskrivningskampanjen Jubel 2000.

De erfarenheter och insikter som enskilda organisationer har fått i samarbetet med andra likasinnade organisationer världen över, är en viktig erfarenhetskälla för svenska myndigheter och beslutsfat- tare. Enskilda organisationer, folkrörelser och religiösa samfund, har stor spännvidd i sina aktiviteter och sitt engagemang. De har ofta en politisk bredd och en förmåga att lyssna in trender och opi- nioner i samhället och i världen. Vid utformandet av den svenska politiken för global utveckling är det därför viktigt att ha en dialog med det civila samhällets organisationer. Detta gäller inte minst för att öka samstämmigheten mellan handels-, utrikes, miljö-, jord- bruks-, säkerhets- och biståndspolitiken och Sveriges agerande såväl i bilateralt samarbete som i multilaterala organisationer. (se vidare förslag om ”medborgarforum” i Kapitel 8)

7.5.2Det globala civila samhället

Gränsöverskridande nätverk växer och utgör i dag starka krafter i samhället. Dessa blir en påminnelse om global samhörighet och att världen har gemensamma resurser att tillgå, liksom gemensamma problem att lösa. Genom framväxten av ett globalt civilt samhälle, dvs. nationella enskilda organisationer som agerar på en global offentlig arena och bildar egna nätverk, har dessa organisationer fått en alltmer framträdande plats. Globaliseringen har skapat många nya allianser som ofta är framgångsrika i att skapa medve- tenhet om globalt ansvar och global nytta.

Parallellt med FN och andra statliga internationella organisatio- ner växer det fram ett globalt civilt samhälle som ser sig som företrädare för en folklig vilja. Det är ibland oklart vilka regler och normer som dessa nätverk styrs av eller vilka som sätter agendan. Men i den mån de bygger på demokratiskt uppbyggda nationella organisationer har de en viktig roll att spela.

Vid de flesta större internationella konferenser i till exempel FN:s regi är i dag det civila samhällets organisationer mycket aktiva och drivande. Denna trend blev tydlig redan i samband med FN:s nedrustningskonferenser och UNCTAD:s konferenser på 1970- talet. Vid UNCED i Rio de Janeiro 1992 var engagemanget från

273

Aktörer med nya roller

SOU 2001:96

civila samhällets organisationer mycket stort och parallella NGO- konferenser och nätverk under förberedelserna av FN-konferenser är idag en oundgänglig del av processen. Det civila samhällets internationella organisationer får på detta sätt ett ökande inflytande i det multilaterala samarbetet.

I relation till EU har ett liknande internationellt civilt samhälle formerats. Här kan inte minst svenska enskilda organisationer vara med och påverka EU till bland annat större öppenhet och insyn.

7.5.3Det civila samhällets roll i biståndet

Erfarenheterna från det internationella utvecklingssamarbetet visar att det civila samhällets organisationer i utvecklingsländerna spelar en viktig roll för att bekämpa fattigdomen, både genom sitt påver- kansarbete och genom praktiskt arbete. Det civila samhället i utvecklingsländerna har ofta en ganska annorlunda struktur än i höginkomstländerna21.

För att utrota fattigdomen är det avgörande att fattiga männi- skor med sin kunskap om fattigdomens villkor får inflytande över det politiska beslutsfattandet. Därför spelar det civila samhällets organisationer en roll som främjare av mänskliga rättigheter och demokrati. En mångfald av organisationer bidrar till den pluralism som är viktig i alla demokratiska samhällen22. Demokratifrågorna lyftes på allvar in på höginkomstländernas biståndsagenda under 1990-talet. Många av det civila samhällets organisationer började betraktas som viktiga demokratibärare. Trenden blev att fler och fler av det civila samhällets organisationer i utvecklingsländerna fick direkt organisationsstöd från enskilda organisationer i högin- komstländerna, i syfte att förstärka kompetens- och kapacitetsut- veckling.

Bedömningen är mer blandad beträffande hur det civila samhäl- lets organisationer har lyckats förankra och integrera arbetet i respektive länder som främjare av social service eller infrastruktur23, och därmed bidragit till ett lokalt ansvarstagande för den fortsatta utvecklingen. En risk finns att det civila samhällets organisationer tar över uppgifter som staten bör ha ett huvudansvar för och att samordning, kontroll och framförhållning därmed blir lidande.

21Stålgren, 1996

22Boussard, 2001

23Riddell, 1995

274

SOU 2001:96

Aktörer med nya roller

Biståndsfinansiärer har ett stort ansvar att se till att bistånd inte underminerar den lokala demokratiska styrelsen. För att ett civilt samhälle ska kunna bidra till utvecklingen av demokrati måste de politiska institutionerna vara effektiva och legitima. Det svenska partinära stödet med syfte att stödja demokratiskt arbete är därför viktigt.

Det civila samhällets organisationer får en allt viktigare roll som opinionsbildare, samhällspåverkare och folkbildare. Denna roll kan ses som en del av informations- och kommunikationsarbetet, men även som en del av det direkta utvecklingssamarbetet. Det kan handla om att stärka biståndsopinionen i Sverige och skapa förstå- else för biståndets komplexitet, men det kan också handla om att skapa förutsättningar för samarbetspartners i utvecklingsländerna att organisera sig, göra sig hörda och kunna påverka sin egen situa- tion.

I Sverige finns en lång och stark tradition av internationell soli- daritet. Folkrörelser, kyrkor och andra religiösa samfund, forsk- ningsinstitutioner, fackliga organisationer och många olika solida- ritets- och biståndsorganisationer har haft en avgörande betydelse för det svenska biståndets framväxt och fortlevnad. I årtionden har de, jämte politiska partier, skapat opinion för det s.k. enprocent- målet (en procent av BNI i bistånd).

Utifrån ett sydperspektiv med ökade valmöjligheter är starka och självständiga organisationer i utvecklingsländerna av största vikt. De måste ha inflytande över sin verksamhet, sina relationer och val av samarbetspartners.

När enskilda organisationers bistånd fungerar väl, handlar det ofta om ett samarbete mellan organisationer med sådan gemensam värdegrund och övergripande mål. Vanligt är också att organisatio- ner med liknande sakinriktning samarbetar – t.ex. att barnorganisa- tioner samarbetar med barnorganisationer, religiösa samfund med religiösa samfund, fackliga organisationer med fackliga organisatio- ner, etc. Denna typ av samarbete skapar ett ”socialt kapital” och ger förutsättningar inte bara för mellanfolkligt samförstånd och demo- krati, utan kan enligt många bedömare även i sin tur skapa förut- sättningar för ekonomisk tillväxt.

Vi behöver emellertid veta mer om hur olika delar av det civila samhällets organisationer arbetar, vilka resultat de uppnår samt på vilket sätt de bidrar till demokratisering, fattigdomsbekämpning och utveckling. Bättre resultatredovisning måste utvecklas och stöd till forskning på detta område bör därför förstärkas.

275

Aktörer med nya roller

SOU 2001:96

7.5.4Överväganden och förslag

Det civila samhällets organisationer kan på ett värdefullt sätt bidra till en aktiv svensk politik för global utveckling genom sin utåtriktade opinionsbildning och genom kunskaps- och kompe- tenshöjande arbete. Ungas delaktighet i politiken för global ut- veckling och dess organisering är mycket betydelsefull24.

Ett svenskt bidrag till stärkandet av dialogen i utvecklingsländer mellan det civila samhället och staten kan bygga på vår erfarenhet av en sedan länge upparbetad politisk dialog mellan statens institutioner och det civila samhällets organisationer i Sverige.

Biståndet till civila samhällets organisationer i utvecklingslän- derna kan ges genom svenska eller utländska enskilda organisatio- ner, internationella enskilda organisationer, Europeiska kommis- sionen, som uppdragsbistånd eller som ett direkt stöd genom Sida och de integrerade ambassaderna (Kapitel 6).

I ett växande och allt mer självständigt civilt samhälle i utveck- lingsländerna måste det svenska EO-biståndet anpassas till att möta de demokratiska krav som de inhemska organisationerna ställer. Biståndet skall förmedlas via de organisationer som visat sig ha komparativa fördelar som innebär att de blir efterfrågade av, och möter behov hos, det civila samhällets organisationer i utvecklings- länderna. Samma krav på resultat och måluppfyllelse skall ställas oavsett kanal.

Det mellanfolkliga samarbetet, där samarbetet i sig och effekterna i Sverige är något önskvärt, kommer också i framtiden i stor utsträckning att utgöras av utvecklingssamarbete med fattiga län- der. Denna form av nära samarbete mellan två likasinnade och lik- värdiga parter, ”twinning”, bör byggas ut och fördjupas, för att också omfatta en mycket bredare verksamhet av kontaktskapande, utbyte och mänskliga möten. Här bör även till exempel utbyte mellan svenska kommuner och deras motsvarigheter i utvecklings- länderna inkluderas.

24 LSU och Forum Syd, 2001

276

SOU 2001:96

Aktörer med nya roller

Formerna för ett på sikt breddat och fördjupat mellanfolkligt samarbete bör, som föreslås i Kapitel 6, utredas ytterligare. Detta bör ske tillsammans med svenska enskilda organisationer och representanter för organisationer i samarbetsländer.

Y Stöd till samarbetsformer som underlättar för det civila samhällets organisationer i utvecklingsländerna att delta i det globala samar- betet och stärka sin egen kompetens, bör prioriteras.

Y Sverige bör stödja nätverksarbete och samverkan mellan enskilda organisationer inom utvecklingsländerna, liksom samarbete mellan organisationer som arbetar på lokal, nationell och global nivå. Sär- skilt viktigt är att lokala erfarenheter av fattigdom och förtryck får påverka nationella och globala politikval.

Y Det civila samhällets organisationer i utvecklingsländerna bör också ges möjligheter att ingå i de arbetsgrupper (”task forces”) kring globala nyttigheter som föreslagits.

Y Svenskt bistånd till det civila samhället bör i ökad utsträckning användas till kompetens- och kapacitetsutveckling för att främja organisationernas demokratiska strukturer, politiska och finansi- ella oberoende samt programmässig och administrativ effektivitet.

Y Stöd bör ges till forskning kring organisationssamarbete över gränserna och kring mellanfolkligt samarbete för att formulera och fastställa tydliga kriterier för vilka organisationer och samar- betsformer som är mest effektiva i olika situationer.

277

8 Styrning, lärande och analys

8.1Politiskt ansvar och parlamentarisk kontroll

8.1.1Mål- och resultatstyrning

En central utgångspunkt vid diskussionen om hur styrningen av PGU bör organiseras är de generella reglerna och principerna för ekonomisk styrning i svensk statsförvaltning. Ekonomisk styrning är dels finansiell styrning, dels resultatstyrning, där resultatstyrning förutsätter att det finns klara mål för verksamheten. Det skall också finnas uppföljnings- och utvärderingsmekanismer som dels löpande övervakar verksamheten, dels i efterskott analyserar i vilken mån verksamheten gett åsyftat resultat.

Ambitionerna är höga när det gäller att införa resultatstyrning, såsom de kommer till uttryck i en rad offentliga uttalanden. Stora krav ställs på precisa målformuleringar och redovisning av effekter av verksamheten. De övergripande mål som föreslås för PGU i detta betänkande är svåra att mäta och måste kompletteras med operationella delmål.

Ett antal olika metoder för att tillämpa resultatstyrning har före- slagits till kommittén1. En trial-and-error-metod som kan tilläm- pas är att acceptera att målen anges på ett översiktligt sätt och att styrningen sker genom tilldelning av resurser, alltså finansiell styr- ning, samtidigt som den politiska nivån begär återrapportering i effekttermer. Förutsatt att en återrapportering genomförs och att den politiska nivån är beredd att reagera tydligt på denna återrap- portering skulle det enligt detta förslag vara möjligt att i efterhand ange mer precisa mål.

En annan metod som föreslås är att använda insats/prestation som indikator på effekter. Metoden innebär att man på grundval av teoretiska antaganden och praktiska iakttagelser konstruerar kedjor

1 Sanell, 2001

279

Styrning, lärande och analys

SOU 2001:96

av orsak-verkan. Det kan vara svårt att klart fastställa ett samband mellan en insats/prestation – t.ex. en informationskampanj – och dess slutliga effekt, t.ex. ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Lättare är att konstatera effekter vid tidigare länkar i kedjan, t.ex. att legala hinder undanröjts. Sådana effekter kan användas som indikatorer på sluteffekter. Kommittén bedömer att denna metod kommer att bli nödvändig i situationer där den slutliga effekten kan vara svår att mäta på ett rimligt sätt. Metoden ställer dock krav på utarbetande av troliga orsak-verkan-kedjor – något som idag saknas i många styrdokument2.

En rad olika dokument och processer utgör idag viktiga styrin- strument: riksdagens betänkanden, regeringens skrivelser, hand- lingsprogram inom verk, landstrategiprocesser inom biståndet, budgetpropositioner och regleringsbrev. Ett av de viktigaste dokumenten för den praktiska tillämpningen är regleringsbreven, vilka anger förutsättningarna för verksamheten. Vidare innehåller regleringsbreven mer specifika prioriteringar samt krav på återrap- portering från den operativa nivån. Det är viktigt att i dessa sam- manhang ange hur regeringen vill att målformuleringsproblemet skall lösas.

Sverige har deltagit i framförhandlandet av de internationella ut- vecklingsmålen och därmed förbundit sig att försöka bidra till deras förverkligande. Vid den nödvändiga operationaliseringen av de tre målen för PGU bör ett av de första stegen vara att undersöka om något av de internationella målen kan tjäna som utgångspunkt för den fortsatta operationaliseringen. Kommittén förutser att en metodutveckling kommer att krävas när det gäller hur de interna- tionella utvecklingsmålen skall kompletteras med dimensioner som saknas, bl.a. aspekter som rör demokrati, rättssäkerhet och mänsk- liga rättigheter och hur de skall brytas ner till lägre nivåer, t.ex. med avseende på land, olika grupper av människor, tidsperiod etc. Vidare krävs en fortsatt utveckling av styrsystem som länkar de övergripande målen för PGU, relevanta internationella utveck- lingsmål och operationella mål på lägre nivåer. Det internationella arbete som pågår med detta syfte bör tjäna som utgångspunkt.

Nedan berörs frågan hur en verksamhet kan styras och samord- nas då medverkan av flera politikområden krävs för att ett mål, som riksdag och regering har fastställt, skall uppnås. En utgångspunkt för diskussionen är att de allmänna reglerna och principerna för

2 Frühling, 2001

280

SOU 2001:96

Styrning, lärande och analys

ekonomisk styrning i svensk statsförvaltning skall tillämpas och därmed bl.a. principerna för resultatstyrning. Den närmare styr- ningen måste anpassas till förutsättningarna, vilket sammanhänger med möjligheterna att formulera kvantifierade, uppföljbara mål.

8.1.2Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden

Samtliga departement har huvudansvar för det svenska deltagandet i någon mellanstatlig organisation. Flera departement har samord- ningsuppgifter inom olika områden. Flertalet departement hanterar därmed frågor där policyförslag återverkar på utvecklingen av fat- tigdomen i världen. Gränserna mellan nationell och internationell politik har således gradvis suddats ut i takt med att fackdeparte- menten har internationaliserats3.

Den ökande omfattningen av engagemang i internationella orga- nisationer har samtidigt lett till att utrymmet för ett självständigt agerande av myndigheter i internationella fora har vuxit sig starkare under senare år. Detta har samtidigt förstärkts av den ökade decentraliseringen inom statsförvaltningen, dvs. att fler arbetsupp- gifter förs över från departement till förvaltningsmyndigheter. När Sverige företräds av tjänstemän från myndigheter kan en motsätt- ning uppstå mellan myndighetens traditionella rätt till självständig- het och kravet på vederbörande att agera i enlighet med regeringens intentioner i internationella frågor, som blir alltmer ”politiska”. En vertikal samordning och tydlig instruktionsgivning krävs i alltfler frågor, samtidigt som strävan att belysa frågor ur många olika syn- vinklar, förutsätter horisontell samordning.

I vissa frågor är det otydligt var ansvaret för den internationella verksamheten hör hemma och vilka mål som skall gälla. Samman- taget behövs klara mål och kvantifierbara delmål liksom en fast- ställd ansvarsfördelning för måluppfyllelse.

Kommittén har i Kapitel 2 föreslagit tre övergripande mål för den svenska politiken för global utveckling. Det första målet – ”en rättvisare global utveckling - bör enligt kommitténs förslag gälla samtliga berörda politikområden, medan det andra målet föreslås gälla för politikområden som hanterar globala nyttigheter och det tredje målet föreslås gälla för biståndet. Detta innebär att politiken för global utveckling, PGU, berör flera utgiftsområden och skall

3 Statskontoret, 2000

281

Styrning, lärande och analys

SOU 2001:96

integreras i berörda politikområdens verksamhet. I praktiken skulle detta innebära att varje departement har ansvar för att följa upp sina respektive berörda myndigheter med avseende på målen för PGU. På begäran från det departement som ansvarar för PGU skall andra berörda departement redovisa resultat i förhållande till uppställda mål. De övergripande målen kräver en nedbrytning till mät- och uppföljningsbara mål inom respektive berört politikområde. Kom- mitténs förslag är att de internationella utvecklingsmål som bedöms vara relevanta och deras indikatorer skall tjäna som utgångspunkt för denna operationalisering.

Vidare krävs fastställande av vem som ansvarar för måluppfyl- lelse samt när och hur återrapportering skall ske. Resultatinforma- tionen skall vara relevant i förhållande till de uppsatta målen, och redovisningen skall i ökad utsträckning avse verksamheter och i mindre grad myndighetsprestationer. Resultat bör om möjligt i större utsträckning redovisas i kvantitativa termer med hjälp av indikatorer eller nyckeltal.

Erfarenheter från andra länder visar betydelsen av att utveck- lings- och fattigdomsfrågorna, liksom frågan om koherens, hante- ras på allra högsta möjliga nivå för att samstämmighet skall uppnås4. Detta gäller på nationell och internationell nivå liksom inom departement och verk. Hanteringen av särintressen och sektorin- tressen underlättas. För att säkerställa koherens med uppgift att verka för målen för PGU krävs omfattande samråd mellan olika aktörer i regeringskansliet, med berörda verk och andra aktörer. Erfarenheter från andra länder visar att etableringen av en auktori- tativ koordineringsfunktion underlättar detta arbete5. Formella samråd är centrala, men värdet av att skapa klimat och utrymme för informella kontakter och diskussioner är också av central bety- delse. Samrådet inom svensk förvaltning är omfattande och blir allt viktigare när frågor internationaliseras eller utvecklas till tvärfrågor som skär över departementsgränser.

Kommittén föreslår att ansvaret för att uppfylla det första målet för PGU läggs på samtliga berörda departement och statsråd. Sam- tidigt föreslås att en koordineringsfunktion inrättas i regeringskans- liet med ansvar för att begära avrapportering från respektive de- partement och för återrapportering till riksdagen för den samlade PGU. Denna koordineringsfunktion skulle också kunna ha ansvar

4OECD-DAC, 2001b

5OECD-DAC, 2001b

282

SOU 2001:96

Styrning, lärande och analys

för att ta fram bakgrundsanalyser och för att etablera interdeparte- mentala arbetsgrupper för olika sakfrågor inom PGU, där sådana anses behövas. Koordineringsfunktionen skulle även kunna ha ansvaret för att identifiera departementsöverskridande sakfrågor vars politikutformning påverkar utvecklingen av fattigdomen i vär- lden, samt föreslå var huvudansvaret för respektive sakfråga bör ligga. Vidare skulle funktionen kunna ansvara för bevakning av att alla departement identifierar vilka instrument som kan bidra till fattigdomsbekämpning inom respektive politikområde, samt göra konsekvensanalyser av effekter på fattigdom i samband med att politik skall fastställas på väsentliga områden.

Funktionen skulle dessutom kunna bevaka att varje berört dep- artement fastställer vilka internationella utvecklingsmål som är relevanta för respektive politikområde, samt att handlingsplaner ut- arbetas när det gäller bidrag till uppfyllandet av dessa. Varje dep- artement svarar i sin tur för att målen förs vidare till relevanta underlydande myndigheter.

Det faktum att allt fler frågor innehåller en internationell dimen- sion och är komplexa genom att de berör en rad olika sakdeparte- ment, leder också till att de folkvaldas kontroll och behandling av dessa frågor blir mer komplex. En rad nya arbetsformer har vuxit fram i riksdagen som ett resultat av denna utveckling. Dit hör till- fälligt sammansatta utskott samt att yttranden hämtas in från andra berörda utskott från det utskott som har huvudansvar för en fråga. En lämplig arbetsform bör väljas för att säkerställa riksdagens insyn och medverkan i PGU:s genomförande i alla berörda politikområ- den.

8.1.3Globala nyttigheter – samarbete och samfinansiering

I detta betänkande föreslås ett utvidgat samarbete och en utökad samfinansiering mellan biståndet och andra relevanta politikområ- den för produktion av globala nyttigheter. Vidare har föreslagits att svenska resurser bör koncentreras på ett urval av globala nyttigheter inom bl.a. sakområden där Sverige har kompetens och där det finns möjlighet att insatser kan bidra till en positiv utveckling och håll- bara resultat.

Den koordineringsfunktion som diskuterats i föregående avsnitt föreslås få ansvar för att utarbeta förslag, efter nära samråd med be- rörda fackdepartement, till regering och riksdag om vilka globala

283

Styrning, lärande och analys

SOU 2001:96

nyttigheter som bör prioriteras, var huvudansvaret bör ligga samt för att sammanställa återrapportering av resultat till riksdagen.

För att säkerställa att den svenska resursbasens erfarenheter och kompetens kommer till användning, föreslår kommittén att nya arbetsformer prövas med arbetsgrupper (s.k. ”task forces”) för varje global nyttighet, med medverkan från berörda departement och verk, näringsliv, frivilligorganisationer, akademiska institu- tioner och utvecklingsländer. Deras uppgift skulle bl.a. kunna vara att arbeta fram förslag till operativa mål med utgångspunkt från relevanta internationella utvecklingsmål, samt handlingsplaner för svenskt agerande för att uppnå de föreslagna målen. Vidare bör lämpliga instrument och finansieringsmöjligheter både på inter- nationell och nationell nivå identifieras. Ur denna analys kan sedan lämpliga samarbetskonstellationer förslås som säkerställer att alla synergieffekter tas till vara och att biståndet fyller sin roll som katalysator. En handlingsplan för en utvald nyttighet torde komma att innehålla många olika typer av insatser för att nå det fastställda operationella målet. Det kan handla om biståndsfinansierade insat- ser på nationell nivå i utvecklingsländer, insatser via multilaterala organisationer, stöd till verksamhet i höginkomstländer, kommer- siella projekt och insatser från det civila samhället.

Inom biståndet genomförs redan i dag ett stort antal insatser som karaktäriseras som insatser för att främja globala nyttigheter. Sidas kompetens på en rad områden kommer att kunna utgöra en värdefull utgångspunkt för det utvidgade samarbetet över departe- mentsgränserna, liksom även kompetensen på en rad andra myn- digheter. Samtidigt kan behov uppstå av en förstärkt spetskompetens på Sida på en del av de områden som Sverige väljer att prioritera. Kommittén förutser ett behov av en god analyskapacitet för de utvalda frågorna, både i regeringskansliet och på Sida och andra berörda myndigheter.

För att säkerställa att de medel som är avsedda för fattigdomsbe- kämpning, både på nationellt och internationellt plan, används för detta ändamål, krävs en gedigen genomlysning av fördelningen av kostnader och nytta av olika program och insatser vars syfte är att befrämja produktionen av globala offentliga nyttigheter. UNDP uppskattar att en biståndsdollar av fyra idag finansierar produktion av globala offentliga nyttigheter6. Vissa utvecklingsländer anser att biståndsmedel “kidnappas” för att hantera och finansiera produk-

6 Kaul m.fl., 1999

284

SOU 2001:96

Styrning, lärande och analys

tionen av globala nyttigheter, nyttigheter som i vissa fall tillfred- ställer främst höginkomstländers behov. Kommittén anser att Sverige bör verka för en högre grad av egeninvestering av dessa insatser från höginkomstländernas sida.

En av de grundläggande utgångspunkterna i detta betänkande är att motiven för att bekämpa fattigdom är två – solidaritet och upp- lyst egenintresse. I implementeringen av denna grundtanke är frå- gan om finansiering central. Genom en aktiv samfinansiering och ett aktivt samarbete över departementsgränserna i hanteringen av respektive fråga, säkras ett brett ansvar och engagemang, en utökad tillgång på expertis och en tydlighet i att insatserna främjar både nationella målsättningar och målen för svensk PGU. Kommittén anser att metoder för att underlätta samfinansiering bör vidareut- vecklas.

8.1.4Biståndets rapportering och uppföljning

I DAC:s översyn av det svenska biståndet år 20007 noterades att det fanns ett behov av att bättre precisera målen för Sveriges bistånd och att även i övrigt förbättra resultatstyrningen. DAC lämnar dock inga närmare rekommendationer om hur detta skulle kunna genomföras.

Det är i många fall tekniskt svårt att mäta måluppfyllelse. Möjligheterna att registrera verksamhetsresultat, i varje fall i form av effekter, är små. Dessutom är möjligheterna att hänföra resultat till vissa insatser begränsade, då det kan vara ett vagt, närmast omätbart, samband mellan insatser och effekter. Det kan i bistånds- sammanhang också vara svårt att konstatera de specifika effekterna av en viss givares bidrag. Arbetet med att vidareutveckla resultat- styrningen behöver alltså fortsätta.

För samarbetsländer med ett långsiktigt generellt budgetstöd krävs en noggrann resultatuppföljning, företrädesvis genomförd av landet självt alternativt i samarbete mellan givarens och mottagaren revisionsverk och/eller utvärderingsfunktioner. Kommittén förut- ser att stöd till nationell revisionsverksamhet kommer att krävas i många länder. De internationella utvecklingsmålen, samt de indi- katorer som världssamfundet kommit överens om, bör utgöra ut- gångspunkten för val av vilka mål som skall uppnås inom en fast-

7 OECD-DAC, 2000

285

Styrning, lärande och analys

SOU 2001:96

ställd tidsram. Samtidigt bör uppmärksammas att vissa dimensioner av fattigdom, som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättig- heter, inte omfattas av dessa mål och indikatorer. Därför bör ett kompletterande antal delmål och indikatorer formuleras av mottag- arlandet.

Det är dock viktigt att uppmärksamma att det med denna hand- läggningsordning blir omöjligt att utvärdera vad de svenska medlen exakt bidragit till, eftersom dessa har avsatts till mottagarlandets budget8. I stället ökar behovet av att samordna revisionsarbetet mellan givare och med mottagarlandets revisionsmyndighet Detta har uppmärksammats av en rad givare, och en undersökning om hur olika länder ställer sig till att revidera åt andra länders natio- nella revisionsmyndigheter har enligt Riksrevisionsverket nyligen genomförts av ett antal givarländer. Enligt Riksrevisionsverkets uppfattning kan ett nationellt revisionsorgan inte friskriva sig från, eller avtala bort, sin rätt och möjlighet att granska nationella medels användning. Den väg som kan användas är att på frivillig basis, genom kvalitetskontroll m.m., skapa samverkan för att minska behovet av att granska det som ett annat nationellt revi- sionsorgan granskat eller planerar att granska, utan att den ovill- korliga rätten tas bort. Kommittén föreslår att Sverige tar initiativ till en sådan frivillig samverkan mellan olika nationella revisionsor- gan.

Mål- och resultatstyrningen av svenskfinansierad verksamhet i länder som inte uppfyller kriterierna för obundet budgetstöd med självständigt resultatansvar måste naturligen få en annan utform- ning och handläggningsordning.

Förslag till strategier och genomförande av insatser i länder som erhåller selektivt stöd bör arbetas fram av Sida i nära samarbete med externa intressenter, inklusive samarbetspartners i syd. Fattig- domsbekämpning, såsom det formulerats i det tredje målet för PGU, skall utgöra ett strategiskt fokus för allt svenskt bistånd till dessa länder. Detta innebär att valet av insats skall utgå från dess potential att på effektivast möjliga sätt bidra till eller åstadkomma varaktig fattigdomsbekämpning i alla eller någon av de dimensioner som ingår i det breda fattigdomsbegreppet. Detta medför att insat- serna kommer att se olika ut i olika länder och vara intimt förknip- pade med utgångsläge och förutsättningar för genomförande. Givet denna utgångspunkt bör Sidas utredningsresurser fokusera på att

8 Detta är inget nytt fenomen. För en beskrivning av fungibilitet, se Svensson, 2001

286

SOU 2001:96

Styrning, lärande och analys

utarbeta strategier för stöd till fattigdomsbekämpning i samarbets- länder med tydliga resultatmål. Det finns skäl att se över behovet av kompetensutveckling inom Sida för att säkerställa att dessa land- analyser inkluderar fattigdomens samtliga dimensioner.

Landstrategierna är idag regeringens viktigaste instrument för styrning av utvecklingssamarbetet med enskilda länder och regio- ner. Enligt senare studier av en rad antagna landstrategier finns dock brister vad gäller fokuseringen på fattigdomsmålet och glapp mellan landanalysen och förslagen angående det fortsatta biståndet, dvs. själva strategin. Landanalyserna tenderar att vara mer beskri- vande än analytiska, och enligt vissa bedömare styrs strategiernas innehåll ofta av den aktuella sammansättningen av ”projektport- följen” i respektive land, liksom av Sidas ämnesavdelningars tradi- tionella sektorsvisa synsätt och kompetens9. Kommittén anser att landstrategierna bör utgå från utvecklingsländernas nationella strategier för fattigdomsbekämpning samt andra nationella, rele- vanta strategidokument. De bör vidare ta de multilaterala organisa- tionernas landstrategier i beaktande och uppmärksamma vikten av att alla strategier drar åt samma håll. Analysen bör bl.a. leda fram till vilka av de internationella utvecklingsmålen som bör prioriteras för att åstadkomma en effektiv fattigdomsbekämpning i respektive land, samtidigt som mål för de mer svårmätbara dimensionerna av fattigdomsbegreppet måste fastställas.

En ökad användning av externa krafter, inklusive deltagande från syd, bör eftersträvas. Enskilda organisationer och näringslivet har erfarenhet av lokala förhållanden i en lång rad länder, och fackliga organisationer besitter en djup kunskap om frågor som rör arbets- livets villkor i olika länder. En rad andra aktörer besitter annan kompetens som beroende på land och insats kan vara värdefull att tidigt inkludera. Framför allt bör dock intressenter från det aktuella landet delta i utarbetandet av strategin. Utgångspunkten måste vara det samlade biståndet till ett visst land och en rationell internatio- nell arbetsfördelning i respektive land.

En viktig konsekvens av förslaget att utgå från de lokala förut- sättningarna är att kvalificerad analys-, genomförande- och upp- följningskapacitet bör flyttas från Sidas huvudkontor i Stockholm till kontoren i samarbetsländerna. En förutsättning för detta är att antalet samarbetsländer för långsiktigt samarbete inte blir alltför stort. Kapacitet för ett aktivt engagemang av detta slag kan också

9 Frühling, 2001

287

Styrning, lärande och analys

SOU 2001:96

delas med likasinnade givarländer. Ett bra exempel är samarbetet mellan de nordiska länderna i Moçambique. Därmed kan också handläggningen av svenska medel i ett antal länder överlåtas till likasinnade samtidigt som Sverige skall vara berett att ta över ansvaret för andra givarländers resurser i vissa utvalda länder om sådana önskemål skulle framföras.

De föreslagna förändringarna torde på sikt leda till ett färre antal anställda på Sidas huvudkontor i Stockholm, samtidigt som beho- vet av den kompetens som där finns kommer att efterfrågas från allt fler departement och myndigheter, liksom troligen även från näringsliv och organisationer.

8.1.5Utvärdering och lärande

Utvärdering utgör en central del av mål- och resultatstyrning, och är ett sätt att utöva kontroll, ledning och att öka kunskapen om verksamheten. Beroende på hur utvärderingssystemet organiseras kommer balansen mellan dessa funktioner att påverkas. Ju närmare den faktiska verksamheten utvärderingsfunktionen finns, desto högre sannolikhet att resultaten av utvärderingen uppmärksammas och används. Samtidigt bör ett utvärderingsorgan stå delvis fritt från verksamheten för att garantera trovärdighet.

När det gäller bilateralt bistånd ökar chanserna att resultaten från utvärderingar kommer till användning om de utvärderade par- terna själva är en del av utvärderingen, genom att exempelvis iden- tifiera frågeställningar och samla in data. På detta sätt blir det själva utvärderingsprocessen, snarare än den färdiga rapporten, som ska- par kunskap åt de inblandade. Det största problemet med dagens biståndsutvärderingar är enligt vissa bedömare att värdländerna sällan eller aldrig är en del av utvärderingsprocessen10.

Den övervägande majoriteten av rapporter som produceras sak- nar, enligt samma bedömare11, metodologisk diskussion och där- med analys av resultatens tillförlitlighet och tillämpbarhet. De flesta utvärderingar bygger dessutom på ett grundmaterial som inte är systematiskt insamlat och som sällan består av annat än inter- vjuer. Delvis beror detta på de speciella omständigheter som präglar utvärdering av bistånd. Målen är ofta vaga och övergripande, vilket försvårar utvärderingsarbetet. Dessutom förstärker kulturella och språkliga skillnader de svårigheter som alltid finns när det gäller

10Forss, 2001

11Forss, 2001

288

SOU 2001:96

Styrning, lärande och analys

insamlandet av faktamaterial. En löpande bevakning av utvärde- ringarnas kvalitet är påkallad. En möjlighet är att öppna upp den nationellt organiserade marknaden för utvärderingar. En ökad kon- kurrens på detta område skulle utsätta utvärderarna själva för en utvärdering.

I många utvecklingsländer är de institutioner som behövs för ut- värdering svaga, och stöd för att bygga upp en utvärderingsverk- samhet är centralt. Av stor vikt är också att integrera värdländerna i utvärderingen av gemensamma projekt. På så vis ökas mottagarlan- dets kunskap om biståndet och dess konsekvenser, men det kan även byggas upp en utvärderingskompetens som kan tillvaratas inom flera områden.

I de flesta utvecklingsländer saknas en extern revision. Detta bidrar till fortsatt hög korruption, misshushållning med offentliga medel, lågt förtroende hos allmänheten för offentliganställda, bris- tande transperens och en outvecklad syn på innebörden av demo- kratisk utveckling. På ett mer konkret plan finns uppenbara brister i tillgång på utbildad personal.

En översyn av utvärderingsfrågor inom det svenska biståndet har utförts av UD på uppdrag av riksdagen under hösten 2001. Riksda- gen har begärt att regeringen skall se över formerna för hur den utvärderingsverksamhet som finns utanför biståndsförvaltningen kan stärkas. I samband med att EGDI12, enligt regeringsbeslut, skulle utvärderas fem år efter sin tillkomst, lät regeringen en kon- sultgrupp göra nämnda utvärdering samt komma med förslag när det gäller formerna för en förstärkt utvärderingsverksamhet inom utvecklingssamarbetet.

Sammanfattningsvis konstaterar denna konsultgrupp13 att EGDI, enligt deras uppfattning, endast delvis arbetat med rätt frå- gor och att arbetet kunde ha bedrivits på ett effektivare sätt med en tydligt definierad uppdragsbeskrivning. Vidare anser gruppen att EGDI med sin nuvarande organisation och verksamhet inte är lämpligt för uppgiften som en utvärderande funktion. Detta oavsett vilken av de studerade alternativa formerna man skulle välja – tem- porär kommitté, forskningsprogram vid ett antal fakulteter eller fristående utvärderingsinstitut.

Konsultrapporten föreslår att EGDI även fortsättningsvis skall koncentrera sig på policy- och kunskapsutveckling. Den nuvarande

12Expert Group on Development Issues

13Nilsson, m.fl., 2001

289

Styrning, lärande och analys

SOU 2001:96

rapportproduktionen bör dock upphöra och verksamheten kon- centreras till att ge råd, syntetisera forskningsrapporter samt orga- nisera möten mellan beslutsfattare och forskare.

I en kompletterande studie konstaterar en annan expert14 att gränsen mellan utvärdering och forskning är flytande och att det endast är i undantagsfall som forskarkompetens inte krävs för att genomföra en trovärdig utvärdering. Utvärderingar kan enligt denna studie i princip göras av en intern utvärderingsenhet, av ett revisionsorgan eller av fristående forskargrupper. Skillnaderna kommer att bestå i sannolikheten att vissa frågor ställs och hur den framtagna kunskapen används.

Studien konstaterar att det sedan 1990-talets början har etable- rats ett antal självständiga utvärderingsmyndigheter inom svensk förvaltning. Samtliga synes ha haft sitt ursprung i att man på regeringskansliets sida upplevt sig ha otillräcklig kapacitet för stra- tegiska analyser. Trovärdigheten har man försökt garantera genom en anknytning till forskarvärlden snarare än genom en förstärkning av regeringskansliet. Det är enligt studien naturligt att överväga en liknande lösning på det utvecklingspolitiska området. Detta mins- kar dock inte behovet av kapacitet i regeringskansliet för formule- ring av policy och strategier. Många utvärderingsrapporter får enligt studien idag ingen effekt på policybildningen, eftersom det saknas en naturlig mottagare med ansvar för att rapporten tas om hand, bearbetas och kommenteras.

Kommittén vill betona några principer som bör vägleda utform- ningen av det framtida utvärderingssystemet. Eftersom kommittén föreslår en breddning av politikområdet bör även utvärderingsverk- samheten ha denna bredd. Uppföljning och utvärdering skall göras i förhållande till målen för PGU och de internationella operatio- nella målen. Utvärderingsarbetet inom biståndet kommer att få olika utformning i olika länderkategorier. I kategorin länder med generellt budgetstöd och självständigt resultatansvar bör målet vara att mottagaren själv svarar för utvärderingsarbetet i så hög grad som möjligt och att detta noga följs upp av givare. I länder med selektivt stöd kommer däremot en fortsatt utvärdering ske från svensk eller annan givares sida.

Mål- och resultatstyrning, inkluderande utvärdering, införs i allt större omfattning i de olika internationella organisationerna. Kom-

14 Molander, 2001

290

SOU 2001:96

Styrning, lärande och analys

mittén anser att utrymme finns för en mer systematisk uppföljning av denna verksamhet.

Kommittén anser att utvärderingsfunktionen och analysarbetet kring globala utvecklingsfrågor i Sverige generellt bör förstärkas. Hur arbetet bör organiseras finner kommittén ingen anledning att i detalj anvisa, men betonar behovet av oberoende granskning och parlamentarisk kontroll. Verksamheten bör bedrivas med ett delta- garperspektiv och i nära samarbete med internationella experter och högskolor. Utvärderingar, som mäter måluppfyllelse i bistånd, måste kompletteras med forskning som kan identifiera oväntade företeelser och ge en vidare förståelse för den samhällsutveckling biståndet samverkar med. För detta bör samarbetet med akademiska miljöer i Sverige och i utvecklingsländerna stärkas. Samtidigt måste Sidas omfattande interna utvärderingsverksamhet fortsätta. För- stärkning krävs dock på departementsnivå då det gäller att dra slut- satser av utvärderingar av biståndsinsatser, av utvecklingspolitik och utvärderingar av de internationella organisationernas arbete. Ett sådant arbete skulle kunna utgöra en värdefull