Till statsrådet Ingegerd Wärnersson

Genom beslut den 15 maj 1997 bemyndigade regeringen statsrådet Ylva Johansson att tillsätta en kommitté med uppdrag att följa och utvärdera kommunernas tillämpning av de då nya resursfördel- ningsreglerna för fristående grundskolor under läsåren 1997/98 och 1998/99 (dir. 1997:55).

Kommittén antog namnet Kommittén för uppföljning av resursfördelning till fristående grundskolor, Fristkommittén. F.d. skoldirektören Sven-Åke Johansson utsågs att leda kommitténs arbete. I kommittén ingick som ledamöter utvecklingsledaren Elisabet Nihlfors, ekonomichefen sedermera administrativa chefen Ulla Thorslund och juristen Lars Werner. Undervisningsrådet vid Skolverket Rolf Ornbrant tjänstgjorde som kommitténs sekrete- rare.

I samband med att kommittén överlämnade sitt slutbetänkande (SOU 1999:98) fattade regeringen beslut vid regeringssamman- träde den 7 oktober 1999 om tilläggsdirektiv för Fristkommittén (dir. 1999:76). Enligt tilläggsdirektiven gavs kommittén i uppdrag ”att utreda ekonomiska och andra konsekvenser av det snabbt väx- ande antalet fristående gymnasieskolor samt att belysa förutsätt- ningarna för konkurrens på lika villkor för fristående och offentliga gymnasieskolor. Kommittén skall lämna förslag till sådana författningsändringar som den anser behövs.”

Regeringen beslutade vid regeringssammanträde den 16 novem- ber 2000 att överlämna Skolverkets redovisning beträffande riks- rekryterande gymnasiala utbildningar, diarienummer 1999:538, till kommittén. Kommittén har beaktat materialet vid utarbetandet av kapitel 7 i rapporten.

När kommitténs fokus flyttades från fristående grundskolor till fristående gymnasieskolor gjordes vissa förändringar både i kom- mitténs och i den till kommittén knutna referensgruppens sam- mansättning. Sven-Åke Johansson, f.d. skoldirektör i Stockholm,

har som ordförande lett kommitténs arbete även i den nya uppgif- ten. Ledamöterna Ulla Thorslund, administrativ chef i Enskede- Årsta Stadsdelsförvaltning och juristen Lars Werner har kvarstått som ledamöter i kommittén medan Sten-Bertil Olsson, skoldirek- tör och ansvarig för de frivilliga skolformerna i Lund, har gått in som ny ledamot. Undervisningsrådet vid Skolverket Ulf Lindberg har varit anställd som kommitténs sekreterare sedan den 1 novem- ber 1999.

I det nya uppdraget har referensgruppen bestått av Johanna Tunhammar, Friskolornas Riksförbund, Mats Söderberg, Svenska Kommunförbundet och Örjan Liebendörfer, Waldorfskolefedera- tionen. Vidare har kommittén anlitat representanter för kommuner och fristående gymnasieskolor att bidra med material och att ge synpunkter med anledning av uppdraget.

Ansvariga för betänkandets produktion för heloriginal har varit Malin William-Olsson och Eva C Pettersson.

Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande.

Stockholm i februari 2001

Sven-Åke Johansson

Sten-Bertil Olsson

Ulla Thorslund

Lars Werner

/Ulf Lindberg

Innehåll

Sammanfattning ..................................................................

9

1

Expertkommitténs uppdrag.........................................

13

2

Arbetsmetod .............................................................

15

3

Lägesbeskrivning .......................................................

17

3.1Ett snabbt växande antal fristående gymnasie-

 

skolor...........................................................................

17

3.2

Elevernas fördelning på skolkategori........................

19

3.3

Regionala skillnader ...................................................

21

3.4

Vilka program går friskoleeleverna i? .......................

27

3.5Kompletterar eller konkurrerar de fristående

 

 

gymnasieskolorna med det kommunala utbudet?.......

31

 

3.5.1

Kommunernas uppfattning............................................

31

 

3.5.2

De fristående skolornas uppfattning.........................

31

 

3.6

Kommitténs slutsatser ...............................................

35

4

Intagningspoängens inverkan på valfrihet och social

 

 

struktur ....................................................................

37

 

4.1

Vilka utbildningar är mest efterfrågade? ..................

37

 

4.2

Vilka är elever på de mest sökta utbildningarna? .....

42

 

4.3

Kommitténs slutsatser ...............................................

45

5

Innehåll

 

 

SOU 2001:12

5

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala

 

planeringen ...............................................................

49

 

5.1

Elevutvecklingen åren 1995–2008 ............................

49

 

5.2

Gymnasieorganisationens utveckling.......................

52

5.3Elever som studerar i annan gymnasieskola än

hemkommunens ........................................................

56

5.3.1Fördelningen av elever mellan hemkommunens,

andra kommuners och fristående gymnasieskolor ......

56

5.3.2Förändringar i kommunernas elevunderlag –

 

 

genomslag i den egna gymnasieskolan

..................... 59

 

5.3.3

Kommunala skillnader...............................................

61

 

5.4

Elevernas valpreferenser............................................

66

 

5.5

Kommitténs slutsatser...............................................

69

6

Konkurrens på lika villkor ...........................................

79

 

6.1

Upptagningsområde ..................................................

81

 

6.2

Urval...........................................................................

82

 

6.3

Optimering av organisationen ..................................

83

 

6.4

Professionella styrelser..............................................

84

 

6.5

Konkursrisken ...........................................................

85

 

6.6

Skolverkets tillsyn..........................................................

85

 

6.7

Den kommunala organisationen...............................

86

 

6.8

Anställningsavtal........................................................

86

 

6.9

Elever i behov av särskilt stöd...................................

87

 

6.10

Åtgärder för elevs tillrättaförande............................

89

 

6.11

Sammanfattande synpunkter på

 

 

 

konkurrensvillkoren..................................................

90

 

6.12

Kommitténs slutsatser...............................................

92

7

Riksrekrytering eller lokal rekrytering?..........................

95

7.1Konsekvenser av en begränsing av fristående

gymnasieskolors upptagningsområden ....................

96

6

SOU 2001:12

Innehåll

7.2Konsekvenser av riksrekrytering till

 

 

alla gymnasieskolor ....................................................

99

 

7.3

Kommitténs slutsaer ................................................

102

8

De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap

 

 

och ekonomisk vinst ................................................

107

 

8.1

Vilka associationsformer har huvudmännen? ........

107

8.2Styr privata vinstintressen etableringen av

 

fristående skolor? .....................................................

109

8.3

Kommitténs slutsatser .............................................

113

9 Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler . 117

9.1

Ekonomiska konsekvenser för kommunerna.........

119

9.2Ekonomiska konsekvenser för det statliga

studiestödet...............................................................

125

9.3Ekonomiska konsekvenser för de fristående

skolorna.....................................................................

128

9.4Sammanfattning av de ekonomiska

 

konsekvenserna av nuvarande bidragssystem.........

133

9.5

Bidragssystem i andra länder ...................................

136

9.6Några alternativa bidragsmodeller – fördelar

 

och nackdelar ............................................................

138

9.7

Bidrag till elever i behov av särskilt stöd ................

148

9.8

Kommitténs slutsatser .............................................

150

10 Elevavgifter.............................................................

159

10.1

Nuläge.......................................................................

159

10.2

Kommitténs slutsatser .............................................

161

11 Statlig tillsyn och kontroll av fristående

 

gymnasieskolor........................................................

163

11.1

Bakgrund...................................................................

163

11.2

Kommitténs slutsatser .............................................

164

7

Innehåll

 

 

SOU 2001:12

12

Internationella jämförelser ........................................

167

 

12.1

Fristående gymnasieskolor i Danmark ..................

169

 

12.2

Fristående gymnasieskolor i Norge .......................

171

 

12.3

Kommitténs slutsatser.............................................

172

13

Lärdomar av Högskoleverkets kvalitetskrav på privata

 

högskolor ................................................................

175

 

13.1

Bakgrund ..................................................................

175

 

13.2

Erfarenheter .............................................................

176

 

13.3

Kommitténs slutsatser.................................................

178

14

Förslag till författningsändringar................................

179

14.1Omständigheter att ta hänsyn till vid beslut

om bidragsberättigande ...........................................

179

14.2Förbättring av kommunernas

planeringsförutsättningar........................................

179

14.3Regleringen av elevrapportering och

 

kommunbidrag ........................................................

180

14.3.1

De fristående gymnasieskolornas elevrapportering

till

 

hemkommunerna .........................................................

180

14.3.2

Utbetalning av kommunbidragen...........................

181

14.4Rätt för fristående gymnasieskolor att anordna

individuella program................................................

182

14.5 Elevavgifter ..............................................................

183

14.6Fastställande av bidragets storlek och

statlig granskning.....................................................

184

Bilagor ............................................................................

 

187

Bilaga 1.

Kommittédirektiv..................................................

187

Bilaga 2. Kommuner som besökts.......................................

193

Bilaga 3.

Skolor som besökts ...............................................

195

Bilaga 4.

Elevantalet i årskurs 1 åren 1995–99 ....................

197

Bilaga 5.

Beräkning av bidragsschabloner ...........................

203

8

 

 

Sammanfattning

Kommitténs förslag i korthet

Godkännande

Skolverket skall i sin bedömning vid beslut om en ny fristående gymnasieskolas bidragsberättigande ta betydande hänsyn till elevutveckling och lokalmarknad i lägeskommunen och närliggande kommuner (kapitel 5).

Skolverket skall ta hänsyn till en kommuns omställningsbehov vid beslut om bidragsberättigande för flera nya fristående gymnasieskolor samtidigt i en kommun (kapitel 5).

Individuella program

En fristående gymnasieskola skall få rätten att anpassa sin utbildning till eleven genom att anordna individuella program (kapitel 6).

Bidrag m.m.

Ett villkor för att en fristående gymnasieskola skall ha rätt till kommunala bidrag är att skolans utbildning i likhet med kommunala gymnasieskolor är kostnadsfri för eleverna (avsnitt 10.2).

Ett bidragssystem som bygger på att de fristående skolorna kommer överens med elevernas hemkommuner men med en av statsmakten fastställd prislista som gäller om inte skolan och

9

Sammanfattning

SOU 2001:12

kommunen kommer överens om annat, skall behållas (avsnitt 9.8).

Skolverket anmodas att finna vägar att få en högre svarsfrekvens från kommunerna vad avser kostnadsredovisning per elev och program (avsnitt 9.8).

Medelvärdet av kommunernas mediankostnader för tre på varandra följande år uppräknade med rådande skolindex läggs till grund för bidragsberäkningen (avsnitt 9.8).

Den kommunala kostnadsmedianen, som ligger till grund för bidragsschablonen, rensas från kommunernas kostnader för skolmåltider (avsnitt 10.2).

Kommunerna ges möjlighet att reducera det föreslagna bidragsbeloppet med högst 5 % för att kompensera för den fristående skolans möjlighet att optimera sin organisation (avsnitt 9.8).

Bidragsbeloppen fastställs den 1 januari men avser följande läsår med ikraftträdande den 1 juli (avsnitt 9.8).

Skolverket skall vid hänförandet i bidragshänseende av utbildningen vid en fristående gymnasieskola till ett nationellt program inte enbart tar hänsyn till utbildningens mål utan även till de arbetsformer som skolhuvudmannen redovisar i sin ansökan (kapitel 8, avsnitt 9.8).

Skolverkets beslut om till vilket nationellt program en utbildning vid en fristående skola skall hänföras skall kunna omprövas (kapitel 8, avsnitt 9.8).

Beslut om bidragshänförande av en utbildning till nationella program skall kunna göras mer flexibelt. T.ex. att 70% av en utbildning hänförs till samhällsvetenskapsprogrammet medan 30 % hänförs till det estetiska programmet (avsnitt 9.8).

Bidragen till inriktningar, som i kostnadshänseende klart över- stiger kommunernas mediankostnad som t.ex. musikinriktning på det estetiska programmet och transportinriktning på

10

SOU 2001:12

Sammanfattning

fordonsprogrammet, beräknas genom att programschablonen räknas upp med en av Skolverket fastställd faktor (kapitel 9.8).

En bidragsschablon för IB-utbildning skall fastställas (avsnitt 9.8).

Redovisning – kontroll

En fristående skola är i princip öppen för alla. Undantag får endast göras om ett mottagande skulle medföra att betydande ekonomiska svårigheter uppstår för skolan. Om hemkommunen är beredd att stå för dessa extra kostnader uppstår normalt inga ekonomiska svårigheter för skolan och denna är därmed skyldig att ta emot den sökande. Kommittén utgår från att skollagskommittén i sitt arbete med rättssäkerhetsfrågor även överväger att en sökande ges möjlighet att överklaga dessa mottagandebeslut (avsnitt 9.7).

Elever i behov av särskilt stöd

De bidragsberättigade fristående gymnasieskolorna skall åläggas att årligen lämna in en ekonomisk redovisning över verksamheten. Av redovisningen, som skall vara granskad och godkänd av revisor, skall framgå hur skolan finansierat verksamheten och hur ett eventuellt överskott disponerats (kapitel 11).

Skolverket skall kontrollera dels att bidragen utbetalats i enlighet med gällande bestämmelser, dels hur bidragen disponerats. Den årliga granskningen av en skolas kvalitetsredovisning och ekonomiredovisning skall ligga till grund för beslut om fortsatt bidragsberättigande och till vilket nationellt program skolans undervisning i bidragshänseende fortsättningsvis skall hänföras (kapitel 11).

Inackordering

Systemet att CSN betalar ut inackorderingstillägg till elever på fristående gymnasieskolor skall behållas (avsnitt 9.8).

11

Sammanfattning

SOU 2001:12

Den definition som CSN använder för vilka som behöver inackorderingstillägg skall ändras så att alla elever på fristående gymnasieskolor, som av restidsskäl behöver bo inackorderade under utbildningen, får rätt till inackorderingstillägg (avsnitt 9.8).

Riksrekrytering

De fristående gymnasieskolornas rätt till riksrekrytering av sina elever bibehålls (kapitel 7).

Den pågående gymnasieutredningen skall avvaktas liksom utvecklingen i de regioner där en övergång till olika former av ökad valfrihet har börjat praktiseras innan riksdagen tar ställning till om riksrekrytering skall införas för all gymnasieutbildning (kapitel 7).

12

1 Expertkommitténs uppdrag

Under 1990-talet har antalet fristående skolor vuxit kraftigt. I första hand gäller det de fristående grundskolorna, men även antalet fristående gymnasieskolor har ökat. Den debatt som avspeglas i massmedia har dels belyst de nya skolornas organisationsformer, pedagogik och rekrytering, dels tagit upp frågan om vilka konsekvenser de fristående skolorna leder till för det offentliga skolväsendet. I denna rapport behandlas endast de fristående gymnasieskolor, som av Skolverket förklarats berätti- gade till bidrag enligt 9 kap. 8 § skollagen. I rapporten lämnas förslag till förändringar av regelverket som syftar till att förenkla kommunernas och skolornas relationer samt att så långt det är möjligt åstadkomma en konkurrens mellan offentliga och fristående gymnasieskolor på lika villkor.

Vid regeringssammanträde den 7 oktober 1999 beslutades om tilläggsdirektiv till Kommittén för uppföljning av resursfördelning till fristående grundskolor (U 1997:10). Kommittén hade i sitt slutbetänkande Likvärdiga villkor? (SOU 1999:98), som över- lämnades den 1 oktober 1999, redovisat erfarenheterna av resurs- fördelningssystemet till fristående grundskolor. I tilläggsdirektiven får kommittén uppdraget att utreda ekonomiska och andra konsekvenser av det snabbt växande antalet fristående gymnasie- skolor samt att belysa förutsättningarna för konkurrens på lika villkor för fristående och offentliga gymnasieskolor. Kommittén skall också lämna förslag till sådana författningsändringar som den anser behövs. Utredningens arbete skall vara slutfört den 1 mars 2001.

I direktiven ges kommittén i uppdrag att

utreda de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna, för det statliga studiestödet och för de fristående gymnasie- skolorna av de nuvarande reglerna för bidragsgivning till de fristående gymnasieskolorna,

13

Expertkommitténs uppdrag

SOU 2001:12

utreda förutsättningarna för konkurrens på lika villkor mellan offentliga och fristående gymnasieskolor,

mot bakgrund av kommitténs iakttagelser lämna förslag till regler för bidragsgivning,

utreda eventuella följder av att privata vinstintressen styr etableringen av fristående skolor,

utreda konsekvenserna för den kommunala gymnasie- planeringen och -utbudet, i dag och på sikt, av det ökande antalet fristående gymnasieskolor,

överväga om det är möjligt att tillämpa samma grunder för riksrekrytering oavsett huvudman,

redovisa vad fristående gymnasieskolors rätt att ta ut elev- avgifter innebär i konkurrenshänseende,

redovisa hur intagningspoängen till utbildningar vid fristående gymnasieskolor påverkar valfriheten och den sociala strukturen vid skolorna,

överväga om det finns lärdomar att dra av Högskoleverkets kvalitetskrav på privata högskolor, samt

lägga fram förslag till de författningsändringar som föranleds av kommitténs ställningstagande.

14

2 Arbetsmetod

Kommittén har valt ett liknande arbetssätt som vid kartläggningen av de fristående grundskolorna. Enkätundersökningar har genom- förts hösten 1999 och hösten 2000. Samtliga kommuner och samtliga fristående gymnasieskolor har givits tillfälle att besvara ett antal frågor och lämna synpunkter på rådande reglering och bidragssystem vad avser fristående gymnasieskolor.

Den första enkätundersökningen besvarades av samtliga då verksamma fristående gymnasieskolor och 97 % av kommunerna. För att kunna ge den fullständiga bilden av de fristående gymnasie- skolornas roll i den nationella gymnasieorganisationen trots bristerna i svarsmaterialet har skolornas uppgifter om elevernas hemkommuner kompletterats med tillgänglig statistik om kommunernas gymnasieorganisation från läsåret 1999/2000. I de kommuner som ej besvarade enkäten bodde ca 38 400 gymnasie- elever. Av dessa var 647 elever på fristående gymnasieskolor, 19 var elever på riksinternat och 1 var elev på en internationell gymnasie- skola.

Den andra enkäten hade något lägre svarsfrekvens. Enkäten har besvarats av samtliga verksamma fristående gymnasieskolor utom Örjanskolan i Södertälje men i slutet av december 2000 saknas fortfarande svar från 42 kommuner. Drygt 10 % av landets gymnasieelever och knappt 10 % av friskoleeleverna bor i kommu- ner som ej besvarat enkäten.

Eftersom nästan alla fristående gymnasieskolor lämnat uppgift om elevantal och elevernas hemkommuner är uppgifterna om antalet elever i fristående gymnasieskolor ändå relativt komplett. När det gäller sådana uppgifter om den kommunala organisationen som det totala antalet elever i gymnasieskolan läsåret 2000/01, antal elever på individuella program, antal elever i annan kommuns gymnasieskola inom eller utom samverkansområde m.m. bygger rapporten på kommunernas svar medan uppgifterna om elevantal

15

Arbetsmetod

SOU 2001:12

på de fristående gymnasieskolorna och från vilka hemkommuner friskoleeleverna kommer har hämtats ur skolornas enkätsvar.

Enkätundersökningarna har kompletterats med intervjuer. Kommittén har besökt och intervjuat representanter för 14 kommuner1 och företrädare för 40 fristående gymnasieskolor2. Skolverkets handläggare som arbetar med godkännande och de som arbetar med tillsyn av fristående gymnasieskolor har också givits möjlighet att ge sina synpunkter. Kommittén har även inhämtat synpunkter på rådande regler av Centrala Studiestödsnämnden.

I samråd med utbildningsdepartementet har kommittén beslutat att inte ta med fristående gymnasiesärskolor i utredningen. De tre riksinternaten, Grennaskolan, Lundsbergs skola och Sigtuna Humanistiska Läroverk, samt de två internationella gymnasie- skolorna, Tyska Skolan och Lycée Francais de Saint Louis, sär- redovisas eftersom de både fungerar som internatskolor alternativt internationella gymnasieskolor för vissa elevgrupper och som vanliga fristående gymnasieskolor för andra.

1Förteckning över kommuner som kommittén intervjuat finns i bilaga 2.

2Förteckning över skolor, som kommittén har besökt finns i bilaga 3.

16

3 Lägesbeskrivning

Eftersom ungefär hälften av alla elever på fristående gymnasie- skolor bor i Storstockholmsområdet och nära hälften av dessa skolor också ligger i samma område har ett visst Stockholms- perspektiv på de lägesbeskrivande delarna av rapporten inte kunnat undvikas. Under utredningen har kommittén dock inhämtat synpunkter från hela landet. Det har dels skett genom enkäter, där samtliga kommuner och fristående gymnasieskolor givits tillfälle att yttra sig, dels genom intervjuer med företrädare för utvalda kommuner och fristående gymnasieskolor från olika delar av landet.

I sina förslag till ändringar i nu gällande reglering av fristående gymnasieskolor har kommittén strävat efter att utforma ett system, som så långt möjligt är anpassat till de skilda förutsättningar som gäller i olika delar av vårt land.

3.1Ett snabbt växande antal fristående gymnasieskolor

Skolverket har i rapporten Fristående gymnasieskolor med diarie- nummer 99:3248 redovisat hur antalet fristående gymnasieskolor har utvecklats sedan 1993. Detta år fick fristående gymnasieskolor genom riksdagsbeslut lagfäst rätt till bidrag från elevernas hem- kommuner. Bestämmelserna i 9 kap. 8 § skollagen (1985:1100) började tillämpas den 1 juli 1994.

Följande diagram ur rapporten kompletterat med uppgifter från läsåren 1999/2000 och 2000/01 visar hur antalet fristående gymnasieskolor utvecklats sedan läsåret 1992/93.

17

Lägesbeskrivning

SOU 2001:12

Figur 3.1. Antal verksamma fristående gymnasieskolor1

 

120

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

101

 

80

 

 

 

 

 

 

 

73

 

Antal

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

51

60

 

 

 

 

 

 

42

45

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

37

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

16

21

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1992/93

1993/94

1994/95

1995/96

1996/97

1997/98

1998/99

1999/00

2000/01

 

 

 

 

 

 

Läsår

 

 

 

 

Antalet bidragsberättigade fristående gymnasieskolor har ökat för varje läsår under perioden. Som framgår av diagrammet har antals- ökningen sedan läsåret 1996/97 en accelererande tendens. Höst- terminen 2000 finns 101 fristående gymnasieskolor som är verk- samma och ytterligare en bidragsberättigad skola som planerar att starta i januari 2001. Antalet fristående gymnasieskolor har därmed ökat från 73 till 101 alltså med nära 40 % på ett läsår. Två av skolorna, som båda är bidragsberättigade för såväl fristående gym- nasiesärskola som fristående gymnasieskola, saknar dock helt elever på gymnasieskolan vid höstterminsstarten år 2000. Förutom de 101 verksamma skolorna finns 25 skolor, som är bidragsberättigade men av något skäl väntar med att starta till år 2001.

Intresset för att starta fristående gymnasieskolor fortsätter att vara stort. När ansökningstiden om rätt till bidrag från och med hösten 2001 gick ut den 1 april 2000 hade 148 ansökningar kommit in till Skolverket. Om hälften av dessa resulterar i bidragsrätt för nya skolor och om de liksom de 25 bidragsberättigade skolor som är vilande läsåret 2000/01 väljer att starta i augusti 2001 kommer antalet verksamma fristående gymnasieskolor att uppgå till 200 skolor. Som jämförelse kan nämnas att det totalt fanns 531 gymnasieskolor i riket läsåret 1999/2000 varav 73 fristående. Man kan notera att de nya ansökningarna avser skolor som är mer spridda över landet än de nuvarande, som i hög grad är koncentre- rade till storstäderna.

1 Källa: Skolverkets rapport Fristående gymnasieskolor, diarienummer 99:3248.

18

SOU 2001:12

Lägesbeskrivning

3.2Elevernas fördelning på skolkategorier

Antal elever i kommunala och fristående gymnasieskolor

Som grund för kommitténs lägesbeskrivning ligger de enkätsvar2 som lämnats av kommuner och fristående gymnasieskolor. Samt- liga fristående gymnasieskolor, som var verksamma läsåret 1999/2000, dvs. 73 gymnasieskolor, 3 riksinternat och 2 inter- nationella skolor, har besvarat enkäten. Trots upprepade påstöt- ningar fick kommittén inte svar från alla kommuner, men 252 kommuner och 10 kommunala gymnasieförbund besvarade den. Tillsammans representerar de 280 av landets 289 kommuner.

Höstterminen 2000 besvarade 100 av de 101 verksamma fri- stående gymnasieskolorna liksom de tre riksinternaten och de två internationella skolorna enkäten. Svarsfrekvensen bland kommunerna var dock lägre än föregående läsår. Flera kommuner har anfört att de har svårigheter att så tidigt på läsåret redovisa i vilka fristående gymnasieskolor kommunen har elever. Som nämnts i kapitel 2 saknas enkätsvar från 42 kommuner så sent som i början av januari 2001. Eftersom nästan samtliga fristående skolor svarat på enkäten vet vi hur många friskoleelever som bor även i de kommuner som inte svarat. Uppgifterna om elevernas fördelning i det offentliga skolsystemet har vi hämtat från föregående läsårs statistik för de kommuner som inte själva lämnat dessa uppgifter. Den osäkerhet som av denna anledning finns i materialet bedömer vi som försumbar.

Följande tabell visar antalet elever på fristående skolor enligt skolornas enkätsvar medan antalet elever i kommunala/ landstingskommunala gymnasieskolor räknats fram genom att kommunernas enkätsvar kompletterats med beräknade uppgifter för de kommuner som inte svarat. De beräknade kommun- uppgifterna har hämtats ur Skolverkets jämförelsetal 1998.

2 Enkätundersökningar i december 1999 och september 2000.

19

Lägesbeskrivning

SOU 2001:12

Tabell 3.1. Elevfördelningen på skolkategorier läsåren 1999/2000 och 2000/01

Skolkategori

Elevantal ht

Elevantal

Andel av

Andel av

 

1999

ht 2000

gymnasie-

gymnasie-

 

 

 

eleverna ht

eleverna ht

 

 

 

1999

2000

 

 

 

 

 

Nationella eller specialuformade

289 919

287 201

90,1%

88,9%

program i kommunal/landstings-

 

 

 

 

kommunal gymnasieskola

 

 

 

 

Individuella program

20 833

21 451

6,5%

6,6%

Fristående gymnasieskola

10 030

13 367

3,1%

4,1%

Riksinternat

704

726

0,22%

0,22%

Internationell skola

176

145

0,05%

0,04%

Ickekommunal skola

10 910

14 238

3,4%

4,4%

Summa gymnasieelever

321 662

322 890

100,0%

100,0%

Av gymnasieeleverna går alltså ungefär 6,5 % på individuella program. Övriga 93,5 % återfinns på nationella eller special- utformade gymnasieprogram i kommunal, landstingskommunala eller fristående gymnasieskolor. Som framgår av tabellen har andelen elever utanför det offentliga skolsystemet ökat från 3,4 % hösten 1999 till 4,4 % hösten 2000.

Fördelningen av gymnasieeleverna mellan offentliga och privata skolhuvudmän åskådliggöres i diagram i figur 3.2.

Figur 3.2. Fördelningen av gymnasieeleverna mellan offentliga och privata skolhuvudmän

100,0%

 

 

80,0%

 

Andel av

60,0%

 

gymnasieeleverna ht 1999

 

Andel av

 

 

40,0%

 

gymnasieeleverna ht 2000

 

 

20,0%

 

 

0,0%

 

 

Kommunala

Individuella

Fristående

skolor

program

skola

 

(kommunala)

 

20

SOU 2001:12

Lägesbeskrivning

Skolenheternas storlek

De svenska gymnasieskolorna är av mycket varierande storlek både vad gäller antalet erbjudna studievägar och antalet elever på skolan. De kommunala skolornas elevantal varierar från 14 elever till 3 600 elever och antalet studievägar per skola varierar från en till ca tjugo. De fristående skolornas storlek varierar också men i normalfallet har de färre elever och erbjuder färre studievägar än de kommunala skolorna. Den största fristående gymnasieskolan hade på sitt enda gymnasieprogram 830 elever läsåret 1999/2000. Elevantalet på skolan har ökat till 980 elever läsåret 2000/01. Den minsta skolan hade 7 elever läsåret 1999/2000. Medelvärdet av elevantalet läsåret 1999/2000 var 679 elever per skola på kommunala gymnasieskolor mot 133 elever per skola på de fristående skolorna. Denna jäm- förelse haltar beroende på att många fristående gymnasieskolor ännu inte hunnit få elever i alla tre årskurserna. Med oförändrad intagningsorganisation kommer medelvärdet av elevantalet på de fristående gymnasieskolorna att bli 180 elever dvs. 60 elever per årskull, när skolorna är fullt utvecklade.

3.3Regionala skillnader

Var ligger skolorna?

Gymnasieskolorna, såväl kommunala och landstingskommmunala som fristående, är ojämnt fördelade över landet även i förhållande till var eleverna bor. I följande sammanställning redovisas antalet gymnasieskolor i varje län.

21

Lägesbeskrivning

SOU 2001:12

Tabell 3.2. Antalet gymnasieskolor fördelade per län.

Län

Antal kommu-

Antal lands-

Antal fristående

Antal fristående

 

nala skolor i

tingsskolor i

skolor i länet

skolor i länet

 

länet 1999/2000

länet 1999/2000

1999/2000

2000/2001

 

 

 

 

 

 

Stockholms

61

3

30

40

 

V. Götalands

80

7

9

14

 

Skåne

46

0

10

12

 

Östergötlands

26

3

4

5

 

Jönköpings

15

2

0

1

 

Dalarnas

15

3

1

2

 

Uppsala

12

1

3

3

 

Värmlands

21

2

0

0

 

Gävleborgs

12

2

0

0

 

Norrbottens

17

3

0

0

 

Örebro

12

0

2

3

 

Västernorrlands

11

2

0

0

 

Västmanlands

13

1

2

2

 

Södermanlands

12

1

2

2

 

Västerbottens

14

0

1

3

 

Kalmar

14

0

1

2

 

Kronobergs

14

3

4

4

 

Hallands

11

2

2

5

 

Blekinge

4

0

0

0

 

Gotland

2

0

1

2

 

Jämtlands

10

1

0

0

 

Riket

422

36

73

101

 

Av de 73 fristående gymnasieskolor som var verksamma läsåret 1999/2000 låg 50 skolor i något av de tre storstadslänen. I sju län fanns ingen fristående gymnasieskola alls detta läsår.

Läsåret 2000/01 har antalet verksamma skolor ökat till 101. Av dessa ligger 66 skolor i storstadslänen. Storstadslänens dominans kvarstår alltså, men 12 skolor har nyetablerat sig utanför dessa områden. Fortfarande finns dock sex län som helt saknar fristående gymnasieskolor.

22

SOU 2001:12

Lägesbeskrivning

Var bor eleverna?

De fristående gymnasieskolorna är huvudsakligen koncentrerade till storstadsområdena till skillnad från de fristående grund- skolorna, som är spridda över hela landet och finns i både tätorter och glesbygd. Andelen elever som valt en fristående gymnasieskola är också ojämnt fördelad över landet. Med något undantag bekräftar nedanstående diagram att de fristående gymnasieskolorna huvudsakligen rekryterar sina elever från storstadslänen och deras närområden. Man kan dock se att i samtliga län finns åtminstone några ungdomar som är elever på en fristående gymnasieskola.

Av diagrammet i figur 3.3 framgår att andelen elever på fristående gymnasieskolor har ökat i samtliga län. De största ökningarna har skett i Gotlands, Stockholms, Kronobergs och Västra Götalands län.

Figur 3.3. Andel elever på fristående gymnasieskola läsåren 1999/00 och 2000/01. Länsfördelning av elevernas hemkommuner

18,0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

16,0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

14,0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12,0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10,0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1999/00

8,0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000/01

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6,0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4,0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2,0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

I

AB

D

G

PR

C

N

M

U

E

F

W

H

AC

Z

T

S

X

K

Y

BD

 

 

 

 

 

 

L

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

O

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Län

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gotlands höga andel elever på fristående skolor beror på de två fristående gymnasieskolor, som etablerat sig på ön. Av enkätsvaren framgår att det genomgående går en högre andel elever på fristående gymnasieskolor från skolornas lägeskommuner. Nära hälften (47,6 %) av alla elever som går i fristående gymnasieskolor har valt en skola i sin hemkommun. Eftersom Gotland är den enda kommunen i sitt län slår

23

Lägesbeskrivning

SOU 2001:12

detta igenom också i länssammanställningen. Av de 409 ungdomar, som går i fristående gymnasieskola på Gotland läsåret 2000/01 kommer 34 från fastlandet.

Kommunernas enkätsvar ger följande bild av i vilken utsträckning eleverna i olika delar av Sverige söker sig till fristående skolor läsåren 1999/2000 respektive 2000/01. Vid studiet av tabellen bör beaktas att de flesta fristående skolorna ligger i något av storstadsområdena. Det innebär att elever, som är bosatta utanför dessa områden i allmänhet får räkna med att valet av en fristående skola antingen innebär långa resvägar eller ett boende på studieorten under terminstid.

Tabell 3.3. Antal och andel gymnasieelever som går i fristående gymnasieskolor redovisade per län. Länen efter fallande andel år 2000

 

Antal elever på fristående

Totalt antal gymnasie-

Andel elever på fri-

 

gymnasieskolor

elever i länet

 

stående gymnasieskolor

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Län/År

1999

2000

1999

2000

1999

2000

 

 

 

 

 

 

 

Gotland

263

401

2 330

2 340

11,3%

17,1%

Stockholm

5 495

6 978

58 593

57 670

9,4%

12,1%

Södermanland

468

511

9 928

9 900

4,7%

5,2%

Kronoberg

168

327

6 963

6 835

2,4%

4,8%

Västra Götaland

1 682

2 474

53 666

52 748

3,1%

4,7%

Uppsala

304

348

10 711

11 161

2,8%

3,1%

Halland

216

342

10 745

10 929

2,0%

3,1%

Skåne

887

1 004

40 033

42 581

2,2%

2,4%

Västmanland

191

226

9 036

9 338

2,1%

2,4%

Östergötland

262

359

15 093

15 705

1,7%

2,3%

Jönköping

123

241

12 315

12 464

1,0%

1,9%

Dalarna

128

168

11 098

11 188

1,2%

1,5%

Kalmar

43

130

9 302

9 426

0,5%

1,4%

Västerbotten

75

131

9 790

10 172

0,8%

1,3%

Jämtland

23

57

4 716

4 789

0,5%

1,2%

Örebro

50

124

9 748

10 471

0,5%

1,2%

Värmland

35

79

10 630

10 126

0,3%

0,8%

Gävleborg

32

57

10 375

9 883

0,3%

0,6%

Blekinge

17

31

6 012

5 890

0,3%

0,5%

Västernorrland

20

38

9 622

9 515

0,2%

0,4%

Norrbotten

20

30

9 779

9 759

0,2%

0,3%

Övriga

 

182

 

 

 

 

Riket

10 502

14 238

320 485

322 890

3,3%

4,4%

 

 

 

 

 

 

 

24

SOU 2001:12

Lägesbeskrivning

Två av storstadsområdena, Stockholms län med angränsande Uppsala och Sörmlands län samt Västra Götalands län med angränsande Hallands län, kommer högt i tabellen. Det är framför allt i dessa områden som de fristående skolorna hittills har etablerat sig.

Diagrammet i figur 3.4 visar antalet elever på fristående gymnasieskolor fördelade efter elevernas hemlän. Här framgår storstadsområdenas och framför allt stockholmsregionens dominans. Nära hälften av alla elever på fristående gymnasieskolor bor i Stockholms län.

Figur 3.4. Elever på fristående gymnasieskola fördelade på hemlän

 

8000

 

 

 

 

7000

 

 

 

 

6000

 

 

 

Elevantal

5000

 

 

 

4000

 

 

Läsåret 1999/2000

 

 

Läsåret 2000/2001

 

 

 

3000

 

 

 

 

 

 

 

 

2000

 

 

 

 

1000

 

 

 

 

0

 

 

 

 

AB

OPR

LM

ÖVRIGA

 

 

 

Län

 

25

Lägesbeskrivning

SOU 2001:12

Tabell 3.4. Andelen gymnasieelever som gick i fristående gymnasieskolor respektive gick individuella program läsåret 1999/2000. Länen är ordnade efter fallande andel elever på individuella program.

Län

Andel elever

Andel elever på

Andel elever som inte

 

på individuellt

fristående

går nationellt eller

 

program

gymnasieskola

specialutformat program

 

 

 

i kommunal skola

 

 

 

 

Skåne

9,2%

2,2%

11,4%

Örebro

8,7%

0,5%

9,3%

Södermanlands

7,9%

4,8%

12,7%

Stockholms

7,8%

9,4%

17,2%

Östergötlands

6,9%

1,7%

8,7%

Gotland

6,4%

11,3%

17,6%

Gävleborgs

6,2%

0,3%

6,6%

Västmanlands

5,8%

2,1%

7,9%

Hallands

5,8%

3,1%

8,9%

Uppsala

5,7%

2,8%

8,5%

Norrbottens

5,7%

0,2%

5,9%

Västra Götalands

5,6%

3,1%

8,7%

Jönköpings

5,4%

1,0%

6,4%

Värmlands

5,2%

0,3%

5,5%

Västernorrlands

5,1%

0,2%

5,4%

Kalmar

5,0%

0,5%

5,4%

Jämtlands

4,9%

0,4%

5,3%

Dalarnas

4,6%

1,2%

5,7%

Blekinge

4,4%

0,2%

4,6%

Västerbottens

4,0%

0,8%

4,8%

Kronobergs

3,3%

2,4%

5,7%

Riket

6,5%

3,3%

9,9%

Ett skäl för elever att välja fristående gymnasieskolor skulle kunna vara att de inte tycker att de kommunala skolorna erbjuder den utbildning som de efterfrågar. Vissa elever som är behöriga att tas in på ett nationellt program men inte valt eller avbrutit sina studier på ett sådant återfinns i individuella program. En hypotes skulle kunna vara, att en hög andel elever på fristående gymnasieskolor innebär färre elever på individuella program, om de fristående gymnasieskolorna ses som mer lockande studiealternativ än de

26

SOU 2001:12

Lägesbeskrivning

kommunala. Något sådant samband tycks dock inte finnas. En förklaring kan vara att det individuella programmet och de fri- stående gymnasieskolorna vänder sig till olika elevkategorier och att de fristående gymnasieskolorna i huvudsak rekryterar sina elever från de nationella och specialutformade programmen.

3.4Vilka program går friskoleeleverna i?

I tabell 3.5 redovisas de fristående gymnasieskolornas elev- fördelning på gymnasieprogram läsåren 1999/2000 och 2000/01. De elever på fristående gymnasieskolor, som går specialutformade program har med undantag för elever på waldorfprogrammet redovisats på det nationella program till vilket programmet hänförts i bidragshänseende. Waldorfprogrammets elever har särredovisats.

27

Lägesbeskrivning

SOU 2001:12

Tabell 3.5. Elevantal på fristående gymnasieskolor, riksinternat och internationella skolor enligt skolornas enkätsvar höstterminerna 1999 och 2000

Program

Antal

Antal

Andel

Antal

Antal

Andel

Elev-

 

skolor

elever

elever i

skolor

elever

elever i

antals-

 

1999

1999

frist.

2000

2000

frist.

ändring

 

 

 

skolor

 

 

skolor

 

 

 

 

1999

 

 

2000

 

Barn- och Fritidsprogr.

1

30

0,3%

1

37

0,3%

+7

Byggprogrammet

1

45

0,4%

1

44

0,3%

-1

Elprogrammet

6

482

4,8%

11

918

6,9%

+436

Energiprogrammet

0

0

0,0%

4

111

0,8%

+111

Estetiska programmet

9

614

6,1%

11

808

6,0%

+194

Fordonsprogrammet

4

76

0,8%

6

173

1,3%

+97

Handels- och

1

97

1,0%

1

96

0,7%

-1

Administrationsprogr.

 

 

 

 

 

 

 

Hantverksprogrammet

3

152

1,5%

4

213

1,6%

+61

Hotell- och Restaurang-

5

530

5,3%

6

550

4,1%

+20

programmet

 

 

 

 

 

 

 

Industriprogrammet

9

638

6,4%

12

970

7,3%

+332

Livsmedelsprogrammet

1

16

0,2%

1

20

0,1%

+4

Medieprogrammet

5

1 575

15,7%

6

1 772

13,3%

+197

Naturbruksprogrammet

3

212

2,1%

3

243

1,8%

+31

Naturvetenskapsprogr.

18

1 746

17,4%

24

2 305

17,2%

+559

Omvårdnadsprogrammet

1

146

1,5%

2

162

1,2%

+16

Samhällsvetenskaps-

30

3 097

30,9%

45

4 265

31,9%

+1 168

programmet

 

 

 

 

 

 

 

Teknikprogrammet

2

93

0,7%

+93

Waldorfskolor

11

574

5,7%

12

587

4,4%

+13

Summa elever på

 

10 030

 

 

13 367

 

+3 337

fristående gymnasieskola

 

 

 

 

 

 

 

Riksinternat

3

704

 

3

726

 

+22

Internationella skolor

2

176

 

2

145

 

-31

Som jämförelse redovisas i tabell 3.6 elevfördelningen på gymnasie- program i kommunala/landstingskommunala gymnasieskolor.

28

SOU 2001:12

Lägesbeskrivning

Tabell 3.6. Elevantal i årskurs 1 i kommunala/landstings- kommunala gymnasieskolor läsåret 1998/99 enligt Skolverkets rapport nr 178

Program

Antal skolor

Antal elever

Andel elever

 

 

 

 

Barn- och Fritidsprogrammet

186

4 580

4,9%

Byggprogrammet

117

1 822

1,9%

Elprogrammet

164

4 464

4,8%

Energiprogrammet

46

835

0,9%

Estetiska programmet

143

5 351

5,7%

Fordonsprogrammet

161

3 900

4,2%

Handels- och Administrationsprogrammet

176

4 488

4,8%

Hantverksprogrammet

130

1 385

1,5%

Hotell- och Restaurang-programmet

78

5 332

5,7%

Industriprogrammet

167

2 166

2,3%

Livsmedelsprogrammet

28

651

0,7%

Medieprogrammet

97

4 240

4,5%

Naturbruksprogrammet

52

2 407

2,6%

Naturvetenskapsprogrammet

267

22 235

23,7%

Omvårdnadsprogrammet

121

3 449

3,7%

Samhällsvetenskaps-programmet

290

26 375

28,2%

Waldorfskolor

0

0

0,0%

Summa

 

93 680

 

Inte helt oväntat finns en relativt god överensstämmelse mellan den kommunala gymnasieorganisationen och de fristående gymnasieskolornas utbud. Kommunerna har ju uppdraget att så långt det är möjligt erbjuda eleverna den utbildning de efterfrågar och för de fristående gymnasieskolorna är ju elevernas efterfrågan ett livsvillkor. Det finns dock vissa skillnader mellan fördelningar- na som kan vara värda att notera. Samhällsvetenskapsprogrammet är överrepresenterat och naturvetenskapsprogrammet är under- representerat på de fristående gymnasieskolorna. I samhälls- vetenskapsprogrammet finns inräknat en rad specialutformade program med internationell inriktning, företagarinriktning eller IT-inriktning, som alla tycks ha dragningskraft på dagens skolungdom.

Att naturvetenskapsprogrammet är underrepresenterat kan åtminstone till viss del bero på svårigheterna för en fristående skola

29

Lägesbeskrivning

SOU 2001:12

att finansiera nödvändiga lokaler och utrustning för studier i natur- vetenskapliga ämnen. Flera fristående gymnasieskolor väljer att erbjuda naturvetenskaplig utbildning som ett specialutformat program med tydlig inriktning mot något speciellt område som t.ex. media, elektronik eller verkstadsteknik. Utbildningen har därmed av Skolverket i bidragshänseende hänförts till ett nationellt program som t.ex. medieprogrammet, elprogrammet eller industri- programmet med högre bidrag än det naturvetenskapliga programmets. I sina enkätsvar har dock flera kommunföreträdare anfört att en sådan ”programmaskering” ger de fristående skolorna konkurrensfördelar jämfört med kommunala gymnasieskolor och av enkäten framgår också att några kommuner valt att göra en egen bedömning av till vilket nationellt program utbildningen och därmed bidraget skall hänföras.

Medieprogrammet som endast har 4,5 % av den kommunala elevkullen har tre gånger så stor andel av de fristående gymnasie- skolornas elevgrupp. Det kan till viss del bero på ovan beskrivna ”programmaskering” men också vara ett tecken på, att kommunerna inte erbjuder en utbildning som motsvarar elevernas krav. Ett par av de fristående gymnasieskolor som kommittén besökt erbjuder sina elever en utbildning med mycket avancerad teknisk utrustning. Dessa skolor har i många fall även lyckats övertyga elevernas hemkommuner om att skolan har stora undervisningskostnader, vilket kan avläsas i att många kommuner enligt vår enkät betalar betydligt högre bidrag än förordningen föreskriver. Andra skolor har i stället valt att arbetsplatsförlägga de kurser eller delar av kurser som kräver stora investeringar och klarar därigenom finansieringen av undervisningen med kommunala bidrag enligt schablonen.

De fristående gymnasieskolornas industriprogram, som i allmänhet har en tydlig anknytning till ett visst industriföretag, utgör mycket populära sökalternativ medan de kommunala industriprogrammen lockar få sökande. En följd av detta är att det krävs höga eller mycket höga grundskolebetyg för att bli intagen som elev på industriprogrammet på en fristående gymnasieskola. I några fall motsvarar dessa industriprogram snarare den tidigare fyraåriga tekniska linjen. Med detta elevunderlag har de fristående industrigymnasierna goda förutsättningar att utbilda eleverna så att de väl motsvarar industrins krav på allmänbildad arbetskraft med goda kunskaper i svenska, språk och matematik.

30

SOU 2001:12

Lägesbeskrivning

3.5Kompletterar eller konkurrerar de fristående gymnasieskolorna med det kommunala utbudet?

Nedan redovisas resultatet av den enkät som genomfördes läsåret 1999/2000. I enkäten som läsåret 2000/01 ger de svarande kommunerna en liknande bild. Då inte alla kommuner besvarat den senare enkäten har vi valt att i detta avsnitt endast redovisa resultaten av den första enkäten.

3.5.1Kommunernas uppfattning enligt enkäten

Tabell 3.7. Läsåret 1999/2000

Friskolans roll

Antal instämmande

De fristående gymnasieskolorna konkurrerar med

55 svar

 

kommunerna om gymnasieeleverna.

95 svar

De fristående gymnasieskolorna erbjuder ett

 

komplement till kommunernas gymnasieutbildningar.

20 svar

Fristående gymnasieskolor är både konkurrenter om

 

eleverna och erbjuder kompletterande valmöjligheter.

15 svar

Fristående gymnasieskolor spelar över huvud taget

 

ingen roll för gymnasieutbildningen.

 

I resterande 80 enkätsvar har frågan överhuvud taget inte besvarats. De flesta av dessa kommuner har ingen kommuninvånare, som är elev på en fristående gymnasieskola.

3.5.2De fristående skolornas uppfattning

Läsåret 1999/2000

Enligt kommunenkäten har 7 034 av de 10 369 eleverna i fristående gymnasieskolor (67,8 %) valt gymnasieprogram, som även erbjuds i deras hemkommuner alternativt i hemkommunernas samverkans- område3. Kommunerna uppger att 420 av de 7 034 eleverna valt

3 ”Två eller flera kommuner som gemensamt erbjuder en utbildning på ett nationellt program bildar ett samverkansområde för den utbildningen. Kommuner som har slutit

31

Lägesbeskrivning

SOU 2001:12

inriktningar, som inte ingår i det kommunala utbudet. En över- vägande majoritet av eleverna på de fristående gymnasieskolorna går alltså utbildningar, som enligt kommunernas bedömning även erbjuds i det kommunala utbudet. De fristående skolorna är inte av samma uppfattning. De framför ofta synpunkten att deras utbildning är unik och saknar motsvarighet i det kommunala systemet.

Att utbildningsanordnaren och den kommun som har att betala för utbildningen har olika uppfattning om en utbildnings särart är inte ovanligt utan snarare ett sedan länge känt fenomen även när det gäller kommunala gymnasieskolor. Sannolikt finns inte två skolor, kanske inte ens två undervisningsgrupper på samma skola, som har i alla avseenden lika utbildningar även om de formellt avser samma inriktning på ett givet nationellt program. Gymnasie- förordningens möjlighet att erbjuda lokala inriktningar och lokala kurser ökar variationsmöjligheterna.

Den bild enkäterna till fristående skolor och kommuner ger, läsåret 1999/2000

En sammanställning av elevernas möjlighet att välja program i den kommunala gymnasieorganisationen visar varierande tillgänglighet till de nationella programmen. Många elever tvingas till långa dagliga resor alternativt måste de bosätta sig närmare skolan vare sig de väljer fristående eller kommunala gymnasieutbildningar.

Många fristående skolor erbjuder ett eller flera specialutformade program, vilket även många kommuner gör. I nedanstående uppställning redovisas hur många kommuner som uppgivit att de varken kan erbjuda vissa nationella program i den egna kommunen eller inom kommunens samverkansområde. Som jämförelse redovisas antalet fristående gymnasieskolor i riket, som erbjuder respektive program. Här har specialutformade program inräknats bland de nationella program till vilka de hänförts i Skolverkets beslut om bidragsberättigande.

samverkansavtal med ett landsting om en viss utbildning bildar ett samverkansområde för den utbildningen.” (5 kap. 5 § skollagen)

32

SOU 2001:12

Lägesbeskrivning

Tabell 3.8. Antal kommuner som erbjuder gymnasieprogrammet i egna kommuner eller inom samverkansområde läsåret 1999/2000. Antal fristående gymnasieskolor som anordnar gymnasie- programmet läsåret 1999/2000 och läsåret 2000/01

Program

Antal kommuner

Antal fristående

Antal frist.ående

 

läsåret 1999/2000.

gymnasieskolor

gymnasieskolor

 

 

läsåret 1999/2000.

läsåret 2000/01.

Barn- och fritidsprogrammet

262

1

1

Byggprogrammet

248

1

1

Elprogrammet

263

6

11

Energiprogrammet

196

0

4

Estetiska programmet

252

9

11

Fordonsprogrammet

259

4

6

Handelsprogrammet

260

1

1

Hantverksprogrammet

201

3

4

Hotell- och restaurang-

256

5

6

programmet

 

 

 

Industriprogrammet

248

9

12

Livsmedelsprogrammet

175

1

1

Medieprogrammet

226

5

6

Naturbruksprogrammet

200

3

3

Naturvetenskapsprogrammet

266

18

24

Omvårdnadsprogrammet

252

1

2

Samhällsvetenskapsprogrammet

270

30

45

Teknikprogrammet

232

0

2

Waldorfprogrammet

0

11

12

Tabellen visar att de mest frekventa programmen på fristående gymnasieskolor är samhällsvetenskaps- och naturvetenskap- sprogrammen, vilket också är de två gymnasieprogram som är vanligast förekommande i kommunala skolor. I detta avseende kan man inte hävda att de fristående gymnasieskolornas programutbud erbjuder utbildningar som kompletterar det kommunala utbudet.

En observation, som kan vara värd att notera är att industri- programmet erbjuds på så många fristående skolor. De flesta av dessa skolor är stödda av något industriföretag som ABB, Perstorp, SKF, Volvo m.fl., och erbjuder specialutformade program, där kurserna hämtats både från naturvetenskapsprogrammet och industriprogrammet. Genom att erbjuda gymnasieutbildning i egen

33

Lägesbeskrivning

SOU 2001:12

regi kan företagen försäkra sig om att eleverna får utbildningar som motsvarar aktuella behov inom industrin. Andra fristående gymnasieskolor erbjuder specialutformade program med kurser från både naturvetenskaps- och samhällsvetenskapsprogrammet eller från samhällsvetenskaps- och handelsprogrammet.

Elevernas fördelning på gymnasieprogram enligt enkätsvaren visar vid jämförelse med Skolverkets rapport nr 185 Barnomsorg och skola i siffror 2000: Del 2 att 638 av 5 674 elever eller 11,2 % av alla industriprogramelever i riket och 1 575 av 11 510 elever eller 13,7 % av alla medieprogramelever i riket går på fristående gymnasieskolor medan motsvarande andel för naturvetenskaps- programmet är 3,0 %. Kan det vara ett resultat av att innehållet i och utformningen av de fristående gymnasieskolornas industri- och medieprogram bättre svarar mot vad ungdomarna efterfrågar?

Läsåret 2000/01

Av de 28 nya fristående skolor som startat sin verksamhet hösten 2000 erbjuder mer än hälften eller 20 skolor det naturvetenskapliga och/eller samhällsvetenskapliga programmet eller ett special- utformat program som i bidragshänseende hänförts till något av dessa program. Inte mindre än 16 av de nya skolorna är bidrags- berättigade för ett eller flera specialutformade program, som i nedanstående uppställning har bokförts på nationella program efter bidragsberättigandet. Variationerna av profileringar och inriktning- ar inom de nationella programmens ram är så stora att gränsområdet mellan ett specialutformat program och en profile- ring av ett nationellt program är en gråzon, med obetydliga skillnader mellan de två programkategorierna. Många av programmen, som erbjuds av fristående gymnasieskolor ligger i denna gråzon, varför vi anser att den valda presentationen ger en bra översiktsbild av friskolornas programutbud.

I skollag och gymnasieförordning har reglerats till vilka utbild- ningar i andra kommuners och i landstingskommunala gymnasie- skolor som en kommuns ungdomar har rätt att tas emot i första hand och vilka hemkommunen därför är skyldig att betala för. Av 5 kap. 24 § skollagen framgår att hemkommunen i allmänhet inte är skyldig att betala ersättning, om det är fråga om ett nationellt program eller en nationellt fastställd inriktning inom ett sådant pro- gram som kommunen själv erbjuder, eller om det är fråga om en lokalt fastställd inriktning inom de nationella programmen. I 5 kap. 9

34

SOU 2001:12

Lägesbeskrivning

och 14 §§ skollagen anges att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva vilka utbildningar som skall stå öppna för sökande från hela landet. Sådana föreskrifter finns i 2 kap. 2–5 §§ gymnasieförordningen. I bilagorna 2 och 3 till gymnasie- förordningen anges vissa utbildningar i gymnasieskolan som är riks- rekryterande. Andra fastställs i föreskrifter från Skolverket.

Med nuvarande reglering är de fristående gymnasieskolorna riks- rekryterande oavsett vilken utbildning de erbjuder varför eventu- ella likheter med hemkommunernas egna gymnasieutbildningar saknar betydelse för kommunens skyldighet att betala bidrag.

Tabell 3.9. Nya fristående gymnasieskolor som startar hösten 2000 fördelade på gymnasieprogram

Program

Antal

Program

Antal

Program

Antal

 

skolor

 

skolor

 

skolor

EC

5

HV

1

NV

5

EN

4

HR

1

OP

1

ES

3

IP

3

SP

15

FP

2

MP

1

TP

1

 

 

 

 

 

 

I och med att några fristående gymnasieskolor blivit bidrags- berättigade för utbildningar inom ramen för energiprogrammet och teknikprogrammet finns det från och med läsåret 2000/01 fri- stående alternativ för alla nationella gymnasieprogram.

3.6Kommitténs slutsatser

Sammanställningarna visar inget samband mellan de fristående gymnasieskolornas studievägsutbud och luckor i det kommunala utbudet. Tvärtom är det så att en majoritet av de fristående skolorna har valt att erbjuda det ena eller båda av de program som är mest frekventa i det kommunala utbudet nämligen samhälls- vetenskapsprogrammet och naturvetenskapsprogrammet. Det föreligger heller varken i skollag eller förordning något krav på att den utbildning, som en fristående gymnasieskola erbjuder, skall skilja sig från det utbildningsutbud som lägeskommunen har i sin gymnasieskola, för att en fristående skola skall förklaras bidrags- berättigad.

35

4Intagningspoängens inverkan på valfrihet och social struktur

4.1Vilka utbildningar är mest efterfrågade?

I vår enkätundersökning hösten 1999 uppger ungefär två tredje- delar eller 53 av 73 fristående gymnasieskolor att de gjort urval bland de sökande vid intagningen höstterminen 1999. Av de övriga tog 19 skolor in alla sökande elever medan en skola, som endast hade tre förstahandssökande, valde att inte ta in några elever alls detta läsår. Konkurrensen om platserna varierade starkt mellan skolorna. Enligt skolornas enkätsvar konkurrerade 10 978 elever om 4 445 platser. Då många elever söker till flera utbildningar och skolor motsvarar inte antalet 10 978 sökande lika många individer. Klart är dock att de fristående skolornas intagningskapacitet inte motsvarade elevernas efterfrågan.

Höstterminen 1999 var konkurrensen om intagningsplatserna hård till flera av de fristående skolorna. Enkätsvaren visar att 31 studievägar fördelade på 20 skolor krävde minst 240 poäng, vilket motsvarar betyget ”Väl Godkänd” i 16 ämnen i grundskolebetyget. Eventuellt krävde ytterligare en studieväg så höga intagningspoäng nämligen ett specialutformat elprogram på Göteborgs Tekniska Institut. Skolan har inte angivit lägsta intagningspoäng men av enkäten framgår att 283 elever sökte till 48 platser höstterminen 1999. Den valda betygsnivån 240 poäng eller högre krävs ofta enligt kommitténs uppfattning även för att komma in på attraktiva utbildningsvägar på kommunala gymnasieskolor. Visserligen försöker kommunerna att anpassa sin gymnasieorganisation så långt det är möjligt efter elevernas förstahandsval, men för intag- ning på de mest efterfrågade utbildningsvägarna och skolorna krävs fortfarande höga grundskolebetyg.

37

Intagningspoängens inverkan på valfrihet och social struktur

SOU 2001:12

Tabell 4.1. Skolor som krävde minst 240 poäng (VG i snitt) vid intagningen höstterminen 1999.

Region/

Skola

Studie-

Antal

Antal

Lägsta in-

Antal in-

kommun

 

väg

sökande

intagna

tagnings-

tagna från

 

 

 

 

 

poäng

lägeskom-

 

 

 

 

 

 

munen

Stockholmsområdet:

 

 

 

 

 

 

Danderyd

Viktor Rydbergs gymn.

NV

175

56

265

37

 

 

(Djursholm)

SP

246

82

255

40

 

Järfälla

Jakobsbergs fria gymn.

NVSM

104

35

250

15

 

Stockholm

Enskilda gymnasiet

NV

102

60

260

26

 

 

 

SP

78

30

260

17

 

 

Franska skolan

NV

103

32

285

14

 

 

 

SP

117

31

260

10

 

 

 

SPSM

70

32

265

14

 

 

International college

NV

1001

64

280

31

 

 

 

SP

50

32

270

21

 

 

 

SPSM

50

32

275

22

 

 

IT-gymnasiet i Kista

ECSM

783

140

260

42

 

 

Konsumentföreningen

SPSM

229

34

260

11

 

 

Stockholms gymn.

 

 

 

 

 

 

 

Viktor Rydbergs gymn.

NV

328

84

265

29

 

 

(Stockholm)

SP

446

56

285

24

 

Göteborgsområdet:

 

 

 

 

 

 

 

Göteborg

Göteborgs högre

NV

131

59

295

41

 

 

samskola

SP

155

88

265

61

 

 

L M Engströms gymn.

NV

107

51

275

30

 

 

 

SP

146

77

250

53

 

 

Sigrid Rudebecks

NV

106

60

305

48

 

 

gymnasium

SP

86

60

285

35

 

Övriga landet:

 

 

 

 

 

 

 

Finspång

Curt Nicolingymn.

IPSM

85

26

265

3

 

Helsingborg

J Hedbergskolan

SPSM

121

46

260

17

 

Linköping

Internationella gymn.

SPSM

50

41

245

11

 

Ludvika

ABB Industrigymnasium

IPSM

105

25

265

12

 

Perstorp

Perstorp gymnasium

IPSM

51

30

240

6

 

Skövde

Volvogymnasiet

ECSM

87

16

285

4

 

Strängnäs

Europaskolan

NV

70

32

250

14

 

 

 

SPSM

200

64

240

20

 

Tomelilla

Bollerups Lantbruksinst.

NPSM

133

53

250

0

 

Västerås

ABB Industrigymn.

IPSM

198

53

285

20

 

1 Sökandetalen till International college framgår inte av skolans enkätsvar utan har uppskattats av utredningen.

38

SOU 2001:12

Intagningspoängens inverkan på valfrihet och social struktur

I tabellen finns de 20 fristående gymnasieskolor och 31 studievägar på dessa som var svårast att komma in på hösten 1999. Vissa av skolorna erbjuder fler studievägar, men endast de studievägar som uppfyller kriteriet minst 240 som lägsta intagningspoäng har med- tagits. Skolor med populära inriktningar av det estetiska program- met kan vara väl så svåra att få plats på. De har inte tagits med här eftersom eleverna i allmänhet tas in efter färdighetsprov.

Följande tabell visar hur de mest efterfrågade utbildningarna med antalet sökande och intagna fördelade på studieväg. Eventuellt skulle alltså även 283 sökande och 48 intagna på Göteborgs Tekniska Instituts specialutformade elprogram ha ingått i tabellen. Tabell 4.2. Utbildningar som 1999 krävde minst betyget VG i 16 ämnen.

Studieväg2

Antal skolor

Sökande

Intagna

Samhällsvetenskapsprogrammet

14

2 044

705

Naturvetenskapsprogammet

10

1 326

533

Naturbruksprogrammet

1

133

53

Elprogrammet

2

870

156

Industriprogrammet

4

439

134

Summa

20

4 812

1 581

Fyra skolor med utbildning som klassats som ett specialutformat industriprogram återfinns bland de mest eftersökta utbildningarna. Dessa populära skolor är ABB:s gymnasieskolor i Finspång, Ludvika och Västerås samt Perstorps Industrigymnasium. Gemen- samt för dem är att de ger en industriundervisning som förutsätter att eleverna tillgodogör sig matematik och naturvetenskap på det naturvetenskapliga programmets nivå. Man skulle kunna beskriva det som att eleverna på tre år genomgår en utbildning motsvarande den fyraåriga tekniska linje som avvecklades i samband med den senaste gymnasiereformen. Företagsgymnasiernas utbildningar är enligt sina skolledningar i första hand högskoleförberedande och inte avsedda att direkt leda till anställning i det egna företaget.

Bland övriga av de tjugo populäraste skolorna kan noteras att en av elprogramutbildningarna avser Volvogymnasiet i Skövde och att en av samhällsprogramutbildningarna avser Konsumentföreningen Stockholms gymnasieskola. Sex av de mest efterfrågade utbildning- arna vid fristående gymnasieskolor läsåret 1999/2000 har alltså ett

2 Specialutformade program redovisas på det nationella program till vilket det hänförs bidragsmässigt.

39

Intagningspoängens inverkan på valfrihet och social struktur

SOU 2001:12

större företag som huvudman med stora möjligheter att erbjuda utbildningar som i hög grad är näringslivsanknutna och ger kunskaper som efterfrågas av dagens arbetsgivare.

En jämförelse mellan de tjugo mest efterfrågade skolorna och förteckningen i kapitel 10 över skolor som tar ut elev- och/eller lunchavgifter visar att fyra av de tjugo tar både ut elev- och skol- måltidsavgift, tre av dem tar ut elevavgifter men inga måltids- avgifter och en tar ut en avgift för skolmåltiderna men har ingen elevavgift. Övriga tolv tar inte ut några elevavgifter alls.

Även läsåret 2000/01 rådde konkurrens om intagningsplatserna till flera fristående skolor. Av 101 skolor uppger 55 att de gjort urval medan 44 säger att de kunnat ta in alla sökande. Två skolor, som båda är berättigade till bidrag för både gymnasiesärskola och gymnasieskola, svarar att de för närvarande inte har några elever på gymnasieskolan. Enligt enkätsvaren var det detta år 21 227 sökande som konkurrerade om 9 639 intagningsplatser. I tabell 4.3 visas vilka skolor och utbildningar som krävde minst 240 intagningspoäng vid intagningen hösten 2000.

40

SOU 2001:12

Intagningspoängens inverkan på valfrihet och social struktur

Tabell 4.3. Skolor som krävde minst 240 poäng (VG i snitt) vid intagningen höstterminen 2000.

Region/

Skola

Studie-

Antal

Antal

Lägsta

Antal intag-

kommun

 

väg

sökande

intagna

intag-

na från

 

 

 

 

 

nings-

lägeskom-

 

 

 

 

 

poäng

munen

 

 

 

 

 

 

 

Stockholmsområdet:

 

 

 

 

 

 

Danderyd

Viktor Rydbergs gymn.

NV

167

56

275

24

 

 

(Djursholm)

SP

175

78

245

40

Järfälla

Jakobsbergs fria

NVSM

99

35

240

9

 

gymnasium

 

 

 

 

 

 

Stockholm

Enskilda gymnasiet

NV

300

61

265

35

 

 

 

SP

150

27

280

15

 

Franska skolan

SP

100

31

250

20

 

 

International college

NV

250

82

270

40

 

 

 

SP

150

48

270

12

 

Konsumentföreningen

SPSM

243

34

275

14

 

Stockholms gymn.

 

 

 

 

 

 

 

Viktor Rydbergs gymn.

NV

400

54

310

20

 

(Stockholm)

SP

367

52

295

26

Göteborgsområdet:

 

 

 

 

 

 

 

Göteborg

Göteborgs högre

NV

94

60

295

45

 

 

samskola

SP

96

89

260

63

 

L M Engströms gymn.

NV

100

60

250

30

 

 

Sigrid Rudebecks

NV

132

82

260

56

 

gymnasium

SP

84

60

290

38

 

SKF:s tekniska gymn.

IPSM

72

24

240

15

 

Övriga landet:

 

 

 

 

 

 

 

Helsingborg

ProCivitas privata gymn.

SPSM

100

60

240

23

 

Ludvika

ABB Industrigymnasium

IPSM

38

25

255

6

Malmö

Bladins skola

NV

28

13

260

9

 

 

SP

58

15

260

6

Perstorp

Perstorp gymnasium

IPSM

66

30

250

5

Skövde

Volvogymnasiet

ECSM

69

8

255

1

Strängnäs

Europaskolan

NVSM

85

32

255

21

Södertälje

S:t Ragnhildgymnasiet

NV

97

64

240

45

 

 

 

SP

80

32

270

22

Västerås

ABB Industrigymnasium

IPSM

150

53

280

23

 

Vid intagningen höstterminen 2000 var det alltså 19 skolor och 27 studievägar till vilka krävdes minst 240 grundskolepoäng för att bli intagen.

41

Intagningspoängens inverkan på valfrihet och social struktur

SOU 2001:12

Tabell 4.4. Utbildningar som 2000 krävde minst betyget VG i 16 ämnen

Studieväg3

Antal skolor

Sökande

Intagna

Samhällsvetenskapsprogrammet

11

103

526

Naturvetenskapsprogammet

11

152

599

Elprogrammet

1

69

8

Industriprogrammet

4

326

132

Summa

27

3 750

1 265

En jämförelse mellan enkätresultaten visar att det med något undantag är samma skolor och utbildningsvägar som kräver höga intagningsbetyg de båda undersökta åren. Redovisningen bygger helt på skolornas uppgifter. En viss osäkerhet föreligger i uppgiften om antalet sökande. Eftersom de flesta skolorna köper intagnings- tjänsten av den kommunala intagningsadministrationen är det inte säkert att skolan vet exakt hur många elever, som uppgivit den fristående skolan som ett valalternativ.

4.2Vilka är elever på de mest sökta utbildningarna?

Vår enkätundersökning ger oss inte möjlighet att ge ett hel- täckande svar på rubrikens fråga, men några slutsatser kan vi ändå dra. Först kan man konstatera att endast den som har höga betyg från grundskolan klarar konkurrensen om platserna till populära utbildningar. Det gäller vare sig den efterfrågade utbildningen erbjuds i en kommunal eller fristående gymnasieskola. Skolverket har i ett projekt undersökt vilka faktorer i elevens bakgrund som påverkar elevens grundskolebetyg. Studien omfattar närmare 900 kommunala grundskolor och 92 000 elever som läsåret 1994/95 avslutade årskurs 9 i dessa skolor. Ur projektets slutrapport hämtas:

Det övergripande syftet med vårt arbete har varit att studera sam- bandet mellan resurser och resultat i skolan. Hur mycket av varia- tionen i resultat mellan olika skolor kan vi förklara med en analys av variabler som beskriver elevresurser och skolresurser och hur mycket av variationen återstår att förklara med faktorer som beskriver läro- processen och andra förhållanden som påverkar resultatet i skolan?

3 Specialutformade program redovisas på det nationella program till vilket det hänförs bidragsmässigt.

42

SOU 2001:12

Intagningspoängens inverkan på valfrihet och social struktur

Studien bygger på information om tre förhållanden i skolornas verksamhet:

Elevresursen: elevers resurser eller förutsättningar mätt i socio- kulturella termer – föräldrarnas utbildningsnivå, elevens kön och om eleven har svensk eller utländsk bakgrund

Skolresursen: lärarresurser mätt i lärarveckotimmar per elev i hög- stadiet under treårsperioden närmast före slutbetygen samt antal högstadieelever per skola

Resultatet: medelbetyg respektive andel elever med fullständiga betyg år 9. Anledningen till att vi har valt betyg och inte prov på nationell nivå som vårt huvudsakliga mått på skolornas resultat är att det dels är det mått som finns tillgängligt för samtliga skolor, dels att intentionerna med betyg år 9 är att de ska ge en bild av resultatet av elevens hela skolgång i grundskolan.4

Enligt rapporten kan man påvisa ett starkt positivt samband mellan elevens medelbetyg och föräldrarnas utbildningsnivå. Utbildnings- nivån i hemmet är den enskilda faktor som har den absolut starkaste påverkan på medelbetyget. Flickorna får högre betyg än pojkarna. Avgångsåret 1994/95 var pojkarnas genomsnittliga medelbetyg 3,07 och flickornas 3,35 i kommunala grundskolor. Projektet fann också att elever med utländsk bakgrund får lägre betyg än elever som inte har utländsk bakgrund. Särskilt tydligt var det för första generationens invandrare. Elever med utländsk bak- grund som är födda i Sverige får något lägre betyg än elever med svenska elever, men skillnaden är mindre och kan döljas av föräldrarnas utbildningsbakgrund.

På de trettioen mest sökta utbildningarna i vår enkätunder- sökning går 4 111 elever läsåret 1999/2000, som alla har höga eller mycket höga grundskolebetyg. Då flera av utbildningarna är nystartade och ännu inte har elever i alla årskurserna är fördel- ningen mellan årskurserna ojämn.

Fördelningen är:

Årskurs 1

1 581 elever

Årskurs 2

1 484 elever

Årskurs 3

1 046 elever

Totalt

4 111 elever

Om skolorna behåller sin intagningsorganisation kommer alltså elevantalet att öka till drygt 4 700 elever, när alla utbildningarna har elever i alla årskurser.

4 Samband mellan resurser och resultat – en studie av landets grundskolor med elever i årskurs

9, Skolverkets rapport nr 170.

43

Intagningspoängens inverkan på valfrihet och social struktur

SOU 2001:12

Tabell 4.6. Elevantal och elevernas hemregioner på skolor och utbildningar som krävde minst VG i snitt från grundskolan höst- terminen 1999.

Region/

Skola

Studie-

Elev-

Antal elever

Stock-

Göte-

Övriga

kommun

 

väg

antal

från läges-

holms-

borgs-

landet

 

 

 

 

kommunen

området

området

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Stockholmsområdet:

 

 

 

 

 

 

 

Danderyd

Viktor Rydbergs gymn.

NV

150

73

150

0

0

 

 

(Djursholm)

SP

239

115

238

0

1

 

Järfälla

Jakobsbergs fria

NVSM

106

30

100

0

6

 

 

gymnasium

 

 

 

 

 

 

 

Stockholm

Enskilda gymnasiet

NV

169

88

169

0

0

 

 

 

SP

78

50

78

0

0

 

 

Franska skolan

NV

96

48

92

0

4

 

 

 

SP

91

36

85

0

6

 

 

 

SPSM

91

43

89

0

2

 

 

International college

NV

128

67

125

0

3

 

 

 

SP

65

33

62

0

3

 

 

 

SPSM

64

33

62

0

2

 

 

IT-gymnasiet i Kista

ECSM

240

73

225

0

15

 

 

Konsumentföreningen

SPSM

100

34

99

0

1

 

 

Stockholms gymn.

 

 

 

 

 

 

 

 

Viktor Rydbergs gymn.

NV

131

43

130

0

1

 

 

(Stockholm)

SP

108

49

108

0

0

 

Göteborgsområdet:

 

 

 

 

 

 

 

Göteborg

Göteborgs högre

NV

179

130

0

178

1

 

 

samskola

SP

273

188

1

269

3

 

 

L M Engströms

NV

110

71

1

108

1

 

 

gymnasium

SP

252

178

0

242

10

 

 

Sigrid Rudebecks

NV

199

136

0

196

3

 

 

gymnasium

SP

209

134

0

207

2

 

Övriga landet:

 

 

 

 

 

 

 

 

Finspång

Curt Nicolingymn.

IPSM

74

22

1

0

73

 

Helsingborg

J Hedbergskolan

SPSM

134

40

0

1

133

 

Linköping

Internationella gymn.

SPSM

110

30

0

0

110

 

Ludvika

ABB Industrigymn.

IPSM

76

41

2

0

74

 

Perstorp

Perstorp gymnasium

IPSM

90

19

0

0

90

 

Skövde

Volvogymnasiet

ECSM

63

11

0

1

62

 

Strängnäs

Europaskolan

NV

85

52

7

0

78

 

 

 

SPSM

159

56

21

0

138

 

Tomelilla

Bollerups Lantbruksinst.

NPSM

93

1

8

4

81

 

Västerås

ABB Industrigymn.

IPSM

149

78

0

0

149

 

Riket

Summa elever

Alla

4 111

2 002

1 853

1 206

1 052

 

44

 

 

 

 

 

 

 

 

SOU 2001:12

Intagningspoängens inverkan på valfrihet och social struktur

Av tabellen framgår att hälften av eleverna på dessa utbildningar eller närmare bestämt 2 002 av 4 111 elever bor i den kommun, där utbild- ningen etablerat sig. Eftersom flertalet av utbildningarna etablerat sig i Stockholms- eller Göteborgsområdet kommer också majoriteten av eleverna från något av dessa områden. Från Stockholmsområdet kommer 45 %, från Göteborgsområdet 29 % och från övriga landet kommer 26 % av eleverna på dessa mest eftertraktade utbildningar. Skolornas enkätsvar visar att praktiskt taget inga storstadsungdomar väljer en skola utanför det egna storstadsområdet. Storstadsskolornas elever bor alltså i det egna storstadsområdet eller kommer från övriga landet, medan skolorna utanför storstadsområdena så gott som helt befolkas av elever från övriga landet.

Med något undantag erbjuder de mest sökta storstadsskolorna de två studieförberedande programmen. Många har en speciell profil som IT, internationalisering eller anpassning till näringslivet medan andra mer liknar äldre tiders gymnasier med real- och latin- linje. Utanför storstadsområdena erbjuder de mest sökta skolorna ett mer blandat programutbud.

En koppling mellan resultatet av det ovan relaterade skolverks- projektet och enkätsvaren skulle ge följande svar på frågan om vilka som är elever på de mest eftertraktade utbildningarna. De har föräldrar med studietradition, flickorna är överrepresenterade och åtminstone första generationens invandrare är under- representerade. Tre av fyra bor i ett storstadsområde och har valt en skola som ligger inom pendlingsavstånd från hemmet. Även utanför storstadsområdena söker sig eleverna gärna till en skola som ligger inom pendlingsavstånd från hemmet.

4.3Kommitténs slutsatser

Elevernas förkärlek att söka sig till vissa storstadsskolor med lång tradition av gymnasieundervisning oftast belägna centralt i stor- staden är ett länge känt förhållande när det gäller de kommunala skolorna. Om det vid intagning till dessa skolor liksom till de fri- stående gymnasieskolorna är grundskolebetygen som är avgörande, är det samma elevkategorier som gynnas respektive missgynnas i kampen om de åtråvärda intagningsplatserna. Att låta intagningen till de kommunala gymnasieskolor styras av närhetsprincipen ger en delvis förändrad elevkårssammansättning, men då ges ungdomar från bostadsområden i utkanterna av storstäderna ingen som helst möjlighet att komma in på innerstadsgymnasierna. Följden blir att

45

Intagningspoängens inverkan på valfrihet och social struktur

SOU 2001:12

eventuell bostadssegregering slår igenom i skolornas elevsamman- sättning.

Göteborgs Utbildningsförvaltning redogjorde vid vår intervju för hur kommunen vid intagningen till naturvetenskaps- programmet och samhällsvetenskapsprogrammet tillämpar en kombination av närhetsprincipen och fritt val av skola för eleverna. Vid intagningen till dessa program på de två mest sökta innerstads- skolorna får lotten avgöra vilka elever som skall tas in. På så sätt anser sig kommunen kunna minska betygssegregeringen.

Om de fristående gymnasieskolorna kommer att bidra till att öka eller minska segregationen beror till stor del på hur kommunerna väljer att möta konkurrensen från de fristående gymnasieskolor som nu etablerar sig. Om Stockholm och Göteborg trots tillkomsten av attraktiva fristående gymnasieskolor väljer att behålla intagningskapaciteten på sina mest sökta kommunala gymnasieskolor torde konkurrensen om de eftertraktade platserna minska. Fler elever skulle få plats på den kommunala eller fristående gymnasieskola de sökt i första hand i stället för att anvisas plats på naturvetenskaps- eller samhällsvetenskapsprogrammet på något mindre eftertraktat gymnasium i enlighet med ett lägrehandsval. Skulle kommunen däremot minska antalet kommunala intagningsplatser på sina populäraste skolor i takt med de framväxande fristående gymnasieskolorna, kommer konkurrensen att även framdeles vara lika hård som i dag och intagningskraven för de mest efterfrågade fristående gymnasieskolorna skulle bli ännu högre än i dag.

Dagens tillgång till platser i fristående gymnasieskolor medför endast marginella effekter för de kommunala gymnasieskolorna i storstadsregionerna. Om etableringen av nya fristående gymnasie- skolor med naturvetenskaps- och/eller samhällsvetenskaps- utbildningar fortsätter att öka torde kommunala gymnasieenheter med ett brett utbud av studievägar i ytterstadsområden få en ned- skärning av platser på de studieförberedande utbildningsvägarna.

På ytterstadsgymnasierna kommer troligen program med yrkes- ämnen som eleverna efterfrågar som t.ex. elprogrammet med inriktning data, medieprogrammet m.fl. att få en mer dominerande ställning än nu. En sådan utveckling ligger väl i linje med tanken i skollag, gymnasieförordning och läroplan om betydelsen av elevens valfrihet för goda studieresultat. Utvecklingen hotar däremot den vision om en integration mellan studieförberedande och yrkes- förberedande gymnasieutbildningar som låg till grund för 1970 års gymnasiereform. Trots trettio års ansträngningar från samhällets

46

SOU 2001:12

Intagningspoängens inverkan på valfrihet och social struktur

sida att integrera gymnasieutbildning i stora gymnasieenheter med ett brett utbud av utbildningsvägar tyder elevernas val av fristående gymnasieskolor på att eleverna själva föredrar mindre skolenheter med ett fåtal utbildningsprogram på varje skola.

Kommittén finner att det ökande antalet fristående gymnasie- skolor ger eleverna ett ökat utbud utbildningar och därmed större möjligheter att hitta en utbildning som passar den enskilde elevens önskemål. Variationen i utbildningarna ökar men inte nödvändigt- vis segregationen, den kan om utbildningsutbudet blir tillräckligt stort och varierande och de kommunala gymnasieskolorna möter konkurrensen aktivt kanske till och med komma att minska i stor- städernas centrala områden. Däremot påverkas möjligen de kommunala enheterna med breda urval av såväl studieförberedande som yrkesförberedande studievägar i storstadsområdenas periferi negativt. De fristående gymnasieskolornas hittillsvarande koncent- ration till storstadsregionerna gör att vi ännu så länge saknar till- räckligt underlag för att kunna bedöma effekten i glesbygden.

47

5De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

Flera kommunföreträdare har framhållit att ökningen av fristående gymnasieskolor försvårar den kommunala gymnasieplaneringen. Enligt den uppfattning som framförts tillför det valalternativ, som de fristående gymnasieskolorna utgör, en osäkerhetsfaktor som tillsammans med föreliggande osäkerhet i befolkningsprognoser och variationer i elevernas valpreferenser mer eller mindre omöjlig- gör en hållbar planering.

För att utreda vilka konsekvenser de fristående gymnasie- skolorna får för kommunerna har vi valt att söka belysa flera faktorer som kan antas ha inverkat på den kommunala planeringen under 1990-talets senare hälft. De fristående gymnasieskolorna måste enligt vår mening ses i detta större sammanhang för att proportioner och betydelse av olika faktorer skall framträda klarare.

Till bilden av 1990-talets utveckling hör givetvis elevantals- förändringen men också elevernas ändrade valpreferenser och – mest betydelsefullt – nyetableringen av kommunala gymnasie- utbildningar i nya gymnasiekommuner eller utökning med ytter- ligare program på tidigare gymnasieorter. Under 1990-talet inträffade också kommunernas övertagande av landstingens utbild- ningar.

Som grund för kommitténs slutsatser redovisar vi den förut- sedda elevutvecklingen, gymnasieorganisationens utveckling, antal elever i andra kommuners gymnasieskola, friskolornas program- utbud och hur elevernas studievägsval förändrats under 1990-talets senare hälft.

5.1Elevutvecklingen åren 1995–2008

För att ge en bild av hur elevutvecklingen har varit och kommer att se ut i landet redovisas här en enkel elevprognos, som bygger

49

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

SOU 2001:12

på antalet elever i grundskolan läsåren 1994/95 och 1999/2000. Diagrammet visar dessutom det faktiska antalet elever i årskurs 1 i landets gymnasieskolor under perioden 1994 – 1999 enligt Sveriges officiella statistik.

Figur 5.1. Elevutveckling i gymnasiets årskurs 1 med elevprognos

 

150000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

140000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

130000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Elevantal

120000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

110000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

90000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

 

 

 

 

 

 

 

 

År

 

 

 

 

 

 

 

Prognos

Elever i årskurs 1

Som framgår av diagrammet har gymnasiets elevkull i årskurs 1 varit relativt oförändrad under 1990-talets senare hälft. Ökningen från 1994 till 1995 avspeglar att elever fortfarande 1994 hade andra valmöjligheter än att välja treårig gymnasieskola. Exempel på sådana möjligheter var kortare specialkurser. I oktober 1994 gick 20 686 elever på sådana kurser. En del av specialkursernas elever gick kursen som en påbyggnad på en genomförd gymnasie- utbildning medan andra valt en specialkurs i stället för ett gymnasieprogram. Från 1995 söker praktiskt taget hela årskullen från grundskolans årskurs 9 och sambandet mellan grundskolans årskull och gymnasiets intagningsorganisation blir tydligare. Av diagrammet framgår att vi kan förutse växande intagningskullar fram till och med hösten 2006. Därefter vänder kurvan nedåt, men ligger fortfarande år 2008 på en nivå, som ligger mer än 20 % över dagens. För riket bör det alltså finnas utrymme för och behov av att nya skolor etablerar sig under 2000-talets första årtionde.

En länsuppdelning av prognosen ger följande bild av antalet elever som skall börja gymnasiet under perioden 2000–2008.

50

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

Tabell 5.1. Elevprognos för gymnasiets årskurs 1 under perioden 2000–2008

Län

HT 00

HT 01

HT 02

HT 03

HT 04

HT 05

HT 06

HT 07

HT 08

Stockholms

18 304

19 127

20 017

20495

21 882

22 778

24 677

24 257

24 602

Uppsala

3 367

3 674

3 797

3 898

4 045

4 241

4 527

4 364

4 625

Södermanlands

3 140

3 231

3 263

3 332

3 474

3 715

3 848

3 757

3 540

Östergötlands

4 490

4 964

5 124

5 121

5 438

5 497

5 998

5 802

5 765

Jönköpings

4 133

4 281

4 355

4 321

4 656

4 637

5 051

4 994

4 848

Kronobergs

2 169

2 196

2 234

2 314

2 353

2 338

2 475

2 493

2 474

Kalmar

2 910

3 009

2 925

3 146

3 172

3 224

3 488

3 352

3 596

Gotlands

750

699

737

773

827

874

939

815

839

Blekinge

1 737

1 793

1 844

1 868

1 838

1 884

2 094

2 036

1 932

Skåne

12 643

13 409

13 640

14 062

14 918

15 068

15 728

15 317

15 061

Hallands

3 389

3 591

3 549

3 700

3 846

4 033

4 162

4190

4081

V Götalands

17 295

18 170

18 043

18 635

19 738

20 214

21 166

21 018

20 751

Värmlands

3 153

3 199

3 344

3 416

3 610

3 709

4 029

3 710

3 704

Örebro

3 127

3 279

3 406

3 471

3 597

3 634

3 917

3 783

3 600

Västmanlands

2 936

3 130

3 250

3 274

3 459

3 526

3 766

3 669

3 608

Dalarnas

3 435

3 677

3 666

3 746

3 927

3 962

4 102

4 062

3 963

Gävleborgs

3 126

3 291

3 457

3 427

3 781

3 830

3 992

4 038

3 785

Västernorrlands

2 816

2 914

2 945

2 982

3 110

3 332

3 352

3 325

3 187

Jämtlands

1 567

1 614

1 754

1 730

1 863

1 773

2 128

2 096

1 762

Västerbottens

3 072

3 317

3 253

3 283

3 457

3 585

3 642

3 885

3 636

Norrbottens

3 031

3 193

3 152

3 359

3 455

3 721

3 719

3 707

3 575

Prognosen visar att elevantalet kommer att öka i hela riket och att elevkullen når sitt högsta värde i alla län höstterminen 2006 med undantag för Norrbottens län som når sitt maximum redan år 2005. Elevpuckeln är dock inte lika hög i hela landet. För att visa skillnaden i elevökning har elevantalet som skall börja gymnasiet år 2006 uttryckts i procent av elevantalet som börjat hösten 2000.

51

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

SOU 2001:12

Tabell 5.2. Intagningskullen år 2006 som procent av intagnings- kullen år 2000

Län

Elevkull 2006

Län

Elevkull 2006

Stockholms

135%

Västra Götalands

122%

Uppsala

134%

Värmlands

128%

Södermanlands

123%

Örebro

125%

Östergötlands

134%

Västmanlands

128%

Jönköpings

122%

Dalarnas

119%

Kronobergs

114%

Gävleborgs

128%

Kalmar

120%

Västernorrlands

119%

Gotlands

125%

Jämtlands

136%

Blekinge

121%

Västerbottens

119%

Skåne

124%

Norrbottens

123%

Hallands

123%

Riket

126%

I alla län kommer som synes antalet elever som skall börja gymna- siet år 2006 att vara betydligt fler än de som börjat år 2000. I de snabbast växande länen behövs intagningsplatser för ungefär 35 % fler ungdomar än i dag, medan de långsammast växande länen endast behöver erbjuda 15–20 % fler platser än i dag.

5.2Gymnasieorganisationens utveckling

Sedan kommunerna i början på 1990-talet tog över ansvaret för gymnasieutbildningen i landet har det skett en spridning av gymnasieutbildningsplatserna på fler kommuner och på fler gymnasieprogram per kommun. Under samma tid har det skett en nedläggning av landstingsgymnasier. Från att landstinget i stort sett hade ansvaret för all gymnasieutbildning inom sektorerna vård och lantbruk i början på 1990-talet har tio år senare vårdutbildning- arna tagits över av kommunerna. Landstingen har alltså huvudsak- ligen kvar naturbruksgymnasier, men även inom den sektorn före- kommer det att kommuner tagit över gamla landstingsgymnasier alternativt erbjuder naturbruksprogrammet i kommunala gym- nasieskolor. Hur antalet fristående gymnasieskolor vuxit från 16 skolor år 1992 till 101 skolor år 2000 har beskrivits i kapitel 3.

En uppställning som visar elevernas fördelning enligt Skol- verkets jämförelsetal på hur olika huvudmäns gymnasieskolor förändrats från läsåret 1993/94 till läsåret 1999/2000 görs i tabell 5.3.

52

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

Tabell 5.3. Gymnasieeleverna fördelade på skolhuvudmän åren 1993 och 1999

Huvudman

Antal

Antal

Andel av

Andel av

 

elever

elever

gymnasie-

gymnasie-

 

1993

1999

eleverna 1993

eleverna 1999

 

 

 

 

 

Kommunal

281 216

286 629

90,0 %

93,8 %

gymnasieskola

 

 

 

 

Landstingsgymn.

26 876

5 132

8,6 %

1,7 %

Fristående

4 332

13 8181

1,4 %

4,5 %

gymnasieskola

 

 

 

 

Totalt

312 424

305 579

100,0 %

100,0 %

 

 

 

 

 

Under samma tidsperiod ökade antalet kommuner som erbjöd utbildning på ett nationellt gymnasieprogram i den egna hem- kommunen från 188 av 286 kommuner år 1993 till 215 av 289 kommuner 1999. Läsåret 1999/2000 hade dessutom 24 kommuner gått samman i 8 kommunala gymnasieförbund med en eller flera gymnasieskolor inom varje förbund. År 1993 var alltså gymnasie- ungdomarna i 98 av landets kommuner hänvisade till ett gymna- sium utanför hemkommunen om de önskade få sin gymnasie- utbildning på ett nationellt program medan motsvarande endast gällde för ungdomar i 50 kommuner år 1999.

Nedanstående tabeller visar dels hur antalet gymnasiekommuner ökat under perioden, dels hur antalet program per kommun sam- tidigt ökat.

Tabell 5.4. Antal gymnasiekommuner läsåren 1993/94 och 1999/2000

Läsår

Antal kom-

Antal

Antal

Antal

Antal program

 

muner med

program

program

program

 

 

kommunal

 

 

 

 

 

gymn.skola

Max

Min

Median

Medelvärde

 

 

 

 

 

 

1993/94

188

15

1

8

7,9

1999/2000

215

16

1

9

8,4

1 Inkl. 1 434 elever på kompletterande skolor.

53

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

SOU 2001:12

Tabell 5.5. Antal nationella program per kommun läsåren 1993/94 och 1999/2000

 

Antal nationella program per kommun

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Läsår

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

1993/94

15

9

6

6

13

9

19

22

19

22

20

8

11

7

2

1999/00

11

17

5

11

13

15

18

9

26

13

16

24

13

13

8

3

Medelvärdet av antalet gymnasieprogram i de 188 kommuner som år 1993 hade egen gymnasieskola var 7,9 program per kommun, medan motsvarande medelvärde i de 215 kommuner som hade egen gymnasieskola år 1999 var 8,4 program per kommun. Antalet kommuner som erbjöd gymnasieutbildning på högst två nationella program var 24 kommuner år 1993 och 28 kommuner år 1999.

Samtidigt som antalet gymnasiekommuner och därmed antalet kommunala gymnasieskolor ökat har också antalet gymnasie- program per kommun ökat. I nedanstående diagram illustreras hur utbudet av program förskjutits mot att allt fler kommuner erbjuder allt fler nationella program i sina gymnasieskolor.

Figur 5.2. Gymnasieorganisation i riket åren 1993 och 1999

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

kommuner

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

1999

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

1993

Antal

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 11 12 13 14 15 16

 

 

 

 

 

Antal nationella program

En del av förklaringen till att antalet erbjudna utbildningsprogram ökat i de kommunala gymnasieskolorna står att finna i kommuner-

54

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

nas övertagande av landstingskommunala gymnasieutbildningar som ägt rum under perioden. Det är framför allt utbildningen på omvårdnadsprogrammet som övergått från att nästan helt ha varit förlagd till landstingskommunala vårdgymnasier till att nu drivas i kommunal regi.

Även naturbruksutbildningen har till en viss del bytt huvudman från landsting till kommun eller från landsting till fristående skola under perioden, men utbildningen på detta program sker fort- farande till stor del i landstingets regi. I nedanstående tabell kan man se att 22 landsting administrerade undervisning på mer än ett program år 1993, men att endast två landsting fortfarande gjorde det år 1999.

Tabell 5.6. Antal landsting med gymnasieskolor läsåren 1993/94 och 1999/2000

Läsår

Antal lands-

Antal

Antal

Antal

Antal

 

ting med

program

program

program

program

 

gymn.skola

Max

Min

Median

Medelvärde

 

 

 

 

 

 

1993/94

23

4

1

2

2,3

1999/00

15

3

1

1

1,2

Tabell 5.7. Antal nationella program per landsting läsåren 1993/94 och 1999/2000

 

Antal nationella program

 

 

Läsår

1

2

3

4

1993/94

1

14

7

1

1999/00

13

1

1

Under perioden har antalet landstingskommunala gymnasieskolor minskat och på de skolor som fortfarande var kvar i landstingets regi läsåret 1999/2000 har medianvärdet av antalet program sjunkit från 2 till 1 program per skola. För alla 15 landsting som detta år drev gymnasieutbildning i egen regi gäller att naturbruksprogram- met är ett av de erbjudna programmen. I praktiken betyder det att de flesta landstingskommunala vårdgymnasierna överförts till kommuner under perioden medan många naturbruksgymnasier fortfarande har landstinget som huvudman.

55

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

SOU 2001:12

Kommunernas strävan att förändra sitt utbud av studievägar så att det bättre svarar mot elevernas val är en annan orsak till att antalet gymnasieprogram har ökat. Många kommuner har därför inrättat framför allt medieprogram och estetiska program, men antalet kommuner som lagt ner t.ex. industri- och energi- programmen är inte lika många.

5.3Elever som studerar i annan gymnasieskola än hemkommunens

5.3.1Fördelningen av elever mellan hemkommunens, andra kommuners och fristående gymnasieskolor

I detta avsnitt redovisas hur gymnasieeleverna fördelar sig på kommunala och fristående skolor i och utanför sin hemkommun.

Av inhämtade enkätuppgifter läsåret 1999/2000 framgår att drygt 60 000 av nästan 275 000 elever eller 22,6 % av eleverna på nationella eller specialutformade program i kommunala och lands- tingskommunala gymnasieskolor studerade utanför sin hem- kommun. För att få en uppfattning om vilken roll de 60 000 eleverna spelar för hemkommunens gymnasieplanering bad vi i vår enkät avseende läsåret 2000/01 kommunerna att ange hur många elever som valt utbildningar inom resp. utom samverkansområdet.

Resultatet av enkäten hösten 2000 visar att 63 549 elever läser ett nationellt eller specialutformat program i en kommunal eller landstingskommunal skola i annan kommun än hemkommunen. Av dessa går 42 007 elever i en utbildning med vilken hemkommu- nen har samverkansavtal medan 21 542 elever går i en utbildning med vilken hemkommunen saknar samverkansavtal.

Situationen i Storstockholm kan vara av särskilt intresse att studera. Med tre undantag har alla kommuner i området egna gymnasieskolor. De flesta kommunerna har också ett relativt all- sidigt utbildningsutbud. I området finns nära hälften av landets fri- stående gymnasieskolor och en majoritet av kommunerna låter sina elever välja skola fritt oberoende av skolhuvudman även om motsvarande utbildning erbjuds i hemkommunen. De goda kom- munikationerna ger också eleverna möjlighet att fritt röra sig inom länet till en rimlig kostnad i både tid och pengar. Alla dessa fak- torer gör det rimligt att antaga att situationen i Storstockholm visar hur utvecklingen i riket skulle vara om inte avstånd och bris- ter i utbildningsutbudet satte gränser för elevernas val. Stor-

56

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

stockholmssituationen kan betraktas som det tillstånd övriga regioner i Sverige kommer att närma sig i högre eller lägre grad beroende på kommunikationer och befolkningstäthet.

Läsåret 1999/2000 hade 58 101 gymnasieelever sin hemkommun i Stockholms län. Av dessa gick 42 639 elever eller 73,3 % i hem- kommunens egna gymnasieskolor, 10 013 elever eller 17,2 % gick i annan kommuns gymnasieskola och 5 449 eller 9,4 % av länets gymnasieelever i en fristående gymnasieskola.

Enligt enkäten hösten 2000 är motsvarande uppgifter läsåret 2000/01 att av 57 670 gymnasieelever går 41 284 eller 71,6 % i hemkommunens gymnasieskolor, 9 408 elever eller 16,3 % i annan kommuns gymnasieskola och 6 978 eller 12,1 % i fristående gymnasieskola. Man kan konstatera att både antalet och andelen elever som väljer fristående skolor har ökat.

Följande diagram åskådliggör elevfördelningen på skolhuvud- man i Stockholms län läsåren 1999/2000 och 2000/01.

Figur 5.3. Elevfördelning på skolhuvudman i AB län

2000/01

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fristående skola

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1999/00

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Annan kommun/landsting

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Hemkommunen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

 

 

Variationerna mellan kommunerna är stora. Situationen läsåret 1999/2000 visas i tabell 5.8.

57

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

SOU 2001:12

Tabell 5.8. Elevernas fördelning på kommunala och fristående gymnasieskolor i Stockholms län läsåret 1999/2000

 

ANTAL SKOLOR

ANTAL ELEVER

 

 

 

 

 

 

 

Gymnasieskolor i

Kommunala skolor

Fristående skolor

 

kommunen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kommun

Kommunala

Fristående

Elever i

Elever i

Elever i

Andel i

 

 

 

egna skolor

annan

fristående

fristående

 

 

 

 

kommunal

skola

gymnasie-

 

 

 

 

skola

 

skola

 

 

 

 

 

 

 

Botkyrka

3

1

2 178

564

294

9,7%

Danderyd

2

1

606

161

296

27,8%

Ekerö

0

0

40

661

72

9,3%

Haninge

2

1

1 644

339

339

14,6%

Huddinge

3

0

2 430

436

116

3,9%

Järfälla

1

1

1 586

672

292

11,5%

Lidingö

1

1

1 056

268

118

8,2%

Nacka

3

1

1 765

482

189

7,8%

Norrtälje

2

1

1 500

450

136

6,5%

Nykvarn

0

0

4

240

31

11,3%

Nynäshamn

1

0

225

133

39

9,8%

Sigtuna

1

0

704

254

208

17,8%

Sollentuna

1

1

1 296

507

255

12,4%

Stockholm

25

13

17 830

1 760

1 749

8,2%

Södertälje

3

6

2 315

154

203

7,6%

Tyresö

1

0

1 186

272

68

4,5%

Täby

2

1

1 745

425

240

10,0%

Upplands-Bro

2

0

561

162

74

9,3%

Upplands Väsby

1

0

1 006

280

102

7,3%

Utbildningsförbundet

3

1

1 015

545

304

16,3%

Solna–Sundbyberg

 

 

 

 

 

 

Vallentuna

1

0

517

347

64

6,9%

Vaxholm

0

0

7

230

28

10,6%

Värmdö

1

1

486

424

145

13,7%

Österåker

1

0

937

247

87

6,8%

AB LÄN

60

30

42 639

10 013

5 449

9,4%

58

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

5.3.2Förändringar i kommunernas elevunderlag – genomslag i den egna gymnasieskolan

Organisationsförändringen i samverkan med den elevminskning som skett under 1990-talet har också fått konsekvenser för belägg- ningen av de kommunala gymnasieskolorna. Eleverna har spritts ut på fler skolor, vilket lett till friställda lokaler på vissa håll och behov av nybyggnationer på andra.

Tabell 5.9. Elevernas fördelning på skolhuvudmän, förändringar i riket läsåren 1993/94–1999/2000

Läsår

Antal

I egen

I annan

I landstings-

I fristående

 

gymnasie-

kommuns

kommuns

kommunal

gymn.skola

 

elever

gymn.skola

gymn.skola

gymn.skola

 

 

 

 

 

 

 

1993/1994

313 751

207 801

73 474

26 805

5 671

1999/2000

305 579

221 812

64 826

5 109

13 832

Förändring

-8 172

14 011

-8 648

-21 696

8 161

 

 

 

 

 

 

Trots att det totala elevantalet i gymnasieskolan i riket minskat med drygt 8 000 elever från läsåret 1993/94 till läsåret 1999/2000 samtidigt som de fristående gymnasieskolorna rekryterat drygt 8 000 elever har antalet elever som går i en kommunal gymnasie- skola i sin hemkommun ökat med 14 000 elever. Förklaringen ligger huvudsakligen i att många kommuner övertagit huvud- mannaskapet för landstingsgymnasier men också till en del i att antalet elever ”i annan kommuns gymnasieskola” har sjunkit. Ett sätt att beskriva organisationsförändringen är att hemkommunerna och de fristående skolorna har delat på landstingsskolornas elever och att hela elevminskningen hamnat på ”elever i annan kommuns gymnasieskola”.

Om man granskar förändringarna på kommungruppsnivå fram- träder dock variationer i mönstret, vilket framgår av tabell 5.10. Uppställningen följer Skolverkets uppdelning av kommunerna i kommungrupper.

59

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

SOU 2001:12

Tabell 5.10. Förändring av gymnasieorganisationen per kommun- grupp under perioden 1993–1999

Kommungrupper

Elever folk-

I egna

I annan

I landstings-

I fristående

 

bokförda i kom-

kommunens

kommuns

gymn.skola

gymn.skol

 

mungruppen

gymn.skola

gymn.skola

 

a

 

 

 

 

 

 

 

Storstäder

+55 586

+3

412

+1 069

-472

+1 578

Förortskommuner

-4 852

-947

-4 689

-1 789

+2 573

Större städer

-1 369

+5

231

-556

-7 256

+1 213

Medelstora städer

-2 956

+740

-361

-4 451

+1 116

Industrikommuner

-1 591

+2

243

-1 435

-2 721

+322

Landsbygdskommuner

-3 828

-536

-2 110

-1 710

+527

Glesbygdskommuner

-1 580

-312

-523

-763

+18

Större övr. kommuner

+1 630

+2

387

+21

-1 312

+534

Mindre övr. kommuner

+788

+1

793

-64

-1 221

+280

RIKET

-8 172

+14

011

-8 648

-21 696

+8 161

 

 

 

 

 

 

 

Tabellen visar att samtliga kommungrupper utom storstäder samt större och mindre övriga kommuner har haft en total elevminsk- ning under perioden (jämför med diagram 5.1). Alla kommun- grupper har ett ökat antal elever i fristående skolor och ett minskat elevantal i landstingsskolor. Trots det är det endast i kategorierna förortskommuner, landsbygdskommuner och glesbygdskommuner som antalet elever i de egna skolorna minskat. Eftersom det i all- mänhet är svårare för en kommun att klara en elevminskning än en elevökning finns det anledning att granska dessa tre kommun- grupper extra för att se vart deras elever har tagit vägen. I alla andra kommunkategorier har antalet elever i kommunens egna skolor ökat ibland trots en kraftig minskning av antalet gymnasie- elever som bor i kommunen.

Förortskommunernas elevminskning under perioden motsvaras helt av att färre elever går i annan kommuns gymnasieskola och kompenseras dessutom av att färre elever går i landstingsskolor. En relativt stor ökning av elever som valt fristående skolor gör att elevantalet i förorternas egna gymnasieskolor minskat något. För- ändringarna i elevernas skolplacering gör att endast 20 % av elev- minskningen i kommunen har slagit igenom i kommunens egna gymnasieskolor trots att antalet elever som går till fristående skolor ökat kraftigt.

Även för landsbygdskommuner och glesbygdskommuner märks elevminskningen endast till en mindre del i den egna kommunens

60

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

gymnasieskola. Även för dessa båda kategorier har antalet elever som går till annan kommuns gymnasieskola minskat. För lands- bygdskommunerna motsvarar ökningen av elever som valt fristå- ende gymnasieskola nästan helt minskningen i den egna gymna- sieskolan, men för glesbygdskommunerna spelar knappast de fri- stående skolorna alls någon roll.

Storstadskommunerna, som haft en kraftig elevökning, har endast behövt bereda plats för halva elevökningen (3 412 elever) i egna gymnasieskolor. Den andra hälften av ökningen har tagits om hand av andra kommuner (1 069 elever) och fristående gymnasie- skolor (1 578 elever).

5.3.3Kommunala skillnader

Läsåret 1999/2000

En kommunvis redovisning av andelen gymnasieelever, som läsåret 1999/2000 valt att gå sin gymnasieutbildning på en fristående gymnasieskola visar stora olikheter mellan kommunerna. Av 280 kommuner som svarat på enkäten har 53 inte någon invånare som är elev på fristående gymnasieskola. Ytterligare 104 kommuner har mindre än 1 % av gymnasieeleverna på fristående gymnasieskolor.

Figur 5.4. Kommunernas andel elever i fristående gymnasieskolor läsåret 1999/2000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

120

 

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

104

 

 

 

 

 

 

 

1 %

 

 

 

 

 

 

 

 

 

kommuner

100

 

 

 

 

 

 

 

 

2 %

80

 

 

 

 

 

 

 

 

3 %

 

 

 

 

 

 

 

 

4 %

60

53

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5 %

40

 

 

 

 

 

 

 

Antal

40

 

 

 

 

 

 

 

6 %

27

 

 

 

 

 

 

 

20

9

5

7

5

6

4

7

13

7 %

 

 

8 %

 

0

 

 

 

Andelen elever i fristående gymnasieskolor

 

 

9 %

 

 

 

 

x> 10 %

I mer än hälften av landets kommuner är det alltså mindre än 1 % av gymnasieeleverna som valt en fristående gymnasieskola. I dessa kommuner bor 132 711 gymnasieelever (42,1 % av de gymnasie- elever som bor i kommuner som besvarat enkäten) och endast 513

61

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

SOU 2001:12

av dem eller 0,4 % har valt en fristående skola. I övriga 123 kommuner som besvarat enkäten bor alltså 177 687 gymnasie- elever varav 9 856 eller 5,5 % har valt fristående gymnasieskola.

De 13 kommuner som har mer än 10 % av gymnasieeleverna i fristående gymnasieskolor läsåret 1999/2000 framgår av följande uppställning.

Tabell 5.11. Kommuner med mer än 10% av gymnasieeleverna i fristående gymnasieskolor läsåret 1999/2000

Kommun

Antal elever på

Antal elever på

Andel elever på

 

fristående skolor i

fristående skolor i

fristående

 

hemkommunen

annan kommun

gymnasieskola

 

 

 

 

Danderyd

202

94

27,8 %

Sigtuna

90

118

17,8 %

Utbildningsförbundet

24

280

16,3 %

Solna – Sundbyberg

 

 

 

Gnesta

0

60

16,5 %

Haninge

226

113

14,6 %

Värmdö

66

90

14,6 %

Strängnäs

108

44

13,3 %

Sollentuna

54

201

12,4 %

Järfälla

108

184

11,5 %

Gotland

241

22

11,3 %

Nykvarn

0

31

11,3 %

Vaxholm

0

28

10,6 %

SUMMA

1 119

1 254

14,4 %

 

 

 

 

Läsåret 1999/2000 bodde mer än var femte elev på fristående gymnasieskolor i någon av dessa 13 kommuner. En länsvis uppdel- ning av de fristående gymnasieskolornas elevers kommuntillhörig- het läsåren 1999/2000 och 2000/01 återges i tabell 5.12.

62

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

Tabell 5.12. Länstillhörighet för fristående gymnasieskolors elever läsåren 1999/2000 och 2000/01

 

Läsåret 1999/2000

Läsåret 2000/01

 

 

 

 

 

 

Län

Antal elever

Andel av de

Antal elever på

Andel av de

 

på fristående

fristående

fristående

fristående

 

gymn.skolor

gymn.skolornas

gymn.skolor som

gymn.skolornas

 

som bor i

elever som bor i

bor i länet

elever som bor i

 

länet

länet, %

 

länet, %

 

 

 

 

 

Gotlands

263

2,5 %

401

2,8 %

Stockholms

5 449

52,6 %

6 978

49,0 %

Södermanlands

458

4,4 %

511

3,6 %

Hallands

165

1,6 %

342

2,4 %

V:a Götalands

1 662

16,0 %

2 474

17,4 %

Uppsala

304

2,9 %

348

2,4 %

Kronobergs

168

1,6 %

327

2,3 %

Skåne

896

8,6 %

1 004

7,1 %

Västmanlands

201

1,9 %

226

1,6 %

Östergötlands

262

2,5 %

359

2,5 %

Dalarnas

128

1,2 %

168

1,2 %

Jönköpings

123

1,2 %

241

1,7 %

Västerbottens

74

0,7 %

131

0,9 %

Kalmar

43

0,4 %

130

0,9 %

Örebro

50

0,5 %

124

0,9 %

Jämtlands

9

0,1 %

57

0,4 %

Gävleborgs

32

0,3 %

57

0,4 %

Värmlands

35

0,3 %

79

0,6 %

Blekinge

7

0,1 %

31

0,2 %

Norrbottens

20

0,2 %

30

0,2 %

Västernorrlands

20

0,2 %

38

0,3 %

Summa

10 369

99,8 %

14 238

100,0 %

 

 

 

 

 

Mer än hälften eller 5 449 av 10 369 elever på fristående gymnasie- skolor bodde läsåret 1999/2000 i Stockholms län. Sammanlagt bodde detta år mer än två tredjedelar av eleverna på fristående skolor i något av Stockholms eller Västra Götalands län. Läsåret 2000/01 har antalet friskoleelever i Stockholms län ökat till 6 978 men länets andel av friskoleeleverna i riket har sjunkit till 49,0 %.

63

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

SOU 2001:12

Fortfarande gäller dock att två tredjedelar av alla elever på fristå- ende gymnasieskola bor i Stockholms eller Västra Götalands län.

Läsåret 2000/01

Av enkätundersökningen hösten 2000 framgår att de fristående gymnasieskolornas rekryteringsbas utökats. En redovisning av kommunernas andel elever på fristående gymnasieskolor läsåret 2000/01 görs i diagrammet i figur 5.5.

Man kan konstatera att andelen friskoleelever har ökat och att antalet kommuner som inte har någon kommuninnevånare som elev på en fristående gymnasieskola minskat till 16 kommuner. Diagrammet visar dock fortfarande en sned fördelning. Mer än hälften av kommunerna (176 kommuner) har högst 2 % av sina gymnasieungdomar på en fristående gymnasieskola. I dessa kommuner bor ungefär hälften av landets gymnasieelever (155 610 gymnasieelever) men endast 9 % (1 239 elever)av landets elever på fristående gymnasieskolor.

Figur 5.5. Kommunernas andel elever i fristående gymnasieskolor läsåren 1999/2000 och 2000/01

 

120

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

kommuner

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000/01

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1999/00

Antal

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

x=0%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

9%

x>10%

 

 

 

Andel elever i fristående gymnasieskolor

 

 

64

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

Läsåret 2000/01 har 50 kommuner mer än 5 % och 23 kommuner mer än 10 % av sina gymnasieungdomar på fristående skolor. En lista över de 23 kommuner som har störst elevandel i fristående gymnasieskolor presenteras nedan.

Tabell 5.13. De 23 kommuner som har störst elevandel i fristående gymnasieskolor

 

Antal elever på

Totalt antal

Andel elever

 

fristående

gymnasieelever

på fristående

 

gymnasieskola

 

 

gymnasieskol

 

 

 

 

 

a

 

 

 

 

 

 

 

 

Kommun

1999

2000

1999

2000

1999

2000

Danderyd

296

310

1 063

992

27,8 %

31,3 %

Sigtuna

208

216

1 166

963

17,8 %

22,4 %

Utbildningsförbundet

304

410

1 864

1 899

16,3 %

21,6 %

Solna/Sundbyberg

 

 

 

 

 

 

Gnesta

60

74

364

373

16,5 %

19,8 %

Nykvarn

31

55

275

297

11,3 %

18,5 %

Gotland

263

429

2 330

2 340

11,3 %

18,3 %

Haninge

339

440

2 322

2 403

14,6 %

18,3 %

Värmdö

145

189

1 055

1 204

13,7 %

15,7 %

Sollentuna

255

305

2 058

2 113

12,4 %

14,4 %

Nacka

189

349

2 436

2 497

7,8 %

14,0 %

Järfälla

292

359

2 550

2 591

11,5 %

13,9 %

Strängnäs

152

156

1 146

1 130

13,3 %

13,8 %

Upplands-Bro

74

99

797

759

9,3 %

13,0 %

Täby

240

282

2 410

2 307

10,0 %

12,2 %

Botkyrka

294

353

3 036

2 910

9,7 %

12,1 %

Ekerö

72

95

773

795

9,3 %

11,9 %

Höganäs

89

88

930

775

9,6 %

11,4 %

Göteborg

1 032

1 528

13 108

13 588

7,9 %

11,2 %

Vaxholm

28

30

265

269

10,6 %

11,2 %

Stockholm

1 749

2 177

21 339

19 601

8,2 %

11,1 %

Lidingö

118

144

1 442

1 328

8,2 %

10,8 %

Södertälje

203

311

2 672

2 927

7,6 %

10,6 %

Salem

46

52

492

519

9,3 %

10,0 %

Summa

6 479

8 451

65 893

64 580

9,8 %

13,1 %

Av ovanstående 23 kommuner ligger 19 i Stockholms län.

65

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

SOU 2001:12

5.4Elevernas valpreferenser

Eftersom kommunerna enligt skollagen skall anpassa sin gymnasie- organisation efter elevernas val spelar naturligtvis variationer i elevernas valpreferenser en viktig roll för kommunernas planering och kostnader. För att belysa hur dessa har varierat över tid har uppgifter om kommunernas intagningsorganisation under perio- den 1995–1999 studerats. Som exempel visas hur eleverna orga- niserats i årskurs 1 i gymnasieskolor i Stockholms kommun under den nämnda perioden. Här har utbildningsvägar oavsett huvudman räknats in, dvs. platserna på omvårdnads- och naturbruksprogram på de landstingsskolor som ligger i Stockholm liksom platser på fristående gymnasieskolor i Stockholm är inräknade.

Tabell 5.14. Gymnasieorganisationen i Stockholms stad åren 1995– 1999

Antal elever i årskurs 1

 

 

Andel elever av årskullen i %

 

 

Program 1995 1996 1997 1998 1999

Program

1995

1996

1997

1998

1999

BF

200

207

174

84

52

BF

2,1

2,7

2,0

1,0

0,7

BP

93

85

56

50

28

BP

1,0

1,1

0,6

0,6

0,4

EC

239

248

249

149

112

EC

2,5

3,2

2,8

1,8

1,5

EN

110

111

114

68

62

EN

1,2

1,4

1,3

0,8

0,8

ES

484

589

539

479

467

ES

5,1

7,6

6,2

5,7

6,2

FP

175

157

157

92

53

FP

1,8

2,0

1,8

1,1

0,7

HP

428

373

356

205

227

HP

4,5

4,8

4,1

2,4

3,0

HV

178

205

190

163

98

HV

1,9

2,7

2,2

1,9

1,3

HR

526

518

492

433

295

HR

5,5

6,7

5,6

5,1

3,9

IP

72

52

41

34

18

IP

0,8

0,7

0,5

0,4

0,2

LP

54

64

62

59

22

LP

0,6

0,8

0,7

0,7

0,3

MP

244

236

222

554

666

MP

2,6

3,1

2,5

6,6

8,8

NP

50

84

87

80

75

NP

0,5

1,1

1,0

0,9

1,0

NV

1 570

1 819

1 804

1 668

1 616

NV

16,6

23,6

20,6

19,7

21,4

OP

238

258

167

165

92

OP

2,5

3,3

1,9

2,0

1,2

SP

2 329

2 089

2 232

2 041

1 855

SP

24,6

27,1

25,5

24,1

24,5

IV

1 079

1 062

1 168

1 477

1 022

IV

11,4

13,8

13,4

17,5

13,5

Övr.

1 410

643

632

652

808

Övr.

14,9

8,3

7,2

7,7

10,7

Summa

9 479

7 707

8 742

8 453

7 568

Summa

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

BF= Barn-och fritidsprogrammet, BP= Byggprogrammet, EC =Elprogrammet, EN= Energiprogrammet, ES= Estetiska programmet, FP= Fordonsprogrammet, HP= Handels- och administrationsprogrammet,HV= Hantverksprogrammet, HR= Hotell- och restaurangprogrammet, IP= Industriprogrammet, LP= Livsmedels- programmet, MP= Medieprogrammet, NP= Naturbruksprogrammet, NV= Naturvetenskapsprogrammet, OP= Omvårdnadsporgrammet, SP= Samhällsvetenskapsprogrammet, IV= Individuella programmet.

66

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

Under femårsperioden har det totala antalet intagningsplatser i Stockholm minskat från 9 479 platser år 1995 till 7 568 platser år 1999. Elevminskningen beror i första hand på att grannkommuner till Stockholm tagit hem elever till egna gymnasieskolor och i andra hand på att stockholmselever sökt sig till kommunala, landstingsdrivna eller fristående skolor i någon grannkommun.

För att underlätta förståelsen av tabellen bör nämnas att det inom ramen för ”Övrigt” år 1995 ingick diverse intagningsplatser inom då kvarlevande rester av det äldre linjesystemet. Från 1996 och framåt består ”Övrigt” helt av diverse specialutformade pro- gram samt några specialkurser som t.ex. IB-utbildningar. Som framgår har mellan 45 och 50 % av eleverna under hela perioden valt SP- eller NV-programmet. Programmen BF, BP, EC, EN, FP, HP, HV, HR, IP, LP och OP visar alla ett vikande elevunderlag medan ES och MP visar en ökning. NP har relativt stadigt lockat 1 % av elevkullen och knappt 15 % av eleverna hamnar inom ramen för IV.

Anledningen till att vi har valt att så detaljerat redovisa stockholmssituationen är att det lätt blir oöverskådligt att redovisa hela riket. I Stockholm är elevunderlaget stabilt, skolorna – både kommunala, landstingskommunala och fristående – ligger tätt och utbildningsutbudet är stort. Stockholms kommun tillämpar sedan flera år att stockholmsungdomar fritt kan välja gymnasium. Natur- ligtvis gäller valfriheten fristående gymnasieskolor men även kommunala gymnasier i andra kommuner är valbara för stock- holmselever även om motsvarande utbildning erbjuds i någon av Stockholms egna gymnasieskolor. Samtliga elever i detta område har därför stora möjligheter att få sina önskemål om studieväg till- godosedda. Stockholmssiffrorna bör därför avspegla elevernas önskemål i högre grad än någon annan stans i riket.

I bilaga 4 redovisas hur elevantalet i årskurs 1 i riket har för- ändrats under perioden 1995–19992. Bilagan visar även utveckling- en av kommunala, landstingskommunala och fristående gymnasie- skolor under perioden.

För att ytterligare belysa hur elevernas valpreferenser förändrats under samma tidsperiod redovisas här utvecklingen av den totala intagningsorganisationen i landets kommuner. I viss utsträckning kan intagningsorganisationen antas spegla elevernas val av utbild- ning.

2 Bilaga 4 visar en sammanställning över elevantalet i årskurs 1 i kommunala, landstings- kommunala och fristående gymnasieskolor under perioden 1995–1999.

67

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

SOU 2001:12

Tabell 5.15. Antalet intagningsplatser i kommunala/ landstingkommunala gymnasieskolor åren 1995 och 1999

Program

Antal

 

Andel i %

 

1995

1999

1995

1999

BF

7 724

3 339

6,1

3,4

BP

2 690

2 202

2,1

2,2

EC

4 757

3 905

3,8

4,0

EN

798

586

0,6

0,6

ES

5 428

4 598

4,3

4,7

FP

4 350

2 808

3,5

2,8

HP

6 331

3 429

5,0

3,5

HV

1 354

1 143

1,1

1,2

HR

4 763

4 015

3,8

4,1

IP

3 037

1 288

2,4

1,3

LP

737

380

0,6

0,4

MP

3 480

3 720

2,8

3,8

NP

2 624

2 006

2,1

2,0

NV

20 105

19 210

16,0

19,4

OP

4 405

3 134

3,5

3,2

SP

26 063

23 584

20,7

23,9

IV

14 919

10 501

11,9

10,6

Övr.

12 055

8 934

9,6

9,0

SUMM

125 620

98 782

100,0

100,0

A

 

 

 

 

Av sammanställningen framgår att andelen kommunala intagnings- platser ökat på naturvetenskapsprogrammet, samhällsvetenskaps- programmet och medieprogrammet, som är de tre program, där majoriteten av de fristående skolorna etablerat sig. Den kommu- nala organisationen har samtidigt minskat – halverats – på barn- och fritidsprogrammet, handelsprogrammet, fordonsprogrammet och industriprogrammet. Visserligen förekommer dessa program på fristående skolor och särskilt industriprogrammet, som erbjuds av ett flertal företagsgymnasier, men det motsvarar inte på långa vägar minskningen i den kommunala organisationen. Övriga pro- gram visar oförändrat antal intagningsplatser eller mindre förändringar.

Totalt har förändringarna i elevernas valpreferenser lett till minskningar av vissa program, som är betydligt större än effekten av fristående skolor. Industriprogrammet har ju halverats i de kommunala skolorna under perioden och de fristående industri-

68

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

skolorna tar in drygt 200 elever vilket långt ifrån motsvarar den minskning av programmet som gjorts i kommunala skolor.

5.5Kommitténs slutsatser

Vem bör besluta om etablering?

Enligt gällande lag är det kommunen som beslutar om etablering av enskild (fristående) förskoleverksamhet. Det är alltså inom för- skolans område så att driften av en skola kan ske i enskild regi, medan kommunen – som är ansvarig för att utbudet är tillräckligt

har rätten att fatta planeringsbeslutet. Fristående förskolor får härigenom en kompletterande, inte en konkurrerande funktion.

Inom skolväsendet är det däremot Skolverket som ger etableringstillstånd. Kommunen har endast möjlighet att yttra sig. Driften av skolor kan liksom av förskolor ske i enskild regi. Kommunen har kvar ansvaret för utbudet men har inte rätten att fatta planeringsbeslut. Fristående grundskolor och gymnasieskolor får därigenom inte främst en kompletterande utan en konkurrerande funktion.

Vi har enligt våra direktiv att utreda förutsättningen för en konkurrens på lika villkor. Vi har således inte haft i uppdrag att ompröva själva förutsättningen för konkurrens, nämligen att etableringsbeslutet ligger hos Skolverket. Vi har heller inte haft direktiv att pröva entreprenad som eventuellt alternativ.

Våra intervjuer bland de ansvariga i 50 kommuner visar dock att man i några kommuner – långt ifrån i majoriteten av dem – hyser oro inför osäkerheten i planeringen.

Ur samhällets synpunkt handlar det också om en avvägning. Å ena sidan är det angeläget att osäkerheten inte leder till att lång- siktiga investeringar i gymnasieskolan uteblir i kommunen. Å andra sidan är det lika angeläget att behålla det förändringstryck som en konkurrenssituation skapar.

Inom ramen för våra direktiv – en bibehållen konkurrensmodell

bör dock kommunala synpunkter bättre kunna tillgodoses. Vi föreslår i det följande vissa sådana justeringar.

Elevantalsutvecklingen

Vid de intervjuer som genomförts med företrädare för skol- ansvariga i ett flertal kommuner, där politiker och tjänstemän

69

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

SOU 2001:12

givits tillfälle att beskriva hur de anser att de fristående gymnasie- skolorna påverkar kommunens gymnasieplanering organisatoriskt och ekonomiskt, har tydligt framkommit att elevutvecklingen i kommunen är mycket viktig.

I kommuner med ett växande elevunderlag utgör inte etable- ringen av fristående gymnasieskolor något större problem, tvärtom har flera kommuner redovisat att fristående gymnasieskolor tagit hand om en del av den elevökning som annars skulle tvingat kommunen att investera i en utbyggnad av kommunala skolor.

I kommuner där elevkullen är konstant eller minskar blir situa- tionen en annan. När en fristående gymnasieskola etablerar sig i en sådan kommun uppkommer vakanser och ett sämre lokal- utnyttjande i befintliga kommunala gymnasieorganisationer. Flera företrädare för sådana kommuner har uttalat sig kritiskt mot att de inte fått gehör hos Skolverket när de i kommunens yttrande redo- visat vilka negativa konsekvenser den fristående skolan kommer att få för kommunens gymnasieskola.

Enligt 9 kap. 8 § skollagen skall Skolverket inte förklara en fristående gymnasieskola som bidragsberättigad

… i fråga om utbildning som skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller i närliggande kommuner.

Enligt förordningen om fristående skolor skall Skolverket vid handläggningen av bidragsärenden bereda den kommun där skolan är belägen och närbelägna kommuner tillfälle att yttra sig.

I många av de yttranden som kommittén tagit del av har kom- munerna uttalat sig om den fristående skolans kvalitet och ut- bildningsutbud men inte berört frågan om på vilket sätt ett bidragsberättigande skulle få påtagliga negativa konsekvenser för kommunen med hänsyn till elevutveckling och lokal marknad för friställda lokaler. Elevprognosen för kommunen och närliggande kommuner är en sådan mycket väsentlig fråga att ta hänsyn till vid beslut om rätt till bidrag för en skola och bör enligt kommitténs uppfattning därför ingå som en betydelsefull del i Skolverkets bedömning.

Kommittén finner det motiverat att komplettera den aktuella bestämmelsen i friskoleförordningen med angivande av omständig- heter som normalt är väsentliga när en kommun yttrar sig över en ansökan om godkännande/bidragsberättigande från en fristående skola. Härigenom kan Skolverket beakta dessa omständigheter i sin prövning.

70

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

Förändringar i den kommunala planeringen

Fram till slutet av 1980-talet styrdes antalet intagningsplatser och fördelningen av dessa mellan olika gymnasielinjer genom riksdags- beslut. Som grund för riksdagens ställningstagande låg dels elev- utvecklingen i riket dels en bedömning av inom vilka sektorer ung- domar behövde utbildas för att bäst tillgodose den svenska arbets- marknadens behov. Länsskolnämnderna hade till uppgift att fördela tillgängliga intagningsplatser på gymnasiekommuner och landsting. I samband med slopandet av den statliga etablerings- kontrollen i början av 1990-talet övergavs tanken på att styra gymnasieorganisationen med centrala beslut. I stället fick kommu- nerna i uppdrag att erbjuda en gymnasieutbildning, som så långt som möjligt anpassades till elevernas önskemål. Gymnasie- programmen gjordes också kursutformade så att det skulle finnas möjlighet för varje elev att läsa de kurser han/hon önskade.

Att den statliga etableringskontrollen upphörde innebar en radikal förändring. Sverige kom härigenom att klart skilja sig från sina skandinaviska grannländer. Våra analyser visar att denna förändring – betydligt mer än friskoleetableringen – påverkat de äldre gymnasieorterna.

Även innehållet i gymnasieutbildningarna har för stora delar av gymnasieskolan genomgått stora förändringar under 1990-talet. Att kärnämnena, som motsvarar 30 % av de nationella program- men, skall läsas av i stort sett alla elever ställer nya och stora krav på skolledningar och lärare. Skolledningarna måste organisera utbildningen och lärarna utforma undervisningen så att eleverna kan tillgodogöra sig programmen trots varierande förutsättningar. Att stora delar av karaktärsämnesundervisningen på program med yrkesämnen inte bara kan utan skall arbetsplatsförläggas innebär också förändrade arbetssätt inom många program.

Under samma årtionde har stora förändringar skett i de nationella styrsystemen. Statens insatser reducerades kraftigt när tidigare regelstyrning ersattes med målstyrning och ändringar i lag- stiftningen öppnade möjligheter för kommunerna att pröva nya styresformer. Några exempel på förändringar som påverkat gymnasieutbildningen under 1990-talet är:

-Många nya gymnasiekommuner tillkom när kommunerna själva fick bestämma över etableringen.

-Att kommunerna anpassar sina gymnasieorganisationer till elevernas förstahandsval har inneburit stora förändringar i det kommunala studievägsutbudet.

71

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

SOU 2001:12

-Gymnasiekommunernas tidigare statligt styrda upptagnings- områden har ersatts av samverkansavtal mellan kommuner.

-Skolöverstyrelse och länsskolnämnder ersattes av Skol- verket, vilket innebar en nedskärning av statliga insatserna till en tredjedel.

Målstyrningen och de nya utbildningskraven i kombination med varierande förutsättningar har lett till stora variationer i gymnasie- utbildningens utformning. Här finns både exempel på skolor som i många avseenden håller fast vid äldre arbetssätt och skolor som valt arbetsformer som mer liknar den arbetsmiljö som väntar eleverna efter genomgången utbildning. Variationerna gäller för både kommunala och fristående gymnasieskolor. I vissa fall är det de kommunala gymnasieskolorna som söker nya vägar och de fri- stående gymnasieskolorna som valt de traditionella metoderna, i andra fall är det precis tvärtom. Att så många elever söker sig till fristående gymnasieskolor för att få industri- och medieutbildning beror rimligen på att de fristående skolorna på dessa områden leder utvecklingen.

Med något undantag kan man konstatera att de fristående gymnasieskolorna dels är betydligt mindre än de kommunala, dels oftast endast erbjuder utbildning på något eller några få gymnasie- program dvs. är mer specialiserade. Det leder till förhållandevis små skolor, där ingen elev kan vara anonym.

Slopandet av den statliga styrningen över gymnasieskolans organisation har givit kommunerna beslutanderätt över vilka natio- nella och specialutformade program och vilka programinriktningar, som skall erbjudas i den egna kommunens gymnasieskola och dimensioneringen av dessa. Förändringen har inneburit att Sverige fått flera nya gymnasiekommuner och att gamla gymnasie- kommuner erbjuder nya inriktningar på sin gymnasieutbildning. Utvecklingen har beskrivits i avsnitten 5.2 och 5.3 ovan.

Att antalet gymnasiekommuner ökat och att äldre gymnasie- kommuner utökat programutbudet med fler gymnasieprogram har både ökat och minskat elevernas valmöjligheter. Ökningen består självklart i att de nationella programmen erbjuds i fler kommuner samtidigt som en minskning av valmöjligheterna uppkommer inom programmens ram. Med nuvarande regelsystem kan en elev för- hindras att söka ett nationellt program utanför hemkommunen om programmet erbjuds där. Detta gäller även om den kommun eleven skulle föredra erbjuder fler valalternativ inom ramen för individuellt val eller erbjuder lokala inriktningar eller lokala kurser

72

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

som elevens hemkommun inte erbjuder. I det perspektivet kan konstateras att ökningen av antalet gymnasiekommuner och ök- ningen av antalet gymnasieprogram per kommun inte med säker- het har ökat elevernas valfrihet. Elever, som vill gå ett nationellt program som erbjuds i hemkommunen men med en lokal inrikt- ning eller profil som kommunen inte erbjuder, är med dagens regelsystem hänvisad till en fristående gymnasieskola.

Under 1990-talet har en situation utvecklats, där kommunerna konkurrerar om eleverna för att den egna kommunens gymnasie- skola skall bli kostnadseffektiv och kunna erbjuda många utbild- ningar. Många kommuner försöker kontrollera konkurrensen om eleverna antingen genom att skriva samverkansavtal med varandra om vissa utbildningsprogram eller genom att helt enkelt till- sammans med grannkommuner i ett kommunalförbund driva en eller flera gemensam(-ma) gymnasieskolor. Andra kommuner tillämpar att kommunens gymnasieungdomar fritt3 får söka sin gymnasieutbildning varhelst de vill i den trygga förvissningen att kommunens egen gymnasieorganisation ändå kommer att fyllas.

Slopandet av central styrning av gymnasieutbudet har enligt kommitténs uppfattning inte eliminerat riskerna för en över- etablering av gymnasieutbildningar, som blir extra tydlig på program med vikande elevunderlag. Problemet har bl.a. belysts i rapporten Utvecklingen av planeringssystemet för gymnasieskolan, Regeringsuppdag till SÖ 1986. Liksom tidigare statsmakterna för- söker nu många kommuner i det längsta hålla liv i t.ex. investeringstunga industriutbildningar trots att eleverna föredrar utbildningar inom det estetiska programmet eller medieprogram- met. Överetablering leder till en fördyring av gymnasieskolan, som kan ses som ett pris för elevernas valfrihet. Med den elevökning som kan förväntas under 2000-talets första årtionde enligt vad vi tidigare redovisat behövs ett ökat antal gymnasieplatser, varför vad som nu kan ses som en överetablering kan visa sig vara en ”välsittande eller kanske rentav alltför trång kostym” på sikt.

I den konkurrenssituation om gymnasieeleverna som råder mellan kommunerna är också de fristående gymnasieskolorna aktörer. I ett nationellt perspektiv är visserligen andelen elever som går på fristående skolor fortfarande liten, men i stockholms- området, där kommunerna ligger tätt och antalet fristående gymnasieskolor är stort, börjar de fristående gymnasieskolorna få

3 Sökande till annan kommun än hemkommunen till utbildningsprogram, som även ordnas i hemkommunen eller dess samverkansområde för utbildningen, kan dock inte tas emot i första hand.

73

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

SOU 2001:12

konsekvenser för kommunernas gymnasieplanering. Läsåret 1999/2000 gick 9,4 % av alla gymnasieelever i Stockholms län på fristående gymnasieskolor. Andelen har ökat till 12, 1 % läsåret 2000/01. Många kommuner har vidtagit åtgärder för att möta konkurrensen. Bland annat har Stockholms stad övergivit den s.k. närhetsprincipen vid intagning av elever på sina kommunala gymnasieskolor. Eleverna söker alltså inte längre enbart till ett gymnasieprogram utan de söker även den kommunala skola de önskar gå på. På så sätt uppkommer en situation där kommunala och fristående gymnasieskolor konkurrerar om eleverna på mer likvärdiga villkor.

Regionala skillnader

Enkätsvaren visar att en majoritet av eleverna på de fristående gymnasieskolorna bor i Stockholm eller Göteborg med omgiv- ningar. I två tredjedelar av landets kommuner är det endast enstaka elever som valt att få sin gymnasieutbildning i en fristående skola. Ett undantag utgör Gotlands län, där två fristående gymnasie- skolor med samma huvudman etablerat sig på ön. Här kan man säga att de fristående skolorna och kommunen konkurrerar om eleverna.

Som ett exempel för att visa hur konkurrens om eleverna mellan kommuner kan påverka den kommunala ekonomin och en kommuns gymnasieskola, väljer vi att citera ett avsnitt ur Kiruna kommuns yttrande till Skolverket av den 31 aug 2000 med anled- ning av att en ny fristående gymnasieskola vill starta i kommunen.

I sitt yttrande ger Kiruna kommun följande beskrivning av hur kommunens kostnad för interkommunal ersättning utvecklats under 1990-talets senare hälft.

Nettokostnaden för de interkommunala ersättningarna har för gymnasieskolan i Kiruna stadigt ökat från 1 827 000 kronor per år 1994 till ca 6 400 000 kronor år 2000. Detta trots att kommunen erbjuder 11 av de 17 nationella programmen samt två specialutfor- made program varav ett med riksintag. Kostnaden motsvarar 20 läraranställningar. En enkel utväg kan då tyckas vara att starta nya program och anställa nya lärare. Detta har vi givetvis försökt med bl.a. Estetiska programmet och Teknikprogrammet från och med i höst samt tidigare Marknadsmediaprogrammet (lokalt specialutfor- mat) som säkert medför att kostnaderna kan hållas nere. Men det är omöjligt för en kommun av Kirunas storlek och belägenhet att mot- svara alla önskemål som eleverna har. Vi har t.ex. inte naturliga förut- sättningar att erbjuda Naturbruksprogrammet som är populärt.

74

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

Elevunderlaget är dessutom för litet för att kunna investera i stora programsatsningar.

Kommunen har här beskrivit sin svåra konkurrenssituation, men noteras bör att de fristående gymnasieskolorna spelar en mycket liten roll. Läsåret 1999/2000 hade Kiruna tre elever och läsåret 2000/01 fem elever, som valt till fristående skolor.

En för kommunerna kännbar konkurrens med fristående gymnasieskolor förekommer enligt kommitténs bedömning i Stockholms- och Göteborgsområdet samt på orter där en fristå- ende gymnasieskola etablerat sig. För resten av landet är kommu- nernas konkurrens om eleverna med fristående gymnasieskolor ingen faktor som har någon betydelse för de kommunala skolorna.

Utbildningsutbudet och elevernas valpreferenser

Utvecklingen av kommunernas utbildningsutbud och elevernas valpreferenser har behandlats i kapitlet. Man kan konstatera att antalet intagningsplatser i kommunala gymnasieskolor ökat på naturvetenskapsprogrammet, samhällsvetenskapsprogrammet och medieprogrammet samt minskat på barn- och fritidsprogrammet, handelsprogrammet, fordonsprogrammet och industriprogrammet. Övriga program visar oförändrat antal intagningsplatser eller mindre förändringar.

Att majoriteten av de fristående gymnasieskolorna erbjuder utbildningar på just de program eller på specialutformade program som liknar de program som ökat i den kommunala organisationen är ett tecken på att elevernas efterfrågan på dessa program är stark. Till skillnad mot kommunerna har de fristående gymnasieskolorna ökat antalet intagningsplatser på fordons- och industriprogrammen men också på elprogrammet. På dessa program erbjuder dock ofta de fristående gymnasieskolorna specialutformade varianter, som riktar sig till en annan elevgrupp än programmen traditionellt gör i de kommunala skolorna.

I konkurrensen om eleverna strävar alla skolor, både kommunala och fristående, att erbjuda en utbildning av sådan kvalitet och med en sådan profil som eleverna efterfrågar. Denna strävan höjer kvaliteten på all gymnasieutbildning, vilket ytterst kommer eleverna till godo. Av den diskussion som förs på många orter i landet verkar det, som om många kommuner utgår från att de kommer att förlora konkurrensen om eleverna med fristående

75

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

SOU 2001:12

skolor. Kommittén har svårt att förstå en sådan defaitistisk inställ- ning.

De fristående gymnasieskolornas roll

Ovan har beskrivits hur elevutvecklingen, avregleringen av den statliga styrningen av gymnasieorganisationen och elevernas valpreferenser har påverkat och förändrat utbudet av gymnasie- utbildningen i riket under 1990-talet.

Etableringen av ett stort antal nya fristående gymnasieskolor under samma tid har också påverkat utvecklingen. I riket som helhet är dock denna påverkan liten, även om den framför allt i storstadsområdena men även i närområdena till nyetablerade friskolor märkbart påverkar kommunernas gymnasieplanering.

I storstadsområdena har tillkomsten av nya fristående gymnasie- skolor i kombination med att förortskommunerna tagit hem elever till sina gymnasieskolor inneburit att storstäderna klarat elev- ökningen utan att behöva bygga fler kommunala skolor.

De flesta kommungrupper som haft en elevminskning under 1990-talet har trots minskningen och trots att antalet elever från elevgruppen som blivit intagna i fristående gymnasieskolor ökat ändå haft en elevökning i sina egna kommunala skolor. Katego- rierna förortskommuner, landsbygdskommuner och glesbygds- kommuner har haft en minskning i sina kommunala skolor. För alla dessa kategorier är dock ändringarna av antalet elever i annan kommuns gymnasieskola betydligt större än ökningen av elever till fristående gymnasieskolor.

Möjlighet att skjuta upp starten för en fristående skola

En fråga som vi diskuterat är om det borde finnas en möjlighet att skjuta upp starten för en fristående skola med ett år. Detta skulle kunna tillgripas om skolans start kan befaras medföra svårigheter för den kommunala gymnasieskolan, men dessa inte bedöms som tillräckliga (kanske bara övergående) för ett avslag. Härigenom skulle kommunen ges en viss möjlighet till att under mer planerade former anpassa sitt utbud efter den förutsedda kommande efter- frågan. Det skulle även kunna vara ett sätt att hantera den situation som uppstår ibland när det samma år dyker upp flera skolor som vill starta samtidigt. Ingen av dessa kanske ensam medför så på-

76

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

tagliga negativa konsekvenser för den kommunala gymnasieskolan, men tillsammans kan de ge upphov till en allvarligare situation.

En ordning som den föreslagna skulle också ge ett något ”mjukare” system. I dagens finns bara ja och nej. Att kunna säga ”ja, men först om ett år” skulle kunna fylla en funktion när skälen för ett nej inte är riktigt tillräckliga. Samtidigt är det viktigt att peka på att denna metod inte skall användas när man är osäker på hur situationen kommer att vara om ett år. Då är det bättre att säga ”nej, men försök igen nästa år så får vi se hur läget är då”.

Det är främst två bestämmelser i 9 kap. skollagen som är aktuella:

-I 8 § andra stycket sägs att en förklaring om rätt till bidrag inte skall lämnas i fråga om utbildning som skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller i närliggande kommuner.

-9 § andra stycket föreskriver att rätt till bidrag förutsätter att skolan har gjort sin ansökan före den 1 april kalenderåret innan det år utbildningen startar.

Bestämmelserna reglerar bara rätten till bidrag. Det står skolan fritt att starta utan bidrag när den vill.

Det är bara rätten till bidrag som kan skjutas upp. Den teore- tiska möjligheten att starta skolan utan bidrag och den auktorisa- tion som följer med detta kan inte tas bort på grund av närings- friheten.

En författningsföreskrift skulle ge Skolverket rätt att – under vissa förutsättningar – besluta att ge en förklaring om rätt till bidrag, men från och med ett år senare än annars. Förutsättning- arna skulle vara att det föreligger särskilda skäl med hänsyn till situationen för gymnasieskolan i den aktuella och närliggande kommuner utan att det för den skull finns tillräcklig grund för att avslå skolans ansökan. Eftersom ett sådant beslut delvis går den sökande skolan emot skall denna ha samma rätt att överklaga beslutet till länsrätt som om det hade varit ett rent avslag.

Denna möjlighet skulle inte påverka Skolverkets skyldighet att fatta beslut inom viss tid. Detta är ju en förutsättning för att man skall vinna den längre planeringstid som förslaget om anstånd syftar till. Det kan ifrågasättas om det inte borde läggas fast i för- fattning när alla beslut om rätt till bidrag senast skall vara klara. Detta skulle även i normalfallen vara till stor hjälp för såväl kommunernas som de fristående skolornas planering. Samtidigt

77

De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen

SOU 2001:12

skulle det kunna ge en reell möjlighet att hinna få ett avslagsbeslut överprövat innan det är för sent.

Sammanfattande slutsatser

Under 1990-talet har en omstrukturering av gymnasie- organisationen ägt rum i hela riket. De fristående skolornas roll i denna omstrukturering är endast marginell. För vissa kommuner har dock etableringen av fristående gymnasieskolor haft märkbara effekter. För kommuner som har en växande elevkull har fri- stående skolor tagit hand om en del av elevökningen och besparat kommunerna kostnader för utbyggnad av den kommunala gymnasieskolan. För kommuner med konstanta eller minskande elevkullar har nya fristående skolor tvingat fram nedskärningar i den kommunala gymnasieskolan. För sådana kommuner kan det vara svårt eller omöjligt att genom nedskärningar finansiera kostnaderna för bidragen till fristående skolor, i synnerhet om marknaden för friställda lokaler i kommunen är svag.

Som framgår av avsnitt 5.1 ovan kan alla län se fram mot en växande elevkull åtminstone fram till år 2010. Det behöver natur- ligtvis inte betyda att alla kommuner har en lika positiv utveckling. I våra samtal dels med kommunföreträdarna dels med den enhet på Skolverket, som arbetar med ansökningar om bidrags- berättigande för nya utbildningar, har framförts synpunkter från båda parter som ger anledning att ifrågasätta nuvarande rutiner. Kommittén har även tagit del av innehållet ett flertal yttranden från kommunerna. För att motverka att elever i kommunala skolor får sämre utbildning därför att kommunen inte på annat sätt kan finansiera bidragen till fristående skolor föreslår kommittén att

-Skolverket vid sina kontakter med lägeskommun och när- liggande kommuner tar in uppgifter om elevantalsutveckling och lokalmarknad.

-Skolverket vid sitt beslut om en ny fristående gymnasie- skolas bidragsberättigande vid sin bedömning tar hänsyn till dessa omständigheter.

-Skolverket tar hänsyn till en kommuns omställningsbehov vid beslut om bidragsberättigande för flera nya fristående gymnasieskolor samtidigt i en kommun t.ex. genom att skjuta upp skolornas start.

78

6 Konkurrens på lika villkor?

Till skillnad mot de villkor som gäller för fristående skolor i Danmark och Norge, som redovisas i ett särskilt kapitel, har den svenska riksdagen beslutat att fristående skolor i Sverige får drivas i konkurrens med de offentliga skolorna. Det är endast om en för- klaring om rätt till bidrag av en fristående skola ”skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där sko- lan är belägen eller” (för fristående gymnasieskolor) ”i närliggande kommuner”1 som en sådan förklaring inte skall lämnas. Det finns heller inte något villkor i skollagen på att en fristående skola endast kan godkännas för sådana utbildningar, som kommunen inte erbjuder.

I kommitténs direktiv framhåller regeringen att ”likvärdiga ekonomiska villkor för kommunala och fristående skolor är en för- utsättning för en verklig valfrihet”. I kommitténs uppdrag ingår därför att utreda förutsättningarna för konkurrens på lika villkor – vad ekonomerna menar med perfekt konkurrens – mellan offent- liga och fristående gymnasieskolor. För att ta ställning till rubri- kens fråga redovisas här några definitioner som hämtats ur

Bonniers ekonomiska lexikon.

Konkurrens innebär en marknadsekonomisk tävlan mellan säljare och köpare att sälja resp. köpa varor eller tjänster. Konkurrensen kan anta olika former.

– – –

I princip gäller för en viss marknad att ju mer enhetlig en produkt är, ju större antalet säljare är och ju mindre beroende dessa är av varandra, desto större är förutsättningarna för konkurrens.

– – –

Förutsättningarna för perfekt konkurrens på en varumarknad är bl.a.: a)

produkten skall vara enhetlig så att köparna är villiga att inhandla den var som helst; b) var och en av säljarna skall svara för en så liten del av

hela marknadsutbudet – dvs. vara så många – att de inte själva med olika åtgärder kan påverka marknadspriset; c) nya företag skall därför

1 9 kap. 6, 8 §§ skollagen.

79

Konkurrens på lika villkor?

SOU 2001:12

ha möjlighet att fritt etablera sig på (och lämna) marknaden samt d) såväl köpare som säljare skall ha perfekt information om mark- nadsförhållandena.

Man kan konstatera att utbudet av gymnasieutbildning i Sverige efter kommunaliseringen av gymnasieskolan blivit mer marknads- liknande än tidigare. I avsnitt 5.2 har beskrivits hur det kommunala gymnasieutbildningsutbudet förändrats sedan kommunerna själva fått rätten att besluta om gymnasieetableringar och studievägsut- bud. Konkurrensen om gymnasieeleverna är hård främst mellan kommunala gymnasieskolor, men i storstadsområdena – främst Stockholmsområdet – har de fristående gymnasieskolorna tagit inte försumbara marknadsandelar.

Figur 6.1. Aktörerna på gymnasiemarknaden.

KÖP OCH FÖRSÄLJNING AV

GYMNASIEPLATSER

Gy-kommun A

KÖP/

 

SÄLJ

KÖP/

 

SÄLJ

Gy-kommun B

KÖP

SÄLJ

Icke Gy-kommun

Fristående skolor

I flera avseenden är vi dock långt ifrån en marknad med perfekt konkurrens, och det vore kanske inte heller en önskvärd utveck- ling. I Nya Zeeland har en fri konkurrens om gymnasieeleverna

80

SOU 2001:12

Konkurrens på lika villkor?

tillämpats sedan 1991. I en forskningsrapport2 som publicerades 1999 redovisas att den fullständiga valfrihet som elever och föräld- rar har på Nya Zeeland snarare bidragit till en ökad än en minskad segregationen mellan gymnasieskolorna.

En grundläggande skillnad mot den perfekta marknadssituatio- nen är att det visserligen finns flera utbildningsanordnare på den svenska gymnasieutbildningsmarknaden, men de är ju i högsta grad beroende av varandra. Det är inte heller kunderna själva som betalar utbildningen åtminstone inte direkt till säljaren. På denna utbildningsmarknad har kunderna (eleverna) och de fristående skolorna valfrihet medan det krävs flexibilitet av kommunerna och de kommunala skolorna att tillhanda en gymnasieutbildning helst efter elevernas förstahandsval till alla de elever i gymnasieåldern som vill ha sin utbildning i kommunens regi eller inte kommer in på fristående skolor. Under sådana förhållanden kan man inte tala om konkurrens på lika villkor, möjligen skulle villkoren kunna bli mer likvärdiga än de är för närvarande.

För att belysa den konkurrenssituation som föreligger tar vi i detta avsnitt upp några områden där de fristående skolorna har för- delar och andra områden där fördelarna ligger hos de kommunala skolorna.

6.1Upptagningsområde

De fristående gymnasieskolorna kan rekrytera sina elever från hela riket. Enkätundersökningen visar att vissa skolor tycks erbjuda en utbildning, som lockar elever från stora delar av landet. Om man räknar bort de tre riksinternaten finns läsåret 1999/2000 tio fristå- ende skolor som rekryterar elever från 35 kommuner eller mer. Den skola, som har störst geografisk spridning på sina elever, har elever från 86 kommuner. Det är en fördel för en skola att ha ett brett elevunderlag, men det är också resurskrävande när det gäller att kommunicera med hemkommunerna om t.ex. kommunbidrag. Det är framför allt vid en jämförelse med kommunala gymnasie- skolor på mindre orter som de fristående gymnasieskolornas riks- rekrytering innebär en konkurrensfördel. De kommunala skolorna är hänvisade till de elever som bor i respektive kommun vilket kan leda till en dyr kommunal gymnasieorganisation med halvfulla grupper.

2 Trading in futures – why markets in education don´t work, av Hugh Lander och David Hughes m.fl. Open University Press, Buckinham, Philadelphia. ISBN 0335-202-772.

81

Konkurrens på lika villkor?

SOU 2001:12

6.2Urval

Ungefär två tredjedelar (53 av 73) av de fristående gymnasiesko- lorna uppger att eleverna läsåret 1999/2000 är ett urval bland dem som sökt till skolan. Skolorna har alltså haft fler sökande än antalet intagningsplatser. Enligt enkätsvaren har andelen sjunkit till drygt hälften (55 av 101) läsåret 2000/01. I kommunala skolor är ofta förhållandet det motsatta. När så är möjligt fyller kommunen tomma intagningsplatser med elever, som inte kunnat beredas plats på utbildningar de sökt i första hand. Resultatet blir att elever tas in på utbildningar, som de inte prioriterat. Några av dessa kommer att avbryta sina påbörjade studier när de senare erbjuds plats på den utbildning de egentligen vill gå, andra kan komma att avbryta sin utbildning av andra skäl. Studieavbrotten leder till tomplatser i gymnasieorganisationen.

Skolor, som gjort urval bland de sökande, löper mindre risk att få en organisation med tomma platser. En elev på dessa skolor, som avbryter studierna av något skäl, kan ofta ersättas med annan sökande, som då lämnar en tomplats i den skola han/hon lämnar. Det finns grund att anta att en skola, som kan göra urval bland de sökande dels är ekonomiskt gynnad av fyllda grupper, dels har motiverade elever, som i grundskolan erhållit så goda betyg att de lyckats i konkurrensen om de åtråvärda utbildningsplatserna. Sådana elever kräver i allmänhet mindre resurser för att lyckas i sina studier.

Fördelen att kunna fylla sin organisation med motiverade elever, som har goda förutsättningar att lyckas i sina studier, gäller även populära utbildningar på kommunala gymnasieskolor med fler sökande än man kan ta in, exempelvis centralt placerade ”klassiska” gymnasier i storstäder. Även dessa gymnasieskolor kan räkna med väl fyllda grupper där eventuellt vakanta elevplatser tacksamt fylls av elever som först tagits in på ett lägrehandsval i en mindre cent- ralt placerad skola.

Nu visar enkäten att långt ifrån alla fristående gymnasieskolor har denna gynnsamma situation. En tredjedel av skolorna säger sig inte ha gjort något urval utan har tagit in alla elever, som sökt till skolan. Till denna grupp hör i allmänhet waldorfskolorna. Även dessa skolor har förmånen att de flesta eleverna verkligen sökt utbildningen även om det inte alltid är förstahandsvalet. Det är dock sällan som antalet sökande till sådana skolor råkar stämma med det optimala antal, som behövs för att skolan skall få god eko- nomi. Eleverna får då ofta vara med att betala priset t.ex. genom att

82

SOU 2001:12

Konkurrens på lika villkor?

skolan inte kan erbjuda så många valalternativ, som en bättre fylld skolorganisation kan. Med ett ökande antal fristående gymnasie- skolor minskar sannolikheten för att skolorna skall kunna göra urval bland de sökande eleverna. Redan inför höstterminen år 2000 finns det regioner där de fristående skolorna har svårt att fylla sina intagningsplatser. Generellt gäller dock fortfarande att de fristå- ende skolorna här har en fördel.

6.3Optimering av organisationen

En fristående gymnasieskola kan alltid själv optimera sin organisa- tion. Fristående skolor som kan göra urval bland de sökande kan bestämma hur många elever skolan är beredd att ta in, och de fri- stående skolor som har fler platser än sökande kan besluta att minska antalet intagningsplatser ett visst år, om antalet sökande bedöms vara alltför lågt. Den fristående skolan kan till och med besluta att inte alls ta in elever vissa år. En kommun har inte samma frihet att handla på detta sätt. Kommunen kan bestämma vilka nationella och/eller specialutformade program som kommunen själv skall anordna och dimensioneringen av dem. Enligt 5 kap. 5 § skollagen skall antalet platser på de olika pro- grammen anpassas med hänsyn till elevernas önskemål. Detsamma gäller de olika inriktningarna inom programmen. Det är dock inte tvunget att kommunen erbjuder alla utbildningar i den egna kommunen. Kommunen kan teckna samverkansavtal med andra kommuner om utbildningsprogram som ligger utanför det egna utbudet eller låta eleverna söka dessa utbildningar fritt i riket. För elever som söker nationella program som inte erbjuds av hemkommunen och för elever som söker till fristående gymnasieskolor är kommunen tvungen att betala interkommunal ersättning eller kommunbidrag. För elever, som inte tagits in på något nationellt eller specialutformat program är kommunen skyldig att erbjuda individuella program. Vid kommitténs kommunintervjuer har dock flera kommuner sagt att kommunen så långt det är möjligt försöker ta in sina gymnasieelever på deras förstahandsval. Man väljer att anpassa sin organisation efter elevernas önskemål för att om möjligt få elever som är motiverade för den utbildning de tagits in på och därigenom uppnår bättre studieresultat.

Kommunernas ansvar, för att alla elever i gymnasieåldern erhåller en gymnasieutbildning helst på det nationella program

83

Konkurrens på lika villkor?

SOU 2001:12

eleven sökt i första hand, innebär en extra kostnad för den kom- munala gymnasieorganisationen. Antingen är kommunen tvungen att betala för en elev, som tagits in på en kostnadskrävande utbild- ning hos en annan utbildningsanordnare – kommunal eller fristå- ende – eller ordna motsvarande utbildning i den egna kommunen. Om eleven tagits in på en fristående gymnasieskola måste hemkommunen lämna bidrag även om kommunen erbjuder motsvarande utbildning i egen regi. Systemet innebär att kommunen inte kan organisera sin gymnasieskola så att alla studievägar har ett begränsat antal intagningsplatser, som de fristående gymnasieskolorna kan. Kommunen måste i stället ha så mycket luft i sin intagningsorganisation att beredskap finns att under pågående läsår placera in elever, som kommer flyttande till kommunen alternativt avbryter gymnasiestudier i en annan kommunal eller fristående gymnasieskola. Kostnaden för denna flexibilitet, pliktkostnaden, är en extra kostnad för kommunerna som ligger med i de kommunala kostnader som ligger till grund för bidragen till fristående skolor.

Några företrädare för fristående gymnasieskolor har vid våra intervjuer framfört att de skulle vilja ha möjlighet att erbjuda indi- viduella program för elever, som av något skäl inte kan följa hela den fristående skolans utbildningsprogram. Med nuvarande regler- ing är en sådan lösning endast möjlig om elevens hemkommun och den fristående gymnasieskolan är överens om att eleven skall gå ett individuellt program på skolan. I sådana fall förekommer det att en kommun betalar för en plats på en fristående skola som ett indivi- duellt program för eleven. Den fristående skolan kan alltså inte ensidigt tillsammans med eleven besluta om en sådan lösning. Vi kommer i det följande att föreslå en förändring på denna punkt.

6.4Professionella styrelser

På flertalet av de fristående gymnasieskolor, som kommittén besökt, finns en ledningsstruktur med en mycket tydlig ansvars- fördelning mellan styrelse och rektor. Styrelsen tar de viktiga stra- tegiska och ekonomiska besluten men överlämnar till rektorn att besluta i frågor som rör den dagliga verksamheten. Det ankommer på rektorn att inför styrelsen redovisa verksamheten och dess resultat samt lämna förslag till hur verksamheten skall utvecklas. Skolledare och lärare på fristående skolor med tidigare erfarenhet av kommunal verksamhet säger sig uppleva att den fristående sko-

84

SOU 2001:12

Konkurrens på lika villkor?

lans styrelse är mer professionell. För kommunala styrelser är ofta en viss skola en av flera verksamheter inom styrelsens ansvarsom- råde, medan den fristående skolans styrelse är just styrelse för denna skola och hela styrelsens arbete inriktas på att utveckla sko- lans verksamhet. I den fristående skolans styrelse sitter inte sällan representanter som har erfarenhet av styrelsearbete i och har goda kontakter med det privata näringslivet. Här finns en klar konkur- rensfördel för de fristående skolorna.

6.5Konkursrisken

En viktig skillnad mellan en fristående och en offentlig gymnasie- skola är att en fristående skola kan gå i konkurs. Visserligen tilläm- par de flesta kommuner att kommunens gymnasieskolor är resul- tatenheter, som skall klara sin verksamhet inom en given budget- ram. Eventuella budgetöverdrag förs över som en ”ryggsäck” till kommande budgetår. Det inträffar att rektorer byts ut, om de inte klarar av att driva verksamheten inom den givna budgetramen, men en kommunal gymnasieskola går inte i konkurs.

För den fristående skolan är läget ett annat. I skolans budget måste ingå en tillräcklig vinst för att klara framtida reinvestering. En fristående skola måste hålla sin budget för att över huvud taget överleva och eventuella överraskningar i form av förelägganden från yrkesinspektionen eller extra kostnader för särskilt resurs- krävande elever måste klaras för att inte leda till konkurs.

I gengäld är det ju inte alltid så att en offentlig gymnasieskola får behålla eventuella överskott, vilket ju den fristående gymnasiesko- lan får. Vad avser den ekonomiska tryggheten har de offentliga gymnasieskolorna en fördel framför de fristående.

6.6Skolverkets tillsyn

En fristående gymnasieskola, som är berättigad till bidrag från ele- vernas hemkommuner, står under Skolverkets tillsyn. Tillsynen kan dels avse hela skolans verksamhet, dels enstaka elevers rättig- heter. Om Skolverket i sin tillsyn finner att skolan i något avse- ende inte uppfyller lagens krav kan skolans rätt till bidrag återkallas.

Även huvudmannen för de kommunala skolorna står under Skolverkets tillsyn. Om Skolverket konstaterar missförhållanden

85

Konkurrens på lika villkor?

SOU 2001:12

vid en kommunal gymnasieskola kan Skolverket rikta kritik mot kommunen och kräva att kommunen redovisar på vilket sätt man skall rätta till verksamheten. Några sanktionsmöjligheter gentemot kommunerna eller de kommunala skolorna har inte Skolverket. Endast regeringen kan ingripa, vilket hittills aldrig skett.

6.7Den kommunala organisationen

En kommunal gymnasieskola ingår i en kommunal organisation och har tillgång till de resurser som kommunen kan erbjuda. Det kan handla om juridisk, ekonomisk, teknisk, pedagogisk eller social expertis. En fristående skola kan ofta mot ersättning också få utnyttja detta kommunala nätverk. Det blir dock lätt problem när eleverna kommer från många olika kommuner.

Till de kommunala skolornas fördelar hör möjligheten att anställa personal t.ex. lärare i udda ämnen eller med speciell kom- petens i kommunen med placering på flera skolor eller i flera verk- samheter. Det gör de kommunala skolornas organisation flexiblare och ökar möjligheten att finansiera udda men viktiga kompetenser.

Det tycks inte vara självklart att en fristående skola har möjlighet att timanställa en lärare som har sin övriga tjänst på ett kommunalt gymnasium. Vi har sett exempel på fristående gymnasieskolor som genom samarbete med en kommunal gymnasieskola löser t.ex. elevernas språktillval på detta sätt medan andra fristående skolor givit en helt annan bild. De har berättat, att lärare som tänkt komplettera sin kommunala lärartjänst med en timanställning på en fristående gymnasieskola, hotats med upp- sägning från den kommunala skolan.

6.8Anställningsavtal

I 2 kap. skollagen regleras de villkor som gäller för anställning som lärare i det offentliga skolväsendet. I 4 § anges vilka krav som ställs på den, som skall komma ifråga för en anställning utan tidsbe- gränsning eller i dagligt språkbruk är behörig till fast lärartjänst. Av 5 § framgår att en sökande som inte uppfyller kraven för anställning utan tidsbegränsning får anställas för högst ett år i sänder.

Denna lagbestämmelse gäller inte för fristående skolor. Till skillnad från kommunerna kan alltså en fristående skola inte

86

SOU 2001:12

Konkurrens på lika villkor?

anställa lärare läsårsvis. Efter en provanställning på högst sex månader får den anställde fast anställning, som i praktiken endast kan brytas i händelse av arbetsbrist.

I en gymnasieskola, där tjänsteunderlaget för lärare åtminstone delvis är beroende av elevernas val, ger det en flexibilitet för arbets- givaren om det bland de anställda finns ett antal läsårsanställda lärare. Denna flexibilitet saknas i allmänhet på de fristående gymnasieskolorna, som är hänvisade till att utnyttja anställd lärarpersonal oberoende av elevernas val.

De olikheter mellan kommunala och fristående skolor som beror på olika materiellt innehåll i arbetstids-, löne- och/eller pensions- avtal påverkar givetvis kostnadsjämförelser. Utredningen har inte ansett sig böra gå in på dessa frågor.

6.9Elever i behov av särskilt stöd

Enligt 9 kap. 8 § skollagen krävs för att en fristående gymnasie- skola skall få bidrag bl.a. att

…skolan står öppen för alla ungdomar som har rätt till motsvarande utbildning i gymnasieskolan enligt denna lag, med undantag för sådana ungdomar vilkas mottagande skulle medföra att betydande organisato- riska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan…

Denna bestämmelse skapar problem när det gäller att söka åstad- komma så likvärdiga villkor som möjligt mellan offentliga och pri- vata skolor. En jämförelse mellan fristående gymnasieskolor och fristående grundskolor kan belysa problemet. Samma möjlighet att inte ta emot alla elever gäller nämligen för fristående grundskolor enligt 9 kap. 2 § skollagen.

För fristående grundskolor gäller däremot ett annat bidragssy- stem än för fristående gymnasieskolor. Till fristående grundskolor skall kommunen lämna bidrag efter samma grunder som till sina egna skolor. Det innebär i de allra flesta fall att en kommun inte till sina skolor lämnar ut hela bidraget per elev utan behåller en central pott just för stöd till särskilt resurskrävande elever, oberoende av om dessa går i kommunens egen skola eller i en fristående. Det blir då lika behandling oberoende av huvudman.

Skulle en elev som är starkt rörelsehindrad eller allergisk enligt 4 kap. 6 § skollagen välja en kommunal skola, som kommunen ännu inte hunnit utrusta för att kunna ta emot honom/henne, har kommunen rätt att placera eleven i en särskilt anpassad skola.

87

Konkurrens på lika villkor?

SOU 2001:12

Kommunen kan inte åläggas att i all hast efter elevens skolval bygga om skolan. Uttrycket ”betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter” syftar på detta. Det är då fullt logiskt att samma gäller för valet av en fristående skola. Kommunen kan inte vara skyldig att lämna bidrag för exempelvis fullständig handikappanpassning av en fristående skola om man redan har plats vid en anpassad kommunal skola.

Situationen blir mer komplicerad för de fristående gymnasie- skolorna. Genom att de får bidrag efter kommunernas median- kostnad ingår redan alla typer av kommunala skolkostnader i bidraget utom ersättning för elevresor och inackorderingstillägg. Mot den bakgrunden borde en fristående gymnasieskola inte ha möjlighet att vägra intagning av en elev med speciella stödbehov. Det är emellertid samtidigt uppenbart att mycket stora och speciella sådana stödbehov inte täcks av medianbeloppet där de kommunala kostnaderna utjämnas.

Vi föreslår i annat sammanhang att hela mediankostnaden inte skall delas ut som bidrag, främst för att kompensera för att kom- munerna inte kan optimera sin organisation i samma utsträckning som en fristående gymnasieskola kan. Det kvarhållna beloppet – som motsvarar vad vi i vårt betänkande om grundskolan (SOU 1999:98) kallade skolpliktskostnader – ger då utrymme för kom- munerna att ge extra bidrag till stödbehövande elever. Det kommer emellertid säkert att uppkomma fall då elevernas stödbehov är mycket större än vad denna marginal medger. Karolinaskolan i Höör exempelvis, som arbetar med mycket resurskrävande elever, erhöll år 2000 kommunala bidrag om 185 000 kr per elev och läsår, vilket kommunerna alltså betalar efter förhandling med skolan.

I kap. 9.7 beskrivs kommitténs förslag till hur frågan om bidrag till särskilt stödkrävande elever skall hanteras.

88

SOU 2001:12

Konkurrens på lika villkor?

6.10Åtgärder för elevs tillrättaförande

Till skillnad mot vad som gäller för den offentliga gymnasieskolan innehåller reglerna om de fristående gymnasieskolorna inga be- stämmelser om åtgärder för elevs tillrättaförande. I den kommu- nala skolan kan elever skiljas från undervisningen om de missköter sig. Sådana beslut är förenade med en del rättssäkerhetsgarantier för eleverna (viss nivå på beslutsfattandet samt möjlighet att över- klaga).

Det har debatterats vilka möjligheter en fristående skola har att avstänga misskötsamma elever. Är den fortfarande öppen för alla i så fall? De fall som har varit uppe, utan att detta har ställts på sin spets, verkar ha lösts genom ett civilrättsligt resonemang; i botten finns ett avtal mellan skolan och eleven/vårdnadshavarna och i detta avtal har man åtagit sig att följa vissa grundläggande ord- ningsregler vid äventyr av relegering (tvister prövas av allmän dom- stol). Detta må vara gott och väl så länge det gäller relationen mellan skolan och elev/vårdnadshavare. Men ur samhäl- lets/betalarens synvinkel kanske det inte är tillräckligt. Eventuellt kan man naturligtvis tänka sig ett tillägg i författningstexten att elever inte får skiljas från undervisningen mot sin vilja i andra fall än de hade kunnat stängas av eller förvisas från den offentliga gym- nasieskolan. För närvarande är vi dock inte beredda att föreslå detta.

Det praktiska problemet kanske är elever på fristående skolor som behöver sådant stöd i fråga om sitt uppträdande att det i den kommunala skolan inte hade varit aktuellt att skilja dem från undervisningen men kanske placera dem i en lämplig grupp där de kunde få sådant stöd alternativt kommer bort från andra elever som de inte skall vara tillsammans med. Denna möjlighet har ytterst få fristående skolor. Skall de i det läget ha större möjlig- heter att skilja elever från den egna verksamheten om eleverna inte frivilligt går med på att flytta över till den kommunala skolan? Vi har inget annat förslag än att detta får lösas i det enskilda fallet genom överenskommelse mellan den fristående skolan och elevens hemkommun.

89

Konkurrens på lika villkor?

SOU 2001:12

6.11Sammanfattande synpunkter på konkurrensvillkoren

Som framgår av ovanstående föreligger det skillnader mellan fristå- ende och offentliga gymnasieskolor som gör att de inte kan sägas konkurrera på lika villkor. De områden, där de fristående skolorna kan anses gynnade rör möjligheten att optimera sin organisation, rekrytera elever från hela riket och att endast ha elever, som aktivt valt skolan och klarat konkurrensen vid intagningen.

Vid våra skolintervjuer har de fristående gymnasieskolornas företrädare nämnt två faktorer som de själva upplever som sina stora konkurrensfördelar. Den ena faktorn är att den fristående skolan i allmänhet inte är större än att eleverna blir sedda av lärare och skolledning. Alla elever känner sin rektor och rektorn känner alla sina elever. Den andra faktorn som nämnts som en konkur- rensfördel är de fristående skolornas ofta mycket professionella styrelser.

En iakttagelse som kommittén gjort är att de fristående gymna- sieskolorna i allmänhet endast bedriver verksamhet inom ett eller ett fåtal gymnasieprogram. Antingen erbjuder de ett eller båda de högskoleförberedande samhällsvetenskaps- eller naturvetenskaps- programmen eller ett eller två närliggande program med yrkesäm- nen. Sådana programutbud gör det lättare för den fristående skolan att profilera sig som t.ex. ett mediegymnasium, ett industrigymna- sium, ett handelsgymnasium eller ett högskoleförberedande gym- nasium med inriktning mot språk eller data. De kommunala gym- nasieskolorna har ofta ett stort antal gymnasieprogram, som vart och ett har sina målsättningar som kan stå i strid med de andras. Här förekommer att språklärarna har sina mål för utbildningen medan ekonomer och naturvetare har andra mål. Många kom- muner försöker komma till rätta med skolornas splittrade målbild och med arvet från 1970-talets stora s.k. allmänna enheter genom att dela upp de kommunala skolorna i sektorer som mer liknar de fristående skolorna.

De kommunala skolorna gynnas av att ha tillgång till de resurser som ingår i ett kommunalt nätverk och av att de inte löper risken att gå i konkurs. Kommunerna har också möjlighet att anställa lärare som saknar lärarutbildning läsårsvis. De löper inte heller ris- ken att få sitt tillstånd indraget om verksamheten inte uppfyller lagens krav. En kommunal gymnasieskola har dessutom möjlighet att erbjuda ett individuellt program till en elev som av någon anled-

90

SOU 2001:12

Konkurrens på lika villkor?

ning inte kan följa det nationella eller specialutformade program- met.

Möjligheten att rekrytera elever och fylla sin organisation delar de fristående gymnasieskolorna med kommunala gymnasieskolor i storstäderna som erbjuder så åtråvärda utbildningar att de har fler sökande än antalet intagningsplatser. Genom att fristående gymna- sieskolor öppnas i storstadsområdena blir det fler elever, som får möjlighet till åtråvärda utbildningar. Med bibehållande av de fristå- ende gymnasieskolornas riksrekrytering gäller det ökade utbild- ningsutbudet även för elever, som inte bor i storstadsområdena.

De elever, som väljer att gå kvar i kommunala skolor, kan påver- kas av att en ökande andel av årskullen försvinner till fristående skolor.

Flera kommuner har i sina enkätsvar tagit upp att elevernas val- möjligheter i krympande kommunala gymnasieskolor minskar. Någon kommun nämner att en planerad ny utbildningsinriktning inte kommer att bli av och flera kommuner nämner att utbudet av kurser för elevernas individuella val minskat. De flesta kommuner som tagit upp problemet i sina enkätsvar har skrivit att det finns risk för minskningar i det kommunala utbildningsutbudet om andelen elever som söker fristående gymnasieskolor kommer att öka, men att det än så länge inte skett. Det är viktigt att inte över- dramatisera utvecklingen. Den kommunala gymnasieskolan omfattar fortfarande ca 96 procent av eleverna.

Några kommuner med en förhållandevis hög andel elever i fristående gymnasieskolor säger sig tillämpa en annan strategi. De har valt att inom den kommunala gymnasieskolans ram erbjuda gymnasieutbildningar som profilerats så att de bättre motsvarar de inriktningar som visat sig efterfrågade i de fristående skolornas utbud. I vissa kommuner har man också delat upp sin kommunala skola i flera mindre enheter. En gymnasiechef säger att man på så sätt nått flera av de fristående gymnasieskolornas fördelar utan att förlora kommunens. ”Vi har på så sätt ökat vår marknadsandel i valet till läsåret 2000/01”, säger han.

Under utredningens gång har frågan ibland dykt upp om det finns en övre gräns för antalet fristående skolor i en kommun. Rättsläget skiljer sig i dag mellan förskola, grundskola och gymna- sieskola.

Gällande bestämmelser om förskola innehåller ingen rättighet för barn (elever) att tas emot inom det kommunala förskoleväsen- det. En kommun har således rätt att hänvisa sökande till en enskild (fristående) förskola.

91

Konkurrens på lika villkor?

SOU 2001:12

För grundskolan gäller däremot enligt 3 kap. 1 § följande: ”Skol-plikten motsvaras av en rätt att få utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom.” och enligt 4 kap. 6 §: ”Varje kommun är skyldig att vid utformningen av sin grund- skoleverksamhet beakta vad som för eleverna är ändamålsenligt ur kommunikationssynpunkt.”

För gymnasieskolan gäller liknande lagstiftning, Kommunen är skyldig enligt 5 kap. 1, 5 §§ att inom det offentliga skolväsendet erbjuda utbildning på nationella program för samtliga ungdomar i kommunen.

Varken inom grundskola eller gymnasieskola kan en kommun således hänvisa elever till fristående skolor. Dessa bestämmelser sätter bestämda nedre gränser för utbudet i det offentliga skolvä- sendet.

Vi utgår från att Skolverket vid sin allmänna tillsyn av den kom- munala skolan beaktar dessa bestämmelser och aktualiserar dem i samband med beslut om nyetablering av fristående skolor.

6.12Kommitténs slutsatser

Sammanfattningsvis skulle man kunna säga att de fristående gym- nasieskolorna har konkurrensfördelar på några områden medan kommunala gymnasieskolor har konkurrensfördelar på andra områden. Konkurrenssituationen kan leda till en positiv utveckling av gymnasieskolan oavsett huvudman och därmed till att eleverna får en bättre gymnasieutbildning. Kommittén anser inte att kon- kurrensen mellan gymnasieskolorna sker på lika villkor men finner, att det i första hand är en skolas möjlighet att optimera sin organi- sation och göra urval bland de sökande som leder till avgörande konkurrensfördelar och inte om skolan har en kommunal eller fri- stående huvudman. En avgörande skillnad är att en fristående skola, som får alltför få ansökningar ett visst år, kan välja att inte ta in några elever alls detta år. Denna konkurrensolikhet motiverar enligt kommitténs bedömning att bidragen till de fristående gymnasieskolorna bör vara något lägre än kommunernas kostnad för motsvarande utbildningar.

Den regionalpolitiska utredningen redovisar i sitt slutbetän- kande3 i september år 2000 en analys av vad som skapar kon- kurrens- och utvecklingskraftiga företag, och vilken roll geografisk lokalisering spelar i sammanhanget. Fristkommittén vill som ett

3 SOU 2000:87.

92

SOU 2001:12

Konkurrens på lika villkor?

inlägg i diskussionen om den likvärdiga konkurrenssituationen mellan fristående och kommunala gymnasieskolor göra följande citat ur detta slutbetänkande:

En modern syn på lokalisering och konkurrenskraft utgår alltså inte primärt från kostnadsfördelar, utan snarare från att företags långsiktiga konkurrenskraft bestäms av deras innovationsförmåga, flexibilitet och förmåga till ständigt lärande.

För att uppnå mer likvärdiga konkurrensvillkor för fristående och kommunala skolor föreslår kommittén att även en fristående gym- nasieskola skall få rätten att anpassa sin utbildning till eleven och anordna individuella program. Många skolor gör så redan i dag – i allmänhet med hemkommunens goda minne, men kommittén anser att lagen bör ändras så att denna möjlighet till individuellt anpassad studiegång vid fristående gymnasieskolor öppnas.

Eftersom individuella program skall anpassas efter den enskilda eleven krävs det en överenskommelse om bidragets storlek mellan elevens hemkommun och den fristående skolan i varje enskilt fall. Då vi föreslår att förutsättningen för intag på individuellt program skall vara en överenskommelse med elevens hemkommun, får denna således vetorätt.

Vad gäller elever i behov av särskilt stöd bör enligt kommitténs uppfattning en fristående gymnasieskola vara skyldig att ta emot alla elever, såvida dessa av sin hemkommun erhåller resurser för samma stöd som de skulle fått om de gått kvar i den kommunala skolan. För denna elevgrupp måste alltså det schabloniserade bidra- get kompletteras med förhandling mellan skola och kommun.

Den föreslagna bestämmelsen innebär således inte en rätt för elever med svårigheter att få gå i den fristående gymnasieskola som han/hon valt. Kommunen kan ju hävda att man t.ex. redan har allergisanerat en av sina egna skolor och stödet för att låta eleven gå där blir betydligt lägre än att allergisanera ytterligare en skola.

93

7Riksrekrytering eller lokal rekrytering?

Kommittédirektiven ger kommittén explicit i uppdrag att överväga om det är möjligt att tillämpa samma grunder för riksrekrytering oavsett huvudman. Som underlag har regeringen till kommittén överlämnat Skolverkets redovisning Översyn av systemet med riks- rekryterande utbildningar (Dnr 1999:538).

I 5 kap. skollagen ”… ges föreskrifter om sådan utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom som är avsedd att påbörjas av ungdomar efter avslutad grundskoleutbildning eller motsvarande …”

Här regleras vilken rätt en elev har att söka och vilken skyldighet elevens hemkommun har att betala för en utbildning utanför hem- kommunen och dess samverkansområde. I 2 kap. gymnasie- förordningen med bilagor samt i Skolverkets föreskrifter om riksrekryterande idrottsutbildningar regleras vilka kommunala/ landstingskommunala utbildningar som är riksrekryterande.

En elevs rättighet att komma in på en kommunal/landstings- kommunal gymnasieutbildning utanför hemkommunen eller dennas samverkansområde vilken inte är riksrekryterande, är be- gränsad till sådana nationella program och nationella inriktningar som inte erbjuds i hemkommunen och dess samverkansområde.

För utbildningar vid en fristående gymnasieskola, som av Skol- verket förklarats ha rätt till bidrag från elevernas hemkommuner, finns inte motsvarande begränsningar. I 9 kap. skollagen med rubriken Fristående skolor och i Förordningen om fristående skolor (1996:1206) regleras de fristående gymnasieskolornas rättigheter och skyldigheter.

Om en fristående skola lämnar utbildning som ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som gymnasieskolan skall förmedla på nationella eller specialutformade program, skall Statens skolverk förklara

skolan berättigad till bidrag som avses i 8a § i fråga om utbildning. Förklaring får dock lämnas endast om … 2. Skolan står öppen för

95

Riksrekrytering eller lokal rekrytering?

SOU 2001:12

alla ungdomar som har rätt till motsvarande utbildning i gymnasie- skolan enligt denna lag, med undantag för sådana ungdomar vilkas mottagande skulle medföra att betydande organisatoriska eller

ekonomiska svårigheter uppstår för skolan …

(9 kap. 8 § skollagen)

De fristående gymnasieskolorna har alltså inget geografiskt begränsat upptagningsområde. Skillnaderna i upptagningsområdet gör att kommuner och fristående gymnasieskolor i detta avseende inte kan sägas konkurrera på lika villkor.

Kommittén har övervägt de två möjligheter som finns att åstad- komma mer likvärdiga villkor, nämligen att ta bort restriktionerna för kommunerna eller att införa begränsade upptagningsområden för de fristående gymnasieskolorna.

7.1Konsekvenser av en begränsning av fristående gymnasieskolors upptagningsområden

Vad skulle hända om de fristående gymnasieskolorna vore hänvi- sade till att enbart rekrytera sina elever från lägeskommunen och den kommun som lägeskommunen eventuellt samverkar med om den aktuella utbildningen? Vilka konsekvenser skulle det få för eleverna, de fristående skolorna, kommunerna och staten?

För eleverna

En inskränkning av de fristående gymnasieskolornas upptagnings- område skulle få störst konsekvenser för eleverna. Eleverna som bor i en fristående skolas lägeskommun skulle få ökade möjligheter att komma in medan elever i andra kommuner stängs ute. De elever som bor i kommuner där ingen fristående gymnasieskola etablerat sig skulle få mycket begränsade möjligheter att söka många attraktiva utbildningar.

96

SOU 2001:12

Riksrekrytering eller lokal rekrytering?

För de fristående gymnasieskolorna

För de fristående skolorna skulle en begränsning av upptagnings- området medföra att konkurrensen om eleverna med lägeskommu- nen och med andra fristående skolor i samma kommun hårdnade. De fristående skolor som är lokaliserade till ett storstadsområde, vilket än så länge gäller flertalet, skulle fortfarande ha ett stort elevunderlag att rekrytera elever från, men det är sannolikt att intagningspoängen skulle bli lägre. Konkurrensen mellan de fristå- ende skolorna i kommunen skulle öka, men risken finns att de kommunala gymnasieskolorna i lägeskommunen skulle tappa flera elever än i dag.

Redan i dagens konkurrens mellan fristående och kommunala gymnasieskolor i storstäderna är ofta antalet elever från friskolans lägeskommun som söker en fristående skola så stort i förhållande till antalet intagningsplatser att många elever får nöja sig med att komma in på ett lägrehandsval på en kommunal gymnasieskola. En begränsning av upptagningsområdet för de fristående skolornas till lägeskommunen skulle minska köerna till de mest sökta kommu- nala och fristående skolorna, men i storstäderna skulle det troligen ändå finnas elever som fick nöja sig med en plats de sökt som läg- rehandsalternativ.

För fristående gymnasieskolor som ligger utanför storstadsom- rådena skulle en begränsning av upptagningsområdet inte heller ha någon avgörande betydelse, åtminstone om den fristående skolan inte helt vore hänvisad till att rekrytera sina elever från lägeskom- munen. De skolor det här är frågan om rekryterar redan i dag majoriteten av sina elever från lägeskommunen och dess närmaste omgivningar.

Många fristående gymnasieskolor erbjuder ett eller flera special- utformade gymnasieprogram. Med nuvarande regelsystem innebär det ingen annan fördel än att elever, som i övrigt uppfyller kraven på inackorderingstillägg, har rätt till det med den tolkning av reg- lerna som CSN tillämpar. En begränsning av de fristående gymna- sieskolornas rätt till riksrekrytering skulle kunna innebära att fri- stående skolor i än högre utsträckning övergår till att erbjuda specialutformade program för att på så sätt kunna vidga sitt upptagningsområde.

Kommitténs bedömning är att en inskränkning av de fristående gymnasieskolornas geografiska upptagningsområde inte skulle få några större konsekvenser för de fristående skolorna så länge deras utbildning har det innehåll och den kvalitet som eleverna efterfrå-

97

Riksrekrytering eller lokal rekrytering?

SOU 2001:12

gar. En skola som ger utbildning av sämre kvalitet skulle få svårt att rekrytera elever, men det får den även med bibehållen riks- rekrytering.

För kommunerna

En begränsning av de fristående skolornas upptagningsområde skulle få konsekvenser för skolornas lägeskommuner. Om den fri- stående skolan tar samtliga sina elever från lägeskommunen, vilket skulle bli fallet om skolan endast erbjuder något av de vanligaste nationella programmen, blir ”hålet” i kommunens gymnasieorgani- sation större.

Om en fristående skola erbjuder ett program som även läges- kommunen erbjuder t.ex. samhällsprogrammet, uppkommer kon- kurrens mellan kommunens egna skolor och den fristående gymna- sieskolan. Eleverna kommer i första hand att söka sig till den skola, kommunal eller fristående, som bäst motsvarar deras förväntning- ar. Om den fristående skolan förlorar i den konkurrensen är den död, medan kommunen kan anpassa sin organisation till rådande läge om den kommunala skolan inte lyckas hävda sig och förlorar ”marknadsandelar”.

För fristående gymnasieskolor, som anordnar program som inte alla kommuner själva anordnar t.ex. specialutformade program kommer – även efter en förändring av de fristående gymnasiesko- lornas rätt till riksrekrytering – en viss del av eleverna att komma från andra kommuner. För sådana skolor och deras läges- kommuner skulle inte ett borttagande av riksrekryteringen inne- bära så stora förändringar varken för lägeskommunen eller skolan.

Om de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna går det bara att spekulera. Om kommunens skola har de mest sökta ut- bildningarna kommer kommunen att fylla sin organisation, men om det är den fristående skolans utbildning som framstår som mer lockande för eleverna kommer kommunen att ha kvar de kostnads- krävande tomplatserna tills kommunen hunnit anpassa sin intag- ningsorganisation till de nya förutsättningarna.

För staten

En begränsning av de fristående gymnasieskolornas rekryterings- område får inte några större ekonomiska konsekvenser för staten.

98

SOU 2001:12

Riksrekrytering eller lokal rekrytering?

Det totala antalet gymnasieelever torde inte påverkas, varför studiestödet skulle vara oförändrat. En minskning av antalet elever som har rätt till inackorderingstillägg skulle innebära en minskad kostnad för staten. Som framgår av avsnitt 9.2 betalade CSN läsåret 1997/98 ut 13,3 mkr i inackorderingstillägg utöver det statliga studiestödet till elever i fristående gymnasieskolor. Den större delen av inackorderingstillägget går i dag till elever på specialutformade program varför endast en mindre del skulle kunna dras in vid en begränsning av de fristående skolornas riksrekrytering.

7.2Konsekvenser av riksrekrytering till alla gymnasieskolor

För eleverna

Om riksrekrytering gällde för alla gymnasieutbildningar, liksom den i dag gäller för högskoleutbildningar, skulle alla elever fritt kunna söka till den skola och det program som bäst motsvarar deras önskemål. Att fritt kunna söka är inte det samma som att komma in. Till populära utbildningar skulle konkurrensen bli hård och endast elever vars grundskolebetyg räcker till i konkurrensen skulle bli intagna.

För att alla elever skall ha en realistisk möjlighet att välja sin gymnasieutbildning fritt över hela landet krävs att samhället är berett att betala inackorderingstillägg och reseersättning för de elever som inte kan bo kvar i sin hemkommun. Om inackorde- ringstillägget villkoras av att utbildningen inte finns i elevens hemkommun skulle vissa elever i praktiken inte ha full valfrihet av ekonomiska skäl. För en sextonåring innebär redan det faktum att vissa utbildningar kräver att han eller hon flyttar hemifrån under gymnasietiden att det fria valet i verkligheten är begränsat. Om eleven har starka motiv för att söka till en kommunal/ landstingskommunal utbildning utanför hemkommunen/hem- landstinget skulle med riksrekrytering möjligheten att tas emot som sökande ändå finnas till skillnad från i dag.

Å andra sidan skulle riksrekrytering komma att innebära en risk för elever med otillräckliga grundskolebetyg i en kommun med en efterfrågad gymnasieutbildning att slås ut av elever från andra kommuner. Vissa elever skulle på så sätt kunna tvingas att

99

Riksrekrytering eller lokal rekrytering?

SOU 2001:12

genomgå sin gymnasieutbildning i en annan kommun trots att utbildningen erbjuds i hemkommunen.

I storstadsområdena ligger gymnasieskolorna tätt och elever som bor i dessa områden kan välja sin gymnasieutbildning bland ett rikt utbud av studievägar som erbjuds på både kommunala och fri- stående gymnasieskolor. Även inom studievägarna är valmöjlig- heterna stora både vad gäller inriktningar av programmen och inom ramen för individuellt val. Konkurrensen är hård om de populäraste skolorna och gymnasieprogrammen, men rätten att söka och möjligheten att bli mottagen som elev finns för alla ungdomar i dessa regioner. För ungdomar i glesbygd kan situationen vara helt annorlunda. Under 1990-talet har många kommuner startat kommunala gymnasier i orter, där det tidigare inte funnits någon gymnasieskola. Dessa gymnasieskolor erbjuder i allmänhet endast ett fåtal program och elevernas valmöjligheter inom programmen är också begränsade. Med nuvarande regel- system garanteras endast eleverna rätt att kunna tas in på en gymnasieskola utanför hemkommunen och dess samverkans- område på nationella program och nationella inriktningar inom dessa som inte anordnas inom hemkommunen med samverkans- område. En elev, som bor i en kommun med en gymnasieskola som erbjuder till exempel ekonomisk inriktning av samhälls- vetenskapsprogrammet, är hänvisad till kommunens utbud oavsett hur få valmöjligheter inom inriktningen kommunen erbjuder. Med riksrekrytering skulle dörren öppnas till rikare valmöjligheter även för dessa elever. Om ett stort antal elever utnyttjar denna möjlighet skulle å andra sidan valmöjligheterna troligen bli än färre för de elever, som väljer att gå kvar i hemkommunens skola.

För de fristående gymnasieskolorna

Kommittén bedömer att införande av riksrekrytering till alla gymnasieskolor inte skulle påverka de fristående skolorna i någon större omfattning. Konkurrensen om eleverna skulle naturligtvis skärpas, men de fristående gymnasieskolor som i dag rekryterar elever från hela riket skulle med sina profilerade utbildningar troligen stå sig väl i konkurrensen ändå.

De fristående gymnasieskolor som erbjuder samhällsvetenskaps- och/eller naturvetenskapsprogrammet rekryterar redan i dag de flesta av sina elever från lägeskommunen och dess närområde i konkurrens med de kommunala gymnasieskolorna. En förändring,

100

SOU 2001:12

Riksrekrytering eller lokal rekrytering?

som innebär att även de kommunala skolorna får riksintag, skulle inte påverka situationen för dessa fristående gymnasieskolor i någon högre utsträckning.

För kommunerna

Genomförandet av riksrekrytering till alla kommunala och fristå- ende gymnasieskolor skulle få störst inverkan på kommunernas planeringsförutsättningar. Med nuvarande reglering finns det en viss möjlighet för kommuner att genom samverkansavtal med grannkommuner erbjuda sina gymnasieungdomar ett allsidigt utbildningsutbud och därigenom behålla ungdomarna i hem- kommunen under gymnasietiden. Ett införande av riksrekrytering för alla skolor skulle kunna medföra att vissa kommuner och skolor blev mer eftersökta än andra. Intagningskraven till utbildningar i dessa kommuner skulle komma att skärpas, vilket innebar att endast elever med konkurrenskraftiga betyg skulle tas in. Elever med sämre betyg skulle bli hänvisade till gymnasie- utbildningar de valt som lägrehandsalternativ.

Med nu gällande regler är inte en kommun skyldig att betala interkommunal ersättning för en elev på nationella program och nationella inriktningar som finns i hemkommunen. Att en utbild- ning har en annorlunda profil än hemkommunens är med vissa undantag inte tillräckligt skäl för att eleven skall få söka fritt. På hantverksprogrammet som saknar inriktningar men har mycket skilda profiler framstår med all tydlighet den ”inlåsning” i hem- kommunen som en elev kan uppleva. Om hemkommunen till exempel erbjuder en frisörutbildning är inte kommunen skyldig att betala interkommunal ersättning för en elev som vill gå hantverks- programmet med båtbyggarprofil i en annan kommun. I praktiken är det flera kommuner som är beredda att låta eleven söka till båt- byggarutbildningen och betalar interkommunal ersättning om eleven blir intagen, men om en kommun vägrar saknar eleven laglig grund för att få sina önskemål tillgodosedda. Till nationella program och inriktningar som erbjuds av elevens hemkommun eller av kommun med vilken hemkommunen har samverkansavtal om utbildningsvägen kan en elev dock endast av en kommun utanför samverkansområdet tas emot som sökande i andra hand och därmed endast tas in på eventuellt lediga platser när alla behöriga förstahandssökande beretts plats.

101

Riksrekrytering eller lokal rekrytering?

SOU 2001:12

7.3Kommitténs slutsatser

Enligt kommitténs bedömning skulle en inskränkning av de fristå- ende gymnasieskolornas upptagningsområde medföra negativa konsekvenser främst för elever som råkar bo i en kommun där ingen fristående skola etablerat sig. Om de fristående skolorna vore hänvisade till geografiskt begränsade upptagningsområden skulle nyetablering av fristående gymnasieskolor endast ske i områden med ”tillräckligt” elevunderlag. Den nuvarande storstads- koncentrationen skulle bestå och kanske till och med förstärkas. Skillnaden i utbildningsförutsättningar för elever i storstäder och på landsbygd skulle förstärkas.

Kommittén finner det svårt att ta ställning till riksrekrytering för all gymnasieutbildning. Det finns både argument för och emot en sådan förändring, som framgått i avsnitten 7.1 och 7.2. Under utredningen har kommittén erfarit att det pågår en utveckling i landet mot ett friare val för eleverna. I stockholmsregionen låter sedan flera år flera kommuner sina elever söka gymnasie- utbildningar fritt och är beredda att betala den interkommunala ersättningen. Även i flera andra regioner av Sverige pågår en liknande utveckling vilket framkommit i intervjuer med kommun- företrädare. Denna utveckling ser kommittén som ett argument för en övergång till total riksrekrytering till alla gymnasieskolor. Hur länge kommer ungdomarna och deras föräldrar i kommuner som inte ger denna möjlighet att finna sig i att deras hemkommun säger nej?

Ett annat argument för en förändring är den snabba tekniska utveckling vi nu är inne i. Sedan många år finns exempel på gymnasiala distansutbildningar där eleverna endast är på sin skola en mindre del av studietiden. Med nuvarande teknik är det fullt möjligt att läsa hela eller delar av sin utbildning på distans, där utbildare och elev inte nödvändigtvis behöver befinna sig på samma plats. Kanske det i framtidens gymnasieskola kommer att finnas elevgrupperingar där eleverna har sin sociala hemvist och läser vissa kurser i hemkommunen men har sina studiekamrater i andra kurser i andra kommuner i eller kanske till och med utanför landets gränser. En sådan utveckling öppnar möjligheter även för elever i glesbygd att fritt kunna välja sin utbildning. Höstterminen 2000 inleddes också en försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan enligt förordning 2000:158. Enligt förordningen kan en elev, som är intagen till utbildning på ett nationellt program i en kommun, få undervisning med stöd av informations- och

102

SOU 2001:12

Riksrekrytering eller lokal rekrytering?

kommunikationsteknik i den egna gymnasieskolan av en lärare, som är anställd i en annan kommun eller i en fristående gymnasie- skola. Förordningen om försöksverksamheten föreskriver vilka kurser som kan läsas på distans och vilken omfattning distans- undervisningen får ha för en enskild elev.

I ett sådant perspektiv känns frågan om riksrekrytering som förlegad. För närvarande tas en elev in i en viss gymnasieskola vars huvudman tar ansvar för att eleven ges möjlighet till en fullständig gymnasieutbildning inom ramen för det sökta programmet. Om en elev, som så önskar, i stället skulle ges rätten att ”plocka ihop” sin utbildning genom att läsa kurser hos flera huvudmän skulle en övergång till riksrekrytering till alla gymnasieutbildningar inte behöva bli lika drastisk som i nuvarande system. Då skulle en elev kunna välja vissa kurser i hemkommunens gymnasieskola och andra kurser hos en annan huvudman – fristående eller kommunal. Ett sådant system, där ansvaret för att en elev får en fullständig utbildning flyttats över till eleven tillämpas i dag när det gäller kommunal vuxenutbildning. Enligt kommitténs uppfattning är dock ett sådant system svårt att förena med kommunens skyldighet att erbjuda utbildning på nationella program för samtliga ungdomar i kommunen enligt 5 kap. 5 § skollagen.

Genom förändringar i gymnasieskolans programinnehåll som skett från och med läsåret 2000/01 har möjligheten till lokal profilering och därmed i viss mån valfriheten för eleverna ökat. Avsikten är bl.a. att de nationella gymnasieprogrammen i större utsträckning än tidigare skall kunna tillgodose lokala och/eller regionala utbildningsbehov. Av de fyra nationella program – Barn- och Fritidsprogrammet, Handels- och administrationsprogrammet, Hantverksprogrammet och Naturbruksprogrammet – som saknade nationella inriktningar läsåret 1999/2000 kvarstår Hantverks- programmet och Naturbruksprogrammet läsåret 2000/01. Där- utöver har Industriprogrammet, Livsmedelsprogrammet, Omvård- nadsprogrammet och Teknikprogrammet tillkommit. Av dessa har Industriprogrammet och Livsmedelsprogrammet givits status av riksrekryterande utbildningar. Till dessa två program har elevernas valmöjligheter ökat.

Hantverks-, Omvårdnads-, Naturbruks- och Teknikprogram- men saknar alltså nationella inriktningar, vilket innebär att en elev, vars hemkommun erbjuder ett av dessa program i egen gymnasie- skola eller enligt samverkansavtal med annan kommun, inte kan mottas i första hand på detta program i en kommun utanför samverkansområdet, även om denna kommun erbjuder en annan

103

Riksrekrytering eller lokal rekrytering?

SOU 2001:12

inriktning än hemkommunen och hemkommunen är beredd att betala interkommunal ersättning. För utbildning på något av dessa fyra gymnasieprogram är alltså elevernas valmöjlighet beskuren från läsåret 2000/01. Att fyra gymnasieprogram saknar nationell inriktning utan att vara riksrekryterande underlättar kommunernas planering på bekostnad av elevernas valfrihet.

Ett skäl mot att införa riksrekrytering för kommunala skolor är just att det skulle försvåra planerings- och budgetarbetet för kommuner och stat. Man kan ju inte med säkerhet veta hur eleverna kommer att välja. Enkätsvaren från de fristående skolorna visar dock att en överväldigande majoritet av eleverna söker sig till en utbildning i närheten av hemmet. Det är egentligen endast de fristående gymnasieutbildningar som är unika i landet som lockar sökande från hela riket. En observation som kan göras är dock, att när en elev väljer en utbildning som kräver att eleven bor inackorderad på studieorten, förlorar avståndet mellan hem- kommun och lägeskommun betydelse. För en elev som bor i Pajala gör avståndet mellan hemkommunen och studieorten ingen större skillnad om valet står mellan ett naturbruksgymnasium i Skåne eller ett mediagymnasium i Storstockholm.

Den snabba utveckling av kommunikationer av olika slag som sker talar mot att behålla nuvarande system, där elever är mer eller mindre inlåsta i sina hemkommuner och där endast de fristående gymnasieskolorna utgör ventiler. Kommittén bedömer emellertid att det helt övervägande antalet gymnasieelever skulle komma att välja utbildningar som medger att de bor hemma även om de finge välja helt fritt. Kommittén ser dock svårigheter i att både behålla kommunernas skyldighet att erbjuda alla kommuninvånare i gymnasieåldern ett allsidigt urval av gymnasieutbildningar och att samtidigt tillämpa riksrekrytering för alla utbildningar. Här finns en avgörande skillnad mot riksrekryteringen inom högskole- systemet. En kommun, vars gymnasieutbildning har gott renommé och drar till sig många sökande, skulle kunna råka ut för att kommunens egna ungdomar blir utkonkurrerade och tvingas söka sin gymnasieutbildning i en annan kommun eller på en fristående skola.

Kommunernas och statens möjlighet att planera gymnasie- organisationen och budgetera kostnaderna är det starkaste skälet som talar för ett bibehållande av nuvarande begränsningar i upptagningsområdena. Om resultatet av den nu arbetande gymnasieutedningen innebär att antalet gymnasieprogram minskas, och att programmen alltmer kommer att få karaktären av

104

SOU 2001:12

Riksrekrytering eller lokal rekrytering?

grundutbildningar utan specialiseringar, försvinner en del av motiven för elever att söka utbildning i andra kommuner, var en kommentar som fälldes vid vår intervju med ansvariga chefer för gymnasieutbildningen i en kommun.

Ökningen av antalet elever som skulle behöva inackorderings- tillägg kommer troligen inte att ha någon större ekonomisk betydelse. Kommittén bedömer att det försvårade planerings- och budgetarbetet för stat och kommuner inte är tillräckligt skäl att behålla de begränsade upptagningsområden som nu gäller.

Den största risken med en övergång till riksrekrytering för all gymnasieutbildning är att eleverna skulle söka sig från gymnasie- skolor i små kommuner till gymnasieskolor i regionala centralorter, som ligger i närheten av hemkommunen. En sådan utveckling skulle innebära en återgång till en situation liknande den som rådde före slopandet av den statliga etableringskontrollen av gymnasieskolan i början av 1990-talet. Om man även fortsättningsvis väljer att tillämpa regler som tvingar eleverna att i första hand söka sin gymnasieutbildning i hemkommunen riskerar man emellertid att hela familjer väljer att flytta till regionala centralorter, vilket skulle kunna påskynda den avfolkning av glesbygden man vill undvika.

Det är uppenbart att skillnaden i rekryteringsbas för kommunala och fristående skolor inte är klart motiverad. De fristående skolor- nas riksrekrytering framhålls ofta som en klar konkurrensfördel för dem. Det skulle därför kunna vara motiverat att låta samma regler gälla för alla gymnasieskolor.

För fristående skolor skulle en övergång till det kommunala regelverket innebära, att skolornas rekryteringsbas förutom läges- kommunen blir kommuner som inte erbjuder den aktuella utbild- ningen i egen gymnasieskola, eller genom samverkansavtal med kommun eller landsting som anordnar utbildningen. För riksre- krytering till speciella utbildningar förutsätts Skolverket göra samma prövning som för kommunala skolor. En sådan ny princip skulle omedelbart kunna införas för nystartade skolor. För redan etablerade utbildningar skulle krävas en respittid på t.ex. tre år. Kommittén avvisar en sådan förändring av tre skäl:

Elever som råkar bo i ett område där ingen fristående skola valt att etablera sig skulle få ett mindre utbildningsutbud att välja ur än elever, som bor i områden, där det redan finns ett rikt utbud. En sådan förändring skulle öka skillnaden mellan tätorter och glesbygd och på sikt verka segregerande.

105

Riksrekrytering eller lokal rekrytering?

SOU 2001:12

En sådan inskränkning i de fristående gymnasieskolornas rekryteringsområde skulle få stora konsekvenser för de fristående gymnasieskolornas lägeskommuner. Hela den fri- stående skolans rekrytering skulle ju tas från lägeskommunens elevunderlag, men med kommunens ansvar att erbjuda ett allsidigt utbud av utbildningsvägar finns risk att kommunen tvingas ha kvar kostnadskrävande utbildningsplatser för de elever, som inte blir intagna på den fristående skolan. En sådan uppdelning av eleverna på fler skolhuvudmän skulle ha en än mer fördyrande effekt på utbildningen i lägeskommunen. Med dagens ordning delas merkostnaden för de fristående skolorna på alla de kommuner som har elever i dessa.

Till skillnad från kommunala skolor har inte fristående skolor ett eget upptagningsområde i den bemärkelsen att skolan automatiskt får vissa elever. De fristående skolorna rekryterar oavsett om rekryteringsbasen är riket eller kommunen endast elever, som aktivt väljer den fristående skolan. Här har de kommunala skolorna en konkurrensfördel, som skulle kunna bli än större om de fristående skolornas upptagningsområde begränsas.

En övergång till riksrekrytering är förbunden med stora svårig- heter. Vad skulle en rättighet för eleverna att fritt välja skola inne- fatta? På vilken nivå skulle valfriheten gälla, kurs/profilering/ inriktning? Vad och vem skulle bestämma ersättningens storlek? En klok strategi kan vara att låta övergången till riksrekrytering växa fram som en utveckling av den regionala, kommunala sam- verkan som redan inletts.

Kommittén har inte under den korta utredningstiden haft möjlighet att göra de detaljerade områdesvisa undersökningar som erfordras för ett välunderbyggt förslag. Vi föreslår därför att den pågående gymnasieutredningen avvaktas liksom utvecklingen i de regioner där en övergång till fritt val börjat praktiseras.

106

8De fristående gymnasieskolorna

– huvudmannaskap och ekonomisk vinst

8.1Vilka associationsformer har huvudmännen?

Vem kan vara huvudman för en fristående gymnasieskola? Följande citat ur skollagens 1 kapitel ger vägledning. ”Kommuner och landsting är huvudmän för gymnasieskolan” (4 §) och ”Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna kan det finnas skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer (fristå- ende skolor)” (3 §).

Nedanstående tabell1 visar hur associationsformen för huvudmännen till fristående gymnasieskolor förändrats från år 1992. I tabellen ingår varken huvudmännen för de tre riksinternat eller huvudmännen för de två internationella gymnasieskolor som finns i landet.

Tabell 8.1. Fristående gymnasieskolor fördelade på huvudmännens associationsform.

Huvudmannaform

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Stiftelse

12

15

20

21

23

23

29

32

35

Aktiebolag

2

3

10

12

17

18

22

31

49

Ideell förening

3

3

3

5

5

5

6

5

7

Ekonomisk

 

 

 

 

 

 

 

 

 

förening

0

0

1

2

2

2

2

4

5

Handels- eller

0

0

0

1

1

1

1

1

2

Kommanditbolag

Enskild firma

0

0

1

3

3

3

3

0

3

SUMMA

17

21

35

45

51

52

63

73

101

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 Källa: Skolverkets friskoledatabas, januari 2001.

107

De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst

SOU 2001:12

De två dominerande associationsformerna är stiftelse och aktie- bolag. Tabellen visar att stiftelseformen var klart dominerande år 1992 och 1993 – alltså de år då besluten om de nya bidragen till fristående skolor fattades – men att antalet skolor med ett aktiebolag som huvudman vuxit snabbast. År 1999 fanns ungefär lika många stiftelseskolor som aktiebolagsskolor, men från år 2000 är aktiebolagsskolorna flest.

I de intervjuer kommittén genomfört har skolrepresentanterna lämnat sin uppfattning om vilken associationsform som de finner bäst lämpad för att driva en fristående skola. Inte oväntat har före- trädarna för stiftelseskolor framhållit fördelarna med denna form. De brukar hävda att stiftelser till skillnad från aktiebolag inte har som syfte att tjäna pengar. Somliga stiftelseskolor drivs av gamla stiftelser som i årtionden arbetat med utbildning eller på annat sätt arbetat för att hjälpa ungdomar till en bra start i livet. Andra stiftelser är helt nybildade med målsättningen att driva den fri- stående gymnasieskolan utan ekonomiskt vinstintresse från stiftarna. I något fall är stiftarna verksamma som lärare i skolan medan de i andra fall endast arbetar med skolfrågor i stiftelsens styrelse och anlitar anställd personal både som skolledare och lärare.

Aktiebolagsskolornas företrädare brukar å sin sida framhålla att aktiebolagens redovisningsskyldighet till Patent- och registrerings- verket gör företagen transparenta och öppna för insyn. Bland aktiebolagen som är huvudmän för fristående gymnasieskolor finns exempel på bolag som i bolagsordningen skrivit in begränsningar av vem som får äga aktier i bolaget och/eller hur stor del av eventuell vinst som får delas ut till aktieägarna. En speciell grupp av aktie- bolagsskolor är de industriskolor som är dotterbolag till stora industriföretag som exempelvis Perstorps Industrigymnasium, Volvo-gymnasiet i Skövde, ABB:s tre industrigymnasier i Västerås, Ludvika och Finspång. I dessa skolor skjuter moderföretagen till betydande belopp som komplement till de kommunala bidragen för att utbildningen skall motsvara moderbolagets kvalitetskrav.

Det förekommer även blandformer. Ett aktiebolag kan t.ex. vara huvudman för skolan men en stiftelse äger alla aktier eller kan ett aktiebolag bilda en stiftelse som är huvudman för en skola. Vid flera skolor finns vid sidan av huvudmannen en ideell förening vars medlemmar är intressenter, sympatisörer och vänner till skolan. Föreningens enda syfte är att underlätta skolans arbete.

Oavsett associationsform är framtagandet av nödvändigt start- kapital en fråga, som måste lösas för alla som vill starta en fri-

108

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst

stående skola. Stiftelseskolorna har ofta erhållit detta startkapital på något okonventionellt sätt. Ofta har de erhållit någon form av donation från en eller flera donatorer, enskilda personer eller organisationer. Några stiftelser har kunnat köpa den fastighet i vilken skolan är belägen av kommunen till ett mycket subven- tionerat pris och med fastigheten som säkerhet kunnat låna upp erforderligt kapital. Vi har träffat på exempel där kommunen gått i borgen för lån men också exempel på skolor, där grundarna fått ta personliga borgenslån till startkapitalet.

I aktiebolagen är det aktiekapitalet som utgör startkapital. Aktierna kan ägas av en eller flera aktieägare. Vi har sett exempel på bolag, där endast personalen på skolan haft möjlighet att köpa aktier, men även bolag där en stiftelse eller ett annat bolag äger alla eller en stor del av aktierna. Ett sätt att tillgodose behovet av investeringskapital som aktiebolagsskolorna har tillgång till är genom nyemission av aktier. Vid våra skolintervjuer har fram- kommit att stipendier och bidrag från organisationer, företag och andra intressenter utgör viktiga inslag i skolornas kapitalbildning oavsett huvudmannens associationsform.

Som framgår av ovanstående sammanställning förekommer även huvudmän med andra associationsformer än stiftelser och aktie- bolag. Bland de ekonomiska föreningarna finns både exempel på rena personalkooperativ och på kooperativ, där både elever och personal ingår. Medlemsavgiften i föreningen ibland kompletterad med borgenslån som initiativtagarna tagit utgör startkapital.

Formen ”enskild firma” förekommer oftast när en presumtiv huvudman ansöker om rätt till bidrag hos Skolverket. Först när beslut tagits om bidragsberättigandet tar det praktiska arbetet vid att anställa personal, ordna lokaler och anskaffa utrustning. I sam- band med detta bildar ofta huvudmannen aktiebolag, stiftelse eller ekonomisk förening.

8.2Styr privata vinstintressen etableringen av fristående skolor?

Under hösten 1999 och våren 2000 har förts en debatt i tidningarna om fristående skolor i allmänhet och fristående gymnasieskolor i synnerhet. I debatten har diskuterats om det kan stå i överens- stämmelse med god etik att en fristående skola skall kunna gå med vinst, som kan tillfalla ägarna till skolan. Röster har höjts för att

109

De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst

SOU 2001:12

skattemedel inte skall kunna delas ut som vinst till enskilda personer.

Innan vi går vidare i resonemanget vill vi definiera några ekonomiska begrepp. Våra definitioner är hämtade ur Bonniers ekonomiska lexikon.

Realkapital = den samlade tillgången vid en viss tidpunkt av dels var- aktiga produktionsvaror (produktionsmedel) såsom byggnader, maskiner, verktyg etc., dels icke-varaktiga produktionsvaror och halv- fabrikat etc., dels konsumtionsvaror i lager. Realkapitalet motsvarar sålunda alla tidigare genomförda realinvesteringar med avdrag för den kapitalförslitning som ägt rum.

Vinst = skillnad mellan intäkter och kostnader.

Normal vinst = den minsta vinst en företagare kräver för att fortsätta med sin verksamhet. Den normala vinsten kan vara olika i olika branscher, beroende på bl.a. osäkerhet om efterfrågeutveckling och konkurrens.

Reinvestering = den del av investeringarna som behövs för att ersätta förslitningen av produktionsmedlen (realkapitalet).

Självfinansiering innebär att intjänad vinst eller del därav kvarhålls i ett företag i st.f. att utdelas till aktieägarna.

Utdelning = aktieägarens andel i företagets vinst.

Avkastning = det ekonomiska resultatet av en kapitalinvestering.

Företagarvinst = (profit) skillnaden mellan alla intäkter och kostnader- na för alla slags inköp, löner, avskrivningar och låneräntor. Vinsten i företagsekonomisk mening minskad med den alternativa avkastningen av det i företaget insatta kapitalet plus den för branschen normala ’riskpremien’ med hänsyn till risken för konkurs o.d.

När en fristående skola skall etableras krävs ett startkapital, ett realkapital. Startkapitalet och skolornas sätt att lösa behovet av detta har behandlats i föregående avsnitt. För att en fristående skola skall kunna fortleva måste den gå med vad som ovan kallats ”normal vinst”. Vinsten skall i första hand användas till reinveste- ring för att skolan skall vara självfinansierande. Om vinsten ett givet år inte räcker till reinvestering tär skolan på sitt startkapital vilket, om det blir normalfallet, på sikt leder till konkurs för skolan. När reinvesteringen är gjord kan utdelning till aktieägarna komma i fråga och ge dem avkastning på gjorda investeringar. Först när denna avkastning överstiger den alternativa avkastning kapital- ägaren skulle få på ett vanligt bankkonto eller liknande placering uppkommer vad som ovan kallats företagarvinst eller profit. För att

110

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst

en fristående skola skall kunna överleva ekonomiskt krävs alltså att skolans intäkter regelmässigt är större än skolans kostnader dvs. att den går med vinst. Däremot krävs inte vad som ovan kallas företagarvinst.

De fristående skolorna är i högre grad än kommunala skolor hänvisade till att köpa in tjänster och utrustning från kommersiella aktörer. I samband med utredningen har kommittén tagit del av skolhuvudmännens ekonomiska årsredovisningar och protokoll från senaste bolagsstämma/årsmöte. Årsredovisningarna visar att åtminstone nystartade skolor snarare har problem att hitta vägar att finansiera erforderliga investeringar än behov av att diskutera hur del av eventuell vinst skall delas ut. Några få fristående skolor har förmånen att ha ett företag som t.ex. Volvo eller ABB som skjuter till betydande belopp för att skolan skall kunna hålla hög kvalitet, men de flesta skolorna har det inte så väl förspänt. På något sätt måste de ändå klara sin ekonomi för att inte gå i konkurs. Skolor- nas tillvägagångssätt att få sina pengar att räcka till är många och omfattar både insatser för att öka intäkterna och att minska kostnaderna. På intäktssidan söks donationer från olika stiftelser och fonder och på kostnadssidan handlar det i allmänhet om att göra en så effektiv organisation som möjligt. I vissa fristående skolor har lärarna accepterat ett lägre löneläge än i det offentliga skolsystemet och i många fristående skolor är lärarnas anställnings- avtal sådana att lärarna bidrar med arbetsuppgifter som i det offentliga skolväsendet ligger utanför normal lärartjänst. Vare sig huvudmannen är aktiebolag, stiftelse eller ekonomisk förening säger de representanter vi intervjuat att det är självklart att eventuellt överskott återinvesteras i verksamheten. Detta påstående behöver naturligtvis inte vara sant.

En möjlighet att bidrag enligt friskoleförordningens bilaga skulle kunna ge en skola oskäligt höga bidrag och därmed möjlighet till profit gäller skolor med program där det råder stora kostnads- skillnader mellan olika inriktningar. Ett sådant program är det estetiska programmet, där musikinriktningen är avsevärt mer kostnadskrävande än de övriga inriktningarna. Här skall enligt förordningen beloppet i bilagan räknas om med faktorn 1,26. Exempel på andra program, där det råder stora kostnadsskillnader mellan inriktningarna är fordonsprogrammet, naturbruks- programmet, medieprogrammet och inte minst hantverks- programmet. Den median, som ligger till grund för beloppet i bilagan bygger på statistik från ett fåtal skolor och är mycket beroende av vilka inriktningar dessa skolor erbjuder. För fristående

111

De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst

SOU 2001:12

skolor som enbart erbjuder de minst kostnadskrävande inrikt- ningarna kan bidragen enligt förordningens bilaga vara onödigt generösa.

Av nedanstående diagram framgår de nationella programmens mediankostnad och nedre respektive övre kvartil år 1998. På samhällsvetenskaps- och naturvetenskapsprogrammet som är de mest frekventa på de fristående gymnasieskolorna är skillnaden mellan kvartilerna relativt liten medan skillnaden i kostnader mellan de olika programmen är betydligt större.

Figur 8.1. Kommunala kostnader för gymnasieprogram år 1998.

140 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

120 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

EC

EN

 

 

HP

HR

HV

 

LP

MP

NP

NV

 

 

BF

BP

ES

FP

IP

OP

SP

Övre kvartil

Median Nedre kvartil

Vi skall enligt våra direktiv utreda om det är privata vinstintressen som styr etableringen av fristående skolor. Detta är dock närmast omöjligt att objektivt visa eller vederlägga. Associationsformer och hantering av eventuell vinst har diskuterats med skolledningar och skolhuvudmän i samtliga skolor som besökts under utredningen. Skolföreträdarna har genomgående framhållit att eventuella vinster återinvesteras i skolan antingen för inköp av inventarier eller fonderas för framtida bruk. Inte i något fall har framkommit uppgifter som tyder på att huvudmannen haft ekonomiska motiv för att starta sin skola. Med hänsyn till pågående debatt vore andra svar inte heller att förvänta. Kommittén har därför sökt bedöma om det finns skäl att ändra regleringen av associationsformer, oberoende av vad som eventuellt styrt etableringen av skolorna. Två alternativ finns, nämligen att reglera vinstutdelning eller att helt förbjuda att ett aktiebolag får vara huvudman för fristående skolor.

112

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst

8.3Kommitténs slutsatser

Kommittén finner att skattemedel i alla tider inom skolan har använts för ändamål som i slutändan tillfaller ett aktiebolag. Det kan gälla byggandet av skolans lokaler, inköp av inventarier, skol- mat och läromedel mm. På senare tid har det blivit allt vanligare att kommunala skolor hyr sina lokaler av ett aktiebolag och även att skolmåltidsverksamheten och lokalvården är utlagda som entrepre- nader på något bolag. Ungefär hälften av den kommunala skolans pengar tillfaller på så sätt något kommunalt eller privat bolag. Argumentet, som förekommit i en del pressdebatt, att skattemedel inte får tillfalla aktieägare som vinst är mot denna bakgrund ohåll- bart.

Kommitténs företrädare har i skolintervjuerna tagit upp frågan om fördelar alternativt nackdelar med att föreskriva att eventuell vinst måste återinvesteras i verksamheten. Skolföreträdarna har då påpekat att ett sådant förbud mot vinstutdelning lätt skulle kunna kringgås. Några möjligheter som nämnts är att

-Skolans lokaler skulle kunna ägas av huvudmannen i form av ett annat bolag efter kommunal förebild. Detta bolag sätter en hög hyra och en vinst tas ut den vägen.

-Huvudmannen eller någon huvudmannen närstående i form av aktiebolag eller enskild firma fakturerar skolan för någon form av tjänst eller utfört arbete.

-Huvudmannen eller någon huvudmannen närstående inkasserar ränta för lån de ställt till skolans förfogande. Denna ränta kan sättas högt med hänvisning till ”risk”.

Vi menar därför att det inte är en framkomlig väg att förbjuda vinstutdelning. Tvärtom kan ett sådant förbud leda till smygvägar som gör den ekonomiska redovisningen otydlig. Vi föreslår i stället att man dels täpper till de ”ventiler” genom vilka eventuella oskäliga vinster kan uppkomma, dels inför en effektivare ekono- misk redovisning och kontroll än i dag som minimerar möjligheterna för att oskäliga vinster skall uppkomma.

Dessa förslag innebär följande:

-Om skolans undervisning i bidragshänseende placerats i ett program som är dyrare än den utbildning skolan i verkligheten erbjuder kan en sådan oskälig vinst uppkomma. Vid våra intervjuer med kommunföreträdare fördes tankar fram att vissa fristående skolor ägnade sig åt ”programmaskering”. Med detta menades att en skola har godkännande och får bidrag för t.ex.

113

De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst

SOU 2001:12

industriprogrammet eller medieprogrammet men att kurs- utbudet mer liknar naturvetenskaps- eller samhällsvetenskaps- programmet. Skolverket har här i sin tillsyn och genom de ekonomiska redovisningar skolorna är skyldiga att lämna en möjlighet att rätta till eventuella felbeslut. Skolverket bör också, som vi föreslår i annat sammanhang, kunna fatta beslut om att en utbildning i bidragshänseende till exempelvis 40 % hänförs till ett nationellt program och till 60 % till ett annat.

-Vi föreslår vidare att Skolverket ges i uppdrag att följa de fri- stående skolornas ekonomiska resultatredovisning och ställa eventuell utdelning av vinst i relation till skolornas pedagogiska resultat. Redovisningen för varje skola bör alltså vara samlad och innehålla såväl pedagogiska som ekonomiska data. Det är naturligtvis inte acceptabelt att bedriva en bristfällig undervis- ning och samtidigt ta ut profit. Kundens – elevernas, föräldrar- nas och deras hemkommuners – observans på detta är enligt vår mening den bästa och smidigaste kontrollen.

I övrigt förordar kommittén inte någon ändring i nuvarande bestämmelser. En specialreglering just för skolområdet – till skillnad från barnomsorg – är inte motiverad. De avkastningskrav som nämnts från vissa bolag är inte uppseendeväckande. De är inte högre än normal ränta på långsiktiga bankkonton. Fördelen med aktiebolagsformen är den öppna och för alla tillgängliga redovis- ningen.

En stiftelse blir däremot hänvisad till att skaffa kapital genom donationer eller lån. Den som lämnar lån kan då ta ut en ränta mer än dubbelt så hög som utdelningen på samma aktiekapital. Det finns ingen anledning att befrämja en sådan utveckling.

Vi har ingående diskuterat det specialproblem som uppkommer om en skola ingår i en koncern. Det föreligger enligt vår erfarenhet inte några problem vad gäller undervisning och standard på de koncernskolor som i dag finns i Sverige. Tvärtom har just koncern- formen gjort att de haft tillgång till ett kapital som möjliggjort betydande investeringar i lokaler och utrustning. Svagheter på detta område finner man i stället i en del små stiftelseägda skolor. Ur kommunal synpunkt kan ekonomiskt svaga skolor som riskerar konkurs bli ett problem, inte de starka koncernskolorna. Däremot skulle det bli stora problem om koncernledningen för flera skolor någon gång i framtiden – då elevantalet börjar sjunka – plötsligt beslutar att lägga ner samtliga skolor. En framtida planering måste gardera sig mot sådana risker.

114

SOU 2001:12

De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst

Problemet gäller dock främst redovisning och kontroll, då kost- nader kan vara redovisade på olika ställen inom koncernen och betalningsströmmar sker mellan flera bolag i samma koncern.

Det finns emellertid också andra förhållanden än de som upp- kommer vid koncernbildningar, där redovisning och kontroll kan vara svår. Det gäller t.ex. när ett bolag driver inte bara en fristående skola utan också exempelvis uppdragsutbildning och/eller kurs- verksamhet med avgifter från eleverna. Det är här svårt eller omöjligt att veta vad som betalar eller subventionerar vad. En ”vinst” inom skolverksamheten kan subventionera lokaler för en förening, även om det vanliga torde vara att det är exempelvis uppdragsutbildning som subventionerar skolverksamheten.

En möjlighet om man vill undvika ”koncernskolor” skulle kunna vara att i skollagen ange att endast bolagsskolor där alla aktier ägs av fysiska personer får godkännas för bidrag. Någon begränsning genom bolagsordningen är däremot efter 1993 inte längre möjlig enligt aktiebolagslagen.

En sådan bestämmelse skulle dock ge upphov till andra problem även om den kompletterades med rätt för regeringen att medge undantag (exempelvis för skolor där ett företag som tillskjuter stora belopp är ägare). För att bli meningsfull måste en sådan begränsning till fysiska personer kombineras med hembuds- skyldighet. Den som önskar sälja är dock – om ingen accepterar hembudet – fri att sälja till andra. Säljer han till en juridisk person förlorar skolan rätten till bidrag. Varje aktieägare skulle således få möjlighet att lägga ner skolan.

En begränsning till fysiska personer som aktieägare skulle också kunna ge upphov till samma ägararkitektur som skulle uppstå om man helt förbjöd vinstgivande bolag. Dvs. en koncern kunde även då äga fastigheterna, fakturera för tjänster och ge lån mot hög ränta.

Vi har inte funnit tillräckliga skäl att föreslå förbud för fristående skolor att ingå i koncerner utan anser – som vi anfört tidigare – att det väsentliga är att

-utforma bestämmelser så att oskäliga vinster inte kan upp- komma samt

-ge Skolverket uppdrag och resurser för effektiv kontroll av ekonomi- och verksamhetsredovisning av varje skola.

Verkets erfarenheter får sedan visa om kontrollen av koncerner kan göras tillräckligt effektiv.

115

9Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

Hur stora bidrag kommunerna har att betala till de fristående gym- nasieskolorna och hur utbetalningen av bidragen skall ske regleras i 9 kap. 8 a § skollagen (1985:1100) och 2 kap. 11 och 12 §§ förord- ningen om fristående skolor (1996:1206). Av dessa lagrum framgår att om skolan och kommunen inte kommer överens om annat skall kommunen betala till skolan det belopp per elev och program som framgår av bilagan till förordningen om fristående skolor.

Beloppen i bilagan räknas årligen fram av utbildningsdeparte- mentet med utgångspunkt i en sammanställning av kommunernas kostnader per gymnasieprogram som Skolverket gör på regeringens uppdrag. I sammanställningen framgår dels de kostnader kommu- nerna har för att anordna programmet, dels de priser som kommu- nerna debiterar varandra som interkommunal ersättning.

Den sammanställning som Skolverket gjorde år 1999 är daterad den 29 oktober 1999 och har Skolverkets diarienummer 1999:3333. Sammanställningen bygger på ett urval av kommuner. Urvalet bestod detta år av 98 kommuner och samtliga landsting, som anordnar naturbruks- och/eller omvårdnadsutbildning. Fullstän- diga uppgifter har lämnats av 49 kommuner och samtliga landsting. Alla storstäder har redovisat sina kostnader. Av övriga utvalda kommuner har 35 angivit att de inte kan eller vill delta i undersök- ningen och 6 kommuner har endast sänt in uppgift om interkom- munala ersättningar.

Motsvarande uppgiftssammanställning som Skolverket gjorde år 2000 är daterad den 27 oktober 2000 med diarienummer 2000:3382. Även detta år ingick 98 kommuner i urvalet. Av rapporten framgår att denna gång har 50 kommuner lämnat fullständiga uppgifter.

Från läsåret 1998/99 utgör medianen av kommunernas kostnader underlag för beräkning av bidragsnivåerna i bilagan till förord- ningen om fristående skolor. Från medianen subtraheras median- kostnaden för elevresor, reseersättning och inackorderingstillägg

117

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

enligt Skolverkets rapport Jämförelsetal för skolhuvudmän. Den erhållna skillnaden räknas upp med skolindex för föregående år. Till det belopp som då erhålls läggs 6 % momskompensation varefter schablonen avrundas till jämnt 100-tal kronor.

Före läsåret 1998/99 utgick departementet i stället från den nedre kvartilen av kommunernas kostnader. Beslutet att utgå från medianen togs för att de fristående gymnasieskolorna hade svårig- heter att bedriva sin verksamhet med de lägre bidragen. När man nu utgår från medianen har skolorna fått större möjligheter att finansiera sin verksamhet, men per definition tycker hälften av lan- dets kommuner att bidragen är onödigt stora.

Även med dessa högre bidrag finns det dock skolor, som inte anser sig få full kompensation för sina kostnader. De anser att det gymnasieprogram, som de erbjuder sina elever, är dyrare än det nationella program till vilket Skolverket vid godkännandet knutit bidragsnivån. Waldorfgymnasierna jämförs av Skolverket i bidragshänseende med samhällsvetenskapsprogrammet men anser själva att deras verksamhet i kostnadshänseende ligger närmare det estetiska programmet.

Andra skolor som vid våra intervjuer sagt sig få för små bidrag är mediegymnasier med modern och kapitalkrävande utrustning. Eftersom flera kommuner i sina kommunala medieprogram inte erbjuder den senaste tekniken blir de kommunala median- kostnaderna och därmed bidragen förhållandevis låga. Av Skolverkets rapport (Dnr 99:3333) framgår att kommunernas mediankostnad för medieprogrammet är 66 822 kronor per elev och termin medan kommunernas genomsnittliga kostnad för samma program uppgår till 82 897 kronor per elev och termin. Den höga genomsnittskostnaden beror på att det finns kommunala skolor som har betydligt högre kostnader än övriga. Av Skolverkets rapport framgår att den nedre kvartilen för medieprogrammet är 58 630 per elev och övre kvartilen 77 850 kr. Kommunernas genomsnittskostnad ligger alltså över den övre kvartilen vilket tyder på en mycket sned kostnadsfördelning mellan kommunerna. De fristående mediegymnasier som försöker erbjuda en utbildning i nivå med de bästa kommunala gymnasierna har uppenbara svårig- heter att klara det med nuvarande bidragssystem. Enkätsvaren visar dock att många kommuner är beredda att betala högre bidrag än schablonen för dessa utbildningar.

I kommitténs första enkätundersökning, som besvarades under perioden december 1999 till februari 2000, ingick några frågor, som gav kommunerna och de fristående gymnasieskolorna möjlighet att

118

SOU 2001:12

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

uttala sin uppfattning om nuvarande bidragsregler. Många skolor och många kommuner har svarat att det aldrig sker någon förhand- ling om bidragets storlek mellan fristående skolor och kommuner. ”Kommunerna vägrar att betala mer än beloppet i förordningens bilaga” säger skolorna. ”Vi betalar enligt förordningens bilaga” säger kommunerna. Vid genomgång av storleken på de bidrag, som såväl kommuner som fristående skolor redovisat i enkätsvaren visar det sig dock att avvikelser från beloppen i bilagan förekommer såväl uppåt som nedåt.

De flesta kommuner och alla fristående gymnasieskolor säger att systemet med en nationellt fastställd bidragsschablon är bra. Bland kommunerna finns det dock företrädare som tycker att schablonen ligger på för hög nivå medan skolorna är nöjda alternativt anser att schablonen ligger för lågt. Förutom waldorfgymnasierna och mediegymnasierna som tidigare omnämnts är det framför allt sko- lor, vars utbildningar motsvarar programmen i de lägsta bidrags- klasserna som anser bidragen otillräckliga. Det är också dessa sko- lor, som enligt enkätsvaren tar ut elevavgifter och/eller ersättning för skollunch.

9.1Ekonomiska konsekvenser för kommunerna

Enligt Skolverkets senast redovisade jämförelsetal avseende år 1998 var den totala kostnaden för de 301 688 ungdomar, som var elever på kommunala och landstingskommunala skolor detta år, 19 762 592 tkr eller i medeltal 65 507 kr per elev och år.

Tabell 9.1 visar hur gymnasieeleverna höstterminen 1999 förde- lar sig på kommunala/landstingskommunala skolor, fristående skolor, riksinternat och internationella skolor samt kommunernas ekonomiska bidrag till skolor med annan huvudman än kommun eller landsting. Uppgifterna bygger på enkätsvar från 280 kommu- ner.

119

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

 

 

SOU 2001:12

 

Tabell 9.1. Kommunernas bidrag till fristående gymnasieskolor

 

 

 

 

 

 

 

Kategori

Elevantal

Andel, %

Kommunbidrag

Kommunbidrag

 

 

 

 

per år

per elev och år

 

Antal elever på nationella pro-

 

 

 

 

 

gram på

 

 

 

 

 

kommunala/landstings-

 

 

 

 

 

kommunala gymnasieskolor

279 702

90,11

 

 

 

Antal elever på individuella

 

 

 

 

 

program

20 327

6,55

 

 

 

Antal elever på fristående

 

 

 

 

 

gymnasieskolor

9 595

3,09

622 383 tkr

64 865 kr

 

Antal elever på riksinternat

603

0,19

30 855 tkr

51 169 kr

 

Antal elever på internationella

 

 

 

 

 

skolor

141

0,05

4 759 tkr

33 752 kr

 

Totalt elevantal på

 

 

 

 

 

ickekommunala

 

 

 

 

 

gymnasieskolor

10 339

3,33

657 997 tkr

63 642 kr

Källa: kommunernas enkätsvar i december 1999

Vår enkätundersökning visar att 3,09 % av elevkullen är elever på fristående gymnasieskolor (exkl. riksinternat och internationella skolor) och att kommunernas bidrag till de fristående gymnasie- skolorna läsåret 1999/2000 motsvarar 3,1 % av den totala kostna- den för gymnasieutbildningen läsåret 1998/99. Om kommunerna hade möjlighet att anpassa sin gymnasieorganisation till elevernas val av fristående skolor borde det faktum att vissa elever väljer de fristående alternativen alltså inte innebära en fördyring av landets totala gymnasieutbildning. Många kommuner är dock i den situa- tionen att endast enstaka elever söker sig från den kommunala organisationen, vilket innebär att kommunerna får kvar gymnasie- grupper med enstaka tomplatser. Sådana grupper kräver i det när- maste lika stora resurser som helt fulla grupper gör.

I enkäten fanns frågan hur kommunens totala kostnad för gym- nasieutbildning påverkats av att vissa ungdomar valt fristående skolor. Av de 262 kommuner och kommunalförbund (represente- rande 280 kommuner) besvarat enkäten har 68 kommuner valt att inte besvara denna fråga. De flesta av dessa har ingen eller bara någon enstaka elev i fristående gymnasieskola. Svaren från de 194 kommuner och kommunalförbund, som besvarat frågan fördelar sig på svarsalternativen enligt tabell 9.2.

120

SOU 2001:12 Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

Tabell 9.2. Kommunernas kostnad för elever på fristående gymnasieskolor, höstterminen 1999

Totalkostnaderna ökar med hela ersättningen till

20 kommuner

fristående gymnasieskolor

 

Totalkostnaderna ökar med större delen av ersättningen

58 kommuner

till fristående skolor

 

Totalkostnaderna ökar med en mindre del av

39 kommuner

ersättningen till fristående gymnasieskolor

 

Totalkostnaderna är oförändrade

76 kommuner

Totalkostnaderna minskar

1 kommun

 

 

Om svaren ger en riktig bild finns anledning att anta att kommu- nernas kostnader för elever i fristående skolor ökar med en mindre del dvs. mindre än hälften av de 640 mkr per år, som bidragen upp- går till. Fördyringen ligger högst i intervallet 250–300 mkr per år vilket är 1,2–1,5 % av kommunernas totala kostnad för gymnasie- utbildning. Som ett kuriosum kan nämnas att kommunerna enligt sina enkätsvar betalar 13,2 mkr mer än vad prisschablonen i förord- ningens bilaga ger anledning till.

Det finns skäl att anta att svaren från de 78 kommuner som angivit att kommunens totalkostnader ökar med hela eller större delen av ersättningen till fristående gymnasieskolor antingen endast avser enstaka elever som lämnar tomplatser i kommunens organi- sation eller avser ersättning till nya fristående skolor, som kommu- nen ännu inte hunnit anpassa sin organisation till. I det första fallet är kommunens kostnad låg och i det andra fallet är den ökade kost- naden av övergående karaktär.

Kommittén har följt den tidningsdebatt, som uppstått i samband med att kommunerna haft möjlighet att yttra sig över ansökningar om bidragsberättigande för nya fristående gymnasieskolor. På flera orter har skolchefer och även skolpolitiker uttalat sig om de ökade kostnader, som etablerandet av en fristående gymnasieskola skulle innebära för kommunen, men även fördelar med systemet har lyfts fram. Ur Norrköpings tidningar den 2 juni 2000 citeras ett utta- lande av Hans Svensson, som är kommunens ansvarige beställare av gymnasie- och vuxenutbildning. ”Hans Svensson anser att det finns två perspektiv på den nya formen av utbildningar som erbjuds.

121

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

– Ur kommunens synvinkel är det inte så bra eftersom det blir ökade kostnader. Men för eleverna ger det en större valfrihet att hitta nya små skolor som ligger där de bor.”

Under en övergångsperiod innan kommunen hunnit anpassa sin organisation är det vid oförändrat totalt elevantal också ofrånkom- ligt att kommunen kommer att få en kostnadsökning. På orter, där en eller flera fristående gymnasieskolor varit etablerade några år, ingår däremot även de fristående gymnasieskolornas intagningska- pacitet i kommunens planering. Ofta sker intagningen av elever i samarbete mellan den fristående skolan och kommunens egen intagningsorganisation. Detta hjälper skolan att ta formellt riktiga intagningsbeslut samtidigt som kommunen får den insyn som krävs för att kunna planera kommunens egen organisation. När skolan väl är etablerad kan lägeskommunen räkna med att någon eller några intagningsgrupper på vissa studievägar kommer att välja den fristående skolan. I vår enkätundersökning har vi sett exempel på kommuner, som helt kunnat lägga ner en för kommunen kostnads- krävande inriktning på ett yrkesprogram till förmån för en fristå- ende gymnasieskola som specialiserat sig på just denna utbildning ofta i samverkan med näringslivet på orten. Några kommuner, som genom egen erfarenhet vet att utbildningen är mer kostnads- krävande än bidragsbeloppet i friskoleförordningens bilaga lämnar högre bidrag än beloppet i förordningen.

Att dra ner på en kommunal verksamhet låter sig naturligtvis inte göras helt utan kostnad. Både avveckling av övertalig personal och friställda lokaler kräver resurser. I de områden av Sverige där gymnasiets elevkullar växer är problemet mindre. De nya skolorna löser – som exemplet nedan från Stockholm visar – en del av kom- munens lokalproblem och även elever på fristående skolor behöver lärare för sin undervisning varför det är mer sannolikt att det behövs fler än färre lärare. Enligt kommitténs bedömning får läges- kommunen för en fristående gymnasieskola en ökad kostnad för en fristående gymnasieskola endast under en övergångstid. Över- gångstidens längd kan variera men efter högst fyra till fem år bör kommunen ha hunnit anpassa sig till det nya läget.

Som underlag för denna uppfattning har kommittén studerat hur Stockholms stad har tvingats anpassa sin gymnasieorganisation efter ungdomarnas val av skola och studieväg. Stockholm har under perioden 1994–2000 haft ett ökande antal ungdomar som sökt till gymnasiet, vilket säkerligen har underlättat anpassningen, men eftersom antalet friskolor i staden och dess närområde ökat kraftigt har en anpassning av kommunens organisation behövt genomföras.

122

SOU 2001:12

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

I nedanstående tabell redovisas antalet stockholmsungdomar som söker till gymnasieskolan från årskurs 9 under perioden 1994–2000. Av tabellen framgår stadens organisation av intagningsplatser på naturvetenskapsprogrammet (NV) och samhällsvetenskapspro- grammet (SP). Anledningen till att endast antalet intagningsplatser på dessa program redovisas är att det främst är från dessa program som de fristående gymnasieskolorna rekryterar sina elever.

Tabell 9:3. Antal sökande från årskurs 9 i Stockholms stad och antalet intagningsplatser på NV och SP

Intagnings-

Antal

Antal NV-

Antal SP-

Summa

Andel NV-

Andel SP-

Andel

år

sökande

platser

platser

platser på

platser av

platser av

NV+SP-

 

 

 

 

NV och SP

antalet

antalet

platser av

 

 

 

 

 

sökande,

sökande,

antalet sö-

 

 

 

 

 

%

%

kande, %

1994

5 343

1 273

2 018

3 291

23,8

37,8

61,6

1995

5 857

1 470

2 160

3 630

25,1

36,9

62,0

1996

6 195

1 693

1 960

3 653

27,3

31,6

59,0

1997

6 180

1 683

2 035

3 718

27,2

32,9

60,2

1998

6 195

1 653

1 985

3 638

26,6

32,0

58,7

1999

6 366

1 440

1 755

3 195

22,6

27,6

50,2

2000

6 441

1 405

1 746

3 151

21,8

27,1

48,9

Källa: Utbildningsförvaltningens i Stockholm intagningsenhet den 6 april 2000

Stockholms nedskurna intagningskapacitet beror på att antalet sökande till NV och SP har minskat.

Under åren 1994–1998 låg antalet sökande till NV + SP i kom- munens gymnasieskola på ca 60 % av årskullen per år. 1999 har andelen minskad till ca 50 %. För år 2000 föreligger för närvarande endast preliminära uppgifter, men dessa visar att andelen detta år ligger något under 50 %. I elever räknat ”fattas” 430 elever 1998 och 662 elever 1999, dvs. tillsammans ca 1 100 elever. Om minsk- ningen av antalet sökande till NV och SP beror på fristående skolor borde eleverna finnas där. Hösten 1999 redovisar Stockholm att 1 749 elever går fristående gymnasieskolor. Av dessa går 507 elever på SP och 359 på NV. 866 elever går alltså ett av de två högskole- förberedande programmen på fristående skolor.

Intagningsenhetens statistik visar att årskullen som söker till gymnasiet ökat med 1 100 elever från år 1994 till år 2000. Trots att ungefär 60 % av dessa erfarenhetsmässigt borde söka något av pro- grammen NV eller SP har kommunen minskat sin intagningsorga-

123

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

nisation på dessa program. I stället för en ökning med 660 platser har kommunen skurit ner sin organisation med 140 platser. Kost- naden för dessa 800 platser, ca 50 mkr per år, kan användas till bidrag till fristående gymnasieskolor. En ökning med 660 platser i kommunala skolor hade fordrat att kommunen inrättat en helt ny kommunal gymnasieskola, vilket inneburit mycket stora kostnader. Det är dessa alternativa kostnader som skall jämföras med de ökade bidragen till fristående skolor.

Kalkylen ovan förutsätter att kommunen tämligen omgående kan finna alternativanvändning för frigjorda lokaler. Detta har i stort sett också varit fallet i de expansiva storstadsområdena, dit också de fristående gymnasieskolornas nyetableringar inledningsvis var koncentrerade.

Ett mer bestående problem innebär förhållandet att eleverna kan välja gymnasieskolor som ligger utanför kommunen och dess sam- verkansområde. Hur många elever som väljer en skola, som ligger utanför den naturliga sökregionen, är omöjligt att förutse. Dessa för en enskild kommun enstaka elever lämnar i regel en tom plats i hemkommunens gymnasieorganisation. Kommunen måste betala bidrag till den fristående skolan men har i stort sett kvar kostnaden för det egna gymnasiet. För en mindre kommun med ett fåtal intagningsplatser i kommunens skola kan detta få negativa konse- kvenser för de elever som går kvar i kommunens skola. Bl.a. kan deras möjligheter att göra individuella val komma att begränsas. Detta problem beror dock inte enbart på de fristående gymnasie- skolorna eftersom eleverna har rätt att mottas som sökande i annan kommuns gymnasieskola eller i en landstingskommunal gymnasie- skola åtminstone till sådana nationella program eller grenar som inte erbjuds i hemkommunen eller dess samverkansområde. Erfarenheten har lärt den enskilda kommunen att ta hänsyn till elever som genom val av annan utbildningsväg försvinner ur kom- munens organisation. Det ökande antalet fristående skolor innebär att eleverna får ytterligare valmöjligheter, men kan för en mindre kommun, där det enbart handlar om enstaka elever, innebära en bestående kostnadsökning.

När elevkullarna om ett decennium minskar på vissa platser upp- kommer ett nytt och betydligt besvärligare läge. Elevunderlaget kommer då att minska både för de kommunala och de fristående gymnasieskolorna. Kommittén anser det inte vara givet vilka sko- lor, som kommer att klara ett minskande elevunderlag bäst. Ele- verna har ju frihet att välja de utbildningar, som bäst motsvarar deras krav och det behöver ju inte med nödvändighet vara de fristå-

124

SOU 2001:12

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

ende skolorna. Då elevantalet minskar får dessa, oftast små skolor, svårigheter att erbjuda tillräckligt antal attraktiva valalternativ.

Kommunerna, vars skolväsen spänner över förskoleklass, 9 grundskoleår, 3 gymnasieår och en efterföljande vuxenutbildning, har lättare att hantera skiftande storlek på de olika årskullarna av elever. Även för fristående skolor kan det därför i framtiden vara fördelaktigt att organisera utbildningar på olika nivåer. Så sker också i dag i några fall, där fristående gymnasieskolor bedriver såväl grundskoleutbildning som vuxenutbildning.

Den helt olika situationen för de expansiva storstadsregionerna och regioner med oförändrat eller minskande elevunderlag innebär att ställningstagande till nyetablering av fristående gymnasieskolor måste bedömas olika i skilda delar av landet. Kommittén har behandlat detta i kapitel 5.

9.2Ekonomiska konsekvenser för det statliga studiestödet

Enligt direktiven skall kommittén utreda vilka ekonomiska konse- kvenser de fristående gymnasieskolorna har för det statliga studie- stödet. Studiehjälp, studiemedel och särskilt vuxenstudiestöd läm- nas till studerande vid de skolor och utbildningar som bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen utser. Här ingår både kommunala gymnasieskolor och fristående gymnasieskolor som förklarats berättigade till bidrag enligt 9 kap. 8 § skollagen (1985:1100).

Till elever vid offentliga och fristående gymnasieskolor lämnas studiehjälp till och med första kalenderhalvåret det år under vilket de studerande fyller 20 år. Studiehjälp består av studiebidrag, extra tillägg och inackorderingstillägg. Reglerna för studiebidrag och extra tillägg skiljer sig inte för offentliga och fristående gymnasie- skolor.

För elever i gymnasieskolan som behöver inackordering till följd av skolgången har hemkommunen ett ansvar att ge ekonomiskt stöd. Statligt inackorderingstillägg lämnas för närvarande med lägst 1 190 och högst 2 350 kronor i månaden. Beloppen beror på avståndet mellan föräldrahemmet och skolan. Kommunalt stöd lämnas med lägst 1/30 av basbeloppet för varje hel månad under vilken eleven bor inackorderad.

Om en elev vill studera i en annan kommuns gymnasieskola har han eller hon rätt att antas som sökande där i första hand – alltså på

125

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

samma villkor som ungdomarna i den kommun där utbildningen anordnas – om motsvarande program och nationella gren / inrikt- ning inte erbjuds i hemkommunen. Om motsvarande utbildning finns i elevens hemkommun eller dess samverkansområde och eleven inte har personliga skäl för att få studera i en annan kom- muns gymnasieskola är i allmänhet inte hemkommunen villig att betala interkommunal ersättning och eleven blir därför inte antagen som sökande. Därmed kommer heller inte kommunalt stöd för inackordering i fråga. Det förekommer dock att kommuner förkla- rar sig villiga att betala interkommunal ersättning för elever på utbildningar trots att hemkommunen erbjuder motsvarande utbildningar i sin egen gymnasieskola. Bl.a. i storstockholmsområ- det tillämpar ett flertal kommuner principen att eleverna får söka till vilken kommunal gymnasieskola och vilken kommun de önskar. När eleverna begär ersättning för resor till och från och/eller inackorderingstillägg gör dock kommunerna olika tolkningar. Vissa kommuner anser att de, eftersom de förklarat sig beredda att betala interkommunal ersättning, även bör bidra till resekostnader och/eller inackorderingskostnader, medan andra kommuner anser att eftersom motsvarande utbildning erbjuds i hemkommunen får eleven själv stå för de extrakostnader som följer med att eleven väljer att gå i annan kommuns skola. Utfallen av några rättsligt reglerade tvister mellan elever och hemkommuner i frågan visar på skillnader i länsrätternas bedömning.

Eftersom elevernas hemkommuner alltid är skyldiga att betala undervisningskostnaderna för studerande som tagits in på fristå- ende gymnasieskolor kan det tyckas naturligt att CSN alltid skulle bevilja inackorderingstillägg till studerande som valt denna skol- form och som är inackorderade. Så är emellertid inte fallet. Statligt inackorderingstillägg för elever på nationella program med natio- nella inriktningar beviljas av CSN normalt bara om motsvarande utbildning inte finns på elevens hemort. CSN tar inte hänsyn till om den valda skolan anordnar motsvarigheten till lokal gren eller inom ramen för det individuella valet profilerar sin utbildning. Ingen hänsyn tas till skillnader i pedagogisk uppläggning, skillnader vad avser läsårstider, utökad studiekurs, fritidsaktiviteter etc. För elever på utbildningar vid fristående gymnasieskolor som är utfor- made som specialutformade program utgår däremot inackorde- ringstillägg om eleverna i övrigt uppfyller kraven för sådant.

Studiehjälp i form av inackorderingstillägg lämnas till studerande som behöver inackordering. Behov av inackordering definieras av CSN som att restiden mellan föräldrahemmet och skolan – om den

126

SOU 2001:12

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

studerande inte var inackorderad – skulle uppgå till minst två tim- mar per dag och att det inte är möjligt för den studerande att bo kvar i föräldrahemmet och genomgå motsvarande utbildning utan att få så lång restid. Med motsvarande utbildning menas här samma program eller nationella gren.

Under läsåret 1997/98 beviljades 13 procent av samtliga elever (1 059 av 8 139) vid fristående gymnasieskolor inackorderings- tillägg. Utgiften var ca 13,3 mkr. Enligt CSN avslogs 73 ansök- ningar. Om regler eller tillämpning ändrats så att inackorderings- tillägg lämnats till samtliga studerande som var inackorderade skulle enligt CSN ytterligare ungefär 1 000 inackorderingstillägg eller ca 12,5 mkr utgått. Motsvarande redovisning läsåret 1998/99 visar att 1 366 av 9 978 elever vid fristående gymnasieskolor erhållit inackorderingstillägg. Utgiften detta år hade ökat till 17,1 mkr och andelen elever som fick inackorderingstillägg hade ökat till 13,7 %.

Tabell 9.4. Statens utflöde av studiemedel till elever vid fristående gymnasieskolor 1993/94–1998/99 enligt CSN:s rapport till Utbild- ningsdepartementet den 6 april 2000

Läsår

Inackorderingstillägg,

 

antal elever

1993 /94

453

1994 /95

516

1995 /96

696

1996 /97

901

1997 /98

1 059

1998 /99

1 366

Enligt enkätundersökningen höstterminen 1999 är det totalt i riket 5 502 elever som valt fristående gymnasieskolor utanför sin hem- kommun. 3 009 av dem bor i Stockholms län och 389 i Göteborgs och Bohus län. I dessa län kan troligen de flesta bo hemma under studietiden även om de studerar i en annan kommun och är alltså inte i behov av inackorderingstillägg.

127

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

9.3Ekonomiska konsekvenser för de fristående skolorna

Många av de fristående skolorna har i sina enkätsvar beskrivit att det är svårt att förhandla fram ett högre bidrag än förordningens schablonbelopp. Skolorna har vid våra skolbesök undantagslöst talat om svårigheter att driva verksamheten på kommunbidragen. För investeringar måste huvudmännen hitta andra finansieringssätt. Donationer från fonder och stiftelser, borgenslån från intressenter samt bidrag från andra verksamheter, som huvudmannen bedriver är några finansieringsmetoder.

Skolornas enkätsvar visar att det finns skolor, som är mer fram- gångsrika än andra i sina ansträngningar att förmå kommunerna att betala högre ersättning än schablonen. Många waldorfskolor får efter förhandling ungefär 5 000 kr mer per elev och termin än schablonen för samhällsvetenskapsprogrammet. Skolorna hävdar att waldorfprogrammet i kostnadshänseende ligger närmare det estetiska programmet och utfallet tycks visa att många kommuner håller med om det. Enkäten visar också att vissa skolor får kom- munbidrag, som i genomsnitt ligger under förordningens schablonpris. Det föreligger alltså stora skillnader i skolornas ekonomiska förutsättningar.

Läsåret 1999/2000 finns tre skolor som erbjuder hantverkspro- grammet. Två har inriktning florist och det tredje har inriktning mot trä- och metallteknik. Lägeskommunen för trä- och metall- skolan, som har inblick i skolans kostnader, betalar 10 000 kr mer per elev och läsår än bilagan föreskriver. På medieprogrammet finns det bland de fristående skolorna precis som bland kommunerna olika ambitioner när det gäller den tekniska utrustningen. Ett par av de fristående skolorna tycks ha förmått att övertyga elevernas hemkommuner om att den utbildning skolorna erbjuder är mer kostnadskrävande än vad beloppet i bilagan medger. De har därför genom förhandlingar lyckats utverka högre bidrag från många kommuner.

Av skolornas enkätsvar hösten 1999 framgår att 10 skolor tar ut terminsavgifter och 19 skolor tar betalt för skollunchen. Det är i allmänhet skolor som erbjuder samhällsvetenskapsprogrammet eller naturvetenskapsprogrammet som på detta sätt kompletterar kommunbidragen med avgifter för eleverna.

Förekomsten av termins- och måltidsavgifter samt skolornas varierande framgångar i sina förhandlingar med elevernas hem- kommuner gör att skolornas intäkter för samma utbildningspro-

128

SOU 2001:12

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

gram varierar. Begreppet årsintäkt i nedanstående tabell avser summan av kommunala bidrag, terminsavgifter och måltidsavgifter för höstterminen 1999 multiplicerat med två. Riksinternaten har inte tagits med i jämförelsen. I 38 § förordningen om Riksinter- natskolor (1991:1080) ges dessa skolor rätt att ta ut elevavgifter för att täcka de kostnader för verksamheten som inte täcks av stats- bidrag eller ersättning från kommuner. Om riksinternatskolorna tagits med skulle skillnaderna blivit än större.

Tabell 9.5. Högsta och lägsta årsintäkt per elev och skola beräknat på de uppgifter skolorna lämnat hösten 1999.

Undervisningsprogram

Högsta årsintäkt per

Lägsta årsintäkt

Schablonpris per år

 

 

elev

per elev

1999

 

Barn- och fritidsprogrammet

53 400 kr

53 400 kr

53 400 kr

 

Byggprogrammet

84 600 kr

84 600 kr

84 600 kr

 

Elprogrammet

78 200 kr

77 533 kr

78 200 kr

 

Estetiska programmet Musik

97 018 kr

87 948 kr

87 948 kr

 

Estetiska programmet, övriga

 

 

 

 

inriktningar

80 478 kr

69 444 kr

69 800 kr

 

Fordonsprogrammet

103 564 kr

92 000 kr

92 000 kr

 

Handels- och administra-

 

 

 

 

tionsprogrammet

54 160 kr

54 160 kr

53 800

 

Hantverksprogrammet

81 779 kr

75 600 kr

75 600 kr

 

Hotell- och restaurang-

 

 

 

 

programmet

77 754 kr

72 800 kr

72 800 kr

 

Industriprogrammet

96 600 kr

96 600 kr

96 600 kr

 

Livsmedelsprogrammet

80 600 kr

80 600 kr

80 600 kr

 

Medieprogrammet

78 612 kr

69 760 kr

70 600 kr

 

Naturbruksprogrammet

135 400 kr

130 000 kr

130 000 kr

 

Naturvetenskapsprogrammet

72 650 kr

54 060 kr

54 200 kr

 

Omv årdnadsprogrammet

74 464 kr

74 464 kr

70 600 kr

 

Samhällsvetenskaps-

 

 

 

 

programmet

64 293 kr

48 000 kr

48 000 kr

 

 

 

 

 

 

I ovanstående sammanställning har två skolor utelämnats. Det är Saltåskolan i Södertälje och Karolinaskolan i Höör. Båda dessa skolor vänder sig till elever som kräver stora extra resurser, vilket även skolorna utverkat i förhandlingar med kommunerna.

De största variationerna kan konstateras på samhällsvetenskaps- och naturvetenskapsprogrammen. Orsakerna till variationerna är här huvudsakligen förekomsten av termins- och skolmåltidsav-

129

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

gifter. Skillnaderna i intäkter uppgår till

mellan 15 000 kr och

20 000 kr per elev och år. För en grupp med 30 elever motsvarar det t.ex. kostnaden för en lärartjänst.

Flera av de fristående gymnasieskolorna med yrkesinriktade pro- gram drivs av industriföretag. Utredningen visar här att företagen ofta skjuter till extra medel utöver kommunbidragen. I vissa fall ger huvudmannen skolan en extraresurs som är lika stor som kom- munbidraget. ”Vi tävlar inte i samma division” skrev en uppgiven kommuntjänsteman i sitt enkätsvar. Sådana betydande resurstill- skott från huvudmannen förekommer också till vissa skolor som drivs av ekonomiska föreningar med intäkter från annan verksam- het än gymnasieskolan t.ex. den gymnasieskola som Konsumentfö- reningen Stockholm driver.

Vid intervjuer med skolföreträdare framfördes kritik mot att bidragsbeloppen ändrats vid årsskiftet 1999/2000 under pågående läsår. ”Fastställda bidragsnivåer borde gälla och endast justeras efter ett skolindex för den treårsperiod, som en normalelev behöver för att klara av sina gymnasiestudier” var en synpunkt som fram- fördes. Eventuella justeringar måste enligt skolföreträdarna göras läsårsvis. Att som nu vissa program fått sänkta bidrag under pågående läsår gör det omöjligt att budgetera verksamheten för skolorna. De förändringar i bidragsnivåer, som skolorna talade om framgår av tabell 9.6.

130

SOU 2001:12

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

Tabell 9.6. Förteckning över nationellt fastställda ersättningar för de olika gymnasieprogrammen läsåret 1999/2000

Program

Belopp HT

Belopp VT

Förändring i ter-

Procentuell

 

(kr/elev och

(kr/elev och

minsersättning

förändring

 

termin) Förord-

bidragsår)

 

 

 

ning (1999:579)

Förordning

 

 

 

 

(1999:1036)

 

 

 

 

 

 

 

Barn- och

 

 

 

 

fritidsprogrammet

26 700 kr

54 600 kr

+600 kr

+2,2 %

Byggprogrammet

42 300 kr

94 900 kr

+5 150 kr

+12,2 %

Elprogrammet

39 100 kr

81 500 kr

+1 650 kr

+4,2 %

Energiprogrammet

42 700 kr

89 200 kr

+1 900 kr

+4,4 %

Estetiska programmet1

34 900 kr

75 900 kr

+3 050 kr

+8,7 %

Fordonsprogrammet

46 000 kr

91 600 kr

-200 kr

-0,4 %

Handels- och

 

 

 

 

administrationsprogr.

26 900 kr

54 700 kr

+450 kr

+1,7 %

Hantverksprogrammet

37 800 kr

80 700 kr

+2 550 kr

+6,7 %

Hotell- och

 

 

 

 

restaurangprogrammet

36 400 kr

76 600 kr

+1 900 kr

+5,2 %

Industriprogrammet

48 300 kr

105 900 kr

+4 650 kr

+9,6 %

Livsmedelsprogrammet

40 300 kr

82 500 kr

+950 kr

+2,4 %

Medieprogrammet

35 300 kr

69 200 kr

-700 kr

-2,0 %

Naturbruksprogrammet

65 000 kr

131 300 kr

+650 kr

+1,0 %

Naturvetenskapsprogr.

27 100 kr

53 200 kr

-500 kr

-1,8 %

Omvårdnadsprogr.

35 300 kr

63 800 kr

-3 400 kr

-9,6 %

Samhällsvetenskaps-

 

 

 

 

programmet

24 000 kr

50 800 kr

+1 400 kr

+5,8 %

Teknikprogrammet

53 200 kr

 

 

 

 

 

Av tabellen framgår att ersättningsbeloppet sänkts på fyra pro- gram och det är främst företrädare för skolor med dessa program, som påtalat olägenheten av att förändring skett under pågående verksamhetsår. Företrädare för skolor med program som fått höjd ersättning har inte protesterat i samma omfattning, men även här har ”ryckigheten” i bidragsnivåerna påtalats. En skola med under- visning på det estetiska programmet anmärkte att bidragen även ändrats den 1 juli 1999 och att det under vårterminen nämnda år

1”I de fall utbildningen avser grenen musik skall det belopp som anges för det estetiska programmet räknas om med faktorn 1,26.” Förordningen (1996:1206) om fristående skolor

2kap. 12 §.

131

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

gällde andra belopp. En kontroll av då gällande förordning (SFS 1998:750) visar att bidraget till det estetiska programmet den 1 juli 1999 sänktes från 36 200 kronor per elev och termin till 34 900 kronor för att åter den 1 januari 2000 höjas till 37 950 kronor per elev och termin.

Vid beräkningen av bidragsschabloner som skall gälla år 2001 tas utgångspunkt i de medianvärden som redovisats i Skolverkets rapport med diarienummer 2000:3382 och avser kommunernas kostnad per gymnasieprogram och elev år 1999.

Tabell 9.7. En programvis jämförelse mellan mediankostnaden per elev år 1998 och år 1999

Program

Mediankostnad

Mediankostnad

Ökning/minskning

Förändring

 

1998

1999

 

+/-

 

 

Barn- och fritidsprogrammet

53 467

58 714

+5

247

+9,8 %

 

Byggprogrammet

90 419

86 647

-3 772

-4,2 %

 

Elprogrammet

78 087

80 900

+2

813

+3,6 %

 

Energiprogrammet

85 180

83 699

-1 481

-1,7 %

 

Estetiska programmet

72 327

75 323

+2

996

+4,1 %

 

Fordonsprogrammet

87 315

91 534

+4

219

+4,8 %

 

Handels- och administrativa

 

 

 

 

 

 

programmet

53 542

58 875

+5

333

+0,0 %

 

Hotell- och

 

 

 

 

 

 

restaurangprogrammet

73 634

72 702

-932

-1,3 %

 

Hantverksprogrammet

77 351

76 672

-679

-0,9 %

 

Industriprogrammet

100 444

95 092

-5 352

-5,3 %

 

Livsmedelsprogrammet

79 021

81 789

+2

768

+3,5 %

 

Medieprogrammet

66 822

67 081

+259

+0,4 %

 

Naturbruksprogrammet,

 

 

 

 

 

 

kommuner

114 839

128 972

+14

133

+12,3 %

 

Naturbruksprogrammet,

 

 

 

 

 

 

landsting

132 606

142 925

+10

319

+7,8 %

 

Naturvetenskapsprogrammet

52 146

55 263

+3

117

+0,6 %

 

Omv årdnadsprogrammet

 

 

 

 

 

 

kommuner

61 396

69 773

+8

377

+13,6 %

 

Omv årdnadsprogrammet,

 

 

 

 

 

 

landsting

74 503

68 171

-6 332

- 8,5 %

 

Samhällsvetenskapsprogrammet

49 988

52 188

+2

200

+ 4,4 %

 

Förändringarna mellan de två åren varierar från -8,5 % till +13,6 %. Noteras kan att alla de program som fick sänkta bidrag år 2000 nu har ökade mediankostnader vilket motiverar höjda bidrag

132

SOU 2001:12

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

år 2001. Med tanke på det höga bortfallet i Skolverkets uppgiftsin- samling kan det inte uteslutas att förändringarna i mediankostnad mellan åren lika gärna kan bero på skillnader i det svarande kom- munurvalet som på förändringar i kommunernas kostnader.

9.4Sammanfattning av de ekonomiska konsekvenserna av nuvarande bidragssystem

I vår enkät till kommunerna hösten 1999 bad vi kommunerna lämna synpunkter på bidragssystemet. Av de 252 kommuner och 10 kommunalförbund (tillsammans representerande 280 kommu- ner) som besvarat enkäten har 116 kommuner valt att inte kom- mentera bidragssystemet. I dessa kommuner bor ungefär 700 av landets 10 000 friskoleelever. Bidragssystemet kommenterades alltså av 164 kommuner och kommunalförbund. En övervägande majoritet av dem, som kommenterat bidragssystemet, eller närmare bestämt 110 kommuner säger att nuvarande system och de gällande ersättningsschablonerna fungerar bra. Ytterligare 27 svarande anser att ett system med nationellt fastställda ersättningar är bra, men att nuvarande bidragsnivåer är alltför höga. Flera av dessa kommuner hänvisar till att de fristående skolorna har ett ”mindre uppdrag” än de kommunala skolorna. Fyra svarande anser att bidragsschablo- nerna ligger på rätt nivå, men att de borde vara mer differentierade när det gäller programmens inriktningar. Här nämns de specialut- formade programmen, som ibland erhåller alltför stora bidrag genom att jämföras med fel nationella program enligt de svarande kommunerna. Av övriga har elva svarat att de fristående gymnasie- skolorna bör ersättas efter samma grunder som de kommunala skolorna. Fyra kommuner anser att de interkommunala ersättningsnivåerna bör gälla även fristående skolor. En svarande säger att bidragsschablonen endast borde gälla för utbildningsprogram, som hemkommunen inte anordnar, medan övriga program betalas efter samma grunder som kommunens skolor. Skolorna borde redovisa sina faktiska kostnader och att bidraget skall grunda sig på dessa upp till ett nationellt tak. En kommun svarar att systemet med nationellt fastställda bidragsnivåer bör avskaffas. Kommunen där friskolan är belägen bör förhandla och fastställa ett pris som gäller för samtliga elever som går på friskolan oberoende av elevernas hemkommun.

133

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

Tabell 9.8. Kommunernas synpunkter på bidragssystemet enligt enkätsvar höstterminen 1999.

Vill ha

Vill inte ha

Kommentarer

nationellt

nationellt

 

fastställt bidrag

fastställt bidrag

 

110

 

Nuvarande system fungerar bra.

24

 

Bra med fastställda bidrag, men nuvarande ligger för

 

 

högt.

3

 

Schablonen borde motsvara 75–80 % av kommunens

 

 

genomsnittskostnad.

4

 

Ersättningarna borde vara mer differentierade.

1

 

Vill ha fastställda bidrag men endast tillämpade på

 

 

utbildningar som inte finns i hemkommunen.

 

11

Ersättning efter samma grund som kommunens skolor.

 

4

Ersättning efter skolornas faktiska kostnader.

 

 

En svarande vill komplettera med ett nationellt tak.

 

4

Ersättning enligt interkommunal ersättning.

 

3

Priset bör överenskommas i förhandling mellan kommun

 

 

och fristående skola.

142

22

Totalt antal svar på frågan.

 

 

 

En majoritet av kommunerna anser som synes att det bör finnas nationellt fastställda ersättningar för de olika gymnasieprogram- men. Av svaren framgår att många kommuner anser att nuvarande ersättningsnivåer ligger för högt och några efterlyser mer differen- tierade bidrag.

Kommittén har diskuterat hur det kan komma sig att vissa kommuner uppfattar nivån på bidragsschablonen som rimlig samti- digt som andra kommuner anser att den är oskälig. Eftersom scha- blonen bygger på mediankostnaden för ett urval av landets kom- munala gymnasieskolor med motsvarande utbildningar är det givet att hälften av kommunerna tycker att den är hög och den andra hälften av kommunerna tycker att den är låg i jämförelse med kommunens egen kostnad.

Spridningen i kommunernas kostnader är stor och beror till stor del på skillnader i kommunernas lokalkostnader. Till en del kan dessa skillnader bero på olikheter i lokalstandard, men i första hand beror skillnaderna på att kommunerna hanterar sin lokalkostnad på olika sätt. För kommunerna, som i allmänhet direkt eller via hel- ägda bolag äger sina skollokaler, är lokalhyran till stor del en intern

134

SOU 2001:12

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

penningtransaktion inom kommunen medan de fristående skolorna oftast betalar en hyra, som inte tillfaller den egna huvudmannen.

Figur 9.1. Lokalkostnader per elev enligt Skolverkets jämförelsetal

 

20000

 

 

 

18000

 

 

 

16000

 

 

år

14000

 

 

och

12000

 

 

elev

 

 

10000

 

 

per

 

 

8000

 

 

Kronor

 

 

6000

 

 

 

4000

 

 

 

2000

 

 

 

0

 

 

 

1996

1997

1998

 

 

År

 

Kommunal, övre kvartil

Fristående gymnasieskola

Kommunal, median Kommunal, nedre kvartil

Diagrammet visar att både kommunala och fristående skolhuvud- män sänkt sina lokalkostnader per elev under perioden. Ränteut- vecklingen har här givetvis varit avgörande. Enligt uppgifterna ligger de fristående gymnasieskolornas genomsnittliga kostnader mellan den kommunala medianen och den övre kvartilen.

Lokalkostnaden utgör en relativt stor andel av kostnaden. För kommunala skolor tog lokalerna i genomsnitt 28 % och för fristå- ende skolor 24 % av totalkostnaden år 1998. Variationerna mellan kommunerna och mellan de fristående skolorna är stora. Enligt Skolverkets jämförelsetal 1998 var den genomsnittliga årliga lokal- kostnaden för gymnasieeleverna i riket 15 100 kronor per elev, i Malmö 8 200 kronor per elev och i Stockholm 31 000 kronor per elev. Skillnaden kan delvis spegla graden av lokalupprustning i kommunerna men beror främst på olika sätt att beräkna kapital- tjänstkostnader. Genom att exempelvis Stockholms Stad 1991 sålde samtliga sina skolbyggnader till ett nybildat helägt bolag fördubb- lades i ett slag skolornas lokalkostnader. Variationen är som synes stor vilket bidrar till svårigheten att fastlägga en nationell bidrags- nivå, som upplevs som skälig av alla.

Även kostnaden för administration, undervisning, läromedel och utrustning skiljer mellan kommunerna om än i mindre omfattning.

135

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

I nedanstående diagram har en regional kostnadsjämförelse gjorts för fyra nationella program.

Underlag för diagrammet är samma uppgifter som ligger till grund för departementets beslut om bidragsnivåer från 1 januari 2000. Uppgiftslämnande kommuner har delats in i regioner efter länstillhörighet och det är genomsnittskostnaden för respektive program och region som går att utläsa ur diagrammet.

Kostnaden varierar starkt mellan de olika programmen, men det föreligger även tydliga regionala variationer. När det gäller natur- vetenskapsprogrammet och samhällsvetenskapsprogrammet, som är de mest frekventa programmen både i fristående och kommunala gymnasieskolor, kan man konstatera att kostnadsnivån i Malmö och Hallands län ligger lägst i landet. I Stockholms, Uppsala och Sörmlands län, där huvuddelen av de fristående gymnasieskolorna ligger är kostnadsnivån betydligt högre än i Malmöområdet. Som framhållits är detta i huvudsak en följd av hur lokalkostnaderna re- dovisas.

Figur 9.2. Genomsnittskostnaden läsåret 1998/99 för några gymnasieprogram i olika regioner

Län

Z, AC, BD

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

S, T, U, W, X

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

O, P, R

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Summa SP

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Summa NV

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Summa IP

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

M, N

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Summa ES

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

E, F, H, I, K, L

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

AB, C, D

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

20 000

40 000

60 000

 

80 000

 

100 000

120 000

140 000

 

 

Kronor per elev och år

9.5Bidragssystem i andra länder

I utredningen har jämförelse gjorts med förekomsten och finansie- ringen av fristående gymnasieskolor i andra europeiska länder. Här behandlas endast de regler för offentliga bidrag som tillämpas i

136

SOU 2001:12

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

Danmark och Nederländerna. För övriga internationella jämförel- ser hänvisas till kapitel 12.

År 1991 infördes ett nytt system för offentlig finansiering av privata skolor i Danmark. En förutsättning för att en privat skola skall kunna medges rätt till statsbidrag för sin undervisning är att skolan tar ut elevavgifter eller på annat sätt får en inkomst på sin verksamhet utöver statsbidraget. Statsbidraget är ett elevbaserat undervisningsbidrag, som motsvarar vad de offentliga skolorna med motsvarande utbildning kostar minus skolans elevavgift. För att skolorna skall ha ett incitament att göra verksamheten så eko- nomisk som möjligt är statsbidraget oberoende av skolans faktiska kostnader. Från 1993 utgår ett fastighetsbidrag förutom undervis- ningsbidraget. Inte heller fastighetsbidraget utgår från skolans fak- tiska kostnader utan grundar sig på ett fåtal nyckeltal.

För finansiering av statsbidraget betalar elevernas hemkommu- ner till danska staten ett kommunbidrag för varje elev som är intagen på en privat gymnasieskola. Kommunbidraget motsvarar statens genomsnittliga driftsbidrag per elev. Det danska systemet innebär således att den skiftande kostnaden för olika program ut- jämnas för kommunerna.

I Nederländerna är ungefär 65 % av skolungdomarna elever i pri- vata skolor. Huvudmän för skolorna är föreningar eller stiftelser. De flesta är antingen romersk-katolska eller protestantiska men det finns också judiska, islamitiska, hinduistiska och humanistiska skolor i Nederländerna. Förutom konfessionella skolor finns icke- konfessionella skolor. År 1997 hade ungefär 20 % av alla skolor i Nederländerna en offentlig huvudman och drevs icke-konfessio- nellt, 20 % var fristående men icke-konfessionella, 20 % fristående protestantiska, något mer än 30 % fristående romersk-katolska och 4 % var fristående konfessionella med flera konfessioner. Sedan 1993 har antalet skolor med offentlig huvudman ökat något medan antalet protestantiska skolor minskat. De blandkonfessionella skolorna spelar en undanskymd roll.

Föräldrar och barn i Nederländerna kan välja fritt bland offent- liga och privata skolor. De offentliga skolorna och de privata sko- lor, som har regeringens godkännande har en likartad finansiering. Ett villkor för att en privat skola skall få statlig finansiering är att skolan drivs utan profitsyfte.

Föräldrarna betalar oavsett om skolan har offentlig eller privat huvudman terminsavgifter, läromedel och frivilliga avgifter för sina barns skolgång när barnen fyllt 16 år. Läsåret 1999/2000 är skolav- giften 1 775 NLG eller ungefär 7 000 SEK per elev och år. Bero-

137

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

ende på föräldrarnas inkomst kan hela eller delar av skolavgiften återbetalas och om föräldrarnas inkomst är låg kan staten dels betala tillbaka skolavgiften, dels lämna ett statligt bidrag till elevens läromedelskostnad.

9.6Några alternativa bidragsmodeller – fördelar och nackdelar

Dagens bidragssystem bygger på att förhandlingar sker mellan de fristående skolorna och elevernas hemkommuner med ett av staten fastställt schablonpris som skall gälla om inte skolan och kommu- nen kommer överens om annat. Detta system är uppskattat av både kommuner och fristående skolor enligt de enkätsvar som lämnats till utredningen. Att den statliga ”prislistan” helt skall motsvara kommunernas mediankostnad för respektive program har däremot ifrågasatts.

Kommunerna har framfört två invändningar mot nuvarande bidragsnivåer. Den ena invändningen gäller att kommunen har ett annat uppdrag än en fristående gymnasieskola. I enkätsvar och intervjuer har företrädare för kommuner framhållit att en fristå- ende gymnasieskola alltid kan optimera sin organisation, dvs. själv bestämma hur många elever som skall beredas plats varje år. Kom- munföreträdarna menar att de fristående skolorna här har en kon- kurrensfördel jämfört med kommunerna, som måste vara beredda att i sin gymnasieorganisation – åtminstone på ett individuellt pro- gram – ta emot alla kommuninnevånare i gymnasieåldern, om de inte väljer sin gymnasieutbildning hos någon annan huvudman. Den flexibla organisation som förväntas av kommunerna leder till att dessa måste ha ett större eller mindre antal kostnadskrävande tomplatser. Kostnaden för dessa tomplatser ingår i den median- kostnad som ligger till grund för bidragen till de fristående gymna- sieskolorna. Enligt de kommuner, som lyft fram denna skillnad i uppdrag mellan kommuner och fristående skolor, är kommunernas mediankostnad alltför hög för att ligga till grund för bidragen till fristående gymnasieskolor.

Mot detta invänder företrädare för fristående gymnasieskolor. Visserligen finns det gymnasieskolor, både fristående och kommu- nala, som kan göra urval bland de sökande vid intagningen till sina populära utbildningar. Dessa skolor kan också i allmänhet fylla eventuellt uppkomna vakanser när någon elev av någon anledning avbryter sin utbildning i förtid. Det gäller dock långt ifrån alla fri-

138

SOU 2001:12

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

stående gymnasieskolor. Det finns exempel på fristående skolor som tar på sig samma flexibla organisation som kommunerna och därför är i behov av bidrag även för tomplatser. Men det föreligger ingen skyldighet för en fristående skola att agera så. Friskolornas företrädare framhåller i stället att det är de kommunala skolorna som har fördelar av nuvarande system för bidragsberäkning. De menar att kommunerna i sin programkostnad glömmer att ta med kostnader för resurser som många gånger inte fördelats på pro- gramnivå. Det kan gälla personella resurser för elevvård, som t.ex. skolläkare, psykologer, kuratorer eller för administration av t.ex. ekonomi, personal och fastighet. Det kan också gälla ekonomiska medel för forskning och utveckling, som inte fördelats på gymna- sieprogrammen vid kostnadsberäkningen. Eftersom de flesta fristå- ende gymnasieskolor inte har andra intäkter än kommunbidragen måste dessa räcka till att täcka alla de olika kostnader som skolan har. Flera pressade friskolerektorer säger att det är svårt att få kommunbidragen att räcka till och många har i sina enkätsvar upp- givit att det krävs åtskilligt ideellt arbetet från personalen för att ekonomin skall gå ihop.

I föreliggande kapitel skall några alternativa modeller att beräkna bidragen till de fristående gymnasieskolorna diskuteras.

Modell 1

I denna bidragsmodell görs ett försök att sätta ett pris på det vidare uppdrag som kommunala gymnasieskolor har jämfört med de fri- stående.

I modellen sänks bidragsnivån från kommunernas mediankost- nad med en fast procentsats för samtliga program. Vid alla de dis- kussioner, som kommittén fört med representanter för kommu- nernas skolförvaltningar, har framkommit att kommunerna anser att de har kostnader för sin skyldighet att kunna erbjuda alla ung- domar en gymnasieutbildning helst i enlighet med deras första- handsval. Kommunernas uppskattningar av hur stor del av kom- munens kostnader som beror på denna skyldighet ligger mellan 5 och 10 % av kostnaden för respektive program. För att ge en upp- fattning om hur stor en sänkning av nuvarande bidragsnivå med 5 % skulle blivit i kronor per elev och år för respektive program och hur mycket lägre det totala kommunbidraget till fristående gymnasieskolor skulle varit om en sådan bidragsnivå tillämpats

139

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

läsåret 1999/2000 har följande tabeller framräknats på den elevför- delning som gällde detta läsår.

Tabell 9.8. Kommunbidrag enligt modell 1

Program

 

Nuvarande

Bidrag

Skillnad

 

 

bidrag per år

enligt

 

 

 

 

modellen

 

Barn- och fritidsprogrammet

BF

54 600

51 870

-2 730

Byggprogrammet

BP

94 900

90 155

-4 745

Elprogrammet

EC

81 500

77 425

-4 075

Energiprogrammet

EN

89 200

84 740

-4 460

Estetiska programmet

ES

75 900

72 105

-3 795

Fordonsprogrammet

FP

91 600

87 020

-4 580

Handels- och

 

 

 

 

administrationsprogrammet

HP

54 700

51 965

-2 735

Hantverksprogrammet

HV

80 700

76 665

-4 035

Hotell- och restaurangprogrammet

HR

76 600

72 770

-3 830

Industriprogrammet

IP

105 900

100 605

-5 295

Livsmedelsprogrammet

LP

82 500

78 375

-4 125

Medieprogrammet

MP

69 200

65 740

-3 460

Naturbruksprogrammet

NP

131 300

124 735

-6 565

Naturvetenskapsprogrammet

NV

53 200

50 540

-2 660

Omvårdnadsprogrammet

OP

63 800

60 610

-3 190

Samhällsprogrammet

SP

50 800

48 260

-2 540

Teknikprogrammet

TP

53 200

50 540

-2 660

Waldorfprogrammet

WK

50 800

48 260

-2 540

 

 

 

 

 

140

SOU 2001:12

 

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

Tabell 9.9. Konsekvenser av bidrag enligt modell 1

 

 

 

 

 

 

Program

Antal

Antal

Bidragsförändring per

Bidragsförändring per skola

 

skolor

elever

program och år

och år

 

99/00

99/00

 

 

 

BF

1

30

-81 900

-81 900

 

BP

1

45

-213 525

-213 525

 

EC

6

482

-1 964 150

-327 358

 

EN

0

0

0

0

 

ES

9

614

-2 330 130

-258 903

 

FP

4

76

-348 080

-87 020

 

HP

1

97

-265 295

-265 295

 

HV

3

152

-613 320

-204 440

 

HR

5

530

-2 029 900

-405 980

 

IP

9

638

-3 378 210

-375 357

 

LP

1

16

-66 000

-66 000

 

MP

5

1575

-5 449 500

-1 089 900

 

NP

3

212

-1 391 780

-463 927

 

NV

18

1746

-4 644 360

-258 020

 

OP

1

146

-465 740

-465 740

 

SP

30

3097

-7 866 380

-262 213

 

TE

0

0

0

0

 

WK

11

574

-1 457 960

-132 542

 

SUMMA

10 030

-32 566 230

 

Modellen är av samma slag, som den som låg till grund för tidigare bidragsgivning till fristående grundskolor, när dessa fick först 85 % senare 75 % av kommunernas kostnad.

Med bidrag enligt detta system skulle kommunernas bidrag till fristående gymnasieskolor varit 32,5 mkr lägre under år 2000 beräknat på det elevantal, som gick i fristående skolor under vår- terminen detta år. Alla gymnasieprogram skulle få en procentuellt lika stor nedskärning.

Modell 2

En iakttagelse som kommittén gjort och som föranlett kommenta- rer från flera kommuner i samband med enkätsvaren är det förhål- landet att fristående gymnasieskolor lockar nya elevgrupper till

141

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

program med yrkesämnen. Elever, som i en kommunal gymnasie- skola skulle välja det samhällsvetenskapliga eller naturvetenskapliga programmet väljer medie-, el- eller industriprogrammet på en fri- stående skola i stället. För kommuner som inte ligger i omedelbar närhet till någon fristående skola med så attraktiva yrkesutbild- ningar har det ingen större ekonomisk betydelse eftersom de endast ”förlorar” enstaka elever till sådana skolor, men för läges- kommunen och för kommuner som har en eller flera fristående gymnasieskolor med sådana utbildningar i sin närhet blir det mer kännbart. Konsekvensen kan bli att den kommunala organisationen minskar med en eller flera grupper på samhällsvetenskapliga alter- nativt naturvetenskapliga programmet.

Eftersom kostnaden för program med yrkesämnen ligger högre än kostnaden för de mer teoretiska utbildningsvägarna blir det dyrare för kommunen att betala bidrag till t.ex. industriprogram- grupp i en fristående gymnasieskola än att ordna en naturveten- skapsgrupp i egen regi. Den höga kvalitet vissa fristående skolor kan erbjuda på sina yrkesutbildningar är givetvis en allmän vinst för det svenska undervisningsväsendet, men risk föreligger att det blir eleverna i den kommunala gymnasieskolan som får betala kostnads- skillnaden.

Elevsammansättningen på flera av de fristående gymnasie- skolorna är sådan att eleverna förutom kärnämnen och karaktärs- ämnen på det bidragsgrundande programmet även hinner läsa karaktärsämnen på t.ex. naturvetenskapliga programmet. På så sätt uppnår de inte sällan dubbla kompetenser till kostnaden för ett program, vilket ur nationalekonomisk synpunkt borde kunna räk- nas som en vinst men ur kommunens synpunkt är en extra kostnad. För eleverna innebär deras rätt att söka dessa gymnasieutbildningar oberoende av bostadsort en kvalitetshöjning av studievägsutbudet.

Eftersom de kommunala kostnaderna för respektive program grundar sig på den elevgrupp som går i kommunala gymnasieskolor finns det dock skäl att anta, att de fristående skolor som tar in ele- ver efter betygsurval på dessa yrkesutbildningar får onödigt frikos- tiga bidrag till de teoriämnen som ingår i programmet.

Alla fristående gymnasieskolor är dock inte i detta gynnade läge. Vissa skolor har hittills tagit in alla elever som sökt till skolan medan andra skolor i första hand inriktar sig på att undervisa elever som på ett eller annat sätt har studiesvårigheter. Bland de senare finns dock skolor som genom ett nära samarbete med näringslivet, t.ex. i form av att eleverna har en stor andel av undervisningen arbetsplatsförlagd och därför varken behöver anskaffa den ofta

142

SOU 2001:12

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

mycket kostnadskrävande utrustning eller de dyra institutions- lokaler som ligger till grund för de kommunala bidragen. Bidragsmodell 2 är ett försök att hitta en bidragsnivå som inte ger konkurrensfördelar till de fristående skolor som erbjuder program med höga bidragsschabloner till elever, som i en kommunal gymnasieskola skulle valt ett betydligt billigare program.

I modellen tas hänsyn till att kärnämnen ingår i alla gymnasie- program och utgör 30 % av programinnehållet. Den elevgrupp som väljer en fristående gymnasieskola är enligt vår hypotes inte mer resurskrävande för undervisning i kärnämnen än elever som väljer samhällsvetenskapsprogrammet i en kommunal gymnasieskola. Det i modellen föreslagna bidraget består därför till 30 % av kostnaden för samhällsvetenskapsprogrammet och till 70 % av kostnaden för respektive program. Med en sådan bidragsberäkning skulle bidra- gen år 2000 följa nedanstående tabell. Vid bidragsberäkningen för waldorfprogrammet har ett medelvärde av kommunkostnaden för samhällsvetenskapsprogrammet och det estetiska programmet använts.

Tabell 9.10. Kommunbidrag enligt modell 2

Program

 

Nuvarande

Bidrag enl.

Skillnad

 

 

bidrag per år

modellen

 

 

 

 

 

 

Barn- och fritidsprogrammet

BF

54 600

53 460

-1 140

Byggprogrammet

BP

94 900

81 670

-13 230

Elprogrammet

EC

81 500

72 290

-9 210

Energiprogrammet

EN

89 200

77 680

-11 520

Estetiska programmet

ES

75 900

68 370

-7 530

Fordonsprogrammet

FP

91 600

79 360

-12 240

Handels- och administrationsprogr.

HP

54 700

53 530

-1 170

Hantverksprogrammet

HV

80 700

71 730

-8 970

Hotell- och restaurangprogr.

HR

76 600

68 860

-7 740

Industriprogrammet

IP

105 900

89 370

-16 530

Livsmedelsprogrammet

LP

82 500

72 990

-9 510

Medieprogrammet

MP

69 200

63 680

-5 520

Naturbruksprogrammet

NP

131 300

107 150

-24 150

Naturvetenskapsprogrammet

NV

53 200

52 480

-720

Omv årdnadsprogrammet

OP

63 800

59 900

-3 900

Samhällsprogrammet

SP

50 800

50 800

0

Teknikprogrammet

TP

53 200

52 480

-720

Waldorfprogrammet

WK

50 800

59 585

8 785

 

 

 

 

 

143

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

Med den elevsammansättning som de fristående skolorna hade läs- året 1999/2000 skulle bidrag enligt denna modell ha givit följande kostnadsförändringar för kommunerna.

Tabell 9.11. Konsekvenser av bidrag enligt modell 2

Program

Antal skolor

Antal elever

Bidragsförändring

Bidragsförändring per

 

99/2000

99/2000

 

skola och år

BF

1

30

-34 200

-34 200

BP

1

45

-595 350

-595 350

EC

6

482

-4 439 220

-739 870

EN

0

0

0

0

ES

9

614

-4 623 420

-513 713

FP

4

76

-930 240

-232 560

HP

1

97

-113 490

-113 490

HV

3

152

-1 363 440

-454 480

HR

5

530

-4 102 200

-820 440

IP

9

638

-10 546 140

-1 171 793

LP

1

16

-152 160

-152 160

MP

5

1575

-8 694 000

-1 738 800

NP

3

212

-5 119 800

-1 706 600

NV

18

1746

-1 257 120

-69 840

OP

1

146

-569 400

-569 400

SP

30

3097

0

0

TP

0

0

0

0

WK

11

574

5 042 590

458 417

SUMMA

10 030

-37 497 590

Modellen innebär en nedskärning av bidragen som är något större än modell 1. Enligt modell 2 skulle konsekvenserna bli små för de skolor som enbart erbjuder NV- och/eller SP-programmen, men större för skolor som erbjuder program med yrkesämnen. Konse- kvensen skulle kunna bli att en fristående skola med ett eller flera sådana program antingen tvingas att utforma sin undervisning på ett helt annat sätt än vad kommunerna gör på motsvarande pro- gram eller att utveckla sin förmåga att förhandla sig till högre bidrag från elevernas hemkommuner.

Fördelen med denna bidragsmodell är att inte vissa elevkatego- rier och därmed skolor får en oproportionellt stor undervisningsre-

144

SOU 2001:12

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

surs på bekostnad av de elever som går i kommunala skolor. Nack- delen är att ingen fristående gymnasieskola skulle ha möjlighet att erbjuda en gymnasieutbildning som innehåller yrkesämnen såvida den inte kan finansiera sina lokaler och sin utrustning på annat sätt än genom de kommunala bidragen. En förändring av bidragssyste- met till denna modell riskerar att underminera ekonomin för flera av de nu verksamma fristående gymnasieskolorna och intresset att starta nya fristående gymnasieskolor skulle troligen minska.

Modell 3

Kommittén har i sina diskussioner även övervägt en bidragsmodell, som i likhet med nuvarande bidragsschablon bygger på kommu- nernas mediankostnad för de olika gymnasieprogrammen men exklusive kommunernas lokalkostnader. Om en fristående gymna- sieskola skall ha möjlighet att finansiera sin verksamhet med kom- munala bidrag måste schablonen enligt modell 3 kompletteras med någon form av ersättning för skolans lokalkostnader. Olika förslag på hur en sådan lokalkostnadsersättning skall beräknas har fram- förts i kommunernas enkätsvar. Ett sådant förslag som framförts är att den fristående skolan får ersättning för sina faktiska lokalkost- nader.

Ett annat förslag som nämnts är att man skulle komplettera schablonen enligt modell 3 med lägeskommunens lokalkostnad. Svårigheterna med ett sådant system framgår av tabell 9.11. I kolumnerna återges programbeteckning, nuvarande bidrags- schablon, bidragsschablonen reducerad med den genomsnittliga lokalkostnaden 19982 för respektive program, den genomsnittliga lokalkostnaden detta år för respektive program i Stockholm, Göteborg och Malmö.

2 Att fastighetskostnaderna hämtats från detta år beror på att det var den uppgift kommittén hade tillgång till.

145

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler SOU 2001:12

Tabell 9.11. Bidrag enligt modell 3 och lokalkostnader för några kommuner

Program

Bidrag

Bidrag exkl.

Lokalkostnad

Lokalkostnad

Lokalkostnad

 

2000/01

lokalkostnad

Stockholm

Göteborg

Malmö

BF

54 600

42 755

20 475

7 446

7 387

BP

94 900

66 499

52 619

15 659

15 954

EC

81 500

57 090

52 617

15 029

13 630

EN

89 200

68 122

28 517

13 499

10 821

ES

75 900

58 200

24 879

12 996

13 185

FP

91 600

64 803

52 619

15 164

18 742

HP

54 700

42 031

20 489

7 391

7 431

HR

80 700

50 173

75 144

15 712

13 554

HV

76 600

52 733

38 494

14 929

7 212

IP

105 900

78 732

52 829

15 487

19 447

LP

82 500

50 992

75 385

15 045

23 616

MP

69 200

44 004

72 689

10 098

10 995

NP

131 300

93 185

38 585

NV

53 200

40 476

20 475

7 522

5 547

OP

63 800

51 353

20 474

7 339

5 968

SP

50 800

38 980

20 477

7 030

6 944

Eftersom majoriteten av de fristående gymnasieskolorna ligger i Stockholm skulle ett bidrag enligt modell 3 kompletterat med Stockholms lokalkostnader innebära en kraftig höjning av bidrags- nivån för fristående gymnasieskolor i Stockholm medan bidrag i nivå med Göteborgs eller Malmös lokalkostnader till fristående skolor i dessa kommuner skulle bli avsevärt mycket lägre. Fristå- ende gymnasieskolor, som är verksamma i någon av de sistnämnda kommunerna, skulle hamna i stora ekonomiska svårigheter. Nyeta- blering av fristående skolor skulle med detta system troligen styras till kommuner som redovisar höga lokalkostnader.

146

SOU 2001:12

 

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

Tabell 9.12. Kommunbidrag inklusive lokaler enligt modell 3

 

 

 

 

 

 

Program

Bidrag

Bidrag enl. modell 3

Bidrag enligt modell 3

Bidrag enligt modell 3

 

2000/01

Stockholmsområdet

Göteborgsomr ådet

Malmöområdet

 

 

 

 

 

 

BF

54 600

63 230

50 201

50 142

 

BP

94 900

119 118

82 158

98 112

 

EC

81 500

109 707

72 119

70 720

 

EN

89 200

96 639

81 621

78 943

 

ES

75 900

83 079

71 196

71 385

 

FP

91 600

117 422

79 967

83 545

 

HP

54 700

62 520

49 422

49 462

 

HR

80 700

125 317

65 885

63 727

 

HV

76 600

91 227

67 662

59 945

 

IP

105 900

131 561

94 219

98 179

 

LP

82 500

126 377

66 037

74 608

 

MP

69 200

116 693

54 102

54 999

 

NP

131 300

131 770

NV

53 200

60 951

47 998

46 023

 

OP

63 800

71827

58 692

57 321

 

SP

50 800

59 457

46 010

45 924

 

 

 

 

 

 

 

För att ge en överblick över hur de tre modellerna skulle förändra bidragens storlek återges här nedan ett urval programbidrag beräk- nade dels med nuvarande metod dels enligt de ovan beskrivna modellerna.

Tabell 9.13. Kommunbidrag – jämförelse mellan föreslagna bidragsmodeller för några frekventa program

Program

Nuvarande

Modell 1

Modell 2

Modell 3

Modell 3

 

bidrag

 

 

Stockholm

Malmö

SP

50 800

47 925

50 800

59 457

45 924

NV

53 200

50 189

52 480

60 951

46 023

ES

75 900

71 604

68 370

83 079

71 385

IP

105 900

99 906

89 370

131 561

98 179

147

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

9.7Bidrag till elever i behov av särskilt stöd

I följande avsnitt redovisar vi resonemangsvis olika synpunkter på hur stödfrågor kan lösas.

Dagens reglering har följande uppbyggnad; den fristående skolan är skyldig att ta emot alla behöriga elever utom sådana elever vars mottagande skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan. De flesta organisato- riska svårigheter torde ytterst även de vara ekonomiska. (Med pengar kan de flesta problem lösas.) Det skulle innebära att det av- görande är om mottagandet av eleven leder till betydande ekono- miska svårigheter för skolan. Om så blir fallet eller inte beror naturligen på hur stort bidrag skolan får för eleven. Får skolan bara det standardiserade bidraget skulle det kanske krävas stora ekono- miska insatser därutöver för skolan för att ge eleven en acceptabel skolgång. I sådana fall blir skolan inte skyldig att ta emot eleven. Om kommunen däremot bidrar utöver standardbeloppet, blir de ekonomiska påfrestningarna mindre för skolan och någon laglig grund för att inte ta emot eleven finns inte.

Det är lätt att se åtminstone två principiella problem i denna ordning:

1.Bidragskonstruktionen.

2.Situationer som uppstår först sedan eleven påbörjat sina studier vid skolan.

Bidragskonstruktionen

Redan standardbidraget är avsett att täcka en hel del extrakostnader utöver vad billigaste elev kostar. Det bygger ju på mediankostnaden för elever på motsvarande studieväg i den offentliga skolan. I denna ryms även elever med stödbehov. Problemet är att den fristående skolan är för liten för att det skall gå att säga att det jämnar ut sig i längden. Därför är det antagligen rimligt att ha någon form av säkerhetsventil som gör att kraven på den fristående skolan inte blir orimliga. Det finns redan i dagens reglering.

Men om dessa elever skall ha samma valmöjligheter som andra elever krävs att kommunerna är skyldiga att betala de extra kostna- derna när tillräckligt stora sådana är befogade. Någon sådan skyl- dighet finns inte i dag. Även här behövs det dock en säkerhetsven-

148

SOU 2001:12

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

til. En kommun kan inte rimligen behöva betala extra till en fristå- ende skola om det skulle medföra alltför onödiga extrautgifter med tanke på vilka resurser som man redan investerat i. Såväl fasta arrangemang som ramper och hissar som organisatoriska som spe- cialgrupper för vissa typer av stödbehov kan tänkas.

Det svåra är att lägga fast gränsen där skyldigheten för kommunen att betala extra inträder. Att knyta det till den aktuella hem- kommunens interna resursfördelningsprinciper kan vara vanskligt. Dessa kan säkerligen skilja kraftigt mellan olika kommuner. Om en kommunal gymnasieskola får extra för en stödkrävande elev från förvaltningen eller inte kan bero på hur man i just den kommunen valt att hantera de pengar som kan bli aktuella för stödinsatser av denna typ; har så stor del som möjligt redan lagts ut på kommunens olika skolor eller har man behållit dem centralt? En lagbestämmelse i frågan bör sträva efter att sökande i samma situation behandlas lika oberoende av hemkommunens interna fördelningsprinciper.

För att uppnå den skissade ordningen krävs alltså ett tillägg i kommunernas skyldighet att betala till fristående skolor. Det skulle gälla att betala utöver standardbeloppen för sådana elever som sko- lan annars inte skulle vara tvungen att ta emot. Denna skyldighet skulle dock i sin tur förenas med en ventil som sa att den inte gäller om det leder till orimliga konsekvenser för kommunen.

Kommunernas skyldighet att betala till de fristående gymnasie- skolorna regleras i dag i 9 kap. 8 a § skollagen. Det är hänvisningen i tredje stycket till standardbeloppen i bilagan som skulle behöva kompletteras.

För elever, vars mottagande i den kommunala gymnasieskolan skulle medföra att det uppstår betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen, är kommunen dock skyldig att utöver detta belopp (syftar på den befintliga meningen i tredje stycket) även lämna bidrag till de extra kostnader som kan uppstå för den fristående skolan.

Den skissade ordningen skulle medföra att om kommunen redan har allergisanerat, behöver den inte betala extra. Har den inte det, inträder dock den skyldigheten. Då får kommunen inte heller någon frihet att välja att själv sanera en skola i stället för att betala den fristående skolan.

Problemet med denna lösning är skillnaden mellan bestämmelsen om den fristående skolans skyldighet att ta emot och kommunens att betala extra. Den första utgår från om problem uppstår för den fristående skolan, den andra från om det skulle uppstå problem för

149

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

kommunen om denna skulle ta emot. En sökande kan kräva insat- ser som inte är rimliga att kräva av den fristående skolan utan extra pengar samtidigt som det kanske inte hade krävts så mycket av kommunen för att ta emot den eleven (allergisaneringen kanske redan var gjord). I ett sådant fall blir inte kommunen skyldig att betala extra och därmed blir inte den fristående skolan skyldig att ta emot. Detta är kanske ofrånkomligt. Vad som kan vara viktigt är i stället att i förarbetena framhålla att bedömningen av om den fri- stående skolan är skyldig att ta emot eller inte måste utgå från en vettig nivå när man bedömer om ett mottagande av en viss elev skulle medföra problem. Om den fristående skolan väljer att orga- nisera sig så att den inte klarar något annat än problemfria elever måste bedömningen av om skolan får neka mottagande ändå utgå från någon typ av normalstandard.

Frågan om redan intagna elever som får problem är mycket svår att klara ut generellt. Kanske bör man inte ens försöka finna en lagbestämmelse utan nöja sig med att i förarbetena framhålla vikten av att den fristående skolan och kommunen i varje enskilt fall anstränger sig att komma överens om vad som i just det fallet är det lämpligaste för eleven.

9.8Kommitténs slutsatser

Grundskolemodellen

Kommittén har diskuterat olika vägar att reglera kommunernas bidragsgivning till de fristående gymnasieskolorna. Under diskussionerna har möjligheten att utnyttja samma system som gäller för de fristående grundskolorna prövats och befunnits omöj- ligt att tillämpa.

Mot ett sådant system kan huvudsakligen tre invändningar göras. Den första invändningen är att ett sådant system förutsätter att hemkommunen själv anordnar alternativt har samverkansavtal med någon kommun som anordnar en sådan utbildning. En andra invändning är att ett sådant system skulle locka huvudmän för fri- stående skolor att etablera sig i kommuner med så höga kostnader som möjligt. Härigenom skulle bidragsnivån komma att höjas så, att den skulle hamna över nu gällande kommunal mediankostnad. En tredje invändning är att det stora antalet hemkommuner gör det omöjligt för vissa fristående gymnasieskolor att budgetera.

150

SOU 2001:12

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

Ersättning för faktiska kostnader

Möjligheten att låta en fristående skola få bidrag för sina faktiska kostnader förefaller också vara svår att genomföra. Dels är de fri- stående gymnasieskolorna i behov av bidrag redan från utbildning- ens första dag och kan ju då endast redovisa budgeterade kostna- der, där budgeten i stort sett bygger på det bidrag skolan räknar med att få, dels skulle en föreskrift om att fristående skolor skall få ersättning för sina faktiska kostnader ge de fristående skolorna en orimlig konkurrensfördel.

Förhandling mellan skola och hemkommun

Att tillämpa ett system som helt bygger på förhandlingar mellan den fristående skolan och varje enskild kommun skulle möjligen gå att tillämpa för fristående skolor som rekryterar sina elever från ett fåtal kommuner men är omöjligt för de skolor som rekryterar ele- ver från stora delar av landet. Läsåret 1999/2000 har vi sett exempel på skolor som rekryterar elever från 40, 50 ja ända upp till 86 kommuner. En genomgång av storleken på de bidrag kommuner betalar till dessa skolor visar på stora variationer. Majoriteten av kommunerna följer prislistan i förordningens bilaga medan andra betalar ett högre belopp som antingen grundar sig på kommunens egen uppskattning av vad utbildningen kostar eller helt enkelt är det belopp, som kommunen skulle få betala som interkommunal ersättning för motsvarande utbildning i en kommunal gymnasie- skola. En intressant iakttagelse är att flera kommuner med någon enstaka elev på en viss skola ibland betalar ett bidrag som ligger klart över beloppet i förordningens bilaga, nämligen det belopp som skolan anger som sina faktiska kostnader för utbildningen.

Med tanke på att en fristående gymnasieskola måste kunna göra en budget och därvid anställa lärare och anpassa sin organisation till något så när kända ekonomiska förutsättningar anser kommittén att ett bidragssystem som helt bygger på förhandlingar mellan ele- vernas hemkommuner och skolan inte kan förespråkas. En stor majoritet av kommunerna har också i sina enkätsvar sagt, att de vill ha ett bidragssystem som bygger på centralt fastlagda schabloner. Ett flertal kommuner har önskat att ett sådant system även skulle utarbetas för interkommunal ersättning.

151

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

Bidrag enligt interkommunala ersättning

Några kommunrepresentanter har i sina enkätsvar förespråkat att de fristående gymnasieskolorna skall tilldelas de belopp som tillämpas som interkommunal ersättning när kommunerna köper utbildningsplatser av varandra. Inte heller detta anser kommittén är ett möjligt alternativ. Den interkommunala ersättningen speglar inte alltid kommunernas verkliga kostnader för utbildningen. Ersättningen är ofta framräknad endast för att täcka den marginal- kostnad kommunen har för tomma platser i en utbildning som kommunen ändå ordnar. Man kan likna den vid ett ”sista minuten- pris”. Att det fungerar vid de interkommunala transaktionerna beror på att den säljande kommunen har de fasta kostnaderna för sin utbildning finansierade ändå.

Om man ändå skulle använda den interkommunala ersättningen som underlag för bidragsberäkningen uppkommer frågan om det är den interkommunala ersättningsnivån för skolans lägeskommun eller för elevens hemkommun som skall ligga till grund för bidra- get. Skolans kostnader som t.ex. lokalkostnaderna är beroende av i vilken kommun skolan ligger varför det är mest logiskt att tillämpa den interkommunala ersättningsnivå som gäller i lägeskommunen. Med vetskapen om att nära hälften av de fristående skolorna ligger i Stockholms län, där de interkommunala ersättningarna ligger på en hög nivå, inses lätt att en knytning av bidragen till den interkom- munala ersättningen i lägeskommunen skulle komma att medföra en höjning av bidragsnivån till dessa skolor.

Särbehandling av lokalkostnader

I diskussionerna har prövats om lokalkostnaden skulle kunna bry- tas ut ur det nationella beloppet och någon form av regionala lokal- kostnader tillämpas. Eftersom det är den fristående gymnasie- skolans faktiska lokalkostnader som skall täckas av bidragen finner inte kommittén något skäl att införa ett regionalt system, som byg- ger på lokalkostnader i elevens hemkommun.

Att helt sonika låta de fristående gymnasieskolorna få ett lokal- bidrag som grundar sig på skolans faktiska lokalkostnader är en tanke som förkastats av kommittén. Ett sådant förfarande skulle ju möjliggöra för fristående skolor att helt bortse från kostnaden när de skall hitta lämpliga lokaler. Enligt kommittén vore det en klar konkurrensfördel för de fristående skolorna.

152

SOU 2001:12

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

De flesta fristående gymnasieskolorna ligger i dag i någon av storstadskommunerna där lokalkostnaderna ofta är högre än på andra ställen i landet. Då det i förordningen fastlagda bidrags- beloppet grundar sig på kommunernas mediankostnad finns här ett incitament för fristående skolor att etablera sig i en kommun med lägre lokalkostnader än storstaden.

Ett alternativ vore att ur bidraget exkludera lokalkostnader och komplettera bidraget med lägeskommunens kostnad för sina egna skollokaler per program och elev. Detta skulle emellertid ge upp- hov till nya egendomligheter, eftersom de kommunala s.k. lokal- kostnaderna ofta är uppblåsta eller subventionerade av olika skäl. I modell 3 ovan har ett försök gjorts att åskådliggöra vilka variatio- ner som skulle uppkomma i bidragen om bidraget beräknas på detta sätt. Kommittén avstyrker en sådan lösning på bidragspro- blematiken.

Flera bidragsgrupper

Ett sätt att nå en större överensstämmelse mellan en skolas faktiska kostnad och kommunbidraget vore att införa ett system med inriktningsfaktorer för fler program och inriktningar än för nu gällande musikinriktning på estetiska programmet. Bidragsbeloppet för musikinriktningen erhålles genom att det angivna beloppet för estetiska programmet multipliceras med 1,26. Under utredningen har kommittén t.ex. uppvaktats av en fristående skola som driver fordonsprogrammet med transportteknisk inriktning. Skolan häv- dar att bidraget för fordonsprogrammet enligt förordningens bilaga är otillräckligt. Att skolan kan ha grund för sina krav på högre bidrag beror på att den transporttekniska inriktningen endast er- bjuds på ett fåtal gymnasieskolor i riket och att kostnaden för dessa kommuner snarare överstiger den övre kvartilen för fordonspro- grammet än ligger i närheten av medianen. En nackdel med att införa ett system för många inriktningar är att man därigenom för- lorar det nuvarande systemets enkelhet utan att med säkerhet vinna en bättre överensstämmelse mellan bidrag och skolans kostnad.

153

Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler

SOU 2001:12

Kommittén förslag till bidragsmodell

Kommittén konstaterar att ett system, som bygger på att de fristå- ende skolorna kommer överens med elevernas hemkommuner men med en av regeringen fastställd prislista, som gäller om inte skolan och kommunen kommer överens om annat, är det bästa för fast- ställande av bidragens storlek. Enkäterna visar att den av regeringen fastställda bidragsschablonen i stort sett styr bidragen. Det är endast några få fristående skolor som har lyckats förmå elevernas hemkommuner att betala högre bidrag än schablonen. Flertalet kommuner och fristående skolor har i sina enkätsvar och i inter- vjuer förklarat sig vara nöjda med ett sådant system.

Kommunernas kommentarer om, att bidragen ligger på en för hög nivå, och skolornas, att det inte är värt mödan att försöka för- handla med kommunerna, skulle kunna tyda på att bidragsnivån är i högsta laget. Den stora ökningen av antalet ansökningar om bidragsberättigande för nya gymnasieutbildningar ger också signa- ler om att bidragsnivån är hög. Kommittén har därför diskuterat på vilket sätt man kan fastlägga en lägsta bidragsnivå, som gör det möjligt att bedriva en gymnasieutbildning av god kvalitet även om skolan inte lyckas förhandla sig till högre bidrag från kommunerna utan att därför ge de fristående skolorna oskäliga ekonomiska kon- kurrensfördelar. Vid diskussionen har bl.a. effekterna av ovan redovisade beräkningsmodeller 1 och 2 analyserats.

Kommittén har kommit till slutsatsen att modell 1 är att föredra, dvs. ett bidrag som framräknats på nuvarande sätt men med möj- lighet för kommunerna att göra en procentuell reduktion för att kompensera den fördel de fristående skolorna har av att kunna optimera sin organisation. Uppskattningen av hur stor del av kommunens kostnad som hänför sig till kommunens vidare upp- drag har varierat i de kommuner, som kommittén intervjuat. Enligt kommitténs bedömning ligger den dock på högst 5 %.

I detta sammanhang får man inte glömma bort att bidraget grun- dar sig på kommunernas mediankostnad, dvs. att hälften av kom- munerna har en högre kostnad för motsvarande utbildning. En viss reduktion av bidragsnivån ligger ju också i det faktum att bidragen g