4 Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till "produ- centers ansvar" och en bedöm- ning av deras effektivitet

Min bedömning

I detta kapitel har jag analyserat vilka styrmedel som har haft en stor betydelse i samverkan med förordningarna om producent- ansvar. Jag har även analyserat ”frivilliga åtaganden” på ett mer generellt plan samt specifikt för kontorspapper och byggsektorn.

Förordningarna om producentansvar. Jag konstaterar att förord- ningarna om producentansvar har haft en stor betydelse i omställ- ningen ökad hushållning med material och energi och minskad de- ponering. En brist är dock att roll- och ansvarsfördelningen för till- synsmyndigheterna är oklar, vilket påverkar tillsynsarbetet nega- tivt.

Administrativa styrmedel. När det gäller produkternas innehåll och utformning har andra lagar som reglerar kvalitet, kemikalie- innehåll och standarder påverkat miljöanpassningen tillsammans med förordningarna om producentansvar. Jag konstaterar att egen- kontrollen är ett viktigt komplement till förordningarna om produ- centansvar.

Ekonomiska styrmedel. Jag gör bedömningen att några ekono- miska styrmedel som har haft stor påverkan i samspel med produ- centansvaret är avfallsskatt, differentierade renhållningsavgifter och pantsystem.

Informativa styrmedel. Jag gör bedömningen att information har en nyckelroll särskilt i konsumentledet. De ekonomiska och admi- nistrativa styrmedlen har betydligt bättre förutsättningar att få genomslag om aktörerna som är involverade i processen, görs med- vetna om syftet med styrmedlet. Enkel miljömärkning av varor är viktig för att konsumenterna ska kunna göra miljöanpassade val. Information om hanteringen av den uttjänta varan, insamling och sortering, har en avgörande betydelse för både för vilka mängder som samlas in och hur rena fraktionerna blir. Jag konstaterar att egna initiativ i form av miljöledning och miljövarudeklarationer

295

Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till…

SOU 2001:102

bland företag och organisationer är viktiga komplement som kan bidra till att skapa drivkrafter i arbetet att nå högre återvinnings- nivåer.

Utformningen av frivilliga åtaganden för kontorspapper och bygg- sektorn. Jag har utvärderat frivilliga åtaganden för kontorspapper och byggsektorn utifrån fem kriterier som handlar om hur ett åtagande bör utformas och har kommit fram till följande slutsatser.

Jag ser hanteringen av kontorspapper som ett exempel på ett fri- villigt åtagande som har utformats i god samstämmighet med krite- rierna. De inblandade parterna har tänkt igenom målen och konse- kvenserna av åtagandet och är medvetna om vikten av att målen följs upp.

Jag anser att byggsektorns frivilliga åtagande inte har utformats på ett tillfredställande sätt enligt kriterierna. Målen för åtagandet inte är mätbara med avseende på vad som ska åstadkommas och till vilken tidpunkt. De blir därmed inte heller uppföljningsbara. Jag anser dessutom att ett frivilligt åtagande enbart bör omfatta sådant som går utöver det som branschen är skyldig att göra enligt lagen. Jag gör bedömningen att av de fem olika kriterierna har bygg- sektorn bäst klarat att vidta åtgärder för att uppnå mjuka effekter som ökade insikter om miljöproblemen och kunskaper om nya lös- ningar. En förmildrande omständighet är att byggsektorns åtagande gjordes i ett tidigt skede, när det fanns få riktlinjer för miljö- överenskommelser.

Generella erfarenheter från svenska miljööverenskommelser. Jag har tagit del av en utvärdering av svenska miljööverenskommelser och noterat följande slutsatser. Miljööverenskommelser är svåra att fullfölja inom branscher med ett stort antal företag. Överenskom- melserna skulle ha vunnit på att utformas tydligare. Frivilliga åtaganden lämpar sig bäst då kunskaperna om problemen är brist- fälliga, kundtrycket är stort och/eller det är miljöproblem av lägre dignitet. Erfarenheterna visar att miljööverenskommelser bör an- vändas i kombination med andra styrmedel och att de kan var lämpliga under en övergångsfas för att bygga upp erfarenheter inför en eventuell reglering.

Miljö, handel och konkurrens. Jag konstaterar att det finns risk för att konkurrensen snedvrids då miljöregler som producent- ansvaret införs. Bristande tillsyn kan också ge upphov till sned- vriden konkurrens. Jag noterar att alternativ till regleringar, för att nå de miljöpolitiska syftena med kretslopp för varor, är frivilliga åtaganden som utvärderas ordentligt, ekonomiska styrmedel i form

296

SOU 2001:102

Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till …

av skatter och avgifter och informativa styrmedel som t.ex. miljö- märkning riktad till konsumenter.

4.1 Utgångspunkter för utvärderingen av styrmedel som bidrar till ”producenters ansvar”

De huvudsakliga styrinstrument som har använts för att påverka ”producenters ansvar” är dels lagstiftning i form av förordningar om producentansvar för olika grupper av varor, dels miljööverens- kommelser i form av frivilliga åtaganden. Syftet med producent- ansvaret har beskrivits i kapitel 2, nämligen att

- minska mängden genererat och deponerat avfall,

- hushålla med material och energi för att minska miljöbelast- ningen,

- minska mängden miljöskadliga ämnen i varor och avfall.

Det finns en mängd juridiska, ekonomiska och informativa styr- medel vid sidan av förordningarna om producentansvar som funge- rar som drivkrafter för att nå nyss nämnda syften med producent- ansvaret. När producentansvaret ska utvärderas är det därför viktigt att se på samspelet mellan dessa styrmedel. I nästa avsnitt ger jag en översikt över styrmedel som samverkar med förordningarna om producentansvar och drar vissa slutsatser om hur effektiva styr- medlen har varit.

4.2 Styrmedel som bidrar till producentansvar

4.2.1 Översikt över styrmedel som bidrar till producentansvar

I figur 4.2.1 redovisas ett antal styrmedel som har fungerat som drivkrafter för att nå de mål som var syftet med producentansvaret. Beskrivningen av styrmedlen gör inte anspråk på att vara heltäck- ande utan avsikten är att få med de viktigaste styrmedlen som har samspelat under den tid förordningarna om producentansvar har funnits. Sammanställningen är baserad på Naturvårdsverkets rap- port nr 5064 och ”Kunskapssammanställning om styrmedel som påverkat producentansvaret”.

297

Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till…

SOU 2001:102

Figur 4.2.1 Styrmedel och andra verktyg som påverkar producent- ansvaret.

Styrmedel och andra verktyg som påverkar producentansvaret

Informativa	Administrativa	Ekonomiska
	Miljöbalken
	MB 1 kap Miljöbalkens mål
	MB 2 kap Allmänna
	hänsynsregler
	MB 15 kap Avfall och
	producentansvar,
	kommunal renhåll-
	ningsskyldighet
	MB 26 kap Tillsyn och
	regler om egenkontroll
· Myndigheternas/	· Förordningar om	· Deponiskatt
Kommunernas/	producentansvar för	· Pant
Producenternas info om	· förpackningar	· Kommunernas
insamling och sortering	· däck	renhållningsavgifter
Frivilliga verktyg	· returpapper	· Mottagningsavgifter
	· bilar	· Miljöavgift på utsläpp
· Miljömärkning	· elektriska och	av kväveoxider
· Miljöledningssystem	elektroniska produkter	· Energiskatt
med produktinriktning	· Lag om återvinning av	· Koldioxidskatt
· Miljövarudeklarationer	dryckesförpackningar	· Miljödifferentierade
· Miljööverenskommelser	av aluminium	fordons/bränsleskatter/
	· Lag om vissa	skrotningspremie bilar
	dryckesförpackningar
	· Renhållningsförord-	· Offentlig upphandling
	ningen	· Teknikupphandling

Spec. regleringar för produkter

·Krav på hälso- och miljöinformation

·Kvalitetskrav

·Produktstandarder

·Utsläppskrav/miljö- kvalitetsnormer

·Batteriförordningen

298

SOU 2001:102

Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till …

4.2.2 Styrmedlens effekter på producentansvaret

Administrativa styrmedel

Miljöbalken. Hänsynsreglerna formar balkens grundläggande mate- riella bestämmelser. Några av hänsynsreglerna har en speciell kop- pling till producenters ansvar för produkters miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv. Dit hör kunskapskravet, kravet på resurshus- hållning, det allmänna kravet på försiktighetsmått, substitutions- eller produktvalsprincipen samt skälighetsprincipen. I relation till miljöbalkens mål och tillämpning kan man utgående från hänsyns- reglerna beskriva ett relativt långtgående ansvar för producenterna att beakta sina varors miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv. Be- dömningen ska då ske i varje fall för sig och utesluter att reglerna används generellt.

Egenkontroll. I den underlagsrapport som har tagits fram på upp- drag av denna utredning har egenkontroll och myndighetstillsyn lyfts fram som viktiga komplement till förordningarna om produ- centansvar. Miljöbalkens regler om egenkontroll ska även tillämpas i frågor som rör producentansvar. Exempel är materialbolagens och återvinningsindustrins löpande kontroll över insamlingssystemen och över uppföljningen av att de nationella insamlingsmålen upp- fylls.

I förordningarna om producentansvar anges hur de olika myndigheterna ska fullgöra sina uppgifter i fråga om tillsynen. Naturvårdsverket har bemyndigats att meddela tillämpningsföre- skrifter till förordningarna, men har ännu inte gjort detta. Den operativa tillsynen svarar kommunen för. Det är också kommunen som har tillsynsverktygen, dvs. förelägga och meddela förbud om bestämmelserna inte följs. Behovet av att vidareutveckla en väl fun- gerande tillsyn inom samtliga varugrupper med producentansvar har lyfts fram i avsnitt 3.10. Syftet är i första hand för att komma åt problemen med ”friåkare” men också för att öka kraven på mate- rialbolagen för förpackningar och returpapper avseende städning, tömning m.m. Endast några få kommuner i landet har utnyttjat sin rätt till upplysningar och tillträde, samt rätt att meddela före- läggande för att förmå producenterna att ta sitt ansvar. Detta trots att många fler kommuner uppger att det finns problem. Orsaken är att det finns oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen mellan till- synsmyndigheterna.

299

Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till…

SOU 2001:102

Förordningarna om producentansvar. Förordningarna har, enligt rapport nr 5043 Naturvårdsverket 1999, bidragit till att minska av- fallsmängderna från förpackningar samt till att minska deponering från förpackningar, tidningspapper och däck. För bilar har ännu ingen riktig uppföljning gjorts. Naturvårdsverket konstaterar att lagstiftningen har varit pådrivande i omställningen mot mindre av- fallsmängder, ökad resurshushållning och minskad deponering.

Samma bild ger underlagsrapporten, ”Kunskapssammanställning om styrmedel som påverkar producentansvaret”, som tagits fram på uppdrag av denna utredning. Intervjuer med representanter för producenterna visar att det lagstadgade producentansvaret är det styrmedel som haft störst effekt. För vissa varugrupper fanns redan en fungerande återvinningsmarknad då förordningen infördes t.ex. tidningspapper och wellpapp. Här har respektive förordning inne- burit att insamlingen har utökats till att omfatta hela landet samt att insamlingssystemen har effektiviserats.

I de befintliga reglerna om producentansvar fastställs även en skyldighet för producenten att informera om hanteringen av den uttjänta varan, hur den ska sorteras och insamlas. Se vidare under Informativa styrmedel.

Lagar om dryckesförpackningar. För aluminiumburkar och PET- flaskor finns särskild lagstiftning. Se avsnitt 3.7.

Renhållningsförordningen. Enligt denna förordning har kom- munerna ett ansvar att se till att avfall tas om hand/bortskaffas på ett miljöriktigt sätt. Kommunernas ansvar omfattar hushållsavfall exklusive sådant avfall som ingår i producenternas ansvar. Utöver avfall från själva hushållen ingår i ansvaret även liknade avfall från affärer, kontor, institutioner m.m. I hushållsavfall ingår också grov- avfall och trädgårdsavfall. Kommunerna har även ansvar för att samla in och återvinna kylar och frysar, samla in batterier. Kom- munerna kan frivilligt utöka sitt renhållningsansvar till att även omfatta farligt avfall.

Alla kommuner ska ha en fastställd avfallsplan som redogör för hur allt avfall i kommunen, alltså även producentansvarsavfall och annat avfall än hushållsavfall, ska hanteras. Kommunerna har lokala föreskrifter i s. k. renhållningsordningar där hanteringen klargörs mer i detalj.

Kommunernas sätt att planera för avfallshanteringen påverkar de övergripande miljömålen och återvinningsmålen för olika material- slag. Eftersom inte kommunerna kan påverka det faktiska genom- förandet vid omhändertagandet av sådant avfall som omfattas av

300

SOU 2001:102

Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till …

producentansvaret är det inte alltid självklart att de båda systemen utnyttjas eller samverkar optimalt.

Regleringar om produkters utformning. Förordningarna om pro- ducentansvar har inte nämnvärt bidragit till att innehållet av miljö- och hälsofarliga ämnen har minskat. Det kan bero på att det inte finns som ett uttalat syfte, varken i förordningen om däck eller returpapper, även om detta var grundtanken i Kretsloppsproposi- tionen. Syftet med förordningen om förpackningar är däremot ut- förlig och ur miljöskyddssynpunkt ambitiöst formulerad. En stor del av förpackningarna regleras dock av Statens livsmedelsverks kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om material och pro- dukter avsedda att komma i kontakt med livsmedel (Omtryck SLV FS 1997:09) samt Kemikalieinspektionens förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Sannolikt har dessa regleringar haft största betydelsen för förpackningarnas innehåll av hälso- och miljöfarliga ämnen. När det gäller bilar har producenternas fokuse- ring legat på att hitta konstruktioner som lätt kan demonteras.

Nya lagar. Från och med år 2002 införs förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och från och med 2005 införs förbud mot deponering av organiskt avfall. Båda dessa regleringar syftar till en ökad resurshushållning.

Min bedömning

Jag konstaterar att förordningarna om producentansvar har haft en stor betydelse i omställningen mot mindre avfallsmängder, ökad hushållning med material och energi och minskad deponering. En brist är dock att roll- och ansvarsfördelningen för tillsynsmyndig- heterna är oklar, vilket påverkar tillsynsarbetet negativt.

När det gäller miljöanpassningen av produkternas innehåll och utformning har andra lagar som reglerar kvalitet, kemikalieinnehåll och standarder påverkat miljöanpassningen tillsammans med för- ordningarna om producentansvar. I förordningarna om däck och returpapper finns inga uttalade syften att minska mängden hälso- och miljöfarliga ämnen, även om detta var grundtanken i Krets- loppspropositionen. Förordningen om förpackningar har ambitiösa mål, men innehåll av miljö- och hälsofarliga ämnen regleras oftast av annan lagstiftning. Jag noterar att egenkontrollen är ett viktigt komplement till förordningarna om producentansvar.

301

Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till…

SOU 2001:102

Ekonomiska styrmedel

Deponiskatt. En del producenter har lyft fram deponiskatt som det ekonomiska styrmedel bland nu gällande, som påverkat produ- centerna mest i kombination med förordningarna om producent- ansvar. För varor av material som kan förbrännas, däck och retur- papper, har avfallsskatten inte haft lika stor betydelse som för icke- brännbart material. Som exempel kan nämnas bilbranschen som anstränger sig för att göra så mycket som möjligt av bilen återvinn- bar. Även inom förpackningsindustrin finns en strävan att utveckla produkter och processer som minskar behovet av deponering.

Pant. Pant är ett mycket effektivt styrmedel om höga insam- lingsnivåer ska uppnås. Det har konstaterats i Utredning av pant- systemen, 2001. Det är dock viktigt att pantens värde ligger på en nivå som gör att konsumenten upplever det som mödan värt att återlämna varan.

Kommunernas renhållningsavgifter. Kommunernas renhållnings- avgifter fastställs årligen av fullmäktige genom en taxa. Fastighets- ägaren är skyldig att erlägga avgiften till kommunen. Avgiften ska täcka samtliga kostnader för hanteringen av hushållsavfall såsom hämtning, insamlingsbehållare, insamling, transport, återvinning, bortskaffande, administration och information. Taxan fastställs med grund i den kommunala självkostnadsprincipen vilken gäller för avfallshanteringen i sin helhet. Avgiften är ibland uppdelad på grundavgift, hämtningsavgift och behandlingsavgift. Hushållen betalar samma pris för likvärdig service oberoende var i kommunen de bor.

Flera kommuner har infört differentierade taxor med avseende på vikt. Denna typ av styrinstrument är ett incitament att öka in- samlingen av t.ex. returpapper och förpackningar samt att öka åter- användningen av andra varor som skulle ha blivit hushållsavfall.

Renhållningsavgiften differentieras ofta med beaktan av hämtad avfallsvolym och hur ofta hämtning sker. Ibland sker också diffe- rentiering med hänsyn till hämtad vikt och antalet avfallsfraktioner. Differentieringen syftar till en ökad miljöanpassning i avfalls- hanteringen enligt EU:s avfallshierarki.

Förpackningsavgifter. Producentansvaret för förpackningar finan- sieras genom förpackningsavgifter. Dessa är genomgående mycket låga i förhållande till värdet på de förpackade varorna, varför de har liten eller ringa inverkan på konsumenterna. Däremot är de en av flera faktorer som kan påverka producenternas val av förpackning

302

SOU 2001:102

Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till …

och avgifterna kan därigenom ha gynnat förpackningar som är enkla och därmed billiga att återvinna.

Mottagningsavgifter. Mottagningsavgifter (behandlingsavgift) tas ut av behandlingsanläggningar för återvinning, biologisk behand- ling, förbränning med energiutvinning samt bortskaffande. Av- giften är oftast differentierad för att stimulera till ökad återvinning och en effektivare källsortering. Avgiften hos kommunala anlägg- ningar för att motta industrins avfall är marknadsanpassade och fastställs oftast inte av fullmäktige.

Andra ekonomiska styrmedel. Skatt på energianvändning och av- gifter på utsläpp från förbränning är styrmedel som oftast främjar materialåtervinning. Ett styrmedel som kan få effekter på sikt är utökade ekologiska krav vid offentlig upphandling. Ett databaserat verktyg som kan användas som hjälpmedel vid offentlig upphand- ling har nyligen presenterats av Delegationen för ekologisk upp- handling.

Min bedömning

Jag gör bedömningen att några ekonomiska styrmedel som har haft stor påverkan i samspel med producentansvaret är avfallsskatt, differentierade renhållningsavgifter och pantsystem.

Informativa styrmedel

Information om insamlig, sortering och hantering av den uttjänta varan. De ekonomiska och administrativa styrmedlen kan fungera bättre om de olika aktörer som är involverade i processen, görs medvetna om styrmedlen och deras syfte. Information om hante- ringen av den uttjänta varan, insamling och sortering, har en av- görande betydelse för både för vilka mängder som samlas in och hur rena fraktionerna blir. När det gäller bilar ska producenten även redovisa vilka material, komponenter och kemiska produkter som finns i bilar i syfte att underlätta återanvändning och material- återvinning.

Källsorteringen och insamlingen bygger på att hushållen och företagen frivilligt ”ställer upp” och lämnar förpackningar och returpapper vid de olika insamlingsställena som producenterna till- handahåller alternativt motiveras att lämna tillbaka källsorterat

303

Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till…

SOU 2001:102

material genom någon form av belöning. Producenterna ska infor- mera hushållen om sina insamlingssystem. Kommunerna informe- rar invånare och fastighetsägare hur de ska källsortera och ta hand om avfallet då de har en skyldighet att informera hushållen om käll- sorteringen och övrig avfallshantering. Detta fungerar inte alltid friktionsfritt enligt Riksdagens Revisorer. Vidare poängterar de att informationen inte bara bör omfatta hur insamlingen ska gå till – även de miljömässiga fördelarna bör framhållas.

Frivilliga verktyg. Frivilliga verktyg som miljöledningssystem och miljövarudeklarationer är näringslivets egna verktyg som är på stark framväxt. Fler och fler företag sätter upp mål om sortering , återvinningsbara produkter , användning av återvunnen råvara samt att återvinningen ska ske med höga miljökrav i sina miljöpolicies. Bakgrunden är kundkrav och företagens vilja att framträda som seriösa företag som tar sitt miljöansvar.

Information om varor. Frivilliga system är miljömärkning och miljövarudeklarationer. En produkt som är märkt med ett visst miljömärke visar att produkten uppfyller det aktuella miljömärk- ningsprogrammets kriterier. Exempel är Svanen, Naturskyddsföre- ningens Bra Miljöval, KRAV och TCO-märkning. Certifierade miljövarudeklarationer görs av ackrediterade certifieringsorgan. Konsumentverkets miljödatabas är ytterligare en möjlighet för konsumenten att få information om miljöanpassade varor. Enligt en undersökning är en enkel och ”snabb” information i form av positiv miljömärkning särskilt effektiv på produkter som handlas ofta och vanemässigt. Information om hur mycket återvunnen rå- vara som ingår i produkter finns i begränsad mängd varför det är svårt för konsumenter att stödja sådan produktion genom inköp.

Miljöledningssystem. Den s. k. ISO 14001 standarden är ett fri- villigt verktyg som ska underlätta för företag och organisationer att bedriva ett effektivt och strukturerat miljöledningsarbete. Standar- den är en arbetsmodell som syftar till ständiga förbättringar. EMAS är EU:s frivilliga miljöstyrnings och revisionsordning som även syftar till att effektivisera och ständigt förbättra miljöarbetet hos företag och organisationer samt att förmedla ett trovärdigt budskap på marknaden. EMAS baseras i de flesta fall på ett miljölednings- system som ISO 14001, men är därutöver ett externt kommunika- tionsmedel. Det finns närmare 1 800 svenska företag som är ISO 14001-certifierade. Cirka 210 företag är EMAS-certifierade. Sverige har flest antal certifierade företag per BNP-enhet i världen följt av Danmark och Österrike.

304

SOU 2001:102

Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till …

Min bedömning

Jag gör bedömningen att information har en nyckelroll särskilt i konsumentledet. De ekonomiska och administrativa styrmedlen har betydligt bättre förutsättningar att få genomslag om aktörerna som är involverade i processen, görs medvetna om syftet med styr- medlet. Enkel miljömärkning av varor är viktig för att konsumen- terna ska kunna göra miljöanpassade val. Information om hante- ringen av den uttjänta varan, insamling och sortering, har en av- görande betydelse för både för vilka mängder som samlas in och hur rena fraktionerna blir. Jag konstaterar att egna initiativ i form av miljöledning och miljövarudeklarationer bland företag och orga- nisationer är viktiga komplement som kan bidra till att skapa driv- krafter i arbetet att nå högre återvinningsnivåer.

4.3 Miljööverenskommelser

4.3.1 Definition och krav på utformningen

I Naturvårdsverkets rapport 5064 definieras miljööverenskom- melser på följande sätt: ”Miljööverenskommelser är frivilliga till sin natur och omfattar åtaganden om åtgärder av enskilda företag eller branschorganisationer som är en följd av förhandlingar med offentliga myndigheter och/eller har vunnit sitt gillande av dessa. Inom begreppet ryms allt från frivilliga åtaganden, överenskom- melser till juridiskt bindande avtal.”

De flesta studier visar på att själva utformningen av överenskom- melsen är avgörande för hur utfallet i slutändan blir. De rekom- mendationer som ges i olika rapporter har sammanfattats av Natur- vårdsverket, 2000. Utformningskriterier som anses vara viktiga är främst

- ambitiösa och klart definierade mål, som helst har sin grund i eller åtminstone koppling till miljöpolitiken,

- trovärdig övervakning och uppföljning, med ett tydligt specifi- cerat business-as-usual-scenario att stämma utfallet mot.

- trovärdigt hot om andra styrmedel om målen inte uppnås, helst med åtgärder mot individuella företag,

- åtgärder för att minska de potentiella nackdelarna med miljö- överenskommelser, som t.ex. konkurrensbegränsande effekter och brist på social acceptans,

305

Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till…

SOU 2001:102

- åtgärder för att maximera fördelarna med miljööverenskom- melser, speciellt de mjuka effekterna som att kunskaper sprids och miljömedvetenheten ökar och att kunskapen om nya tek- niska lösningar samt deras tillämpning ökar.

4.3.2 Hur är dagens frivilliga åtaganden konstruerade jämfört med utformningskriterierna?

Byggsektorn

I avsnitt 3.6 har byggsektorns frivilliga åtagande beskrivits. Ut- gående från de nyss beskrivna utformningskriterierna kan jag kon- statera att

- av de nio målen (se 3.6) är endast ett mätbart. Målen inkluderar även åtaganden som branschen enligt lag är skyldig att vidta t.ex. omhändertagande av farligt avfall,

- övervakning och uppföljning har inte fungerat tillfredställande. Business-as-usual-scenarier har inte använts, vilket kan vara speciellt intressant inom en bransch som är konjunktur- beroende. Det enda mätbara målet kan inte följas upp eftersom kunskaperna om basåret är för dåliga,

- hotet om andra styrmedel fanns och finns fortfarande i form av lagstiftat producentansvar,

- speciella åtgärder för att minska potentiella nackdelar med åtagandet har inte vidtagits i tillräcklig omfattning, vilket kan förklaras med att byggsektorn är stor och komplex i sin före- tagsstruktur. Det är främst de små företagen som Byggsektorns Kretsloppsråd inte har nått ut till,

- enligt den uppföljning som Kretsloppsrådet gjort, har en hel del åtgärder vidtagits för att uppnå mjuka effekter. Dit hör utbildning och produktion samt spridning av informations- material.

Min bedömning

Jag anser att byggsektorns frivilliga åtagande inte har utformats till- fredställande enligt kriterierna. Målen för åtagandet inte är mätbara med avseende på vad som ska åstadkommas och till vilken tid- punkt. De är därmed inte heller uppföljningsbara. Jag anser dess-

306

SOU 2001:102

Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till …

utom att ett frivilligt åtagande enbart bör omfatta sådant som går utöver det som branschen är skyldig att göra enligt lagen. Av de fem olika kriterierna har byggsektorn bäst klarat det sista, att vidta åtgärder för att uppnå mjuka effekter som ökad miljömedvetenhet och kunskaper om nya lösningar.

En förmildrande omständighet är att byggsektorns åtagande gjordes i ett tidigt skede när det fanns få riktlinjer för miljö- överenskommelser.

Kontorspapper

I avsnitt 3.5 har det frivilliga åtagandet för kontorspapper be- skrivits. Utgående från utformningskriterierna konstaterar jag att

- målen har varit tydligt definierade,

- övervakning och uppföljning har fungerat bra,

- hotet om andra styrmedel fanns och finns fortfarande,

- en samrådsgrupp med representanter för Naturvårdsverket, insamlingsaktörerna och producenterna följer upp åtagandet och arbetar kontinuerligt med åtgärder för att målen ska nås.

Min bedömning

Jag ser hanteringen av kontorspapper som ett exempel på ett fri- villigt åtagande som har utformats i god samstämmighet med krite- rierna. De inblandade parterna har tänkt igenom målen och konse- kvenserna av åtagandet och är medvetna om vikten av att målen följs upp.

4.3.3 Generella erfarenheter av frivilliga svenska åtaganden under 1990-talet

Naturvårdsverket, 2000 har gått igenom svenska miljööverenskom- melser under 1990-talet och dragit en del mer generella slutsatser.

Mål och måluppfyllelse. Det finns exempel på överenskommelser och åtaganden som lyckats när det gäller uppsatta mål och det finns exempel på där överenskommelsen inte har fungerat fullt ut. Ut- märkande för överenskommelser och åtaganden som inte lyckas är att det gäller branscher med ett stort antal företag. Andra exempel

307

Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till…

SOU 2001:102

är att målen är otydliga och därmed inte uppföljningsbara eller att basåret utifrån vilket förbättringar ska mätas inte är klarlagt.

Frivilliga åtaganden bedöms som lämpliga där det är svårt att till- lämpa andra styrmedel t.ex. då kunskapen om problemen är brist- fällig. Andra incitament kan vara att trycket från allmänheten är stort eller att det är ett miljöproblem av lägre dignitet.

Ekonomiska effekter. Det går inte att säga om överenskom- melserna totalt sett medför lägre kostnader jämfört med använd- ning av andra styrmedel. Från myndighetssidan har lägre admi- nistrationskostnader framhållits i några fall. Besparingar på grund av effektiviseringsvinster har framhållits av förpackningsinsam- lingen. Negativ påverkan på konkurrensen och fripassagerarproble- matik har också lyfts fram i en del fall.

Mjuka effekter. Ökad samsyn mellan myndigheter och andra aktörer vad gäller miljöproblem och åtgärdsbehov lyfts fram som en positiv effekt av miljööverenskommelser.

Processen. Erfarenheterna från användningen av miljööverens- kommelser i Sverige visar att överenskommelserna i flera fall skulle ha vunnit på att ha utformats på ett tydligare sätt och att det kanske hade varit värdefullt om det funnits en checklista att gå igenom inför förhandlingen, utformningen av överenskommelsen och när den väl börjar gälla.

Att företagen deltar i processen och själva åtar sig vissa åtgärder leder till att de får en tydligare vilja att uppnå resultat. Förhand- lingsprocessen kan också stärka utvecklingen av det interna miljö- arbetet och bidra till att integrera det i produktutveckling och annat långsiktigt arbete.

Överenskommelser och andra styrmedel. Slutsatser från forsk- ningen är ganska entydiga om att miljööverenskommelser bör an- vändas i kombination med andra styrmedel och att de kan var lämpliga under en övergångsfas för att bygga upp erfarenheter inför en eventuell reglering.

Min bedömning

Jag har tagit del av en utvärdering av svenska miljööverenskom- melser och noterat följande slutsatser. Miljööverenskommelser är svåra att fullfölja inom branscher med ett stort antal företag. Överenskommelserna skulle ha vunnit på att utformas tydligare. Frivilliga åtaganden lämpar sig bäst då kunskaperna om problemen

308

SOU 2001:102

Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till …

är bristfälliga, kundtrycket är stort och/eller det är miljöproblem av lägre dignitet. Erfarenheterna visar att miljööverenskommelser bör användas i kombination med andra styrmedel och att de under vissa förutsättningar kan var lämpliga under en övergångsfas för att bygga upp erfarenheter inför en eventuell reglering.

4.4 Styrmedel, handel och konkurrens

I rapporten Miljö, handel och konkurrens – spelregler för effektiva marknader – görs en analys av faktiska och tänkbara konflikter mellan miljöregler, handel och konkurrens. Det finns, enligt rapporten, exempel på miljöregler som har snedvridit konkurrensen både på de inhemska och internationella marknaderna. Det kan vara regler som försvårar för nya företag på marknaden. Det kan också vara regler som gör det svårt för mindre företag att konkurrera med de stora. Följande slutsatser presenteras i rapporten

- använd ekonomiska styrmedel i större omfattning. Om någon reglering används för att nå samma syfte finns risken att kon- kurrensen snedvrids eller att det skapas skadliga handelshinder,

- lös frågan om tillsyn. De tecken på brister som finns i tillsynen på miljöområdet kan minska miljöpolitikens effektivitet och samtidigt skada konkurrensen. Ett ökat inslag av egenkontroll kan under vissa förutsättningar bidra till en bättre tillsyn,

- utveckla miljömärkningen och annan information till konsu- menterna. Väl fungerande marknader förutsätter att konsu- menterna har tillgång till korrekt information,

- använd subventioner med eftertanke. Riktade subventioner riskerar alltid att snedvrida konkurrensen och hindra den fria handeln. Det gäller t.ex. att undvika att kommunerna använder olika typer av statliga bidrag till att starta verksamheter som konkurrerar på marknader som håller på att utvecklas,

- betrakta åtgärderna på kretsloppsområdet som experiment. De regelverk som har använts hittills för att öka återvinning och återanvändning har skapat olika typer av konkurrensproblem. Ett sätt att bygga upp kunskaper är att genomföra pilotprojekt t.ex. i form av frivilliga åtaganden och utvärdera dessa ordent- ligt. Därmed kan man bedöma och anpassa insatserna till de förutsättningar som gäller för olika material och produkter,

- utnyttja EU som en resurs i miljöarbetet. Nationella särregler kan strida mot fria rörligheten för varor. Om Sverige vill driva

309

Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till…

SOU 2001:102

på miljöarbetet inom EU genom att gå före med strängare regler behövs en tydlig och genomtänkt strategi. En viktig del i den bör vara att noga bedöma var möjligheterna är störst att påverka utvecklingen inom EU, en annan att väga de positiva miljöeffekterna mot kostnaderna.

Min bedömning

Jag konstaterar att det finns risk för att konkurrensen snedvrids att då miljöregler införs. Bristande tillsyn kan också ge upphov till snedvriden konkurrens. Jag noterar att alternativ till regleringar för att nå de miljöpolitiska syftena med kretslopp för varor, är frivilliga åtaganden som utvärderas ordentligt, ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter och informativa styrmedel som t.ex. miljö- märkning riktad till konsumenter.

310

5 Problemformulering – en syntes av utvärderingen

Min bedömning

Jag gör bedömningen att återvinningsmålen för det lagstadgade producentansvaret, regleringarna om returdryckesförpackningar och frivilliga åtagandena i stora drag har nåtts på ett tillfredsstäl- lande sätt.

De miljöpolitiska huvudsyftena med producentansvaret har också nåtts dvs. minskade mängder till deponi och hushållning med material och energi. Livscykelanalyser visar att deponering är det miljömässigt sämsta alternativet. Materialåtervinning är att föredra framför energiutvinning. I vissa fall är de miljömässiga skillnaderna mellan materialåtervinning och energiutvinning små t.ex. för pappersförpackningar.

Utvärderingen visar att nu gällande återvinningsnivåer är sam- hällsekonomiskt försvarbara. Dock måste eventuella framtida ändringar av målnivåerna bedömas utifrån nya samhällsekonomiska analyser.

Jag konstaterar att de problem som finns i systemen handlar om aktörernas roller och deltagande, systemens effektivitet och kon- kurrenssituationen. Andra problem är otillräcklig tillsyn och upp- följning samt att det saknas ett helhetsperspektiv för konsumen- ternas åtaganden och systemens utformning sammantaget. Här finns anledning att överväga möjliga förbättringar av befintliga system men även att överväga helt nya lösningar.

Jag gör den sammanfattande bedömningen att nu gällande pro- ducentansvar är både miljömässigt och samhällsekonomiskt moti- verat. Det bör därför fortsätta att gälla i stort sett i sin nuvarande utformning. Eftersom systemen inte har funnits så länge, finns det enligt min mening många oprövade lösningar att testa för att få bukt med de problem som handlar om konkurrens, aktörernas roller och samverkan samt systemens effektivitet.

311

Problemformulering - en syntes av utvärderingen

SOU 2001:102

Förordningarna om producentansvar är beroende av andra styr- medel för att fungera väl, visar en utvärdering som gjorts i denna utredning. Det behövs information till aktörerna om hur systemen fungerar och varför de har införts. Det behövs även ekonomiska styrmedel som fungerar som drivkrafter mot ökad återvinning t.ex. skatt på deponering.

Det kan vara en fördel att låta lagstiftning om producentansvar föregås av frivilliga åtaganden för att få tid att lära mer om hur systemen fungerar. På så sätt kan man få en ökad förståelse för hur systemen fungerar när det gäller konkurrens, samhällsekonomi och praktiska frågor. Det kan även resultera i att det frivilliga åtagandet fungerar så väl, att lagstiftning inte behövs.

5.1 Syfte med kapitlet

I kapitel 3 har jag gjort en omfattande utvärdering av producent- ansvaret för förpackningar, bilar, däck och returpapper, det fri- villiga åtagandet för kontorspapper och bygg- och rivningsavfall samt returdryckesförpackningar. Kapitel 4 är en utvärdering av hur producentansvaret samspelar med andra styrmedel samt en redovisning av erfarenheter när det gäller utformningen av frivilliga åtaganden. Syftet med det här kapitlet är att sammanfatta kapitel 3 och 4, för att ge överblick över vad som fungerar bra och mindre bra med de system som vi har idag. Utifrån den analysen drar jag slutsatser om vad som behöver förändras.

5.2 En sammanställning av utvärderingen av gällande producentansvar, frivilliga åtaganden och retur- dryckesförpackningar.

Utvärderingen har gjorts med utgångspunkt i ett antal kriterier. Dessa är:

Nådda målnivåer

Miljöeffekter enligt de miljöpolitiska målen med producentansvaret

minskade mängder till deponi,

hushållning med material och energi,

minskad användning av miljöskadliga ämnen,

312

SOU 2001:102

Problemformulering - en syntes av utvärderingen

minskad nedskräpning (målet gäller endast för bilar och retur- dryckesförpackningar).

Systemen och aktörerna

aktörernas roller och delaktighet,

systemens effektivitet.

Ekonomiska effekter

finansiella effekter,

samhällsekonomiska effekter.

Konkurrens

friåkare,

monopoltendenser,

övriga konkurrensproblem.

I tabell 5.2.1 finns en sammanställning över utfallet i utvärderingen. De olika kriterierna har bedömts och redovisas med hjälp av tre olika symboler som betyder: Fungerar bra/acceptabla konsekvenser, Vissa problem och Problem. Bedömningen Vissa problem och Problem markerar områden där jag avser att gå vidare med förslag till förändringar.

313

Problemformulering - en syntes av utvärderingen

SOU 2001:102

Tabell 5.2.1 Sammanställning av resultatet från utvärderingen av producentansvaret för förpackningar, bilar, däck och returpapper, frivilliga åtaganden och returdryckesförpackningar.

	Producentansvar		Förpack- Bilar		Däck	Retur-	Kontors	Bygg-	Retur-
	resp.		ningar			pappe	- papper	och	dryckes
frivilligt						r		rivnings-	förpack-
Utvär-		åtagande						avfall	ningar
dering av:
Uppnådda målnivåer			(P)	O	O	O	O	(P)	(P)
Miljöeffekter
Minskade mängder			O	O	O	O	O	(P)	O
till deponi
Hushållning med			O	O	O	O	O	(P)	O
material och energi
Minskad användning av			O	O	(P)	O	O	(P)	O
miljöskadliga ämnen
Minskad nedskräpning			–	(P)	–	–	–	–	O
Systemen och aktörerna
Aktörernas roller och			P	(P)	(P)	P	O	(P)	(P)
delaktighet
Systemens effektivitet			(P)	(P)	O	(P)	O	(P)	O
Ekonomiska effekter
Finansiella			(P)	O	O	O	O	(P)	(P)
Samhällsekonomiska			O	(P)	O?	O	O	?	O
Konkurrens
Friåkare			P	P	P	P	O	O	P
Monopoltendenser			(P)	O	(P)	O	O	O	O
Övriga konkurrens-			(P)	(P)	(P)	–	O	(P)	(P)
frågor
O	Fungerar bra/		(P)	Vissa problem		P Problem
	Acceptabla
	konsekvenser
–	Målet/kriteriet är inte		?	Kunskaper saknas		O? Att undvika deponering är
	aktuellt för varugruppen					samhällsekonomiskt lönsamt men kunskaper
						saknas om hur återvinningen ska fördelas
						mellan olika alternativ.

314

SOU 2001:102

Problemformulering - en syntes av utvärderingen

Uppnådda målnivåer

Jag konstaterar att målnivåerna för återvinning enligt förord- ningarna har nåtts och i vissa fall har producenterna till och med nått längre eller nått målet före utsatt tidpunkt t.ex. däck, retur- papper och vissa förpackningsslag och returdryckesförpackningar. I några enstaka undantag har återvinningsnivåerna inte nåtts fullt ut. Det gäller förpackningar av aluminium och plast, bygg- och riv- ningsavfall samt aluminiumburkar som ingår i returdryckes- förpackningar. För bilar ska målet nås år 2002 och här anger producenterna att det kan bli vissa svårigheter även om det handlar om några få procents höjning från nuvarande nivå.

Miljöeffekter

Jag gör bedömningen att de miljöpolitiska syftena som var tanken bakom producentansvaret huvudsakligen har uppfyllts. Mängden avfall till deponi har minskat. Som exempel kan nämnas däck. Över 90 procent deponerades i början av 1990-talet. Detta har minskat till endast en procent år 2000. Livscykelanalyser visar att hushåll- ningen med material och energi har ökat samt att EU:s avfallspolicy gäller som en tumregel där återanvändning och materialåtervinning är miljömässigt bättre än förbränning. Användningen av miljöskadliga ämnen har minskat. Här har dock inte producentansvaret spelat den största rollen, minskningen är även en effekt av annan lagstiftning. När det gäller minskad nedskräpning har pantsystemet för dryckesförpackningar spelat en stor roll medan problemet med skrotbilar inte helt är löst. Byggsektorn har haft vissa problem att nå målen med sitt frivilliga åtagande, t.ex. målet att halvera mängden deponerat avfall. Det beror både på praktiska problem och problem med att nå ut med budskapet till alla aktörer eftersom det är en stor och komplex sektor.

Systemen och aktörerna

Jag gör bedömningen att det finns problem som rör aktörernas roller och deltagande i alla de utvärderade systemen utom för kon- torspapper. Med aktörer avses producenter, materialbolag, handel, fastighetsägare, konsumenter och återvinnare. Störst är problemen

315

Problemformulering - en syntes av utvärderingen

SOU 2001:102

i de system där det krävs en nära samverkan mellan kommuner och materialbolag dvs. förpackningar och returpapper. För bilar och däck handlar det snarare om rollerna och samordningen mellan producenterna och de två förordningarna. När det gäller retur- dryckesförpackningar har stora aktörer ställt sig utanför systemet. Byggsektorn, som är stor och komplex, har svårt att få med alla aktörerna i åtagandena.

Systemen fungerar effektivt i många fall, störst är problemen med återvinningsstationerna för förpackningar och returpapper. När det gäller det ekonomiska administrativa systemet för bilar, dvs. bilskrotningsfonden, så upplevs den av aktörerna som ineffek- tiv och i vissa avseenden orättvis. Det finns både praktiska och ekonomiska hinder för att systemen för bygg- och rivningsavfall ska kunna fungera.

Ekonomiska effekter

Med finansiella effekter avses direkta utgifter för t.ex. företag, hus- håll och kommuner. Allt producentansvar har i praktiken betytt vissa ökade kostnader för producenten och i slutändan för konsu- menten, i vissa fall även för kommunerna.

Konsumenter och verksamheter har t.ex. fått ökade kostnader för utrymmen och hanteringen i samband med källsorteringen. Andra kostnader som uppstår är underhåll och städning av återvin- ningsstationer. När det gäller returdryckesförpackningar har ut- värderingen visat att hanteringen och kostnaderna för plastflaskor bör effektiviseras.

De samhällsekonomiska bedömningarna, som är baserade på nyligen publicerade forskningsresultat, visar att nuvarande återvin- ningsnivåer är samhällsekonomiskt försvarbara. För byggnader finns dock inget underlag för bedömningen. För bilar är återvin- ningsnivån 85 procent samhällsekonomiskt försvarbar under för- utsättning att de sista fyra procentenheterna av avfallet kan för- brännas med energiutvinning. Avgörande blir då tillgången på för- bränningskapacitet.

316

SOU 2001:102

Problemformulering - en syntes av utvärderingen

Konkurrens

Jag gör bedömningen att det finns problem med friåkare för alla de system som är baserade på lagstiftning, samt att det inom dessa system även finns monopolliknande tendenser. Andra konkurrens- relaterade problem är att återvunnen råvara kan ha svårt att kon- kurrera med nyråvara. Inom byggsektorn finn risk för att små företag med otillräckliga resurser får problem att konkurrera med de stora då miljöanpassningen ska drivas framåt. När det gäller returdryckesförpackningar finns skäl att se över definitionen för PET och om förpackningar dryckesburkar i stål ska ingå i pant- systemet.

5.3 En sammanställning från utvärderingen av övergripande frågor och helhetssyn

Jag har även gjort en utvärdering av övergripande frågor och hel- hetssynen bakom regelverken och de frivilliga åtagandena. De frågeställningar som jag har analyserat finns redovisade i ta- bell 5.3.1.

Tabell 5.3.1 Övergripande frågor och helhetssyn.

Övergripande frågor och helhetssyn

Återvinningsmålen – anpassning till EU:s regelverk och/eller regionalisering?

Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden viktiga delar av materialanvändningen?

Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden varor med stor miljöpåverkan?

Ger producentansvaret upphov till kretslopp eller förlängda värdekedjor?

Finns det ett helhetsperspektiv för konsumenternas åtaganden?

Underlättar materialbolagens och kommunernas system näringslivets frivilliga miljöarbete och återvinningsbranschens utveckling?

Finns det inneboende målkonflikter vid produktdesign?

Hur påverkar systemen för producentansvar arbetsmiljön?

Hur fungerar tillsyn och uppföljning?

(P)

O

O

(P)

P

P

(P)

(P) P

O

Fungerar bra

(P)

Vissa problem

P

Problem

317

Problemformulering - en syntes av utvärderingen

SOU 2001:102

Jag gör bedömningen att producentansvaret och de frivilliga åtagandena huvudsakligen har inriktats mot varugrupper som har en stor miljöpåverkan och att de omfattar även viktiga delar av samhällets materialanvändning.

Vad beträffar systemens utformning gör jag bedömningen att återvinningsmålen behöver ses över när det gäller anpassningen till EU:s regelverk och behovet av regionalisering. De viktigaste pro- blemen är att det inte finns någon helhetssyn för konsumenternas åtaganden, det finns hinder för företagens frivilliga miljöarbete och återvinningsbranschens utveckling i form av monopol och tillsynen och att uppföljningen behöver förbättras. Arbetsmiljöfrågor och inneboende målkonflikter i samband med produktdesign behöver också beaktas i den fortsatta analysen. Vad som är acceptabla krets- lopp när det gäller producentansvar behöver belysas närmare dvs. ska materialet återanvändas för samma varugrupp eller är det acceptabelt att materialet används i en helt ny typ av vara dvs. värdekedjan förlängs?

5.4 Sammanfattande bedömning av utvärderingen av producentansvaret

Jag gör den sammanfattande bedömningen att nu gällande produ- centansvar är både miljömässigt och samhällsekonomiskt motive- rat. Det bör därför fortsätta att gälla i stort sett i sin nuvarande utformning. De problem som finns är av praktisk karaktär och handlar om konkurrens, aktörernas roller och samverkan samt systemens effektivitet. Eftersom systemen inte har funnits så länge, finns det enligt min mening många oprövade lösningar att testa för att få bukt med dessa problem.

5.5 Utvärdering av samspelet mellan producentansvar och andra styrmedel samt utformningen av fri- villiga åtaganden

Jag gör bedömningen att förordningarna om producentansvar är beroende av kompletterande styrmedel för att fungera väl. Infor- mativa styrmedel som får aktörerna att förstå tanken bakom för- ordningarna och motivet till dem är viktiga. Ekonomiska styrmedel som avfallsbeskattning och avgifter på miljöskadliga varor eller

318

SOU 2001:102

Problemformulering - en syntes av utvärderingen

aktiviteter samverkar på ett positivt sätt med producentansvaret för att nå de miljöpolitiska syftena.

Själva utformningen av frivilliga åtaganden är avgörande för hur väl de ska lyckas, liksom uppföljningen.

Jag konstaterar, utifrån andra utvärderingar som har gjorts, att det finns mycket att vinna på att låta frivilliga åtaganden eller andra experiment föregå lagstiftning om producentansvar. På så sätt kan man få ökad förståelse för hur systemen fungerar när det gäller konkurrens, samhällsekonomi och praktiska frågor. Det kan även resultera i att det frivilliga åtagandet fungerar så väl att lagstiftning inte behövs.

319

III

VISIONEN

6 Alternativa sätt att forma fram- tidens varu- och avfallsflöden – tre visioner

6.1 Bakgrund till visionerna

Den här utredningen kommer att innehålla många förslag till för- ändringar på kort sikt. För att kunna testa om alla dessa förslag hänger ihop på ett logiskt sätt och om de sammantaget leder mot ett önskat slutmål, har jag valt att inom utredningens ram arbeta fram en vision. Den visar hur varu- och avfallsflödena kan se ut på cirka tio års sikt.

Det ligger ett omfattande arbete bakom den vision som så små- ningom växte fram i utredningen och som jag kallar ”min vision”. Engagemanget har varit stort och en mängd aktörer har bidragit till utredningen med både skriftligt och muntligt underlag som visar hur framtidens ansvar för producenter skulle kunna utformas. Vid en workshop som hölls i början av utredningen fick ett stort antal aktörer (utredningens referensgrupp) dessutom ge sin syn på vilka framtida lösningar de ansåg vara lämpliga. Vidare har utredningens expertgrupp skissat på visioner under ett antal arbetsmöten. Den stora mängden underlag visade att det bland aktörerna finns dia- metralt olika syn på hur den önskvärda framtiden kan se ut. För att ta tillvara mångfalden bland alla kreativa idéer, fick en grupp fors- kare och experter i uppgift att gå vidare med materialet. De skulle dels tydliggöra de strategiska skillnaderna i olika aktörers fram- tidstänkande i form av visioner, dels göra konsekvensanalyser för att pröva hur väl visionerna kunde tänkas fungera i olika omvärlds- scenarier. Analysarbetet är baserat på en metod som kallas morfo- logisk analys och har genomförts med ett databaserat verktyg, varför stora mängder data har kunnat behandlas på en relativt kort tidsrymd. I detta kapitel och de tre efterföljande ges ett samman- drag av analyserna. En utförligare dokumentation finns i en särskild underlagsrapport.

323

Alternativa sätt att forma framtidens varu- och avfallsflöden - tre visioner

SOU 2001:102

6.2 Tre visioner

Tre visioner togs fram, ett referensalternativ som är en framskriv- ning av dagens situation och två ytterlighetsvisioner. De två senare representerar strategiska skilda sätt att forma framtidens varu- och avfallsflöden utifrån det underlag som utredningen fått från aktö- rerna. Visionerna beskrevs med hjälp av följande variabler.

-PA-regelverk i Sverige: Bygger det svenska producentansvaret på frivilliga åtaganden eller lagstadgat producentansvar? Gäller det alla varor eller vissa? Ensamrätt till avfallet för producen- ten?

- Miljöanpassning av produkter: I vilken utsträckning är produk- ter miljöanpassade, produktdesign för rena material eller bland- material som har låg vikt och andra positiva egenskaper?

- Miljöinformation om produkter: Vilken information ger produ- centen om varan till konsumenten? Finns upplysningar om kemikalier, energi- och/eller materialanvändning?

- Källsorteringssystem: Hur många fraktioner sorterar konsumen- ten i? Manuell eller automatisk sortering? Sortering av varor eller material?

- Insamlingssystem: Vilken grad av tillgänglighet har insamlings- systemet? Bringsystem eller fastighetsnära?

- Återvinningssystem: Återvinningsteknik; mekanisk, kemisk, biologisk och/eller termisk?

- Marknad för avfall: Inom vilka regioner sker handel med avfall?

- Styrmedel för deponering och förbränning: Ökar eller minskar materialåtervinning och återanvändning? Ökar eller minskar energiutvinning från avfall? OBS! Detta är ett resultat av vilka styrmedel som föreslås i andra pågående utredningar.

Figur 6.2.1, i slutet av kapitlet, visar de olika variablerna och ett antal möjliga tillstånd för respektive variabel i en vision. En vision skapas genom att man väljer ut ett tillstånd för varje variabel och ser till att de valda tillstånden sinsemellan kan kombineras. Ibland kan en variabel ha flera tillstånd.

Vision A. Bygger på en mycket långtgående reglering av produ- centansvaret, rena materialflöden och recirkulation av materialen för maximal materialåtervinning.

Regelverk för producentansvar. Det finns ett lagstiftat producent- ansvar som gäller alla varor och tjänster. Det innebär att produ-

324

SOU 2001:102

Alternativa sätt att forma framtidens varu- och avfallsflöden - tre visioner

centen har ett lagstadgat ansvar för att göra livscykelanalyser för alla varor och tjänster som produceras samt lagstadgat ansvar för att återföra varan till samhället som ny giftfri råvara. Det senare sker genom att producenten köper ett ”bevis” som visar att han är belastad med en avgift som motsvarar varans uppskattade miljö- kostnad. Beviset köps från fristående fonder t.ex. de tidigare mate- rialbolagen. Avgiften på beviset motsvarar varans miljökostnad under livscykeln. Naturvårdsverket deltar i utformningen av krite- rier för avgiftsuttag. Uppföljningen sker med hjälp av miljöreviso- rer som ser till att producenterna följer lagen.

Miljöanpassning av produkter. Produkterna eller delar av produk- terna tillverkas så långt som möjligt av rena material. Produkt- designen anpassas så att det blir lätt att demontera den uttjänta varan. Varor som innehåller material som ingen vill ha eller som innehåller kemiska farliga ämnen får en hög avgift. Detta ekono- miska styrinstrument innebär att marknaden styr mot rena material och att en allt större andel material kan återvinnas.

Miljöinformation om produkter. Genom livscykelanalyserna kan producenten informera om energi- och materialanvändning, an- delen återvunnen råvara i produkten samt kemiska ämnen.

Källsorteringssystem. Antalet fraktioner är större än 15. Farligt avfall, organiskt avfall, glas två fraktioner, förpackningar av papper, förpackningar av plast flera fraktioner, metall två fraktioner, retur- papper, brännbart avfall som av olika skäl inte kan återvinnas samt deponirest. Via grovavfallet lämnas alla stora varor som t.ex. möbler. Sorteringen sker utifrån varor.

Insamlingssystemet. Alla näringsidkare har ansvar för att deras av- fall blir insamlat av en certifierad entreprenör. Näringsidkaren be- talar för tjänsten till den certifierade entreprenören. Osorterat av- fall ger högre kostnad medan välsorterat i olika fraktioner ger lägre kostnad. På sikt ger avfallssorteringen en inkomst till näringsidka- ren eftersom materialet får ett allt högre värde på marknaden.

Fastighetsägare har lagstiftat ansvar att se till att de boende kan källsortera och har ansvar för att fastighetens avfall blir insamlat av en certifierad entreprenör. Ju fler fraktioner och ju renare avfall desto lägre taxa. Villaägare inom ett visst område kan tillsammans upphandla en certifierad entreprenör för fastighetsnära insamling

Kommunen har tillsyn över att fastighetsägare och företag har köpt insamlingstjänster av certifierade entreprenörer. Kommunen har en allmän renhållningsskyldighet att ta hand om avfall från hus- håll som inte vill delta i systemen och att ta ut en avgift mot-

325

Alternativa sätt att forma framtidens varu- och avfallsflöden - tre visioner

SOU 2001:102

svarande kostnaderna för tjänsten. Kommunen tillhandahåller också återvinningscentraler.

Återvinningssystem. Främst mekanisk återvinningsteknik an- vänds. Förbränning undviks så långt som möjligt.

Marknad för avfall. Rena material innebär att materialen kan åter- vinnas med relativt småskalig teknik lokalt/regionalt dvs. inom Sverige eller området Norden.

Styrmedel för deponering och förbränning. För att kunna förverk- liga visionen behövs höga deponiskatter och skatt på förbränning. (Se figur 6.2.1 i slutet av kapitlet).

Vision C. Bygger på frivilliga åtaganden utöver de krav som läggs inom EU, fokusering på det som är farligt samt flexibilitet.

Regelverk för producentansvar. EU:s kemikaliepolicy och IPP är basen för producenternas verksamheter. Producenterna eftersträvar att få bort farliga kemiska ämnen ur kretsloppen och att skapa material- och energisnåla livscykler för produkter och tjänster. Producenterna gör på frivillig basis åtaganden gentemot staten om återanvändning och återvinning. Den starkaste drivkraften bakom är information både till konsumenter och producenter t.ex. miljö- märkning av varor samt internationella databaser där företagens miljöåtaganden kan följas upp. Certifierade revisorer följer upp de frivilliga åtagandena.

Miljöanpassning av produkter. För att spara in på uttaget av ändlig råvara används teknik som ger materialsnåla produkter. Det inne- bär att blandmaterial som laminat, kompositer som kombinerar låg vikt med goda egenskaper i form av styrka och hållfasthet används i allt högre utsträckning. Produkternas kunskapsinnehåll ökar ständigt vilket bl.a. innebär att allt fler produkter blir elektriskt och elektroniskt avfall.

Miljöinformation om produkter. Godkänd miljömärkning har en entydig symbol. Via streckkoden på varan kan konsumenten få viktiga uppgifter om varan som kemiska farliga ämnen, energi- användning och etiska aspekter kopplade till produktionen. Hur en vara ska sorteras framgår alltid med tydliga symboler.

Källsorteringssystem. Konsumenterna sorterar i så få fraktioner som möjligt. Det innebär brännbart (inklusive plastförpackningar), deponirest och organiskt avfall. Metall/glas läggs i en påse och allt papper (returpapper och förpackningar)i en annan. Automatiserad sortering medger allt färre fraktioner men också att allt kan läggas i samma kärl i olikfärgade påsar som sedan sorteras i anläggningar

326

SOU 2001:102

Alternativa sätt att forma framtidens varu- och avfallsflöden - tre visioner

med optiska sensorer. Skälet till att hushållens plastförpackningar bränns är att de oftast består av blandmaterial som är svåra att sortera enligt den gamla modellen.

Producenterna sorterar som på 1990-talet i rena materialfraktio- ner men kan också utnyttja automatiserad sortering vilket kostar mera. Verksamheter kan välja om de vill följa hushållens system eller producenternas.

Insamlingssystem. Fastighetsägaren i flerbostadshus ser till att det finns utrymme för att ta hand om fraktionerna fastighetsnära. Van- ligtvis används sopnedkastet och de olikfärgade påsarna hämtas av en entreprenör. Hämtningen av fraktionerna sker fastighetsnära även för villaägare. ÅVS finns inte längre, enbart ÅVC. Grovsopor och farligt avfall hämtas vid speciella tillfällen medan övriga frak- tioner hämtas regelbundet.

Kommunerna organiserar tillsammans med producenterna in- samlingen av avfall från hushållen genom att ordna med insamlings- system och upphandling av entreprenörer. Kommunerna informe- rar även konsumenterna. Avgifterna är differentierade. Den som sorterar på ett riktigt sätt får den lägsta taxan.

Återvinningssystem. Mekanisk återvinning förekommer där mate- rialslagen är så rena att detta är möjligt. Kemisk återvinning t.ex. selektiv pyrolys har fått en stor omfattning på grund av alla bland- material som kommit fram på marknaden. Vissa delar av avfallet som inte är möjliga att materialåtervinna på grund av sin kom- plexitet eller innehåll av farliga ämnen förbränns med plasmateknik som leder till både energiutvinning och återvinning av metaller. Fraktioner som inte innehåller farliga ämnen kan tas om hand genom vanlig förbränning med energiutvinning.

Marknad för avfall. Blandmaterial kräver återvinningsmetoder som kan vara storskaliga och innebär stora investeringar. Länder behöver därför samverka för att bygga och driva anläggningarna. Det är därför möjligt exportera/importera avfall mellan länder för ett omhändertagande om det är miljömässigt försvarbart i ett livs- cykelperspektiv.

Styrmedel för deponering och förbränning. För att kunna för- verkliga visionen behövs deponiskatt. Förbränningsskatten är diffe- rentierad. Skatten är lägre om livscykelanalyser visar att förbrän- ningen är det miljömässigt bästa alternativet för omhändertagande. Exempel är produkter av blandmaterial som kan vara den miljömäs- sigt bästa alternativet sett i ett livscykelperspektiv trots att avfallet förbränns. (Se figur 6.2.3 i slutet av kapitlet)

327

Alternativa sätt att forma framtidens varu- och avfallsflöden - tre visioner

SOU 2001:102

Vision B. Referensalternativ som är en framskrivning av dagens situation. Dagens producentansvar behålls och utvidgas till ytter- ligare någon produktgrupp. Frivilliga åtaganden förekommer där- utöver.

Regelverk för producentansvar. Lagstiftat producentansvar finns för förpackningar, bilar, däck, returpapper samt ytterligare någon varugrupp. Frivilliga åtaganden förekommer därutöver. Det lag- stadgade producentansvaret för enskilda grupper av varor byggs ut i något snabbare takt än inom övriga EU.

Miljöanpassning av produkter. Två utvecklingslinjer växer fram, den ena med produktdesign med rena material i produktens en- skilda delar samt design för att med lätthet kunna demontera den uttjänta produkten. Den andra är framväxten av produkter av blandmaterial som utvecklas då det är miljömässigt försvarbart. Exempelvis kan energianvändningen under livscykeln minska kraf- tigt vid drift med produkter av lätta blandmaterial. Leasing av pro- dukter till konsument är vanligt förekommande. Verksamheter som leasar ut sina produkter har bättre kontroll över produkten under livscykeln. Företaget har intresse av lång livslängd, att pro- dukten lätt kan uppgraderas och är lätt att återvinna.

Miljöinformation om produkter. LCA-verktyget används för att optimera produktdesignen miljömässigt. Produktstandarder och miljömärkning används och miljömärkningen ger information om materialanvändning, förekomst av farliga kemiska ämnen och hur produkten ska tas om hand då den är uttjänt.

Källsorteringssystem. Omfattningen är ungefär som på 1990-talet, farligt avfall, återvinning av två fraktioner glas, två fraktioner plast, pappersförpackningar, returpapper, metallförpackningar, brännbart avfall, organiskt avfall och deponirest. Konsumenterna sorterar i varugrupper för återvinning.

Insamlingssystem. ÅVS används men med något högre täthet än i dag. Den fastighetsnära hämtningen har ökat i flerbostadsfastig- heter och vissa villaområden. Därutöver finns ÅVC i ungefär samma omfattning som i dag. Producenter och kommuner samlar in, producenterna de varor som omfattas av producentansvar och kommunen resten.

Återvinningssystem. Återvinningstekniken anpassas för rena ma- terial med tyngdpunkt på mekanisk återvinningsteknik. Blandmate- rialen förbränns med plasmateknik i de fall de inte kan återvinnas på mer traditionella sätt.

328

SOU 2001:102

Alternativa sätt att forma framtidens varu- och avfallsflöden - tre visioner

Marknad för avfall. Marknaden ser ut ungefär som idag med fri rörlighet inom EU-regionen efter tillstånd från myndigheter.

Styrmedel för deponering och förbränning. Höga deponiskatter stöder visionen. Viss förbränning behövs varför differentierade förbränningsavgifter passar denna vision bäst. (Se figur 6.2.4 i slutet av kapitlet)

6.3 Jämförande översikt av visionerna

I tabell 6.3.1, i slutet av kapitlet, finns en översikt över de tre visio- nerna. Som synes innebär vision A och C vitt skilda sätt att skapa miljöanpassade varu- och avfallsflöden.

329

Figur 6.2.1 Figuren visar de olika variablerna som kännetecknar en vision samt vilka tillstånd respektive variabel kan anta.

Regelverk för	Miljöanpassning	Miljöinformation	Källsorterings-	Insamlings-	Återvinnings-	Marknad för	Styrmedel för
producentansvar	av produkter	om produkter	system	system	system	avfall	deponering och
(PA)							förbränning
Frivilligt PA	Fokus på rena	Kemikalier	>15 fraktioner	Fastighets-	Mekanisk	Internationell	Materialåtervinning
Bransch regler	material	Material	varor,	nära	återvinning		och återanvändning
(mogen marknad)		Energi	konsumenten				upp
			sorterar				Energiutvinning
							ner
Generella statliga	Som idag	Kemikalier	>15 fraktioner	Bringsystem	Termisk	Nationell/	MÅV/ÅA upp
krav.		Material	material,	Hög täthet	återvinning	Internationella	EN/upp
Individuella			konsumenten		(förbränning)	närområden
Inga monopol			sorterar
Generella statliga	Fokus på	Kemikalier	Som idag	Bringsystem	Kemisk	Lokal/	MÅV/ÅA ner
krav.	minskade	Energi	10-12	Låg täthet	återvinning	regional	EN/upp
Kollektiva	materialmängder		fraktioner
Viss monopol
Detaljerade		Kemikalier	£6 fraktioner		Biologisk
statliga krav.			varor,		återvinning
Vad och vem			automatisk
			sortering
			£6 fraktioner
			material,
			automatisk
			sortering

Figur 6.2.2 Vision A. De gråskuggade rutorna visar vilka tillstånd som kännetecknar visionen och ska ses som tyngdpunktsförskjutningar jämfört med idag.

Regelverk för	Miljöanpassning	Miljöinformation	Källsorterings-	Insamlings-	Återvinnings-	Marknad för	Styrmedel för
producentansvar	av produkter	om produkter	system	system	system	avfall	deponering och
(PA)							förbränning
Frivilligt PA	Fokus på rena	Kemikalier	>15 fraktioner	Fastighets-	Mekanisk	Internationell	Materialåtervinning
Bransch regler	material	Material	varor,	nära	återvinning		och återanvändning
(mogen marknad)		Energi	konsumenten				upp
			sorterar				Energiutvinning
							ner
Generella statliga	Som idag	Kemikalier	>15 fraktioner	Bringsystem	Termisk	Nationell/	MÅV/ÅA upp
krav.		Material	material,	Hög täthet	återvinning	Internationella	EN/upp
Individuella			konsumenten		(förbränning)	närområden
Inga monopol			sorterar
Generella statliga	Fokus på	Kemikalier	Som idag	Bringsystem	Kemisk	Lokal/	MÅV/ÅA ner
krav.	minskade	Energi	10-12	Låg täthet	återvinning	regional	EN/upp
Kollektiva	materialmängder		fraktioner
Viss monopol
Detaljerade		Kemikalier	£6 fraktioner		Biologisk
statliga krav.			varor,		återvinning
Vad och vem			automatisk
			sortering
			£6 fraktioner
			material,
			automatisk
			sortering

Figur 6.2.3 Vision C. De gråskuggade rutorna visar vilka tillstånd som kännetecknar visionen och ska ses som tyngdpunktsförskjutningar jämfört med idag.

Regelverk för	Miljöanpassning	Miljöinformation	Källsorterings-	Insamlings-	Återvinnings-	Marknad för	Styrmedel för
producentansvar	av produkter	om produkter	system	system	system	avfall	deponering och
(PA)							förbränning
Frivilligt PA	Fokus på rena	Kemikalier	>15 fraktioner	Fastighets-	Mekanisk	Internationell	Materialåtervinning
Bransch regler	material	Material	varor,	nära	återvinning		och återanvändning
(mogen marknad)		Energi	konsumenten				upp
			sorterar				Energiutvinning
							ner
Generella statliga	Som idag	Kemikalier	>15 fraktioner	Bringsystem	Termisk	Nationell/	MÅV/ÅA upp
krav.		Material	material,	Hög täthet	återvinning	Internationella	EN/upp
Individuella			konsumenten		(förbränning)	närområden
Inga monopol			sorterar
Generella statliga	Fokus på	Kemikalier	Som idag	Bringsystem	Kemisk	Lokal/	MÅV/ÅA ner
krav.	minskade	Energi	10-12	Låg täthet	återvinning	regional	EN/upp
Kollektiva	materialmängder		fraktioner
Viss monopol
Detaljerade		Kemikalier	£6 fraktioner		Biologisk
statliga krav.			varor,		återvinning
Vad och vem			automatisk
			sortering
			£6 fraktioner
			material,
			automatisk
			sortering

Figur 6.2.4 Vision B. De gråskuggade rutorna visar vilka tillstånd som kännetecknar visionen och ska ses som tyngdpunktsförskjutningar jämfört med idag.

Regelverk för	Miljöanpassning	Miljöinformation	Källsorterings-	Insamlings-	Återvinnings-	Marknad för	Styrmedel för
producentansvar	av produkter	om produkter	system	system	system	avfall	deponering och
(PA)							förbränning
Frivilligt PA	Fokus på rena	Kemikalier	>15 fraktioner	Fastighets-	Mekanisk	Internationell	Materialåtervinning
Bransch regler	material	Material	varor,	nära	återvinning		och återanvändning
(mogen marknad)		Energi	konsumenten				upp
			sorterar				Energiutvinning
							ner
Generella statliga	Som idag	Kemikalier	>15 fraktioner	Bringsystem	Termisk	Nationell/	MÅV/ÅA upp
krav.		Material	material,	Hög täthet	återvinning	Internationella	EN/upp
Individuella			konsumenten		(förbränning)	närområden
Inga monopol			sorterar
Generella statliga	Fokus på	Kemikalier	Som idag	Bringsystem	Kemisk	Lokal/	MÅV/ÅA ner
krav.	minskade	Energi	10-12	Låg täthet	återvinning	regional	EN/upp
Kollektiva	materialmängder		fraktioner
Viss monopol
Detaljerade		Kemikalier	£6 fraktioner		Biologisk
statliga krav.			varor,		återvinning
Vad och vem			automatisk
			sortering
			£6 fraktioner
			material,
			automatisk
			sortering

Alternativa sätt att forma framtidens varu- och avfallsflöden - tre visioner SOU 2001:102

Tabell 6.3.1		Översikt över de tre visionerna
Vision	A.	Reglerat,		B. Referensalternativ		C. Frivillighet,
Beskrivning		rena material,		Framskrivning av		flexibilitet,
av systemet		recirkulation.		dagens situation		fokus på farligt
Regelverk för	Generellt producentansvar.			Lagstadgat för samma		Samma regler som EU.
producentansvar	Lag som gäller ”alla” varor			varor som idag plus några		Frivilliga åtaganden
	och tjänster			till samt vissa frivilliga		baserade på IPP och EU
				åtaganden		kemikaliepolicy
Miljöanpassning av	Rena material			Rena material och viss		Avgiftning
produkter	Produktdesign för			produktdesign för		Blandmaterial (kompositer
	demontering och			återvinning.		och laminat)
	materialåtervinning			Blandmaterial		(dematerialisering)
				förekommer.
Miljöinformation om	Kemikalier			Kemikalier		Kemikalier
varor	Material		LCA	Material = andel		Material: Mängd map
	Energi			återvunnet		energihushållning.
Källsorterings-	>15 fraktioner - trä			10-12 fraktioner som i dag		<7 fraktioner
system	-organiskt		- tidningar			-papper
	Förpackningar					-organiskt
	-plast >5		-brännbart			-brännbart inkl. plast
	- papper		-grovsopor			-metall/glas
	-glas 2		-deponirest			-farligt avfall
	-metall 2		-farligtavfall			-grovsopor
	-textilier					-deponirest
Insamlingssystem	-Fastighetsnära			-ÅV–stationer		-Fastighetsnära
	-sortering i material			(Bringsystem)		-Sortering i material
	-vem som helst (certifierad)			-Sortering i varor		-Kommun
	samlar			-Prod.(materialbolag) +		sammanhållande i
				kommun samlar		samverkan med
						producenterna.
Återvinnings-	-Mekanisk återvinning			-Mekanisk återvinning		-Kemisk återvinning
system	-Begränsad förbränning			-Viss förbränning med		(Selektiv pyrolys mm)
	med energiutvinning			energiutvinning.		-Förbränning med
						energiutv.
Marknad för	Tyngdpunkt på			Nationellt/internationella		Internationell
avfall	lokalt/regionalt i Sverige			närområden (EU)
Styrmedel för	Materialåtervinning/			MÅ/ÅA	ökar	MÅ/ÅA	ökar
deponering/	återanvändning		ökar	förbränning	oförändrad	förbränning	ökar
förbränning	förbränning		minskar	deponering	minskar	deponering	minskar
	deponering		minskar

334

7 Omvärldsutveckling

7.1 Exempel på trender i samhällsutvecklingen

I det här avsnittet ges exempel på trender som är sannolika på tio års sikt och som har använts som pusselbitar i beskrivningen av vi- sionerna i kapitel 6 och olika omvärldsscenarier i detta kapitel. Fakta är huvudsakligen hämtade från en underlagsrapport som ta- gits fram på uppdrag av denna utredning Omvärldsanalys, en rap- port från RVF, Scenariostudier om kommunernas roll i framtidens avfallshantering samt Naturvårdsverkets rapport nr 5145, Insam- ling av hushållsavfall. Fakta om ny teknik är bl.a. är framtagna via sökningar på Internet och kontakter med organisationer som syss- lar med teknikutveckling och pilotprojekt.

Material och produkter

Ökat kunskapsinnehåll. Kunskapsinnehållet i produkterna ökar. För många produkter minskar kostnaden för råvaror och energi, medan kostnaden för de kunskaper som byggs in i produkten ökar. Det kan observeras i kilopriset för olika produkter t.ex. bilar och mobil- telefoner. En viktig roll för datorer i bilar är att styra motor och tändsystem på ett sådant sätt att utsläppen till atmosfären blir så små som möjligt. Andra exempel på produkter med högre kun- skapsinnehåll är förpackningar för livsmedel med inbyggda data- chips som innebär att konsumenten med mobiltelefonens hjälp kan kommunicera med förpackningen och kontrollera hur mycket av innehållet som finns kvar t.ex. i samband med inköp. Förpack- ningar kan med koder tala om för fraktbolagens dataläsare vart de ska fraktas och kartongen kan byta färg när det känsliga godset blir för varmt eller för fuktigt. Kläder med inbyggd elektronik för att reglera värmen, den elektroniska mattan som producerar musik när man går på den, är ytterligare exempel på produkter med högre

335

Omvärldsutveckling

SOU 2001:102

kunskapsinnehåll än i dag. Produktutvecklingen innebär att en viss produkt kan behöva sorteras på helt olika sätt beroende på kun- skapsinnehållet, den vanliga pappersförpackningen går till material- återvinning medan pappersförpackningen med inbyggd elektronik måste sorteras som elektroniskt avfall, trots att utseendet kanske inte skiljer nämnvärt.

Kortare produktlivscykler. Produktlivscyklerna blir allt kortare inom flera produktområden särskilt sådana där de tekniska fram- stegen är stora t.ex. elektroniska produkter. Nya produkter måste ut på marknaden snabbt för att matcha konkurrenternas senaste modeller. För producentansvarsprodukter kommer demonterings- anvisningarna att avlösa varandra. Det ger krav på en ökande kom- petens hos demonteringsföretagen att ständigt hantera nya och/eller förändrade uttjänta produkter.

Fler och mer blandmaterial. Blandmaterial som kompositer, lami- nat och keramer ökar i omfattning. De nya materialen ersätter rena material av traditionellt slag som plast, metaller, glas eller cellulo- safiber. De nya materialen är oftast lättare än de ursprungliga och har positiva egenskaper som högre hållfasthet och styrka. De kan andas alternativt ger ogenomsläppliga barriärer som ökar hållbar- heten för livsmedel – allt efter vad som önskas. Ett exempel är bilar där olika delar tillverkas av fiberkompositer i stället för plåt. En bil tillverkad i USA, Hyper Car, väger cirka hälften så mycket som en vanlig bil genom att den tillverkats av fiberkompositer i stället för traditionella material. Detta är speciellt intressant med tanke på största delen av bilens bränsleförbrukning går åt till att transportera bilen själv, passagerarens vikt är oftast en bråkdel av bilens vikt.

Ett annat exempel är förpackningar med olika lager av material som cellulosafiber, plast och metallfolie. Ett nytt förpackningsma- terial med äggskalet som förebild består av en blandning av plast och kalk vilket ger ett flexibelt material som kan ge både mjuka och hårda förpackningar, samtidigt som behovet av ändlig fossil råvara minskar. Materialet är återvinningsbart.

Glasrutor på bilar kan minska bullret och öka inbrottsskyddet genom att en plastfolie läggs mellan en tvåglasruta. Bullret kan nära halveras jämfört med en normal trippelglasruta.

336

SOU 2001:102

Omvärldsutveckling

Insamlings/sorterings och återvinningsteknik

Insamling av hushållsavfall

Separata kärl. För kommuner som sedan tidigare använder kärl för uppsamling av hushållsavfall, är separata kärl det tekniskt enklaste sättet att införa källsortering. Det gör det möjligt att använda samma insamlingsfordon och arbetssätt som tidigare. Kommunen kan t.ex. ha tre fraktioner: brännbart, organiskt avfall och deponi- rest. Även avfall som omfattas av producentansvar kan samlas in i kärl fastighetsnära.

Säckar. Under 1950-talet introducerades papperssäcken som ett hygieniskt alternativ till de dåvarande soptunnorna i galvaniserad plåt. Med tiden kom även plastsäckar att användas eftersom risken var mindre att de gick sönder på grund av fukt. I dag är säckhämt- ningen på tillbakagång. Nya lättare kärl är inte längre något hygie- niskt problem eftersom konsumenterna lärt sig att förpacka avfallet i plastkassar innan det slängs.

Sopsug. Sopsug är ett automatiskt system för internhantering av avfall, kombinerat med någon typ av sopnedkast i trapphus eller på gården. Sopsugsanläggningen består av transportrör, ventiler mellan varje sopnedkast och transportrören samt en anläggning i vilken luft och avfall separeras. Avfallet transporteras med hjälp av undertryck i rören. Sopsugsystemet har relativt god servicegrad och positiva effekter på arbets- och boendemiljö. De höga investerings- kostnaderna gör dock att systemet främst är ett alternativ i stor- städer med höga fastighetspriser och stort befolkningsunderlag.

Sorteringsteknik

Återvinningsstationer. Det vanligaste sättet att lösa insamlingen av material som omfattas av producentansvaret har hittills varit åter- vinningsstationer. En återvinningsstation är en mindre obemannad uppsamlingsplats dit de boende själva får transportera och lämna sitt sorterade avfall (PA-material). På vissa orter har kommunen, avfallsbolag eller den som sköter insamlingen ställt ut kärl eller containrar av samma sort som används för insamling vid fastig- heter. I andra orter har man specialdesignat behållarna för att de ska smälta in i miljön, av säkerhets eller miljöskäl (minskat antal transporter) eller på grund av platsbrist (flerfackscontainrar).

337

Omvärldsutveckling

SOU 2001:102

Fastighetsnära system. Fastighetsnära insamling av producent- ansvarsmaterial kan kombineras med hämtning av annat hushålls- avfall. Det finns tre olika modeller på uppsamlingsplatser: krets- loppsrum i fastigheten, mobila kretsloppsstationer och kretslopps- hus utanför fastigheten. I paketet ingår kärl, tömning, kvalitets- kontroll, rådgivning, redovisning av insamlingsresultat, en så kallad återvinningsgaranti m.m. Fokus ligger på bekvämlighet och moti- vation för de boende. Flerfacksbilar kan användas för hämtning av olika fraktioner som sorterats av hushållen i olika kärl.

Optisk sortering. Systemet bygger på att hushållen källsorterar i olikfärgade plastpåsar där varje fraktion har sin egen färg. Påsarna läggs i samma kärl innan de samlas in för hämtning. Befintliga kärl/säckar och fordon kan användas utan modifiering. Systemet är flexibelt och passar både kärl, sopnedkast och sopsug. Vid nya och utökade sorteringskrav kan ytterligare påsar, upp till tio fraktioner, adderas till hanteringen. Det innebär att producentansvarsmaterial i form av förpackningar och annat avfall kan omhändertas i samma system.

Återvinningscentraler. Vid återvinningscentralerna som oftast är bemannade kan konsumenten lämna de flesta typer av avfall, t.ex. farlig avfall, grovsopor, brännbart avfall, elektriskt och elektroniskt avfall, vitvaror m.m.

Olikfärgade påsar för optisk sortering. Olikfärgade påsar går in på ett löpande band. Den optiska avläsaren ger signaler till en meka- nisk arm som petar av påsar med ”fel” färg och låter påsar med en viss färg gå vidare på bandet för att samlas ihop för fortsatt be- handling. Cirka tio olika fraktioner kan sorteras.

Sortering av glas och metall. Glas- och metallförpackningar läggs i samma kärl. Förpackningarna förs sedan till en anläggning där de krossas och mals sönder till mindre bitar som sorteras med hjälp av optiska och magnetiska sensorer i fraktionerna glas, stål och alumi- nium. En sådan anläggning finns i Norge.

Sortering av returpapper, wellpapp och pappersförpackningar. En långtgående automatisk sortering enligt amerikansk modell innebär att de tre typerna av pappersprodukter kan samlas in i samma kärl/behållare och sedan skiljas åt med lasersensorer. Försöksverk- samhet pågår i Sverige.

Sortering av plaster. En mängd forskning och utveckling pågår med syftet att kunna identifiera och sortera plaster. Spektrofoto- metri, ultraljud, infrarött ljus är exempel på möjliga sensorer för att särskilja blandade plastfraktioner. Genom att tillverkaren av plast-

338

SOU 2001:102

Omvärldsutveckling

produkten tillsätter pigment som har en fotometrisk signatur kan denna teknik ges en ökad tillämpning. Andra metoder som tilläm- pas baseras på flotation och elektrostatisk separation.

Skumflotation har utvecklats i USA och innebär att söndermalda termoplaster med lika eller nära lika densitet kan separeras. Meto- den bygger på ytspänningsteknik och innebär att små luftbubblor fästs på den ena plasten som därmed kommer att hamna i skummet medan den andra sjunker till botten. Fördelen är att farliga kemika- lier inte behöver användas. Tekniken har använts med framgång för bildelar i plast, industriellt plastavfall och elektroniska konsument- produkter. För bilar och elektronik har olika typer av styrenplast separerats.

Nyligen avslutade utvecklingsprojekt visar att enskilda plaster kan skiljas från andra plaster genom elektrostatisk separering. Me- toden bygger på att fragment från malda och tvättade plaster ut- sätts för höga spänningsfält. De blir då laddade men eftersom de urladdar med olika hastighet kan detta användas för att skilja dem åt. Renhetsgraden för t.ex. HDPE var 99 procent. Genomström- ningshastigheten i en fullskaleanläggning bedöms vara cirka en ton per timme. Kostnaden för ett kommersiellt sorteringssystem be- räknas bli lägre än kostnaden för de manuella sorteringssystem som används i dag. Metoden kan även användas för att sortera ut en- skilda plaster och metaller från elektriskt och elektroniskt avfall och fragmenteringsrester från bilar.

Utsortering av pappersfiber från vätskekartong. För att pappers- fiber ska kunna återvinnas från vätskekartong behöver tunna lager av plast eller aluminium i vätskekartongen skiljas bort från pap- persfibern. Detta går till så att vätskekartongerna och vatten passe- rar genom en stor roterande trumma, varvid kartongskiktet löses upp och fibrerna gnids bort från plast-/aluminiumskiktet. Pappers- fibern tas sedan ut genom tunna slitsar i trummans sida, medan plast, aluminium och eventuella föroreningar kommer ut i ändan av trumman.

Återvinningsteknik

Mekanisk återvinning. Termoplaster kan till skillnad från härd- plaster återvinnas mekaniskt. Plastprodukterna samlas in och sorte- ras efter typ av plast. Materialet tvättas och mals ned och kan där- efter användas för tillverkning av nya produkter. För att processen

339

Omvärldsutveckling

SOU 2001:102

ska fungera väl måste det insamlade materialet bestå av enhetliga typer av plast och inte vara alltför nedsmutsade.

Exempel på några nya återvinningsområden är polyuretanskum från fordonssäten som kan användas som mellanskikt i konstruk- tioner som ska ha en ljuddämpande effekt, plast från kablar som kan användas i samma syfte, PVC från mineralvattenflaskor som används för att producera kläder i Frankrike.

Kemisk återvinning. Vid kemisk återvinning bryts polymerer ned till mindre byggstenar genom pyrolys, kemolys eller krackning. Därmed behöver blandat avfall inte identifieras och sorteras för att få fram rena materialfraktioner. Om termisk krackning och pyrolys används kan redan befintlig teknik inom oljeindustrin användas för att ta hand om nedbrytningsprodukterna och skilja dessa åt genom fraktionerad destillation.

För vissa plaster erhålls byggstenar som sedan kan sammanlänkas till den ursprungliga plasten, t.ex. polystyren och nylon. I USA har ett företag specialiserat sig på mattor av nylon. De har en kommer- siellt lönsam teknik för att återvinna nylon från de begagnade mattorna och använder den i nyproduktionen av mattor. Teknolo- gin kan användas för alla typer av produkter tillverkade av nylon-6: bildelar, sportartiklar och förpackningsfilmer.

Ett annat exempel är polyuretan som kan brytas ned genom glykolys. Nedbrytningsprodukten kan sedan användas vid nyfram- ställning av polyuretan.

För plaster som innehåller klor, innebär pyrolysen att klorväte bildas. Gasen kan tas om hand i en scrubber och ge saltsyra. Andra risker är bildningen av långlivade organiska ämnen som dioxiner och PCB. Dessa risker elimineras med samma teknik som vid för- bränning med plasmateknik. Se nästa stycke.

Förbränning med plasmateknik. Denna teknik används för avfall som inte är lämpat för vanlig materialåtervinning. Det kan vara kabel- och elektronikskrot, kylmöbler inklusive freoner, utsorterad brännbar fraktion och farligt avfall från industri och hushåll, stopp- ning och textilier från bilar s.k. fragmenteringsrester som ofta är flamskyddade, byggmaterial som innehåller kemiska föroreningar eller är för komplexa för att materialåtervinna, kemikalier m.m. Mycket av detta avfall läggs i dag på specialdeponi eller vanlig deponi. En anläggning byggs för närvarande upp i Uddevalla.

Genom den mycket höga förbränningstemperaturen söderdelas gaskomponenterna av giftiga ämnen. Energi utvinns i form av bränslegas och hetvatten som kan användas i fjärrvärmenätet eller i

340

SOU 2001:102

Omvärldsutveckling

kraftvärmeverk. Restprodukter är lakningsfri glasifierad slagg som är godkänd att användas som byggmaterial, flygaska och slam som kan upparbetas för återvinning av tungmetaller, samt salter från tvättvattnet som är naturliga beståndsdelar i havsvattnet.

Förbränning med energiutvinning. Den tillvaratagna energin från avfallet används för produktion av elektricitet eller för uppvärm- ning av byggnader via fjärrvärmenätet. Det pågår för närvarande ett arbete inom EU med att utveckla standarder för s.k. kretslopps- bränslen där bränslena med hänsyn till sin sammansättning kan uppdelas i olika klasser. Klass 1 skulle i princip kunna användas i vanliga kraftvärmepannor medan den sämsta klassen enbart kan förbrännas i anläggningar med mycket väl utvecklad rökgasrening.

Konsumenten

Ökad livslängd och fler åldringar. I början av 1900-talet var medel- livslängden drygt 50 år. I dag är den nära 80 år. Andelen personer över 65 kommer att fördubblas fram till år 2030 enligt SCB:s prog- noser. Många pensionärer kommer att vara aktiva men många kommer att kräva eller behöva en avfallshantering som är enkel och bekväm.

Fler ensamhushåll. Antalet enmanshushåll i Sverige växer och är i dag 40 procent. På trettio år har antalet singelhushåll tredubblats. Det växande antalet singelhushåll innebär att antalet hushåll växer snabbare än befolkningen i stort, och att ensamhushållens konsum- tionsmönster påverkar avfallet. Se vidare under Konsumtions- mönstren förändras.

Individuell anpassning efterfrågas. Konsumenterna vill inte ha standardvaror och standardlösningar. Framförallt i storstäderna kommer individen att ersätta gruppen som den centrala enheten i samhället. Denna tendens är mycket tydlig i Sverige enligt den internationella livsåskådningsundersökningen World Value Study. Att erbjuda skräddarsydda lösningar ger mervärde inom många branscher. Inom renhållningen har inte så mycket hänt hittills men efterfrågan finns och viss anpassning har påbörjats.

Avfallssystemen behöver anpassas till ett mångkulturellt samhälle och generationsskillnader. Det mångkulturella samhället kräver att informationsinsatser om miljöanpassad konsumtion och avfalls- hantering anpassas till olika språk och även med hänsyn till att kon- sumtionsmönstren skiljer.

341

Omvärldsutveckling

SOU 2001:102

Livsstilarna skiljer sig mellan olika generationer. Sjuttio- och åttiotalister, en köpstark, materialistisk och reklampåverkad gene- ration har starkt skilda värderingar jämfört med tidigare generatio- ner där ”spara och hushålla” ligger djupt rotat i beteendet. Stora krav ställs på den pedagogik som ska nå fram och leda till ändrade värderingar och beteenden hos de minst miljöintresserade grup- perna. Många typer av samhällsgrupper med olika värderingar och olika beteenden innebär också att systemen för avfallshantering behöver vara lätta att förstå, praktiskt enkla att använda och inte kräva för mycket av den enskilde individen som t.ex. långa förflytt- ningar till uppsamlingsplatser.

Avfallsströmmar varierar över året. Många konsumenter har sommarbostäder eller hyr sådana, alternativt reser på sin fritid. Vissa attraktiva semesterorter får ett säsongsberoende flöde av av- fall med toppar vissa årstider. Dessutom varierar mängderna över året för det enskilda hushållet med toppar vid jul och på våren i samband med storstädning och trädgårdsskötsel. Renhållnings- och återvinningslösningar som är flexibla och kan hantera ojämn be- lastning över tiden behövs redan i dag och även i framtiden.

Tidsbesparande tjänster efterfrågas. Förr var tjänster till stor del ett sätt att köpa prestige. I dag vill många resursstarka köpa tids- vinst eller bekvämlighet, antingen genom att slippa stå i kö eller genom att låta någon annan utföra jobbet. Studier i Nederländerna visar att vid en inkomstökning ökar konsumtionen av tjänster mer än varor. Exempel är flygbolagens snabbincheckning för business- passagerare eller möjligheten att göra varuinköp med datorns hjälp. När det gäller fritid och nöjesliv efterfrågas allt mer tjänster i form av ”upplevelsekonsumtion”. Allt ska fungera medan man själv be- höver göra så lite som möjligt. Sådana önskemål kommer sannolikt också avfallshanteringen att möta.

Konsumtionsmönstren förändras. Allt fler måltider konsumeras utanför hemmet, på restauranger, på gatan eller i samband med resor. Bensinstationer och livsmedelsbutiker erbjuder snabbmål- tider. Många gånger uppstår avfall på nya platser och ibland på platser där möjligheterna att källsortera är dåliga eller inte alls möjliga. I det egna hushållet konsumeras allt mer färdigmat vilket innebär att behovet av förpackningar ökar och därmed även avfalls- mängderna som ska gå till återvinning. Ökad vegetarisk kosthåll- ning innebär att mängderna organiskt avfall ökar. De nya konsum- tionsmönstren påverkar både var och hur avfall uppstår. Fler en- manshushåll innebär fler och mindre förpackningar.

342

SOU 2001:102

Omvärldsutveckling

Konsumenten blir även prosument.* Prosumtionen ökar dvs. kunden görs alltmer till medproducent. IKEA har varit föregångare inom prosumtion, dels genom att kunden agerar lager- och trans- portpersonal, dels genom att kunden själv monterar sina möbler. Internetbanker har gjort kunden till bankkassör. Inom avfallshan- teringen har hushållen involverats i källsortering, hemkomposte- ring och andra återvinningsaktiviteter. Skillnaden mellan dessa pro- sumtionsaktiviteter är att konsumenten ibland får belöning ibland inte. IKEA-möbeln blir billigare och Internetbankkunden tjänar tid, men källsortering av förpackningar innebär oftast inte någon vinst i tid eller pengar för konsumenten. Prosumtionen har fått genomslag inom många områden och för att lösningarna ska kunna överleva i långa loppet behöver konsumenten känna att han eller hon tjänar på att välja en viss lösning.

* A. Toffler lanserade begreppet prosument som ursprungligen hade en vidare mer filosofisk definition än den här angivna, som är hämtad från Kairos Futures.

Globaliseringen

Förändringstakten i samhället ökar. Ökat informationsflöde, snab- bare kommunikationer och en snabb utveckling inom datatekniken är några exempel på att det går allt fortare. Varor och tjänster er- sätts allt snabbare med nya alternativ genom en accelererande pro- duktutveckling. Exemplet är Nokia som vunnit framsteg på mark- naden genom att ha en snabbare förnyelsetakt på sina produkter än konkurrenterna. Det innebär att avfallsflöden blir allt svårare att planera och hantera, speciellt i återvinningsfallet där demonterings- anvisningar är nödvändiga.

Ökad globalisering innebär att världen krymper. Varor och idéer flödar allt friare mellan länder och världsdelar. Företag löses upp och eller slås samman och det blir allt svårare att avgöra var de börjar och slutar. Nätverksföretag och branschglidningar blir allt vanligare. För företag med producentansvar behövs någon form av säkerställande att ansvaret fungerar även när det ursprungliga före- taget har upplösts.

Ökad E-handel. Elektronisk handel gör hela världen tillgänglig för konsumenterna. Företag från hela världen har tillgång till de svenska konsumenterna som kan beställa varor av olika slag. En ökande privatimport från länder utanför EU kan innebära problem när det gäller producentansvarsfrågorna.

343

Omvärldsutveckling

SOU 2001:102

Ökat behov av standardisering. När företag satsar på sin kärn- verksamhet blir de samtidigt mer beroende av att samverka med andra företag. I detta ökande utbyte av varor och tjänster mellan olika aktörer finns ett starkt behov av klara standarder. En annan drivkraft mot ökad standardisering kommer från lagstiftningen. Miljölagar som kräver att utsläpp ska ligga under vissa gränsvärden är meningsfulla endast om det finns en allmänt accepterad metod för att mäta miljöföroreningen i fråga.

Ökade krav på etik och miljö. Ett ökat tryck på miljö- och etisk anpassning inom företagen är några tydliga trender redan i dag och de kan förväntas bestå och bli starkare, liksom ifrågasättandet av den ekonomiska världsordningen. En ökning av antikommersiella rörelser som Attac kan få effekter på det globala handelsutbytet. Ett annat exempel på ifrågasättande av dagens ekonomiska system är boken NoLogo som gör en kritisk granskning av arbetsmiljö och andra etiska förhållanden inom märkesföretagen.

7.2 Syftet med omvärldsscenarierna och arbetssätt

För att kunna identifiera styrkor och svagheter hos de beskrivna visionerna gick gruppen av forskare och experter vidare och tog fram ett antal omvärldsscenarier. Visionerna prövades sedan mot dessa omvärldsscenarier med samma morfologiska analysverktyg som användes för att ta fram visionerna. Det huvudsakliga syftet är att få bättre kunskap om visionerna, att testa deras robusthet dvs. förmåga att fungera under olika omvärldsförhållanden. Resultatet av en sådan övning blir oftast inte att man kan välja en vision rakt av som den bästa. Däremot får man kunskaper så att man kan kon- struera en ny vision som är en blandning av tillstånd från de ur- sprungliga visionerna och som sammantaget har en bättre förmåga att möta en osäker framtid än de renodlade ursprungliga visionerna.

7.3 Variabler som kännetecknar omvärldsscenarierna

Omvärldsscenarierna beskrevs med ett antal variabler som antas ha stor påverkan på det studerade systemet. För varje variabel be- skrevs också ett antal möjliga tillstånd som variabeln kan anta. (Se figur 7.3.1 i slutet av kapitlet).

344

SOU 2001:102

Omvärldsutveckling

Omvärldsscenarierna beskrevs med hjälp av följande variabler

- Inköpsbeteende: Hur miljömedvetna och miljökunniga är kon- sumenterna (innefattar såväl privatpersoner som inköpare i pri- vata och offentliga organisationer)? Hur villiga är den domine- rade delen av konsumenterna att betala för miljöanpassning av produkter?

- Konsumtion: Går den totala konsumtionen upp betydligt eller är ökningen måttlig? Ökar privatimporten (t.ex. via nätet) be- tydligt eller måttligt jämfört med i dag?

- Konsumentbeteende sortering: Vilket förhållningssätt har konsu- menten till att källsortera och lämna avfall på ett miljömässigt godtagbart sätt?

- Nationell miljöpolitik: Ligger den svenska miljöpolitiken i takt med EU:s miljöpolitik eller i framkant jämför med den? Finns det ett helhetstänkande med samspel mellan olika miljöpolitik- områden? Bygger politiken på frivilliga åtaganden från olika aktörer? Om styrmedel i stället används, vilka prioriteras?

- Pris på nyråvara jämfört med återvunnen råvara: Hur förhåller sig priset på nyråvara jämfört med återvunnen råvara? Priserna på nyråvara inklusive oljepriset avgörs huvudsakligen på världsmarknaden samt av nationella skatter och subventioner. Priserna på återvunnen råvara påverkas mycket av teknik- utvecklingen inom området.

- Teknikutveckling Materialanvändning: Hur fort går demateriali- seringen (dvs. utvecklingen mot mindre material/nytta, större andel tjänster)?

- Teknikutveckling Återvinning: Hur går teknikutvecklingen för materialåtervinning? Ensidiga satsningar på återvinning av rena material alternativt blandmaterial eller satsning på olika meto- der?

-EU-regler för import och export av avfall: Hur förändras reglerna som reglerar flöden av avfall mellan nationsgränserna (jämfört med i dag)?

7.4 Åtta omvärldsscenarier

Gruppen bestående av forskare och experter tog ut åtta intressanta och sinsemellan olika konfigurationer från det morfologiska fältet. Resultatet blev följande åtta omvärldsscenarier

345

Omvärldsutveckling

SOU 2001:102

- Världskris – Vilda Östern (Efter oss domedagen)

- Råvarubrist – Oljekris 2020

- Dagens utveckling med miljöstagnation

- Dagens utveckling med stark miljöpolitik

- Växthuset – Bort från fossil förbränning

- BATman – Miljöanpassning High Tech

- En sammansatt värld – Mindre ger mer

- Grön marknad.

Världskris – Vilda Östern

- Politiken: Mycket svag

- Marknaden: Anarki

- Teknikutvecklingen: Svag

- Miljöläget: Katastrofalt

År 2010–2015

I ”Världskris” ser vi en allmän global lågkonjunktur, liknande kri- sen 1929. Europa och USA har misslyckats med den nya ekono- min. Slumrande regioner som är kvar i den gamla ekonomin ser sin chans. EU är i sönderfall och därmed mycket svagt.

De svenska konsumenterna är okunniga i miljöfrågor och/eller har andra bekymmer, främst ekonomiska. Konsumtionen i Sverige ökar dock, trots att konsumenterna har ont om pengar. Det låter sig göras genom ohejdad import av billiga produkter från låglöne- länder utan miljöregler. En jämförelse är situationen i Ryssland och vissa tillväxtregioner i Kina i dag där suget efter att konsumera är mycket stort.

Råvarupriserna på världsmarknaden är låga eftersom man ex- ploaterar – utarmar – naturresurserna utan tanke på morgondagen. Teknikutvecklingen är mycket svag. Man utvecklar ny teknik bara när det behövs för att tjäna mer pengar. Miljöfrågan är inte rele- vant.

Politikerna i Sverige (och övriga f.d. I-länder) är svaga och tvingas släppa på miljöreglerna för att rädda sysselsättningen. Euro- peiska företag omstrukturerar ständigt i syfte att hantera ekono- miska förluster. Ständiga ägarbyten och risken för omfattande ”fri-

346

SOU 2001:102

Omvärldsutveckling

åkarproblem” gör att lagstadgat producentansvar överhuvudtaget inte fungerar.

Kommentar: Det här scenariot är en domedagsvision som inte känns trovärdig för Sverige om tio år. Den fyller ändå en funktion som mental baslinje för övriga scenarier. Det anger gränsen för när det är meningsfullt att överhuvud taget tala om producentansvar. (Figur 7.3.2 i slutet av kapitlet visar omvärldsscenariet Världskris – Vilda Östern).

Råvarubrist – Oljekris 2010

- Politiken: Svag

- Marknaden: Stark (men världsekonomin i kris)

- Teknikutvecklingen: Svag

- Miljöläget: Allvarligt

År 2010–2015

Det råder global brist på nyråvara. Oljepriset är mycket högt och världsekonomin går på sparlåga. Det är inte en total global ekono- misk kris, men ett starkt bakslag för den nya ekonomin. Säker- hetspolitisk instabilitet i många delar av världen, korruption och en ökande kriminalitet med maffialiknande metoder försätter bland annat världshandeln med råvaror ur spel.

De svenska konsumenterna är inriktade på överlevnad för dagen och i huvudsak ointresserade av miljöproblemen. Konsumtionen har stagnerat och allt fler importerar billiga varor på egen hand för att pressa priserna. Konsumenterna kan endast fås att källsortera med hjälp belöning i form av lägre taxor eller andra ”morötter”.

Den nationella miljöpolitiken är mest retorisk, ambitionerna är höga – verbalt – men följs inte upp med verkningsfulla styrmedel. Marknadens aktörer förutsätts frivilligt leva upp till de stolta målen. I ett avseende fungerar det faktiskt, men det beror på de höga råvarupriserna. Utvecklingen av teknik för materialåtervin- ning tvingas fram av höga råvarupriser vilket leder till relativt låga priser på återvunnen råvara jämfört med nyråvara. Produktdesignen anpassas för att varorna ska kunna demonteras och återvinnas från rena materialfraktioner. Det här innebär bland annat att bindande

347

Omvärldsutveckling

SOU 2001:102

regler för producentansvar inte behöver tvingas fram med lagar, även om politikerna skulle klara av att driva igenom sådana.

Avfallet är en åtråvärd råvara som tillverkarna slåss om och det utvecklas hela tiden ny och bättre teknik för att tillgodogöra sig den. EU-reglerna för import och export av avfall har blivit mer re- striktiva. Länderna vill behålla så mycket returråvara som möjligt på hemmaplan. Eftersom ekonomin har stagnerat så är teknikutveck- lingen när det gäller minskad materialanvändning svag. Det finns ingen stor efterfrågan på flotta produkter av sofistikerade material, man återanvänder och materialåtervinner i stället. Det finns också en viss konkurrens mellan återvinning av material och energiutvin- ning.

Kommentar: Det här scenariot påminner lite om Sverige på 1960- talet med sina end-of-pipe-lösningar och om DDR där bristen på utländsk valuta för inköp av olja drev fram teknik för återvinning av plast. Men mest påminner det om Japan i dag med sin tyngd- punkt på återvinning och inte på dematerialisering.

(Figur 7.3.3 i slutet av kapitlet visar omvärldsscenariet Råvaru- brist).

Dagens utveckling med miljöstagnation

- Politiken: Svag

- Marknaden: Stark

- Teknikutvecklingen: Långsam

- Miljöläget: Försämras sakta

År 2010–2015

EU har utvidgats relativt snabbt och omfattar nu de flesta euro- peiska länder. Fokus ligger på att få ihop jordbrukspolitiken – och det är inte lätt! På miljösidan har man valt att vänta in och se till att de nya medlemmarna kommer i kapp, framför att gå vidare i de länder som ligger längst fram.

Den ekonomiska utvecklingen i världen är svag, vilket bl.a. har fört med sig att teknikutvecklingen går långsamt. Det gäller främst återvinningsteknik, vilket främst beror på att priset på nyråvara är lågt, vilket i sin tur beror på en svag politik som inte hindrar ut- armning av naturresurserna. Teknik för effektivare materialanvänd-

348

SOU 2001:102

Omvärldsutveckling

ning är mer attraktiv och där finns också en något snabbare teknisk utveckling som drivs av krav på nya typer av funktionalitet. Allt fler blandmaterial kommer i nya produkter. Reglerna för avfalls- handel inom EU blir friare för att blandmaterialen ska kunna tas om hand kostnadseffektivt i de få storskaliga anläggningar som finns.

Miljöengagemanget hos konsumenter och politiker i Sverige har svalnat något men är inte helt dött. Miljökrav får dock ofta stryka på foten eftersom konsumenterna är priskänsliga och köper billigt framför miljöanpassat. Människor har inget emot miljöanpassade produkter – men de får inte kosta mer och det finns ingen opinion som kräver billiga och miljöanpassade produkter. Konsumtionsök- ningen som vi ser i dag håller i sig delvis genom att privatimporten ökar. Utomlands går det att få tag i billiga produkter, som har sämre miljöegenskaper än motsvarande svenska produkter. Kon- sumtionsmönstren blir allt mer heterogena, avfall uppstår oftare utanför hemmet i samband med resor eller annan förflyttning där källsortering inte är praktiskt möjlig. Konsumenterna sorterar bara om de är tvungna, om det är enkelt och det inte kräver upp- offringar i form av tid eller pengar.

Inom den svenska miljöpolitiken finns inget helhetstänkande. Politiska miljöbeslut leder mest till symbolhandlingar när pressen från media och lobbyister blir för stor. Sverige ligger dock på fram- kant jämfört med EU när det gäller miljökrav men styrmedlen är inte samordnade. Det här missgynnar svensk produktion för såväl hemma- som bortamarknad, på kort sikt. På längre sikt innebär miljöanpassade produkter en konkurrensfördel. (Figur 7.3.4 i slutet av kapitlet visar omvärdsscenariet Dagens utveckling med miljö- stagnation).

Dagens utveckling med stark miljöpolitik

- Politiken: Stark

- Marknaden: Stark

- Teknikutvecklingen: Medelsnabb

- Miljöläget: Förbättras sakta

349

Omvärldsutveckling

SOU 2001:102

År 2010–2015

Växthuseffekten börjar bli allmänt erkänd och de rika länderna har ålagt sig koldioxidskatter för att minska förbränningen av fossila bränslen. Oljepriset har därmed skjutit i höjden, vilket har höjt pri- serna på andra nyråvaror. Det har lett till en relativt god fart på teknikutvecklingen, både vad gäller minskad materialanvändning och ökad återvinning. Forskning och utveckling för miljöanpass- ning har ett starkt politiskt stöd och yttrar sig bl.a. i ekonomisk stimulans till dem som vågar satsa. Vissa producenter satsar på nya material som laminat, kompositer och bionedbrytbara plaster. Syf- tet är att öka viktiga prestanda hos materialen samtidigt som mate- rialanvändningen minskar per nyttoenhet. Återvinningstekniken utvecklas för att kunna ta hand om blandmaterialen. Andra produ- center väljer en annan strategi för produktdesign som innebär att den uttjänta produkten lätt kan tas isär och delas upp i rena mate- rialfraktioner.

EU har utvidgats och de nya medlemmarna har relativt snabbt kommit in i gemenskapen. Turbulensen har lagt sig och EU har en klar miljöprofil. (Det svenska ordförandeskapet år 2001 med sin miljöprofil fick ett överraskande starkt gensvar). Det finns alltså en stark politisk vilja och ett gemensamt agerande på miljöområdet inom EU. EU har lättat på reglerna för handel med avfall. Orsaken är att återvinning av blandmaterial kräver storskaliga anläggningar som inte finns i alla medlemsländer men också att alla har inte hunnit bygga ut sin återvinningsteknik.

De höga miljöambitionerna inom EU gör att Sverige vågar lägga sig på framkant. Den svenska miljöpolitiken ligger klart över EU-genomsnittet, men vi är inte ensamma. Flera länder gör Sverige sällskap i miljöligans topp, främst Tyskland, Holland och Dan- mark. Miljöpolitiken präglas av helhetstänkande med flera olika styrmedel som kompletterar varandra på ett harmoniskt sätt. Miljökraven – i form av klara tidpunkter och tydliga mål – är tuffa. Det är marknadens aktörer som förväntas komma med lösningarna inramande av en mix av morot och piska. Sanktionerna mot de producenter som försöker smita undan är höga.

Konsumenternas kunskaper om miljöfrågor har ökat genom statliga kampanjer och de efterfrågar miljöanpassade produkter, men är inte alltid beredda att betala mer för dem. Konsumtionen ökar stadigt och andelen miljöanpassade produkter med den. Många väljer till exempel att själva importera miljöanpassade pro-

350

SOU 2001:102

Omvärldsutveckling

dukter från andra framkantsländer för att pressa priserna. Konsu- menterna är krävande och vill ha belöning för sin källsortering eller som alternativ enkla tidsbesparande system. (Figur 7.3.5 i slutet av kapitlet visar omvärldsscenariet Dagens utveckling med miljöpoli- tik).

Växthuset – Bort från fossil förbränning

- Politiken: Mycket stark

- Marknaden: Stark

- Teknikutvecklingen: Stark

- Miljöläget: Mycket allvarligt, men förbättras

År 2010–2015

Växthuseffekten är globalt erkänd som en realitet. Man kan tala om en växthuskris som har lett till kraftfull reglering i många länder och regioner (främst de rika länderna) för att nå resultat på kort tid.

EU har tagit den globala ledartröjan inom miljöområdet. Övriga rika länder ligger fortfarande något efter, men även de inser att något måste göras och det fort. Sverige ligger på framkant inom EU tillsammans med Tyskland, Holland och Danmark. EU skärper sina miljökrav successivt, särskilt de som rör förbränning av fossila bränslen. Skatterna på olja inom EU är höga och harmoniserade. Det påverkar i sin tur priserna på energikrävande nyråvara som blir därmed höga. Detta i kombination med kraftig stimulans till FoU gör teknikutvecklingen snabb inom såväl materialanvändning som återvinning. Kompositer, laminat och andra lätta materialsnåla alternativ med tillämpning på fordon och förpackningar drivs fram av de höga oljepriserna liksom plaster av förnybar råvara.

Konsumenterna har blivit mycket medvetna om de hotande miljöproblemen och betalar det högre pris som miljöanpassade produkter kostar. Eftersom de svenska producenterna kan till- handahålla sådana produkter till acceptabla priser så uppvisar pri- vatimporten bara en måttlig ökning. Produkter som kräver mycket fossil råvara i produktionsledet eller under drift får allt svårare att konkurrera på markanden av kostnadsskäl. Konsumtionen stagne- rar. Den tekniska utvecklingen på återvinningsområdet bidrar till

351

Omvärldsutveckling

SOU 2001:102

metoder för återvinning av både rena material och blandmaterial, men processer som är mycket beroende av fossil energi får svårt att konkurrera ekonomiskt. EU-reglerna för handel med avfall är rela- tivt oförändrade. (Figur 7.3.6 i slutet av kapitlet visar omvärldssce- nariet Växthuset – bort från fossil förbränning).

BATman – Miljöanpassning High Tech

- Politiken: Stark

- Marknaden: Stark

- Teknikutvecklingen: Mycket stark

- Miljöläget: Förbättras stadigt

År 2010–2015

Konsumenter av alla sorter har tidigare framgångsrikt drivit kravet på miljöanpassade produkter till rimliga priser. Politikerna inom EU har tagit till sig budskapet, drivit på utvecklingen och miljö- anpassning är nu en självklarhet. Dialogen mellan producenter (branschorganisationer) och politiker är livlig och öppen.

Teknikutvecklingen har gått mycket snabbt inom såväl material- användning som återvinning, stimulerat av EU och nationella re- geringar. Ny teknik sprider sig snabbt världen över.

Återvunnen råvara är mycket efterfrågad, eftersom priset på ny- råvara är så högt. Det hålls uppe med hjälp av skatter som är lika inom EU (och flertalet andra rika länder). EU:s ambitiösa miljö- politik, som Sverige håller jämna steg med, präglas av helhetssyn och en uppsättning olika styrmedel. Detta sammantaget gör att producentansvaret kan upprätthållas genom frivilliga åtaganden. Det är branschorganisationerna, ofta på EU-nivå, som tar fram regler utifrån IPP-konceptet och ser till att de efterlevs genom dialog och samråd mellan staten och näringslivet. EU-regler för handel med avfall är relativt oförändrade.

Konsumtionen ökar, men vi köper miljöanpassade produkter eftersom det är det som marknaden tillhandahåller. Privatimporten uppvisar en måttlig ökning eftersom reglerna är lika i våra vikti- gaste importländer. Nya High Tech-material tas fram och följs av kompletterande återvinningsteknik. Konsumenterna följer reglerna när det gäller avfallshantering så länge systemen är enkla och be-

352

SOU 2001:102

Omvärldsutveckling

kväma. Eftersom många produkter byter ”ansikte” blir käll- sorteringen alltmer svårgripbar för konsumenten. Vanliga förpack- ningar övergår till att bli smarta elektroniska produkter och även kläder får inbyggd elektronik. De gamla källsorteringsreglerna sätts ur spel och konsumenterna börjar tröttna på att hålla reda på allt för många fraktioner. (Figur 7.3.7 i slutet av kapitlet visar om- världsscenariet BATman – High Tech lösningar).

En sammansatt värld – Mindre ger mer

- Politiken: Svag

- Marknaden: Stark

- Teknikutvecklingen: Stark men ensidig satsning på produkt ut- veckling

- Miljöläget: Förbättras

År 2010–2015

Råvarupriserna är höga eftersom konkurrensen om dem hårdnar i takt med att allt fler länder får igång sin ekonomiska och indus- triella utveckling. Detta har tvingat fram en snabb teknisk utveck- ling mot mindre materialanvändning i de tidigare I-länderna. Även konsumenterna trycker på för att få in fler funktionella, miljö- anpassade och samtidigt billiga produkter på marknaden.

I vägskälet mellan ökad återvinning och dematerialisering satsar man ensidigt på det senare. Genom funktionsförsäljning med smarta kompositer och laminat som en viktig ingrediens har man lyckats få ned den totala materialanvändningen rejält. Detta har skett till priset av att andelen material som återvinns har gått ned kraftigt. Å andra sidan har det kommit fram helt nya material som är bionedbrytbara och som därmed inte utgör något större avfalls- problem. I miljökraven finns ett klart fokus på lägre material- användning, som också bidrar till lägre energianvändning vid trans- porter – ett måste när trycket på naturresurserna är hårt.

Den svenska miljöpolitiken ligger på framkant i förhållande till EU–genomsnittet, men det finns ingen helhetssyn. Den politiska styrningen mot miljöanpassning saknar riktigt fokus. Många av de nya eftertraktade produkterna tillverkas utanför Sverige och im- porteras av privatpersoner. Utvecklingen går mot att allt fler pro-

353

Omvärldsutveckling

SOU 2001:102

dukter är svåra att återvinna. De marknadsekonomiska incitamen- ten för att hålla igång återvinningssystem för det som fortfarande går att återvinna är svaga. Konsumenternas intresse för källsor- tering och återvinning är avtagande eftersom den traditionella åter- vinningstekniken med rena material inte kan hantera blandmate- rialen. EU:s regler för avfallshandel är oförändrade jämfört med slutet av 90-talet. (Figur 7.3.8 i slutet av kapitlet visar omvärlds- scenariet Dematerialisering – Mindre ger mera).

Grön marknad

- Politiken: Svag

- Marknaden: Mycket stark

- Teknikutvecklingen: Stark

- Miljöläget: Förbättras påtagligt

År 2010–2015

Konsumenter och producenter i Sverige och en hel del andra I-länder gör gemensam sak för att få fram miljöanpassade produk- ter. Konsumenterna påverkar marknaden direkt genom att alltid välja de mest miljöanpassade produkterna och genom sin beredskap att betala mer för dem. Man satsar på kvalitet framför kvantitet och tjänster i stället för mängder av varor. Ett exempel är kvalitetsvaror med lång livslängd, att man köper få par dyra skor och lagar dem i stället för att köpa flera par billiga. Detta agerande har utvecklats som ett resultat av politikerna vågat ta steget och genomfört en skatteväxling. Tjänster har blivit billiga och nyråvaror dyrare. Kon- sumtionen i Sverige har därför endast ökat marginellt jämfört med år 2000. Privatimporten av varor uppvisar en måttlig ökning efter- som svenska företag (producenter i PA-betydelse) har gått i bräschen för miljöanpassning och därmed kan svara på de svenska konsumenternas krav. Konsumenterna lever upp till samhällets krav på hur avfall ska hanteras. Det är lönsamt att samla in efter- som det finns en marknad för återvunnen råvara.

Producenterna uppmuntrar, stödjer och bedriver egen FoU för att utveckla ännu mer resurssnåla material (mer nytta/insatt mate- rial) och avancerad återvinningsteknik som står i samklang med varandra. En viktig drivkraft för företagen, utöver konsumenternas

354

SOU 2001:102

Omvärldsutveckling

krav, är höga råvarupriser. Detta beror bland annat på skatteväx- lingen. Priserna på returråvara är relativt sett lägre tack vare en in- tensiv teknisk utveckling på området. Växthuseffekten är konsta- terad och kraftfulla åtgärder vidtas för att minska fossil förbränning och utveckla ny energiteknik.

Den svenska miljöpolitiken ligger på framkant jämfört med EU-snittet och bygger på dialog och frivilliga åtaganden från mark- nadens aktörer. Politikerna har uttalat en tydlig policy genom IPP-principen men överlåter i huvudsak åt den gröna marknaden att driva utvecklingen. Samma utveckling som i Sverige finns i flera EU-länder samt i USA och Japan, varför förutsättningarna för pro- duktion i Sverige är goda trots de ambitiösa svenska miljömålen. EU-reglerna för handel med avfall har blivit friare. Subventioner för insamling och sortering i enstaka länder är förbjudna för att förhindra ojämlika konkurrensförhållanden länder emellan. (Fi- gur 7.3.9 i slutet av kapitlet visar omvärldsscenariet Grön mark- nad).

355

Figur 7.3.1 Figuren visar de olika variablerna i omvärldsscenarierna samt vilka tillstånd som respektive variabel kan anta.

Variabel	Inköps-	Konsumtion	Konsument-	Nationell	Pris nyråvara	Teknikutveck.	Teknikutveck.	EU-regler om
	beteende		beteende	miljöpolitik	vs återvunnen	Material-	Återvinning	import och
Scenario			sortering		råvara	användning		export av avfall
Vilda östern/	Köper miljö-	Kons: upp	Allt frivilligt	Framkant	Högt nyråvara	Mycket mindre	Olika metoder	Friare än idag
världskris	anpassat och	Privat Import:	(ideologisk el	Helhetstänkande	Högt åter-	än idag.	utvecklas
	betalar mer	upp	reflexmässigt)	Juridiska/Ekono-	vunnen råvara	Blandmaterial	samtidigt
				miska
Råvarubrist	Köper miljö-	Kons: SQ	Sorterar om	Framkant	Högt nyråvara	Mindre än idag	Ensidig utv.	Som idag
(Ex. Japan)	anpassat	Privat Import:	belöning	Ej helhets-	Lågt åter-		teknik för rena
	men betalar	upp		tänkande	vunnen råvara		material
	inte mer			Juridiska
Dagens utv. med	Köper inte	Kons: upp	Sorterar om	Framkant	Lågt nyråvara	Ungefär som	Ensidig utv.	Restriktivare än
miljöstagnation	miljö-	Privat Import:	tvungen	Frivillighet	Högt åter-	idag	teknik för	idag
	anpassat	Måttlig			vunnen råvara	Rena material	blandmaterial
	(vill ej/	ökning				eftersträvas
	okunnig)
Dagens utv. med		Kons: SQ	Sorterar efter	EU-anpassning	Lågt nyråvara		Marginell
miljöpolitik		Privat Import:	eget huvud/		Lågt åter-		utveckling
		Måttlig	Protest		vunnen råvara
		ökning
Växthuset bort
från fossil
förbränning
BATman: High-
tech lösningar
Dematerialise-
ring Mindre ger
mera
Grön marknad

Figur 7.3.2 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Världskris – Vilda östern.

Variabel	Inköps-	Konsumtion	Konsument-	Nationell	Pris nyråvara	Teknikutveck.	Teknikutveck.	EU-regler om
	beteende		beteende	miljöpolitik	vs återvunnen	Material-	Återvinning	import och
Scenario			sortering		råvara	användning		export av avfall
Vilda östern/	Köper miljö-	Kons: upp	Allt frivilligt	Framkant	Högt nyråvara	Mycket mindre	Olika metoder	Friare än idag
världskris	anpassat och	Privat Import:	(ideologisk el	Helhetstänkande	Högt åter-	än idag	utvecklas
	betalar mer	upp	reflexmässigt)	Juridiska/Ekono-	vunnen råvara	Blandmaterial	samtidigt
				miska
Råvarubrist	Köper miljö-	Kons: SQ	Sorterar om	Framkant	Högt nyråvara	Mindre än idag	Ensidig utv.	Som idag
(Ex. Japan)	anpassat	Privat Import:	belöning	Ej helhets-	Lågt åter-		teknik för rena
	men betalar	upp		tänkande	vunnen råvara		material
	inte mer			Juridiska
Dagens utv. med	Köper inte	Kons: upp	Sorterar om	Framkant	Lågt nyråvara	Ungefär som	Ensidig utv.	Restriktivare än
miljöstagnation	miljö-	Privat Import:	tvungen	Frivillighet	Högt åter-	idag	teknik för	idag
	anpassat	Måttlig			vunnen råvara	Rena material	blandmaterial
	(vill ej/	ökning				eftersträvas
	okunnig)
Dagens utv. med		Kons: SQ	Sorterar efter	EU-anpassning	Lågt nyråvara		Marginell
miljöpolitik		Privat Import:	eget huvud/		Lågt åter-		utveckling
		Måttlig	Protest		vunnen råvara
		ökning
Växthuset bort
från fossil
förbränning
BATman: High-
tech lösningar
Dematerialisering
Mindre ger mera
Grön marknad

Figur 7.3 .3 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Råvarubrist.

Variabel	Inköps-	Konsumtion	Konsument-	Nationell	Pris nyråvara	Teknikutveck.	Teknikutveck.	EU-regler om
	beteende		beteende	miljöpolitik	vs återvunnen	Material-	Återvinning	import och
Scenario			sortering		råvara	användning		export av avfall
Vilda östern/	Köper miljö-	Kons: upp	Allt frivilligt	Framkant	Högt nyråvara	Mycket mindre	Olika metoder	Friare än idag
världskris	anpassat och	Privat Import:	(ideologisk el	Helhetstänkande	Högt åter-	än idag.	utvecklas
	betalar mer	upp	reflexmässigt)	Juridiska/Ekono-	vunnen råvara	Blandmaterial	samtidigt
				miska
Råvarubrist	Köper miljö-	Kons: SQ	Sorterar om	Framkant	Högt nyråvara	Mindre än idag	Ensidig utv.	Som idag
(Ex. Japan)	anpassat	Privat Import:	belöning	Ej helhets-	Lågt åter-		teknik för rena
	men betalar	upp		tänkande	vunnen råvara		material
	inte mer			Juridiska
Dagens utv. med	Köper inte	Kons: upp	Sorterar om	Framkant	Lågt nyråvara	Ungefär som	Ensidig utv.	Restriktivare än
miljöstagnation	miljö-	Privat Import:	tvungen	Frivillighet	Högt åter-	idag	teknik för	idag
	anpassat	Måttlig			vunnen råvara	Rena material	blandmaterial
	(vill ej/	ökning				eftersträvas
	okunnig)
Dagens utv. med		Kons: SQ	Sorterar efter	EU-anpassning	Lågt nyråvara		Marginell
miljöpolitik		Privat Import:	eget huvud/		Lågt åter-		utveckling
		Måttlig	Protest		vunnen råvara
		ökning
Växthuset bort
från fossil
förbränning
BATman: High-
tech lösningar
Dematerialisering
Mindre ger mera
Grön marknad

Figur 7.3.4 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Dagens utveckling med miljöstagnation.

Variabel	Inköps-	Konsumtion	Konsument-	Nationell	Pris nyråvara	Teknikutveck.	Teknikutveck.	EU-regler om
	beteende		beteende	miljöpolitik	vs återvunnen	Material-	Återvinning	import och
Scenario			sortering		råvara	användning		export av avfall
Vilda östern/	Köper miljö-	Kons: upp	Allt frivilligt	Framkant	Högt nyråvara	Mycket mindre	Olika metoder	Friare än idag
världskris	anpassat och	Privat Import:	(ideologisk el	Helhetstänkande	Högt åter-	än idag.	utvecklas
	betalar mer	upp	reflexmässigt)	Juridiska/Ekono-	vunnen råvara	Blandmaterial	samtidigt
				miska
Råvarubrist	Köper miljö-	Kons: SQ	Sorterar om	Framkant	Högt nyråvara	Mindre än idag	Ensidig utv.	Som idag
(Ex. Japan)	anpassat	Privat Import:	belöning	Ej helhets-	Lågt åter-		teknik för rena
	men betalar	upp		tänkande	vunnen råvara		material
	inte mer			Juridiska
Dagens utv. med	Köper inte	Kons: upp	Sorterar om	Framkant	Lågt nyråvara	Ungefär som	Ensidig utv.	Restriktivare än
miljöstagnation	miljö-	Privat Import:	tvungen	Frivillighet	Högt åter-	idag	teknik för	idag
	anpassat	Måttlig			vunnen råvara	Rena material	blandmaterial
	(vill ej/	ökning				eftersträvas
	okunnig)
Dagens utv. med		Kons: SQ	Sorterar efter	EU-anpassning	Lågt nyråvara		Marginell
miljöpolitik		Privat Import:	eget huvud/		Lågt åter-		utveckling
		Måttlig	Protest		vunnen råvara
		ökning
Växthuset bort
från fossil
förbränning
BATman: High-
tech lösningar
Dematerialisering
Mindre ger mera
Grön marknad

Figur 7.3.5 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Dagens utveckling med miljöpolitik.

Variabel	Inköps-	Konsumtion	Konsument-	Nationell	Pris nyråvara	Teknikutveck.	Teknikutveck.	EU-regler om
	beteende		beteende	miljöpolitik	vs återvunnen	Material-	Återvinning	import och
Scenario			sortering		råvara	användning		export av avfall
Vilda östern/	Köper miljö-	Kons: upp	Allt frivilligt	Framkant	Högt nyråvara	Mycket mindre	Olika metoder	Friare än idag
världskris	anpassat och	Privat Import:	(ideologisk el	Helhetstänkande	Högt åter-	än idag	utvecklas
	betalar mer	upp	reflexmässigt)	Juridiska/Ekono-	vunnen råvara	Blandmaterial	samtidigt
				miska
Råvarubrist	Köper miljö-	Kons: SQ	Sorterar om	Framkant	Högt nyråvara	Mindre än idag	Ensidig utv.	Som idag
(Ex. Japan)	anpassat	Privat Import:	belöning	Ej helhets-	Lågt åter-		teknik för rena
	men betalar	upp		tänkande	vunnen råvara		material
	inte mer			Juridiska
Dagens utv. med	Köper inte	Kons: upp	Sorterar om	Framkant	Lågt nyråvara	Ungefär som	Ensidig utv.	Restriktivare än
miljöstagnation	miljö-	Privat Import:	tvungen	Frivillighet	Högt åter-	idag	teknik för	idag
	anpassat	Måttlig			vunnen råvara	Rena material	blandmaterial
	(vill ej/	ökning				eftersträvas
	okunnig)
Dagens utv. med		Kons: SQ	Sorterar efter	EU-anpassning	Lågt nyråvara		Marginell
miljöpolitik		Privat Import:	eget huvud/		Lågt åter-		utveckling
		Måttlig	Protest		vunnen råvara
		ökning
Växthuset bort
från fossil
förbränning
BATman: High-
tech lösningar
Dematerialisering
Mindre ger mera
Grön marknad

Figur 7.3.6 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Växthuset – bort från fossil förbränning.

Variabel	Inköps-	Konsumtion	Konsument-	Nationell	Pris nyråvara	Teknikutveck.	Teknikutveck.	EU-regler om
	beteende		beteende	miljöpolitik	vs återvunnen	Material-	Återvinning	import och
Scenario			sortering		råvara	användning		export av avfall
Vilda östern/	Köper miljö-	Kons: upp	Allt frivilligt	Framkant	Högt nyråvara	Mycket mindre	Olika metoder	Friare än idag
världskris	anpassat och	Privat Import:	(ideologisk el	Helhetstänkande	Högt åter-	än idag	utvecklas
	betalar mer	upp	reflexmässigt)	Juridiska/Ekono-	vunnen råvara	Blandmaterial	samtidigt
				miska
Råvarubrist	Köper miljö-	Kons: SQ	Sorterar om	Framkant	Högt nyråvara	Mindre än idag	Ensidig utv.	Som idag
(Ex. Japan)	anpassat	Privat Import:	belöning	Ej helhets-	Lågt åter-		teknik för rena
	men betalar	upp		tänkande	vunnen råvara		material
	inte mer			Juridiska
Dagens utv. med	Köper inte	Kons: upp	Sorterar om	Framkant	Lågt nyråvara	Ungefär som	Ensidig utv.	Restriktivare än
miljöstagnation	miljö-	Privat Import:	tvungen	Frivillighet	Högt åter-	idag	teknik för	idag
	anpassat	Måttlig			vunnen råvara	Rena material	blandmaterial
	(vill ej/	ökning				eftersträvas
	okunnig)
Dagens utv. med		Kons: SQ	Sorterar efter	EU-anpassning	Lågt nyråvara		Marginell
miljöpolitik		Privat Import:	eget huvud/		Lågt åter-		utveckling
		Måttlig	Protest		vunnen råvara
		ökning
Växthuset bort
från fossil
förbränning
BATman: High-
tech lösningar
Dematerialisering
Mindre ger mera
Grön marknad

Figur 7.3.7 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot BATman – High Tech lösningar.

Variabel	Inköps-	Konsumtion	Konsument-	Nationell	Pris nyråvara	Teknikutveck.	Teknikutveck.	EU-regler om
	beteende		beteende	miljöpolitik	vs återvunnen	Material-	Återvinning	import och
Scenario			sortering		råvara	användning		export av avfall
Vilda östern/	Köper miljö-	Kons: upp	Allt frivilligt	Framkant	Högt nyråvara	Mycket mindre	Olika metoder	Friare än idag
världskris	anpassat och	Privat Import:	(ideologisk el	Helhetstänkande	Högt åter-	än idag	utvecklas
	betalar mer	upp	reflexmässigt)	Juridiska/Ekono-	vunnen råvara	Blandmaterial	samtidigt
				miska
Råvarubrist	Köper miljö-	Kons: SQ	Sorterar om	Framkant	Högt nyråvara	Mindre än idag	Ensidig utv.	Som idag
(Ex. Japan)	anpassat	Privat Import:	belöning	Ej helhets-	Lågt åter-		teknik för rena
	men betalar	upp		tänkande	vunnen råvara		material
	inte mer			Juridiska
Dagens utv. med	Köper inte	Kons: upp	Sorterar om	Framkant	Lågt nyråvara	Ungefär som	Ensidig utv.	Restriktivare än
miljöstagnation	miljö-	Privat Import:	tvungen	Frivillighet	Högt åter-	idag	teknik för	idag
	anpassat	Måttlig			vunnen råvara	Rena material	blandmaterial
	(vill ej/	ökning				eftersträvas
	okunnig)
Dagens utv. med		Kons: SQ	Sorterar efter	EU-anpassning	Lågt nyråvara		Marginell
miljöpolitik		Privat Import:	eget huvud/		Lågt åter-		utveckling
		Måttlig	Protest		vunnen råvara
		ökning
Växthuset bort
från fossil
förbränning
BATman: High-
tech lösningar
Dematerialisering
Mindre ger mera
Grön marknad

Figur 7.3.8 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Dematerialisering – Mindre ger mera.

Variabel	Inköps-	Konsumtion	Konsument-	Nationell	Pris nyråvara	Teknikutveck.	Teknikutveck.	EU-regler om
	beteende		beteende	miljöpolitik	vs återvunnen	Material-	Återvinning	import och
Scenario			sortering		råvara	användning		export av avfall
Vilda östern/	Köper miljö-	Kons: upp	Allt frivilligt	Framkant	Högt nyråvara	Mycket mindre	Olika metoder	Friare än idag
världskris	anpassat och	Privat Import:	(ideologisk el	Helhetstänkande	Högt åter-	än idag	utvecklas
	betalar mer	upp	reflexmässigt)	Juridiska/Ekono-	vunnen råvara	Blandmaterial	samtidigt
				miska
Råvarubrist	Köper miljö-	Kons: SQ	Sorterar om	Framkant	Högt nyråvara	Mindre än idag	Ensidig utv.	Som idag
(Ex. Japan)	anpassat	Privat Import:	belöning	Ej helhets-	Lågt åter-		teknik för rena
	men betalar	upp		tänkande	vunnen råvara		material
	inte mer			Juridiska
Dagens utv. med	Köper inte	Kons: upp	Sorterar om	Framkant	Lågt nyråvara	Ungefär som	Ensidig utv.	Restriktivare än
miljöstagnation	miljö-	Privat Import:	tvungen	Frivillighet	Högt åter-	idag	teknik för	idag
	anpassat	Måttlig			vunnen råvara	Rena material	blandmaterial
	(vill ej/	ökning				eftersträvas
	okunnig)
Dagens utv. med		Kons: SQ	Sorterar efter	EU-anpassning	Lågt nyråvara		Marginell
miljöpolitik		Privat Import:	eget huvud/		Lågt åter-		utveckling
		Måttlig	Protest		vunnen råvara
		ökning
Växthuset bort
från fossil
förbränning
BATman: High-
tech lösningar
Dematerialisering
Mindre ger mera
Grön marknad

Figur 7.3.9 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Grön marknad.

Variabel	Inköps-	Konsumtion	Konsument-	Nationell	Pris nyråvara	Teknikutveck.	Teknikutveck.	EU-regler om
	beteende		beteende	miljöpolitik	vs återvunnen	Material-	Återvinning	import och
Scenario			sortering		råvara	användning		export av avfall
Vilda östern/	Köper miljö-	Kons: upp	Allt frivilligt	Framkant	Högt nyråvara	Mycket mindre	Olika metoder	Friare än idag
världskris	anpassat och	Privat Import:	(ideologisk el	Helhetstänkande	Högt åter-	än idag	utvecklas
	betalar mer	upp	reflexmässigt)	Juridiska/Ekono-	vunnen råvara	Blandmaterial	samtidigt
				miska
Råvarubrist	Köper miljö-	Kons: SQ	Sorterar om	Framkant	Högt nyråvara	Mindre än idag	Ensidig utv.	Som idag
(Ex. Japan)	anpassat	Privat Import:	belöning	Ej helhets-	Lågt åter-		teknik för rena
	men betalar	upp		tänkande	vunnen råvara		material
	inte mer			Juridiska
Dagens utv. med	Köper inte	Kons: upp	Sorterar om	Framkant	Lågt nyråvara	Ungefär som	Ensidig utv.	Restriktivare än
miljöstagnation	miljö-	Privat Import:	tvungen	Frivillighet	Högt åter-	idag	teknik för	idag
	anpassat	Måttlig			vunnen råvara	Rena material	blandmaterial
	(vill ej/	ökning				eftersträvas
	okunnig)
Dagens utv. med		Kons: SQ	Sorterar efter	EU-anpassning	Lågt nyråvara		Marginell
miljöpolitik		Privat Import:	eget huvud/		Lågt åter-		utveckling
		Måttlig	Protest		vunnen råvara
		ökning
Växthuset bort
från fossil
förbränning
BATman: High-
tech lösningar
Dematerialisering
Mindre ger mera
Grön marknad

8 Konsekvensanalyser av visionerna

8.1 Tillvägagångssätt

Konsekvensanalysen lades upp så att var och en av de tre visionerna prövades mot de åtta omvärldsscenarierna. Vid en systematisk genomgång av omvärldsscenariernas variabeltillstånd förde forskare och experter resonemang kring möjligheten att förverkliga respek- tive vision. Känsliga egenskaper hos visionerna noterades och när analysen var klar hade gruppen fått en samlad bild av visionernas styrkor och svagheter. Detta resultat fick sedan ligga till grund för att konstruera en ny robustare vision.

8.2 Resultat – visionernas styrkor och svagheter

Här redovisas i korthet några av de viktigaste resonemangen i be- dömningarna av möjligheterna att förverkliga en vision i ett visst omvärldsscenario. En översikt över alla bedömningarna redovisas i tabell 8.3.1.

Översikt över visionerna:

Vision A. Bygger på en mycket långtgående reglering av produ- centansvaret, rena materialflöden och recirkulation av materialen för materialåtervinning. Se figur 6.2.2.

Vision B. En framskrivning av dagens situation. Dagens produ- centansvar behålls och utvidgas till ytterligare någon produktgrupp. Frivilliga åtaganden förekommer därutöver. Se figur 6.2.4.

Vision C bygger på frivilliga åtaganden utöver de krav som läggs inom EU, fokusering på det som är farligast sam flexibilitet. Se figur 6.2.3.

365

Konsekvensanalyser av visionerna

SOU 2001:102

Omvärldsscenario: Världskris – Vilda Östern

Vision A. Går inte. Konsumenternas inköpsbeteende och hantering av avfall med sortering i många fraktioner är långt från miljöanpas- sat vilket är en förutsättning för visionens förverkligande. En mycket svag internationell/nationell miljöpolitik rimmar dåligt med ett generellt lagstadgat producentansvar i visionen. Ett lågt pris på nyråvara jämfört med returråvara motverkar strävandena att få igång användningen av returråvara.

Vision B. Går inte. Konsumenterna struntar i att sortera vid ÅVS. Priset på nyråvara är för lågt för att stimulera till användning av returråvara.

Vision C. Går inte. Teknikutvecklingen är svag både när det gäller minskad materialanvändning i produkter genom blandmate- rial och återvinningsteknik för sådana produkter.

I scenariot Vilda Östern är omvärldsförutsättningarna sådana att det inte går att föra någon egentlig miljöpolitik dvs. visionerna går inte att genomföra. Man kan säga att scenariot anger gränsen för när det över huvud taget är meningsfullt att prata om producentan- svar.

Omvärldsscenario: Råvarubrist – Oljekris 2010

Vision A. Går inte. Den höga privatimporten gör att en stor mängd varor som inte är inordnade i det generella producentansvarssys- temet kommer in i landet. En mycket svag nationell miljöpolitik i övrigt rimmar dåligt med att ett lagstiftat generellt producentansvar införs. Ett skäl är den svaga världsekonomin och behovet av att svenska företag ska kunna konkurrera på samma villkor som före- tag i andra länder med jämlika miljökrav. I övrigt finns det många drivkrafter i omvärlden som stöder visionen. Relativt låga priser på återvunnen råvara samt en världsekonomi som går på sparlåga stimulerar en teknikutveckling som inte är så dyrbar och leder till produkter av rena material som lätt kan demonteras och återvinnas. Dessutom har EU-regler för handel med avfall blivit restriktivare vilket ger ökade nationella satsningar på återvinning. Visionen kommer att delvis kunna förverkligas på grund av omvärldens driv- krafter inte på grund av den egna lagstiftningen.

Vision B. Går bra. Vision B:s lagstiftning ligger på ungefär samma nivå som EU:s. Vissa problem förekommer på grund av pri-

366

SOU 2001:102

Konsekvensanalyser av visionerna

vatimporten. Visionen kan förverkligas om konsumenten kan få belöning för sin sortering.

Vision C. Går inte. Den tekniska utvecklingen följer en helt annan strategi än den som är basen för att vision C ska kunna för- verkligas. Varken materialsnåla produkter av blandmaterial eller återvinningsteknik för att ta hand om dessa kommer fram. Dess- utom har EU-reglerna för handel med avfall blivit restriktivare. Det står i motsatsställning till vision C:s behov av att kunna återvinna i storskaliga anläggningar som kan finnas i andra länder.

Omvärldsscenario: Dagens utveckling med miljöstagnation

Vision A. Går inte. Priset på nyråvara är lågt i förhållande till åter- vunnen råvara vilket motverkar visionen. Allt fler blandmaterial dyker upp i produkterna och systemet i vision A är inte uppbyggt för att kunna ta hand om blandmaterial. Nya konsumtionsmönster gör det svårt att få systemen med en omfattande källsortering att fungera.

Vision B. Går bra. Omvärlden liknar i många avseenden dagens situation. Vissa problem med ökad privatimport och ovilja till käll- sortering gör att kraven mot konsument måste skärpas för att vi- sionen ska kunna förverkligas.

Vision C. Går inte. Den tekniska utvecklingen för att ta hand om blandmaterial har inte kommit igång.

Omvärldsscenario: Dagens utveckling med stark miljöpolitik

Vision A. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen. Omfattande källsorteringssystem kräver dock att konsu- menten får belöning.

Vision B. Går bra. Som vision A.

Vision C. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.

367

Konsekvensanalyser av visionerna

SOU 2001:102

Omvärldsscenario: Växthuset – Bort från fossil förbränning

Vision A. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.

Vision B. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.

Vision C. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.

Omvärldsscenario: BATman – Miljöanpassning High Tech

Vision A. Går inte. De nya High Tech produkterna gör att reglerna för konsumenternas mycket omfattande källsortering sätts ur spel. En EU-politik baserad på frivilliga åtaganden rimmar dåligt med ett lagstadgat generellt producentansvar i Sverige. Den tekniska ut- vecklingen för återvinning av rena material är svag.

Vision B. Går inte. De nya High Tech produkterna gör att reglerna för konsumenternas omfattande källsortering sätts ur spel.

Vision C. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.

Omvärldsscenario: En sammansatt värld – Mindre ger mera

Vision A. Går inte. Konsumenterna lever inte upp till de långt- gående kraven på källsortering. Nya produkter av blandmaterial passar inte in i vision A:s system.

Vision B. Går inte. Samma som vision A.

Vision C. Går inte. Samtliga parametrar i omvärldsscenariot stämmer med visionen utom en, teknik för återvinning. Teknik- utvecklingen har varit för ensidig i sin satsning på att få fram smarta, materialsnåla och miljöanpassade produkter. Däremot har teknik för återvinning av produkterna inte kommit fram. Visionen kan förverkligas om en hög grad av förbränning accepteras.

368

SOU 2001:102

Konsekvensanalyser av visionerna

Omvärldsscenario: Grön marknad

Vision A. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.

Vision B. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.

Vision C. Går bra. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen.

Känslighetsanalys där vision A1 testas

Vision A ändrades så att konsumenterna sorterar efter materialslag; papper, trä, metall, plast, glas. Den något ändrade visionen kallades vision A1.

Utfallet blir i stort sett detsamma som för den ursprungliga ver- sionen. Eftersom konsumenten ska sortera i material måste konsu- menten ägna omfattande tid åt att plocka isär produkterna i sina ursprungliga delar uppdelat på material. I samtliga scenarier där produkterna blir mer komplexa eller där blandmaterial får stort genomslag får konsumenterna problem att göra rätt och det finns stor risk att de tröttnar. Visionen fungerar inte om konsument- engagemanget sviker, här ska konsumenten inte bara sortera utan också demontera produkterna.

I scenarier där automatiserad sortering och återvinningstekniker inte har utvecklats uppstår problem med förorenande metaller. Detsamma gäller plaster. Det blir svårt att få fram rena fraktioner som kan ersätta jungfrulig råvara.

Känslighetsanalys där vision C1 testas

Vision C ändrades i känslighetsanalysen så att det lagstadgade pro- ducentansvaret för returpapper slopades i enlighet med gällande förhållanden inom EU. Den något ändrade visionen kallades vision C1.

I omvärldsscenarier där priset på nyråvara är lågt i förhållande till returråvara eller där billigt returpapper (insamlingen subventione- rad i exportlandet) importeras till Sverige uppstår följande effekter. Med frivilligheten följer en mycket ojämn efterfrågan på retur- papper för återvinning. Efterfrågan styrs av konjunkturen och av tillgången på billigt importerat returpapper. Det ger en mycket

369

Konsekvensanalyser av visionerna

SOU 2001:102

ojämn efterfrågan på svenskt returpapper över tiden vilket skapar en osäker situation för insamlarna. De vet inte om de kommer att få avsättning för returpapperet med ersättning från materialåter- vinnare eller om de måste betala för att bli av med returpapperet vid en avfallsförbränningsanläggning, eftersom utsorterat brännbart avfall inte får deponeras. I en situation där förbränningskapaciteten för brännbart avfall är begränsad i Sverige skapar frivilligheten av- seende returpapper ökade problem i en redan trång förbrännings- sektor.

8.3 Sammanfattning av konsekvensanalyserna

Tabell 8.3.1 Resultatet av konsekvensanalyserna som visar om de tre visionerna kan förverkligas i de olika omvärldsscenarierna.

Vision
Omvärlds-	A	B	C
scenario
Vilda östern	-	-	-
Råvarubrister	* 1)	Ok	-
Dagens utveckling med miljöstagnation	-	Ok	-
Dagens utveckling med miljöpolitik	Ok	Ok	Ok
Växthuset	Ok	Ok	Ok
BAT-man High Tech lösningar	-	-	Ok
Dematerialisering – Mindre ger mera	-	-	* 2)
Grön marknad	Ok	Ok	Ok

1) 2) Visionerna kan till stora delar genomföras på grund av omvärldens drivkrafter.

Tabell 8.3.1 sammanfattar hur de tre visionerna fungerar i olika omvärldsscenarier. En närmare genomgång av vilka egenskaper som gör det svårt att genomföra en viss vision gav följande resultat.

Vision A. Följande egenskaper är mest känsliga

- konsumentbeteende. Vision A bygger på att konsumenten ska efterfråga miljömärkt, undvika privatimport (av varor som inte omfattas av producentansvar) och handla miljömärkta produk- ter. De ska även vara delaktiga i en långtgående källsortering där mer komplicerade produkter måste plockas isär och delas upp i olika materialslag. I en omvärldsutveckling som innebär

370

SOU 2001:102

Konsekvensanalyser av visionerna

att konsumentengagemanget försvagas, faller visionen. Den är alltför beroende av konsumentbeteendet,

- miljöpolitik inom EU. Vision A bygger på ett lagstadgat gene- rellt producentansvar. Det är svårt att genomföra för Sverige ensamt I omvärldsutvecklingar där världen i övrigt går i en annan riktning,

- råvarupriser. Vision A bygger på att priset på nyråvara är högre än priset på återvunnen råvara. Vid motsatt förhållande blir det svårt att genomföra visionen, företagen tvingas återvinna och nyttja en råvara som är dyrare än den som konkurrenterna an- vänder I andra länder utan producentansvar,

- teknikutveckling för varor. Vision A bygger på att varor till- verkas av rena material och är lätta att demontera då de ska återvinnas. En utveckling med blandmaterial i produkterna och komplexa produkter med högt kunskapsinnehåll innebär att man i vision A har byggt upp ett system som har svårt att ta hand om de nya uttjänta produkterna.

Vision B. Följande egenskaper är mest känsliga.

- konsumentbeteende. Vision B bygger på att konsumenten käll- sorterar och lämnar avfall vid ÅVS. I en omvärld där konsu- menten av olika skäl förlorar sitt engagemang eller där sorte- ringen blir för komplicerad blir det svårt att genomföra visio- nen,

- råvarupriser. Vision B är beroende av att priserna på nyråvara är högre än återvunnen råvara. Dock inte lika känslig som vision A,

- teknikutveckling för återvinning. Vision B har inte i tillräckligt hög grad satsat på en utveckling där återvinningstekniken mat- chas mot produktutvecklingen, dvs. två olika strategier.

Vision C. Följande egenskaper är mest känsliga

- teknikutveckling produkter och återvinning. Vision C bygger på en långtgående teknisk utveckling både för produkter av blandmaterial och hur de ska återvinnas med nya metoder. I en omvärld där teknikutvecklingen är svag blir det svårt att för- verkliga visionen,

-EU-regler. Vision C är beroende av storskaliga återvinnings- anläggningar som inte alltid kan byggas i enskilda små länder.

371

Konsekvensanalyser av visionerna

SOU 2001:102

EU-regler som begränsar rörligheten för avfall blir ett hinder för visionen.

Några slutsatser från konsekvensanalyserna

- med en ensidig satsning på frivilliga åtaganden kan det vara svårt att nå de politiska målen och långtgående lagstiftning ger andra problem då omvärlden går andra vägar. En mix av de båda och en lagstiftning som ligger i närområdet av EU:s ger störst robusthet,

- skapa en ny mer flexibel vision som kan möta alternativa trender i samhällsutvecklingen som olika typer av strategier för produktutveckling, både rena material, blandmaterial och pro- dukter med högt kunskapsinnehåll. Det viktiga är att produk- ten i ett livscykelperspektiv är det miljömässigt fördelaktigt al- ternativet,

- miljöanpassad materialutveckling och produktdesign måste all- tid samordnas med metoder för återvinning. Det finns en stor risk för ensidiga satsningar på produktdesign utan medföljande återvinningskoncept. Krav på en anvisning hur produkten ska tas om hand är ett första steg att få producenten att tänka till,

- att låta konsumenten stå för en långtgående demontering och sortering av varor till olika materialfraktioner har flera nack- delar. Konsumenten tvingas göra en tidsomfattande insats gratis och incitamenten för producenten att göra produkter som lätt kan tas om hand blir inte så starka. Incitamenten blir starkare om producenten själv får ta ansvaret för demontering och sortering av sina produkter i rena fraktioner efter att de t.ex. lämnats till återvinningscentralen. Demontering och sorte- ring i materialfraktioner i konsumentledet innebär också att ett stort antal metaller och plaster blandas med risk för förore- ningar och inblandningar. Det i sin tur omöjliggör en effektiv återvinning. Efterfrågan på återvunnen råvara är beroende av vilken kvalitet som kan erbjudas,

- även om produkterna blir mer komplexa och allt svårare att hantera måste miljöinformationen vara lätt att ta till sig. Enkel symbol för miljömärkning och sorteringsanvisning är ett grundkrav. Behovet av sorteringsanvisningar kommer att öka då komplexiteten hos produkterna ökar,

- det finns många skeenden som kan få konsumenten att tappa miljöengagemanget. Visionen bör därför innehålla konsument-

372

SOU 2001:102

Konsekvensanalyser av visionerna

anpassade lösningar för källsortering som fungerar hyfsat även då engagemanget tryter. Exempel är fastighetsnära lösningar med få fraktioner,

- en del av framtidens avfall kan behöva exporteras/importeras över gränserna för att återvinningen ska bli kostnadseffektiv. Regler för import och export av avfall behöver därför anpassas med hänsyn till framtida produktdesign och behov av återvin- ningsmetoder.

373

9 Min vision

9.1 Utgångspunkterna för visionen

Min vision grundar sig främst på vad som framkommit av

- kapitel 2 där mina grundläggande värderingar och de miljöpoli- tiska syften som ska nås med producentansvaret har redovisats

- kapitel 3 och 4 där utvärderingen av nu gällande producent- ansvar har redovisats

- kapitel 7 där trender i omvärldsutvecklingen har beskrivits

- kapitel 8 där konsekvensanalyser av de tre olika visioner har redovisats

- kapitel 10 där några olika fall av utvidgat lagstadgat producent- ansvar har analyserats.

9.2 Min vision med några viktiga motiv

Grunden för min vision är dels de svenska miljömålen enligt prop. 2000/01:130, främst de som ingår i strategin för giftfria och resurs- snåla kretslopp, dels de miljöpolitiska syftena för lagstadgat produ- centansvar.

Målsättningen är att

- minska mängden deponerat avfall,

- minska miljöpåverkan genom hushållning med material och energi under produktens hela livscykel,

- minska användningen av farliga kemiska ämnen,

- minska nedskräpningen.

Två andra viktiga utgångspunkter för min vision är att de system som vidareutvecklas och byggs upp för att hantera framtidens flöden av produkter och avfall

375

Min vision

SOU 2001:102

- ska vara robusta, de ska ha en inbyggd förmåga och flexibilitet att möta viktiga samhällsförändringar som konjunktursväng- ningar, ändrade konsumentbeteenden och nya utbud av pro- dukter som formas på en världsmarknad m.m.

- ska formas med fokus på konsumenterna dvs. hushåll, verksam- heter och företag, som utnyttjar ”avfallshanteringstjänster”.

Så här fungerar producentansvaret enligt min vision.

År 2010

Producenters ansvar

Det lagstadgade producentansvaret som infördes före och strax efter år 2000 finns kvar. Vissa av förordningarna har anpassats för att stämma bättre med EG-direktiven och några nya EG-direktiv har tillkommit. I stället för en omfattande utvidgning av det lag- stadgade producentansvaret har staten i dialog och samråd med olika branscher inspirerat till en mångfald av frivilliga åtaganden. Sådana fanns bara för kontorspapper och byggsektorn på 1990-talet, men har ökat kraftigt i omfattning. Exempel på några nya områden är möbler, tunga fordon, lantbruksplast, textilier och skor. En ny statlig organisation fungerar som katalysator för att få igång innovationer, skapa arenor för möten mellan aktörerna och utveckla processen med frivilliga åtaganden. Nya innovativa mark- nader har växt fram i samverkan mellan näringsliv, handel, forskare och myndigheter. Lärdomar av de misstag som gjordes då de första frivilliga åtagandena kom till stånd, tas till vara. Numera är målen mätbara både för vad som ska åstadkommas och när det ska vara klart. Uppföljningen som bekostas av företagen, sköts av auktori- serade miljörevisorer och SCB, sker årligen.

Styrmedel: IPP som ett policyinstrument, EU kemikaliestrategi med nya direktiv, EG-direktiv om producentansvar och mot- svarande svenska förordningar, officiella dokument i form av fri- villiga åtaganden från branscher och/eller stora företag, krav på att auktoriserade miljörevisorer anlitas, offentliga internationella data- baser där företagens miljörevision och andra miljösatsningar redo- visas, ett statligt dialog- och samrådsorgan med både stödjande och pådrivande uppgift att utveckla frivilliga åtaganden från producen- terna.

376

SOU 2001:102

Min vision

Motiv

- Omvärldsanalyserna har visat att visioner som är baserade på ensidiga satsningar, blir mycket svåra att förverkliga i vissa om- världssituationer. De blir extremt känsliga för utfallet i vissa omvärldsvariabler. Det gäller både vision A med långtgående reglering och vision C med långtgående frivillighet. En vision som kombinerar frivillighet med lagstiftning inom lämpliga områden blir mer robust dvs. mer okänslig för omvärldsutveck- lingen.

- En långsam utbyggnad av ett eventuellt lagstiftat producentan- svar motiveras av fallstudierna i kapitel 10. De har visat att det finns praktiska svårigheter. Det finns risk för överlappningar då lagstiftningen byggs ut till att omfatta fler produkter, vilket kan ge samordningsproblem. För produkter med lång livslängd kan det ta tid att hitta praktiska lösningar och lämpliga ekonomiska garantier för att producentansvaret ska fullföljas.

- En svensk samordning med EU:s utvidgning av producentan- svaret innebär att svenska företag konkurrerar på samma villkor som andra företag inom EU. Det blir även mer kostnadseffek- tivt om forskning och utveckling och investeringar i t.ex. stora återvinningsanläggningar kan ske med gemensamma satsningar EU-länder emellan än om ett ensamt land ska vara föregångare.

- Utvärderingar av frivilliga åtaganden visar att det är bra att börja med frivilliga åtaganden i stället för att gå direkt på lag- stiftning. De erfarenheter som byggs upp under frivilligheten är mycket värdefulla vid en eventuell övergång till en förordning. Fungerar det frivilliga arbetet väl, kan det dessutom fortsätta som ett sådant.

- Genom att satsa på frivilliga åtaganden undviks eventuella pro- blem med monopoltendenser och andra konkurrenshämmande effekter som noterats vid utvärderingen av producentansvaret i denna utredning.

Miljöanpassning av produkter

Valet av material och produktutformningen är baserade på två helt olika strategier, men båda syftar till hushållning med material och energi. Livscykelanalyser avgör vilken strategi som är lämpligast. Den allenarådande strategin på 1990-talet med lätt demonterbara

377

Min vision

SOU 2001:102

produkter av rena material har kompletterats med en blandmate- rialstrategi. Exempel på områden där blandmaterial i form av lami- nat och kompositer har fått stort genomslag är fordon. De har nära halverat sin vikt på grund av nya materialtillämpningar varför mycket bränsle kan sparas in. Ett annat område är förpackningar, där minskad vikt kombineras med andra goda egenskaper som t.ex. ökar hållbarheten hos livsmedel. Något som också ger goda miljö- vinster, eftersom livsmedelssvinn innebär att stora mängder fossila bränslen har använts utan någon nytta.

Ett annat sätt att hushålla med resurser är leasing och funktions- försäljning där man inte behöver äga en egen produkt utan kan hyra en tjänst under en begränsad tid. Ytterligare sätt att spara på resur- ser är utökad livslängd hos produkterna genom t.ex. rekonditione- ring eller att återvunnen råvara ersätter allt mer nyråvara i produk- terna.

Användningen av farliga kemiska ämnen i varor har minskat kraftigt, dels genom att vissa ämnen har förbjudits i nya lagar, dels genom kravet på att producenten måste ange vilka kemiska ämnen som en vara innehåller.

Styrmedel: Standardiserade livscykelanalyser. EU:s kemikaliestra- tegi med förbud att använda vissa kemikalier och krav på infor- mation om vilka kemikalier som ingår i produkten. Miljölednings- system som EMAS och ISO 14001 omfattar produkter.

Motiv

- Det bör vara produktens miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv som avgör dess design. Det viktiga är att producenten gör livs- cykelanalyser och visar att produkten totalt sett innebär en miljömässigt bra alternativ jämfört med andra lösningar på marknaden.

- Omvärldsanalyserna visar att det inte går att tvinga fram en speciell strategi för produktutveckling på en internationell marknad. Det viktiga är att producenterna bygger in ett åter- vinningskoncept ifrån början, som visar hur produkten ska tas om hand, och påvisar miljönyttan med hjälp av livscykel- analyser.

378

SOU 2001:102

Min vision

Miljöinformation om produkter

Livscykelanalyserna innebär att producenten kan tillhandahålla en miljövarudeklaration för produkten. De köpare som önskar få in- formation, kan med hjälp av datorn och streckkoden på produkten få fakta om energi- och materialanvändning, andel återvunnen rå- vara i produkten och innehållet av farliga kemiska ämnen.

Alla produkter har en tydlig märkning som anger hur de ska tas om hand när de är uttjänta. Behovet av märkning är stort. Det ökade kunskapsinnehållet i varor har gjort att t.ex. förpackningar och textilier ibland är elektroniskt avfall och ibland inte. Laminat som kan bestå av både kartong, plast och aluminiumfolie gör det svårt för konsumenten att välja sorteringsgrund om inte märk- ningen finns. För långlivade större produkter som tas om hand i grovavfallet finns permanent märkning. Därmed finns möjlighet att gå in i en databas då produkten är uttjänt. Man kan se vad olika delar/komponenter innehåller och därmed avgöra hur de ska tas om hand för sortering och återvinning.

Miljömärkningen som visar om en produkt är ett bra miljöval är en viktig ledstjärna för konsumenten och utbudet av miljömärkta varor har ökat kraftigt. Via Konsumentverkets databas kan konsu- menterna få reda på vilka produkter som bedömts vara mindre miljöbelastande än andra inom en viss produktgrupp.

Styrmedel: Miljövarudeklarationer baserade på livscykelanalyser, miljömärkning med en enkel symbol och därutöver möjlighet att gå in i databaser med hjälp av streckkoden, märkning hur produkter ska sorteras (permanent märkning), Konsumentverkets databas om produkters miljöpåverkan och databaserade verktyg som stöd vid offentlig upphandling.

Motiv

- Vid en stor andel frivilliga åtaganden är information det vikti- gaste styrmedlet. Märkningen med sorteringsanvisningar för mindre produkter som sorteras i hushållsavfallet och perma- nent märkning för stora produkter som går med grovavfallet gör att producenterna att måste tänka i livscykelperspektiv redan vid produktdesign.

- Det ska vara lätt att välja miljöanpassat. Enkla miljömärknings- symboler är en grundinformation som alla ska kunna ta till sig.

379

Min vision

SOU 2001:102

Därutöver ska det finnas mer detaljerad information för den vetgirige konsumenten och för återvinningsbranschen som tar hand om den uttjänta varan.

Sorteringssystem och insamlingssystem

För att förenkla för konsumenten och göra det möjligt för allt fler att bidra till insamlingen av olika typer av avfall har den fastighets- nära insamlingen införts gradvis. På vissa ställen sorterar man i olikfärgade påsar som sedan kan läggas i samma insamlingskärl. På andra ställen sorterar man i olika kärl direkt. I början var det många fraktioner och nästa steg var att förenkla ytterligare för konsumen- ten och minska på antalet fraktioner. Numera kan fraktioner som tidigare sorterades var för sig slag läggas ihop och en automatiserad sortering sker sedan i efterhand. Förutom det avfall som omfattas av producentansvaret sorterar hushållen i brännbart och organiskt avfall samt deponirest.

Farligt avfall, elektronik och grovavfall hämtas vid speciella till- fällen eller lämnas av konsumenten själv vid återvinningscentralen. I flerbostadshus finns ofta ”återbruksrum” där begagnade varor får stå en kortare tid ifall någon vill återanvända dem.

För att säkra att det blir rena fraktioner finns en tydlig skyltning på återvinningsstationernas insamlingsbehållare om vad som ska lämnas. I den fastighetsnära insamlingen blir kostnaden högre om fraktionerna inte är rena.

De uttjänta produkter som kommer med grovavfallet till återvin- ningscentralerna demonteras och sorteras upp i olika materialslag genom de frivilliga åtaganden som har växt fram i producentledet. Kostnaden för omhändertagandet tas av producenten och är kop- plad till hur lätt det är att ta om hand produkten. Det har gjort att producenterna i allt högre grad, redan vid produktdesign, beaktar hur produkten ska tas om hand när den är uttjänt. De olika mate- rialfraktionerna säljs sedan på marknaden för återvinning.

Fastighetsnära system för insamling av avfall från hushållen förekommer såväl i storstad som på landsbygden. Hämtningsfre- kvensen och tekniken för insamlingssystemen varierar för olika typer av bebyggelse och är anpassade till de lokala förhållandena. En del fastighetsägare upphandlar eller sköter själva insamlingen av hushållsavfall som omfattas av producentansvar. I en del kommu- ner har materialbolag och kommuner upphandlat en gemensam

380

SOU 2001:102

Min vision

entreprenör, både för att få ned kostnaderna och förenkla insam- lingen för hushållen t.ex. system där sortering sker i olikfärgade påsar och allt läggs i samma kärl.

Återvinningsstationerna har blivit allt färre på grund av den fastighetsnära insamlingen. Antalet återvinningscentraler har i stället blivit flera.

Verksamhetsutövare skriver avtal om sin avfallshantering med insamlingsentreprenörer i fullservicekontrakt. Det innebär att en insamlingsentreprenör tar ett helhetsansvar för verksamhets- utövarens avfall och återvinning. Det är inte längre en kostnad att få det sorterade avfallet omhändertaget eftersom det har fått ett positivt ekonomiskt värde.

Styrmedel: Certifiering av näringsidkare som hanterar avfall, mindre företag kan få behörighetsbevis för hantering av vissa frak- tioner. Avgift för avfallshämtning m.m. som stimulerar till både en hög utsortering i respektive fraktion samt god kvalitet dvs. det blir dyrare att göra fel eller att inte sortera. Hushållen/fastighetsägarna får respons med uppgifter om kvaliteten i utsorteringen av olika fraktioner. Statistisk uppföljning av insamlingen i varje kommun uttryckt som kg per invånare och år för varje fraktion.

Motiv

- Fastighetsnära system innebär att betydligt fler konsumenter kan delta i insamlingen. Både de som är rörelsehindrade och de som tycker att det är för obekvämt att gå till en ÅVS kan fås att delta. De utvärderingar som har gjorts av fastighetsnära insam- ling visar att drygt 70 procent av producentansvarsavfallet sorteras ut. Med ÅVS blir resultatet sannolikt betydligt sämre.

- De samhällsekonomiska analyserna har visat att konsumenten behöver lägga mycket tid på källsortering m.m. med dagens system. Fastighetsnära system innebär att den tid som konsu- menten behöver ägna åt källsortering minskar främst tiden för transport till och från ÅVS. Minskat antal fraktioner ger också tidsvinst.

- Fastighetsnära system innebär att kvalitetssäkringen av sorte- ringen kan förbättras. Insamlaren vet vilket hyreshus eller vilken villaägare som lämnar fraktionen. När det brister i kvali- tet kan insamlaren ge respons både med information och i för-

381

Min vision

SOU 2001:102

längningen med högre avgift. Det ger möjlighet för fastighets- ägaren att påverka kostnaderna.

- Vid insamling av fraktioner i olika kärl kan avfallslämnaren få återkoppling genom att lämnat avfall vägs i samband med hämt- ningen.

Återvinningssystem

Återvinningsmarknaden blomstrar. Avfall har blivit en resurs där huvuddelen återvinns och används när nya varor tillverkas. Produ- centernas frivilliga åtaganden, i kombination med forskning och ut- veckling och näringslivssatsningar har lett till att Sverige ligger långt framme både när det gäller teknik för både sortering och åter- vinning.

Olika strategier för produktdesign har inneburit att olika åter- vinningsteknologier har utvecklats.

Produkter av blandmaterial återvinns genom kemisk återvinning eller förbränns med t.ex. plasmateknik. Förbränning med plasma- teknik används även för komplexa delar av produkter, som säten från bilar som innehåller air bags, kablar, elektronik samt stoppning och flamskyddade textilier. Energin tas tillvara och metaller kan ut- vinnas ur aska och slam. Blandfraktioner av plaster och laminat som inte är praktiskt möjliga att sortera återvinns med kemisk återvin- ning. Genom t.ex. kemisk pyrolys kan mindre byggstenar av plasterna återvinnas i rena fraktioner.

Produkter eller komponenter av rena material återvinns ofta med mekanisk eller annan enklare återvinningsteknik. Avfallsförbrän- ning med energiutvinning används i slutfasen för brännbara mate- rial, i ett läge då det inte längre går att få en tillräcklig kvalité vid nyproduktion därför att t.ex. cellulosafibern och plastmaterialet har förlorat sina ursprungliga egenskaper.

Styrmedel: Forskning och utveckling, gemensamma satsningar inom EU för att få fram metoder för återvinning.

Motiv

Den internationella handeln innebär att allehanda produkter kom- mer in på den nationella marknaden. Det är därför viktigt att ut- veckla olika typer av återvinningsteknik som klarar olika typer av

382

SOU 2001:102

Min vision

material och med utgångspunkt från ett miljö- och livscykel- tänkande.

Marknad för avfall

Det avfall som kan sorteras i rena materialfraktioner återvinns huvudsakligen på den svenska marknaden och nya företag har växt fram t.ex. för återvinning av plaster. Blandmaterialen kräver ofta investeringsintensiva anläggningar för materialåtervinning. De byggs i vissa fall i samverkan mellan företag i olika länder. Avfall bestående av blandmaterial kan vid behov exporteras/importeras för återvinning. EU-reglerna för import och export av avfall är an- passade för att möjliggöra en långtgående, miljöanpassad och kost- nadseffektiv återvinning. Subventioner som skiljer länder emellan har tagits bort för att undvika ojämlika konkurrensförhållanden länderna emellan.

Styrmedel: EU-regelverk för import och export av avfall. EU- regler för materialåtervinning och energiutvinning av avfall som ger förutsättningar för ett miljöanpassat och kostnadseffektivt om- händertagande av både rena materialfraktioner och blandmaterial.

Motiv

Se under återvinningssystem.

Styrmedel för deponering, förbränning m.m.

Det har inte ingått i mitt uppdrag att ge förslag om styrmedel rörande deponering och förbränning av avfall. Sådana frågor har behandlats parallellt med denna utredning, dels i ett regeringsupp- drag till Naturvårdsverket, dels i Utredningen om vissa avfalls- skattefrågor (Dir. 2001:13).

I Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om ekologiskt om- händertagande av avfall finns förslag till ett antal åtgärder som har koppling till producentansvaret och hanteringen av avfallet.

En bestämmelse införs i miljöbalkens 15 kapitel som klargör en verksamhetsutövares ansvar för sitt avfall. Den som i yrkesmässig verksamhet ger upphov till avfall ska svara för att avfallet bort- skaffas eller återvinns på ett miljömässigt godtagbart sätt. Natur-

383

Min vision

SOU 2001:102

vårdsverket får meddela föreskrifter om hur denna skyldighet ska uppfyllas.

Länsstyrelsens uppgifter att sammanställa kommunal avfalls- planering förtydligas och utökas till att gälla kapacitet för avfalls- behandling i länet.

Naturvårdsverket förbättrar formerna för insamling och redo- visning av avfallsstatistik samt tar fram förslag till författningsänd- ringar som kan krävas för att ett mer heltäckande administrativt system för insamling och hantering av avfallsdata ska kunna byggas upp.

Utredningen om vissa avfallsskattefrågor konstaterar att depo- niskatten har uppfyllt de syften som avsågs. Mindre mängder avfall deponeras och skatten bidrar till både ökad materialåtervinning och energiutvinning. Utredningen konstaterar vidare att en skatt på förbränning skulle kunna utgöra incitament till ökad materialåter- vinning av biologiskt och annat brännbart avfall.

Min slutsats är att resultaten respektive förslagen från de två ut- redningarna stämmer bra med min vision och de syften som ligger till grund för producentansvaret.

384

IV

FÖRSLAGEN

10 Överväganden och förslag rörande utvidgat producent- ansvar och frivilliga åtaganden

Min bedömning och mina förslag

Jag väljer att göra mina överväganden om utvidgat producentansvar utifrån ett antal fallstudier av några intressanta varugrupper. De skiljer sig åt bl.a. när det gäller miljöpåverkan och i vilken fas av produktens livscykel miljöpåverkan uppstår. Urvalet av varugrup- per har gjorts med utgångspunkt från en nyligen gjord kunskaps- sammanställning, ”Miljöpåverkan från olika varugrupper” men även utifrån önskemål från olika aktörer.

Byggsektorn. Jag konstaterar att det finns många skäl som talar för ett lagstadgat producentansvar inom byggsektorn. Några av de viktigaste är den stora mängden material och varor som årligen produceras och hanteras av branschen, samtidigt som mycket avfall produceras. Ytterligare ett skäl för att införa lagstadgat producent- ansvar är att få bättre kontroll över de kemikalier som byggmaterial kan innehålla. Vidare finns det en stor potential, att genom åter- användning och materialåtervinning hushålla med resurser i form av energi och material inom branschen. Den typen av hushållning har nyligen påbörjats men mycket återstår att göra. Det är också en stor och komplex sektor där det kan vara svårt att nå fram med budskapet om åtagandena till alla aktörer.

Byggsektorns Kretsloppsråd har presenterat en ny handlingsplan för utredningen. Den är betydligt bättre utformad än den första handlingsplanen som avslutades år 2000. Målen är mätbara både med avseende på när ett åtagande ska vara klart och vad som ska åstadkommas till den aktuella tidpunkten. Dessutom finns en be- skrivning på vilket sätt målen ska nås och hur de ska följas upp. Jag gör bedömningen att byggsektorn bör ha goda förutsättningar att fullfölja den nya handlingsplanen.

Trots att mycket talar för ett lagstadgat producentansvar för byggsektorn är min bedömning att arbetet med frivilliga åtaganden

387

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

bör få fortsätta ytterligare några år. Motivet är att sektorn har presenterat en ny handlingsplan som ger ett trovärdigt intryck.

Tunga fordon. Jag konstaterar att redan i dag tas en mycket stor andel av uttjänta tunga fordon om hand eftersom det finns en naturlig marknad för reservdelar och materialåtervinning. Dess- utom exporteras många av de begagnade fordonen för fortsatt bruk i andra länder. Nya regelverk träder i kraft den 1 januari år 2002. Då införs förbud mot att deponera utsorterat brännbart avfall. Dessutom införs en ny klassificering av farligt avfall. Det kommer att öka kraven på hur uttjänta tunga fordon ska tas om hand. Jag gör därmed bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ett lag- stadgat producentansvar.

Impregnerat virke. Impregnerat virke behöver tas om hand enligt gällande regler. Det finns möjligheter till återanvändning av t.ex. stolpar och slipers genom att skadade delar på virket kapas bort. Ett problem är att det finns många brukare, både stora och små. Livslängden kan vara 30 år eller mer för virket, vilket ytterligare komplicerar ansvarsbilden. Jag gör bedömningen att producenterna bör ta ett ökat ansvar men att det inte är aktuellt med ett lagstadgat producentansvar.

Blybatterier. Blybatterier omfattas redan av lagstiftning i form av batteriförordningen. Omhändertagandet och återvinningen av batterier fungerar bra. Problemet med dåliga förutsättningar för att skapa långsiktighet i planeringen av verksamheten kan lösas genom ändrade avtal mellan Returbatt AB och Naturvårdsverket. Därmed gör jag bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ny lagstift- ning i form av lagstadgat producentansvar.

Möbler. De materialströmmar som uppstår i samband med kon- sumtion av möbler är förhållandevis stora sett ur ett nationellt per- spektiv. Det behövs ytterligare åtgärder när det gäller minskad användning av kemikalier. Det finns en god potential för att låta materialåtervinningen öka. På grund av att en del möbler har en livslängd på hundra år eller mer är det inte självklart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhändertagande. Min bedöm- ning är att producenterna bör ta ett större ansvar inom möbel- branschen men att tiden ännu inte är mogen för ett lagstiftat pro- ducentansvar.

Leksaker. Den mängd material som används i leksaker och den mängd avfall som uppstår är liten i förhållande till t.ex. bygg- branschen och möbelbranschen. En del av leksakerna omfattas av producentansvar för elektriskt och elektroniskt avfall. Leksaker

388

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

sparas ibland från generation till generation varför det inte är själv- klart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhänder- tagande. Sett ur resurshushållningsperspektiv finns det varugrupper som bör vara mer prioriterade vid ett utvidgat producentansvar. Jag gör därför bedömningen att inte finns skäl att föreslå ett lagstadgat producentansvar.

Det finns dock ett pedagogiskt perspektiv. Leksaker är barnens första egna ägodelar. Genom att leksaksbranschen bidrar till ett omhändertagande av kasserade leksaker så kan branschen också bidra till tidiga insikter hos barn om olika sätt att hushålla med resurser.

En stor andel leksaker importeras. När det gäller krav på minskad användning av kemikalier och produktens utformning kan det vara svårt för ett litet land att ensamt ställa krav på produ- centerna. Det finns därför starka skäl att kraven samordnas inom EU.

Pappersprodukter från spel. Mitt förslag är att avfall orsakat av pappersprodukter från spel ska omhändertas enligt de frivilliga åtaganden som lämnats av ATG och Svenska Spel till utredningen. Målsättningen med åtagandet är bl.a. att öka materialåtervinningen genom en utökad källsortering samt att minska nedskräpningen.

Lantbruksplast. Mitt förslag är att avfall från lantbrukets ensilage- plast ska tas om hand enligt det frivilliga åtagande som berörda branschintressenter har lämnat till utredningen. Målet är en mate- rialåtervinning om minst 30 procent till år 2004. Jag vill därutöver poängtera vikten av att den plast som inte kan materialåtervinnas förbränns enligt gällande regler.

Sammanfattande bedömning och förslag. Jag har genomfört ett antal fallstudier av produkter för att se om det finns skäl att föreslå en utvidgning av det lagstadgade producentansvaret. Jag har kom- mit till slutsatsen att det finns ett klart behov av ökat ansvars- tagande från producenternas sida för att minska mängden depo- nerat avfall, hushålla med energi och material, minska använd- ningen av farliga kemiska ämnen och att minska nedskräpningen.

Jag har däremot inte funnit några produkter där det är finns tydliga motiv till ett lagstadgat producentansvar med omedelbar verkan.

Orsakerna är flera. En hel del av produkterna har en livslängd på flera decennier, ibland på hundra år eller mer. Då är det svårt att skapa ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande och det behövs mer tid till att hitta formerna för hur detta skulle

389

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

kunna fungera. I flera fall skulle ett utvidgat lagstadgat producent- ansvar innebära en överlappning med redan befintliga förordningar. Det kan skapa problem när det gäller ansvarsfrågan, något som också kräver mer tid att reda ut. Det finns också exempel på produkter där återanvändning och återvinning har kommit långt utan lagstiftning och där ny lagstiftning inom avfallsområdet kommer att fungera som en drivkraft till fortsatta åtgärder.

Som ett alternativ till utvidgat lagstadgat producentansvar vill jag i stället föreslå en omfattande satsning på att låta producenterna utveckla frivilliga åtaganden.

I några fall finns färdiga förslag till frivilliga åtaganden i denna utredning, baserade på underlag som har lämnats av berörda aktö- rer. Det är produkter som ligger i gränslandet till gällande förord- ningar, lantbrukets ensilageplast och pappersprodukter från spel. För byggsektorn finns ett förslag till ett förnyat frivilligt åtagande. Några produkter som kan vara aktuella för nya frivilliga åtaganden, förutom de som redan nämnts, är tunga fordon, textilier och skor, möbler, impregnerat virke och leksaker.

För att få tillräckligt intresse och uppslutning från näringslivet när det gäller frivilliga åtaganden, är det väsentligt att regeringen markerar vikten av arbetet och sin vilja att stötta och följa upp det. En möjlighet att snabbt få igång processen är att tillskapa ett dialog- och samrådsorgan nära regeringen.

Mitt förslag är därför att regeringen tillsätter en delegation eller kommitté som på tre till fem års sikt får i uppdrag att ha en pådri- vande och stödjande roll i kontakterna med näringslivet. Jag före- slår också att en särskild beredningsgrupp med experter från olika departement får i uppgift att följa arbetet. Om dessa satsningar faller väl ut kan det finnas anledning att inrätta en permanent orga- nisation på samma sätt som miljödepartementet i Norge har gjort.

10.1 Motiv till urval av varugrupper aktuella för ökat ansvarstagande

Vilka varugrupper är mest intressanta att gå vidare med vid en eventuell utvidgning av det lagstadgade producentansvaret? För att få svar på den frågan har en underlagsrapport tagits fram på upp- drag av denna utredning ”Miljöpåverkan från olika varugrupper”. Sammanställningen är baserad på forskningsresultat från Sverige, USA, Holland och Danmark.

390

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

I rapporten har varor delats in i tre grupper beroende på i vilken fas av livscykeln de har sin största miljöpåverkan och med hänsyn till vad som återstår av varan efter att den har använts.

I.Varor som förbrukas eller sprids under användningen så att det inte finns en uttjänt vara kvar att lämna tillbaka, t.ex. bensin, mat och hygienprodukter.

II.Varor vars huvudsakliga miljöpåverkan ligger under använd- ningsfasen men som finns kvar efter användningen, t.ex. bygg- nader, fordon och andra maskiner som kräver energi för drift.

III.Varor vars huvudsakliga miljöpåverkan inte ligger i använd- ningsfasen och vilka finns kvar efter användningen, t.ex. för- packningar, möbler, pappersprodukter. De varorna har sin största miljöpåverkan i samband med produktionen och då de är uttjänta och blir avfall. En del av dem innehåller kemikalier som kan spridas under användningen t.ex. batterier och impreg- nerat virke.

I underlagsrapporten ”Miljöpåverkan från olika varor” konstateras att om man räknar luftutsläpp, industriavfall och kemikalieanvänd- ning så visar svenska studier att pappersprodukter och produkter från transportmedelsindustrin har en stor miljöpåverkan. Ameri- kanska studier lyfter fram byggnation, motorfordon, kläder, dato- rer och annan kontorsutrustning som de intressantaste varugrup- perna med avseende på resursanvändning.

Danska studier som fokuserat på energi och resursanvändning kommer till ungefär liknande resultat. Bland produkter som ligger högt på listorna finns fordon och byggnadsmaterial som cement, betong, asfalt, profiler, plattor, rör och liknade av aluminium och stål, isolerande ledningar och kablar, järn och stålkonstruktioner. Vidare lyfts olika typer av pappersprodukter och möbler av trä- fiberplattor fram.

Om man fokuserar på intensiteten i miljöpåverkan i förhållande till varornas monetära värde så är, med avseende på resursanvänd- ning, plaster och syntetiska material, textilmaterial tillsammans med olika typer av råvaruhantering som metallmalmsgruvor, sten- och lerproduktion av betydelse.

En viktig slutsats i rapporten är att de produkter som har allra störst miljöpåverkan, t.ex. fossila bränslen och livsmedel inte direkt kan påverkas av ett styrmedel som lagstadgat producentansvar, eftersom de förbrukas eller sprids under användningen. Därmed

391

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

finns det inte en uttjänt vara att lämna tillbaka. För sådana produk- ter behövs andra styrmedel t.ex. ekonomiska.

Indelningen i typfall har jag gjort med hänsyn tagen till miljöpå- verkan och var under livscykeln miljöpåverkan uppstår samt med hänsyn till var huvuddelen av varugruppens tillverkning sker, dvs. i Sverige eller utomlands. Ju större inhemsk tillverkning desto större möjlighet för producenten att påverka varans innehåll och utform- ning sett i ett miljöperspektiv.

1. Varugrupper som har en stor miljöpåverkan både i samband med produktionen under användningsfasen och då varan är uttjänt. Här har jag valt att gå vidare med

a. Byggnader som redan omfattas av ett frivilligt åtagande.

b. Tunga fordon. För fordon finns producentansvar för bilar men inte för tunga fordon.

2. Varugrupper som har sin största miljöpåverkan i samband med produktionen och då varan är uttjänt. Här har jag valt

a. Batterier och impregnerat virke som exempel på varugrup- per som innehåller mycket kemikalier.

b. Möbler som exempel på en varugrupp med en relativt stor inhemsk produktion.

c. Leksaker som exempel på en varugrupp med stor import.

d. Papper från spelprodukter och lantbruksplast som inte inkluderas i dagens producentansvar för returpapper och förpackningar.

Min bedömning

Jag väljer att göra mina överväganden om utvidgat producentansvar utifrån ett antal fallstudier av några intressanta varugrupper. Dessa skiljer sig åt bl.a. när det gäller miljöpåverkan och i vilken fas av produktens livscykel miljöpåverkan uppstår. Urvalet av varugrup- per har gjorts med utgångspunkt från en nyligen gjord kunskaps- sammanställning, ”Miljöpåverkan från olika varugrupper” men även utifrån önskemål från olika aktörer.

392

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

10.2 Val av kriterier som utgångspunkt för mina över- väganden

Mina överväganden om utvidgat lagstadgat producentansvar och/eller frivilliga åtaganden är baserade på följande kriterier.

Import/egen tillverkning. Ju större andel inhemsk tillverkning desto större möjligheter för producenten att påverka produktens innehåll och form sett i ett miljöperspektiv jämfört med då produk- ten importeras.

Marknad och aktörer. Ju större och komplexare marknad desto svårare att informera om vad ett frivilligt åtagande innebär till alla aktörer.

Kvantitet. Ju större kvantiteter av material som varugruppen omfattar desto större kan anledningen vara till ett miljöanpassat omhändertagande.

Materialinnehåll. Ju större miljöpåverkan vid uttag av nyråvara desto större kan anledningen till ett miljöanpassat omhänderta- gande med materialåtervinning vara.

Farliga kemiska ämnen. Ju större andel farliga kemiska ämnen i produkten desto större kan anledningen till ett miljöanpassat omhändertagande vara.

Livslängd på produkten. Ju längre livslängd på produkten desto svårare kan det vara rent praktiskt med ansvarsfrågan i ett lag- stadgat producentansvar.

Återanvändning, återvinning, deponering. Ju mer av den uttjänta produkten som i dag tas om hand enligt EU:s avfallshierarki desto lägre kan anledningen vara att lagstifta om producentansvar.

Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret. Ju fler andra regelverk det finns som fungerar som drivkrafter mot målen för producentansvaret, desto lägre kan anledningen vara att lagstifta.

Exempel från branschens miljöarbete. Ju mer etablerat och fram- gångsrikt miljöarbetet är inom branschen desto lägre anledning att lagstifta.

393

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

10.3 Varor med miljöpåverkan vid produktionen, i driftsfasen och i avfallsledet

10.3.1 Byggnader

Byggsektorns frivilliga åtagande har utvärderats i avsnitt 3.6. Här beskrivs byggsektorn utifrån samma kriterier som andra varor som har analyseras i detta kapitel.

Import/tillverkning. Byggsektorn och fastighetssektorn (bygg- sektorn) är mycket omfattande och inkluderar såväl produktion av byggmaterial som produktion av hus och anläggningar samt deras förvaltning, drift och underhåll. Detta är en av landets största näringsgrenar som sysselsätter 90 000 personer inom byggmaterial- industrin, 230 000 personer inom byggindustrin och 120 000 perso- ner inom projektering, finansiering, fastighetsförvaltning, installa- tionsservice m.m. Totalt omfattas byggsektorn av cirka 440 000 personer.

Byggverksamhet, tillverkning av byggmaterial och förvaltning av byggnader är i allt väsentligt en nationell marknad. Handeln över gränserna med byggmaterial har ännu så länge en relativt liten volym. Däremot har en stor del av byggmaterialindustrin utländska ägare. Bristen på gemensamma byggregler och byggtraditioner inom EU gör det ännu så länge sällsynt med utländska konsulter och entreprenörer på svensk byggmarknad. Däremot har en hand- full stora utländska förvaltningsbolag etablerat sig på den svenska marknaden.

Enligt officiell statistik i nationalräkenskaperna har byggandets omfattning i miljarder kronor från 1993 varit följande:

394

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

Tabell 10.1 Byggandets utveckling från år 1993. Mdkr i 1998 års priser.

Sektor	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Bostäder, varav	59,0	39,0	29,7	32,3	25,3	26,2	31,4
Nyproduktion	29,8	17,3	13,3	13,6	12,6	12,8	15,7
Ombyggnad	29,2	21,7	16,4	18,7	12,7	13,4	15,7
Övr hus, varav	32,4	37,5	37,0	39,2	36,6	38,2	41,0
Privat	16,4	18,8	19,2	22,2	21,3	24,3	26,5
Offentligt	16,1	18,7	17,8	17,0	14,3	13,9	14,5
Industri	4,8	5,5	10,1	10,8	8,7	8,4	7,6
Anläggningar,	30,6	33,8	37,6	34,2	31,1	32,6	30,3
varav
Privat	14,2	13,6	16,5	16,2	17,4	17,1	16,9
Offentligt	16,4	20,1	21,0	18,0	13,6	15,5	13,4
Summa bygg-	124,9	115,2	114,3	116,4	100,6	105,4	110,4
investeringar
Underhållsarbeten	51,2	54,0	50,3	49,5	52,0	53,0	53,0
Summa bygg-	176,1	169,2	164,6	165,9	152,6	158,4	163,4
investeringar och

underhåll

Källa : SCB, Byggindustrin

Ovanstående siffror speglar den professionella delen av byggmark- naden. Det finns också en omfattande gör-det-självmarknad, en privatmarknad för utbyte av vitvaror etc. som kan beräknas uppgå till i storleksordningen 15 miljarder kronor (Källa: Industrifakta och EHL). Driftkostnaderna – el, vatten, värme, administration m.m. – för bostäder och lokaler (totalt cirka 680 miljoner kvadrat- meter) beräknas uppgå till i storleksordningen 200 miljarder kro- nor.

Marknad och aktörer. Byggsektorn består av drygt ett fyrtiotal organisationer fördelade på byggherrar och fastighetsägare, bygg- industri, materialtillverkare och byggkonsulter. Det finns ett stort antal fastighetsföretag varav de flesta är små privata fastighetsägare som endast äger ett hus. Men det finns också ett drygt 1000-tal stora fastighetsföretag, i många fall offentligt ägda. Byggindustrin domineras av fyra stora byggkoncerner med vittförgrenad verk- samhet. Dessutom består byggindustrin av en mängd småföretag, småhantverkare inom snickeri, målning, el, VVS m.m. Byggmate- rialindustrin består av relativt stora företag, oftast med utländska

395

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

ägare eller ingående i de större byggkoncernerna. Byggkonsulterna domineras ett 10-tal stora nationella företag men även här finns ett betydande antal små företag. Till sektorn brukar man dessutom räkna bostadsrättsföreningar och landets drygt 2 miljoner småhus.

Kvantitet. Årligen omsätts inom sektorn ungefär 155 TWh energi, 75 Mton material (varav drygt 65 Mton inom anläggnings- verksamhet) samt cirka 3 Mton kemiska ämnen. Sektorn ger upphov till cirka 4-6 Mton bygg- och rivningsavfall. Osäkerheten är dock stor i dessa siffror.

Materialinnehåll. Inom byggverksamheten är betong det vik- tigaste materialet. Betong används vid produktion av anläggningar, flerbostadshus och lokaler. Enligt en mätning som gjorts på ett modernt flerbostadshus i betong så är fördelningen mellan materi- alslagen följande. Betong och sten svarar för 93 procent av vikten, metallerna cirka 3 procent, trä cirka 2 procent och övriga bygg- material cirka 2 procent. Vid produktion av småhus är trä ett viktigt byggmaterial. Trä är också den viktigaste råvaran för fram- ställning av snickerier som t.ex. dörrar, fönster och skåpsinred- ningar. Inom anläggningssektorn dominerar betong och asfalt samtidigt som transportarbetet är betydande.

Farliga kemiska ämnen. Miljö- och hälsofarliga ämnen förekom- mer i en mängd byggvaror, t.ex. i avjämningsmassor, mur- och putsbruk, cement och betong, el-material, fogmassor och lim, tätningsmedel, golvmaterial, impregnerat trä, isoleringsmaterial, limmade skivmaterial, metaller, plast, spackel, färg och lack. När det gäller farliga ämnen som byggs in i våra hus och anläggningar är det emellertid svårt att vidta riskbegränsande åtgärder på samma sätt som inom den stationära industrin. Dessutom är bristen på kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper ett stort problem. Mot denna bakgrund har man i dag svårigheter att identifiera alla ämnen som är hälso- eller miljöfarliga och att göra riskbedöm- ningar.

Livslängd på produkten. Byggnader har en lång livslängd, oftast 100 år eller längre. Det årliga tillskottet är mindre än en procent av beståndet. Inom beståndet sker kontinuerliga utbyten av installa- tioner och ytskikt samt anpassning av byggnader till nya krav och funktioner. Vanliga ombyggnadsintervaller för bostäder är vanligen 40 år, oftast beroende på rörstammarnas livslängd, medan ytskikt och vitvaror byts efter cirka 10-20 år. Ombyggnadsintervallerna för lokaler är oftast kortare beroende på tätare funktionsförändringar.

396

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

Återanvändning, återvinning, deponering. Enligt uppskattningar gjorda av Renhållningsverksföreningen, så gick 1996 cirka 15 pro- cent av byggavfallet till återvinning, cirka 10 procent till förbrän- ning och cirka 75 procent gick till deponi. Vissa förbättringar har uppnåtts efter 1996 och en betydande del (20-40 procent) av bygg- avfallet sorteras ut på deponierna .

Enligt SCB:s officiella statistik för ej farligt avfall deponerades år 1998 824 kton byggavfall och 228 kton gick till förbränning. Cirka 1 000 kton togs om hand genom materialåtervinning, mellanlagring för förbränning m.m. Den sista uppgiften är osäker och dubbelräk- ning kan förekomma.

Återanvändningen uppgår till någon enstaka viktsprocent av avfallet och omfattar i huvudsak snickerier, vitvaror, badkar och sanitetsporslin. Det förekommer att man i samband med bygg- projekt t.ex. återanvänder begagnat tegel men omfattningen är blygsam.

Under senare år har det byggts upp ett antal anläggningar för försäljning av återvunnet byggmaterial, i några fall med bygg- nadsantikvarisk inriktning. Dessutom pågår en utveckling av webb- baserade marknadsplatser i syfte att skapa en professionell marknad för begagnat byggmaterial. Handeln hämmas emellertid för att det saknas system för klassifikation och garantier för begagnat bygg- nadsmaterial samt för att arbetskraftskostnaderna för demontering och rekonditionering gör det svårt att uppnå en lönsam hantering.

Det finns också system för handel med schaktmassor mellan olika bygg- och anläggningsprojekt i syfte att minska deponi- mängder och kostnader.

Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret.

Det nuvarande regelsystemet om avfall är omfattande. I svensk lag- stiftning gäller numera EU:s definition av avfall. Avfall är varje föremål, ämne eller substans som anges i två särskilda förteckningar och som innehavaren gör sig av med, avser att göra sig av med eller är skyldig att göra sig av med. Ekonomiskt värde, användning eller återanvändning har inte någon betydelse för definitionen. Det betyder exempelvis att rivningsmaterial som säljs på en andra- handsmarknad är att anse som avfall. Det avfall som uppkommer i yrkesmässig verksamhet är antingen farligt avfall, övrigt avfall eller avfall kopplat till producentansvar.

En relativt väldefinierad del av byggavfallet omfattas av reglerna för farligt avfall. Med det menas avfall som omfattas av förord- ningen (1996:971) om farligt avfall. I bilaga 2 till förordningen

397

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

finns en förteckning över avfallsslag som alltid ska betraktas som farliga. Här finns en särskild rubrik för bygg- och rivningsavfall. Under denna upptas isolermaterial som innehåller asbest, utsorte- rade fraktioner som innehåller kvicksilver, utsorterade fraktioner som består av PCB-haltiga fogmassor, PCB-haltiga golvmassor, isolerrutor och kondensatorer som innehåller PCB. Under andra rubriker upptas andra relevanta avfallsslag som exempelvis CFC och färg- och lackavfall. Enligt definitionen på farligt avfall räknas många komponenter som kan orsaka miljö- och hälsoproblem, t.ex. innehållande bly och bromerade flamskyddsmedel.

Den som lämnar över farligt avfall för transport är skyldig att kontrollera att transportören har tillstånd att transportera och att mottagaren har tillstånd att mottaga. En kommunen kan besluta om utvidgat renhållningsansvar för farligt avfall. För varje transport av farligt avfall ska det upprättas ett transportdokument med upp- gift om avsändare, mottagare, transportör, avfallsslag och avfalls- mängd. Dokumentet ska undertecknas av avsändaren och mottaga- ren.

I lagen om transport av farligt gods (l982:821) finns många be- stämmelser som berör byggsektorn. Med farligt gods avses gods som består av eller innehåller bl.a. explosiva ämnen eller föremål (exempelvis sprängämnen), gaser (exempelvis gasol), brandfarliga vätskor, övriga farliga ämnen och föremål (exempelvis asbest och PCB). Klassificeringen av farligt gods påminner om, men är inte identisk med, den som gäller för farligt avfall. Exempelvis betraktas kasserade lysrör som farligt avfall men inte som farligt gods.

En del av byggavfallet som utriven elektrisk och elektronisk utrustning, samt avfall från förvaltningen i form av t.ex. glöd- lampor, omfattas numera av producentansvaret och regler om förbehandling för elektriska och elektroniska produkter.

Den 1 januari 2000 infördes den deponiskatt som innebär att det numera kostar ytterligare 250 kronor per ton att lämna avfall för deponering. Allt som förs in till en deponi ska i princip beskattas, även sådant som mellanlagras. Avdrag medges därefter för sådant som förs ut från anläggningen. Skatt tas inte ut om deponering eller förvaring sker av jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten på schaktmassetippar. Motsvarande gäller för sand. Förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall gäller från den 1 januari 2002.

För hanteringen av kemikalier gäller, utöver miljöbalkens allmänna hänsynsregler, miljöbalkens 14 kap. 8 §. Den innebär att

398

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

den som tillverkar, importerar eller överlåter en kemisk produkt ska lämna uppgifter av betydelse ur hälso- och miljöskyddsynpunkt genom märkning eller på annat sätt (produktinformation). Enligt 3 § förordningen (1998:941) om kemiska produkter ska produkt- informationsskyldigheten även tillämpas på en vara som har behandlats med en kemisk produkt och på grund av sina egen- skaper kan befaras medföra skada på människor eller miljö.

Enligt PBL ska en rivningsplan upprättas vid totalrivning av byggnader. Rivningsplanen ska lämnas med rivningsanmälan till byggnadsnämnden senast tre veckor innan rivningen påbörjas. Byggnadsnämnden kan besluta att rivningsplan inte krävs vid t.ex. små projekt. Från och med den 1 juli 1998 har kommunerna getts ökad möjlighet att kräva rivningsplan även vid större ombyggnader. Rivningsplanen ska innehålla en projektbeskrivning, redovisning av inventering av miljö- och hälsofarliga material och hur man avser att ta hand om det. Dessutom ska man ange beräknade mängder av olika byggnadsmaterial och hur de ska omhändertas.

Renhållningsförordningen innehåller flera olika regler om hante- ring av avfall för den som är verksamhetsutövare, t.ex. tillstånds- och anmälningsplikt för yrkesmässig transport av avfall samt skyldighet att lämna uppgifter om avfall och avfallshantering.

Exempel från branschens miljöarbete. Byggbranschens tidigare miljöarbete har beskrivits och utvärderats i avsnitt 3.6.

Kretsloppsrådets förslag till fortsatt arbete

Byggsektorns Kretsloppsråd arbetar hösten 2001 med att färdig- ställa ”Byggsektorns miljöprogram” – ett nytt femårigt projekt där sektorn avser att ”initiera, stödja och följa upp utvecklingen av en hållbar byggd miljö”. Programmet baseras på miljöutredningen för byggsektorn och de övergripande miljömål som utarbetats. Strax efter årsskiftet 2001/2002 ska programmet ligga klart. Miljö- programmet ersätter det gamla från 1995 som nu formellt har avslutats.

Bakgrunden är sektorns erfarenheter av det tidigare handlings- programmet. Sektorn har formulerat målet för sitt nya miljö- program ”att byggsektorn, genom ett frivilligt åtagande, ska uppnå ett trovärdigt, effektivt, systematiskt och samordnat miljöarbete som leder till ständiga miljöförbättringar. Åtagandet ska bygga på samverkan med myndigheterna, ha lagstiftningen som bas och

399

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

fungera enligt marknadsekonomiska principer”. Byggsektorns miljöprogram ska ses som ett miljöledningsarbete, enligt princi- perna i ISO 14001, för hela den samlade bygg- och fastighetssek- torn. Avsikten är här att få till stånd en kedja av sammanhängande miljöledningssystem från övergripande mål på sektorsnivå till detaljmål och handlingsplaner hos branschorganisationer och hos enskilda företag.

Miljöarbetet avses bedrivas på tre olika nivåer som samordnas genom Byggsektorns Kretsloppsråd.

Nivå	Aktör		Ansvar/Uppgifter
1 Hela sektorn	Byggsektorns	·	Genomför miljöutred-
	Kretsloppsråd	·	ning.
			Fastställer de över-
		·	gripande målen.
			Initierar detaljerade mål
			och åtgärdsprogram.
		· Följer upp resultatet på
		·	nationell nivå.
			Samråder med sektorns
			statliga ”motpart”
2. Delsektorer	Branschorganisa-	·	Utarbetar detaljerade
	tioner	·	mål och åtgärdsprogram.
			Genomför handlings-
			planer.
		· Följer upp resultaten av
			åtgärdsprogrammen.
3. Företag	Enskilda företag	·	Implementerar detaljmål
			i företagens miljö led-
		·	ningssystem.
			Genomför åtgärder

Fastställande av övergripande mål. Byggsektorns Kretsloppsråd fastställer, baserat på miljöutredningen, 4-8 övergripande miljömål. Kretsloppsrådet ansvarar för uppföljningen av dessa mål. Under sommaren 2001 har Kretsloppsrådet utarbetat förslag till 7 över- gripande mål fördelade på 4 målområden enligt nedan:

- Energi (3 mål)

- Materialhushållning

400

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

- Utfasning av farliga ämnen (2 mål)

- Innemiljö

De övergripande målen fastställs slutgiltigt när det samlade miljö- programmet föreligger på nyåret 2002.

Åtgärder m.m. i Byggsektorns miljöprogram. Här återges i korthet sektorns pincipiella uppläggning av arbetet med de två mål, ”materialhushållning” och ”utfasning av farliga ämnen”, som berör min utrednings ansvarsområde. Eftersom byggsektorns arbete på- går under min utrednings färdigställande i november 2001, så kan siffervärden och formuleringar komma att justeras något.

Övergripande mål 2. Materialhushållning

Mängden byggavfall som går till deponi ska år 2006 ha minskat till hälften jämfört med år 2001.

Det övergripande målet syftar till att sektorn ska verka för en bättre materialhushållning. Det innebär i praktiken att bygg- material ska cirkulera så länge som möjligt inom ”återvinnings- trappan” och att så lite material som möjligt ska gå till deponi. En direkt effekt av det blir att uttaget av jungfruligt material från jord- skorpan kan minska. Det ställer i sin tur krav på att användningen av byggmaterial och konstruktioner som försvårar återanvänd- ning/återvinning ska upphöra samt att systemen för utsortering av farligt avfall fungerar. Även deponering av avfall ska kunna ske utan risk för miljön, vilket blir viktiga frågor att beakta vid utform- ningen av de mera detaljerade målen.

Sektorn avser här att dela in avfallet i kategorier och att i fort- sättningen arbeta med följande avfallskategorier.

401

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden SOU 2001:102

Kategori	Avfallsslag
1	Avfall som kan återanvändas
2	Avfall som kan materialåtervinnas
3	Brännbart avfall
4	Blandat bygg- och rivningsavfall
5	Farligt avfall (utom kategori 2)
6a	Ren jord och sten
6b	Inert avfall där föroreningsrisken är ringa
6c	Inert avfall där föroreningsrisken inte endast är ringa
7	Förorenade jordmassor, byggnad- och anläggningsdelar

För varje kategori analyseras avfallsslagets omfattning och sam- mansättning, förutsättningarna för återanvändning/återvinning, gällande transportregler, hur klassningen av avfallet ska gå till, eventuella myndighetskrav, volymer/mängder, deponiregler, pro- blem i avfallshanteringen och vilka åtgärder som byggsektorn bör vidta.

I den första handlingsplanen var beräkningen av avfalls- och de- ponivolymerna ett problem. I sitt fortsatta arbete kommer sektorn att ägna stor uppmärksamhet åt detta problem.

Beräkning av årliga avfalls- och deponivolymer. Enligt förord- ningen (2001:512) om deponering av avfall ska verksamhetsut- övaren enligt 29 § föra register med uppgifter om det deponerade avfallets mängd, egenskaper, ursprung och leveransdatum och avfallsproducentens identitet.

För målet att minska deponimängden med 50 procent till år 2006 bör endast det bygg- rivnings- och anläggningsavfall inräknas som deponeras på anläggning för deponi med tillstånd för verksamheten enligt SNI-koderna 90.004-1 och 90.004-5.

Svenska Åkeriförbundet har utvecklat ett fungerande registre- ringssystem för transporter av farligt avfall. Systemet skulle kunna utvidgas och omfatta även byggsektorns hela avfallshantering enligt uppgift från Åkeriförbundet.

Totalt sett kan Kretsloppsrådets planerade aktiviteter avseende sammanfattas i ett åtgärdsprogram enligt nedan.

402

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

Preliminärt åtgärdsprogram, materialhushållning

- Byggsektorn utvecklar hanteringen av avfallskategorierna ovan tillsammans med övriga intressenter och myndigheter.

- Byggsektorn utarbetar tillsammans med transportörer och mottagare klara riktlinjer avseende klassning och övertagande av avfall från arbetsplatser för bygg-, rivnings- och anläggnings- arbeten. Här bör ingå underlag för avtal mellan parterna.

- Byggsektorn verkar för en ändamålsenlig taxesättning för avfall som styr mot en miljömässigt bättre hantering.

- Byggsektorn tar fram informationsmaterial som ska kunna användas dels vid avtalsskrivning och dels på arbetsplatserna.

- Byggsektorn inleder ett samarbete med Svenska Åkeriför- bundet med syftet att samordna uppföljningen av byggsektorns avfallshantering med Åkeriförbundets befintliga register.

Övergripande mål 3. Utfasning av farliga ämnen
3a. Utfasning	av	farliga	ämnen

Senast år 2006 har tillförseln av i dag prioriterade farliga ämnen – PB-ämnen, CMR-ämnen (kategori 1 och 2), kvick- silver, kadmium och bly1 – upphört2

1/ Kemikalieutredningen, SOU 2000:53, gör en grundlig genomgång av användningen av kvicksilver, kadmium och bly och det arbete som pågår när det gäller att begränsa använd- ningen av dessa metaller. I det svenska miljöarbetet pågår sedan länge ett arbete när det gäller att begränsa spridningen av dessa metaller. Lagstiftningen är emellertid i huvudsak så utformad att specifika varor där metallerna inte får användas pekas ut. Generella förbud finns inte och det finns många varor som innehåller metallerna t.ex. kvicksilver i lysrör, kadmium och bly i batterier. Det krävs i regel ett omfattande internationellt samarbete för att få till stånd en avveckling av olika kemiska ämnen.

2/ Formuleringarna i detta mål anknyter nära till Regeringens proposition ”Giftfri miljö” (2000/01:65), avsnittet ”Utfasning av särskilt farliga ämnen”, delmål 3. Målen omfattar samma ämnen men tidplanen varierar något mot bakgrund av att Bygg-

403

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

sektorns miljöprogram endast omfattar perioden fram till år 2006. Det innebär att sektorn när det gäller kadmium och bly eftersträvar en snabbare avveckling. I propositionen uttrycks emellertid målen mera försiktigt – ”Nyproducerade varor ska så långt det är möjligt vara fria från” osv. Det kommer att vara nödvändigt att justera Kretsloppsrådets mål till en liknande formulering. Det kommer sannolikt alltid att vara nödvändigt att kunna göra undantag för varor som efter en vetenskapligt grundad riskbedömning visar sig innebära en minimal miljörisk.

Åtgärder för Utfasning av farliga ämnen. När det gäller att fasa ut de farliga ämnena enligt ovan har sektorn identifierat de prioriterade arbetsuppgifterna

- att identifiera och förteckna vilka farliga ämnena som används inom sektorn och i vilka produkttyper och anläggningar som de byggs in,

- att samordna sektorns listor över ämnen som ska avvecklas,

- att finna alternativa, mindre farliga produkttyper och/eller utveckla andra konstruktionsprinciper som minskar behovet av farliga ämnen,

- att utveckla informations- och utbildningsprogram för att sprida kunskapen om farliga ämnen och dess betydelse för olika produkttyper,

- att arbeta för en fortsatt utveckling av nationella och europeiska system för tillverkares egendeklarationer respektive certifierade miljövarudeklarationer för byggprodukter.

Identifiering av farliga ämnen. Byggsektorn har tidigare tagit fram en lista över de kemiska ämnen som är att betrakta som miljö- och hälsofarliga ("relevanta ämnen") i byggvaror. Denna lista vidare- utvecklas i princip enligt idéskissen nedan

404

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

Produkttyp	Ämnen	Farlighet	Mängd
		CMR/PB
Lim, lack, golv	Akrylatbaserade lim
	och lack Cyanoakrylat
	Epoxibaserade
	produkter
Lim, lack, golv,	PUR (polyuretan)
tätningsmedel
Tätningsmedel	Harts
Biocider
Träimpregnering
Plast, lim, golv	Mjukgörare
Lösningsmedel
Oljor/petroleum-	Drivmedel, brännoljor,
produkter	bindemedel, asfalt,
	bitumen, tjära
Ytaktiva ämnen
Gaser	Brandsläckningsmedel
Gaser	Kylmedium
Plast, elektronik,	Flamskydd
isolering
Spackel, fogmassor	Mjukgörare, flam-
	skyddsmedel
Färg, lack, PVC, ytbe-	Stabilisatorer mm
handlings material
Färg, lim, lack	Aminer
	Antiskinnmedel
Metaller
Smörjmedel	Stabilisator
Korrosionsinhibitor

Detta arbete förutsätter en nära samverkan med myndigheterna. Viktiga förutsättningar för detta arbete är

- samverkan med myndigheterna avseende svenska förhållanden,

- samverkan med myndigheterna samt eget arbete avseende regler på EG-nivå,

- kriteriearbete och utarbetandet av förteckningar med stöd av myndigheter, t.ex. kemikalieinspektionen, som har kompetens och tillgång till centrala register över byggvaror med innehåll av

405

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

farliga ämnen. Arbetet måste också drivas parallellt med mot- svarande arbete inom EU.

Uppföljning. Resultatet kan mätas i hur mängderna av farliga ämnen utvecklas över tiden för olika produkttyper.

3b. Sektorsanpassad information

Senast år 2006 ska minst 75 procent av de relevanta byggvaror som marknadsförs i Sverige vara försedda med information som gör det möjligt att välja byggvaror och byggkonstruktioner som inte innehåller eller ger upphov till kända miljö- och hälso- skadliga effekter.

Med relevanta byggvaror avses:

- Byggvaror med hög användningsfrekvens

- Byggvaror som används i stora volymer

- Byggvaror som bedöms ha stor miljömässig betydelse, dvs. innehåller ämnen som förekommer på Kemikalieinspektio- nens OBS-lista, begränsningslista eller liknande

Åtgärder för sektorsanpassad information. När det gäller att fasa ut de farliga ämnena enligt ovan har sektorn identifierat de priorite- rade arbetsuppgifterna

- samordnad redovisning av varuinformationsblad,

- kraftfull ökning av antalet byggvarudeklarationer,

- byggvarudeklarationerna görs lättillgängliga via en gemensam databas,

- system utvecklas för värdering av byggvarudeklarationer.

Uppföljning. Resultat kan mätas i

- antal byggvarudeklarationer i gemensam databas,

- redovisning av varuinformationsblad.

Min bedömning

Jag konstaterar att det finns många skäl som talar för ett lagstadgat producentansvar inom byggsektorn. Några av de viktigaste är mängden material och varor som årligen produceras och hanteras av branschen, samtidigt som mycket avfall produceras. Ytterligare ett skäl för att införa lagstadgat producentansvar är att få bättre

406

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

kontroll över de kemikalier som byggmaterial kan innehålla. Vidare finns det en stor potential, att genom återanvändning och material- återvinning hushålla med resurser i form av energi och material. Den typen av hushållning har nyligen påbörjats men mycket åter- står att göra. Det är också en stor och komplex sektor där det kan vara svårt att nå fram med budskapet om åtagandena till alla aktörer.

Byggsektorns Kretsloppsråd har presenterat en ny handlingsplan för utredningen. Den är betydligt bättre utformad än den första handlingsplanen som avslutades år 2000. Målen är mätbara både avseende när ett åtagande ska vara klart och vad som ska åstadkommas till den aktuella tidpunkten. Dessutom finns en beskrivning av hur målen ska nås och hur de ska följas upp. Jag gör bedömningen att byggsektorn har goda förutsättningar att fullfölja den nya handlingsplanen.

Trots att mycket talar för ett lagstadgat producentansvar för byggsektorn, är min bedömning att arbetet med frivilliga åtaganden bör få fortsätta ytterligare några år. Motivet är att sektorn har presenterat en ny handlingsplan som ger ett trovärdigt intryck.

10.3.2 Tunga fordon

Import/resp. svensk tillverkning. Med tunga fordon avses här bussar och lastbilar med totalvikt över 3,5 ton. Denna kategori delas ofta av praktiska skäl in i flera storleksklasser.

År 2000 tillverkade Volvo 82 000 lastbilar och 11 200 bussar samt Scania 51 400 lastbilar och 4 200 bussar. Därmed är båda företagen bland de fem största tillverkarna i världen. Den största andelen av tillverkningen exporteras.

Tabell 10.2 Nyregistrering av lastbilar i Sverige, totalvikt >3,5 ton år 2000

Viktsklass	svensktillverkade	importerade	Totalt
3,5-7 ton	0	470	470
7-10 ton	40	95	135
10-12 ton	155	197	352
12-16 ton	154	92	246
>16 ton	4 349	331	4 680
Totalt	4 698	1 185	5 883

(Bilismen i Sverige 2001)

407

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

Tabell 10.3 Nyregistrering av bussar i Sverige , totaltvikt >3,5 ton år 2000

Viktsklass	Totalt
3,5-7 ton	182
7-10 ton	24
10-12 ton	14
12-16 ton	41
>16 ton	983
Totalt	1 244
(Bilismen i Sverige 2001)

Av de nyregistrerade bussarna är cirka 55 procent svensktill- verkade.

Marknad och aktörer

Tillverkare. Tillverkare av lastbilar och bussar levererar direkt till kund en del kompletta fordon för speciella transportuppdrag. Andelen är dock låg. När det gäller påbyggnader, släpvagnar och trailers är det nästan utan undantag andra tillverkare än de som tillverkar lastbilschassier. Kunden köper sitt lastbilschassi och där- efter upphandlas påbyggnad och släp. Samma gäller för bussar. Användningsområdet för påbyggnader, släp och bussar ändras ofta med tiden. Ett skåp för kyltransporter kan exempelvis senare modifieras till ett skåp för vanliga transporter. Det är inte ovanligt att fordonen klassas om under livstiden.

Skrotar. Det finns drygt 20 skrotar som tar hand om tunga fordon, varav 7-8 dominerar marknaden. För tunga fordons skrot- ning finns inget krav på auktorisation. Formella miljökrav finns dock, genom att anläggningarna är anmälningspliktiga eller till- ståndspliktiga, beroende på det enskilda fallet. Därmed har länssty- relsen och kommunen ett tillsynsansvar. Befintliga och tillämpliga regelverk ska följas, t.ex. omhändertagandet av köldmedia i kyl- anläggningar och luftkonditioneringar. Skrotarna levererar vad som är kvar av fordonen efter demontering och sortering av delar för återanvändning till fragmenteringsanläggningar och omfattas därför av deras leveranskrav. Leveranskraven innebär att vissa kompo- nenter som innehåller farliga ämnen och riskämnen samt däck ska demonteras före leverans till fragmenteringsanläggningen.

408

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

På grund av det låga antalet skrotar är det kostnadsmässigt viktigt att planera transporterna till dem. Transportkostnaden har betydelse för verksamhetens lönsamhet.

Det finns även ej officiella skrotare, som demonterar lastbilar för att sälja begagnade delar, varvid resterna skickas till en godkänd skrot som i sin tur skickar resterna för fragmentering.

Fordonsägare. Ägarna till tunga fordon sköter i regel hanteringen av skrotning bra. Nedskräpning med övergivna tunga fordon är inte något problem, som för lätta fordon. Dels är antalet fordon som behöver skrotas litet, dels är ägarestrukturen annorlunda. Ägaren är i allmänhet ett företag och inte en privatperson.

För bussar har i vissa fall konstaterats en ovilja hos ägaren att lämna över dem till skrotning och betala för denna, eftersom fordonet inte har något värde utan snarare en kostnad. Det är i sådana fall som privatpersoner tagit över ägandet och använt bussen som husbil eller liknande. Antalet sådana fall är dock så litet att de utgör ett mindre problem.

Kvantitet. Antalet tunga fordon som nyregistreras framgår av tabell 10.2 och 10.3 ovan.

Antal skrotade tunga fordon finns inte registrerat. En uppskatt- ning kan dock göras. Totalt avregistrerades 3 400 tunga lastbilar, inkl. export av begagnade fordon år 2000 (Statistiska meddelanden TK 20/SM 0101). Om man antar att cirka 25 procent exporteras, skulle det innebära en skrotning i Sverige av cirka 2 550 tunga last- bilar. Om man antar 75 procent export blir antalet 850. Troligen ligger andelen export närmare 25 procent eftersom restriktioner för import av begagnade fordon med sämre avgasprestanda införts i vissa länder.

För bussar finns inte antalet avregistrerade i storleksklassen >3,5 ton att tillgå. Avregistrering inkl. export av begagnade bussar totalt anges vara 806 år 2000. Det inkluderar även begagnade lätta fordon. Uppskattningar har i olika sammanhang gjorts av antalet som exporteras. Lägsta angivna siffra är 70 procent och högsta 93 procent. Sannolikt är antalet tunga bussar som årligen går till skrotning i Sverige omkring 100 stycken.

Materialinnehåll. Ett tungt lastbilschassi från fabrik har ungefär följande materialfördelning i viktsprocent (enlig statistik från ACEA, 1995):

-	Stål, gjutjärn, stålplåt	78,3 %
-	Aluminium	4,6 %

409

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden SOU 2001:102

-	Plaster (skärmar, inredning)	4,5 %
-	Gummi	7,6 %
- Övrigt (glas, textilier m.m.)		5,0 %

Farliga kemiska ämnen. Tunga fordon innehåller i princip samma ämnen som lätta fordon, även om andelen av olika material skiljer sig.

Nya ämnen som definieras som riskämnen bevakas av biltill- verkarna, så att produktutvecklarna undviker att dessa används. Biltillverkarna arbetar med listor som utvecklingsavdelningarna ska följa, dels med ämnen som helt ska undvikas, dels med ämnen vars användning ska begränsas.

EU:s kemikaliepolitik kommer också att styra tillverkarna åt detta håll.

Även utvecklingen med Integrerad produktpolitik bidrar till en minskning av riskämnen.

Livslängd på produkten. Det finns ingen statistik över livslängden för lastbilar och bussar. De har tidigare ansetts ha en betydligt längre livslängd än personbilar, för vilka medellivslängden är upp till 20 år. Tunga fordon antas i dag ha ungefär samma livslängd men det kan vara en underskattning. Osäkerheten ligger bl.a. i antagan- det att det stora antal tunga begagnade fordon som exporteras från Sverige och övriga Västeuropa till kunder i östra Europa och utvecklingsländerna används under lång tid. Påbyggnader och släpfordon har ännu längre användningstid än själva fordonet.

Återanvändning, återvinning, deponering. Hos de tunga fordon, som skrotas i Sverige, demonteras och återanvänds en stor del av komponenterna. Cirka 70 procent av lastbilens vikt demonteras och säljs vidare som begagnade delar, varav en stor del på export. De flesta demonterade delarna, cirka 90 procent, går på export som utbytesdelar. Av demonterade delar är det främst motorer, växel- lådor, bakaxlar, kardanaxlar och kompletta lastbilshytter som är intressanta för kunden. Det finns även ett intresse för inrednings- detaljer som stolar, sängar och plastpaneler.

För tunga fordon har värdet hos reservdelar gjort att en omfat- tande marknad för begagnade komponenter har byggts upp. Värdet av reservdelar har även gjort att tillverkarna och deras återförsäljare har etablerat ett bytessystem för komponenter, vilket innebär att man fabriksrenoverar delar som insamlats via återförsäljarnas servicenät alternativt att man renoverar lokalt hos återförsäljarna.

410

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

Resterande material, dvs. de cirka 30 procent som blir kvar efter reservdelsdemonteringen, består främst av stålskrot, i form av ramar och defekta detaljer. De säljs via fragmenterare till järn- verken. Nästan 100 procent av stålskrotet återanvänds. Ej återan- vändbara hytter fragmenteras på liknande sätt som en personbil.

Hos lastbilsskrotar är det försäljningen av komponenter som är basen i lönsamheten. Försäljningen av stålskrot, hantering av frag- menterade ämnen etc. är inte direkt lönsamt.

Bussar exporteras i stor utsträckning. Cirka 70-80 procent säljs som begagnade bussar för användning utomlands.

Demontering av uttjänta bussar är mer komplicerad än lastbils- demontering. Ett av problemen är att en mängd olika material finns i karossen, t.ex. aluminium, trä och stålplåt. Även funktioner som ljudisolering och komfortmaterial ger problem. Omhändertagandet av bussar ses av skrotfirmorna inte som någon lönsam verksamhet. Det gör att sista ägaren till en buss ofta får betala uppåt 10 000 kronor för att en skrotfirm ska ta hand om fordonet.

Tunga fordon fragmenteras på samma sätt som lätta fordon. Den utveckling för minskad deponering och förbättrad återvinning som sker för fragmenteringsavfallet för bilar gäller även för de tunga fordonen.

Mängderna som går till deponi från tunga fordon har uppskattats till 1 000-4 000 ton årligen (BIL Sweden). Då antas fordonets vikt vara 7-10 ton och andelen som går till deponi 15 procent av vikten. Övriga delar som påbyggnader, släpvagnar och trailers tillverkas av andra producenter än de som tillverkar fordonschassier. Mängden till deponi från tunga fordon kan jämföras med mängden från personbilar som är cirka 33 000 ton. Mängden är framräknad under antagandet att 200 000 bilar skrotas per år och att 85 procent av avfallet återvinns.

Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret.

Det finns många regelverk och kundkrav som styr mot samma miljömål som producentansvaret syftar till. Många av dem är nu också EU-harmoniserade. Därigenom får de genomslag på en stor marknad och större miljöeffekt.

Till dessa hör

- avfallslagstiftning, som leder till bättre kontroll över innehåll och flöden av farliga ämnen och av avfallshanteringen,

- kemikalielagstiftning. De nuvarande och kommande kraven innebär att kunskap utvecklas och publiceras om produkternas

411

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

innehåll av olika ämnen, framför allt riskämnen. Därav följer också en minimering av riskämnen,

- integrerad produktpolitik. Initiativet, som nu behandlas på EU- nivå, har i många delar redan tillämpats av stora företag. Fordonstillverkarna har ett arbetssätt med helhetssyn i pro- duktdesign och produkthantering, som överensstämmer bra med det synsättet,

- miljövarudeklarationer. Kundkrav finns, som visat sig effektiva då kunderna är större företag eller organisationer. Vid försälj- ning i Sverige och på vissa andra marknader i Europa är miljö- varudeklarationer en viktig del i affären och ett medel för kund/produkttillverkare att kommunicera om miljöprestanda i relation till övriga prestanda för bussar och lastbilar,

- offentlig upphandling. Se ovan om Miljövarudeklarationer

Vad avser lagstiftningen för avfall, kommer uttjänta fordon som inte tömts på vätskor och andra farliga komponenter att klassifi- ceras som farligt avfall från och med den 1 januari 2002. Samma datum träder också förbudet mot deponering av utsorterat bränn- bart avfall i kraft.

Exempel från branschens miljöarbete. Tillverkarna av tunga fordon lägger stor vikt vid kvalitets- och miljöledningssystem, såsom ISO 9000 och ISO 14000. Bland dem som certifierat sina verksamheter finns Volvo och Scania.

I exempelvis Scanias miljömål finns åtaganden som går utöver vad lagen kräver, bl.a. information om produkternas innehåll av olika ämnen samt åtaganden om utfasning av riskämnen.

Företagen använder också livscykeltänkande i utvecklingsarbetet med nya produkter.

Tillverkare av tunga fordon har i likhet med personbilstillver- karna arbetat med att successivt anpassa materialvalen i fordonen så att de så långt möjligt ska vara återvinningsbara. För att underlätta återtagning och återvinning av komponenter märks plastkompo- nenterna. Denna strävan kommer att fortsätta för att produkten ska bli så miljövänlig som möjligt och för att det tunga fordonet ska vara förberett för en miljöanpassad återtagning, återvinning och skrotning.

Vidare har en del tillverkare av tunga fordon arbetat med demonteringsinformation. De kan fungera som ett stöd för alla som arbetar med demontering och återvinning av tunga fordon. Skrotningsanvisningarna innehåller bl.a.

412

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

- identifiering av återvinningsbara material, vilket presenteras med en grov skiss,

- hur miljöfarliga vätskor ska dräneras,

- säkerhetsaspekter vid demontering.

Arbetet innebär också att rutiner för omhändertagandet av miljö- farligt avfall, gummi, glas etc. utarbetas separat för skrotnings- och återvinningsbranschen.

Jämförelse med lätta fordon. Av det ovanstående framgår att de miljöpolitiska syftena enligt producentansvaret till huvuddelen nås genom den lagstiftning och de frivilliga, ofta marknadsstyrda, aktiviteter som redan införts, planeras eller pågår.

Det finns avgörande skillnader mellan tunga fordon och lätta fordon, som gör att ett särskilt utformat producentansvar inte är motiverat på samma sätt för de tunga fordonen som för de lätta. Skillnaderna är:

- Antalet fordon är väsentligt mycket mindre. Hur stor mängd det rör sig om är dock svårt att avgöra på grund av otillräckligt statistikunderlag.

- Ägarstrukturen är annorlunda. Övervägande antalet ägare är företag.

- Den internationella marknaden för tunga fordon gör att natio- nella särregler inte är lämpliga.

Min bedömning

Jag konstaterar att redan i dag tas en stor andel av uttjänta tunga fordon om hand eftersom det finns en naturlig marknad för reserv- delar och materialåtervinning. Dessutom exporteras många av de begagnade fordonen för fortsatt bruk i andra länder. Nya regelverk träder i kraft den 1 januari år 2002, dels förbud mot att deponera utsorterat brännbart avfall, dels ny klassificering av farligt avfall. Det kommer att öka kraven på hur uttjänta tunga fordon ska tas om hand. Jag gör bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ett lagstadgat producentansvar.

413

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

10.4 Varor med miljöpåverkan vid produktionen och i avfallsledet och som innehåller kemikalier som kan spridas i samband med användningen av varan

10.4.1 Virke impregnerat med vattenlösliga medel

Bakgrund. Impregnering av virke med vattenlösliga medel har pågått i Sverige sedan 30-talet. Under andra världskriget utfördes impregnering enbart med vattenlösliga medel eftersom tillgången på stenkolstjära för framställning av kreosot för den vanligare kreosotimpregneringen var obefintlig. Efter kriget återupptogs kreosotimpregneringen parallellt med fortsatt impregnering med vattenlösliga medel. För järnvägsslipers återgick man till ute- slutande kreosotimpregnering. Detta berodde på att de metall- haltiga impregneringsmedlen visade sig ge störningar på känsliga signalsystem. 1985 förbjöds impregnering med arsenikhaltiga medel för virke som skulle användas för mindre utsatta konstruk- tioner som t.ex. trädgårdsmöbler.

Export/tillverkning. I Sverige tillverkades 1999, vilket är den senaste tillgängliga årsstatistiken, totalt 621 900 m³ virke impregne- rat med vattenlösliga medel. Därav exporterades 347 600 m³ vilket innebär att 274 300 m³ användes inom landet. Det motsvarar cirka 250 000 ton.

Marknad och aktörer. Det finns i dag 106 impregneringsverk i Sverige. Av dessa är 55 anslutna till branschorganisationen Svenska Träskyddsföreningen. Antalet försäljningsställen är betydligt fler och spridda över hela landet. Det impregnerade virket används av såväl privatpersoner som i yrkesmässigt bruk. Den största mängden i Sverige, cirka 250 000 m³, utgörs av sågat och hyvlat virke.

Kvantitet. Följande tabell visar mängderna av virke impregnerat med olika vattenlösliga medel.

Tabell 10.4 Mängder av virke impregnerat med olika vattenlösliga medel

	Totalt år		Inhemsk användning
	1999	(m³)	år 1999 (m³)
CCA (koppar/krom/arsenik)	346	300	108 700
CCP (koppar/krom/fosfor)	5	700	2 600	(inkl. CCB/CC)
CCB/CC (koppar/krom/bor)	13	600	Se ovan
C (enbart kopparhaltiga)	256	300	163 100
414

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

Förutom ovan angivna mängder bör det noteras att det sedan 30-talet har tillförts marknaden årligen cirka 50 000 ton impreg- nerat trä i form av telefonstolpar, kraftledningsstolpar, järnvägs- slipers, material till altaner och bryggor etc. Mycket av detta material har nu tjänat ut och byts eller kasseras, vilket innebär att stora mängder uttjänt impregnerat virke återfinns i dagens avfalls- strömmar.

Materialinnehåll. De aktiva beståndsdelarna av impregneringen utgörs av i första hand koppar, krom och arsenik men också av fosfor och bor samt organiska föreningar i kombination med koppar. För exempelvis CCA så binds metallerna som koppar- och kromarsenater till träet genom fixering efter impregneringen.

Det impregnerade virket indelas i fyra träskyddsklasser allt efter användningsområde. Klass M är virke som används i marin miljö och riskerar att utsättas för angrepp av t.ex. skeppsmask. Klass A är virke för användning som medför varaktig kontakt med mark och sötvatten t.ex. bryggdäck. Klass AB används i utsatta miljöer ovan mark t.ex. vindskivor. Klass B används för utvändiga mindre utsatta snickerier såsom t.ex. fönster, dörrar och trädgårdsmöbler. Klass M och klass A består uteslutande av CCA-impregnerat virke. Klass AB utgörs av virke impregnerat med mindre mängder CCA, CCP, CCB eller CC. Klass B impregneras med olika typer av enbart kopparhaltiga medel.

Farliga kemiska ämnen. Arsenik, krom och koppar är de farligaste beståndsdelarna i de vattenlösliga impregneringsmedlen. Hälften eller mer kan, beroende på användningsområde, läcka ut till omgivningen under träets användningstid.

Livslängd på produkten. Det impregnerade träets livslängd är beroende av hur kraftigt impregneringsmedel som använts, mängden impregneringsmedel och hur utsatt träet varit. Är träet inbyggt i bottenbjälklag mot torr mark kan det vara intakt när byggnaden en gång rivs. I marin miljö med påverkan från salt- vatten, väder och vind kan livslängden däremot vara betydligt kortare.

Genomsnittlig livslängd för impregnerat trä torde vara omkring 30 år. Det bör dock noteras att impregneringen aldrig fullständigt går ur träet.

Återanvändning, återvinning, deponering. Enligt den statistik som finns att tillgå återvinns i dag CCA-impregnerat virke i liten utsträckning. El- och telestolpar kan som regel återanvändas när de byts. Mot bakgrund av att dessa ofta innehåller stora mängder av

415

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

farliga ämnen är det inte alltid lämpligt att återanvända dem. Rotändan som stått i marken kapas av och stolpen kompletteras med ny impregnering. Den blir då kortare men kan sättas ut på mindre linjer. Det finns i dag bara ett företag i Sverige som har till- stånd att återvinna CCA-impregnerat virke. Det är Industrial Quality Recycling (IQR) AB (”IQR”) i Trollhättan som har till- stånd för att ta emot och bearbeta 50 000 ton/år. IQR har ett sam- arbete med Renova AB i Göteborg inom projektet Träåtervinning 2000. Projektet syftar till att öka och förbättra sorteringen av olika trämaterial innan materialen går till bränsleframställning. Renova AB har i sin tur tillstånd att årligen förbränna 20 000 ton CCA-impregnerat trä.

I dag bearbetar IQR 4-5 000 ton/år som efter flisning går till Renova AB för energiåtervinning. En stor del av den mängd som hanteras av IQR utgörs av gamla uttjänta järnvägsslipers samt telefon- och el-stolpar. De 4-5 000 ton/år som återvinns genom IQR´s försorg ska jämföras med de cirka 100 000 ton som årligen tillförs marknaden. Enligt Träskyddsinstitutets uppskattning blir cirka 5 procent av det virke som säljs kapspill redan vid använd- ningen (totalt cirka 5 000 ton). Till detta kommer de mängder som utgörs av rivningsvirke (och som i dag blandas med returträt, RT- virke). Detta torde innebära att betydligt större mängd än de 4- 5 000 ton som i dag återvinns bör kunna sorteras ut.

Regelverk som styr mot miljömålen för producentansvar. Utöver avfallslagstiftning i form av renhållningsförordningen och förord- ningen om farligt avfall, finns det dels lagar och förordningar, dels föreskrifter och råd från Kemikalieinspektionen. De anger hur producenter och säljare av impregnerat virke ska informera köparna om hur virket får användas samt hur det ska omhändertas efter att det tjänat ut.

Enligt EG-kommissionens nya lista för klassning av avfall, som träder i kraft vid årsskiftet, kommer uttjänt CCA-impregnerat virke att klassas som farligt avfall. Vidare säger förordningen om deponering att inget brännbart får deponeras efter den 1 januari 2002. Dessa bestämmelser bidrar till att virket hanteras på ett miljöriktigt sätt efter att det har tjänat ut och återförs som avfall.

Branschens miljöarbete. Branschorganisationen Träskyddsföre- ningen har som ett huvudmål att informera användarna av impreg- nerat virke att använda rätt sort på rätt plats för att inte i onödan belasta miljön. Vidare pågår ett arbete med att hitta mindre miljö- belastande ersättningsmedel.

416

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

Min bedömning

Impregnerat virke behöver tas om hand enligt gällande regler. Det finns möjligheter till återanvändning för t.ex. stolpar och slipers genom att skadade delar på virket kapas bort. Ett problem är att det finns många brukare, både stora och små. Livslängden kan vara 30 år eller mer för virket vilket ytterligare komplicerar ansvars- bilden. Jag gör bedömningen att producenterna bör ta ett ökat ansvar men att det inte är aktuellt med ett lagstadgat producent- ansvar.

10.4.2 Blybatterier

Batterier har utvärderats i avsnitt 3.9. Här beskrivs batterier utifrån samma kriterier som övriga varor som analyseras i detta kapitel. Med batterier avses blybatterier över tre kilo, både start- och industribatterier. Merparten är startbatterier.

Import/egen tillverkning. Samtliga startbatterier importeras till Sverige. Tillväxttakten i konsumtionen av startbatterier är 1-2 pro- cent per år.

Marknad och aktörer. De största importörerna är Varta Auto- batteri AB, Tudor AB, Hawker AB och Global AB. Batteri- importörerna har bildat en branschförening som kallas Swebatt. Det finns cirka 180 företag med batteriförsäljningsverksamhet, som redovisar avgift till Naturvårdsverket.

Kvantitet. Konsumtionen är cirka 1,3 miljoner startbatterier per år, vilket innebär cirka 23 500 ton.

Materialinnehåll. Av batteriets vikt utgörs cirka 65 procent av bly samt vissa andra metaller som förekommer i små mängder i blyet. Resten är svavelsyra, separatorer av plast och ett kärl av plast.

Farliga kemiska ämnen. Huvudsyftet med batteriförordningen är att hindra utsläpp av farliga tungmetaller som bly m.fl. Bly och syra klassas som farliga ämnen. Det finns speciella lagar, förordningar och föreskrifter som reglerar insamling, hantering, lagring samt transport och återvinning av dessa kemiska ämnen. Risken för oönskade utsläpp är därför låg. Antimon, selen, kalcium och kvick- silver förekommer i låga mängder i blyet.

Livslängd på produkten. Livslängden på ett startbatteri är 4-5 år.

417

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

Återanvändning, återvinning, deponering. Det finns ett av stats- makterna fastställt insamlingsmål på 95 procent, vilket nås enligt uppgifter från Returbatt. Inga batterier deponeras.

Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret.

Den svenska lagstiftningen som berör blybatterier över tre kilo omfattar

1. Förordning (1997:645) om batterier (Batteriförordningen)

2. Förordning om producentansvar för bilar, SFS 1997:788 samt bilskrotningslagen (1975:343) och bilskrotningsförordningen (1975:348), vilka genom SFS 2000:1436 respektive 2000:1437 ändrades den 1 juli 2000.

Regelverken för batterier beskriver inte producentansvar som sådant. Det återfinns i stället i regelverken för bilar.

Exempel från branschens miljöarbete. Returbatt AB organiserar en samordnad insamling, meddelar gällande transport- och lagrings- regler, medverkar till en miljöriktig återvinning av de förbrukade batterierna i Sverige samt informerar allmänheten via sin hemsida om insamlingsställen m.m.

Returbatt AB har framfört önskemål till denna utredning att överväga ett eventuellt lagstadgat producentansvar. Syftet med detta skulle bl.a. vara att Reurbatt AB skulle få en större långsiktig- het i sin planering av de olika länkarna från insamling till återvin- ning (se avsnitt 3.9). Returbatt AB och Naturvårdsverket har senare under utredningens gång meddelat att problemen kan lösas genom att aktuella avtal mellan Naturvårdsverket och Returbatt AB ändras i sin utformning.

Min bedömning

Blybatterier omfattas redan av lagstiftning i form av batteriförord- ningen. Omhändertagandet och återvinningen av batterier fungerar bra. Problemet med dåliga förutsättningar för att skapa långsiktig- het i planeringen av verksamheten kan lösas genom ändrade avtal mellan Returbatt AB och Naturvårdsverket. Därmed gör jag bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ny lagstiftning i form av lagstadgat producentansvar.

418

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

10.5 Varor med miljöpåverkan främst vid produktionen och i avfallsledet

10.5.1 Möbler

Import/egen tillverkning. Möbelbranschen i Sverige tillverkade år 2000 möbler för hem, kontor och offentlig miljö för nästan 20 miljarder kronor. Exporten är större än importen. Hälften av exporten går till Danmark, Norge och Tyskland.

Tabell 10.5 Tillverkade möbler i Sverige år 1996 och år 2000

	År 1996		År 2000
Produktion	12 miljarder kr	(350 000 ton)	19.5 miljarder kr
Export	8.8 miljarder kr	(250 000 ton)	11.1 miljarder kr
Import	4.3 miljarder kr	(170 000 ton)	8.0 miljarder kr
Konsumtion	7.5 miljarder kr	(270 000 ton)	16.4 miljarder kr

Källa : Sveriges Möbelindustriförbund

Produktionen fördelas huvudsakligen till tre kundområden: hem- möbelmarknad 8 Mdr, offentlig miljö 6 Mdr samt kök och diverse inredning cirka 2 Mdr.

Marknad och aktörer. Det finns cirka 200 möbeltillverkande före- tag med mer än 10 anställda. De flesta finns i Småland och Väster- götland. Närmare 60 procent av produktionen exporteras.

Handeln med nya möbler sker på cirka 650 försäljningsställen spridda över landet. De största kedjeaktörerna i svensk hemma- möbelhandel är: IKEA, MIO AB, KF Interiör AB, Svenska Hem och Erfa Idehem AB. De står för 70 procent av möbelmarknaden.

Kvantitet. Cirka 270 000 ton möbler konsumeras årligen. Svenska avfallsentreprenörer uppskattar att möbler utgör cirka 4 viktprocent av hushållens avfall i storstadsområdena.

Materialinnehåll. Tabellen visar genomsnittligt materialinnehåll i möbler. Stoppningen består i huvudsak av polyuretanskum (PUR) och polyester. Övrigt står för olika plaster, nozag, textilier, glas, blandmaterial m.m.

419

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden SOU 2001:102

Tabell 10.6 Genomsnittligt materialinnehåll i möbler

Material i möbler	Potentiell mängd i avfallet, vikt
Trä	70 %	175 000 ton
Metall	10 %	25 000 ton
Stoppning	15 %	35 000 ton
Övrigt	5 %	15 000 ton

Källa : Sveriges Möbelindustriförbund, 1996

Enligt Sveriges Möbelindustriförbund har andelen metall i möbler ökat under senare år jämfört med år 1996 och andelen trä har minskat.

Farliga kemiska ämnen. Många möbler är relativt komplexa produkter. En stoppad möbel kan t.ex. bestå av 20 olika material och tillsatser. De olika materialen kan i sin tur vara behandlade med kemiska ämnen och produkter t.ex. lösningsmedel i lim och lacker. Textilierna kan vara behandlade med fläckskydds- och flam- skyddsmedel. Därutöver kan textilierna innehålla färgämnen och bekämpningsmedelsrester. Skinnmöbler innehåller ofta krom. Konstläder och andra plaster innehåller mjukgörare som ftalater. Stoppningsmaterialet kan innehålla flamskyddande medel.

Livslängd på produkten. Livslängden för möbler kan variera kraftigt. I snitt uppskattas livslängden till mellan 10-25 år för tyg- klädda stoppade möbler. Men vissa stoppade möbler kan brukas avsevärt längre. Medianen för livslängden ligger i intervallet 20-25 år.

Återanvändning, återvinning, deponering. Det är svårt att upp- skatta hur stor återanvändningen av möbler är. Det handlar dock om små mängder jämfört med nykonsumtion.

De flesta uttjänta möbler deponeras eller förbränns med energi- utvinning. Det finns en mängd kommunala återvinningscentraler som tar emot uttjänta möbler och har möjlighet att ordna sortering för återanvändning och materialåtervinning.

Hur stor mängd möbler som förbränns med energiutvinning alternativt deponeras är inte känt. En uppskattning av avfalls- entreprenörer tyder på att cirka hälften av de uttjänta möblerna förbränns medan resten deponeras. Detta kommer att förändras då förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall träder i kraft.

Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret.

En del möbler omfattas av producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter som trädde i kraft den 31 juni 2001. Dit hör

420

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

ljuskällor och armaturer för ljuskällor. Därutöver gäller avfallslag- stiftningen i form av renhållningsförordningen.

Exempel från branschens miljöarbete. Möbelbranschens Krets- loppsråd (MKR) företräder företag som tillverkar och marknadsför möbler, köks- och badrumssnickerier. Även handeln ingår. MKR:s främsta uppgift är att tillvarata möbelbranschens intressen gällande producentansvarets utformning och genomförande.

År 1996 presenterade möbelbranschen ett åtagande och en hand- lingsplan: ”Miljöansvar för möbler inom ett kretsloppstänkande – Producentansvar”. Branschen vill enligt handlingsplanen:

- vid konstruktion av nya produkter så långt det är tekniskt och ekonomiskt möjligt använda återvunnet material,

- vid konstruktion och materialval ta hänsyn till produktens framtida återvinning,

- successivt minska miljöpåverkan från tillverkningen,

- återvinna restprodukter från möbler på ett miljöriktigt sätt,

- förbättra branschens kompetens och kunskaper i miljöfrågor,

- utforma och tillhandahålla miljödeklarationer för möbler,

- minimera möbelbranschens deponimängder.

Enligt Möbelindustriförbundet pågår ett kontinuerligt arbete enligt planen men den har inte följts upp. Därför att det inte är möjligt att göra en generell bedömning om branschen. Här följer exempel på miljöarbete från två olika företag som kommit en god bit på väg.

Kinnarps

- arbetar ständigt med att minska andelen som går till deponi. Detta är ett uttalat mål från ledningen. Andelen som går till deponi får inte överstiga vissa värden. Nyckeltalet för det är: antal kg till deponi/producerad kbm möbel.

- strävar efter att inte ha några förpackningar alls. Möblerna som monteras och justeras på plats hos kunden transporteras i filtar som sedan återanvänds gång på gång.

- har precis startat upp med ett Kinnarps Recycling AB. Här kommer företaget att ha resurser för att ta hand om uttjänta möbler på ett riktigt sätt.

- försöker kontinuerligt att minimera användningen av skadliga ämnen i produkterna. Miljöavdelningen och teknikavdelningen försöker hela tiden att ligga ett steg före lagstiftningen. Orga- niska lösningsmedel för lackning av produkter har tagits bort, liksom krom och PVC.

421

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

- har som krav att träråvaran ska komma från uthålligt helst miljöcertifierat skogsbruk.

- gör en miljöbedömning i utvecklingsskedet. Där ska ansvarig projektgrupp ta ställning till vad som har gjorts för att möbeln ska vara lätt separerbar.

IKEA

- minskar andelen genererat avfall i produktionen genom att spill från en produktionsprocess får bli råvara i en annan process. Butiker samlar in förpackningar och defekta varor för åter- vinning.

- driver återvinningsprojekt i vissa länder som Schweiz och Tyskland. Möbler kan lämnas tillbaka för återvinning.

- tillämpar det strängaste lagkravet som gäller på någon av de säljmarknader där företaget är verksamt. Det gäller produkter, material och kemikalier. IKEA har gått längre än lagkraven och i princip fasat ut PVC, bromerade flamskyddsmedel i stopp- ning och textilier samt azofärgämnen.

- har ett skogsbruksprogram och ställer krav på att alla leveran- törerna till massivt trä ska kunna spåra virket tillbaka till avverkningsregion. Åtta jägmästare anställda inom inköpsorga- nisationen arbetar med att följa upp hur skogsråvaran har pro- ducerats. Målet på sikt är att träråvaran ska vara certifierad enligt ett tredjepartssystem såsom FSC (Forest Stewardship Council).

- arbetar med olika återvinningsprojekt för att lära hur en pro- dukt bäst ska konstrueras för återvinning. Frågeställningar om att inte blanda material och underlätta isärmontering ingår.

- arbetar med en permanentmärkning av produkterna. Den inne- bär att det ska gå att spåra produkten och dess innehåll då man långt efter köpet behöver information för att återvinna pro- dukten.

Min bedömning

De materialströmmar som uppstår i samband med konsumtion av möbler är förhållandevis stora sett ur ett nationellt perspektiv. Det behövs ytterligare åtgärder när det gäller minskad användning av kemikalier. Det finns en god potential för att låta materialåter- vinningen öka. På grund av att en del möbler har en livslängd på

422

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

hundra år eller mer är det inte självklart hur man ska skapa ekono- miska garantier för ett omhändertagande. Min bedömning är att producenterna bör ta ett större ansvar inom möbelbranschen men att tiden ännu inte är mogen för att lagstiftat producentansvar.

10.5.2 Leksaker

Import/tillverkning. Konsumtionen i Sverige av traditionella lek- saker exklusive videospel uppgår år 2000 till cirka 3 250 Miljoner kronor inkl. moms. Importen utgör mer än 95 procent av till- förseln till marknaden. Svenska leksaksbranschen svarar för 5 pro- mille av världshandeln.

Kina svarar för hälften av världens leksaksproduktion. Andra stora tillverkarländer är USA, Japan, Tyskland, Frankrike, Spanien, Italien och Thailand. Vissa specialiteter kan utläsas – Italien är stora på babyleksaker och barncyklar, Spanien på dockor, Tyskland, Thailand och Sverige på träleksaker samt Japan på elektronik.

Marknad och aktörer. Flertalet större leverantörer är organiserade inom Leverantörsföreningen för Lek & Hobbyartiklar (LLH). Antalet medlemmar är cirka 20 stycken. Därutöver finns ett 50-tal mindre och medelstora importörer/distributörer. Detaljisterna är organiserade i Sveriges Leksakshandlares Riksförbund (SLR) som representerar cirka 250 enskilda leksaksbutiker. Därutöver finns ett antal oorganiserade butiker vilket totalt ger cirka 350 enskilda lek- saksbutiker. Vidare finns större kedjor som BR, Toys-R-Us, KF, Barnens Hus, Åhléns m.fl. Även postorderföretag, Internetföretag och supermarkets säljer leksaker.

Kvantitet. Fördelningen mellan olika varugrupper i procent av försäljningen ( i kronor) framgår av tabellen.

423

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden SOU 2001:102

Tabell 10.7

Baby- och förskoleleksaker	4
Dockor	7
Bilar	5
Actionfigurer	16
Spel & pussel	18
Aktivitetsleksaker	22
Mjuka leksaker	8
Åkfordon	3
Övrigt	17

Materialinnehåll. Leksaker består av allehanda materialslag som textilier, trä eller träfiber, gummi, plaster, metall.

Farliga kemiska ämnen. Leksaker som säljs i Europa ska uppfylla gällande krav enligt såväl leksaksdirektivet som andra tillämpliga direktiv. Standarden EN 71 anger t.ex. maximala nivåer för utlös- ning av vissa grundämnen samt anger vilka kemiska ämnen som får användas i färger, limmer, lösningsmedel m.m.

Ett omfattande arbete pågår inom den europeiska standardise- ringen CEN med titeln ”Organic chemicals in toys”. Avsikten är att klarlägga vilka kemikalier som används i leksaker samt uppställa gränsvärden för dem som tillåts.

Livslängd på produkten. Leksaker har mycket varierande livs- längd. Vissa enkla leksaker används kort tid innan de kastas medan många leksaker sparas från en generation till en annan.

Återanvändning, återvinning, deponering. Återanvändning är vanligt förekommande eftersom leksaker sparas från en generation till en annan eller skänks bort. Materialåtervinning är ovanlig, medan energiutvinning och deponering är det vanligaste omhänder- tagandet.

Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret.

De leksaker, som är batteri- eller eldrivna, omfattas av producent- ansvaret för elektriska och elektroniska produkter. Därutöver gäller avfallslagstiftningen i form av renhållningsförordningen.

Exempel från branschens miljöarbete. Standardiseringen av leksaker, i avsikt att tillförsäkra konsumenterna en säkerhetsnivå, påbörjades år 1970. Arbetet drevs i samarbete mellan Konsument- verket och LLH. Sedermera anslöt sig Sverige till standardiserings- arbetet inom ramen för CEN, det europeiska standardiserings- organet. Det arbetet fortsätter kontinuerligt med syfte att få fram

424

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

leksaker där varken materialet eller produktdesignen ska utgöra någon risk för konsumenter och miljö.

LLH har som en av de första branscherna i Sverige deltagit i ett internationellt arbete i syfte att ta fram en code, ”Code of Business Practices”, som kräver att vissa kriterier ska vara uppfyllda vid till- verkning av leksaker. De innehåller bl.a. krav på att miljöförhål- landena vid fabrikationen är acceptabla, att arbetstagarnas rättig- heter tillgodoses, att barnarbete ej förekommer etc.

LLH informerar fortlöpande sina medlemmar om såväl miljö- mässiga som andra krav som uppställs av myndigheter och organi- sationer. LLH har t.ex. föreslagit texter för medlemmarna att användas på inköpsorder där det svenska förbudet mot kadmium och ftalater redovisas. Vad gäller textila leksaker har azofärgerna uppmärksammats.

Det finns företag bland medlemmarna som har ett definierat miljöledningssystem och som är miljöcertifierade enligt ISO 14001.

Leksaksbranschens företrädare påpekar att den svenska markna- den är liten i ett internationellt perspektiv (5 promille). Det är därför svårt att få utländska leverantörer att tillgodose svenska sär- krav. De förordar därför starkt att alla krav på leksaker samordnas med dem inom EU.

Min bedömning

Den mängd material som används i leksaker och den mängd avfall som uppstår är liten i förhållande till t.ex. byggbranschen och möbelbranschen. En del av leksakerna omfattas av producentansvar för elektriskt och elektroniskt avfall. Leksaker sparas ibland från generation till generation varför det inte är självklart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhändertagande. Sett ur resurshushållningsperspektiv finns det varugrupper som bör vara mer prioriterade än leksaker vid ett utvidgat producentansvar. Jag gör därför bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ett lag- stadgat producentansvar.

Det finns dock ett pedagogiskt perspektiv. Leksaker är barnens första egna ägodelar. Genom att leksaksbranschen bidrar till ett omhändertagande av kasserade leksaker så kan branschen också bidra till tidiga insikter hos barn om olika sätt att hushålla med resurser.

425

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

En mycket stor andel leksaker importeras. När det gäller krav på minskad användning av kemikalier och produktens utformning kan det vara svårt för ett litet land att ensamt ställa krav på produ- centerna. Det finns därför starka skäl att kraven samordnas inom EU.

10.5.3 Papper från spelprodukter

I förordningen om producentansvar för returpapper (1994:1205) definieras vilka produkter som är returpapper. I den definitionen ingår inte pappersprodukter från spel.

Import/egen tillverkning. Strålfors är det enda pappersbruket i Sverige som levererar högkvalitativa pappersprodukter för använd- ning i spelsammanhang.

Marknad och aktörer. ATG och Svenska Spel använder ett 20-tal olika pappersprodukter i sin spelverksamhet. Pappersprodukterna levereras från Svenska Spel till cirka 6 800 spelombud runt om i landet. ATG har drygt 2 000 ombud. Kunderna använder produk- terna då de genomför diverse spel och vadhållningar.

Kvantitet. Svenska Spel för ut 1 260 ton pappersprodukter/år på marknaden och ATG 1 250 ton/år. Det blir cirka 50 ton per vecka som används i spelsammanhang.

Materialinnehåll. Fibern i pappersprodukterna är av hög kvalitet och kan cirkuleras upp till tio gånger i kretsloppet innan fibern blir uttjänt. Fiskeby Board har låtit testa materialprover från Svenska Spel/ATG i laboratoriemiljö med positivt resultat. Slutsatsen blev att fibrerna passar väl in i den råvarumix Fiskeby använder.

Farliga kemiska ämnen. Pappersprodukter från spel innehåller inte några föroreningar som gör dem olämpliga för materialåtervin- ning.

Livslängd på produkten. Pappersprodukterna har en kort livs- längd som kan räknas i dagar eller enstaka veckor.

Återanvändning, återvinning, deponering. En del av papperspro- dukterna går till materialåtervinning. Det är svårt att skatta hur mycket. Vad gäller bongar och spelkvitton vid travbanor finns ett stort nedskräpningsproblem. ATG uppskattar att en tredjedel går till pappersåtervinning och två tredjedelar till energiutvinning. För- klaringen är att bongar och spelkvitton släpps ned på marken ute på publikplats och sopas upp. Denna fraktion blir då för smutsig för att kunna användas som returpapper.

426

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret.

Förordningen om producentansvaret för returpapper (1994:1205) omfattar inte pappersprodukter för spelverksamhet. Därmed finns inte något regelverk som stimulerar till materialåtervinning av dessa produkter. Den 1 januari 2002 träder förbudet att deponera utsor- terat brännbart avfall i kraft. Det innebär att de aktuella spelpro- dukterna bör sorteras ut för återvinning.

Exempel på miljöarbete. Svenska Spel och ATG har i första hand arbetat förebyggande för att minska mängden papper som används till spelprodukter genom att minska volymen trycksaker och se över vilka tryckfärger som används. ATG har även genomfört projekt tillsammans med Håll Sverige Rent i syfte att minska ned- skräpningen vid travbanorna.

Vissa initiativ har kommit från miljöorganisationer. Repre- sentanter för Svenska Miljöföreningen har genomfört två provom- gångar med insamling av spelbongar på Romme travbana. Omkring 60 procent av spelbongarna insamlades vid dessa tillfällen. Resulta- tet av genomförda intervjuer och försöksverksamheten visade sam- stämmigt att travbanornas personal och publik till drygt 95 procent har en positiv inställning till att de beskrivna pappersprodukterna (spelkvitton, bongar mm.) insamlas och återvinns. Återvinsten inom Bingolotto, som också växte fram på initiativ av en ideell förening – senare Forum för Hållbar Utveckling – är ytterligare ett exempel på hur insamling av spelprodukter kan bedrivas. Cirka 60- 70 procent av lotterna samlas in genom konceptet Återvinsten.

Insamlingsmetoden innebär att en ren fraktion erhålls. Enligt Fiskeby Board är det en fördel att samla in pappersprodukterna från spel separat och skilt från tidningspapper eftersom de bl.a. har en högre kvalitet och är svårare att lösa upp speciellt i blandning med mer lättupplöst tidningspapper.

Frivilliga åtaganden från Svenska Spel och ATG

Några viktiga mål som ATG och Svenska Spel har angivit:

Vid slutet av år 2003

- erbjuder 75 procent av travbanorna källsortering av papper vid publikplats, (ATG),

- källsorterar 50 procent av ombuden för ATG och Svenska Spel returpapper,

427

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

- har det kuponglösa spelandet ökat till 20 procent för ATG respektive 5 procent för Svenska Spel,

- Uppföljning kommer att ske i slutet av 2001 och efterföljande år för att mäta hur målen nås.

Min bedömning

Jag konstaterar att 50 ton pappersprodukter från spel går ut på den svenska marknaden varje vecka. Ett viktigt skäl till att vidta åtgär- der är att minska nedskräpningen. Ett annat skäl är att få igång en ökad materialåtervinning eftersom dessa pappersprodukter är av mycket hög kvalitet och kan cirkuleras många gånger i kretsloppet.

Mitt förslag

Mitt förslag är att avfall orsakat av pappersprodukter från spel ska omhändertas enligt de frivilliga åtaganden som lämnats av ATG och Svenska Spel till utredningen. Målsättningen med åtagandet är bl.a. att öka materialåtervinningen genom utökad källsortering samt att minska nedskräpningen.

10.5.4 Lantbruksplast

Förpackningar av plast omfattas av producentansvar. Producent- ansvaret för förpackningar har dock inte tillämpats på lantbrukets ensilageplast.

Import/egen tillverkning. Två svenska företag (Trioplast och Svenska Foder) tillverkar lantbruksplast. Viss mängd förs in till Sverige. Med lantbruksplast avses här både ensilageplast och stor- säckar. Ensilageplasten används av lantbrukare för att förvara och ensilera hö. Storsäckar används till utsäde, gödselmedel etc.

Marknad och aktörer. Tillverkarna och importörerna sätter lant- bruksplasten på marknaden. Den köps av lantmännenföreningar som LRF, Odal, Hydro Agri, maskinstationer etc. och säljs vidare till lantbruket. Lantbrukarna använder den i den egna verksam- heten. Förpackningar fyllda med foder kan säljas vidare.

Kvantitet. Marknaden för lantbruksplast uppskattas till cirka 11-12 000 ton per år. 2000 ton utgörs av storsäckar, 8 000 ton ensilageplast och resten annan sträckfilm.

428

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

Materialinnehåll. Ensilageplasten består av polyeten. Storsäck- arna består av polypropylen.

Farliga kemiska ämnen. Plastmaterialen innehåller inga farliga ämnen i sig. Vid förbränning av plasten bildas koldioxid och vatten. Vid okontrollerad förbränning finns dock risk för uppkomst av farliga ämnen som dioxiner.

Livslängd på produkten. Lantbruksplasten har en genomsnittlig livslängd på ett år, dvs. en odlingssäsong.

Återanvändning, återvinning, deponering. Hos vissa av lantmän- nenföreningarna finns ett system för insamling av kasserad lant- bruksplast. Storsäckarna består av flera lager, som är svåra att ta isär. Utan detta förarbete lämpar sig inte storsäckarna för återvin- ning. Det krävs produktutveckling. Ensilageplasten är ofta förore- nad. Lantmännenföreningarna levererar mestadels till den regionala förbränningsanläggningen där energin utnyttjas. Tidvis får de ingen avsättning för materialet utan det går till deponi eller lagras i väntan på avsättning. Vissa förbränningsanläggningar föredrar materialet i rivet skick, vilket kräver en mobil utrustning. Några enstaka levere- rar till plaståtervinnare. Det överskuggande problemet med lant- bruksplasten är att uppskattningsvis hälften av mängden som årligen sätts på marknaden aldrig samlas in och återvinns utan för- bränns på det enskilda jordbruket.

Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret. I dag omfattas inte ensilageplasten av förpackningsförordningen. Skälet till detta är att det vid förordningens tillkomst inte definie- rades som en förpackning utan som en del i en industriell process. Storsäcken är dock en förpackning.

Förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall gäller från den 1januari 2002. Det innebär att lantbruksplasten inte längre kan deponeras.

Utblickar. Ensilageplasten räknas numera som en förpackning i England och omfattas därmed av sådana regler. Holland, Irland och Norge har lagstiftat om ensilageplasten.

Exempel från Norge

Sedan 1996 ansvarar materialbolaget Plastretur AS för insamling och återvinning av norsk lantbruksplast. De har mottagnings- stationer på 85 platser i landet. De tar emot källsorterad lantbruks- plast utan avgift och svarar för kvalitetskontrollen. Insamlaren tar

429

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

betalt för hämtning. Det råder fri konkurrens om materialet. Producenter och importörer betalar en avgift som finansierar systemet. Totalt omsätts 6 500 ton per år. Under år 2000 samlades knappt 6 000 ton in, varav 69 procent blev till nya plastprodukter medan 6 procent gick till energiutnyttjande. Systemet fungerar bra.

Exempel från branschens miljöarbete. Lantmännenföreningarna har arbetat aktivt med insamling av lantbruksplasten och satt upp egna mål för återvinning. De har dock sällan nåtts. Insamlingen är inte heller rikstäckande. Hittills har de varit helt inriktade på för- bränning och inte aktivt arbetat för materialutnyttjande. De verk- samheter som ägnar sig åt återvinning av plast efterlyser mer ensilageplast, eftersom den är lätt att omhänderta.

I utredningens slutskede har branschintressenterna lämnat ett frivilligt åtagande till utredningen, vilket beskrivs här.

Frivilligt åtagande om insamling och återvinning av lantbruks- plast

Samtliga större tillverkare, importörer och leverantörer av ensilage- plast som är verksamma inom Sverige har överenskommit om att gemensamt upprätta ett system för insamling och återvinning av ensilageplast. Denna överenskommelse har slutits efter kontakter som parterna har haft sinsemellan och med Naturvårdsverket. Syftet med att sluta en frivillig överenskommelse är att ensilage- plasten inom systemet därigenom ska kunna åsättas en så låg åter- vinningsavgift som möjligt.

Deltagare. Följande företag och organisationer har ingått över- enskommelsen: Farmlink, AB Rani Plast Oy, IP Europé Ltd, AB P A Carlmarks, Poly Produkter, Packex Bordex Europe AB, Trioplast AB, Svenska Foder AB, Doxa Plast AB och Svenska Lantmännen. Tillsammans utgör nämnda företag cirka 90 procent av de verksamma inom nu aktuell bransch.

Branschintressenterna har fortlöpande haft kontakt med Lant- brukarnas Riksförbund (LRF). LRF har uttryckt sitt intresse att delta i överenskommelsen.

Associationsrättslig struktur – ideell moderförening med helägt aktiebolag. Branschintressenterna avser att bilda en ideell förening, som i sin tur äger ett dotteraktiebolag i vilket den faktiska verk- samheten med återvinningssystemet (operativt eller ren admi- nistrativ funktion) ska bedrivas.

430

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

Målsättningen är att föreningen ska vara transparant samt öppen för medlemskap bland samtliga som har branschintresse. Förutsätt- ning för inträde som medlem i den ideella föreningen är dock att det finns en tydlig koppling till branschens verksamhet. Tanken är att föreningens verksamhet initialt ska finansieras genom försträck- ning/tillskott från medlemmarna samt på längre sikt av medlems- avgifter och eventuella överskott från dotterbolaget.

Som nämnts ovan ska själva verksamheten bedrivas av ett av föreningen helägt dotterbolag.

Tänkt struktur för insamlings- och återvinningssystem. Det insam- lings- och återvinningssystem som branschintressenterna överens- kommit om är ännu i planerings- och uppbyggnadsfasen, varför detaljer ännu inte är klara. Grundtanken för systemets uppbyggnad kan dock jämföras med det återvinningssystem som bedrivs av Plastkretsen.

Det av föreningen helägda bolaget kommer att ha rollen av ett fristående materialbolag, vars uppgift är att upphandla tjänster av fristående entreprenörer. Entreprenörerna ska ha till uppgift att tillhandahålla mottagningsstationer för förbrukad ensilageplast och att behandla plasten. Entreprenörerna ska bl.a. väga in plasten, lasta den och skicka den till återvinning eller energiutvinning. Det är i dagsläget inte klarlagt om insamling och återvinning kommer att handhas av en och samma entreprenör hela vägen eller av olika i olika skeden. Då bolaget inte är tänkt att ha någon egen organisa- tion är det dock troligt att all hantering kommer att ske i ett led. Offerter avseende entreprenörstjänster enligt ovan har hittills inkommit från Ragnsell, Sita Sverige AB, Stena Retur och IL Retur vilka är under övervägande.

Insamling av jordbruksplast har hittills arrangerats under samlade former två gånger per år. I den mån det är möjligt ska entreprenörerna samordnas så att de kan medverka vid dessa två tillfällen. Det ska dessutom löpande under året finnas möjlighet att lämna ensilageplast vid särskilda mottagningsstationer. Ansträng- ningar pågår att försöka samordna sådan verksamhet med övriga på marknaden förekommande mottagningsstationer.

Såvitt gäller handhavandet av administrativa funktioner såsom t.ex. indrivning av pengar från leverantörsbolaget och hantering av statistik förhandlar branschintressenterna med bl.a. REPA-registret som har hand om dessa funktioner inom Förpackningsinsamlingen.

Återvinningsmål och återvinningskapacitet. Branschintressenterna har som initial målsättning att systemet inom tre år (2004) ska ha

431

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

en materialåtervinning om minst 30 procent. Den återvinnings- kapacitet för jordbruksplast inom riket som branschintressenterna i dag känner till finns i Deje Bruk i Värmland och Miljösäck AB i Norrköping. Användningsområde för återvunnen ensilageplast torde främst vara tillverkning av sopsäckar.

Min bedömning

Det mål, 30 procent, som har satts för materialåtervinning av ensilageplast från lantbruket stämmer med målet för plast i för- packningförordningen. Målet verkar rimligt i jämförelse med vad som görs i Norge inom detta område. Norge har likartade för- hållanden som Sverige med stor geografisk spridning för lant- bruket. Norge når en materialåtervinning på 19 procent.

Planen verkar väl genomtänkt och jag gör bedömningen att det bör finnas goda förutsättningar att nå målet. Jag vill dock poängtera vikten av att den plast som inte materialåtervinns förbränns enligt gällande regler.

Mitt förslag

Mitt förslag är att lantbrukets ensilageplast ska tas om hand enligt det frivilliga åtagande som berörda branschintressenter har lämnat till utredningen. Målet är en materialåtervinning om minst 30 pro- cent till år 2004. Jag vill därutöver poängtera vikten av att den plast som inte materialåtervinns förbränns enligt gällande regler.

10.6 Utvidgat producentansvar i ett helhetsperspektiv

Då producentansvaret byggs ut stegvis och utifrån ett produkt- perspektiv finns en uppenbar risk att förordningarna om produ- centansvar blir överlappande. I figur 10.6.1 visas hur de varugrup- per som har analyserats i detta kapitel förhåller sig till varandra och befintliga producentansvar. Av figuren framgår att möbler, lek- saker, bygg- och rivningsavfall samt bilar också till del är elektriska och elektroniska produkter. Däck och batterier är i sin tur del- mängder av bilar och tunga fordon. Impregnerat virke är delmäng- der av bygg- och rivningsavfall och möbler.

432

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

Figur 10.6.1

Pappersprodukter från spel

			Textilier
	Kontors-		och skor
	papper
		Däck
	Retur-
	papper		Batterier
		Bilar
Lantbruksplast	Förpack -
	ningar		Tunga fordon
		Elektriska	Lek-
		och
			saker
	Bygg-	elektroniska
		produkter
	och
	rivnings-	Möbler
	avfall
	Impreg-
	nerat
	virke

Erfarenheterna hittills har visat att när producentansvaret samman- faller på det sätt som visas i figur 10.6.1 kan det uppstå svårigheter för producenterna. Det kan bli problem med att skapa tydliga roller sinsemellan och med att få till stånd ekonomiska uppgörelser rörande finansieringen av insamlingen och återvinningen.

Det framgår också av figur 10.6.1 att en utvidgning av produ- centansvaret per definition inte alltid ger dessa överlappningspro- blem. Exemplet lantbruksplast och papper från spelprodukter inne- bär bara en utvidgning av det befintliga ansvarsområdet.

Mina slutsatser är att då ett nytt lagstadgat producentansvar övervägs, bör det finnas god tid till att klara ut hur eventuella

433

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

överlappande områden ska fungera ihop, både i lagtexten och i praktiken.

10.7 Frivilliga åtaganden i stället för lagstadgat producentansvar

I detta kapitel har jag gjort ett antal fallstudier för att se om det finns skäl att föreslå en utvidgning av det lagstadgade producent- ansvaret. Jag har kommit till slutsatsen att det finns ett tydligt behov av ökat ansvarstagande från producenternas sida. Jag har däremot inte funnit några produktgrupper där det finns tydliga motiv till ett lagstadgat producentansvar med omedelbar verkan.

Orsakerna är flera. Många av produkterna har en livslängd på flera decennier upp till hundra år eller mer. Då är det svårt att skapa ekonomiska garantier för att producentansvaret ska fullföljas och det behövs tid till att hitta formerna för hur detta skulle kunna fungera. I flera fall skulle ett utvidgat lagstadgat producentansvar innebära en överlappning med redan befintliga förordningar. Det kan skapa problem när det gäller ansvarsfrågan, något som också kräver tid att reda ut. Det finns också exempel på produkter där återanvändning och återvinning har kommit långt utan lagstiftning och där ny lagstiftning inom avfallsområdet kommer att fungera som en drivkraft för fortsatta åtgärder.

Som ett alternativ till utvidgat lagstadgat producentansvar vill jag i stället föreslå en omfattande satsning på att låta producenterna utveckla frivilliga åtaganden. Den utvärdering som jag har gjort i kapitel 4 visar att det går att vinna många fördelar med att arbeta med frivilliga åtaganden innan ett eventuellt lagstadgat producent- ansvar övervägs. Framför allt finns det möjlighet att lära om praktiska problem som inte alltid kan förutses i samband med en lagstiftning.

Mitt förslag stöds också av resultatet från ett seminarium som hållits inom ramen för denna utredning. Då diskuterades frivillig- het kontra lagstiftning och representanter för ett antal branscher redovisade vad de skulle kunna åstadkomma inom ramen för fri- villiga åtaganden.

I några fall finns färdiga förslag till frivilliga åtaganden i denna utredning, baserade på underlag som har lämnats av berörda aktörer. Det är produkter som ligger i gränslandet till gällande för- ordningar, lantbrukets ensilageplast och pappersprodukter från

434

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

spel. För byggsektorn finns ett förslag till förnyat frivilligt åtagande.

Några aktuella områden för frivilliga åtaganden förutom de som redan nämnts, är tunga fordon, impregnerat virke, möbler och leksaker. Textilier och skor togs upp i Kretsloppsdelegationens rapport 1997: 14, Strategi för kretsloppsanpassade material och varor. I rapporten utpekas textilier och skor som produktgrupper där ett utökat ansvar från producenterna är angeläget.

10.8 Frivilliga åtaganden behöver en nationell motor

Med en bred satsning på frivilliga åtaganden behövs ett stödjande och pådrivande organ som har nära kontakt med de berörda aktörerna.

För att få tillräckligt intresse och uppslutning från näringslivet är det väsentligt att regeringen markerar vikten av arbetet och sin vilja att stötta och följa upp åtagandena.

Jag ser i första hand tre möjliga organisatoriska lösningar för en sådan funktion.

Myndigheter i samverkan. Nya tydliga uppdrag och instruktioner ges till berörda myndigheter att i samverkan med näringslivet utveckla de frivilliga åtagandena. En nära dialog förs i dag mellan miljö-, näringslivs-, konsumentmyndigheter och näringslivet rörande utvecklingen av hållbar produktion och konsumtion under beteckningen IPP (Integrerad produktpolicy). Det samarbetet skulle kunna utvecklas och utvidgas till att på mer konkret nivå inriktas mot frivilliga åtaganden från producenterna. En viktig för- utsättning för att nå resultat är tillgången till medel. Det behövs för att driva bl. a. utvecklingsarbeten och pilotverksamheter och för att möjliggöra erfarenhetsöverföring mellan olika aktörer.

IVL, Svenska Miljöinstitutet AB, ett mellan näringslivet och Miljödepartementet samfinansierat institut, bör kunna vidareut- veckla sin roll som samverkansmotor och tekniskt stöd till närings- livet för att integrera miljöaspekter under en produkts hela livs- cykel. Under hösten 2001 har IVL tagit initiativ till att fungera som en samverkansplattform i IPP-arbetet.

En ny organisation. Ett alternativ är att lägga ansvaret i en nyskapad fristående organisation. Sådana exempel finns i andra länder.

435

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

I Norge har man inrättat ett GRIP-center – Stiftelsen för bär- kraftig produktion och förbrukning. Den startades år 1995. GRIP står för Grönt Näringsliv i Praxis. Grundfinansieringen kommer från miljödepartementet. Projekten under GRIP finansieras på annat sätt. GRIP får inte konkurrera med konsultbranschen utan syftar till att vara en katalysator i olika utvecklingsprocesser. GRIP är en resurs både för privata och offentliga verksamheter som vill stärka sin konkurrensposition på en framtida miljöanpassad mark- nad.

I Storbritannien har ett program som kallas WRAP – Waste and Resource Action Programme – startats från departementsnivå. Organisationen har som uppgift att utveckla innovativa nya mark- nader för återvunnet material och att samarbeta med handel, pro- ducenter, forskare och lokala myndigheter för att identifiera nya möjligheter.

En särskild delegation eller kommitté. Ansvaret kan även läggas på en särskild delegation eller kommitté. Det finns mycket goda erfarenheter från den typen av arbete t.ex. miljövårdsberedningens långsiktiga arbete med Bygga/Bo och Framtida handel. Ett annat exempel är denna utredning som har varit mycket processinriktad med omfattande kontakter med aktörerna. De dialoger och samråd som har hållits under utredningens gång har lett fram till många goda lösningar och åtaganden från aktörerna själva.

Mitt överväganden. Den organisation som jag tänker mig, kom- mer att ha mycket processinriktade uppgifter, långt utöver vad som ligger i ett ordinarie myndighetsarbete. Den behöver också ha ett ansvarsområde som tangerar många olika myndighetsområden. Det är två viktiga motiv till att jag förespråkar ett organ nära regeringen, i första hand en kommitté eller delegation. En sådan lösning har även förslagits av Byggsektorns Kretsloppsråd, som pekar på att branscher som har knytning till flera myndigheter har svårt när dialogen splittras upp på flera ansvarsområden.

Mitt förslag är att regeringen tillsätter en delegation eller kom- mitté som på tre till fem års sikt får i uppdrag att vara pådrivande och stödjande när det gäller frivilliga åtaganden från producenterna. Om dessa satsningar faller väl ut kan det finnas anledning att inrätta en permanent organisation på samma sätt som miljö- departementet i Norge har gjort. Jag föreslår också att en särskild beredningsgrupp med experter från olika departement får i uppgift att följa arbetet.

436

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

Uppgifter. Ett intensifierat arbete med frivilliga åtaganden när det gäller producentansvar innebär ett stort förändringsarbete. Det kommer att behövas tekniska innovationer men också nya mark- nadslösningar och nya tänkesätt för att stimulera återvinning och återanvändning. Näringslivet har en nyckelroll i denna föränd- ringsprocess. En nationell motor som ska stödja och driva på näringslivet måste ha förmåga att arbeta sektorsövergripande, flexibelt och innovativt. Det kan handla om att skapa arenor för aktörer som normalt inte träffas. Det behöver finnas en beredskap att pröva nya arbetsformer.

En organisation som ska fungera som en nationell motor behöver ha internationella kontaktnät för utbyte av erfarenheter och för att förstå vilka krav det internationella hållbarhetsarbetet ställer på näringslivets utveckling. Den behöver arbeta utifrån en helhetssyn för att kunna göra prioriteringar och se sambanden mellan olika producentansvarsområden. Det är också viktigt att koppla ihop förändringsarbetet med andra initiativ och förslag, både på regeringsnivå och central myndighetsnivå.

Kopplingen till annat pågående arbete. En ny miljöproposition kommer snart att beslutas av riksdagen. Den innehåller mål för vad som ska åstadkommas på cirka tio års sikt. Den innehåller också tre strategier för hur målen ska nås:

- effektivisering av transporter samt användning och omvandling av energi,

- giftfria och resurssnåla kretslopp,

- god hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö.

Mitt förslag till en nationell motor med uppgift att vara stödjande och pådrivande när det gäller producenters ansvar, innebär en sats- ning i enlighet med miljöpropositionens strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp. Det stämmer även med intentionerna i Grönbok om integrerad produktpolicy framlagd av EU-kommis- sionen och målsättningen med att skapa ett hållbart Sverige inom en generation.

437

Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

SOU 2001:102

Mina förslag

Jag har genomfört ett antal fallstudier av produkter för att se om det finns skäl att föreslå en utvidgning av det lagstadgade produ- centansvaret. Jag har kommit till slutsatsen att det finns ett klart behov av ökat ansvarstagande från producenternas sida för att minska mängden deponerat avfall, hushålla med energi och mate- rial, minska användningen av farliga kemiska ämnen och nedskräp- ning.

Jag har däremot inte funnit några produkter där det finns tydliga motiv till ett lagstadgat producentansvar med omedelbar verkan.

Orsakerna är flera. En hel del av produkterna har en livslängd på flera decennier, ibland på hundra år eller mer. Då är det svårt att skapa ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande och det behövs tid till att hitta formerna för hur detta skulle kunna fungera. I flera fall skulle ett utvidgat lagstadgat producentansvar innebära en överlappning med redan befintliga förordningar. Det kan skapa problem när det gäller ansvarsfrågan, något som också kräver tid att reda ut. Det finns också exempel på produkter där återanvändning och återvinning har kommit långt utan lagstiftning och där ny lagstiftning inom avfallsområdet kommer att fungera som en drivkraft till fortsatta åtgärder.

Som ett alternativ till utvidgat lagstadgat producentansvar vill jag i stället föreslå en omfattande satsning på att låta producenterna utveckla frivilliga åtaganden.

I några fall finns färdiga förslag till frivilliga åtaganden i denna utredning, baserade på underlag som har lämnats av berörda aktörer. Det är produkter som ligger i gränslandet till gällande för- ordningar, lantbrukets ensilageplast och pappersprodukter från spel. För byggsektorn finns ett förslag till ett förnyat frivilligt åtagande. Några produkter som kan vara aktuella för nya frivilliga åtaganden, förutom de som redan nämnts, är tunga fordon, textilier och skor, möbler, impregnerat virke och leksaker.

För att få tillräckligt intresse och uppslutning från näringslivet när det gäller frivilliga åtaganden, är det väsentligt att regeringen markerar vikten av arbetet och sin vilja att stötta och följa upp det. En möjlighet att snabbt få igång processen är att tillskapa ett dialog- och samrådsorgan nära regeringen.

Mitt förslag är därför att regeringen tillsätter en delegation eller kommitté som på tre till fem års sikt får i uppdrag att ha en pådri- vande och stödjande roll i kontakterna med näringslivet. Jag före-

438

SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden

slår också att en särskild beredningsgrupp med experter från olika departement får i uppgift att följa arbetet. Om dessa satsningar faller väl ut kan det finnas anledning att inrätta en permanent orga- nisation på samma sätt som miljödepartementet i Norge har gjort.

439

11 Hur ska visionen nås?

11.1 Förslag rörande övergripande frågor och helheten

I kapitel 5 har jag sammanfattat utvärderingen av nu gällande pro- ducentansvar och gjort en sammanställning av de problem som har med övergripande frågor och helhetssynen att göra. I detta avsnitt presenterar jag förslag till lösningar för de frågeställningar som är markerade med Vissa Problem och Problem i tabell 11.1.1. Det är förslag som berör flera förordningar om producentansvar eller varugrupper samtidigt. I avsnitt 11.2 – 11.9 finns förslag som gäller enskilda producentansvar.

Tabell 11.1.1 Sammanställning av övergripande frågor och helhets- syn från kapitel 5.

Övergripande frågor och helhetssyn

Återvinningsmålen – anpassning till EU:s regelverk och/eller regionalisering?

Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden viktiga delar av materialanvändningen?

Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden varor med stor miljöpåverkan?

Ger producentansvaret upphov till kretslopp eller förlängda värdekedjor?

Finns det ett helhetsperspektiv för konsumenternas åtaganden?

Underlättar materialbolagens och kommunernas system näringslivets frivilliga miljöarbete och återvinningsbranschens utveckling?

Finns det inneboende målkonflikter vid produktdesign?

Hur påverkar systemen för producentansvar arbetsmiljön? Hur fungerar tillsyn och uppföljning?

(P)

O

O

(P)

P

P

(P)

(P) P

O

Fungerar bra

(P)

Vissa problem

P

Problem

441

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

11.1.1 Förslag för att göra syftet och målen med producent- ansvaret tydligare

Mina förslag

Det finns enligt min mening olika skäl till att göra producenters ansvar tydligare genom vissa ändringar i miljöbalken. Med produ- centers ansvar avser jag här alla producenter, dvs. även de som inte omfattas av lagstadgat producentansvar. Syftet med de lagändringar jag föreslår här är att skapa ett tydligare samband mellan lag- stiftningen och det policyarbete som pågår inom IPP (Integrerad produktpolicy), där lagstiftat producentansvar och frivilliga åtaganden utgör en del av policyarbetet.

Jag föreslår ett tillägg i MB 1 kap, 1 §. Förslaget innebär att miljöbalkens portalparagraf kompletteras, så att frågan om en miljöanpassad produktutveckling kommer till tydligare uttryck som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål. Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att miljöbalken ska tillämpas så att varors och produkters påverkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln.

Vidare föreslår jag en ändring i MB 15 kap. 7 § som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett be- myndigande att meddela föreskrifter om sammansättning, åter- användbarhet och återvinningsbarhet även för andra varor och pro- duktgrupper än förpackningar.

Med hänvisning till de här föreslagna lagändringarna har jag gjort bedömningen att det inte är nödvändigt eller lämpligt att komplet- tera gällande förordningar om producentansvar med en beskrivning av det miljöpolitiska syftet med producentansvaret.

Jag föreslår att regeringen bör överväga att införa ett nytt delmål om hushållning med material och energi för varor och tjänster sett i ett livscykelperspektiv. Delmålet hör hemma under miljökvalitets- målet God bebyggd miljö. Den föreslagna kompletteringen innebär att de viktigaste målsättningarna med producentansvaret och IPP inte bara återspeglas i miljökvalitetsmålen utan även i delmålen.

När det gäller frågan om att sätta mål på lokal och regional nivå för avfall som omfattas av producentansvar anser jag att det innebär en onödig detaljreglering. Jag föreslår i stället en uppföljning kommunvis av samtliga fraktioner som samlas in från hushållen och att dessa presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Om inte de nationella målen nås, kommer det att finnas ett underlag för

442

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

att bedöma resultaten och behov av ytterligare åtgärder kommunvis och med hänsyn till de lokala förutsättningarna.

Jag föreslår att förpackningsförordningen ändras i samband med att EU:s reviderade förpackningsdirektiv ska implementeras i Sverige och att man då överväger om endast materialåtervinnings- mål ska anges för brännbara förpackningar.

Förslag om att göra producenternas ansvar tydligare i miljö- balken

Miljöanpassade varor och tjänster är nyckeln till en hållbar utveck- ling såväl nationellt som globalt. Regeringen har sedan länge genomfört och stimulerat till åtgärder för att minska produkters miljöpåverkan i Sverige. En rad mjuka och hårda styrmedel har in- förts, däribland lagstiftning om producentansvar för utvalda varu- grupper.

IPP (den integrerade produktpolicyn) innebär att ta ett samlat angreppssätt – ett angreppssätt som omfattar en produkts hela livs- cykel och som engagerar alla de aktörer som på något sätt har del i en produkts samlade miljöbelastning. Genom att koordinera och kombinera olika styrmedel kan synergieffekter uppnås. Producen- ters ansvar för produkters miljöbelastning under hela livscykeln är en viktig princip för inom IPP.

Det finns enligt min mening skäl att göra producenters ansvar tydligare genom vissa ändringar i miljöbalken. Med producenters ansvar avser jag här alla producenter, dvs. även de som inte om- fattas av lagstadgat producentansvar. Syftet med de lagändringar jag föreslår är att skapa ett tydligare samband mellan lagstiftningen och det policyarbete som pågår inom IPP, där lagstiftat producent- ansvar och frivilliga åtaganden utgör en del av policyarbetet.

1 kap. 1 § miljöbalken

Förslaget innebär att miljöbalkens portalparagraf kompletteras så att frågan om en miljöanpassad produktutveckling kommer till tydligare uttryck som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål.

Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att miljöbalken ska tillämpas så att varors och produkters på-

443

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

verkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livs- cykeln. Den nya punkten samverkar i första hand med punkt 1 rörande miljö- och hälsoskydd och punkt 5 som rör återvinning, återanvändning och andra hushållningsfrågor. Den föreslagna punkt 6 har emellertid ett bredare perspektiv i det att den samlat ser till varans miljöpåverkan under livscykeln och inte miljöpåver- kan vid tillverkning respektive i avfallsledet för sig.

Enligt vad som anges i förarbetena till miljöbalken ska samtliga bestämmelser tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses (prop. 1997/98:45, del 2, s. 8). Principen om en miljöanpassad produktutveckling kommer därmed bli vägledande vid tillämpningen av miljöbalken tillsammans med övriga punkter i paragrafen.

I praktiken kan detta komma att medföra att frågan får en ökad tyngd vid utformning av nya regler på t.ex. kemikalie eller avfalls- området. Frågan om miljöanpassade produkter kan i undantagsfall också bli föremål för prövning vid tillämpning av de allmänna hän- synsreglerna i det enskilda fallet.

Det bör understrykas att frågan om varors fria rörlighet enligt EU fördraget och andra handelsavtal utgör en viktig begränsning när det gäller att omsätta den princip som föreslås komma till ut- tryck i miljöbalkens målparagraf till konkreta, nationella krav på varor och produkter. Detta gäller såväl vid utfärdande av generellt verkande förordningar och föreskrifter som vid tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna vid prövning och tillsyn. Alltför precise- rade eller långtgående krav kan ofta komma att betraktas som otillåtna handelshinder. Utrymmet för att ställa olika former av krav kan förväntas variera med hänsyn till viken varukategori det är frågan om och kräver att förutsättningarna noggrant analyseras.

15 kap. 7 § miljöbalken

I samband med miljöbalkens införande den 1 januari 1999 utvidga- des regeringens bemyndigande, i fråga om föreskrifter om produ- centansvar för förpackningar, till att även avse krav på förpack- ningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet.

Bemyndigandet ansågs nödvändigt för att Sverige skulle kunna uppfylla de krav som anges i Europaparlamentets och rådets direk- tiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och för- packningsavfall. Direktivet innehåller bl.a. krav på att endast för-

444

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

packningar som uppfyller alla de väsentliga krav som anges i direk- tivet och dess bilaga får släppas ut på marknaden. Direktivets krav på högsta innehåll av tungmetaller i förpackningsmaterial finns in- förda i 12 – 14 §§ i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering av, införsel och utförsel av kemiska produkter.

Direktivets mer allmänt hållna krav på miljöanpassning av för- packningar har införts i 1 § förpackningsförordningen (1997:185). Av bestämmelsen framgår bl.a. att förpackningar ska utformas, framställas och saluföras på ett sådant sätt att de kan återanvändas eller återvinnas, även materialutnyttjas, så att inverkan på miljön begränsas när förpackningsavfallet eller restprodukterna från han- teringen av förpackningsavfallet bortskaffas. Förpackningar ska vidare framställas på ett sådant sätt att utsläppen av skadliga ämnen minimeras när förpackningarna, förpackningsavfallet eller restpro- dukterna från hanteringen deponeras eller förbränns.

Den nu föreslagna ändringen innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att med- dela föreskrifter om sammansättning, återanvändbarhet och åter- vinningsbarhet även för andra varor och produktgrupper än för- packningar. Detta kan t.ex. bli aktuellt vid genomförandet av nya EG-direktiv.

En tillämpning av bestämmelsen med krav riktade mot ett visst varuslag förutsätter dock en analys i varje enskilt fall mot bakgrund av principen om varors fria rörlighet enligt EU-fördraget (jfr. vad som sägs om det föreslagna tillägget till 1 kap. 1 § ovan).

Mitt förslag

Det finns enligt min mening olika skäl till att göra producenters ansvar tydligare genom vissa ändringar i miljöbalken. Med produ- centers ansvar avser jag här alla producenter, dvs. även de som inte omfattas av lagstadgat producentansvar. Syftet med de lagändringar jag föreslår här är att skapa ett tydligare samband mellan lagstift- ningen och det policyarbete som pågår inom IPP( Integrerad pro- duktpolicy), där lagstiftat producentansvar och frivilliga åtaganden utgör en del av policyarbetet.

Jag föreslår ett tillägg i MB 1 kap, 1 §. Förslaget innebär att miljöbalkens portalparagraf kompletteras, så att frågan om en miljöanpassad produktutveckling kommer till tydligare uttryck

445

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål. Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att miljöbalken ska tillämpas så att varors och produkters påverkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln.

Vidare föreslår jag en ändring i MB 15 kap. 7 § som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett be- myndigande att meddela föreskrifter om sammansättning, åter- användbarhet och återvinningsbarhet även för andra varor och pro- duktgrupper än förpackningar.

Överväganden om att lägga in det miljöpolitiska syftet i förord- ningarna om producentansvar

För närvarande är det bara förordningen om producentansvar för förpackningar som innehåller en beskrivning av det miljöpolitiska syftet med producentansvaret, dvs. minskade mängder till deponi, hushållning med material och energi och minskad användning av miljöskadliga ämnen.

Jag har därför övervägt om det finns skäl att komplettera andra förordningar med de miljöpolitiska målen, men kommit fram till att det inte är aktuellt. Motiven är följande.

Rent principiellt anses det att man bör vara sparsam med att in- föra portalparagrafer utan egentlig rättsverkan i förordningar och myndighetsföreskrifter.

Det föreslagna tillägget i MB 1 kap. 1 § samt de allmänna hän- synsreglerna i 2 kap. bör ge ett tillräckligt stöd för myndigheterna för att ta upp dessa frågor till diskussion med producenterna. Om sådana samtal inte leder till att producenterna självmant vidtar åt- gärder för att minska varornas miljöpåverkan i ett livscykelperspek- tiv finns möjligheten att i förordningarna, och med stöd av det föreslagna tillägget i bemyndigandet i 15 kap. 7 § föreskriva om mer konkreta krav i dessa hänseenden. Sådana krav måste dock noggrant konsekvensutredas, särskilt mot EU:s inre marknadsbe- stämmelser. Förutom lagstiftning kan även informativa styrmedel användas för att göra syftet med producentansvaret tydligare.

446

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Min bedömning

Med hänvisning till det föreslagna tillägget i MB 1 kap. 1 § samt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. har jag gjort bedömningen att det inte är nödvändigt eller lämpligt att komplettera gällande förord- ningar om producentansvar med en beskrivning av det miljöpoli- tiska syftet med producentansvaret.

Förslag om miljömål för att göra producentansvaret och livs- cykelperspektivet tydligare

De målsättningar som har varit grunden för producentansvarets in- förande finns också speglade i miljökvalitetsmålen och i en av åtgärdsstrategierna, strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp.

Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp har samma miljö- mässiga målsättningar som det arbete som har initierats inom ramen för arbetet med IPP (Integrerad produktpolicy).

Producentansvarets syfte om minskade avfallsmängder och resurshushållning genom en ökad återanvändning och återvinning återfinns i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Behovet av minskad nedskräpning finns indirekt uttryckt i God Bebyggd miljö. Producentansvarets syfte om minskad användning av farliga kemiska ämnen finns i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

När det gäller delmålen ( mål på cirka 10 års sikt som är mätbara) under respektive miljökvalitetsmål så finns det delmål för minskad användning av farliga kemiska ämnen och minskade mängder till deponi. Däremot finns inget delmål för hushållning med material och energi för varor och tjänster under God Bebyggd miljö.

Mot bakgrund av detta anser jag att regeringen bör överväga att införa ett nytt delmål om hushållning med material och energi för varor och tjänster sett i ett livscykelperspektiv.

Mitt förslag

Mitt förslag är att regeringen bör överväga att införa ett nytt delmål om hushållning med material och energi för varor och tjänster sett i ett livscykelperspektiv. Delmålet hör hemma under miljökvalitets- målet God bebyggd miljö. Den föreslagna kompletteringen innebär att de viktigaste målsättningarna med producentansvaret och IPP inte bara återspeglas i miljökvalitetsmålen utan även i delmålen.

447

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

Överväganden om regionala och lokala mål

Riksdagens Revisorer (1999/2000:RR4) har föreslagit att denna utredning ska se över möjligheterna att sätta återvinningsmål på regional eller lokal nivå vilka anpassas till rådande förhållanden. Detta har behandlats i avsnitt 3.1.5.

För att kunna sätta mål på regional och lokal nivå behövs om- fattande analyser där hänsyn tas till bebyggelsestruktur, befolk- ningstäthet, geografisk belägenhet med hänsyn till att avfallet ska transporteras till återvinningsanläggningar m.m. Dessa förutsätt- ningar kan dessutom ändras över tiden, varför målen måste om- prövas då och då. Enligt min mening skulle det innebära en om- fattande administration och ett knepigt bedömningsarbete, där det kan vara svårt att skapa en rättvis fördelning mellan olika områden. Det skulle också innebära en ökad detaljreglering.

Jag föreslår i stället uppföljning kommunvis för hushållsavfall, både kommunens och producenternas fraktioner. Detta utvecklas närmare i avsnitt 11.1.7. Om inte de nationella målen nås så kom- mer det att finnas ett underlag för att bedöma om vissa kommuner, producenter och avfallslämnare borde kunna prestera mera. Ansvarig myndighet, dvs. Naturvårdsverket bör få i uppgift att ta initiativ till dialoger med berörda parter i de fall uppföljningen visar på avvikelser som inte kan förklaras med hänvisning till de lokala förutsättningarna. I avsnitt 11.1.3 föreslår jag ett centralt samarbete mellan Konsumentverket, Naturvårdsverket, materialbolagen, fastighetsägarna, Renhållningsverksföreningen och Kommunför- bundet, där samråd kring mer övergripande frågor på nationell nivå kan hållas.

Mitt förslag

När det gäller frågan om att sätta mål på lokal och regional nivå för avfall som omfattas av producentansvar anser jag att det innebär en onödig detaljreglering. Jag föreslår i stället en uppföljning kom- munvis av samtliga fraktioner som samlas in från hushållen och att dessa presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Om inte de nationella målen nås kommer det att finnas ett underlag för att bedöma resultaten och behov av ytterligare åtgärder kommunvis med hänsyn till de lokala förutsättningarna.

448

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Regelverk med dubbla budskap bör åtgärdas

Enligt förordningen (2001:512) om deponering av avfall gäller för- bud mot att deponera utsorterat brännbart avfall från den 1 januari 2002. Enligt förpackningsförordningen ska 70 procent av pappers- och plastförpackningarna återvinnas dvs. materialåtervinnas eller energiutvinnas genom förbränning. Jag vill peka på att det kan bli svårt för aktörerna att tolka vad som faktiskt gäller. Man får inte deponera de brännbara förpackningarna, men samtidigt ska bara 70 procent av dem återvinnas enligt förpackningsförordningen.

Mitt förslag

Jag föreslår att förpackningsförordningen ändras i samband med att EU:s reviderade förpackningsdirektiv ska implementeras i Sverige och att man då överväger om endast materialåtervinningsmål ska anges för brännbara förpackningar.

11.1.2 Förslag rörande ökad användning av återvunnen råvara

Mitt förslag

Jag föreslår att branschföreningar, materialbolag och enskilda före- tag intensifierar sina insatser som syftar till att öka användningen av återvunnen råvara och att livscykelperspektivet beaktas. Det är också önskvärt att andelen återvunnen råvara i produkter redovisas.

Jag har i avsnitt 3.10.5 konstaterat att materialkretsloppen inte har utvecklats som det var tänkt. Det är önskvärt att producenterna ersätter mera av nyråvaran med återvunnen råvara.

Svensson (2001) har tagit fram och jämfört miljödata för till- verkning av jungfrulig råvara och tillverkning av återvunnen råvara för följande material: aluminium, polyeten (HDPE), koppar, poly- karbonat, tidningspapper samt stål. De miljödata som tagits fram är utsläpp av CO2, NOx, SO2, kolväten till luft, fast avfall och använd- ning av primärenergi. Undersökningen visar att för de studerade materialen ger själva processen för tillverkning av återvunnen råvara lägre utsläpp av de studerade parametrarna än processen för till- verkning av jungfrulig råvara. Resultaten talar för en ökad material- återvinning.

449

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

Exempel på utvecklingsarbete som pågår är Svensk GlasÅter- vinning som stöder projekt för att hitta nya användningsområden för återvunnet glas. När det gäller plast anordnas bl.a. design- tävlingar för att öka intresset för den återvunna råvaran. För metallförpackningar är det svårt att öka användningen till just för- packningar eftersom det inte går att få en tillräckligt ren slut- produkt. Internationella erfarenheter tas dock till vara.

Forskningsprojekt pågår som syftar till en ökad återvinning av bilar. Det beskrivs närmare i avsnitt 11.3.3. När det gäller däck finansierar materialbolaget för däck (SDAB) forskning som syftar till att hitta nya användningsområden för återvunnen råvara från däck t.ex. i form av vägbeläggningar.

Jag bedömer att det är viktigt ur miljösynpunkt att öka använd- ningen av återvunnen råvara. Det är en fördel om återvunnet material används i områden där det ersätter nyråvara. En strävan bör därför vara att skapa fungerande marknader för användning av material som samlats in för återvinning. Ett sätt att förbättra förutsättningarna för användning av den återvunna råvaran är att lyfta fram användningen av livscykelanalyser vid val av råvara. Jag bedömer att livscykelanalyser som jämför återvunnen råvara och nyråvara kan vara ett hjälpmedel i miljöarbetet när tillverkande företag väljer råvara. Även i samband med upphandlingar och inköp är ett större fokus på ökad användning av återvunnen råvara viktigt.

Mitt förslag

Jag föreslår att branschföreningar, materialbolag och enskilda före- tag intensifierar sina insatser som syftar till att öka användningen av återvunnen råvara och att livscykelperspektivet beaktas. Det är också önskvärt att andelen återvunnen råvara i produkter redovisas.

11.1.3 Förslag till förbättringar sett ur konsumentperspektiv – aktörernas roller och systemens effektivitet

Mina förslag

Jag har utvärderat alternativa huvudmannaskap när det gäller ansvar för insamling av förpackningar och returpapper från hushåll. Syftet har varit att skapa tydligare roller mellan aktörerna och effektivare system. Jag föreslår att ansvaret ska ligga kvar på producenterna

450

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

(materialbolagen) och att de ska förbättra systemen enligt de frivilliga åtaganden som de har lämnat till utredningen. Mitt förslag ligger i linje med den vision som jag har redovisat, att avfall på sikt ska bli en resurs som hanteras på fungerande marknader.

Jag rekommenderar en utökad fastighetsnära insamling för att öka servicen och tillgängligheten för konsumenterna. Denna bör utvecklas på frivillig basis och i samspel mellan materialbolag, kom- muner, fastighetsägare, insamlingsentreprenörer och konsumenter. Innan fastighetsnära insamling införs bör miljöeffekter och ekono- miska effekter övervägas i det enskilda fallet. Det är också viktigt att alternativa tekniska lösningar beaktas inför valet av insamlings- system. Det kan vara ekonomiskt fördelaktigt att samordna hämt- ning av returpapper och förpackningar med övrigt hushållsavfall.

Jag föreslår att producenter och materialbolag i samarbete med bl.a. kommunerna intensifierar informationen till konsumenterna när det gäller omhändertagande av förpackningar och returpapper. Det behövs bl.a. information om hur tiden för insatsen i samband med källsorteringen kan minskas, om nyttan med källsorteringen och i vissa fall sorteringsanvisningar.

Jag föreslår att materialbolagen fortsätter med att försöka finna lämpliga lösningar för landsbygden och att kravet minst 500 per- soner i ett upptagningsområde inte nödvändigtvis bör kopplas till en helårsöppen butik för att en återvinningsstation ska erhållas. Även vid samlingspunkter som skolor, dagis och bygdegårdar eller i anslutning till andra trafikströmmar bör det vara möjligt att placera återvinningsstationer.

Det behövs ytterligare informationsinsatser till storhushåll och andra verksamheter med avfall från förpackningar och returpapper. Min rekommendation är att det informationsarbete som påbörjats i samverkan mellan materialbolagen och storhushållen bör fortsätta och att informationen om möjligt specialanpassas för andra typer av verksamheter.

Överväganden och förslag rörande alternativa huvudmannaskap för insamlingen av förpackningar och returpapper från hushåll

I avsnitt 3.1.5 och 3.4.5 har jag konstaterat att det finns problem med oklara roller bland berörda aktörer och att befintliga system inte alltid fungerar på ett effektivt sätt när det gäller producent- ansvar för förpackningar och returpapper. Problemen ligger i första

451

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

hand i insamlingsfasen. En möjlighet att åtgärda detta skulle kunna vara att ändra ansvaret för insamlingen. Jag har därför studerat tre alternativa sätt till framtida utformning av ansvaret för insamling av avfall från förpackningar och returpapper från hushållen.

1. Ansvaret för insamlingen ligger kvar på producenterna (mate- rialbolagen) och systemet förbättras.

2. Ansvaret för insamlingen läggs över på kommunerna.

3. Ansvaret för insamlingen ligger kvar på producenterna (mate- rialbolagen) och systemet förbättras samtidigt som kommu- nerna får en större roll.

Det tredje alternativet behandlas endast i slutet av detta avsnitt. Hur alternativ 1 och 2 är tänkta att fungera beskrivs här mer i

detalj. Därefter följer konsekvensanalyser som visar vilka för- bättringar respektive försämringar som alternativ 1 och 2 ger jäm- fört med referensalternativet dvs. nu gällande system.

Förutsättningarna för att presentera och konkretisera de båda alternativen är olika. Alternativet där ansvaret för insamlingen ligger kvar hos producenterna (materialbolagen) bygger på precise- rade åtaganden som materialbolagen har lämnat in till denna ut- redning. Beskrivningen av alternativet där kommunerna tar över ansvaret för insamlingen är mindre preciserad och bygger på förutsättningar som har lämnats av representanter för Renhåll- ningsverksföreningen och Kommunförbundet. Dessa förutsätt- ningar bygger på att konkretiseringen av åtgärder görs lokalt i varje kommun.

Alternativ 1. Ansvaret för insamlingen ligger kvar på producen- terna (materialbolagen) och systemet förbättras

Materialbolagen Returwell, Plastkretsen, Svensk Kartongåtervin- ning och MetallKretsen (fortsättningsvis i detta avsnitt benämnda Förpackningsinsamlingen) har till utredningen lämnat ett under- tecknat åtagande vars innebörd i sina huvuddrag finns beskrivet nedan.

Materialbolaget för returpapper, Pressretur, samt Svensk GlasÅtervinning är av historiska skäl organiserade på ett annat sätt än de i Förpackningsinsamlingen ingående materialbolagen. Dessa bolags insamling var ju väl etablerad långt innan producentansvars- förordningarna kom till i mitten av 90-talet.

452

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Svensk GlasÅtervinning och Pressretur har därtill avfall som sär- skiljer sig när det gäller mängden avfall som samlas in från hus- hållen och materialets egenskaper. Mängderna är betydligt större än för andra fraktioner och glaset kan behöva hanteras för sig efter- som det har skärande egenskaper

Pressretur och Svensk GlasÅtervinning har därför redovisat sina ställningstaganden i särskilda framställningar till utredningen. De ansluter sig därför inte till alla delar av Förpackningsinsamlingens åtagande, vilket framgår av efterföljande text.

Den närmare innebörden i Förpackningsinsamlingens åtagande är följande.

Ansvar, roller och samråd

Kommunernas och producenternas ansvar är oförändrat men mate- rialbolagens ansvar och aktörernas roller görs tydligare.

Målet är att i varje kommun uppdra åt en lokal entreprenör att ha samordningsansvar för hur insamlingsverksamheten är organiserad samt huvudansvar för hela återvinningsstationens skötsel och städning, vilken ska framgå av tydlig skyltning. Gäller även Svensk GlasÅtervinning och Pressretur.

Ett lokalt samrådsorgan skapas bestående av företrädare för kommunen, entreprenörerna, Förpackningsinsamlingen och fastig- hetsägarna.

Målet är att ha en överenskommelse med varje enskild kommun om antalet återvinningsstationer och placeringen av dessa vid ut- gången av år 2002.

Sammanfattningsvis innebär detta följande ansvars- och rollför- delning.

Producenterna har det samlade ekonomiska och fysiska ansvaret för hela insamlingen och återvinningen. Därmed skapas också full återföring till de enskilda producenterna på nettokostnaden i systemet. Via materialbolagen har producenterna möjligheter att snabbt anpassa systemet om kvalitet och kvantiteter skulle vara bristfälliga.

Fastighetsägare får ökade möjligheter att själva avgöra hur insamlingen ska organiseras och kan via marknaden dra fördel av ersättningen från materialbolagen.

Konsumenterna får ett fortsatt ansvar att finansiera återvin- ningen i ett bassystem som är likvärdigt för alla och därutöver

453

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

möjligheter att själva via bostadsföreningar, villasamfälligheter eller i samråd med hyresvärdar organisera lösningar som passar egna behov.

Utökad service till konsumenten

Förpackningsinsamlingens mål är att minst 25 procent av hushållen ska omfattas av fastighetsnära insamling vid utgången av år 2003. Detta kommer att åstadkommas på frivillig väg, genom att fastig- hetsägare samt entreprenörer i konkurrens kommer att lämna in- samlat material till materialbolagen mot ersättning. Den fastighets- nära insamlingen av returpapper ligger redan i dag på cirka 35 pro- cent varför det borde gå att samordna denna insamling med fastig- hetsnära förpackningsinsamling som ligger på cirka 7-10 procent. Här har Svensk GlasÅtervinning för sin del påpekat att även glasin- samlingen i vissa områden tenderar att öka genom fastighetsnära insamling.

Målet är att ha överenskommelser om servicenivån med alla kommuner före utgången av år 2002 och att alla orter med fler än 500 invånare och en helårsöppen butik ska förses med återvinnings- station. I orter med stora befolkningsvariationer provas olika lös- ningar i samarbete med kommunerna senast under år 2002.

Målet är att vid utgången av år 2003 ha etablerat minst 250 nya återvinningsstationer på centrala köpcentra. Svensk GlasÅter- vinning framhåller att man redan har en mycket väl utbyggd service på de flesta köpcentra i landet.

Ett nytt projekt för inventering av alternativa insamlingslös- ningar i glesbygd genomförs under år 2002.

Ansvar och skötsel vid återvinningsstationer

Målet är att ha heltäckande städavtal avseende samtliga kommuner i landet före årsskiftet 2002/2003. Materialbolagen tar helhetsansvar för att städa, skotta snö, ingripa mot nedskräpning och forsla bort grovsopor runt stationerna. Ett villkor är samtidigt att kommu- nerna upprätthåller en fullgod grovsopservice, eftersom dåliga lösningar på detta område har stor del i problemen på ÅVS, och att kommunerna tar emot de från återvinningsstationerna bortforslade grovsoporna utan kostnad. Pressretur och Svensk GlasÅtervinning

454

SOU 2001:102 Hur ska visionen nås?

pekar på att motsvarande kan gälla även för villkoren för insamlingen av vanligt hushållsavfall.

Målet är vidare att minska andelen fulla behållare från nuvarande 3 procent till 2 procent under år 2002. Andelen fulla behållare var under första kvartalet år 2001 7 procent.

Förpackningsinsamlingens åtagande innebär vidare att samtliga återvinningsstationer ska vara snygga och smälta in väl i sin miljö senast år 2006, vilket innebär att 25 000 behållare då kommer att vara åtgärdade. Behållarna ska vara tydligt märkta och vid behov enhetliga.

Målet är att iordningställa alla återstående återvinningsstationer med stora nedskräpningsproblem (vilka i dag uppskattas till 600) till utgången av år 2003. Förpackningsinsamlingen tar det fulla kostnadsansvaret för iordningställande av nya återvinningsstationer samt ombyggnad och upprustning av redan befintliga. Samtidigt förutsättes att kommunerna medverkar vid lokalisering, fysisk planering, bygglov m.m. samt ställer mark till förfogande utan markhyra m.m.

Information

Materialbolagen har successivt förstärkt sina informationsinsatser med sorteringsanvisningar och adresser till återvinningsstationer på Internet, uppskyltning av återvinningsstationer, information i landets samtliga telefonkataloger. Information går också ut till anställda i större företag.

Uppföljning

Förpackningsinsamlingen och Pressretur åtar sig att rapportera in- samlingsnivåerna för samtliga materialslag såvitt gäller hushålls- insamlingen för varje enskild kommun med start insamlingsåret 2001 uttryckt bl.a. som kg per invånare och år. Svensk GlasÅtervin- ning tillhandahåller sedan många år tillbaka den informationen till samtliga kommuner, myndigheter etc.

455

Hur ska visionen nås? SOU 2001:102

Vem bär vilka kostnader?
-	Kommunens	kostnader
	Kostnader för fysisk planering och avfallsplanering. Avfalls-
	planeringen avser allt hushållsavfall inklusive förpackningar och
	returpapper.
	Kostnader för omhändertagande av ej utsorterade förpack-
-	ningar och ej utsorterat returpapper.
	Producenternas	kostnader
	Insamling från ÅVS inkl. samtliga investerings- och drifts-
	kostnader för dessa och materialersättning för fastighetsnära
	insamling hos 25 procent av hushållen och återvinning av för-
-	packningar och returpapper.
	Fastighetsägarnas	kostnader
	Renhållningsavgift till kommunen. Denna avgift kan differen-
	tieras beroende av vilken service som erbjuds, men den är alltid
	lika för samma service och fastigheter i samma kommun.
	Fastighetsägarna kan efter egen önskan teckna avtal om fastig-
	hetsnära hämtning av förpackningar och returpapper alternativt
	lämna detta material till materialbolagen mot viss ersättning per
	viktsenhet. Kan samordnas med hämtning av kommunens avfall
-	ibland. Fastighetsägarna finansierar erforderliga utrymmen.
	Konsumenternas	kostnader

Förpackningsavgift, renhållningstaxa ev. tillägg för egeninitie- rad fastighetsnära insamling i förekommande fall korrigerat för ändrade (minskade) kostnader för övrigt hushållsavfall.

Behov av överenskommelser mellan kommuner och materialbolag

Liksom för närvarande krävs överenskommelser om utnyttjande av mark och samråd i stort kring förpackningsinsamlingen. Ofta blir det naturligt att träffa avtal om renhållning och snöröjning, vilket dock sker endast i den utsträckning parterna gemensamt så önskar.

Därutöver innebär materialbolagens nya åtagande att de avser att träffa överenskommelser om

- antal och placering av återvinningsstationer,

- utseende på dessa med hänsyn till den miljö de finns i,

- lokal information.

Vidare torde krävas samråd kring avfallsplaneringen i stort.

456

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Därutöver föreslår Förpackningsinsamlingen ett centralt samar- bete mellan Naturvårdsverket, Konsumentverket, materialbolagen, Renhållningsverksföreningen och Kommunförbundet under Na- turvårdsverkets ledning där samråd kring mer övergripande frågor på nationell nivå kan hållas.

Alternativ 2. Ansvaret för insamlingen läggs över på kom- munerna

Ansvar, roller och samråd

Kommunernas ansvar för insamling av förpackningar och retur- papper likställs med det regelverk som gäller för hushållsavfall.

Kommunen ansvarar för insamling av allt hushållsavfall och kan samordna olika utförare för insamling av olika fraktioner. Sam- ordningen sker lokalt och ingår i den lokala avfallsplaneringen.

Kommunernas ansvar att ordna med insamling av förpackningar och returpapper regleras genom ändringar i miljöbalken och för- ordningarna om producentansvar.

Kommunernas insamling följer de nationella återvinningsmålen och reglerna för antalet fraktioner.

Kommunerna kvalitetssäkrar insamlat material enlig producen- ternas önskemål.

Kommunerna utformar lokala anvisningar, renhållningsord- ningar som reglerar hur insamlingen organiseras.

Kommunerna kan samordna planering med omkringliggande kommuner.

Kommunerna kan med stöd av renhållningsförordningen före- skriva hur gemensamma utrymmen och insamling för förpack- ningar, returpapper och hushållsavfallets övriga fraktioner ska ord- nas.

Producenterna

Tar emot det insamlade materialet på anvisad plats för återvinning.

457

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

Fastighetsägare (till flerbostadshus)

Informerar sina hyresgäster om kommunens anvisningar för sorte- ring.

Skapar erforderliga utrymmen för förvaring av olika avfallsfrak- tioner.

Kan endast i samråd med kommunen skapa fastighetsnära in- samling.

Konsumenterna.

Sorterar sitt hushållsavfall enligt anvisningar från kommunen.

Utökad service till konsumenten

Kommunerna organiserar insamlingsstruktur efter lokala för- hållanden och kommunerna arbetar med återvinningsstationer, fastighetsnära insamling allt efter kommunens värdering av invå- narnas behov och önskemål. Andelen fastighetsnära insamling och takten för dess införande avgörs av kommunen utifrån lokala förutsättningar och behov.

Ansvar och skötsel vid ÅVS m.m.

Kommunerna samordnar den fysiska utformningen av funktions- krav för behållare och annat för systemet som helhet.

Kommunerna avgör om olika fraktioner kan samlastas eller transporteras åtskilt.

Kommunerna kan samordna insamling, skötsel och drift av såväl den fastighetsnära insamlingen som bringsystemet med återvin- ningsstationer.

Kommunerna kan samordna insamlingen med andra fraktioner av hushållsavfallet.

458

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Information

Kommunerna har ansvar för dialog med medborgarna på det lokala planet inbegripet information och återkoppling.

Kommunerna har det fulla ansvaret för att kommunicera med in- vånarna om insamlingsstruktur, insamlingssystemet m.m.

Fastighetsägare för flerbostadshus informerar de boende om an- visningar för sortering.

Den samlade kostnaden för den lokala avfallshanteringen i sin helhet redovisas lokalt.

Producenterna har ansvar för viss nationell övergripande infor- mation som koordineras med kommunernas information.

Uppföljning

Kommunerna presenterar insamlingsstatistik för samtliga frak- tioner från hushåll räknat som kg per invånare och år.

Vem bär vilka kostnader?
-	Kommunens		kostnader
	Kostnader för fysisk planering och avfallsplanering. Avfalls-
	planeringen avser allt hushållsavfall inklusive förpackningar och
	returpapper.
	Kostnader för omhändertagande av ej utsorterat avfall som om-
	fattas	av	producentansvar.
	Samtliga kostnader för insamlingsstruktur, insamlingssystem
	och lokal information. Det avser såväl återvinningsstationer
	som fastighetsnära insamling samt transport till producenternas
	mottagning.
	Kommunerna svarar för kostnader som efter egna beslut kom-
-	mit att överstiga den fastställda schablonen.
	Producenternas		kostnader

Ersättning till kommunerna för insamling av avfall m.m. enligt överenskommen schablon. Kommunerna erhåller en fast schablonersättning per invånare för återvinningsstationer och en rörlig ersättning per ton och per fraktion insamlat material levereras till producenternas mottagning. Den fasta ersätt- ningen omfattar också en ersättning för informationsinsatser, planering m.m. Kommunerna erhåller därutöver en schablon-

459

Hur ska visionen nås? SOU 2001:102

	ersättning för fastighetsnära insamling, varvid ersättning för
-	återvinningsstationer reduceras.
	Fastighetsägares	kostnader
	Renhållningsavgift till kommunen. Denna avgift kan differen-
	tieras beroende av vilken service som erbjuds, men den är alltid
	lika för samma service och fastigheter i samma kommun.
-	Erforderliga utrymmen.
	Konsumenternas	kostnader

Konsumenterna betalar för systemet som helhet via förpack- ningsavgifter, som ska täcka insamling och återvinning, ren- hållningsavgift för allt avfall, inklusive kostnader för hushålls- avfall som inte sorteras ut samt kostnader för en fastighetsnära service/återvinningsstationer, som inte täcks via schablon.

Behov av överenskommelser mellan kommuner och materialbolag

Överenskommelser om fleråriga avtal rörande ersättning från mate- rialbolagen till kommunerna för insamling till ÅVS, fastighetsnära insamling och transport till av materialbolagen anvisad punkt.

Överenskommelser rörande kvalitetssäkring av det insamlade av- fallet.

Överenskommelser om övergångslösningar från befintliga avtal till nya avtal, där bl.a. flera kommuner är bundna av avtal kring in- samling och drift av återvinningsstationer enligt hittillsvarande ansvarsfördelning.

Konsekvensanalys av alternativen

Jag presenterar här en konsekvensanalys av alternativen, som har gjorts utifrån samma kriterier som i utvärderingen av producentansvaret i kapitel 3 men med tillägg för kriteriet effekter på små och medelstora företag.

För att ge överblick presenteras här resultatet i en tabell med en efterföljande förklarande text. Se tabell 11.1.2.

460

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Tabell 11.1.2. Utvärdering av alternativa organisationer för insam- ling av förpackningar och returpapper från hushåll.

Alternativ	Referensalternativ		Kommunerna	Materialbolagens nya
Kriterier				system
Målnivåer	Alla mål nås inte		B	B
Miljöeffekter	OK		B	B
Aktörernas roller/	Otydliga roller spec. i		S	(B)
ansvar sinsemellan	relationen vid ÅVS
			Otydliga roller flyttas	Lokalt samrådsorgan
			till ekonomiska upp-
			görelser om insamling
Aktörernas roller/	Otydligt ansvar mot		B	(B)
gentemot kund	konsument
			Kommunen ansvarig	En huvudansvarig
(konsument)
			för allt hushållsavfall	entreprenör
Systemens	Nedskräpning m.m. vid
effektivitet	ÅVS. Avstånd till ÅVS		B
(enklare för	Service			B
kunden)
	Flexibilitet för		(B)	B
	fastighetsägare		Kommunen bestämmer	Fastighetsägare kan
				välja själva
Finansiella effekter			Kostnader ökar FNI*	Kostnader ökar FNI*
-Prod./Materialbolag	Ökade kostnader		S	S
-Konsument
	”	”	(B)	(B)
-Kommun
	”	”	S	S
Samhälls ek.	OK om konsumentens		(B)	(B)
effekter	tid i kr/tim räknas lågt
Friåkare	Många prod. tar inte		(B)	B
	ansvar
Monopoleffekter	Visst		S	B
	insamlingsmonopol		Förvärrat	Minskade monopol-
	och		insamlingsmonopol	effekter
	beställarmonopol.
Konkurrens om	Konkurrens		B	B
avfallet	förbränning/ materialåv.		Ny uppföljning	Ny uppföljning
Effekter på små och	Visst utrymme för		S	B
medelstora företag	underleverantörer		i vissa kommuner	Utrymmet för
			B	konkurrens ökar
			i vissa kommuner
Tillsyn (utförare	Kommun tillsyn. Prod.		S	B
och kontroll)	samlar in. Olika roller.		Kommun utövar tillsyn	Olika roller.
			över egen verksamhet
* FNI= fastighetsnära	insamling

461

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

B Förbättring jämfört med dagens system

(B) Viss förbättring jämfört med dagens system S Försämring jämfört med dagens system

Den övergripande analys som redovisas i tabellen är till för att ge överblick vid jämförelsen. Enskilda kriterier kan naturligtvis väga olika tungt i bedömningen och ska därför inte summeras. Be- dömningen med de tre symbolerna ger endast en rangordning, inte en kvantitativ skillnad. Jag har använt tabellen för att se vilka för- bättringar eller eventuella försämringar som blir konsekvensen av de två handlingsalternativen jämfört med situationen i dag.

När det gäller möjligheter att nå målnivåer och positiva miljö- effekter är alternativen lika bra.

När det gäller aktörernas roller och ansvar sinsemellan innebär alternativet att kommunerna tar över ansvaret för insamlingen en försämring jämfört med i dag. I nuläget handlar förhandlingarna och tvisterna mellan materialbolag och kommuner oftast om skötseln och placeringen av ÅVS. Detta problem löses i alternativet där kommunerna tar över insamlingen. I stället uppstår ett nytt förhandlingsområde mellan kommuner och materialbolag som berör både ekonomisk ersättning, kvalitetskontroll och servicegrad till konsument. Både omfattningen av det som ska förhandlas och sannolikheterna för tvister ökar jämfört med dagens situation. Förslaget förutsätter dessutom att materialbolagen långsiktigt finns kvar som mottagare av kommunernas krav på ersättning. Det är knappast praktiskt möjligt för kommunerna att fakturera produ- centerna direkt. Materialbolagen måste således även fortsättnings- vis administrera ett avgiftssystem som fördelar det ekonomiska ansvaret mellan olika producentkategorier. Drivkrafterna för att upprätthålla ett effektivt och fungerande avgiftssystem liksom acceptansen bland producenterna kan påverkas av att material- bolagen inte längre kontrollerar kostnaderna.

När det gäller materialbolagens förbättrade system blir kommu- nikationen enklare genom att endast en entreprenör, i stället för som tidigare flera, har huvudansvar för ÅVS. Därmed har kom- munen en enda part att vända sig till.

Aktörernas roller gentemot konsument blir tydligast i kommu- nernas alternativ där det finns en aktör, kommunen, som har hand om allt avfall från konsumenten. Materialbolagens nya system

462

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

innebär förbättringar så till vida att det blir två ansvariga gentemot konsument dvs. kommunerna som tar hushållsavfallet och en entreprenör (mot tidigare flera stycken) som svarar för avfall från förpackningar och returpapper.

När det gäller systemens effektivitet ger båda alternativen för- bättrad service för konsumenten genom utökad fastighetsnära in- samling och fler ÅVS. Flexibiliteten blir sämre i kommunernas alternativ eftersom villaområden och fastighetsägare till fler- bostadshus inte får ansvara för och upphandla insamlingen själva om de skulle vilja det för att utöka servicen. I materialbolagens nya system finns denna frihet för avfall från förpackningar och retur- papper.

När det gäller finansiella effekter kan båda alternativen innebära en ökad kostnad på grund av högre service. Ökad service bör leda till att insamlingen av förpackningar och returpapper ökar. Därmed kan mängden annat hushållsavfall minskas eller i vart fall minskas ökningstakten. Indirekt kan detta bidra till att ökningstakten vad avser renhållningsavgifter begränsas.

Insamlings- och materialåtervinningsmålen för glas och retur- papper ligger i dag vid omslagspunkten för vad som är samhälls- ekonomiskt försvarbart att samla in, givet i dag kända tekniska lös- ningar och logistiska system. I båda alternativen finns en viss risk för att mer än så samlas in vilket skulle kunna ge negativa samhälls- ekonomiska effekter.

Problemen med friåkare kan påverkas av vem som har huvud- mannaskapet. I alternativet där kommunerna har ansvar för insam- lingen kommer materialbolagens verksamhet till väsentlig del att bestå i att samla in medel för att bekosta insamlingen. Material- bolagen kommer inte längre att ha den direkta kontrollen över insamlingskostnaderna. Det kan leda till att problemet med friåkare i högre grad än i dag äventyrar förtroendet och acceptansen för systemet bland producenterna. När det gäller materialbolagens alternativ, föreslås en lagändring som ger möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda före- skrifter. I dessa preciseras producentens ansvar till att se till att dennes vara eller förpackning omfattas av ett insamlingssystem som har godkänts eller anmälts i särskild ordning. Se 11.1.7. Där- med minskar risken för friåkare och tillsynen förenklas.

Kommunernas system innebär att insamlingsmonopolet förstärks och att det är enbart kommunerna som har ansvar för insamling. I materialbolagens nya system kan den som vill (flerbostadshus,

463

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

villaområden) samla in och leverera avfall till särskilda uppsamlings- punkter.

Konkurrens om avfallet mellan förbränning respektive material- återvinning bör minska i båda alternativen genom den nya upp- följningen där insamlad mängd per invånare och år redovisas för alla fraktioner avfall från hushållen.

När det gäller effekter på små och medelstora företag finns visst utrymme för underleverantörer i dag. Det kan både minska och öka i kommunernas system. Minskat utrymme erhålles där kommu- nernas har egna entreprenörsföretag. I materialbolagens nya system öppnas marknaden upp för fler entreprenörer. Den som vill kan samla in avfallet.

I dagens system är producenterna genom materialbolagen ut- förare och kommunen utövar tillsyn. Aktörerna har skilda roller. I kommunernas system kommer kommunen att ha dubbla roller, både utförar- och tillsynsroll. I materialbolagens nya system är rollerna skilda precis som i dagens system.

Min bedömning

Jag gör bedömningen att alternativet med att kommunerna tar över ansvaret för insamlingen av förpackningar och returpapper har sin största styrka i den entydiga rollen mot konsumenten. Det finns dock risk för flera försämringar med detta alternativ. Rollerna mellan materialbolag och kommuner kommer fortfarande att vara otydliga men i andra avseenden, flexibiliteten för konsumenten minskar, ett förstärkt insamlingsmonopol erhålles och kommunen får dubbla roller, både utförar- och tillsynsroll över insamlingen.

Konsekvensanalyserna har visat att alternativet där insamlingen ligger kvar på producenterna (materialbolagen), men utvecklas enligt materialbolagens åtagande, innebär flest förbättringar.

Producenterna har enligt nu gällande lagstiftning ansvaret för insamlingen av avfallet. Om denna lagstiftning ska ändras så att annan aktör får ansvar för insamlingen, måste förslaget baseras på att den alternativa lösningen är entydigt bättre. Jag har i min ut- värdering kommit fram till att så inte är fallet. Mitt förslag är därför att ansvaret ska ligga kvar på producenterna (materialbolagen) och att de ska förbättra systemen enligt det frivilliga åtagande som de har lämnat till utredningen.

464

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Ett annat skäl är att jag vill skapa förutsättningar för min lång- siktiga vision. I den ingår att en stor del av returmaterialet i fram- tiden inte längre betraktas som avfall, utan som en resurs med ett värde. Då handlas denna resurs på fungerande marknader, på samma sätt som sker med olika andrahandsprodukter redan i dag. För att nå dit bedömer jag att det kommer att krävas stor kreati- vitet, en mångfald av nya idéer, lyckade och misslyckade experi- ment etc. Jag är övertygad om att de drivkrafter som krävs för en sådan utveckling blir starkare och utvecklas bäst i ett system där huvudansvaret vilar på producenterna. Omvänt bedömer jag att drivkrafterna och utvecklingen blir svagare om vi ser frågan som en förlängning av den kommunala avfallshanteringen och gör den till ett offentligt åtagande om att lösa problem åt kommunens in- vånare.

Ytterligare alternativ till huvudmannaskap för insamlingen från hushåll

Ytterligare förslag på huvudmannaskap har lämnats till utred- ningen. ARG (Bostadssektorns Avfalls- och restprodukt Grupp) och Svensk GlasÅtervinning har lämnat likvärdiga förslag till utred- ningen. Förslagen bygger på att producenterna (materialbolagen) ska ha ansvaret för själva återvinningen av avfallet och varje fastig- hetsägare ska ha ett ekonomiskt ansvar för att ombesörja att avfall som omfattas av producentansvar samlas in. Återvinningen be- kostas av materialbolaget och insamlingen av respektive fastighets- ägare. Insamlingsentreprenören säljer källsorterings- och insam- lingstjänster till fastighetsägare och materialbolagen köper insamlat material av insamlingsentreprenören. Jag gör bedömningen att tiden ännu inte riktigt är mogen för en generell lösning av detta slag. Däremot tycker jag idén är intressant och att den bör prövas av berörda aktörer på frivillig basis i form av pilotprojekt.

Ett kompromissalternativ (alternativ 3) som har diskuterats innebär att materialbolagen har ansvar för insamlingen och för- bättrar systemet, samtidigt som kommunerna får en större roll. Samspelet mellan kommuner och materialbolag är tänkt att ut- vecklas på frivillig basis. Den utökade rollen för kommunerna slås fast genom överenskommelser mellan kommuner och material- bolag inom olika områden. Jag gör bedömningen att detta alterna- tiv bör vara möjligt att utveckla med utgångspunkt från mitt förslag

465

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

om huvudmannaskap. Överenskommelserna kan handla om in- samlingsstruktur t.ex. avvägning mellan ÅVS och fastighetsnära in- samling, insamlingsteknik, lokala avvikelser från nationella mål, ansvar för etablering och drift av infrastruktur och samordnad hämtning av allt hushållsavfall. Denna typ av överenskommelser förekommer redan i dag i vissa kommuner. Exempel finns be- skrivna i Naturvårdsverkets rapport nr 5145, där bl.a. Helsingborg och Kalmar omnämns. Exemplen visar enligt min mening på intres- santa samarbetsformer som bör kunna utvecklas även på andra platser.

Min bedömning

Materialbolagens åtgärder utgår från ett fördjupat samarbete med kommunerna. Det är av utomordentlig betydelse att denna sam- verkan kommer igång på ett sådant sätt som materialbolagen har redovisat. Det gäller samarbetet centralt och lokalt. I detta ligger att finna praktiska lösningar som tar hänsyn till de lokala förutsätt- ningarna när systemet nu ses över. Materialbolag och kommuner har en viktig uppgift att mötas i detta nya samarbete, så att erfaren- heter och engagemang tas till vara på bästa sätt.

Min samlade bedömning bygger på att materialbolagens åtagan- den redan inom något eller några år ska skapa sådana praktiska lösningar att samtliga berörda aktörer är nöjda.

I utredningens slutskede har det kommit fram önskemål om fortsatta diskussioner om formerna för samarbetet mellan material- bolag och kommuner inom ramen för ett oförändrat producent- ansvar för förpackningar och returpapper.

Jag förutsätter att sådana diskussioner kan föras i det befintliga centrala samrådsorgan som finns på Naturvårdsverket och att verket får en tydligare roll att leda samrådet.

Ambitionen bör vara att samtliga mellanhavanden mellan mate- rialbolagen och deras entreprenörer å ena sidan och kommunerna å andra sidan kan bli föremål för heltäckande överenskommelser. Mot bakgrund av de åtaganden som materialbolagen har redovisat borde sådana överenskommelser i allt väsentligt kunna föreligga vid utgången av år 2003.

466

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Mitt förslag

Jag har utvärderat alternativa huvudmannaskap när det gäller ansvar för insamling av förpackningar och returpapper från hushåll. Syftet har varit att skapa tydligare roller mellan aktörerna och effektivare system. Jag föreslår att ansvaret ska ligga kvar på producenterna (materialbolagen) och att de ska förbättra systemen enligt det frivilliga åtagande som de har lämnat till utredningen. Mitt förslag ligger i linje med den vision som jag har redovisat, att avfall på sikt ska bli en resurs som hanteras på fungerande marknader.

Överväganden och förslag rörande fastighetsnära insamling

Eriksson m.fl. 2001, har på uppdrag av denna utredning studerat de samhällsekonomiska effekterna av fastighetsnära insamling jämfört med dagens system, bringsystemet. Renodlat bringsystem jämförs med ReturMerasystemet, Optibagsystemet och Gotlandssystemet. ReturMerasystemet innebär fastighetsnära hämtning av förpack- ningar och returpapper som sorterats i olika kärl. Optibagsystemet innebär att konsumenten sorterar i olikfärgade påsar och lägger alla påsar i samma kärl. Sortering sker sedan i en anläggning med optisk avläsning. Gotlandsmodellen är anpassad till gles bebyggelsestruk- tur och innebär fastighetsnära insamling där olika fraktioner hämtas vid olika tidpunkter över året. I beräkningarna jämförs ren- odlade alternativ med varandra dvs. renodlat bringsystem jämförs med en total övergång till något av de tre alternativa systemen. Returpapper och alla förpackningsslag utom glas har analyserats.

De fastighetsnära lösningar som har studerats har högre före- tagsekonomiska kostnader eller miljökostnader än bringsytemet. De ekonomiska skillnaderna är minst mellan bringsystemet och Optibagsystemet. Det senare bygger på att insamlingen och den efterföljande sorteringen omfattar både källsorterade förpackningar och returpapper och andra avfallsfraktioner från hushållen. Därför kräver ett införande av ett sådant system samordning med annan avfallshantering och kan inte lösas enbart inom ramen för producentansvaret för förpackningar och returpapper.

Resultaten bygger på att lika stora mängder samlas in med alla system för respektive material. Det finns flera exempel på att mängden insamlat avfall från förpackningar och returpapper har ökat och att mängden övrigt avfall minskat då man infört ett

467

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

fastighetsnära system som ReturMera eller liknande. Det beror troligen till stor del på de stora informationsinsatser som görs i samband med att man inför systemen. En positiv drivkraft i detta sammanhang är om konsumenten kan få en lägre renhållningsavgift därför att mängden övrigt avfall minskar då förpackningar och returpapper sorteras ut.

Fastighetsnära insamling av glas har behandlats i en speciell rapport av Eriksson m.fl. vid CIT Ekologik vid Chalmers Industri- teknik. Resultatet visar att det inte är miljömässigt och samhälls- ekonomiskt försvarbart med fastighetsnära insamling av glas jäm- fört med nuvarande bringsystem.

Renhållningsentreprenören SITA har till utredningen lämnat underlag som visar att kostnaderna för konsument kan sjunka då en fastighetsnära insamling införs. Exemplet gäller ett radhusområde med 65 hushåll. De hade från början hämtning av 44 stora kärl per månad. Efter att källsorteringskärl hade införts för förpackningar och returpapper gick antalet hämtningar ned till 32 kärl per månad. Radhusägarnas kostnad för hämtning sjönk cirka 20 procent. De hade själv investerat i kärlen, varför den investeringen får avräknas från vinsten inledningsvis.

Enligt SITA brukar det gå en gräns vid ungefär 60–70 hus- håll/lägenheter där fastighetsnära insamling i princip inte innebär några ökade kostnader. Är det fler hushåll än 60–70 så kan fastig- hetsnära källsortering innebära lägre kostnader och tvärtom, färre hushåll får betala något för den ökade servicen. SITA bedömer att det totala transportarbetet före och efter att fastighetsnära insam- ling hade införts var ungefär lika stort, varför den samhällsekono- miska kostnaden är relativt oförändrad.

Min bedömning

De analyser som jag har tagit del av rörande ekonomiska effekter av fastighetsnära insamling, visar att det kan innebära ökade, minskade eller relativt oförändrade finansiella och samhällsekonomiska kost- nader beroende på typ av bebyggelse, befolkningstäthet, val av in- samlingssystem m.m. Det går inte att ge några generella rekom- mendationer. Miljöeffekter och samhällsekonomiska effekter bör övervägas i det enskilda fallet och utifrån de lokala förutsätt- ningarna.

468

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Mitt förslag

Jag rekommenderar en utökad fastighetsnära insamling för att öka servicen och tillgängligheten för konsumenterna. Denna bör ut- vecklas på frivillig basis och i samspel mellan materialbolag, kom- muner, fastighetsägare, insamlingsentreprenörer och konsumenter. Innan fastighetsnära insamling införs bör miljöeffekter och ekono- miska effekter övervägas i det enskilda fallet. Det är också viktigt att alternativa tekniska lösningar beaktas inför valet av insamlings- system. Det kan vara ekonomiskt fördelaktigt att samordna hämt- ning av returpapper och förpackningar med övrigt hushållsavfall.

Förslag om hur källsorteringen i hushållen kan underlättas utöver fastighetsnära insamling

Eriksson m.fl. 2001, har på uppdrag av denna utredning gjort en sammanställning av hur hanteringen och källsorteringen i hushållen kan underlättas. Förslagen är baserade på de erfarenheter som har gjorts i samband med samhällsekonomiska analyser av producent- ansvaret för förpackningar och returpapper.

Reducera tiden för konsumentens insats. Reduktion av tidsåtgång (och vattenkostnader) för rengöring av förpackningar kan ske genom olika informationsinsatser:

- Frågor som konsumenterna kan behöva få svar på är: Vilka för- packningar ska rengöras? Hur mycket ska förpackningarna ren- göras? Många förpackningar behöver inte rengöras så mycket som man tror, t.ex. aluminiumformar.

Reduktion av tidsåtgång (och bränsleförbrukning) för transport till återvinningsplats kan ske genom att:

- Uppmana konsumenterna att kombinera transporten till åter- vinningsplats med andra ärenden, särskilt om transporten sker med bil.

Informationsinsatser. Det behövs informationsinsatser både för att öka kunskapen hos konsumenterna och för att öka motivationen. Här följer en beskrivning av vad producenter och materialbolag kan göra.

469

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

- Använda bilder som sätts upp på insamlingskärlen för att visa vilka förpackningar som ska återvinnas.

- Sätta sorteringsanvisningar på förpackningarna.

- Tala om nyttan med insamlingen t.ex. hur många träd som sparas då returpapper från en full container återvinns.

- Delge prioriteringslista. Viktigt att sortera ut är även farligt avfall!

- Förtydliga hur förpackningsinsamlingen fungerar; förklara var- för sorteringen utgår från förpackningar och inte material.

- Märka produkter som innehåller återvunnet material för att på så sätt göra konsumenterna uppmärksamma på att det som samlas in kommer till nytta.

Mitt förslag

Jag föreslår att producenter och materialbolag i samarbete med bl.a. kommunerna intensifierar informationen till konsumenterna när det gäller omhändertagande av förpackningar och returpapper. Det behövs bl.a. information om hur tiden för insatsen i samband med källsorteringen kan minskas, om nyttan med källsorteringen och i vissa fall sorteringsanvisningar.

Förslag om hur insamlingen på landsbygden kan underlättas

Materialbolagen har till utredningen uppgett att de har åtagit sig en insamling i hela landet. Denna utgår från en generell genomsnittlig servicenivå, motsvarande en återvinningsstation per cirka 1 200 in- vånare. I glesbygder är andelen högre. Som komplement till detta har materialbolagen åtagit sig att hålla en återvinningsstation också på orter med helårsöppen butik som har minst cirka 500 personer i upptagningsområdet. Redan dessa åtaganden medför mycket höga kostnader för insamlat material, vilket i slutänden påverkar den totalekonomiska kalkylen för insamlingen negativt. Det har dock bedömts nödvändigt att bereda relativt breda grupper möjlighet att delta i förpackningsinsamlingen. Enligt förpackningsförordningen förväntas ju förbrukarna sortera ut sina förpackningar för åter- vinning.

Materialbolagen framhåller dock att deras uppdrag i lika hög grad innebär en skyldighet att hushålla med resurser på ett ansvars-

470

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

fullt sätt. I denna avvägning blir det av nödvändighet så att vissa konsumentgrupper inte kan ha tillgång till en återvinningsstation på den egna orten. Genom kopplingen till helårsöppen butik – som med dagens kostnadsläge knappast kan drivas med mindre kund- underlag än 500 personer – skapas dock en tillgång till återvin- ningsstation på minst samma avstånd som den närmaste butiken, där den förpackade varan ursprungligen kan ha inhandlats.

Materialbolagen har varit beredda att därutöver tillhandahålla ytterligare insamlingsmöjligheter, förutsatt att kostnaderna för insamlingen skulle kunna hållas på en acceptabel nivå. Bland annat har förslag lagts fram om ”fadderstationer”, där byalag eller andra lokala resurser skulle göra egna ideella insatser. Sådana förslag har dock hittills inte kunnat realiseras. Försök har också gjorts och pågår i vissa kommuner med ambulerande återvinningsstationer. Dessa har genomgående medfört mycket höga kostnader, som hittills ingen part förklarat sig villig att bära.

Materialbolagen är trots dessa erfarenheter beredda att genom- föra ytterligare projekt, för att om möjligt finna andra, hittills oprövade lösningar. Vilka dessa lösningar skulle kunna vara kan inte i dag närmare anges. En grundläggande förutsättning är dock att man kan få gynnsamma relationer mellan insamlade mängder och transportkostnader, vilket är den helt avgörande faktorn för insamlingskostnaden. Här kan man tänka sig att ytterligare granska eventuella möjliga samtransporter, kanske med andra aktörers transporter, eller andra fraktioner för insamlingen än dem som normalt tillämpas.

Ett projekt med detta syfte har inletts och avses genomföras under år 2002.

Mitt förslag

Jag föreslår att materialbolagen fortsätter med att försöka finna lämpliga lösningar för landsbygden och att kravet minst 500 per- soner i ett upptagningsområde inte nödvändigtvis bör kopplas till en helårsöppen butik för att en återvinningsstation ska erhållas. Även vid samlingspunkter som skolor, dagis eller bygdegårdar eller i anslutning till andra trafikströmmar bör det vara möjligt att placera återvinningsstationer.

471

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

Förslag om hur insamlingen av förpackningar och returpapper från storhushåll m.fl. kan underlättas

SAMS (Samarbetsgruppen i storhushållsfrågor) har till denna ut- redning framfört önskemål om att skapa förbättrade förhållanden för småföretagare som källsorterar.

Alla företag har tillgång till en rad alternativa möjligheter för kvittblivning av utsorterade förpackningar och returpapper. I normalfallet vänder sig företaget till en entreprenör, som hämtar materialet och ser till att det förs in i producenternas system. I detta ingår en gratis mottagning av källsorterade förpackningar och returpapper, vilka därmed inte belastas med behandlingsavgifter, deponiskatter m.m. Precis som för hushållen ordnar dock avläm- naren/förbrukaren själv sorteringen och transporten till mottagningspunkten. För plast och metall har detta system kom- pletterats genom att materialbolagen ger en i förväg fastställd er- sättning för materialet för större fraktioner.

Ett alternativ för den som har så små mängder att de fasta kost- naderna för hämtning och behållare bedöms bli för stora har alltid möjligheten att kostnadsfritt avlämna materialet på minst en mottagningspunkt i varje kommun. Jämfört med tidigare betyder detta att företaget slipper de administrationsavgifter som kom- munerna ofta tillämpar vid sina ÅVC. Vidare slipper företaget deponiskatt, som hade belastat materialet om det inte sorterades.

Allmän information om avfall och återvinning kommer att finnas på den planerade webbplatsen på Internet (www.sopor.nu). Mer riktad och kundanpassad information om sortering m.m. lämnas därutöver redan i dag av insamlingsentreprenörer och återvinnare direkt till olika företagskunder. Sökfunktion för gratis mottag- ningspunkter i varje kommun finns redan på Förpackningsinsam- lingens hemsida (www.forpackningsinsamlingen.se) och kommer nu att uppdateras med aktuella uppgifter.

Att källsortering kan löna sig visar broschyren ”Det goda exem- plet” från Scandic Hotels, Slussen i Stockholm. Broschyren är framtagen i samarbete mellan bl.a. SAMS och Förpackningsinsam- lingen. Källsorteringen av förpackningar innebär en besparing på drygt 30 procent årligen jämfört med att lämna avfallet osorterat. År 1996 producerade hotellet 12,5 ton osorterat avfall per månad. År 2000 var den osorterade mängden 2,4 ton per månad. Den årliga avgiften för avfallshämtning m.m. har minskat med cirka 60 pro- cent mellan åren 1996 och 2000.

472

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Min bedömning

De informationsinsatser som här beskrivits, materialbolagens hem- sidor på Internet och informationsmaterial som tas fram i sam- verkan mellan storhushåll och materialbolagen, ser jag som goda exempel som bör utvecklas och användas i fler sammanhang. Viktig är också den kundanpassade information som de konkurrerande insamlingsentreprenörerna lämnar. Ytterligare exempel på stöd till verksamheter i allmänhet finns i mitt förslag om sorteringsanvis- ningar i avsnitt 11.1.5.

Mitt förslag

Det behövs ytterligare informationsinsatser till storhushåll och andra verksamheter om hanteringen av avfall från förpackningar och returpapper. Min rekommendation är att det informations- arbete som påbörjats i samverkan mellan materialbolagen och stor- hushållen bör fortsätta och att informationen om möjligt special- anpassas för andra typer av verksamheter.

11.1.4 Förslag till åtgärder för att minska monopoleffekter

Mina förslag

Jag konstaterar att det pågår och planeras olika insatser från mate- rialbolagens sida för att minska aktuella monopoltendenser. Jag gör bedömningen att det är lämpligt att låta detta arbete få fortsätta med frivilliga åtaganden när det gäller att åtgärda både insamlings- monopol och beställarmonopol. Det är dock viktigt att dessa åtaganden följs upp.

Mitt förslag är därför att Konkurrensverket ges i uppdrag att ut- värdera producentansvar och konkurrens inom ett par år för att se vad som är acceptabla konsekvenser av lagstiftningen och vilka effekter de frivilliga insatserna har haft.

Jag föreslår att nya ansvarsformer bör prövas på frivillig basis när det gäller avfall från verksamheter. Den nya ansvarsformen innebär att den som producerar avfall som omfattas av producentansvar också tar det ekonomiska och fysiska ansvaret för insamlingen av detta.

473

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

Syftet är att förstärka inslaget av marknadslösningar på åter- vinningsområdet och är ett led i min vision. Denna modell kan lämpligen utvecklas och prövas inom ramen för den organisation för utveckling av frivilliga åtaganden som jag har föreslagit i kapitel 10.

I kapitel 10 har jag även föreslagit ett frivilligt producentansvar för lantbruksplast. Jag gör bedömningen att detta frivilliga produ- centansvar skulle kunna utgöra pilotprojekt när det gäller att pröva nya ansvarsformer för den som producerar avfall.

Förslag till åtgärder mot monopoltendenser

I avsnitt 3.10.7 har jag konstaterat att förordningarna om produ- centansvar har givit upphov till monopoleffekter. Även kom- munerna har genom lagstiftningen ett offentligt monopol när det gäller att ta om hand och bortskaffa hushållsavfall. Båda typerna av monopol kan verka hindrande för frivilligt miljöarbete och även för återvinningsbranschens utveckling. Det går också att se att mono- poleffekterna var starkast i början då producentansvaret trädde i kraft och har sedan minskat över tiden.

Materialbolagen har till denna utredning redovisat vad som pågår i form av frivilliga åtaganden och vad som planeras för att minska befintliga monopoleffekter. Här följer en redovisning av detta.

Åtgärder mot insamlingsmonopol. När det gäller insamlingsmono- pol har ett förändringsarbete inletts. Materialbolagen för förpack- ningar av plast, metall och kartong har öppnat för fria insamlings- lösningar genom att erbjuda den som vill och uppfyller vissa formella krav att samla in förpackningar och leverera dessa till olika typer av mottagningspunkter, finansierade av materialbolagen. I princip innebär detta en fri insamlingsmarknad för dessa fraktioner. Materialbolagen för plast och kartong betalar dock ut en högre ersättning för insamlat material när huvudentreprenören levererar. Endast materialbolaget för metall betalar samma pris oberoende av vem som levererar. Parallellt har också glas i ökad utsträckning börjat samlas in fastighetsnära och delvis av andra aktörer än Svensk GlasÅtervinnings huvudentreprenörer. Även material- bolaget för returpapper, Pressretur, kommer att med början år 2002 att kunna erbjuda denna typ av lösning.

En friare insamlingsmarknad utgör en viktig och långtgående förändring inom hanteringen av avfall som omfattas av producent-

474

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

ansvar. När det gäller kravet på rikstäckande återvinningsstationer måste systemet dock också i fortsättningen kunna hantera in- samling i mera perifera delar av landet där avfallet på grund av demografi och geografi, är dyrare att samla in. En viss marknads- reglering är då oundviklig, om inte privata eller kommunala aktörer ska kunna göra stora övervinster på insamling i de mera befolk- ningstäta områdena, vinster som i så fall via förpackningsavgifterna skulle belasta de enskilda hushållen.

Åtgärder mot beställarmonopol. En friare marknad bör efter- strävas också inom återvinningen. I princip vore det önskvärt att vem som helst, från tid till annan, kunde erhålla insamlat material för upparbetning eller förbehandling, genom köp eller genom att få en upparbetningsersättning från materialbolaget, alltså på samma sätt som all annan omsättning av varor på fria marknader. Mot detta står materialbolagens speciella behov av långsiktighet på grund av de lagstiftade målkraven. De behöver trygga avsättningen och de ekonomiska villkoren över längre perioder eftersom för- packningsavgifterna inte kan varieras snabbt eller ofta. Även återvinnaren kan, beroende på materialets beskaffenhet, behöva viss långsiktighet bl.a. för att våga göra större investeringar. Därför förekommer relativt långa kontrakt med vissa återvinnare som därmed under kontraktstiden har ensamrätt till materialet.

I en utveckling mot öppnare system finns det behov av att be- rörda materialbolag överväger möjligheterna att släppa in fler god- kända återvinnare än de kontrakterade när det gäller att upparbeta eller förbehandla avfall som omfattas av producentansvar från verksamheter. Ett exempel som belyser vikten av ovan beskrivna förändring är att insamlingsentreprenörer i dag allt oftare säljer fullservicekontrakt med miljöprofil till näringslivet. Då är det viktigt att insamlingsentreprenören tillsammans med kunden kan välja vem som ska återvinna avfallet, vilken behandlingsmetod som ska användas eller vad som ska tillverkas av avfallet.

Ökad konkurrens skulle kunna åstadkommas om producenterna går samman i flera alternativa system. Detta kan vara möjligt när det gäller avfall med tydlig identitet eller som på ett effektivt sätt kan hanteras i en egen logistik. Detta bör beaktas när nya system tillskapas. Det bör också vara en omständighet som Konkurrens- verket beaktar i det uppdrag som jag föreslår att verket får för att utvärdera eventuella monopoleffekter.

475

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

Åtgärder för att minska monopoleffkter – däck

Svensk Däckåtervinning AB, (SDAB), anger till utredningen att när det gäller insamling har cirka 50 underleverantörer beretts möjlighet att leverera till huvudleverantören. När det gäller be- ställarmonopolet, dvs. vem som får tillgång till materialet för materialåtervinning, går det till de återvinnare som gör det billigast med uppfyllande av SDAB:s krav och förordningens krav. Nästan all återvinning utom regummering har en negativ kalkyl.

Miljöbalken och förordningarna

I sammanhanget bör det noteras att det i 15 kap. 21 § andra stycket miljöbalken ges en möjlighet för regeringen att föreskriva om att endast den producenten anlitar för ändamålet får ta befattning med transporten av sådant avfall som omfattas av producentansvar. Sådana föreskrifter finns för närvarande beträffande förpackningar och returpapper (jfr. 6 a § förordningen (1997:185) om producent- ansvar för förpackningar och 6 a § förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper). Enligt 29 kap. 9 § 7 pkt. Miljö- balken är det straffbart att yrkesmässigt eller annars i större omfattning samla in och forsla bort avfall i strid mot dessa bestäm- melser.

Jag finner inte skäl att för närvarande föreslå några förändringar av dessa regler.

Mitt förslag

Jag konstaterar att det pågår och planeras olika insatser från mate- rialbolagens sida för att minska aktuella monopoltendenser. Jag gör bedömningen att det är lämpligt att låta detta arbete få fortsätta med frivilliga åtaganden både när det gäller att åtgärda insamlings- monopol och beställarmonopol. Det är dock viktigt att dessa åta- ganden följs upp.

Mitt förslag är att Konkurrensverket ges i uppdrag att utvärdera producentansvar och konkurrens inom ett par år för att se vad som är acceptabla konsekvenser av lagstiftningen och vilka effekter de frivilliga insatserna har haft.

476

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Överväganden och förslag rörande ändrat insamlingsansvar för avfall från verksamheter

I avsnitt 3.10.7 har jag konstaterat att dagens system med mono- poleffekter kan utgöra ett hinder för företagens frivilliga miljö- arbete och återvinningsbranschens utveckling. En möjlighet att åtgärda detta är att flytta ansvaret för insamlingen till den som pro- ducerar avfallet. Jag beskriver här en möjlig lösning där ansvaret för insamlingen läggs över på verksamhetsutövaren dvs. den som pro- ducerar avfallet (möjligt enligt 15 kap. 4 § 2 pkt.)

Dessa resonemang ska ses som en möjlighet på sikt i enlighet med den vision som jag redovisade i kapitel 9.

Ansvaret för insamlingen läggs över på den som producerar avfallet dvs. verksamhetsutövaren

Syftet med denna förändring av det ekonomiska ansvaret för in- samlingen är att skapa större konkurrens och större möjlighet att ta till vara verksamhetsutövarens affärsdrivna miljöutveckling. Insam- lingsentreprenören kan då utveckla fullservicekoncept. I konceptet anges vilken behandling som avfallet ska genomgå och i förläng- ningen även hur den återvunna råvaran ska användas. Återvinnare kan fritt konkurrera om materialet från insamlingsentreprenören. Intresset från verksamhetsutövaren att påverka vad som händer med avfallet blir större.

Från år 2002 får utsorterat brännbart avfall inte deponeras och allt avfall från verksamheter måste därför tas om hand av någon insamlingsentreprenör.

Ansvar och roller

Verksamhetsutövaren ges en lagstadgad ekonomisk och fysisk skyldighet att se till att allt avfall från den egna verksamheten omhändertas. Verksamhetsutövaren säljer allt oftare ut sin avfallshantering till insamlingsentreprenörer i s.k. fullservice- kontrakt som innebär att en insamlingsentreprenör tar ett helhets- ansvar för verksamhetsutövarens avfall och återvinning.

Materialbolagen. I ett system där verksamhetsutövaren får ett större ansvar för det avfall som omfattas av producentansvar förändras rollen för materialbolaget. Materialbolaget har inte längre

477

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

det ekonomiska ansvaret för insamlingen och därmed heller inte det fysiska ansvaret. Materialbolagets roll blir att ta det ekonomiska ansvaret för behandlingen – själva återvinningen – av avfallet. För att skapa konkurrens mellan återvinnarna kan materialbolaget sätta upp specifika krav som ska gälla för en godkänd återvinnare, t.ex. ISO 14001, och därefter låta godkända återvinnare konkurrera om att behandla materialet. Återvinnaren redovisar återvunna mängder material till materialbolaget. Materialbolagets roll blir att ta ut avgifter från producenten, att kontrollera återvinnarnas redovisade mängder, betala ersättning till återvinnaren för redovisade mängder samt att redovisa statistik till tillsynsmyndigheten. Ersättningen till återvinnaren fastställs av materialbolaget utifrån en värdering av vad marknaden kräver för att återvinningen ska nå de uppställda målen.

Insamlingsentreprenörerna säljer fullservicekontrakt, dvs. verk- samhetsutövaren säljer ut sin avfallshantering i konkurrens till in- samlingsentreprenörerna. Fullservicekontrakt innebär att en insam- lingsentreprenör tar ett helhetsansvar för verksamhetsutövarens avfall och återvinning. Därefter säljs avfall som omfattas av produ- centansvar till återvinnare, brännbart material till förbrännings- anläggningar etc. Insamlingsentreprenören får betalt av återvin- naren för avfallet efter renhet. Insamlingsentreprenören garderar sig i sitt avtal med verksamhetsutövaren för att materialbolaget bara ersätter den andel av insamlingen som omfattas av producentansvar upp tills de har uppfyllt målen. Därefter får verksamhetsutövaren betala extra för att materialåtervinna sitt ”överskjutande” avfall.

Återvinnarna. Återvinnarna får sinsemellan konkurrera om att få del av det material som insamlingsentreprenörerna har samlat in och mot redovisning av återvunna mängder får återvinnaren en ersättning från materialbolaget. Ersättningen fastställs av material- bolaget utifrån en värdering av vad marknaden kräver för att återvinningen ska nå de uppställda målen. Äganderätten följer med materialet för att skapa konkurrens och incitament till utveckling. Det är återvinnaren i detta system som åtar sig att avsätta den återvunna råvaran på marknaden.

Min bedömning

När det gäller avfall från verksamheter har utvecklingen generellt gått från monopol mot allt öppnare lösningar. Detta hänger samman med den allmänna strävan att konkurrensutsätta verk-

478

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

samheter som inte innebär direkt myndighetsutövning. Natur- vårdsverket kommer i sitt regeringsuppdrag om ekologiskt om- händertagande av avfall, att lägga förslag om ett förtydligat ansvar för verksamhetsutövare att ombesörja bortskaffande och återvin- ning av sitt avfall.

Idén med att ansvaret för insamlingen läggs över på verk- samhetsutövaren finner jag intressant. Ett sådant system ligger också i linje med den allmänna utvecklingen med ökat ansvar för samhällets olika aktörer att bidra till att miljömålen uppnås.

Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna utredning att föreslå ett sådant system i detalj. Därigenom har det heller inte varit möjligt för mig att ta slutlig ställning till i vilken utsträckning det går att förverkliga i praktiken.

Mitt förslag

Jag föreslår att nya ansvarsformer bör prövas på frivillig basis när det gäller avfall från verksamheter. Den nya ansvarsformen innebär att den som producerar avfall som omfattas av producentansvar också tar det ekonomiska och fysiska ansvaret för insamlingen av detta.

Syftet är att förstärka inslaget av marknadslösningar på återvin- ningsområdet. Denna modell kan lämpligen utvecklas och prövas inom ramen för den organisation för utveckling av frivilliga åtagan- den, som jag har föreslagit i kapitel 10.

I kapitel 10 har jag även föreslagit ett frivilligt producentansvar för lantbruksplast. Jag gör bedömningen att detta frivilliga produ- centansvar skulle kunna utgöra pilotprojekt när det gäller att pröva nya ansvarsformer för den som producerar avfall.

11.1.5 Förslag rörande verktyg för att bedöma och minska miljöpåverkan från produkter

Mina förslag

LCA-verktyget är bl.a. ett bra verktyg för producenter som vill visa hur de lever upp till kunskapskravet enligt miljöbalken och det ligger i linje med EU:s integrerade produktpolicy (IPP). Det fyller en viktig funktion då producenten ska kunna visa att introduk- tionen av nya material och ny produktdesign har gjorts utifrån ett

479

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

miljöperspektiv. Min bedömning är att tiden ännu inte är mogen för ett lagstiftat krav på producenterna att genomföra standardi- serade livscykelanalyser. Mitt förslag är att LCA-verktyget utvecklas vidare bl.a. inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med IPP.

Mitt förslag är att producenterna på frivillig basis och i samråd med Konsumentverket utvidgar omfattningen av sorteringsanvis- ningar på förpackningar. Konsumentverket bör få i uppdrag att initiera detta arbete. Skulle inte detta fungera kan Naturvårdsverket överväga att ge ut föreskrifter om krav på sorteringsanvisningar i enlighet med 13 § förpackningsförordningen.

När det gäller större produkter som inte ska demonteras av konsumenten och som omfattas av frivilliga åtaganden eller lag- stadgat producentansvar behövs någon form av permanent märk- ning för produkten som ger information om vad produkten inne- håller. Mitt förslag är att verktyget permanent märkning utvecklas vidare bl.a. inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med IPP.

I avsnitt 3.10.8 har jag konstaterat att det kan finnas målkonflikter vid produktdesign. En produkt gjord av t.ex. blandmaterial kan vara svår att materialåtervinna men den kan ändå vara den miljö- mässigt bästa lösningen eftersom den ger lite miljöpåverkan under användningsfasen och därmed totalt under livscykeln. Det blir i sådana sammanhang viktigt att producenterna kan visa att nya typer av produkter har tagits fram utifrån ett miljöperspektiv och att de kan redovisa detta i ett livscykelperspektiv. Ytterligare ett sätt för producenterna att visa att livscykelperspektivet är beaktat, är att de tillhandahåller en sorteringsanvisning för produkten, som visar vilka komponenter produkten innehåller och hur de ska tas om hand.

I följande avsnitt har jag övervägt möjligheten att utvidga an- vändningen av dessa verktyg. Jag gör här en redovisning av läget avseende LCA-verktyget. Motivet är att jag vill undersöka om verktyget är så väl utvecklat att det finns skäl att via lagstiftning kräva att producenterna använder sig av livscykelanalyser.

480

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Överväganden rörande LCA-verktyget

Kunskapskrav enligt miljöbalken. Enligt miljöbalken 2 kap. ska alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet skaffa sig den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Man ska hushålla med råvaror och energi och utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Man ska undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön om de kan ersättas med andra mindre farliga produkter. Mot- svarande krav gäller i fråga om varor som innehåller eller har be- handlats med en kemisk produkt.

Enligt 26 kap. 19 § ska verksamhetsutövaren genom egna under- sökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verk- samhetens påverkan på miljön. Det innebär enligt Naturvårds- verkets allmänna råd om egenkontroll och föreskrift NFS (2001:2) att verksamhetsutövaren bör ta reda på hur verksamhetens produkter, dvs. varor och tjänster, påverkar miljön. Detta kan ske gruppvis eller för varje produkt för sig. I verksamheter med pro- duktutveckling bör bedömningen göras redan på utvecklings- stadiet.

Utövare av små verksamheter utan tillstånds- eller anmälnings- plikt och med produkter eller en produktion som uppenbart har liten påverkan på miljön kan normalt avstå från att kvantifiera sin påverkan på miljön. Verksamhetsutövaren bör däremot skaffa sig en allmän kunskap om på vad sätt verksamheten eller dess produkter kan påverka miljön och om det kan uppstå klagomål på störningar.

Om enbart produkten, men inte själva produktionen av den, kan ha nämnvärd betydelse för miljön vid användning eller omhänder- tagande, kan verksamhetsutövaren begränsa sig till att ta reda på produktens miljöpåverkan.

Undersökningsplikten behöver aldrig gå så långt att den får karaktären av forskning. Verksamhetsutövaren bör inhämta kun- skaperna utifrån ett helhetsperspektiv på verksamheten och dess produkter. Livscykelanalyser kan vara en metod för detta, men det bör räcka med att verksamhetsutövaren kan beskriva miljöpåverkan på enklare sätt. Verksamhetsutövaren bör så långt möjligt kunna beskriva denna påverkan i kvantitativa termer, bl.a. genom att efter- fråga sådan information hos exempelvis leverantörer.

481

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

LCA-verktyget. Syftet med livscykelanalysen som metod är att skapa överblick. För detta har ett antal standardiserade procedurer, termer och begrepp utvecklats.

Det finns en översiktsstandard (ISO 14040), en standard för inventering av utsläpp och resursförbrukning (ISO 14041) samt en standard för hur man bedömer miljöpåverkan (ISO 14042). Dess- utom finns en standard för utvärdering och kvalitetskontroll (ISO 14043). Samtliga standarder är procedurstandarder. De inne- håller inte några data och det är inte möjligt att enbart med standardernas hjälp genomföra en LCA. Däremot gör de att LCA- studier genomförda enligt standarderna blir transparenta.

Revision och vidareutveckling. ISO 14040-standarden är snart fem år gammal och ska nu revideras. En hel del erfarenheter av standarderna har samlats och den svenska standardiseringsgruppen har börjat arbetet med att sammanställa sina synpunkter. Man har då bl.a. pekat på skillnaderna mellan hur man tänkte sig att en kritisk granskning skulle ske och den praxis som utvecklats. Ett annat behov är att se över relationerna mellan LCA-standardern och de olika användningsområden som finns för dem, såsom miljövarudeklaration (MVD), produktutveckling, miljömärkning och framtagning av indikatorer för miljöstyrning i företag. Olika användningsområden medför olika krav på hur en LCA bäst genomförs. Detta är inte beaktat tillräckligt i nuvarande standarder. Ett önskemål är även att kunna lyfta ut viktningsmomentet från miljöpåverkanbedömningen till tolkningsstandarden, så att man tydligare håller isär producentens uppgift att redovisa ”objektiva” och entydiga data och olika intressenters behov att tolka dessa.

Förutom en vidareutveckling av standardtexten behövs en vidareutveckling av LCA-metodiken så att den blir mera lätt- använd. Om små och medelstora företag ska ha en chans att skapa miljövarudeklarationer måste databaser och verktyg göras till- gängliga för dem. Ett vanligt problem är att produkten innehåller någon kemikalie där ingen förut genomfört en LCA. Metoder för approximativ uppskattning av LCA-data bör kunna tas fram för många av dessa situationer. Tekniken för miljöinformationshante- ring bör också utvecklas.

Utvecklingen av tolkningsnycklar för miljövarudeklarationer är också önskvärt. Forskning visar att användare m.fl. i dag känner sig osäkra på vad resultaten från en MVD som baseras på LCA inne- bär.

482

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

På ett mycket övergripande plan kan man säga att ”vinsten” i att utföra en LCA för ett företag i dag oftast är begränsad i förhållande till kostnaden för företaget. Det behövs en kombination av ökade drivkrafter och minskade kostnader för företagen för att samhälls- nyttan ska bli optimal.

Lärdomar från användandet av LCA. För att kunna tolka och förstå en LCA måste möda läggas på att sätta sig in i vilka system- gränser som har valts och hur studien är genomförd. Nedan listas några lärdomar som Naturvårdsverket har gjort vid utnyttjandet av livscykelanalyser:

- resultatet behöver vara uppdelat i olika påverkanskategorier som resurs, energi, klimat, farliga flöden och inte presenteras som ett enda sammanvägt resultat,

- redovisningen behöver vara transparent,

- modellerna har svårt att hantera flöden av farliga ämnen,

- värdet av resurshushållning behöver vägas in på ett tydligare sätt,

- en LCA kan inte hantera krav på nollutsläpp av t.ex. utfas- ningsämnen,

- LCA ger ett bra underlag att diskutera utifrån.

Mitt förslag

LCA-verktyget är bl.a. ett bra verktyg för producenter som vill visa hur de lever upp till kunskapskravet enligt miljöbalken och det ligger i linje med EU:s integrerade produktpolicy (IPP). Det fyller en viktig funktion då producenten ska kunna visa att introduk- tionen av nya material och ny produktdesign har gjorts utifrån ett miljöperspektiv. Min bedömning är att tiden ännu inte är mogen för ett lagstiftat krav på producenterna att genomföra standardi- serade livscykelanalyser. Mitt förslag är att LCA-verktyget utvecklas vidare bl.a. inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med IPP.

Överväganden om sorteringsanvisning för varor

De framtidsutblickar som jag har gjort i kapitel 7 visar att många av varorna blir mer komplicerade i sin utformning. Högre kunskaps- innehåll och allt fler blandmaterial är typiska trender. Med denna

483

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

utveckling ökar behovet av att det finns en tydlig instruktion om hur varor och produkter ska tas om hand då de är uttjänta.

Det kommer att behövas olika typer av sorteringsanvisningar, dels för små produkter som förpackningar och returpapper som konsumenterna enligt förordningen ska sortera, dels för större produkter som tas om hand genom producenternas lagstadgade ansvar eller frivilliga åtaganden. I det senare fallet ansvarar produ- centen för demontering och sortering efter materialslag.

Varor som konsumenterna sorterar. När det gäller förpackningar har REPA rekommenderat alla anslutna företag att ha med sorteringsanvisningar på sina förpackningar. Sådan märkning sker i ökad utsträckning. Det är dock knappast möjligt att inom REPA:s avtal ta in någon bindande föreskrift om sorteringsanvisning. Bland annat uppstår problem vid import. Det kan även finnas andra situationer där en absolut skyldighet inte är lämplig på grund av förpackningens storlek eller andra omständigheter.

Konsumentverket har i en undersökning konstaterat att cirka 20 procent av 642 studerade förpackningar var försedda med käll- sorteringsinformation. (Konsumentverket, 2000). På miljömärkta varor anges oftare källsorteringsinformation på förpackningen än på konventionella varor.

För att underlätta för konsumenten att sortera och lämna för- packningsavfallet på rätt ställe har det framförts förslag om att införa krav på producenten att förse förpackningar och andra varor med en sorteringsanvisning. Sådana krav skulle särskilt riktas mot förpackningar som inte med lätthet går att hänföra till ett visst slag av förpackningsavfall, t.ex. bag-in-box-förpackningar och liknande.

Enligt 15 kap 7 § andra stycket miljöbalken får föreskrifter om producentansvar avse en skyldighet för producenterna att märka en vara eller en förpackning. Vidare får föreskrifterna avse en skyldighet att lämna uppgifter av betydelse för producentansvaret om vilka ämnen och material som en vara eller förpackning inne- håller samt om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden.

Med stöd av bemyndigandet i 15 kap 7 § miljöbalken föreskrivs i 4 § andra stycket förpackningsförordningen att producenten ska informera hushåll och andra om sortering, insamling och bort- transport av använda förpackningar. Producenten ska vidare infor- mera hushåll och andra om innebörden av de förpackningsmärk- ningar som har beslutats med stöd av artikel 8 förpackningsdirek- tivet. Naturvårdsverket får enligt 13 § förpackningsförordningen

484

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

meddela närmare föreskrifter om bl.a. den ovan angivna infor- mationsskyldigheten enligt 4 §. Några sådana föreskrifter har ännu inte utfärdats av verket.

Jag föreslår i första hand att producenterna på frivillig basis förser förpackningar med sorteringsanvisningar. Om inte detta leder till ett godtagbart resultat kan det finnas skäl för Naturvårds- verket att närmare överväga behovet av att utfärda bindande före- skrifter. Här bör särskilt övervägas om kraven bör riktas mot enskilda förpackningsslag eller om informationen om sortering och insamling kan ges mer generellt. Särskilt bör förutsättningarna för krav på sorteringsanvisning genom märkning av förpackningarna undersökas i sammanhanget.

Varor som producenterna demonterar och sorterar. I kapitel 10 har jag föreslagit ett utvidgat arbete med frivilliga åtaganden inom olika branscher. En viktig del i det frivilliga åtagandet är att ge informa- tion om hur en vara ska tas om hand då den är uttjänt. Det kan innebära upplysningar om vad olika komponenter innehåller för material och kemikalier. Det kan handla om märkning av olika sorters plast, så att plastsorterna kan separeras i syfte att underlätta den efterföljande återvinningen.

Här har IKEA ett intressant utvecklingsarbete på gång med permanent märkning av möbler. Det fungerar så att man med hjälp av märkningen kan gå in i en databas och se vad möbelns olika delar innehåller för slags material och eventuella kemikalier. Utgångs- punkten för märkningen är miljö, säkerhet och kvalitet. Med denna typ av märkning blir det möjligt att ta ställning till hur möbelns olika delar ska tas om hand då möbeln är uttjänt. Jag gör bedöm- ningen att permanent märkning är ett mycket intressant alternativ som bör vidareutvecklas och prövas även för andra typer av pro- dukter än möbler. Jag anser att kraven på permanent märkning för större produkter med lång livslängd bör drivas gemensamt inom EU inom ramen för IPP-arbetet och på sikt bli kunna bli ett lagstadgat krav.

Mina förslag

Mitt förslag är att producenterna på frivillig basis och i samråd med Konsumentverket utvidgar omfattningen av sorteringsanvisningar på förpackningar. Konsumentverket bör få i uppdrag att initiera detta arbete. Skulle inte detta fungera kan Naturvårdsverket över-

485

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

väga att ge ut föreskrifter om krav på sorteringsanvisningar i enlighet med 13 § förpackningsförordningen.

När det gäller större produkter som inte ska demonteras av konsumenten och som omfattas av frivilliga åtaganden eller lag- stadgat producentansvar behövs någon form av permanent märk- ning för produkten som ger information om vad produkten inne- håller. Mitt förslag är att verktyget permanent märkning utvecklas vidare bl.a. inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med IPP.

11.1.6 Arbetsmiljö

Mina förslag och konsekvenser för arbetsmiljön

Arbetsmiljöfrågor ingår egentligen inte i mitt uppdrag. Jag har ändå valt att i avsnitt 3.10.9 redovisa hur systemen för producentansvar påverkar arbetsmiljön eftersom jag tycker frågan är viktig. I detta avsnitt försöker jag att i korthet redovisa några konsekvenser som mina förslag och min vision har för arbetsmiljön.

I dag förekommer manuell sortering av t.ex. pappers- och plast- fraktioner. Det är monotona arbetsuppgifter som enligt mina för- slag bör ersättas med automatiserad sortering i så hög utsträckning som möjligt. Internationellt pågår en intressant utveckling för att ta fram tekniska lösningar som kan separera t.ex. olika typer av plast och papper.

Påverkan av kemiska ämnen är en risk vid demontering av t.ex. bilar och el-produkter. Ett viktigt syfte med producentansvaret är att minska mängden farliga kemiska ämnen i produkterna. Ny och ändrad lagstiftning t.ex. EG-direktiv om elektriska och elektro- niska produkter, kommer att tydliggöra denna målsättning så att farliga kemiska ämnen i produkterna fasas ut.

11.1.7 Förslag rörande tillsyn och uppföljning

Mina förslag

Mitt förslag är att MB 15 kap. 6 § kompletteras i syfte att skapa bättre möjligheter att utöva tillsyn mot de producenter som inte uppfyller sitt ansvar. Det föreslagna bemyndigandet möjliggör in- förandet av krav på att varje enskild producent måste kunna visa att hans varor eller förpackningar ingår i ett insamlingssystem som

486

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning alternativt att enskilda producenters egna system anmälts till en behörig myndighet. Jag föreslår att kraven stöttas av en miljösanktions- avgift riktad mot producenter som bryter mot reglerna.

Förslaget innebär dessutom att kraven på insamlingssystemen som sådana stramas upp och kan bli föremål för en effektiv tillsyn. Härigenom kommer materialbolagens verksamhet att regleras i lagstiftningen och skapa en formell bas för myndighetskrav direkt riktade mot dessa. Omständigheten att detta inte är möjligt i dag, har ansetts utgöra en brist.

Jag föreslår att samtliga fraktioner avfall som samlas in från hushållen följs upp kommunvis och att dessa presenteras som in- samlad mängd per invånare och år. Det behövs enligt min mening en bättre återkoppling till hushållen hur deras källsortering ut- vecklas över tiden.

Materialbolagen för förpackningar och returpapper har lämnat ett frivilligt åtagande till uppföljning från år 2002. Naturvårds- verket föreslår i sitt regeringsuppdrag om ekologiskt omhänder- tagande av avfall att föreskrifter rörande kommunernas uppföljning tas fram. Därmed erhålls en samlad bild av insamlingen från hus- håll.

Jag föreslår att uppföljningen av verksamheter fortsätter att ske på nationell nivå.

Förslag hur problem med friåkare ska minskas och hur tillsynen kan förenklas

I avsnitt 3.1.7 har jag konstaterat att det finns producenter som inte tar sitt ansvar och som står utanför det gemensamma åter- vinningssystemet, vilket ger en snedvriden konkurrens.

Materialbolagen har själva lagt ett förslag om att deras system ska ”ackrediteras/certifieras” och att producenternas skyldighet enligt förordningen ska preciseras. Producenter vars förpackningar ingår i materialbolagens godkända insamlingssystem ska därmed anses uppfylla sina skyldigheter och behöver därutöver inte vidta några särskilda åtgärder. Andra producenter kan bygga upp egna insamlingssystem men dessa måste också prövas och godkännas på något sätt samt uppfylla samma grundläggande krav på återvinning och redovisning som materialbolagens system.

487

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

Jag anser att det finns skäl att i miljöbalken införa en möjlighet för regeringen att låta en myndighet pröva och godkänna insam- lingssystemen. Naturvårdsverket framstår som den myndighet som är mest lämpad att fullgöra denna uppgift. Ett alternativ hade varit att låta ackrediterade certifieringsorgan certifiera insamlingssyste- men enligt det s.k. SWEDAC-systemet. I nuläget anser jag dock ett system med ett traditionellt myndighetsgodkännande som mer ändamålsenligt. På sikt när den nya ordningen fått fäste – och i synnerhet om konkurrerande system börjar agera på området – kan det dock finnas skäl att överväga att gå över till det mer öppna SWEDAC-systemet.

För enskilda producenter som avser att i egen regi uppfylla de krav som följer av producentansvaret, och som kan visa detta, bör det dock tills vidare räcka med ett enklare anmälningsförfarande.

Förslaget innebär att kravet på en enskild producent blir tydligt och lätt att följa upp. En producent, som inte kan visa att hans förpackningar eller varor omfattas av ett godkänt eller anmält in- samlingssystem, enligt vad som framgår nedan, uppfyller inte pro- ducentansvaret. Dessutom sätts en standard som insamlings- systemen måste uppfylla och som fortlöpande kan kontrolleras.

Ett godkännande av formell och officiell natur förutsätter att Naturvårdsverket, eller annan organisation, prövar och bedömer kvaliteten på insamlingssystemet i relation till kraven enligt för- ordningen och meddelade föreskrifter. Skulle systemet upphöra att infria kraven så inträder vissa rättsverkningar. I första hand bör det bli aktuellt med förelägganden om att rätta till eventuella brister, men ytterst kan det bli fråga om ett återkallande av godkännandet. Därmed får man en aktiv tillsyn i fråga om systemens lämplighet och funktion.

Här följer en mer detaljerad beskrivning av hur ett godkännande- system är tänkt att fungera och behov av ändringar i lagen.

Enligt MB 15 kap. 6 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, åter- vinns, återanvänds eller bortskaffas på ett sätt som kan krävas för en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Sådana före- skrifter får meddelas i fråga om avfallet av de varor eller förpackningar som producenterna tillverkar, för in till Sverige eller säljer och avfallet från sådan verksamhet som de bedriver.

Jag föreslår att ett tillägg till paragrafen görs genom ett nytt andra och tredje stycke enligt följande.

488

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Föreskrifter enligt första stycket får även avse krav på att insam- lingen av avfallet ska ske i ett insamlingssystem som godkänts av, eller anmälts till den myndighet som regeringen bestämmer.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om prövningsförfarandet och de krav som måste vara uppfyllda för att ett insamlingssystem ska godkännas enligt andra stycket.

De nya andra och tredje styckena innebär en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om krav på myndighetsgodkännande eller föranmälan av insamlingssystem. Meddelas sådana föreskrifter preciseras produ- centens ansvar till att se till att dennes vara eller förpackning om- fattas av ett insamlingssystem som godkänts eller anmälts i särskild ordning. Det enklare anmälningsförfarandet är främst avsett för enskilda producenter med egna insamlingssystem.

Beträffande returpapper och förpackningar finns i dag bl.a. krav på att en producent ska se till att lämpliga insamlingssystem tillhandahålls för att underlätta för hushåll och andra att sortera ut och lämna ifrån sig avfallet. Detta ansvar kan producenten uppfylla genom att vara ansluten till ett materialbolag eller genom att bygga upp egna insamlingssystem (kollektiva eller individuella).

På grund av kravens allmänt hållna karaktär har det visat sig vara förenat med problem att utöva tillsyn över de producenter som uppger sig ha egna insamlingsssystem liksom över de producenter som står helt utanför systemen, s.k friåkare. Ett annat problem gäller tillsynen över materialbolagens verksamhet. Om insamlings- systemen inte bedöms som lämpliga i något avseende har det varit svårt för myndigheterna att rikta krav mot materialbolagen med stöd av lagstiftningen.

Syftet med ovanstående förslag är å ena sidan att förbättra möjligheterna att utöva tillsyn mot de producenter som inte upp- fyller sitt ansvar. Varje enskild producent måste som sagt kunna visa att hans varor eller förpackningar ingår i ett insamlingssystem som uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning.

Kravet på godkännande kommer å andra sidan även att gälla materialbolagens insamlingssystem. Dessa system skulle således komma att prövas mot särskilt fastställda krav. Kriterierna för god- kännande av ett insamlingssystem kan inrymma en rad olika fråge- ställningar såsom uppfyllande av insamlingsmål, geografisk sprid-

489

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

ning, täthet mellan insamlingsbehållare, samrådsskyldighet, infor- mationskrav, renhållning, rapportering etc.

Det framstår som lämpligt att Naturvårdsverket utfärdar före- skrifter med krav som ett insamlingssystem måste uppfylla och som prövningen av godkännande sker mot. Dessa föreskrifter kan antas få ett varierande innehåll beroende på vilken typ av avfall som insamlingssystemet avser. Vid utformningen av föreskrifterna bör eftersträvas att kraven är så tydliga att de möjliggör en effektiv uppföljning samtidigt som flexibiliteten att hitta kostnadseffektiva lösningar inom ramen för producenternas samlade ansvar bibehålls i möjligaste mån.

Tillsynen över insamlingssystemen kan komma att avse lokala frågeställningar där den kommunala tillsynsmyndigheten naturligen i första hand vänder sig mot anlitade entreprenörer. Ytterst måste det dock vara möjligt att rikta krav, avseende systemets drift lokalt, direkt mot dem som är ansvariga för insamlingssystemet, t.ex. ett materialbolag. I andra fall kan tillsynen avse frågor av nationell karaktär, där Naturvårdsverket bör ha tillsynsansvaret. Villkor för godkännande liksom bestämmelser om fördelning av tillsyns- ansvaret bör utarbetas med denna fråga i åtanke.

I de fall ett krav på godkännande eller anmälan av insamlings- systemen införs bör det i den aktuella förordningen om producentansvar dessutom särskilt föreskrivas att de producenter som är anslutna till ett godkänt eller anmält system härigenom ska anses fullgöra sina skyldigheter. En sådan uttrycklig bestämmelse underlättar tillsynen mot de s.k. friåkarna. Det kommer att bli betydligt enklare att konstatera vilka som inte lever upp till produ- centansvaret.

Den precisering av producentansvaret som åstadkoms med denna lösning öppnar också för användning av sanktioner mot producenter som bryter mot reglerna. Även om det knappast kan anses lämpligt att åter kriminalisera brott mot producentansvaret finns skäl att överväga om en miljösanktionsavgift bör föreskrivas för producenter som inte tar sitt ansvar och därigenom på ett kvali- ficerat sätt bryter mot föreskrifterna i förordningen och skaffar sig otillbörliga konkurrensfördelar.

Miljösanktionsavgiften är en administrativ straffavgift som tas ut från näringsidkare som bryter mot vissa särskilt angivna miljö- regler. En användning av miljösanktionsavgifter förutsätter dock att det relativt enkelt går att konstatera om en överträdelse skett och vidare att den bakomliggande regeln tydligt anger vad som

490

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

krävs av det enskilda företaget. Dessa krav kan inte den nuvarande regleringen av producentansvaret anses uppfylla.

Miljösanktionsavgiften är ett effektivt tillsynsverktyg med starkt styrande verkan och används i dag främst för att reglera olika massförseelser av mindre allvarlig karaktär, t.ex. försenade miljö- rapporter. Avgiften tas ut enligt en i förväg fastställd tariff/bötes- katalog som kan differentieras med hänsyn till överträdelsens allvar. Man skulle således kunna tänka sig en avgift som exempelvis är relaterad till mängden förpackningar eller returpapper som pro- ducenten importerar eller säljer utan att vara ansluten till ett godkänt system och som således har en styrande verkan både mot stora och små aktörer. Införs krav på godkännande eller anmälan av insamlingssystem bör samtidigt överträdelser av reglerna omfattas av miljösanktionsavgift genom en ändring i bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter.

Om själva insamlingssystemet inte uppfyller kraven eller om den som ansvarar för insamlingssystemet inte vidtar åtgärder för leva upp till kraven kan, enligt vad som angetts ovan, tillsynsmyndig- heten besluta om förelägganden eller ytterst återkalla godkännan- det.

Förslaget innebär en möjlighet för regeringen att antingen låta en myndighet pröva och godkänna insamlingssystemen eller kräva att enskilda producenters insamlingssystem anmäls enligt ett enklare förfarande. I ett första skede finns det skäl att låta uppgiften som prövningsmyndighet ligga på Naturvårdsverket. I egenskap av central tillsynsmyndighet och föreskrivande myndighet bör verket ha förutsättningarna för att leda uppbyggandet av systemet.

Förutom materialbolagens system och eventuellt kommande system som betjänar flera producenter, finns det företag som väljer att sköta alla åligganden enligt producentansvaret helt på egen hand. Kraven på dessa bör i grunden inte skilja sig från kraven på de godkända systemen – insamling ska underlättas för förbrukarna, återvinningsmål ska nås och rapportering ska göras till lämplig myndighet. För dessa fall saknas dock anledning att kräva godkännande i förväg. Det bör räcka med att dessa företag gör en enklare anmälan om sitt system för att därefter årligen – på samma sätt som materialbolagen redan i dag gör – rapporterar om sin verksamhet till lämplig myndighet. Det bör dessutom föreskrivas att företagets revisor ska bestyrka den ingivna rapporten.

Genom en sådan ordning undviker man att små och medelstora företag belastas med betungande rutiner för att i förväg få sina

491

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

system godkända, samtidigt som den redan existerande skyldig- heten för dessa företag att ordna sitt producentansvar och leva upp till målen bibehålls.

Genom den vida definition av producentbegreppet som i dag gäller uppkommer frågan om hur producenter som inte själva har avtal med de godkända systemen kan leva upp till kraven i den för- ordade regleringen. Detta löses genom att föreskriften innebär att det är insamlingen av t.ex. förpackningarna och tidningarna som ska ske i ett godkänt system. För varje förpackning eller tidning etc. kan alltså en enda producent genom avtal med godkänt system eller etablerandet av eget anmält system, ha säkerställt att förord- ningens krav infrias. Företag i andra produktions- eller distribu- tionsled avseende samma förpackning eller tidning kan därmed hänvisa till detta förhållande.

Mitt förslag

Mitt förslag är att MB 15 kap. 6 § kompletteras i syfte att skapa bättre möjligheter att utöva tillsyn mot de producenter som inte uppfyller sitt ansvar. Det föreslagna bemyndigandet möjliggör införandet av krav på att varje enskild producent måste kunna visa att hans varor eller förpackningar ingår i ett insamlingssystem som uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning, eller alter- nativt att enskilda producenters egna system anmälts till en behörig myndighet. Jag föreslår att kraven stöttas av en miljösanktions- avgift riktad mot producenter som bryter mot reglerna.

Förslaget innebär dessutom att kraven på insamlingssystemen som sådana stramas upp och kan bli föremål för en effektiv tillsyn. Härigenom kommer materialbolagens verksamhet att regleras i lagstiftningen och skapa en formell bas för myndighetskrav direkt riktade mot dessa. Omständigheten att detta inte är möjligt i dag, har ansetts utgöra en brist.

Förslag som rör returpapper och returdryckesförpackningar

Andra förslag på hur problemen med friåkare kan minskas och till- synen förenklas finns i avsnitt 11.5 Returpapper och 11.8 Returdryckesförpackningar. För returpapper snävas definitionen på producent in, vilket innebär att antalet producenter sjunker kraftigt

492

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

i antal. För returdryckesförpackningar föreslås lagändringar som ska minska risken för illegal import och handel.

Förslag rörande uppföljning av avfall från hushåll och verksam- heter

Det är enligt min mening viktigt att hushåll som sorterar sitt avfall får återkoppling på vilket resultat det leder till. Det behövs bättre återkoppling både för avfall som omfattas av producentansvar och det avfall som samlas in i kommunernas regi. Det senare kommer i fortsättningen att bestå av fraktionerna brännbart, organiskt och farligt avfall samt grovavfall och deponirest.

Materialbolagen för förpackningar och returpapper har till denna utredning lämnat ett frivilligt åtagande som innebär att för respektive fraktion kommer de att redovisa insamlad mängd per invånare och år i respektive kommun. Detta kommer att ske redan från och med år 2002. Svensk GlasÅtervinning redovisar redan dessa uppgifter till kommunerna m.fl.

När det gäller kommunerna får Naturvårdsverket enligt 14 § renhållningsförordningen meddela föreskrifter om skyldighet för kommunerna att underrätta Naturvårdsverket om den avfallshan- tering som bedrivs och om resultatet av verksamheten jämförd med avfallsplanen. Några sådana föreskrifter har ännu ej meddelats, men Naturvårdsverket kommer att föreslå i sitt regeringsuppdrag om ekologisk omhändertagande av avfall att sådana föreskrifter tas fram.

Med den förslagna uppföljningen kommer hushållen att få en återkoppling som gör källsorteringen mer meningsfull. Uppfölj- ningen är också ett sätt att visa att det är viktigt att följa gällande förordningar. Det kommer att finnas möjlighet för kommuner med likartade förutsättningar t.ex. landsbygdskommuner och storstads- kommuner att kunna jämföra sina resultat med varandra och att dela erfarenheter kring lösningar för att nå eventuella behov av förbättringar. De konkurrensproblem som kan förekomma om brännbart avfall och som redovisats i avsnitt 3.1.7 kommer sanno- likt att lösas. Med den föreslagna uppföljningen blir det uppenbart om insamlingen av plast och papper till materialåtervinning avviker kraftigt från de nationella målen utan att det finns skäliga förklaringar som bebyggelsestruktur, befolkningstäthet m.m.

493

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

Jag är medveten om att vissa kommuner har en omfattande turism och att det kan påverka det sammanlagda resultatet för kommunen. Det viktiga är dock att det sker en kontinuerlig upp- följning och att förändringar över tiden tolkas och bedöms utifrån lokala förutsättningar och förhållanden.

När det gäller hushållsliknande avfall från verksamheter är mitt förslag att uppföljningen sker på nationell nivå. Motivet är att antal företag och inriktningen för verksamheterna varierar över tiden. Antal företag varierar dessutom mellan kommuner och regioner varför en jämförelse inte är intressant. Det viktiga är att insam- lingen i sin helhet ökar på nationell nivå. I övrigt hänvisar jag till Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om ekologiskt omhänder- tagande av avfall. Där finns förslag på hur verksamheternas ansvar för avfallet ska göras tydligare.

Mitt förslag

Jag föreslår att samtliga fraktioner avfall som samlas in från hus- hållen följs upp kommunvis och att dessa presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Det behövs enligt min mening en bättre återkoppling till hushållen hur deras källsortering utvecklas över tiden.

Materialbolagen för förpackningar och returpapper har lämnat ett frivilligt åtagande till uppföljning från år 2002. Naturvårdsver- ket föreslår i sitt regeringsuppdrag om ekologiskt omhändertagan- de av avfall att föreskrifter rörande kommunernas uppföljning tas fram. Därmed erhålls en samlad bild av insamlingen från hushåll.

Jag föreslår att uppföljningen av verksamheter fortsätter att ske på nationell nivå.

11.2 Förpackningar – förslag till förändringar

Mina förslag

Jag föreslår att materialåtervinningsmålen för förpackningar av alu- minium och stål slås samman till ett gemensamt mål i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar.

Jag föreslår att återvinningsnivåerna för förpackningar av metall behålls enligt nu gällande förordning.

494

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Jag föreslår att materialbolagen arbetar vidare utifrån de åtaganden som de har lämnat till utredningen i syfte att nå de nya och höjda återvinningsmålen som gäller från den 1 juli 2001. Min bedömning är dock att Plastkretsen behöver höja sina ambitions- nivåer utöver de planer som har lämnats till utredningen om målen ska nås. Det gäller bl.a. informationsinsatser till konsumenter och verksamheter.

11.2.1 Målnivåer och miljöeffekter

Förslag rörande sammanslagning av mål för metallförpackningar

MetallKretsen har till denna utredning framfört önskemål om att målen för förpackningar av aluminium och stål förs samman till ett gemensamt materialåtervinningsmål. Förslaget innebär ett steg mot harmonisering med EG-direktivet för förpackningar. I detta skiljer man inte på olika typer av metallförpackningar. Det innebär även att uppföljningen förenklas.

Mitt förslag

Jag föreslår att materialåtervinningsmålen för förpackningar av alu- minium och stål slås samman till ett gemensamt mål i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar.

Överväganden om sänkta materialåtervinningsnivåer för metall- förpackningar

MetallKretsen har påpekat för utredningen att målen för stål och aluminium ligger extremt högt i ett europeiskt perspektiv och i förhållande till EG-direktivet, i synnerhet i betraktande av den höga återvinning som sker inom ramen för det särskilda pant- systemet för dryckesburkar. Vid den förordade sammanslagningen av målen för stål och aluminium inom MetallKretsens verksamhets- område bör man förutom detta också beakta att aluminium även energiutvinns vid förbränning av hushållssopor. Det är fraktioner som inte kan materialåtervinnas utan orimligt höga kostnader och informationsinsatser. Mot denna samlade bakgrund bör det vara

495

Hur ska visionen nås? SOU 2001:102

rimligt att fastställa ett lägre materialåtervinningsmål för en ny stål/aluminiumfraktion på 60 procent.

Eriksson m.fl. 2001, har på uppdrag av denna utredning gjort samhällsekonomiska bedömningar för de höjda återvinningsnivåer som gäller för metallförpackningar från den 1 juli 2001. Resultatet från analysen är följande.

Förpackningar av stål. När materialåtervinningen ökar från dagens nivå på 44 procent (exklusive återanvändning) till 70 pro- cent enligt de nya återvinningsmålen ökar de företagsekonomiska kostnaderna. Ökningen beror främst på att materialåtervinning är dyrare än alternativen förbränning och deponering, men även på att hushållens företagsekonomiska kostnader ökar.

Miljökostnaderna minskar något vid 70 procents återvinning jämfört med dagens nivå till följd av att en större mängd jungfrulig produktion av stål kan ersättas. Detta gäller då miljökostnaderna värderas både med EPS- och ExternE-metoden.

Hushållens tidsåtgång är större vid 70 procents återvinning än vid dagens nivå till följd av att tiden för sköljning och transport av förpackningar är högre.

Slutsatserna för de enskilda kostnadsposterna är alltså entydiga: den högre återvinningsnivån ger högre företagsekonomiska kost- nader, lägre miljökostnader och högre kostnader för hushållens tid och utrymme. Men den totala samhällsekonomiska effekten (dvs. då de företagsekonomiska kostnaderna, miljökostnaderna exklusive internaliserade miljökostnader samt hushållens kostnader för tid och utrymme summeras) beror på hur miljökostnaderna värderas. Enligt EPS-metoden blir det en lägre kostnad vid den högre återvinningsgraden, medan det med Extern E-metoden blir en lägre kostnad i dagens system.

Förpackningar av aluminium. De företagsekonomiska kostna- derna är i stort sett lika stora för dagens nivå som för både 70 pro-

cents materialåtervinning och	för	70 procents	återvinning (dvs.
40 procent materialåtervinning	och	30 procent	energiutvinning).

Det beror på att kostnaderna för att materialåtervinna och alternativen att energiutvinna eller deponera aluminium ligger nära varandra.

Miljökostnaderna är högst för dagens system och lägst för 70 procents materialåtervinning. Att kostnaderna sjunker när en större andel återvinns beror på att en större mängd jungfrulig produktion av aluminium kan ersättas. Det beror även på att då andelen materialåtervinning ökar, minskar andelen förbränning.

496

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Detta leder till att mängden hushållsavfall som trängs ut från för- bränning till deponering minskar och att emissionerna av metan från deponeringen av det undanträngda hushållsavfallet minskar.

Kostnaderna för hushållens tid ökar vid ökad återvinning till följd av att tidsåtgången för sköljning och transport av förpack- ningar ökar.

Slutsatserna baserat på de enskilda kostnadsposterna är liksom för stålförpackningar alltså entydiga: skillnaderna i de företags- ekonomiska kostnaderna är små medan den högsta nivån av mate- rialåtervinning ger klart lägst miljökostnader och högst kostnader för hushållens tid och utrymme. Den totala samhällsekonomiska effekten för aluminium (dvs. då de företagsekonomiska kost- naderna, miljökostnaderna exklusive internaliserade miljökostnader samt hushållens kostnader för tid och utrymme summeras) beror både på hur miljökostnaderna och konsumenternas tid värderas. Med EPS-metoden är 70 procents materialåtervinning det mest för- delaktiga alternativet oavsett hur konsumenternas tid värderas. Med Extern E-metoden är 70 procents materialåtervinning mest fördelaktigt om konsumenternas tid värderas till den av Eriksson m.fl. beräknade lägsta nivån dvs. 5 kronor per timme. Om konsu- menternas tid värderas högre är dagens återvinningsnivå mest fördelaktig. Med andra ord: om konsumenternas tid värderas lågt är 70 procent materialåtervinning mest fördelaktigt.

Min bedömning

MetallKretsen har till utredningen framfört önskemål om att mate- rialåtervinningsmålet ska sänkas för metallförpackningar, från 70 till 60 procent. Jag gör bedömningen att det inte finns tydliga skäl till en sänkning. Jag baserar min bedömning på en forskarrapport av Eriksson m.fl. 2001, som visar på samhällsekonomiska konse- kvenser av olika materialåtervinningsnivåer. Ett annat skäl är att jag anser att man bör avvakta resultatet av de åtgärder som beskrivits i avsnitt 11.1 dvs. den utökade fastighetsnära insamlingen, utökade informationsinsatser till konsumenterna samt bättre förhållanden vid återvinningsstationerna. Jag gör bedömningen att åtgärderna kommer att bidra till ökade insamlingsnivåer och därmed möjlighet till ökade materialåtervinningsnivåer med reservationen att det kan dröja ett par år innan målet 70 procent nås.

497

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

Mitt förslag

Mitt förslag är att återvinningsnivåerna för förpackningar av metall behålls enligt nu gällande förordning.

Förslag på hur höjda målnivåer från den 1 juli 2001 ska nås

Plastförpackningar. För att öka insamlingen från hushåll och för- enkla sorteringen för konsumenterna genomför Plastkretsen ett projekt i åtta kommuner där de tillsammans med kommunen och entreprenören går ut med budskapet att källsortering är bra för miljön och att det nu blir enklare att sortera plastförpackningar. Nya dekaler med sorteringsinstruktioner för insamlingsbehållarna har tagits fram och har presenterats i en annonskampanj som gått ut lokalt. Resultatet av kampanjen ska utvärderas under våren 2002 och om den slår väl ut i form av ökade kvantiteter och höjd kvalitet kommer aktiviteten att fortsätta i andra kommuner runt om i landet.

För företag har Plastkretsen år 2000 introducerat ett nytt insam- lingssystem som innebär att företag, som lämnar sina källsorterade plastförpackningar till Plastkretsens mottagningsstationer, får betalt för materialet. Detta ger ökad motivation för företagen att källsortera och dessutom en högre materialkvalitet. Genom att även entreprenörer, som har insamlingsservice för mindre företag, får betalt av Plastkretsen innebär systemet en ökad service för små- företag. Insamlingsmängderna ökar sakta men säkert från före- tagen. För att öka omfattningen på insamlingen kommer Plast- kretsen att ha riktade kampanjer mot branscher, där det finns mycket förpackningar.

Förutom informationsinsatser kommer en utökad fastighetsnära insamling att innebära att insamlingen ökar och därmed möjlig- heterna till en ökad materialåtervinning.

Metallförpackningar. Förutom att medverka i Förpacknings- insamlingens informationsaktiviteter, arbetar MetallKretsen med många små och lokala informationsprojekt som t.ex. Kapsyljakten, Skidskolorna, Friluftsfrämjandet, lokala butiksaktiviteter med tävlingar, samt skickar ut informationspaket till kommuner.

Kommunpaketet innebär att MetallKretsen varje år skickar ut ett informationspaket, till olika befattningshavare, i samtliga kom- muner i Sverige. MetallKretsen rapporterar hur det går med insam-

498

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

lingen av metallförpackningar samt förklarar vad metallförpack- ningar är och att konsumenter och företag som källsorterar metall- förpackningar gör en insats för miljön. MetallKretsen ger konkreta exempel på hur mycket energi som sparas genom att återvinna metallförpackningar.

MetallKretsen och Returpack arbetar tillsammans med Sveriges Professionella Skidskolor (SPS) för att lära skidskolebarnen hur och varför de ska återvinna förpackningar. Inför kommande säsong kommer återvinningsstationer (för metall, plast och kartong) att placeras ut vid större anläggningar i Sälenfjällen. Syftet är att, till- sammans med fastighetsägarna, skapa goda exempel på hur återvin- ning och sophantering kan utvecklas tillsammans.

Insamlingsresultatet för år 2000 visar på en samlad materialåter- vinning om 55 procent (år 1999 var det 41 procent). Då har stål och aluminium lagts samman och pantsystemet är inte inräknat.

MetallKretsen anser att det går att ytterligare öka insamlingen, från företag och genom fastighetsnära insamling. Vid Metall- Kretsens senaste upphandling, för tre år sedan, ställde Metall- Kretsen krav på att deras entreprenörer skulle bygga ut en fastig- hetsnära insamling. I avtalen skrevs in att fastighetsägare själva (från den 1 januari 2001) kan leverera insamlade metallförpack- ningar på samma sätt som övriga entreprenörer och får då samma ersättning per ton som alla andra insamlingsentreprenörer. Den fastighetsnära insamlingen tar dock fart först då även andra fraktioner kan samlas in på liknande villkor.

MetallKretsen ser en möjlighet att inom ett år ligga på en samlad materialåtervinning, exklusive pantförpackningar, av metallförpack- ningar om cirka 60 – 65 procent.

Pappersförpackningar. Plast, metall och glas har fått sin redovisning accepterad av Naturvårdsverket. I dessa fall mäts åter- vinning mot den bas för vilken man har fått förpackningsavgifter, dvs. för de producenter vars uppdrag man har fått. Detta är också logiskt, eftersom en del återvinning sker i företagsegna system, där varken återvinningen eller basen således bör ingå i materialbolagens redovisning. Siffran 34 procent i Naturvårdsverkets rapport för Svensk KartongÅtervinning uttrycker materialbolagets återvinning i relation till totalmarknaden. Det saknas skäl att tillämpa någon annan princip för Svensk KartongÅtervinning, vars återvinnings- grad har rapporterats till 41 procent. Om den senare beräknings- metoden tillämpas innebär det att den nya nivån för materialåter-

499

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

vinning redan är nådd. Därutöver kommer en utökad fastighetsnära insamling att bidra till ökade insamlingsnivåer.

Mitt förslag

Jag föreslår att materialbolagen arbetar vidare utifrån de åtaganden som de har beskrivit för utredningen i syfte att nå de nya och höjda återvinningsmålen som gäller från den 1 juli 2001.

Min bedömning är dock att Plastkretsen behöver höja sina ambitionsnivåer utöver de planer som lämnats till utredningen om målen ska nås. Det gäller bl.a. informationsinsatser till konsu- menter och verksamheter.

11.2.2 Aktörernas roller och systemens effektivitet

Överväganden och förslag rörande alternativa huvudmannaskap för insamlingen av förpackningar och returpapper från hushåll. Se avsnitt 11.1.3.

Överväganden och förslag rörande fastighetsnära insamling. Se avsnitt 11.1.3.

Förslag om hur källsorteringen i hushållen kan underlättas utöver fastigehtsnära insamling. Se avsnitt 11.1.3.

Förslag om hur insamlingen på landsbygden kan underlättas. Se avsnitt 11.1.3.

Förslag om hur insamlingen av förpackningar och returpapper från storhushåll m.fl. kan underlättas. Se avsnitt 11.1.3.

11.2.3 Ekonomiska effekter

Överväganden och förslag rörande fastighetsnära insamling. Se avsnitt 11.1.3.

11.2.4 Konkurrens

Förslag hur problem med friåkare ska minskas. Se avsnitt 11.1.7. Förslag till åtgärder för att minska monopoleffkter. Se av-

snitt 11.1.4.

Förslag rörande övriga konkurrensfrågor. Se avsnitt 11.1.7.

500

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

11.2.5 Tillsyn och uppföljning

Se avsnitt 11.1.7.

Materialbolagen räknar med att redan vid redovisningen för in- samlingen år 2001 kunna fördela hushållsinsamlingen på kommun- nivå. När det gäller företagsinsamlingen kommer den att redovisas på nationell nivå.

11.3 Bilar – förslag till förändringar

Jag föreslår att regeringen tar initiativ till en utredning med syfte att skärpa bilägarnas skyldigheter och begränsa avställningsmöjlig- heterna i syfte att förhindra nedskräpning med skrotbilar.

Jag föreslår att möjligheterna att förvalta och använda bilskrot- ningsfonden mer effektivt utreds närmare. Jag föreslår att en sådan utredning även tar upp frågan om EG-direktivets krav på kostnads- fri inlämning av bilar som inte berörs av producentansvar.

Jag föreslår fortsatt forskning och utveckling med den inriktning som har påbörjats med syfte att finna kostnadseffektiva återvin- ningslösningar för bilar så att målen kan nås på längre sikt.

Jag föreslår att Naturvårdsverket genomför informations- kampanjer för att öka kunskapen hos de mindre importörerna av bilar i syfte att de som inte är officiella märkesrepresentanter för bilar ska leva upp till sina skyldigheter som importör och produ- cent.

Jag föreslår att certifiering av bildemonteringsanläggningar bör utredas närmare i syfte att öka miljöanpassningen och förhindra snedvriden konkurrens.

11.3.1 Målnivåer och miljöeffekter

Överväganden och förslag om hur nedskräpningen med skrotbilar ska minskas

Jag har i avsnitt 3.2 konstaterat att det finns nedskräpningsproblem med skrotbilar. Att överge en skrotbil utan att lämna in den till en auktoriserad bilskrotare är emot lagen. Flertalet bilar lämnas in på korrekt sätt, men ändå sker en inte oväsentlig dumpning av bilar.

Bilskrotningspremien höjdes den 1 juli 2001 så att den nu, för bilar som inte omfattas av ekonomiskt producentansvar, med god

501

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

marginal överstiger bilskrotarnas kostnader för miljöbehandling och återvinning. För bilar som omfattas av ekonomiskt produ- centansvar gäller att de kan lämnas kostnadsfritt på producentens bekostnad, förutom att de är berättigade till skrotningspremie. Det torde medföra att samtliga bilägare nu kommer att välja att lämna in bilen. Första halvåret i år lämnades cirka 50 000 bilar till skrot- ning, under juli–oktober lämnades cirka 180 000 bilar. Orsaken är att bildemonterare och bilägare under flera år har förutsett en höjning av premien och har väntat med att lämna in sina bilar eller utfärda skrotningsintyg.

De bilar som fortfarande finns kvar på olämpliga ställen, kan samlas in genom de pågående kampanjerna i Håll Sverige Rent samt genom de kampanjer som kommunerna har möjlighet att genom- föra med hjälp av medel från bilskrotningsfonden.

Det är väsentligt att vidta åtgärder så att den tidigare situationen med nedskräpning inte inträffar igen. Jag anser att det kan ske dels genom att bilägarens skyldigheter ska betonas tydligare, dels gen- om att avställningsmöjligheterna begränsas i jämförelse med i dag, dels genom att även bilar som inte omfattas av ekonomiskt produ- centansvar blir berättigade till kostnadsfri inlämning.

Bilskrotningsbranschen har nyligen, med stöd från bilindustrin, föreslagit att bilägarens skyldigheter resp. avställningsmöjligheter- na ska skärpas genom följande åtgärder:

- Vägverkets möjlighet att avregistrera fordon administrativt ska upphöra.

- Tillfällig avställning ska accepteras endast i 12 månader. Därefter måste:

a) Ett skrotintyg utfärdas.

b) Fordonet återregistreras och betala skatt och försäkring. Undantag kan ges vid synnerligen goda skäl. Bilägaren ska intyga att fordonet förvaras på ett förnuftigt och miljö- vänligt sätt.

- Möjligheterna att på annat sätt avregistrera fordon tas bort eller begränsas kraftigt.

Jag bedömer att förslagen är av intresse och bör utredas närmare. Angående kostnadsfri inlämning, se 11.3.2.

502

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Överväganden och förslag om hur miljöbehandlingen hos bil- skrotare ska förbättras

Se nedan under Konkurrens.

Mitt förslag

Jag föreslår att regeringen tar initiativ till en utredning med syfte att skärpa bilägarnas skyldigheter och begränsa avställningsmöjlig- heterna i syfte att förhindra nedskräpning med skrotbilar.

11.3.2 Aktörernas roller och systemens effektivitet

Konsumenternas inlämning av uttjänta bilar fungerar inte helt bra. Förslag angående detta, se 11.3.1.

Överväganden och förslag rörande det ekonomiska systemets effektivitet

Jag har i avsnitt 3.2 konstaterat att kritik mot bilskrotningsfond- systemet som det i dag är uppbyggt har framförts från flera håll under många år. En faktor som kritiserats är att den inte ger någon avkastning. Regeringen har i propositionen 2000/01:47 uttalat en avsikt att ändra detta genom att överföra fonden till Kammarkolle- gium att förvalta. Detta problem förväntas därför vara inaktuellt inom kort.

Ett annat problem har varit att premiesystemet har tenderat att styra mottagningsavgiften för bilarna. Det har tydligt manifesterats vid premiehöjningen den 1 juli 2001, då många bilskrotare höjde priset för skrotning, dvs. mottagningsavgiften, direkt i samband med höjningen. Regeringen uppskattade hösten 2000 i proposi- tionen den genomsnittliga mottagningsavgiften till 800 kronor. Bil- industrin har senare, tillsammans med bilskrotningsbranschen tagit fram underlag för att bestämma skrotningskostnaden för en bil som inte har några positiva värden i form av återanvändbara begagnade reservdelar. Underlag och beräkningar har diskuterats mellan bil- och bildemonteringsbranscherna och accepterats av båda parter. Det visar att normal kostnad i dag, innan den utökade demonteringen från 2002 påbörjas, är 900–950 kronor per bil. Det

503

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

gäller den s.k. miljöbehandlingen av en uttjänt bil som fallit för åldersstrecket.

Jag bedömer att en kostnadsfri inlämning av bilar som inte omfattas av ekonomiskt producentansvar, skulle råda bot även på den ineffektiva användningen av premier till sista bilägaren som medel att ersätta bilskrotarna för skrotningskostnaden. En sådan lösning skulle innebära att producentens kompetens och kännedom om metoder och kostnader för bilens behandling kommer till nytta i förhandlingen om vilken ersättning som ska betalas till bil- skrotaren. Bilägaren skulle få ut en incitamentsdel av premien ograverad, och den totala utbetalningen för varje bil skulle minime- ras.

Lindhqvist (2001) har framhållit att det inte finns någon bak- grund till bilskrotningspremiens incitamentsnivå, i dag 700 kronor. Jag finner också att producenterna har ifrågasatt om premier överhuvudtaget behövs. De anser också att i det fall att premien finns kvar, måste dess storlek vara bättre underbyggd. Jag anser att regeringen bör utreda om det finns behov av en premie i den nya situation som uppstår med kostnadsfri inlämning av uttjänta fordon, och i så fall hur stor den behöver vara.

EG-direktivets krav på kostnadsfri inlämning av bilar som inte omfattas av ekonomiskt producentansvar saknar en acceptabel lös- ning. En möjlighet är att betalning till bildemonterarna sker direkt från bilskrotningsfonden med hjälp av en upphandlingsprocess i stället för via bilägare med en premie. Ett sätt att genomföra detta kan vara att förfina systemet med differentierade utbetalningar från bilskrotningsfonden och utnyttja kompetensen hos de producenter som är märkesrepresentanter i utarbetande av premienivåerna. Bilproducenterna anser att bilindustrin kan agera som huvudaktör och prisförhandlare. För de privatimporterade bilarna kan de specifika märkesrepresentanterna förhandla för statens räkning om priset på samma sätt som man gör för de bilar man själv satt på marknaden efter 1 januari 1998.

Producenterna anser att bilskrotningsfonden på sikt bör av- vecklas, men att den bör behållas tills vidare i ett övergångsskede, och att producenterna bör ha inflytande på fondens användning, bl.a. i fondens funktion som finansiär av skrotningskostnaden för de bilar som inte omfattas av ekonomiskt producentansvar, på så sätt som beskrivits ovan. Eventuellt påfyllningsbehov till fonden anser bilindustrin ska arrangeras genom ett årligt uttag på hela bilparken i stället för genom avgifter på nya bilar. Uttaget skulle

504

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

inte behöva överstiga 50 kronor. Detta kan också ges formen av extra miljö- och säkerhetsincitament, genom att signalera till ägaren att bilen börjar bli gammal.

Jag föreslår att denna fråga utreds närmare av regeringen. Jag bedömer också att bilindustrins förslag bör bli föremål för närmare utredning. Om förslagen är genomförbara skulle det kunna lösa frågan om kostnadsfri mottagning för den äldre bilparken.

De större producenterna som har ansvar för en övervägande del av bilarna, cirka 99 procent av nybilsförsäljningen i Sverige, har tagit till sig producentansvaret dels med egna aktiviteter och avsätt- ningar, dels genom att samverka i frågor som inte är konkurrens- utsatta, inom BIL Producentansvar Sverige (BPS). Däremot finns ett stort antal små importörer som har hand om ett litet antal bilar, dessa känner förmodligen inte till producentansvarets krav. Se vidare under Konkurrens.

Inom ramen för utredningen har en fördjupad studie gjorts av försäkringslösning som alternativ till fonder och producenternas egna avsättningar. Sammantaget visar studien att försäkringslösning kan tillämpas för bilar som ett frivilligt alternativ, men att det inte är aktuellt att föreslå obligatorisk producentansvarsförsäkring. Anledningarna är flera, bl.a. är det svårt att avgöra vad som är den bästa lösningen då alla aspekter beaktas. Det finns oklarheter som behöver redas ut, dels genom större praktisk erfarenhet, dels genom ytterligare analys. Jag anser också att producenternas möjlighet att ta sig an ansvaret utan särskild reglering ska ges möjlighet att verka och bidra till erfarenheterna.

Mitt förslag

Jag föreslår att möjligheterna att förvalta och använda bilskrot- ningsfonden mer effektivt utreds närmare. Jag föreslår att en sådan utredning även tar upp frågan om EG-direktivets krav på kostnads- fri inlämning av bilar som inte berörs av producentansvar.

505

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

11.3.3 Ekonomiska effekter

Överväganden och förslag rörande kostnadseffektiv återvinning på sikt

Återvinningsmålet 85 procent år 2002 bedömer jag kan nås med rimlig kostnad, förutsatt att det finns tillräcklig förbränningskapa- citet. Ett utvecklingsprojekt med LIFE-finansiering med bl.a. sor- tering av fragmenteringsavfall presenteras i dagarna, och då resul- taten av detta kommer till nytta i praktiken förbättras situationen.

För att nå målen på längre sikt behöver samtliga berörda branscher satsa på FoU för att utveckla kostnadseffektiv material- återvinningsteknik och sorteringsteknik både i Sverige och utom- lands. För det ovannämnda LIFE-projektet planeras en fortsättning, inriktad på sortering. Utveckling av verktyg för glas- demontering har utarbetats i ett kompetenscentrum i Jönköping av BPS, och en demonteringsstation för glas har ställts upp i de- monstrationssyfte. Ytterligare samarbeten, främst om plast, pågår. Det är väsentligt att samtliga de berörda branscherna samverkar i utvecklingen.

Bilskrotningsfonden kan vara delfinansiär för erforderlig forsk- ning.

Mitt förslag

Jag föreslår fortsatt forskning och utveckling med den inriktning som har påbörjats med syfte att finna kostnadseffektiva återvin- ningslösningar så att målen kan nås på längre sikt.

11.3.4 Konkurrens

Överväganden och förslag rörande friåkare

Importörer

I avsnitt 3.2 har jag konstaterat att bland producenterna finns ett antal fristående importörer, som inte tycks känna till producent- ansvaret, än mindre ta det till sig.

Det har inte gjorts någon samlad informationsinsats för att upp- lysa de mindre aktörerna, dvs. fristående bilimportörer, om producentansvaret. Det finns flera paragrafer som är förbundna

506

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

med lagkrav och med sanktioner i form av böter om de inte upp- fylls. Jag bedömer det som viktigt att alla producenterna infor- meras om sina skyldigheter. Inte minst gäller detta skyldigheten att ta tillbaka bilen kostnadsfritt. Revisorerna har ett ansvar att uppmärksamma sina kunder på behovet av att följa god bokförings- sed och lagar och att sätta av medel för kommande kända utgifter eller risker. De kan också rekommendera producenten att teckna en försäkring, om de inte anser att denne har gjort tillräckliga av- sättningar.

De fristående bilimportörerna bör tills vidare uppmärksammas på de skyldigheter som anges i producentansvarsförordningen, lämpligen genom en informationsaktivitet från Naturvårdsverket. En utvärdering bör sedan göras för att se om detta varit tillräckligt.

Bildemontering

I avsnitt 3.2 har jag konstaterat att tillsynen av bildemonterings- företag är bristfällig och att det har uppstått en snedvriden kon- kurrens i bilskrotningsbranschen. De bildemonterare som har en kortsiktig framtidsvy och som håller en låg miljöprofil kan hålla ett lägre pris än övriga i branschen.

Bilskrotningsbranschen och bilindustrin har uppmärksammat utredningen, liksom även miljö- och näringsdepartementen, på att i denna situation blir bilskrotningspremien ett redskap som styr bilarna till en sämre miljöhantering.

Med marknadskrafternas inverkan lämnar bilägarna sin skrotbil till den bildemonterare som håller lägst prisnivå. Detta innebär att de stora volymerna av skrotbilar hamnar för omhändertagande hos de bildemonterare som har en dålig miljöhantering. Det har med andra ord uppstått en situation där bilskrotningspremien finan- sierar bildemonterare som har en tveksam miljöhantering.

En rimlig lösning på detta problem är att:

- de nya föreskrifter om bildemonteringsverksamhet, som Na- turvårdsverket föreslagit, färdigställs skyndsamt samt träder ikraft snarast möjligt,

- tillsynen av auktoriserade bildemonterare förbättras avsevärt. Ur ett miljöperspektiv kan, anser bilskrotningsbranschen och bilindustrin, endast en situation i bilskrotningsbranschen ac- cepteras, där samtliga företag är auktoriserade och uppfyller gällande miljö- och verksamhetskrav.

507

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

Vidare bör kraven för att erhålla eller förnya auktorisation enligt bilskrotningsförordningen (1975:348) § 2 stärkas när det gäller kvalitets- och miljöledningssystem. SBR och bilindustrin föreslår därför att följande krav på kvalitets- och miljöledningssystem ska ingå i kraven för auktorisation:

- Senast den 1 juli, 2002 ska auktoriserade bildemonterare vara certifierade enligt något av de branschanpassade certifierings- systemen BPS- och SBR-certifiering alt. ISO-standard för kvalitet eller ISO-standard alt. EMAS för miljöledning.

- Senast den 1 juli, 2004 ska auktoriserade bildemonterare vara certifierade enligt ISO-standard för kvalitet samt ISO-standard

eller EMAS för miljöledning. Detta krav på certifiering skulle vara i linje med EG-direktivets rekommendation att medlemsstaterna ska uppmuntra certifie- rade miljöledningssystem (2000/53/EC art. 6.5). Danmark in- förde den 1 juli 2000 krav på certifiering av bilskrotare.

Branschen själv anser att de nya reglerna bör vara väl kända inom bilskrotningsbranschen, eftersom förslaget till föreskrifter har varit ute för remiss ett flertal tillfällen. Föreskrifterna innehåller dels implementering av EU:s regelverk för bilskrotningsanläggningar, dels tolkningar av andra regelverk om bilskrotning, samt anvis- ningar för tillsyn. Om man utgår ifrån de bildemonteringsföretag som uppfyller gällande krav, ska de nya föreskrifterna inte kräva någon längre tid för anpassning av verksamheten. Det är däremot viktigt att föreskrifterna kan träda ikraft så snabbt som möjligt med tanke på den snedvridna konkurrensen, där bildemonterare med tveksam miljöhantering gynnas gentemot övriga i branschen.

Det är sannolikt att många företag i branschen kan slås ut. Det torde komma att röra sig om företag som inte valt att göra de investeringar som krävs för att leva upp till samhällets och kundernas krav. De företag som förväntas finnas kvar kommer att erbjuda fler arbetstillfällen och arbeta med utökad återvinning och förbättrad miljöhantering. En sådan konsekvens skulle avsevärt underlätta den lösning för kostnadsfritt mottagande som skissats i avsnitt 11.3.2.

508

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Mitt förslag

Jag föreslår att Naturvårdsverket genomför informationsaktiviteter för att öka kunskapen hos de mindre aktörerna i syfte att impor- törer som ej är officiella märkesrepresentanter för bilar ska leva upp till sina skyldigheter som importör och producent.

Jag föreslår att certifiering av bildemonteringsanläggningar bör utredas närmare i syfte att öka miljöanpassningen och förhindra snedvriden konkurrens.

11.4 Däck – förslag till förändringar

Mina förslag

Mitt förslag är att förordningen om producentansvar för däck ändras så att den blir samstämmig med förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Omformuleringen innebär skärpta krav på att undvika deponering.

Mitt förslag är att kraven på minskad användning av miljöskad- liga ämnen i däck bör drivas i anslutning till det fortsatta arbetet med att förverkliga EU:s kemikaliepolitik. Motivet är att huvud- delen av tillverkningen av däck sker utanför Sverige.

Mitt förslag är att staten tillsammans med SDAB (Svensk Däck- återvinning AB) finansierar forskning som visar på miljömässiga och samhällsekonomiska effekter av olika sätt att ta om hand ut- tjänta däck, återanvändning, materialåtervinning och energiutvin- ning. Syftet är att få bättre kunskaper om vilket omhändertagande som bör prioriteras.

11.4.1 Målnivåer och miljöeffekter

Förslag till ändrade målnivåer för deponering

I avsnitt 3.3.1 har jag konstaterat att målet för omhändertagande av däck behöver omformuleras med hänsyn till formuleringarna i för- ordningen (2001:512) om deponering av avfall. Där har bestäm- melser införts om vilket avfall som inte får deponeras. Bland detta avfall ingår hela begagnade däck som inte är cykeldäck och som har en diameter mindre än 1 400 millimeter (8 § p. 5). Enligt nu gällande förordning om producentansvar för däck (1994:1236) ska

509

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

80 procent av de däck som årligen återlämnas tas om hand på annat sätt än deponering. Omformuleringen innebär sålunda skärpta krav på att undvika deponering.

Mitt förslag är att förordningen om producentansvar för däck ändras så att den blir samstämmig med förordningen (2001:512) om deponering av avfall.

Förslag rörande minskad användning av miljöskadliga ämnen

Enligt SDAB (Svensk Däckåtervinning AB) har minskningen av miljöfarliga ämnen fått viss prioritet hos en del leverantörer, särskilt regummerare, som har lättare att ställa om produktionen. I övrigt är det svårt att förmå de stora leverantörerna att prioritera detta, då ju Sverige är en tämligen liten marknad. Det är svårt att få information om vad däcken innehåller för kemiska ämnen, efter- som det oftast är företagshemligheter. Här behövs harmonisering inom EU när det gäller krav på information om vad däck innehåller och krav på att produkterna miljöanpassas. Frågan bör drivas i anslutning till det fortsatta arbete med att förverkliga EU:s kemikaliepolitik.

11.4.2 Aktörernas roller och systemens effektivitet

Se avsnitt 11.3.2.

11.4.3 Ekonomiska effekter

I avsnitt 3.3.6 har jag konstaterat att det saknas underlag för att be- döma vad som kan anses som ett miljömässigt godtagbart om- händertagande av däck, om man bortser från alternativet depone- ring. Det behövs forskning för att kunna bedöma om energi- utvinning, användning av däck i mark och vatten och export för fortsatt användning kan anses som att förordningens intentioner uppfylls. Både miljömässiga och samhällsekonomiska effekter av olika handlingsalternativ behöver belysas. Vidare behöver behövs analyser om konsekvenserna av att införliva andra typer av däck i förordningen som t.ex. flygplansdäck och cykeldäck.

Mitt förslag är att staten tillsammans med SDAB finansierar forskning som syftar till att besvara dessa frågeställningar.

510

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

11.4.4 Förslag rörande konkurrensproblem

Förslag hur problem med friåkare ska minskas

Jag har i avsnitt 3.3.7 konstaterat att det finns problem med fri- åkare. SDAB introducerade den 1 juli 2001 nya rutiner så att bil- demonterarna utan särskilda överenskommelser måste betala kon- tant vid leverans av däck till SDAB:s inlämningsstationer. Bil- demonterarna i BPS (BIL Producentansvar Sverige) nätverk samt medlemmar erbjuds en faktureringsrutin med löpande rapportering till SDAB av inlämnade däck från skrotade bilar. SBR (Sveriges Bilskrotares Riksförbund) bedömer att flertalet skrotbilsdäck där- med kommer att omfattas av faktureringsrutinen och bära sina kostnader på ett enkelt sätt gentemot SDAB, samt att övriga skrot- däck kommer att betalas kontant. Berörda organisationer påpekar att tillsynen fortfarande är mycket viktig. Branschen är heterogen och företag som inte följer nuvarande eller kommande krav får otillbörliga konkurrensfördelar om tillsynen brister.

Jag gör bedömningen att branschens egna åtgärder ger goda förutsättningar för att situationen ska förbättras.

Förslag till åtgärder för att minska monopoleffekter

Se avsnitt 11.1.4.

Förslag rörande övriga konkurrensfrågor

Jag har i avsnitt 3.3.7 konstaterat att det finns viss konkurrens mellan regummerare och producenter. Det finns i dag inget under- lag för att ställa krav på hur stor återanvändningen genom regum- mering bör vara. Mitt förslag är därför att staten tillsammans med SDAB finansierar forskning för att se vilken återanvändningsnivå som är miljömässigt och samhällsekonomiskt försvarbar.

511

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

11.5 Returpapper – förslag till förändringar

Mitt förslag

Jag föreslår en ändring i förordningen (1994:1205) om producent- ansvar för returpapper så att definitionen på producent snävas in. Förslaget innebär att de som trycker eller låter trycka tidningar undantas från kretsen av ansvariga producenter. Trots ändringen kommer samma mängd returpapper som tidigare att omfattas av förordningen. Syftet är att minska problemet med friåkare och förenkla tillsynen.

11.5.1 Målnivåer och miljöeffekter

I avsnitt 3.4.4 har jag konstaterat att både återvinningsmålen och de miljöpolitiska syftena med producentansvaret för returpapper nås. Några förslag till åtgärder är därför inte aktuella.

11.5.2 Aktörernas roller och systemens effektivitet

Överväganden och förslag rörande alternativa huvudmannaskap för insamlingen förpackningar och returpapper från hushåll. Se av- snitt 11.1.3.

Överväganden och förslag rörande fastighetsnära insamling. Se av- snitt 11.1.3.

Förslag om hur källsorteringen i hushållen kan underlättas utöver fastigehtsnära insamling. Se avsnitt 11.1.3.

Förslag om hur insamlingen på landsbygden kan underlättas. Se av- snitt 11.1.3.

Förslag om hur insamlingen av förpackningar och returpapper från storhushåll m.fl. kan underlättas. Se avsnitt 11.1.3.

11.5.3 Överväganden och förslag rörande fastighetsnära insamling

Se avsnitt 11.1.3.

512

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

11.5.4 Konkurrens

Förslag hur problem med friåkare ska minskas

I avsnitt 3.4.7 har jag konstaterat att huvuddelen av producenterna enligt förordningen om producentansvar för returpapper inte tar sitt ansvar. Pressretur representeras endast av tre stora pappers- producenter. Detta trots att antalet producenter enligt förord- ningens definition är mycket stort, cirka 9 000. Där ingår pappers- tillverkare, tidningspappersbruk, förlag och tryckerier, importörer och reklamföretag. Definitionen i den svenska förordningen är mycket vid. Se avsnitt 3.4.1. I motsvarande förordning i t.ex. Finland definieras producent som tillverkare och importör. Med den snävare definitionen skulle antalet producenter sjunka till cirka 50. En sådan minskning av antalet producenter skulle under- lätta tillsynsfunktionen när det gäller friåkare.

Nackdelen med den snävare definitionen är att de som impor- terar trycksaker inte skulle omfattas av producentansvaret. Det kan i sin tur ge en snedvriden konkurrenssituation för svenska tryckare eftersom det inte finns ett motsvarande producentansvar inom EU. Detta kan undvikas om importörer av tidningar inkluderas i definitionen förutom de som tillverkar och importerar sådant papper som tidningar trycks på. Med tidningar jämställs enligt för- ordningen tidskrifter, direktreklam, telefonkataloger, postorder- kataloger och liknande produkter av papper. Antalet producenter kommer med denna föreslagna definitionen att ungefär halveras till antalet jämfört med i dag. Ändå kommer samma mängd retur- papper som tidigare att omfattas av förordningen.

Jag föreslår en ändring i förordningen (1994:1205) om produ- centansvar för returpapper så att definitionen av producent snävas in enligt det senare alternativet. Förslaget innebär att de som trycker eller låter trycka tidningar undantas från kretsen av an- svariga producenter. Syftet med ändringen är att få en bättre överensstämmelse mellan de ansvariga enligt förordningen och de producenter som är anslutna till Pressreturs verksamhet men också att tillsynen ska underlättas, genom att det blir färre producenter.

513

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

Mitt förslag

Jag föreslår en ändring i förordningen (1994:1205) om producent- ansvar för returpapper så att definitionen på producent snävas in. Förslaget innebär att de som trycker eller låter trycka tidningar undantas från kretsen av ansvariga producenter. Trots ändringen kommer samma mängd returpapper som tidigare att omfattas av förordningen. Syftet är att minska problemet med friåkare och förenkla tillsynen.

Förslag till åtgärder för att minska monopoleffekter. Se av- snitt 11.1.4.

Konkurrens om producentansvarsmaterial. Se avsnitt 11.2.7.

11.5.5 Tillsyn och uppföljning

Se avsnitt 11.1.7.

11.6 Kontorspapper – förslag till förändringar

Mitt förslag

Jag föreslår att Naturvårdsverket tillsammans med berörda aktörer tar fram ett nytt frivilligt åtagande som innebär höjda målnivåer för insamling av kontorspapper.

Insamlingen av kontorspapper har fungerat bra och mitt förslag är att det bör fortsätta som ett frivilligt åtagande, men med utökad omfattning. Insamlingen kommer att utökas genom frivilliga åtaganden från organisationer som sätter pappersprodukter för spel på marknaden, dvs. Svenska Spel och ATG. Dessa frivilliga åtagan- den finns beskrivna i avsnitt 10.5.3.

Jag gör bedömningen att insamlingen av kontorspapper kommer att intensifieras och utökas så att fler företag och verksamheter lämnar kontorspapper till återvinning. Ökad miljömedvetenhet verkar i den riktningen, liksom förbud mot att deponera utsorterat brännbart avfall och höjd skatt på avfall som deponeras.

Jag gör bedömningen att det frivilliga åtagandet bör kunna ökas avsevärt. Intressenterna bakom gällande frivilliga åtagande för kon-

514

SOU 2001:102 Hur ska visionen nås?

torspapper har diskuterat en ny målsättning med sikte på att 75 procent materialåtervinning inom fem år bör vara möjligt.

Mitt förslag är att Naturvårdsverket tillsammans med berörda aktörer tar fram ett nytt frivilligt åtagande med höjda målnivåer för insamling av kontorspapper.

11.7 Bygg- och rivningsavfall – förslag till förändringar

Mitt förslag är att byggsektorn fortsätter med ett nytt frivilligt åtagande. Det har beskrivits i avsnitt 10.3.1. Åtagandet beskrivs i form av mätbara mål, medel för att nå målen och hur målen ska följas upp.

11.8 Returdryckesförpackningar – förslag till förändringar

Mina förslag

Jag föreslår att burkar av stål ska omfattas av pantsystemet och regleras på samma sätt som burkar av aluminium enligt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. I samband med att burkar av stålplåt införlivas med lagen bör denna ändra namn till lag om återvinning av dryckesförpackningar av metall. Stålburkar och aluminiumburkar bör gemensamt defi- nieras som metallburkar. Förslaget leder även till vissa följd- ändringar i förordningen (1997:185) om producentansvar för för- packningar.

Jag föreslår att definitionen av vilka förpackningar som ska om- fattas av lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar ändras från att bara avse PET-flaskor till att avse samtliga förpackningar för konsumtionsfärdig dryck tillverkade av polymera material.

Jordbruksverket har i en skrivelse (Dnr 00-4333/00) till Miljö- departementet begärt ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckes- förpackningar för att åtgärda problem med illegal import och försäljning. Jag bedömer att det föreslagna införandet av gräns- kontroller är en alltför ingripande åtgärd för att komma tillrätta med att importörer av dryckesförpackningar överlåter dessa utan erforderligt hanteringstilltånd. Jag delar dock Jordbruksverkets mening att den nuvarande situationen är oacceptabel både från miljö- och konkurrenssynpunkt. Jag föreslår därför att en bestäm-

515

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

melse införs enligt vilken yrkesmässig överlåtelse av konsumtions- färdig dryck på PET-flaska endast får ske om PET-flaskan ingår i ett godkänt retursystem. Det är vidare lämpligt att tillsynen över handelns efterlevnad av bestämmelsen läggs på den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden eller motsvarande.

Jag föreslår att både förordningen (1991:338) om vissa dryckes- förpackningar och lagen (1982:349) om återvinning av dryckes- burkar av aluminium ändras så att illegal import och handel med PET-flaskor och returdryckesburkar stävjas.

Jag föreslår att Naturvårdsverkets tillsynsansvar enligt förord- ningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar överförs till Jordbruksverket.

Mitt förslag är att branschen genom egna åtaganden löser problemen med att återvinningsnivåerna för aluminiumburkar och Å-PET inte nås. Branschen har till utredningen redovisat planer på omfattande informationsaktiviteter som syftar till att målen ska nås. Lyckas inte detta återstår möjligheten att höja panten.

Jag föreslår att livsmedelshandeln och bryggeribranschen för- bättrar servicen till konsumenterna genom att utöka antalet mot- tagningsställen med automater för returdryckesförpackningar. Ut- ökningen motiveras bl.a. av att nya typer av butiker växer fram. Jag gör bedömningen att Systembolaget AB på ett påtagligt sätt bör förbättra sitt deltagande i retursystemet utöver det underlag som har redovisats till denna utredning.

I utvärderingen av returdryckesförpackningar har behovet av ekonomisk effektivisering lyfts fram. Mitt förslag är att branschen själv åtgärdar detta genom de åtaganden som presenterats för utredningen.

11.8.1 Målnivåer och miljöeffekter

Förslag på hur målnivåerna ska nås för aluminiumburkar och Å-PET

Målen för återvinning nås för glas och R-PET men för aluminium- burkar och Å-PET nås inte målen fullt ut. Detta har beskrivits närmare i avsnitt 3.7.2.

För att målnivåerna för Å-PET och aluminiumburkar ska nås kommer branschen själv att göra egna satsningar. Returpack har till utredningen meddelat att under innevarande och kommande verk-

516

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

samhetsår kommer mycket kraftiga mediaaktiviteter att genom- föras. Syftet med budskapen är att motivera konsumenten till att bli bättre på att lämna tillbaka de aktuella pantförpackningarna så att målnivåerna nås.

Följande mediaaktiviteter är inplanerade:

- Kampanj i TV oktober 2001–november 2002.

- Bio januari–april 2002.

-Populär-/kvällspress december 2001–november 2002.

- Butiksaktiviteter under 2002 med informationsmaterial om återvinning.

- Internetaktivitet under 2002. Information och spel.

- Aktiviteter med organisationer och föreningar med informa- tion om pantsystemet och återvinning.

Resultatet av dessa åtgärder kommer att följas upp av Retur- pack AB. Om inte åtgärderna ger önskad effekt kommer det att bli aktuellt för branschen att överväga en höjning av panten.

Mitt förslag

Mitt förslag är att branschen genom egna åtaganden löser proble- men med att återvinningsnivåerna för aluminiumburkar och Å-PET inte nås. Branschen har till utredningen redovisat omfattande informationsaktiviteter som syftar till att målen ska nås. Lyckas inte detta återstår möjligheten att höja panten.

11.8.2 Aktörernas roller och systemens effektivitet

Förslag på hur servicen till konsumenterna kan öka

Returpack har låtit genomföra konsumentundersökningar för år 2000. De visar att svenskarna från tidig ålder är mycket med- vetna och har hög kunskap om pantsystemet. Pantsystemens fram- gång för att motverka nedskräpning bygger på ett invant mönster hos konsumenterna. För att detta ska kunna bestå och utvecklas krävs hög tillgänglighet av returautomater. Hittills har livsmedels- handeln investerat i 9 500 automater till ett värde av 950 miljoner kronor.

517

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

Hög tillgänglighet och servicegrad är alltså nyckelfaktorer för att pantsystemet ska fungera. Därför är det olyckligt att Systembolaget AB, en av de stora aktörerna, inte är med och förstärker tillgänglig- heten och därmed servicen för konsumenterna. Genom detta agerande sänder Systembolaget AB dåliga signaler till konsumenter och till andra aktörer. Systembolaget hade år 2000 en försäljning av 240 miljoner burkar, vilket svarar mot drygt 25 procent av den totala försäljningen i landet. Förutom inom systembolagsbutikerna så saknar i dag vissa delar av servicehandelssektorn automater.

Jag har övervägt två alternativa lösningar. En lösning är att lagstifta om att alla som säljer returdryckesförpackningar också enligt lagen är skyldiga att återta dessa. Det andra lösningen är frivilliga åtaganden från berörda aktörer.

Fördelarna med en lagstiftning är att konsumenterna kan lämna sina pantförpackningar överallt i handeln där drycker i retur- dryckesförpackningar säljs.

En nackdel med en lagstiftning är att den tvingar fram små och ineffektiva mottagningsställen utan returautomater. Då kan fusket öka och systemet får ökade kostnader. Det finns även andra nack- delar. Pantsystemet bygger på en frivillig överenskommelse mellan alla inblandade parter, dvs. tillverkare, bryggerier och handeln. Med en lagstiftning kan reaktionen bli att ”staten tar över ansvaret” och återvinningen blir en myndighetsfråga. Det kan innebära lägre engagemang från de inblandade parterna.

Alternativet med frivilliga åtaganden innebär följande. Returpack kommer under år 2002, i samarbete med detalj-

handelskedjorna och automatleverantörerna, att genomföra aktivi- teter för att trafikbutiker och övrig servicehandel ska kunna investera i automater. De kommer att erbjudas automater som är anpassade i storlek och prisklass för just denna typ av verksamhet. Målet är att öka antalet nya mottagningsställen med minst 600.

Systembolaget AB har i en skrivelse till utredningen meddelat att ett antal åtgärder kommer att genomföras i syfte att utöka servicen för konsumenterna. Systembolaget AB kommer att

- snarast möjligt träffa avtal om samverkan med annan handel om returmottagning av glas, PET-flaskor och burkar,

- inom kort att inleda ett nytt försök med mottagning i automat av burkar som omfattas av pantsystemet,

- förbättra informationen i prislistan och på monteretiketterna om vilka dryckesförpackningar som omfattas av pant.

518

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Min bedömning

Jag gör bedömningen att alternativet med frivilliga åtaganden har de största fördelarna. Returpacks planerade åtgärder tillsammans med handeln och bryggeribranschen kommer att ge bättre service för konsumenterna och därmed även ökat förtroende för systemet. Jag konstaterar att Systembolaget AB visar ovilja mot att delta med fullt ansvar i retursystemet. Jag gör bedömningen att System- bolaget AB bör förbättra sitt deltagande långt utöver vad som har redovisats i en skrivelse till denna utredning.

Mitt förslag

Jag föreslår att livsmedelshandeln och bryggeribranschen bör för- bättra servicen till konsumenterna genom att utöka antalet mot- tagningsställen med automater för returdryckesförpackningar. Utökningen motiveras bl.a. av att nya typer av butiker växer fram. Min bedömning är att Systembolaget AB på ett påtagligt sätt bör förbättra sitt deltagande i retursystemet utöver det underlag som har redovisats till denna utredning.

11.8.3 Ekonomiska effekter

Förslag till effektiviseringar av pantsystemet

För att effektivisera ekonomin i befintliga system har Returpack till utredningen meddelat att följande åtgärder kommer att genom- föras.

Generella administrativa system för automater införs. Uppdatering av register för EAN-koder kommer att ske gemensamt för Svenska Bryggareföreningen och Returpack. Samtliga artiklar, dvs. retur- glas, R-PET, Å-PET, fat och aluminiumburkar kommer att om- fattas.

Ersättningen till handeln ses över. En översyn av ersättningen kommer att ske gemensamt med handeln.

Direktkreditering för Å-PET och burk. Direktkreditering innebär att alla burkar och Å-PET-flaskor som räknas genom returautoma- terna kommer att betalas direkt från Svenska Returpack AB till butikerna. Det kommer att innebära högre effektivitet och bättre kontrollmöjligheter.

519

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

Återvinningsfabrik och central hantering. Branschens mål är att inom ett år ha en återvinningsindustri i Sverige som materialåter- vinner PET- flaskor. Detta kommer att innebära att

- fraktkostnaderna minskas med 50 procent jämfört med i dag då återvinningen sker i Nederländerna,

- PET- flaskorna transporteras i lös vikt till återvinningsindustrin

vilket innebär att 10 stycken balningsmaskiner kan avvecklas,

- en central sorteringsanläggning används jämfört med 10 anläggningar i nuvarande struktur.

När de färgade PET-flaskorna uppgår till cirka 4 procent krävs en utsortering av dessa, för att det ska vara möjligt att sälja det klara materialet till högsta pris.

När det gäller aluminiumburken gör Bryggarföreningen och Returpack en översyn av nuvarande hantering med det gemen- samma målet att effektivisera ytterligare. Denna utredning be- räknas vara klar den 1 mars 2002.

Mitt förslag

I utvärderingen av returdryckesförpackningar har behovet av eko- nomisk effektivisering lyfts fram. Mitt förslag är att branschen själv åtgärdar detta genom de åtaganden som presenterats för utred- ningen.

11.8.4 Konkurrens

Förslag om att inkludera stålburken i pantsystemen

I avsnitt 3.7.7 Utvärdering av konkurrens har jag konstaterat det finns anledning att överväga om dryckesburkar av stål också ska omfattas av pantsystemet. Ett skäl är att det är svårt för konsu- menterna att skilja på burkar av stål och aluminium. Utebliven pant då stålburken återlämnas kan ge problem med trovärdigheten för systemet. På sikt och med en ökande mängd stålburkar på mark- naden kan detta urholka förtroendet för pantsystemet i sin helhet. En hel del stålburkar importeras illegalt utan betalning till Metall- Kretsen. Genom att de införlivas i pantsystemet blir det möjligt att via märkningen på burken se om den är legalt hanterad.

520

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Mitt förslag är att burkar av stål ska omfattas av pantsystemet och regleras på samma sätt som burkar av aluminium enligt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. I samband med att burkar av stålplåt införlivas med lagen bör denna ändra namn till lag om återvinning av dryckesförpackningar av metall. Stålburkar och aluminiumburkar bör gemensamt defi- nieras som metallburkar.

Förslaget leder även till vissa följdändringar i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar.

Konsekvenser av förslaget.

Konsumenternas preferenser. Ett motiv för förslaget är resultatet av en Sifo-undersökning som gjordes i augusti 2001. Den visar att om det inte funnes pant på dryckesburkar skulle åtta av tio konsumen- ter lämna dem till en återvinningsstation. Ännu fler föredrar det nuvarande systemet med pant framför att lämna burkar vid en återvinningsstation. I valet mellan ett system helt utan pant eller ett med pant på alla burkar föredrar 55 procent pantsystemet och 36 procent det där burkar liksom annat lämnas till en återvinnings- station.

Konsekvenser för MetallKretsen. Metallkretsen har i dag hand om insamlingen av stålburkar. De pekar på att det finns en risk att burkar som tillhör pantsystemet ändå hamnar i MetallKretsens system. MetallKretsen får då en kostnad för omhändertagandet men inga intäkter för att finansiera detta, eftersom avgifterna går till pantsystemet. MetallKretsen anser att en överenskommelse med Returpack om viss ersättning skulle lösa problemet. De pekar också på att det finns risk för en minskad konkurrens om stål- burken inkluderas i pantsystemet, vilket kan leda till att kostnaden blir något större för konsumenten.

Ekonomiska konsekvenser. Eriksson m.fl. 2001, har på uppdrag av denna utredning gjort en jämförande analys av kostnaderna för stålburk i pantystem, stålburk i MetallKretsens bringsystem alter- nativt fastighetsnära insamling. Syftet var att se vilket system som är fördelaktigast. Bringsystemet och pantsystemet har ungefär samma miljömässiga kostnader. Fastighetsnära insamling ger oftast högre miljökostnader, men vissa lösningar t.ex. Optibagsystemet, kan ge ungefär samma kostnader som bringsystemet och pant- systemet. Slutsatsen är att då stålburken överförs till pantsystemet

521

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

innebär det inga ökade miljökostnader, det kan även vara en vinst om alternativet är en omfattande fastighetsnära insamling för att nå en mycket hög insamlingsnivå.

Trovärdigheten för systemet. Genom förslaget undviks det pro- blem med trovärdigheten för systemet som har redovisats tidigare, dvs. att konsumenterna får pant på vissa burkar men inte på andra.

Minskad nedskräpning. Håll Sverige Rent har pekat på att nedskräpningen med dryckesförpackningar har ökat under senare år. Genom det förslag som innebär att burkar av stål pantbeläggs bör incitamenten öka för att burkarna tas om hand och återvinns.

Förslag om att utvidga definitionen av PET

I avsnitt 3.7.7 Utvärdering av konkurrens har jag pekat på behovet av att PET-lagen ska omfatta alla förpackningar av konsumtions- färdig dryck gjorda av polymera material. Motivet är att man inte ska kunna vinna konkurrensmässiga fördelar genom att välja andra likvärdiga polymera material jämfört med PET.

Jag föreslår därför en ändring av lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar (PET-lagen). Som lagen är utformad i dag definieras PET-flaska som en flaska tillverkad av polyetylenteref- talat. Det har redan dykt upp flaskor på marknaden som inte till 100 procent består av polyetylentereftalat eller som innehåller olika barriärinlägg för att öka hållbarheten, t.ex. nylon. Naturvårdsverket gjorde under år 1999 en tolkning av lagen och kom då fram till att dryckesflaskor som består av PET till 95 procent och med ett barriärlager är en vidareutveckling av den renodlade PET-flaskan och således en sådan flaska som lagen avser att reglera. Naturvårds- verkat föreslog därför att lagen borde anpassas till den tekniska utvecklingen.

För att tydliggöra reglerna och för att undvika framtida tillämp- ningsproblem föreslår jag att lagen (1991:336) om vissa dryckesför- packningar ändras till att avse samtliga förpackningar för konsum- tionsfärdig dryck tillverkade av polymera material.

522

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Förslag om åtgärder för att förhindra illegal import och försälj- ning

Jag har konstaterat att det förekommer ett omfattande fusk genom illegal överlåtelse av importerade dryckesförpackningar som borde ingå i pantsystemet, både PET-flaskor och dryckesburkar. Illegal import innebär att produkterna kan säljas till lägre priser eftersom importören varken betalar pant eller administrativa avgifter, varvid konkurrensen snedvrids.

Jordbruksverket har i en skrivelse (Dnr 00-4333/00) till Miljö- departementet begärt ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar för att åtgärda detta problem. Skrivelsen har efter regeringsbeslut överlämnats till denna utredning.

Jordbruksverket konstaterar i sitt förslag att många av dem som importerar eller för in PET-flaskor till Sverige inte har det särskilda hanteringstillstånd som krävs för att vidareöverlåta drycker på PET-flaska. För att komma till rätta med problemet föreslår verket att kravet på hanteringstillstånd ska gälla redan vid import eller införsel av PET-flaskor till Sverige. För att underlätta kontrollen föreslås vidare att införsel från annat EU-land eller tredje land ska föranmälas till Tullverket som också ges särskilda befogenheter till undersökningar vid gränsen.

Jag bedömer att införandet av gränskontroller är en allt för ingripande åtgärd för att komma till rätta med att importörer av dryckesförpackningar överlåter dessa utan erforderligt hanterings- tillstånd. Detta gäller särskilt dryckesförpackningar som förs in från annat EU-land. EU-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor och personer innebär att den inre marknaden ska omfatta ett område utan inre gränser och med fri rörlighet för bl.a. varor. I princip är sådana kontroller som enbart grundas på att en vara passerar en gräns inte tillåtna. Vissa undantag finns, men gäller då främst varor som narkotika, vapen och liknande där samhällsintres- set av kontrollen anses väga mycket tungt.

Jag delar dock Jordbruksverkets mening att den nuvarande situationen är oacceptabel både från miljö- och konkurrenssyn- punkt. Jag föreslår därför att en bestämmelse införs enligt vilken yrkesmässig överlåtelse av konsumtionsfärdig dryck på PET-flaska endast får ske om PET-flaskan ingår i ett godkänt retursystem. Genom att ett överlåtelseförbud på så sätt läggs i återförsäljarledet kommer marknaden för illegala PET-flaskor kraftigt att minska. Det är vidare lämpligt att tillsynen över handelns efterlevnad av

523

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

bestämmelsen läggs på den kommunala miljö- och hälsoskydds- nämnden eller motsvarande. Jag bedömer att förslaget bör vara att anse som en både nödvändig och proportionell åtgärd för att få retursystemet att fungera och som inte innebär att den fria rör- ligheten för varor inte äventyras.

Med utgångspunkt i samma skäl som har anförts för PET-flaskan finns anledning att göra motsvarande ändring i lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium.

Mitt förslag är att förordningen (1991:338) om vissa dryckes- förpackningar och lagen (1982:349) om återvinning av dryckes- burkar av aluminium ändras så att illegal import och handel med PET-flaskor och returdryckesburkar stävjas.

Förslag om förändring av tillsynsansvaret

Naturvårdsverket har i en framställan till denna utredning (Dnr 104-5467-01 Rp) föreslagit att verkets tillsynsansvar enligt förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar överförs till Jordbruksverket.

De skäl som Naturvårdsverket lyfter fram är följande. Natur- vårdsverkets roll på tillsynsområdet är enligt miljöbalkslagstift- ningen främst att vara en tillsynsvägledande myndighet. Verket har med några få undantag inga operativa tillsynsuppgifter. Tillsyns- organisationen är därför uppbyggd för att i första hand genom generell vägledning på olika områden ge råd och stöd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Uppföljning och utvärdering av tillsynen i län och kommuner är också viktiga uppgifter för Natur- vårdsverket. Detta är i överensstämmelse med verkets allmänna strävan att kraftigt begränsa sitt arbete med att vara operativt på objektsnivå.

Jordbruksverket har redan i dag en fungerande organisation för tillsynen över de företag som har hanteringstillstånd. Vid muntliga underhandskontakter har Jordbruksverket inte heller motsatt sig att Naturvårdsverkets tillsynsansvar överförs dit enligt förslaget. Slutligen kan ett färre antal tillsynsmyndigheter vara en förenkling som medför minskad administration och lägre kostnader för det enskilda företaget.

Mitt förslag är att Naturvårdsverkets tillsynsansvar enligt för- ordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar överförs till Jordbruksverket.

524

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Mina förslag

Jag föreslår att burkar av stål ska omfattas av pantsystemet och regleras på samma sätt som burkar av aluminium enligt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. I samband med att burkar av stålplåt införlivas med lagen bör denna ändra namn till lag om återvinning av dryckesförpackningar av metall. Stålburkar och aluminiumburkar bör gemensamt definieras som metallburkar. Förslaget leder även till vissa följdändringar i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar.

Jag föreslår att definitionen av vilka förpackningar som ska om- fattas av lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar ändras från att bara avse PET-flaskor till att avse samtliga förpackningar för konsumtionsfärdig dryck tillverkade av polymera material.

Jordbruksverket har i en skrivelse (Dnr 00-4333/00) till Miljö- departementet begärt ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckes- förpackningar för att åtgärda problem med illegal import och försäljning. Jag bedömer att införandet av gränskontroller är en alltför ingripande åtgärd för att komma tillrätta med att importörer av dryckesförpackningar överlåter dessa utan erforderligt hante- ringstillstånd.

Jag delar dock Jordbruksverkets mening att den nuvarande situationen är oacceptabel både från miljö- och konkurrenssyn- punkt. Jag föreslår därför att en bestämmelse införs enligt vilken yrkesmässig överlåtelse av konsumtionsfärdig dryck på PET-flaska endast får ske om PET-flaskan ingår i ett godkänt retursystem. Det är vidare lämpligt att tillsynen över handelns efterlevnad av bestäm- melsen läggs på den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden eller motsvarande.

Mitt förslag är att både förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar och lagen (1982:349) om återvinning av dryckesburkar av aluminium ändras så att illegal import och handel med PET-flaskor och returdryckesburkar stävjas.

Jag föreslår att Naturvårdsverkets tillsynsansvar enligt förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar överförs till Jordbruksverket.

525

Hur ska visionen nås?

SOU 2001:102

11.9 Elektriska och elektroniska produkter – förslag till förändringar

Mina förslag

Jag föreslår ett tillägg i form av en hänvisningsbestämmelse i för- ordningen (2001:208) om producentansvar för elektriska och elek- troniska produkter för att tydliggöra vilka myndigheter som har att utöva tillsyn.

Jag föreslår ett tillägg i renhållningsförordningen (1998:902) i form av en ny paragraf, 25 a §. Paragrafen innebär att det införs krav på källsortering av avfall från elektriska och elektroniska pro- dukter.

I avsnitt 3.8 har jag beskrivit producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter. Enligt Naturvårdsverkets rapport nr 5156, finns det behov av översyn av förordningen om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter samt renhållningsför- ordningen med syfte att göra tillsynsansvaret och kraven på källsortering av avfall från elektriska och elektroniska produkter tydligare.

Jag föreslår ett tillägg i form av en hänvisningsbestämmelse i för- ordningen (2001:208) om producentansvar för elektriska och elek- troniska produkter.

Genom hänvisningen till förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken tydliggörs vilka myndigheter som har att utöva tillsynen enligt förordningen. Av samma skäl ändras rubriken till Uppgiftsskyldighet och tillsyn. Av tillsynsförordningen följer bl.a. att Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för tillsynsvägled- ning och att den kommunala nämnden har ansvar för den operativa tillsynen över avfallshanteringen i kommunen.

Vidare föreslår jag ett tillägg i renhållningsförordningen (1998:902) i form av en ny paragraf, 25 a §.

Paragrafen innebär att det införs krav på källsortering av avfall från elektriska och elektroniska produkter. Liknande bestämmelser om källsortering finns i förordningarna om producentansvar för returpapper och förpackningar. Syftet med bestämmelsen är att förbättra utsorteringen inför den föreskrivna förbehandlingen och återvinningen av avfall som utgörs av elektriska eller elektroniska produkter.

526

SOU 2001:102

Hur ska visionen nås?

Mina förslag

Jag föreslår ett tillägg i form av en hänvisningsbestämmelse i för- ordningen (2001:208) om producentansvar för elektriska och elek- troniska produkter för att tydliggöra vilka myndigheter som har att utöva tillsyn.

Jag föreslår ett tillägg i renhållningsförordningen (1998:902) i form av en ny paragraf, 25 a §. Paragrafen innebär att det införs krav på källsortering av avfall från elektriska och elektroniska pro- dukter.

527

12 Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

Min bedömning

Jag har tagit del av en jämförelse mellan olika typer av ekonomiska garantier som skulle kunna vara aktuella för att garantera produ- centansvarets fullföljande. Alternativen är traditionell försäkrings- lösning, försäkring genom captive, producenten gör avsättning i egen fond eller statlig fond. Dessa alternativ har analyserats med avseende på den säkerhet systemen erbjuder när det gäller fullgö- rande av producentansvaret, incitamenten för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkast- ning på det kapital som producenten sätter av.

Utvärderingen visar att största säkerheten för att producent- ansvaret ska fullföljas erhålls genom en statlig fond och i andra hand genom en traditionell försäkringslösning. Alternativen för- säkring genom captive och då producenten gör avsättning i egen fond innebär att säkerheten inte kan garanteras fullt ut.

Båda typerna av försäkringslösning och alternativet då produ- centen gör egna avsättningar i fond ger incitament för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig av- kastning på avsatt kapital. Fonder med samma avgift för alla, obe- roende av hur produkten är utformad, ger ringa incitament till miljömässiga produktförbättringar. När det gäller statliga fonder bör medlen hållas särskilda från statens finanser för att marknads- mässig avkastning på undansatta medel ska erhållas.

Med utgångspunkt från en fördjupad analys angående möjlig- heterna att använda en traditionell försäkringslösning vid produ- centansvar konstaterar jag följande:

Den svenska försäkringsbranschen är positiv till att finna försäk- ringslösningar för producentansvaret.

Varor som är relativt stora till sin volym och har en låg omsätt- ningshastighet är lämpliga för försäkringslösningar. Varor som skulle kunna omfattas av en sådan lösning är exempelvis bilar, vit-

529

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

SOU 2001:102

och brunvaror, samt andra motorfordon om producentansvar skulle bli aktuellt för dessa.

Genom en försäkringslösning av producentansvaret, frivillig eller obligatorisk, garanteras finansiell säkerhet vid tidpunkten då varan är uttjänt även om producenten är insolvent eller har upphört med sin verksamhet. Dessutom blir, precis som i fallet då producenten gör egna avsättningar, kostnaden för konsumenten låg genom att försäkringspremien förräntas, och incitament till miljömässiga produktförbättringar finns.

Jag konstaterar att mycket av den kunskap som försäkringsbola- get behöver för att beräkna premie och ta hand om varan måste in- hämtas från produktens tillverkare.

En fördel med att producenten själv svarar för finansieringen är att det blir en närmare koppling mellan produktens utformning och den avsättning företaget tvingas göra. Producenten får ett tydligt incitament till att kretsloppsanpassa produkten.

Jag gör bedömningen att en traditionell försäkringslösning inte är lämplig för alla typer av produkter. Då ekonomiska garantier övervägs för en produktgrupp bör alternativa lösningar övervägas, allt från fonder och försäkringar till materialbolag. Syftet bör vara att finna en optimal lösning för det enskilda fallet. Mitt förslag är, enligt kapitel 10, att en kommitté eller delegation tillsätts för att i dialog och samråd utveckla arbetet med frivilliga åtaganden. Denna bör också få i uppgift att tillsammans med berörda branscher över- väga olika typer av ekonomiska garantier.

12.1 Bakgrund

Representanter för Finansinspektionen och Sveriges Försäkrings- förbund har på uppdrag av denna utredning analyserat för- och nackdelar med olika sätt att skapa ekonomiska garantier för att producentansvaret ska fullföljas. De har särskilt analyserat försäk- ringslösningar.

Här följer delar av arbetsgruppens resultat. I kapitlet har också vägts in andra synpunkter som inkommit till utredningen.

530

SOU 2001:102

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

12.2 Jämförelse mellan olika finansieringsformer

Omhändertagande av uttjänta produkter medför i dag att återvin- ningsföretag kräver ersättning för de kostnader som uppkommer vid omhändertagande av produkten. Generellt kan det antas att det är producenten som åläggs ansvar för betalning.

Här följer en redogörelse för olika finansieringsformer som skulle kunna vara aktuella för att skapa garantier för producent- ansvarets fullföljande samt en beskrivning av för- och nackdelar med de olika alternativen. Studerade alternativ är försäkring, för- säkring genom captive, producenten gör avsättning i egen respek- tive statlig fond samt direkt finansiering via materialbolag. De olika alternativen har analyserats med avseende på den säkerhet systemen erbjuder när det gäller fullgörande av producentansvaret, incitamenten för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkastning på det kapital som producenten sätter av.

Traditionell försäkringslösning

En försäkringslösning har från samhällets synpunkt den fördelen att verksamheten övervakas av en särskild myndighet. Försäkrings- bolagens verksamhet är reglerad i lag och i föreskrifter utfärdade av Finansinspektionen. Endast sådana bolag som har tillstånd från Fi- nansinspektionen (koncession) eller motsvarande tillstånd i annat EES-land får bedriva försäkringsrörelse i Sverige. Vid en konces- sionsansökan görs en ingående prövning av huruvida bolagets verk- samhet kan komma att uppfylla kraven i de författningar som styr verksamheten samt att ägare och ledning kan anses lämpliga och ha den kompetens som krävs. Inspektionen granskar även en, av bola- gen lämnad, ekonomisk prognos för de tre första verksamhetsåren. Finansinspektionen har därefter en kontinuerlig tillsyn över bola- get utifrån olika väsentliga aspekter. En huvuduppgift är här att be- vaka att verksamheten bedrivs med en tillfredsställande soliditet, likviditet och riskhantering i syfte att säkerställa att bolagen kan infria sina förpliktelser gentemot försäkringstagarna och andra er- sättningsberättigade. Bolagen lämnar löpande olika typer av eko- nomiska rapporter. Bland annat kontrolleras att bolagens kapital- placering sker på ett betryggande sätt i enlighet med de begräns- ningsregler som återfinns i försäkringsrörelselagen (1987:713) och

531

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

SOU 2001:102

att bolagen vid varje tidpunkt har tillräckligt med kapital för att kunna infria sina förpliktelser.

De åtaganden som försäkringsbolaget kommer att göra avseende producentansvar kommer till stor del återförsäkras på världsmark- naden, vilket är en vanlig strategi för försäkringsbolagen att fördela risker och med dem följande kostnader. Återförsäkrings- marknaden kommer i sin tur att granska försäkringsupplägget och innebär därmed en extra kontroll på att åtagandena är korrekt beräknade. Arbetsgruppen anser att försäkringslösning näst statlig lösning utgör det säkraste alternativet.

Försäkringssystemet ger möjlighet att kunna förränta premier genom kapitalförvaltning, vilken övervakas och föreskrivs av Fi- nansinspektionen. Förräntning leder till att de avsatta medlen för återvinning kan hållas låg.

Försäkringsbolagen har även en organisation som är dimen- sionerad för att handha omfattande ersättningsanspråk. Producent- ansvaret kan således säkras inom befintliga försäkringssystem.

Incitament för miljömässiga produktförbättringar föreligger vid försäkringslösning. Miljömässiga produktförbättringar som under- lättar återvinningen kommer att ge lägre försäkringskostnad, vilket i sin tur leder till billigare försäljningspris på produkten.

Producenten fonderar

Det producerande företaget kan avsätta medel för varje produkt de sätter på marknaden. Medel som sätts i en särskild fond för att kunna tas i bruk när produkt inlämnas för återvinning. Dessa in- satta medel kan kapitalförvaltas under tiden fram till att återvin- ningen ska betalas. Enligt förhandsbesked från Riksskatteverket den 16 november 1998 medges avdragsrätt för fondering av medel till framtida producentansvar avseende bilar. Avdragsrätten är be- roende av producentens förhållanden i det enskilda fallet.

En fördel med att producenten själv svarar för finansieringen är att det blir en närmare koppling mellan produktens utformning och den avsättning företaget tvingas göra. Producenten får ett tydligt incitament till att kretsloppsanpassa produkten.

Enligt arbetsgruppens syn har denna lösning riskmoment. Om företaget fritt kan disponera över fonden finns risk att fonden vid tidpunkten för fullgörande inte har tillräckligt kapital för åtagan- det. En rad situationer kan uppkomma som leder fram till att

532

SOU 2001:102

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

fonden inte längre är utnyttjbar. Som exempel på sådana situationer kan nämnas.

Vid företagets insolvens finns risk att medel i fonden utnyttjas för andra ändamål än som var tänkt.

Kapitalförvaltning kan gå snett och medel förloras, varvid fullgörande ej kan ske.

Risk finns att producenten inte avsätter tillräckligt kapital för fullgörandet av producentansvaret. Det kan dock i stor ut- sträckning motverkas genom att bolagets revisor kontrollerar och rapporterar avvikelser.

Företag lägger ner sin verksamhet i Sverige.

Ovanstående risker gäller främst den grupp av producenter/impor- törer som inte är officiella märkesrepresentanter. De officiella re- presentanterna kan dels anses vara mer stabila företag, dels har tillverkaren här, oavsett lagkrav, ett direkt intresse av att behålla ett gott renommé för märket på marknaden.

För att motverka ovanstående risker anser arbetsgruppen att det krävs en tillsyn från myndighets sida. Någon myndighet som na- turligt kan åta sig denna tillsyn finns inte i dag.

Men inte ens med tillsyn kan garanteras att pengar finns kvar till att betala återvinningsåtagandet. Arbetsgruppen anser att en pro- ducents fondlösning måste säkras med någon form av garanti. Till exempel kan producenten försäkra det fall att han ej kan fullgöra sitt åtagande genom försäkring eller via en bankgaranti. Även i detta fall måste en tillsyn finnas som förvissar sig om att garanti- åtagande finns.

Vidare bör påpekas att eventuell direktimport faller utanför lös- ningar när producenten fonderar.

Försäkring genom captive

Producerande företag har många gånger ett intresse av att behålla kapital inom koncernen i stället för att erlägga premier till fri- stående försäkringsbolag. Stora företag anser sig kunna bära de skador som inträffar med sitt eget kapital och väljer därför att bara försäkra sig för större skador. Ett sätt för företag att uppnå detta är att starta egna försäkringsbolag, s.k. captive. Företaget kan då genom att behålla risker i captivet se till att kapitalet stannar i kon- cernen. Denna möjlighet används dock ofta endast i begränsad

533

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

SOU 2001:102

omfattning då captivet normalt återförsäkrar merparten av riskerna externt och bara behåller en mindre del för egen räkning.

Svenska captivebolag står under samma tillsyn som övriga svenska försäkringsbolag. Ofta etableras dock captiven i skatte- mässigt fördelaktiga domiciler. Om captivet har sitt säte i annat land inom EES kan det försäkra svenska risker med stöd av den etableringsfrihet, alternativt den rätt till gränsöverskridande handel, som gäller inom EES. Finansinspektionen har då visserligen inte den finansiella tillsynen över captivet men tillsynen sker efter motsvarande regler som i Sverige. Om captivet är hemmahörande i ett land utanför EES regleras dess verksamhet av de regler som gäller i detta land vilka inte är samordnade med svenska regler. Sådant captive står inte heller under Finans- inspektionens tillsyn.

Vanligtvis är ett captive ett återförsäkringsbolag (normalt för den egna koncernens risker) men det förekommer även att man har koncession för direktförsäkring.

En koncerns producentansvarsrisk kan försäkras hos ett fri- stående direktförsäkringsbolag. Detta bolag kan välja att återför- säkra del av risken i producentens egna captive om man bedömer captivets säkerhet som tillräcklig. Direktförsäkringsbolaget svarar då primärt för producentansvaret. Captivets eventuella betalnings- oförmåga vid skada drabbar i detta fall endast direktförsäkrings- givarens återkravsrätt av captivet.

Skulle ett captive uppträda som direktförsäkrare av den egna koncernens producentansvar anser arbetsgruppen att det finns en risk i bristen på armlängds avstånd mellan producent och garant. Om försäkring av den egna koncernens producentansvar är captivets enda eller huvudsakliga verksamhet finns inte något för- säkringsbestånd avseende andra slags risker som kan balansera ett oväntat skadeutfall. Vidare skulle i så fall, och om producenten upphör med verksamheten, captivet endast ha ett avvecklingsbe- stånd, utan möjlighet att balansera ett ogynnsamt resultat med ny- inkommande premier.

Incitament för miljömässiga produktförbättringar bör föreligga även vid captivelösningar. Det torde ju ligga i bolagets intresse att minska kostnaden på sin produkt.

534

SOU 2001:102

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

Statlig fond

Med statlig fond menar arbetsgruppen att staten eller myndighet får i uppdrag att genom avgift samla in medel till finansiering av framtida återvinning. Ett sådant system skapar dock inga incita- ment för producenten att vidta miljömässiga produktförbättringar. En fördel med en statlig fondlösning är att producentansvaret ga- ranteras.

För att uppnå de mål som eftersträvas med producentansvar måste medel separeras för varje producent så att incitament skapas till produktförbättringar. Arbetsgruppen menar att det är enklare och mer kostnadseffektivt att utnyttja redan befintliga möjligheter.

Materialbolag

Vad gäller just producenter av elektroniska produkter har dess branschorganisation ställt sig bakom bildandet av ett så kallat materialbolag som ska svara för att det finns en logistik för in- samling av förbrukade produkter och för att det upprättas avtal med kommunerna som ska genomföra skrotningen.

Materialbolaget kommer att finansiera sin verksamhet genom löpande debiteringar till berörda producenter. Kostnaderna för- delas på producenterna efter deras marknadsandel i nyförsälj- ningen. Modellen innebär en enkel hantering av godset eftersom det inte krävs att olika fabrikat eller tillverkningsår registreras i samband med skrotningen.

Ur miljöstyrningsaspekter är det angeläget att den enskilde pro- ducentens avgifter speglar kostnaden för återvinningen av dennes produkter. I exemplet från elektronikområdet har man inte en sådan avgiftssättning. Det hindrar inte att man skulle kunna tänka sig en kollektiv lösning med ett materialbolag med differentierade avgifter.

Min bedömning

Jag har tagit del av en jämförelse mellan olika typer av ekonomiska garantier som skulle kunna vara aktuella för att garantera produ- centansvarets fullföljande. Alternativen är traditionell försäkrings- lösning, försäkring genom captive, producenten gör avsättning i egen fond eller statlig fond. Dessa alternativ har analyserats med

535

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

SOU 2001:102

avseende på den säkerhet systemen erbjuder när det gäller full- görande av producentansvaret, incitamenten för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkast- ning på det kapital som producenten sätter av.

Jag konstaterar att största säkerheten för att producentansvaret ska fullföljas erhålls genom en statlig fond och i andra hand genom en traditionell försäkringslösning. Alternativen försäkring genom captive och då producenten gör avsättning i egen fond innebär att säkerheten inte kan garanteras fullt ut.

Båda typerna av försäkringslösning och alternativet då produ- centen gör egna avsättningar i fond ger incitament för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkastning på avsatt kapital. Fonder med samma avgift för alla, oberoende av hur produkten är utformad, ger ringa incitament till miljömässiga produktförbättringar. När det gäller statliga fonder bör medlen hållas särskilda från statens finanser, för att mark- nadsmässig avkastning på undansatta medel ska erhållas.

12.3 Fördjupad analys av försäkringslösning

12.3.1 Obligatorisk eller frivillig försäkringslösning

Då producenten har valfrihet att välja försäkring eller annan lös- ning för sitt producentansvar, finns en viss risk att producenten inte gör nödvändiga avsättningar för att kunna leva upp till det lagstadgade ansvaret. Svårigheter kan uppkomma när producenten inte längre bedriver verksamhet, försätts i konkurs, är oanträffbar eller saknar likvida medel till sin ansvarsskyldighet.

Det väsentliga är att producentansvaret kommer att kunna full- göras vid tidpunkten för när produkten är uttjänt. Arbetsgruppen, anser att staten bör förvissa sig om att tillräcklig säkerhet finns för att producentansvarsåtagandet kan uppfyllas. Det är således staten som utifrån den säkerhetsnivå man vill sätta som får avgöra huruvida en obligatorisk försäkringslösning ska föreslås.

12.3.2 Kontroll att försäkring tecknas

Arbetsgruppen anser att det måste finnas kontroll av att produ- centen säkrar sin producentansvarsskyldighet. Kontroll måste ske dels av att alla som ska säkra sitt producentansvar har garantier för

536

SOU 2001:102

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

detta, dels att skyddet är tillräckligt i förhållande till antalet producerade varor.

Ett särskilt problem uppkommer när produkter direktimpor- teras. Arbetsgruppen föreslår att den enskilde importören bör jämställas med producent, även då det är fråga om privatperson. Lösningar får här skapas utifrån vilken typ av produkt som importeras. Måhända bör möjlighet finnas att införskaffa produ- centansvarsförsäkring vid gränskontroll eller i vart fall få produkten registrerad.

Krav på särskild ordning avseende säkrande av producent- ansvaret för importerade varor kan tänkas utgöra handelshinder och förhindra den fria rörligheten av varor över gränserna inom EU. Arbetsgruppen anser att detta inte torde gälla bilar och elek- troniska produkter som importeras då dessa är föremål för en EU- reglering, och att det är sannolikt att det inom EU samordnade producentansvaret även sprider sig till andra varugrupper.

Föreligger registrering av de producerade produkterna anser arbetsgruppen att det är enkelt att koppla produkt till försäkring. Ett meddelande kan härvid registreras via data att produkten är producentansvarsförsäkrad och hos vilket bolag. För trafikförsäkr- ingspliktiga fordon som kan komma att omfattas av producent- ansvar skulle en kontroll enkelt kunna tas fram på data avseende vilka fordon i Bilregistret som står utan producentansvarsförsäk- ring.

De produkter som i dag ej registreras medför problem att kon- trollera. Arbetsgruppen anser att en lösning är att registrera pro- dukterna innan de släpps ut på marknaden och som ovan kon- trollera att produkten har en försäkring. En annan väg att utöva tillsyn är att kontrollera att de som tillhandahåller produkter på marknaden har införskaffat försäkringsskydd i erforderlig omfatt- ning. Är det försäkring som tecknats för producentansvaret är det naturligt att ett samarbete mellan försäkringsbolagen och tillsyns- myndigheten upprättas, varvid försäkringsbolaget meddelar till- synsmyndigheten vilka företag som tecknat producentansvarsför- säkring hos dem.

537

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

SOU 2001:102

12.3.3 Är producentansvarsförsäkring ekonomisk garanti eller styrmedel?

Arbetsgruppen anser att en producentansvarsförsäkring får funk- tion som både ekonomisk garanti av fullföljande av producent- ansvaret och såsom ett styrmedel till miljöanpassade produkter. Arbetsgruppen menar att en försäkringslösning inte kommer att vara något större styrmedel gentemot konsumentens val av produkt, eftersom försäkringspremien kommer att ha en alltför liten inverkan på produktens totala pris, men att den kan ha be- tydelse för produktens utformning till följd av att små besparingar på stora serier medför stora vinster. Styrmedlet förutsätter att det finns en direkt koppling mellan producenten/ importören och tillverkaren.

Arbetsgruppen anser att god konkurrens måste råda dels mellan producenter, dels mellan försäkringsbolag för att producent- ansvarsförsäkring ska medföra en produktpåverkan.

Flera alternativa försäkringslösningar till olika pris och som är direkt avhängigt av återvinningskostnad måste stå till buds. I annat fall ges inte förutsättningar för produktförbättringar som leder till lägre pris och därmed förbättrat konkurrensläge för producenten. Detta innebär att en gemensam branschlösning skulle motverka förutsättningarna för miljöpåverkan. Vid försäkringslösning måste premien få sättas av bolagen utifrån reella kostnader för om- händertagande av produkter. Någon styrning av premienivåer från statens sida kan inte accepteras och torde för övrigt strida mot den princip om produktfrihet som gäller inom EU-rätten på försäk- ringsområdet.

Försäkringsbolagen framhåller att alla förutsättningar finns för att konkurrens ska råda mellan försäkringsbolag avseende med- delande av producentansvarsförsäkring. Ett intresse för att meddela producentansvarsförsäkringar finns i branschen.

12.3.4 Analys av vilka produktgrupper som passar för försäkringsalternativet

Arbetsgruppen anger att vissa allmänna grundförutsättningar måste uppställas för att en försäkringslösning för uttjänta produkters omhändertagande ska kunna fungera. Dit hör produktens egna inneboende förutsättningar och att produkten kan sammankopplas med viss försäkring. Dessa förutsättningar

538

SOU 2001:102

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

belyses nedan. Den följande diskussionen utgår från att producentansvaret ligger på tillverkare eller importör, begreppet producent används för båda dessa aktörer.

Produktförutsättning.

En förutsättning för genomförande av försäkringslösning är, enligt arbetsgruppen, att produkterna ur ett kundperspektiv lämpar sig för omhändertagande av återvinnings- och destruktionsföretag. Vissa produkter är t.ex. på grund av sin ringa storlek lättare att samla in än andra produkter, men små produkter hamnar troligen även oftare i hushållsavfallet än större. Dessutom blir transaktions- kostnaden för dessa varor alltför hög – i förhållande till varans pris – för att lämpa sig för försäkring. Varor med stor omsättnings- hastighet bör således hållas utanför försäkringslösning mot nämnda bakgrund. För dessa ofta omsatta varor är den källsortering som kommunerna bygger upp mycket bättre.

Varor som är relativt stora till sin volym och har en låg om- sättningshastighet anser arbetsgruppen däremot lämpliga för för- säkringslösningar.

Identifierbarhet

För att säkerställa att så många produkter som möjligt tas omhand bör register för identifiering av försäkringsgivare övervägas, efter- som olika försäkringsgivare kan finnas för varor sålda under skilda år. Varje produkts ursprung måste således kunna härledas tillbaka till den som tecknat en producentansvarsförsäkring. Identifiering av produkten möjliggör sådan koppling mellan uttjänt produkt och avtalad försäkringsgivare. Alternativt måste produkternas försälj- ningsår, tillverkningsår eller försäkrad modell kunna identifieras. Dessa uppgifter måste dessutom vara tillgängliga för återvinnings- och destruktionsföretag.

Identifikation kan ske genom någon form av märkning. Vissa produkter uppfyller redan i dag kravet på identifierbarhet. I andra fall måste någon form av krav på identifikation skapas antingen på frivillig väg eller via lagstiftning. Särskilda problem uppkommer vid direktimport, vilka måste definieras för varje produktområde.

Arbetsgruppen anger två olika möjligheter att lösa identifika- tionen.

539

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

SOU 2001:102

1. Registerhållning. En produkt kan registreras vid tillverkning/ försäljning och därigenom kan producentansvaret avläsas i till- gängligt register.

2. Varumärke. Produkter kan ofta identifieras via sitt varumärke. Det måste även kunna fastställas till vilken försäkring produk- ten ska kopplas, vilket kan ske via angivande av tillverkningsår på produkten. Denna lösning innebär att det är tillverkaren som bär ansvaret för varumärkesrelaterat producentansvar.

Återvinningsteknik

Arbetsgruppen anser att ytterligare en förutsättning för producent- ansvarsförsäkring är att det finns en befintlig återvinningsteknik att tillgå vid försäkringsavtalets ingående. Försäkringsbolagen anser att en försäkringslösning inte kan byggas upp på antagande om att viss teknik kommer att kunna finnas i framtiden när det är dags för utskrotning. De anger att de vill redan vid avtalets ingående kunna sluta avtal med återvinningsföretag om omhändertagande av produkter, och bedömning av kostnaden för återvinning är en viktig del av premieberäkningen.

Vilka varor är lämpliga

Med utgångspunkt i de allmänna förutsättningarna har arbetsgrup- pen kommenterat några varugrupper. Producenter av förpack- ningar, däck, och lätta fordon är redan skyldiga att ansvara för att produkterna tas omhand.

Förpackningar: försäkringslösning lämpar sig inte bl.a. mot bakgrund av att de är svåridentifierade, har stor omsättnings- hastighet och transaktionskostnaden för försäkring blir hög.

Däck: däck är sannolikt en för kortlivad produkt för att produ- centansvarsförsäkring ska vara lämplig, enligt arbetsgruppen.

Personbilar: Förutsättningarna för att kunna försäkra pro- dukterna är uppfyllda: De kan identifieras, de har lång om- loppstid, och ett stort värde.

Andra produkter som kan komma att aktualiseras för producent- ansvarsförsäkring.

540

SOU 2001:102

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

Med förordning (SFS 2000:208) införs producentansvar för tillverkare av elektriska och elektroniska produkter vilken träder i kraft den 1 juli 2001 och omfattar samtliga produkter som går till skrotning efter detta datum oberoende av tillverkningsår. Beslut om ett EU-direktiv avseende producent- ansvar för elektriska och elektroniska produkter förväntas under året. De produkter som omfattas av direktivet är t.ex. vitvaror och brunvaror (inkl. datorer).

För elektriska och elektroniska produkter finns det en kollektiv lösning via ett s.k. materialbolag. Emellertid bör försäkringslösningar kunna åstadkommas för elektriska och elektroniska produkter som är av viss storlek, är långlivade och är lätt identifierbara. Sådan lösning underlättas om det lagstiftade ansvaret utformas som ett individuellt ansvar för respektive producent, dvs. att varje producent måste ta ansvar för sina egna tillhandahållna varor. Kollektiva lösningar går ej att kombinera med försäkringslösningar.

Vissa andra motorfordon är lämpliga för producentansvars- försäkring, i första hand sådana för vilka registreringsplikt föreligger. Fordon är även långlivade och har sådant värde som möjliggör försäkringslösning.

Närbesläktat med registreringspliktiga fordon är entreprenad- maskiner. På motsvarande sätt som fordon uppfyller entrepre- nadmaskiner kriterierna för att kunna producentansvarsför- säkras. Vissa entreprenadmaskiner är inte registreringspliktiga, men uppfyller i övrigt de kriterier som gör att producent- ansvaret kan vara lämpligt att försäkra. Lagstiftning om produ- centansvar för denna typ av maskin saknas.

Byggnader är inte lämpade för producentansvarsförsäkring. Byggnader har en alltför lång livslängd för att vara försäk- ringsbara och en försäkringslösning stöter här på en rad olika problem. För byggnader är det snarast ägaren som bör ha an- svar för miljöpåverkan.

För övriga produkter är det svårt att föra någon generell dis- kussion utan att produkten definieras. Ovanstående nämnda produktförutsättningar avseende långlivade produkter, identifi- kationskrav och möjlighet till återvinning gäller. Vad gäller t.ex. batterier är dessa olämpliga mot bakgrund av deras ringa storlek och att transaktionskostnaden för försäkringslösning skulle bli för hög.

541

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

SOU 2001:102

Tillförd utrustning

Arbetsgruppen har diskuterat hanteringen av utrustning som inte fanns med när det producentansvarsförsäkrade objektet såldes första gången. Detta är ett problem som är särskilt aktuellt vid pro- ducentansvarsförsäkringar av motorfordon.

Många delar byts under fordonets livslängd och det kan också tillkomma olika slag av tilläggsutrustning, och den bil som kommer till skrotning är inte identisk med den bil som den förste köparen tog ut från försäljningsstället.

Hur långt sträcker sig bilproducentens ansvar och vad omfattar den försäkring som tecknats? Problemet blir än mer accentuerat om man ser på lastbilar och entreprenadmaskiner där en mängd olika utrustningsdetaljer som i regel tillkommer efter köpet av själva maskinen.

Enligt arbetsgruppen går det inte att ge ett precist svar på frågan, olika tekniker kan bli tillämpliga när det kommer till praktisk han- tering. När det gäller personbilar torde en praktiskt möjlig hante- ring vara att försäkringen täcker vad återvinningen kostar inom ett visst i avtalet definierat intervall. Överstiger kostnaden intervallets övre gräns måste den kostnaden betalas på annat sätt. Här måste direktivets och den svenska förordningens krav på kostnadsfri inlämning beaktas.

För lastbilar och entreprenadmaskiner kan samma grundmodell tillämpas men antalet avvikelser blir naturligtvis väsentligt större.

12.3.5 Två olika typer av försäkringsskydd

Arbetsgruppen framhåller att försäkring kan meddelas enligt två olika försäkringsmetoder, den s.k. orsaksteorin och claims made- försäkring. Orsaksteorin, vilken är den vanligaste metoden, innebär att försäkringsskyddet ska gälla för skada som har orsakats under den tid då försäkringen har varit i kraft. Vid en claims made- försäkring tar försäkringsgivaren in premien för den under försäkringsperioden beräknade skadeutbetalningen och premie tas inte in för framtida perioder för vilka försäkringsgivaren ej heller åtar sig något ansvar, dvs. claims made-försäkring uppfyller inte det viktigaste kravet nämligen att producentens ansvar för de tillverkade produkterna är säkerställt även vid producentens obestånd. Ju närmare tidpunkten för förväntad utskrotning ju svårare och dyrare kommer det att bli att erhålla försäkringsskydd.

542

SOU 2001:102

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

Någon större kapitalförräntning blir det ej heller fråga om vid claims made-försäkringar.

Den risk som kan försäkras är ansvaret för den kostnad som uppkommer för produkt som ska omhändertas för återvinning eller destruktion oberoende av när denna tidpunkt inträffar. Detta stämmer väl överens med orsaksteorin. Försäkringen måste således följa produkten från det att den sätts på marknaden intill dess att den återvinns eller att försäkringsavtalstiden upphör.

Arbetsgruppen anger att de risker som ska omfattas måste anges vid tidpunkten för försäkringsavtalets ingående. Förändringar rörande omfattning av risk kan endast ske för de avtal som sluts efter det att nya regler beslutats, dvs. villkoren kan ej förändras med retroaktiv verkan. Detta medför att eventuella nya miljöpoli- tiska beslut ej kommer att slå igenom på de producentansvars- försäkringar som redan finns ute på marknaden. En retroaktiv verkan skulle medföra att kostnaden för återvinning och därmed premien inte kan beräknas med tillfredsställande säkerhet vilket i sin tur medför en risk för att försäkringsbolaget inte kan infria sina förpliktelser gentemot försäkringstagarna. Risken för detta ökar ytterligare av att en retroaktivitet även skulle försvåra bolagens möjligheter att teckna återförsäkring. Nya miljöpolitiska beslut får lösas i en annan ordning.

Försäkringen innehåller normalt ett maximalt åtagande per för- säkringslösning och år. Dock kommer det maximala åtagandet att ligga på sådan avsevärd nivå att maxinivån uppnås endast under mycket exceptionella förhållanden.

Arbetsgruppen anser att ett försäkringsskydd för producent- ansvar är omfattande, riskmässigt svårbedömt och måste återför- säkras för fördelning av risker. Detta leder till krav från återför- säkrarna på att definiera ansvarsperioden för att därmed kunna stänga böckerna för försäkringsansvaret. Den maximala tid som ett åtagande om producentansvar kan sträcka sig till är sannolikt 30 år från avtalets ingående. Som allmän princip kan man säga att ju mer begränsade riskerna är för avvikelse från det beräknade skadeut- fallet, i desto större grad accepterar återförsäkrare långa försäk- ringstider.

543

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

SOU 2001:102

12.3.6 Försäkringsrisken för producentansvar

Arbetsgruppen bedömer att det vid producentansvarsförsäkring blir fråga om att producenten betalar in försäkringspremie i form av en engångspremie. Denna premie ska täcka ansvaret från det att produkten sätts på marknaden intill dess att den inlämnas för åter- vinning eller fram till att försäkringsperioden upphör.

För att fastställa en premie för en producentansvarsförsäkring krävs ett antal beräkningar och antaganden, vilket förutsätter både kunskap inom försäkringsområdet som produktkunskap och kunskap inom återvinningsområdet. Som exempel på vilka faktorer som försäkringsbolaget har att ta hänsyn till vid premiesättning kan nämnas:

Estimerad livslängdskurva. Beräkning av hur många produkter och vid vilka tidpunkter dessa kommer att lämnas in för de- struktion under produktens livslängd. Livslängdskurvan är av betydelse bl.a. för beräkning av intäkten från kapitalförvalt- ningen under försäkringsperioden.

Återvinningskostnad hos materialbolag/destruktionsföretag. Be- räkning av kostnaden för återvinning. Kostnaden kan variera under åren beroende på förväntad teknisk utveckling eller den mängd produkter som vid givet tillfälle lämnas in. Härifrån får även avräknas de intäkter ett materialbolag kan införskaffa sig vid försäljning av vissa metaller m.m. av det omhändertagna materialet. Vartefter erfarenhet erhålls vad gäller återvinning kommer detta att leda till att premiesättning kan fastställas med större precision.

Ränteantagande. Beräkning av kapitalavkastning på intjänad premie.

Inflationsantagande. Under så långa ansvarstider som det i dessa fall kan bli fråga om är det viktigt att ta hänsyn till den inflation som kan förväntas under perioden.

Risker för ökade kostnader (t.ex. politiska- och produktrisker).

Försäkringsvillkoren baseras på gällande lagstiftning vid det tillfälle försäkringen tecknas. Om lagstiftningen ändras ska det nya regelverket inte tillämpas retroaktivt. Däremot kan försäk- ringen omfatta sådana kostnadsändringar som beror på ändrade förutsättningar för återvinningen till följd av att exempelvis ett visst material befinns vara mer riskfyllt för miljön än vad som antogs när premien bestämdes. För sådana osäkerheter kan behövas ett särskilt risktillägg vid premieberäkningen.

544

SOU 2001:102

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

Återförsäkringskostnader. Ju mer begränsat åtagandet är desto lättare blir det att finna förmånliga återförsäkringslösningar. Ett ur kreditsynpunkt bra kreditvärderat försäkringsbolag kan erhålla återförsäkringspremier till lägre kostnad än andra för samma risk.

Driftkostnader. Administrativa kostnader för handläggningen av försäkringen hos försäkringsbolaget.

Vinst. Beräknad vinst för försäkringsbolaget efter att alla kost- nader dragits av.

En successiv förfining av modellerna för uträkning av premien kommer sannolikt utvecklas. Inte minst blir det viktigt att kunna förutse kostnaden för återvinning. För vissa faktorer är ett inhämt- ande av kunskap samt information om produktens materialsam- mansättning från producent/ tillverkare nödvändig.

12.3.7 Subsidiär lösning

Som ovan nämnts anser arbetsgruppen att det inte är realistiskt att tro att en producentansvarsförsäkring kan vara i kraft längre tid än 30 år. För tider utöver 30 års producentansvar måste andra lös- ningar sökas. Även i andra hänseenden kan producentansvaret komma att brista. Detta kan t.ex. vara fallet vid direktimport. Arbetsgruppen menar att det primärt måste skapas lösningar där importören – även om denne är en privatperson – åläggs att säkra sitt producentansvar.

En lösning är att staten bidrar via sina finanser till att en sub- sidiär lösning finns att tillgå. En annan möjlighet är att såsom med den svenska miljöskadeförsäkringen skapa en sekundär lösning för de fall som sträcker sig längre än vad återförsäkrare medger. Sådant försäkringsskydd skulle träda in först när 30 år gått till ända och/ eller där andra brister i skyddet föreligger. I miljöskade- försäkringen tas en avgift ut i premie av tillståndspliktiga företag. En tredje möjlighet är att inom försäkringsbranschen skapa en försäkringspool för det subsidiära producentansvaret bland de företag som meddelar producentansvarsförsäkring. Försäkrings- poolen får i uppdrag att förvalta kapitalet för att kunna ta det subsidiära ansvaret för producerade varor.

545

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

SOU 2001:102

12.3.8 Erfarenheter från försäkringar av producentansvar

Arbetsgruppen konstaterar att försäkring av producentansvar är en ny företeelse. Hitintills har ännu ej mycket erfarenhet av den löpande hanteringen kommit i dagen.

I Sverige har endast ett försäkringsbolag, LF Miljö AB, meddelat försäkring för producentansvar. De varugrupper som omfattats av detta försäkringsskydd är skogsmaskiner, datorutrustning och mobiltelefoner. LF Miljö anger att försäkring av producentansvar är ett komplext område där det krävs ingående kunskaper om produkters material, egenskaper, livscykel, teknik och återvinning.

Generellt om LF Miljö AB:s producentansvarsförsäkringar kan sägas att försäkringen övertar producentens ansvar att bekosta en miljöriktig återvinning. Den försäkringstekniska risken är att bedöma när produkten ska återvinnas och kostnaden för denna återvinning. Häri ligger en osäkerhet i tid och omfattning. Ansvarstiden har generellt valts till 20 år men den kan anpassas till den försäkrade produktens förväntade livslängd. Vilket också har skett i något fall. Premiebetalning sker såsom en engångspremie när produkten säljs. Återlämning sker genom att produkten lämnas till avtalat återvinningsföretag. LF Miljö AB har upphandlat tids- begränsade avtal med återvinningsföretag om omhändertagande av uttjänta varor. Ännu har LF Miljö AB inga erfarenheter från återlämning av försäkrade produkter. De första datorerna beräknas börja återlämnas år 2002 och vad gäller entreprenadmaskiner så kommer de första tidigast någon gång efter 2005.

En särskild svårighet är de långa tider under vilken försäkring ska gälla. Långa ansvarstider ställer högre krav på stabilitet hos för- säkringsbolaget, men även på återförsäkraren. Återförsäkring är en förutsättning för att producentansvaret ska kunna försäkras. I dagsläget är det ovanligt att sådana långvariga försäkringar tecknas, men LF Miljö har visat att det är möjligt att erhålla sådant lång- varigt återförsäkringsskydd genom de avtal som slutits med några världsledande återförsäkrare. Arbetsgruppen anser att intresset kan förväntas öka allt eftersom det blir vanligare med långa ansvarstider på olika områden.

Under år 2001 har importören av bilmärkena Mazda och Suzuki, Olle Olsson Bolagen, tecknat ett försäkringsavtal med LF Miljö AB om att de senare ska genom försäkring garantera det lag- stadgade producentansvaret.

546

SOU 2001:102

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

Min bedömning

Jag har tagit del av en fördjupad analys angående möjligheterna att använda en traditionell försäkringslösning vid producentansvar och konstaterar följande:

Varor som är relativt stora till sin volym och har en låg om- sättningshastighet är lämpliga för försäkringslösningar. Varor som i rutan skulle kunna omfattas av en sådan lösning är exempelvis bilar, vit- och brunvaror, samt andra motorfordon om producentansvar skulle bli aktuellt för dessa.

Genom en försäkringslösning av producentansvaret, frivillig eller obligatorisk, garanteras finansiell säkerhet vid tidpunkten då varan är uttjänt även om producenten är insolvent eller har upphört med sin verksamhet. Dessutom blir, liksom i fallet då producenten gör egna avsättningar, kostnaden för konsumenten låg genom förräntning av försäkringspremie, och incitament till miljömässiga produktförbättringar finns.

Jag konstaterar att mycket av den kunskap som försäkrings- bolaget behöver för att beräkna premie och ta hand om varan måste inhämtas från produktens tillverkare.

En fördel då producenten själv svarar för finansieringen, är att det blir en närmare koppling mellan produktens utformning och den avsättning företaget tvingas göra. Producenten får ett tydligt incitament till att kretsloppsanpassa produkten.

Jag gör bedömningen att en traditionell försäkringslösning inte är lämplig för alla typer av produkter. Då ekonomiska garantier övervägs för en produktgrupp bör alternativa lösningar övervägas, allt från fonder och försäkringar till materialbolag. Syftet bör vara att finna en optimal lösning för det enskilda fallet. Mitt förslag är, enligt kapitel 10, att en kommitté eller delegation tillsätts för att genom dialog och samråd utveckla arbetet med frivilliga åtaganden. Denna bör också få i uppgift att tillsammans med berörda branscher överväga olika typer av ekonomiska garantier.

547

13 Författningskommentar

13.1 Förslag till lag om ändring av miljöbalken (1998:808)

1 kap. 1 §

1 § Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar ut- veckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling byg- ger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.

Miljöbalken skall tillämpas så att

1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägen- heter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påver- kan,

2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

3. den biologiska mångfalden bevaras,

4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt lång- siktigt god hushållning tryggas,

5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås,

6. varors och produkters påverkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln.

Paragrafens första stycke ger uttryck för miljöbalkens mål och syfte, att främja en hållbar utveckling. I paragrafens andra stycke anges vad som skall gälla för att miljöbalkens mål skall uppnås. Enligt förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45, del 2, s. 7) utgör inte de uppräknade punkterna en uttömmande beskrivning av hur det i första stycket angivna målet uppfylls utan exempel på sådant som är av särskild betydelse för balkens mål.

549

Författningskommentar

SOU 2001:102

Varors och produkters miljöpåverkan i ett livscykelsperspektiv är en fråga som får allt större uppmärksamhet både nationellt och internationellt. I regeringens skrivelse 1999/2000:114, En miljö- anpassad produktpolitik, s. 5, anges att miljöanpassade varor och tjänster är nyckeln till en ekologiskt hållbar utveckling såväl nationellt som globalt. Förslaget innebär att miljöbalkens portal- paragraf kompletteras så att frågan om en miljöanpassad produkt- utveckling kommet till tydligare uttryck som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål.

Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att miljöbalken skall tillämpas så att varors och produkters på- verkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livs- cykeln. Den nya punkten samverkar med i första hand med punkt 1 rörande miljö- och hälsoskydd och punkt 5 som rör återvinning, återanvändning och andra hushållningsfrågor. Den föreslagna punkt 6 har emellertid ett bredare perspektiv i det att den samlat ser till varans miljöpåverkan under livscykeln och inte miljöpåver- kan vid tillverknings- respektive i avfallsledet för sig.

Enligt vad som anges i förarbetena till miljöbalken skall samtliga bestämmelser tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses (prop. 1997/98:45, del 2, s. 8). Principen om en miljöanpassad produktutveckling kommer därmed att bli vägledande vid tillämpningen av miljöbalken tillsammans med övriga punkter i paragrafen.

I praktiken kan detta komma att medföra att frågan får en ökad tyngd vid utformning av nya regler på t.ex. kemikalie eller avfalls- området. Frågan om miljöanpassade produkter kan i undantagsfall också bli föremål för prövning vid tillämpning av de allmänna hän- synsreglerna i det enskilda fallet.

Det bör understrykas att frågan om varors fria rörlighet enligt EU fördraget och andra handelsavtal utgör en viktig begränsning när det gäller att omsätta den princip som föreslås komma till ut- tryck i miljöbalkens målparagraf till konkreta, nationella krav på varor och produkter. Detta gäller såväl vid utfärdande av generellt verkande förordningar och föreskrifter som vid tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna vid prövning och tillsyn. Alltför precise- rade eller långtgående krav kan ofta komma att betraktas som otil- låtna handelshinder. Utrymmet för att ställa olika former av krav kan förväntas variera med hänsyn till viken varukategori det är frågan om och kräver att de särskilda förutsättningarna i varje enskilt fall noggrant analyseras.

550

SOU 2001:102

Författningskommentar

I vissa fall kan utrymmet vara begränsat till en uppgiftsskyldig- het för tillverkaren. Ett sådant krav har redan införts i Naturvårds- verkets föreskrifter om miljörapporter för tillståndspliktiga miljö- farliga verksamheter (NFS 2000:13). Enligt 4 § fjärde stycket skall miljörapportens textdel bl.a. innehålla uppgifter om vilka under- sökningar om miljöpåverkan från verksamhetens produkter som har gjorts samt eventuella åtgärder som vidtagits för att minska denna miljöpåverkan.

15 kap. 6 §

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett sätt som kan krävas för en hälso- och miljö- mässigt godtagbar avfallshantering. Sådana föreskrifter får med- delas i fråga om avfallet av de varor eller förpackningar som produ- centerna tillverkar, för in till Sverige eller säljer och avfallet från sådan verksamhet som de bedriver.

Föreskrifter enligt första stycket får även avse krav på att in- samlingen av avfallet skall ske i ett insamlingssystem som godkänts av, eller anmälts till den myndighet som regeringen bestämmer.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om prövningsförfarandet och de krav som måste vara uppfyllda för att ett insamlingssystem skall godkännas enligt andra stycket.

Andra och tredje stycket är nya och innebär en möjlighet för rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att före- skriva om krav på godkännande eller anmälan av insamlingssystem. Meddelas sådana föreskrifter åligger det producenten att se till att hans vara eller förpackning omfattas av ett insamlingssystem som godkänts eller anmälts i särskild ordning.

I dag finns, bl.a. beträffande returpapper och förpackningar, krav på att en producent skall se till att lämpliga insamlingssystem till- handahålls för att underlätta för hushåll och andra att sortera ut och lämna ifrån sig avfallet. Detta ansvar kan producenten uppfylla genom att vara ansluten till ett materialbolag eller genom att bygga upp egna insamlingssystem.

551

Författningskommentar

SOU 2001:102

På grund av kravens allmänt hållna karaktär har det visat sig vara förenat med problem att utöva tillsyn över de producenter som uppger sig ha egna insamlingssystem liksom de producenter som står helt utanför systemen, s.k. friåkare. Ett annat problem gäller tillsynen gentemot materialbolagens verksamhet. Om insamlings- systemen inte bedöms som lämpliga i något avseende har det varit svårt för myndigheterna att rikta krav mot materialbolagen med stöd av lagstiftningen.

Syftet med ovanstående förslag är å ena sidan att förbättra möjligheterna att utöva tillsyn mot de producenter som inte uppfyller sitt ansvar. Varje enskild producent måste kunna visa att de varor eller förpackningar som hans ansvar omfattar ingår i ett insamlingssystem som uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning. För enskilda producenter som fullgör sitt ansvar med helt egna system bör ett enklare anmälningsförfarande tilläm- pas. I sådana fall krävs inte att insamlingssystemet prövas och godkänns enligt ett särskilt beslut, utan det räcker att myndig- heterna underrättas genom en anmälan.

Kravet på godkännande kommer å andra sidan även att gälla materialbolagens insamlingssystem. Dessa system skulle således komma att prövas mot särskilt fastställda krav. Kriterierna för godkännande av ett insamlingssystem kan inrymma en rad olika frågeställningar såsom uppfyllande av insamlingsmål, geografisk spridning, täthet mellan insamlingsbehållare, samrådsskyldighet, informationskrav, renhållning, rapportering etc.

Det framstår som lämpligt att Naturvårdsverket utfärdar före- skrifter med krav som ett insamlingssystem måste uppfylla och som prövningen av godkännande sker mot. Dessa föreskrifter kan antas få ett varierande innehåll beroende på vilken typ av avfall som insamlingssystemet avser. Vid utformningen av föreskrifterna bör eftersträvas att kraven blir så tydliga att de möjliggör en effektiv uppföljning samtidigt som flexibiliteten att hitta kostnadseffektiva lösningar inom ramen producenternas samlade ansvar bibehålls i möjligaste mån.

Tillsynen över insamlingssystemen kan komma att avse lokala frågeställningar där den kommunala tillsynsmyndigheten i första hand vänder sig mot anlitade entreprenörer. Ytterst måste det dock vara möjligt att rikta krav, avseende systemets drift lokalt, direkt mot dem som är ansvariga för insamlingssystemet, t.ex. ett mate- rialbolag. I andra fall kan tillsynen avse frågor av nationell karaktär i vilka fall Naturvårdsverket bör ha tillsynsansvaret.

552

SOU 2001:102

Författningskommentar

Om insamlingssystemet inte uppfyller kraven eller om den som ansvarar för insamlingssystemet inte vidta åtgärder för leva upp till kraven kan tillsynsmyndigheten besluta om förelägganden. Ytterst kan konsekvensen bli att den myndighet som godkänt systemet återkallar sitt godkännande.

I de fall ett krav på godkännande eller anmälan av insamlings- systemen införs bör det i den aktuella förordningen om producent- ansvar dessutom föreskrivas att de producenter vars varor eller förpackningar omfattas av ett godkänt system härigenom skall an- ses fullgöra sina skyldigheter. En sådan uttrycklig bestämmelse underlättar tillsynen mot de s.k. friåkarna. Det kommer att bli be- tydligt enklare att konstatera vilka som inte lever upp till produ- centansvaret.

I dessa fall finns det skäl att överväga om en miljösanktionsavgift bör föreskrivas för producenter som inte tar sitt ansvar. Miljö- sanktionsavgiften är ett effektivt tillsynsverktyg med starkt styrande verkan.

Förslaget innebär en möjlighet för regeringen att antingen låta en myndighet (Naturvårdsverket) pröva och godkänna insamlings- systemen eller att kräva att enskilda system anmäls genom ett enklare förfarande. I ett första skede finns det skäl att låta upp- giften ligga på Naturvårdsverket. I egenskap av central tillsyns- myndighet och föreskrivande myndighet bör verket ha förutsätt- ningarna för att leda uppbyggandet av systemet.

15 kap. 7 §

7 § Föreskrifter enligt 6 § får även avse krav på förpackningars eller varors sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet.

Föreskrifterna får vidare avse en skyldighet för producenten att 1. märka en vara eller en förpackning, 2. lämna uppgifter av betydelse för producentansvaret om vilka ämnen och material som en vara eller en förpackning innehåller samt om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden.

I samband med miljöbalkens införande den 1 januari 1999 ut- vidgades regeringens bemyndigande, i fråga om föreskrifter om producentansvar för förpackningar, till att även avse krav på för-

553

Författningskommentar

SOU 2001:102

packningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinnings- barhet.

Bemyndigandet ansågs nödvändigt för att Sverige skulle kunna uppfylla de krav som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall. Direktivet innehåller bl.a. krav på att endast förpackningar som uppfyller alla de väsentliga krav som anges i direktivet och dess bilaga får släppas ut på marknaden. Direktivets krav på högsta innehåll av tungmetaller i förpackningsmaterial finns införda i 12-14 §§ i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering av, införsel och utförsel av kemiska produkter.

Direktivets mer allmänt hållna krav på miljöanpassning av för- packningar har införts i 1 § förpackningsförordningen (1997:185). Av bestämmelsen framgår bl.a. att förpackningar skall utformas, framställas och saluföras på ett sådant sätt att de kan återanvändas eller återvinnas, även materialutnyttjas, så att inverkan på miljön begränsas när förpackningsavfallet eller restprodukterna från hanteringen av förpackningsavfallet bortskaffas. Förpackningar skall vidare framställas på ett sådant sätt att utsläppen av skadliga ämnen minimeras när förpackningarna, förpackningsavfallet eller restprodukterna från hanteringen deponeras eller förbränns.

Den nu föreslagna ändringen innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet även för andra varor och produktgrupper än förpackningar. Detta kan t.ex. bli aktuellt vid genomförandet av nya EU-direktiv eller för att omsätta den ovan föreslagna bestäm- melsen i 1 kap. 1 § andra stycket 6 i praktiska åtgärder.

En tillämpning av bestämmelsen med krav riktade mot ett visst varuslag förutsätter dock en analys i varje enskilt fall mot bakgrund av principen om varors fria rörlighet enligt EU-fördraget (jfr. författningskommentaren till 1 kap. 1 § ovan).

554

SOU 2001:102

Författningskommentar

13.2 Förslag till förordning om ändring i förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper

3 §

3 § Med en producent avses i denna förordning den som yrkesmässigt för distribution inom Sverige

1. tillverkar eller importerar sådant papper som tidningar trycks på,

2. importerar tidningar.

Förslaget innebär att de som trycker eller låter trycka tidningar undantas från kretsen av ansvariga producenter. Syftet med ändringen är att få en bättre överensstämmelse mellan de ansvariga enligt förordningen och de producenter som är anslutna till Press- retur AB:s verksamhet.

13.3 Förslag till förordning om ändring i förordning (1994:1236) om producentansvar för däck

1 §

1 § I denna förordning regleras producenters skyldighet att på ett miljömässigt godtagbart sätt ta hand om däck som har tjänat ut. Syftet är att minst 80 procent av alla däck som årligen återlämnas skall omhändertas på annat sätt än genom deponering.

Bestämmelser om att avfall som utgörs av hela begagnade däck som inte är cykeldäck och som har en diameter mindre än 1400 millimeter inte får deponeras finns i 8 § 5 förordningen (2001:512) om depone- ring av avfall.

Förslaget innebär att ett nytt andra stycke införs som hänvisar till det förbud mot deponering av däck som införts genom 8 § 5 i förordning (2001:512) om deponering av avfall och som gäller från den 16 juli 2001. Det införda deponeringsförbudet gäller parallellt med förordningen om producentansvar för däck och måste därmed iakttas vid uppfyllandet av målen för producentansvaret. Förbudet gäller hela begagnade däck som inte är cykeldäck och som har en diameter mindre än 1 400 millimeter.

555

Författningskommentar

SOU 2001:102

13.4 Förslag till förordning om ändring i förordning (1997:185) om producentansvar för förpackningar

2 §

2 § Denna förordning skall med undantag för 8-10 §§ inte tillämpas på dryckesförpackningar av aluminium eller stålplåt eller förpack- ningar för konsumtionsfärdig dryck av polymera material (PET- flaskor). För dessa förpackningsslag gäller i övrigt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av metall och lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar

Vad som sägs i 4-6 a §§ om insamling, sortering och borttrans- port skall inte tillämpas på förpackningar som på grund av sitt tidigare eller resterande innehåll utgör farligt avfall enligt för- ordningen (1996:971) om farligt avfall. Om sådant avfall finns bestämmelser i den förordningen

De föreslagna ändringarna följer av förslaget att införliva dryckes- förpackningar av stålplåt i lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium samt föreslaget om att ändra definitionen av PET-flaskor i lagen (1991:336) om vissa dryckes- förpackningar.

9 §
9 § Producenterna skall se till	att förpackningsavfall senast den
30 juni 2001 tas om hand enligt följande:
Slag av förpackningsavfall	Återvinning i viktprocent
Förpackningar av aluminium och	70 % materialutnyttjande
stålplåt, dock inte dryckesför-
packningar av aluminium
Förpackningar av papp, papper	70 %, dock minst 40 % mate-
och kartong	rialutnyttjande
Förpackningar av wellpapp	65 % materialutnyttjande
Förpackningar av plast, dock	70 %, dock minst 30 % mate-
inte flaskor för konsumtions-	rialutnyttjande
556

SOU 2001:102 Författningskommentar

färdig dryck av PET
Förpackningar av glas	70 % materialutnyttjande
Dryckesförpackningar av alumi-	90 % materialutnyttjande
nium
Dryckesflaskor av PET	90 % materialutnyttjande
Förpackningar av trä	70 % återvinning, dock minst
	15 % materialutnyttjande
Förpackningar av övriga mate-	30 % återvinning per material,
rial	dock minst 15 % materialut-
	nyttjande per material

Förslaget innebär att kravet på 70 % materialåtervinning beräknas gemensamt för förpackningsavfall av aluminium och stålplåt. Dryckesförpackningar av stålplåt föreslås fortsättningsvis bli reglerade på samma sätt som aluminiumburkar i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar. Insamlingsmålet blir därför det- samma för burkar av stålplåt och aluminium. Däremot är avsättningsmöjligheterna för insamlad stålplåt inte jämförbara med insamlad aluminium. Även dryckesförpackningar av stålplåt om- fattas därför endast av ett krav på 70 % materialåtervinning.

13.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar

1 §

1 § Med PET-flaska avses i denna lag en förpackning för konsum- tionsfärdig dryck som är tillverkad av polymera material.

Förslaget innebär en utvidgning av definitionen av vad som avses med en PET-flaska. På detta sätt klargörs att alla förpackningar för konsumtionsfärdig dryck av polymera material och eventuellt med olika barriärinlägg för att öka hållbarheten omfattas av lagens krav på att ingå i ett retursystem etc.

557

Författningskommentar

SOU 2001:102

Polymerer är syntetiska eller oftast organiska ämnen som består av kedjeformiga molekyler (makromolekyler). Med polymera material menas här plaster och liknande organiska ämnen som kan användas rena, i blandning eller i flera skikt. I en förpackning av polymert material utgör det organiska ämnet en betydande andel och ger sin karaktär åt förpackningen.

2 §

2 § För yrkesmässig överlåtelse av en konsumtionsfärdig dryck på PET-flaska krävs ett särskilt hanteringstillstånd för den som tappar, från annat land inom Europeiska Unionen för in eller importerar drycken på flaska.

Frågor om hanteringstillstånd prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Begreppet import avser i många situationer endast import från tredje land. Genom ändringen görs ett förtydligande om att även införsel från annat EU-land medför krav på hanteringstillstånd för överlåtelse.

4 §

4 § En ansökan om hanteringstillstånd skall vara skriftlig. Av ansökan skall framgå hur retursystemet är avsett att vara utformat samt vilka åtgärder mot nedskräpning som avses bli vidtagna.

För att hanteringstillstånd skall kunna beviljas måste sökanden kunna visa att retursystemet har tillräckliga personella, tekniska och ekonomiska resurser för att långsiktigt uppfylla ställda krav på in- samling, återvinning och övriga krav.

Andra stycket är nytt och innebär en uppstramning av Jordbruks- verkets prövning av hanteringstillstånd. Kan inte sökanden på ett trovärdigt sätt visa att retursystemet har förutsättningar att fungera ändamålsenligt under en längre tid skall hanteringstillstånd inte beviljas.

558

SOU 2001:102

Författningskommentar

9 a §

9 a § PET-flaskor med konsumtionsfärdig dryck får inte yrkesmässigt överlåtas eller saluhållas om förpackningen inte ingår i ett godkänt retursystem.

Bestämmelsen är ny och innebär ett förbud för handeln att överlåta eller saluhålla PET-flaskor med konsumtionsfärdig dryck som inte ingår i ett retursystem. Denna åtgärd har ansetts nödvändig för att komma tillrätta med den s.k. svart-importen av PET-flaskor. Be- stämmelsen innebär att butikerna måste förvissa sig om att leveran- törernas förpackningar ingår i systemet. Tillsynen över efterlev- naden av kravet utövas lämpligen lokalt av kommunen.

15 §

15 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. i strid med 2 § överlåter dryck som är tappad på PET-flaska,

2. bryter mot 9 a §,

3. underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 11 §.

I ringa fall döms inte till ansvar.

Den som överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud döms inte till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

Genom bestämmelsen görs det straffbart att sälja PET-flaskor i strid mot förbudet i 9 a §. Detta bör ha en starkt avhållande effekt på alla seriösa handlare vad gäller att sälja PET-flaskor som inte omfattas av ett retursystem.

559

Författningskommentar

SOU 2001:102

13.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar

2 §

2 § Kommunen utövar tillsyn över efterlevnaden av förbudet i 9 a § lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar mot yrkesmässig överlåtelse och saluhållande av PET-flaskor som inte ingår i ett godkänt retursystem. I övrigt utövar Statens jordbruksverk tillsynen enligt den lagen och de villkor som har meddelats med stöd av lagen.

Enligt 10 § i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar utövar den myndighet som regeringen bestämmer tillsynen över efterlevnaden av lagen och villkor som har meddelats med stöd av lagen.

Enligt paragrafens nu gällande lydelse utövar Naturvårdsverket tillsynen över efterlevnaden av de villkor om återanvändnings- och återvinningsnivåer som uppställs i hanteringstillstånd som har med- delats med stöd av lagen. Naturvårdsverket har hemställt om att denna tillsynsuppgift bör överflyttas på Jordbruksverket som har tillsynsansvaret i övrigt. Ändringen innebär att Jordbruksverket tar över Naturvårdsverkets tillsynsansvar samtidigt som kommunen ges ansvar för att utöva tillsynen över att handeln inte säljer PET- flaskor i strid mot vad som sägs i den nya 9 a § i lagen.

13.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium

1 §

1 § Denna lag gäller verksamhet som avser att främja återvinning av dryckesförpackningar av aluminium eller stålplåt (metallburkar) genom ett pantsystem för sådana burkar samt yrkesmässig över- låtelse och saluhållande av konsumtionsfärdig dryck på metallburkar.

Genom förslaget utvidgas lagens tillämpningsområde till att även avse dryckesförpackningar av stålplåt. För sådana förpackningar skall samma krav gälla som för förpackningar av aluminium. Skälet till förslaget är främst att underlätta för konsumenterna så att de

560

SOU 2001:102

Författningskommentar

kan lämna tillbaka dryckesförpackningar av aluminium och stålplåt på ett och samma ställe.

Genom att lagen nu även omfattar stålburkar införs det gemen- samma begreppet metallburkar. Även lagens namn föreslås ändras till Lag om återvinning av dryckesförpackningar av metall.

1 b §

1 b § Metallburkar med konsumtionsfärdig dryck får inte yrkesmässigt överlåtas eller saluhållas om metallburken inte ingår i ett sådant pantsystem som avse i 1 §.

Svart-import och försäljning av aluminiumburkar som inte ingår i något retursystem utgör ett lika stort problem som handeln med illegala PET-flaskor. Genom den nya paragrafen införs ett försäljningsförbud riktat mot handeln på samma sätt som för PET- flaskor. Bestämmelsen innebär att lagens tillämpningsområde i 1 § utvidgas till att även reglera yrkesmässig överlåtelse och salu- hållande av konsumtionsfärdig dryck på metallburkar.

2 a §

2 a § Den som yrkesmässigt importerar eller från annat land inom Europeiska Unionen för in metallburkar med eller utan dryck skall anmäla detta till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Ändringen innebär ett förtydligande om att anmälningsskyldig- heten även gäller vid införsel av metallburkar från annat EU-land och inte endast vid import från tredje land.

3 §

3 § Regeringen får meddela föreskrifter om avgift vid import av metallburkar och de andra föreskrifter som kan behövas för att säkerställa att inhemska, till Sverige införda och importerade burkar med eller utan dryck kan konkurrera på lika villkor, när ett pantsystem har inrättats. Regeringen får överlåta åt en förvaltnings- myndighet att meddela sådana föreskrifter.

561

Författningskommentar

SOU 2001:102

Föreslagna ändringar utgör följdändringar till tidigare redovisade förslag.

4 §

4 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet

1. bryter mot 1 b §,

2. bryter mot 2 § eller åsidosätter villkor som har meddelats med stöd av 2 §,

3. bryter mot 2 a §,

4. bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av 3 §, eller

5. lämnar oriktig uppgift om förhållanden som är av betydelse i handling som avges till ledning vid fastställande av avgift.

Förslaget innebär att det blir straffsanktionerat att bryta mot överlåtelse och saluhållandeförbudet som föreslås i den nya 1 b §.

13.8 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter

Uppgiftsskyldighet och tillsyn

15 §

15 § En producent skall till Naturvårdsverket lämna de uppgifter om fullgörandet av sina skyldigheter enligt denna förordning som Naturvårdsverket behöver för att kontrollera att förordningen följs.

Bestämmelser om tillsyn över efterlevnaden av denna förordning finns i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.

Genom hänvisningen till förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken tydliggörs vilka myndigheter som har att utöva tillsynen enligt förordningen. Av samma skäl ändras rubriken till Uppgiftsskyldighet och tillsyn. Av tillsynsförordningen följer bl.a. att Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för tillsynsvägled- ning och att den kommunala nämnden har ansvar för den operativa tillsynen över avfallshanteringen i kommunen.

562

SOU 2001:102

Författningskommentar

13.9 Förslag till ändring i renhållningsförordningen (1998:902)

25 a §

25 a § Avfall som utgörs av elektriska eller elektroniska produkter skall sorteras ut från hushållsavfall och annat avfall.

Paragrafen är ny och innebär att det införs krav på källsortering av el-produktavfall. Liknande bestämmelser om källsortering finns i förordningarna om producentansvar för returpapper och förpack- ningar. Syftet med bestämmelsen – som även gäller el-produktavfall som inte omfattas av producentansvar – är att skapa bättre för- utsättningar för den föreskrivna förbehandlingen och återvinningen av avfall som utgörs av elektriska eller elektroniska produkter.

563

Referenser

Alfredsson, M., Hultén, S. och Sweet, S., (2001) Industriellt Produ- centansvar – produkt- och marknadsutveckling i nätverk. Slut- rapport REFORSK rapport FoU 156. EFI, Ekonomiska Forskningsinstitutet vid Handelshögskolan i Stockholm.

Alm, P. och Edlund, S., (1997) Plaster i det miljö- och resurseffektiva samhället, PIR PlastinformationsRådet.

Andersson, K. och Ekvall, T., (1999) Utvärdering av återvinning för Göteborgsområdet, Chalmers Industriteknik på uppdrag av Kretsloppsnämnden, Göteborgs stad.

Anell, B. och Asplund, G., (1999) Förpackningar och miljöpåverkan. En kritisk granskning av producentansvarets konsekvenser. Pan European Communication AB

Anell, B. och Asplund, G., (1999) Producentansvar för förpack- ningsavfall: mål, medel och konsekvenser. Diskussion. Preliminär rapport.

Arbetarskyddsstyrelsen, (1998) Arbetsmiljöeffekter vid kretslopps- arbeten Rapport 1998:9.

Arvidsson, E och Gunnarsson, F. (1998) Materialåtervinning eller energiutvinning?, D-uppsats, Företagsekonomiska institutionen, Uppsala universitet, Uppsala.

Baumann, H., Ekvall, T., Eriksson, E., Kullman, M., Rydberg, T., Ryding, S.-O., Steen, B. och Svensson, G (1993) Miljömässiga skillnader mellan återvinning/återanvändning och förbränning/ deponering. REFORSK rapport FoU nr 79, Stiftelsen RE- FORSK, Malmö.

Baumann, H., Boons, F., Bragd, A., (2000) Mapping the green pro- duct development field: Engineering, policy and business perspec- tives. Final Report. AFR-report 301. AFN, Naturvårdsverket.

565

Referenser

SOU 2001:102

Berg, P. och Mattsson, C., (2001) Insamling av hushållsavfall. En kartläggning och analys av system för hantering av hushållsavfall och förpackningar, Sverige 2000. Naturvårdsverket. Rap- port 5145.

Borchers, M. (1999) Kretsloppsanpassning ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, Långtidsutredningen, Bilaga 4, NUTEK, Närings- och teknikutvecklingsverket, Stockholm.

Bruvoll, A (1998) ”The Costs of Alternative Policies for Paper and Plastic Waste” Rapport 98/2, Statistisk Sentralbyrå, Norge.

Bäckman, P., Andersson, K., Svensson, R. och Eriksson E.

Översiktlig samhällsekonomisk analys av producentansvaret. REFORSK rapport FoU 157. CIT Ekologik Chalmers Industriteknik, Göteborg.

Dahlroth, B. (1998a) Avfall & Energi: En kunskapssammanställning, STOSEB, Stor-Stockholms Energi AB, Stockholm.

Dahlroth, B. (1998b) Avfall & Energi: Sanningar, Åsikter, Frågor,

STOSEB, Stor-Stockholms Energi AB, Stockholm.

EAL (1999) Återvinning av returpapper i Kiruna kommun och Norrbottens län. EAL MILJÖKAPITAL AB, Stockholm.

EAL (2000) Styrmedel som påverkar producentansvaret. EAL

Miljö Ekonomi Juridik. Underlag till utredningen för översyn av producentanvaret (M 2000:01)

Egerö, T., (1999) Stadsbyggnad med och utan sopsug, en jämförelse av exploatering, ekonomi och miljö, BoDAB, Bostadsföretagens i Stor-Stockholm Drift AB.

Eriksson E., Börjesson V., Ljunggren Söderman M. och Ringström E. (2001). Samhällsekonomisk jämförelse av bringsystem och fastighetsnära system för insamling av glas, CIT Ekologisk Chalmers Industriteknik, Göteborg.

Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling, EKU-delegatio- nen, (1999) Ställ miljökrav! vid offentlig upphandling av varor, tjänster och entreprenader. (skriften kan laddas ner från www.upphandling.hallbarasverige.gov.se)

Ekvall, T. (1999) A market-based approach to allocation at open- loop recycling, manuscript submitted to Resources, Conservation and Recycling, CIT Ekologik, Chalmers Industriteknik, Göte- borg.

Ekvall, T. (1996) Key issues in the assessment of wood fibre flows,

CIT Ekologik 1996:1, Chalmers Industriteknik, Göteborg.

566

SOU 2001:102

Referenser

Ekvall, T., Person, L., Ryberg, A., Widheden, J., Frees, N., Nielsen, P.H., Weidema Pedersen, B. och Wesnæs, M (1998) Life Cycle Assessment of Packaging Systems for Beer and Soft Drinks, Rap- port No. 399, Miljøstyrelsen, Köpenhamn.

Eriksson, E. och Ölund, G. (1998) Återvinna, förbränna eller depo- nera? Miljöanalys av producentansvaret för plastförpackningar, CIT Ekologik, Chalmers Industriteknik, Göteborg.

Eriksson, E., Börjesson, V., Ljunggren Söderman, M. och Ringström, E. (2001a) Samhällsekonomisk jämförelse av bringsystem och fastighetsnära system för insamling av glas. På uppdrag av Svensk Glasåtervinning AB, CIT Ekologik, AB, Göteborg.

Eriksson, E., Ljunggren Söderman, M. och Ringström, E. (2001b)

Komplettering och fördjupning av samhällsekonomisk analys. På uppdrag av Utredningen för översyn av producentansvaret (M 2000:01), CIT Ekologik AB, Göteborg.

Erlöv, L., Löfgren, C. and Sörås, A., (2000) Packaging – a tool for the prevention of environmental impact. Packforsk. Rapport nr 194.

Finansinspektionen och Sveriges Försäkringsförbund (2001) Rap- port från arbetsgruppen för försäkring av producentansvar. Underlag till utredningen för översyn av producentansvaret (M 2000:01).

Finnveden, G. (1998) On the possibilities of life-cycle Assessment. Development of methodology and review of case studies. Doctoral thesis in Natural Resources Management Department of Sys- tems Ecology, Stockholm University, Stockholm, Sweden.

Finnveden, G., Johansson, J., Moberg, Å. och Palm, V. (2001)

Miljöpåverkan från olika varor. Forskningsgruppen för Miljö- strategiska Studier (fms 167). Underlag till utredningen för översyn av producentansvaret (M 2000:01). Stockholms Univer- sitet/systemekologi och FOA.

Finnveden, G., Johansson, J., Lind, P. and Moberg, Å., (2000) Life Cycle Assessments of Energy from solid waste. Forskningsgruppen för Miljöstrategiska Studier (fms 137). Stockholms Universitet/ Systemekologi och FOA.

Finnveden, G. och Ekvall, T. (1998a) Energi- eller materialåter- vinning av pappersförpackningar?, Svensk Kartongåter- vinning AB, Stockholm.

567

Referenser

SOU 2001:102

Finnveden, G. och Ekvall, T. (1998b) Life-Cycle Assessment as a Decision-Support Tool – The Case of Recycling vs. Incineration of Papper, Resources, Conservation and Recycling, 24, 235 – 256.

Finnveden, G., Steen, B. och Sundqvist, J.-O. (1994a) Kretslopp av pappersförpackningar: materialåtervinning eller energiåtervinning? En miljöstudie baserad på fem verkliga fall, IVL Rapport B1128, Institutet för Vatten- och Luftvårdsforskning, Stockholm.

Finnveden, G., Person, L. och Steen, B. (1994b) Återvinning av mjölkkartong, En LCA-studie av skillnader i miljöbelastning, Bilaga 2 till Förpackningar i Kretsloppet, Rapport 4301, Natur- vårdsverket, Stockholm.

Flory, I. (1999) Sila mygg och svälja kameler, Svensk Handel om för- packningar, sopor och källsortering, Svensk Handel, Stockholm (rapporten kan laddas ner från www.svenskhandel.se).

Granath, G. och Strömdahl, I. (1994) Förpackningar i kretsloppet. Beräkningar av miljökonsekvenser av kretsloppspropositionen, Livscykelanalyser av förpackningar, Rapport 4300, Naturvårds- verket, Stockholm.

Hallin, PO., Jarlbro, G. och Nilsson Djärf, J. (2001)

Avfallshantering och miljökommunikation i ett framtidsperspektiv. REFORK rapport nummer FoU 154. Lunds universitet.

Hjern, B. och Plogner, A-C., (1999) Vems styrmedel är producent- ansvaret? Slutrapport. AFR-rapport 247. AFN, Naturvårds- verket, Stockholm.

Hunhammar, S. (1999) Transport av insamlade förpackningar och annat avfall – leder ökad sortering till ökande transporter och spelar det någon roll?, Kartläggning, AFR-rapport 237, Stock- holm Environment Institute på uppdrag av AFN, Naturvårds- verket, Stockholm.

Ingenjörsvetenskapsakademien, IVA, (1995) Miljödriven affärsut- veckling. Från myndighetskrav till strategiska möjligheter. En studie utförd av Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA), McKin- sey & Company och Världsnaturfonden (WWF).

Institutet för förpackning och distribution, PACKFORSK (1994)

90-talets förpackningsmarknad, drivkrafter, konsekvensanalys, statistik.

Institutet för förpackning och distribution, PACKFORSK och Förpackningsinsamlingen AB (1999) Förändringar i en varukorg

– förstudie.

Jansson, A., (2000) Recycling and Degradation of thermoplastic Ma- terials. Chalmers University of Technology, Göteborg, Sweden.

568

SOU 2001:102

Referenser

Kommerskollegium, Konkurrensverket och NUTEK (1998) Miljö, handel och konkurrens – spelregler för effektiva marknader. Kom- merskollegium rapport 1998:2, Konkurrensverkets rapportserie 1998:1, NUTEK, Info. 025-1998, april 1998.

Konsumentverket (2000). Sorteringsanvisningar på förpackningar.

Promemoria.

Kretsloppsdelegationen, (1994) Producentansvar för däck i Sverige.

Kretsloppsdelegationens rapport 1994:1. Kretsloppsdelegationen, (1995) Green Goods. Kretsloppsdelega-

tionens rapport 1995:5.

Kretsloppsdelegationen, (1995) Förslag till Producentansvar för ut- tjänta bilar i Sverige. Kretsloppsdelegationens rapport 1995:9.

Kretsloppsdelegationen, (1996) Producentansvar i Byggsektorn. Kretsloppsdelegationens rapport 1996:11.

Kretsloppsdelegationen, (1996) Producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. Kretsloppsdelegationens rapport 1996:12.

Kretsloppsdelegationen, (1997) Strategi för Kretsloppsanpassade material och varor. Kretsloppsdelegationens rapport 1997:14.

Kretsloppsdelegationen, (1997) Producentansvar för möbler. Kretsloppsdelegationens rapport 1997:15.

Kretsloppsdelegationen, (1997) Producentansvar för varor. Förslag och idé. Kretsloppsdelegationens rapport 1997:19.

LIP-kansliet, Stockholms stad (2000) Insamling av avfall från hus- håll i Stockholms stad. Beskrivning av dagens system för insam- ling av källsorterat avfall från hushåll i Stockholms stad och för- slag till tekniktävlingar. Slutrapport. VVB VIAK AB Region Stockholm.

Larsson, S., Flory, I. och Olofsson, B. (2001) Utredning av pantsystemen. Underlag till utredningen för översyn av producentansvaret (M 2000:01).

Leach, M., Bauen, A. and Lucas, N. (1997) A Systems Approach to Materials Flow in Sustainable Cities. A Case Study of Paper.

Journal of Environmental Planning and Management, 40, 705– 723.

Lindhqvist, T. (2001) Producentansvar för bilar – en anaylys av effektivitet och samhällsekonomiska konsekvenser. Underlag till utredningen för översyn av producentansvaret (M 2000:01) på uppdrag av BIL Sweden. Internationella institutet för industriell miljöekonomi. Lunds universitet.

569

Referenser

SOU 2001:102

Ljunggren Söderman, M., (2000) A systems Engineering Approach to National Waste Management. Thesis for the degree of Doctor of Philosophy. Chalmers University of Technology. Göteborg, Sweden.

Lothigius, J., (1999) Hur utvecklar vi producentansvaret? Synpunk- ter på hur kunskapsförsörjningen behöver utvecklas. Rapport från Seminarium anordnat av Naturvårdsverket och Stiftelsen Reforsk.

Miljödepartementet, (1998) Sammanställning av remissyttranden över Kretsloppsdelegationens rapport 1997:19 Producentansvar för varor – Förslag och idé.

Miljøverndepartementet (2000) Avtaler om reduksjon, innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall. Norge.

Miljö- och Naturresursdepartementet (1993) Kretsloppet. Den nya miljösynen. En sammanfattning av regeringens kretsloppspropo- sition nr 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Stockholm.

Miljö- och Naturresursdepartementet (1992) Varor som faror. DS 1992:58. Stockholm.

Miljövårdsberedningen, (2000) Tänk nytt, tänk hållbart! – en daglig- varukedja för framtiden. En rapport från Miljövårdsberedningens dialog Framtida handel. Miljödepartementet, Stockholm.

Miljövårdsberedningen, (2000) Tänk nytt, tänk hållbart! – att bygga och förvalta för framtiden. En rapport från Miljövårdsbered- ningens dialog Bygga/Bo. Miljödepartementet, Stockholm.

Mont, O., (2000) Product-Service Systems. Final Report. AFR- report 288. AFN, Naturvårdsverket.

Mont, O. and Ryan C., (2000) ”Funktionsförsäljning” – Product- Service Systems Seminar 8th of May, 2000 in Stockholm. Rosen- bads Konferenscenter. AFR-report 299, AFN, Naturvårds- verket.

Månsson, K., (1999) Bygg för alla. En studiematerial om tillgänglig- het och användbarhet i byggd miljö. Svensk Byggtjänst.

Naturvårdsverket (1986) Energi ur avfall. Sammandrag av en utred- ning. Statens energiverk, Naturvårdsverket.

Naturvårdsverket (1994) Viktiga materialflöden. Förutsättningar för aktionsplaner, rapport 4384.

Naturvårdsverket (1995) Materialflöden i samhället. Redovisning till regeringen del 2, rapport 4504.

Naturvårdsverket (1997) Har producenterna nått målen?, rapport 4748.

570

SOU 2001:102

Referenser

Naturvårdsverket (1998) Producentansvar för förpackningar – för miljöns skull?, rapport 4938.

Naturvårdsverket (1998) Seminar Extended Producer Responsibility as a Policy Instrument - what is the knowledge in the Scientific Community? Proceedings of an International Seminar 8-9 May 1998 in Lund, Sweden. AFR-report 212.

Naturvårdsverket (1998), STGs projekt svensk avfallsterminologi

Stiftelsen REFORSK FoU 151. AFR-report 217. Naturvårdsverket (1999) Lathund för konsekvensutredningar,

rapport 4959.

Naturvårdsverket (1999) Producenters ansvar för varors miljöpå- verkan – underlag till en miljöanpassad produktpolitik, rap- port 5043.

Naturvårdsverket (1999) Miljööverenskommelser – en möjlighet i miljöarbetet?, rapport 5064.

Naturvårdsverket (2000) Har producenterna nått målen? Uppfölj- ning av producentansvaret för 1999, rapport 5078.

Naturvårdsverket (2001) Insamling av hushållsavfall. En kartläggning och analys av system för hantering av hushållsavfall och förpackningar Sverige 2000, rapport 5145.

Naturvårdsverket (2001) Har producenterna nått målen? Uppfölj- ning av producentansvaret för 2000, rapport 5156.

Nise, G., Borg, K. och Klenell Hatschek E-K., (1997) Arbetsmiljön i kretsloppssamhället. Rapport från Yrkesmedicinska enheten.

Nordesjö, P. och Sundqvist, J-O., (1990) Konsekvenser av kom- munal glasåtervinning. En studie av några svenska fall 1988.

Kungl. Tekniska Högskolan, Institutionen för mark- och vattenresurser; Miljövårdcentrum. Forskningsrapport. Stock- holm.

Nordiska Ministerrådet, (1995) Hållbara konsumtions- och produk- tionsmönster. Tema Nord 1995:587.

Olsson, T., Vikicevic, S., Retzner, L. och Törner, T. (2001)

Plockanalyser av hushållens säck- och kärlavfall. En studie i sex svenska kommuner. REFORSK rapport FoU 155. Nordvästra Skånes Renhållnings AB.

Plas, G., Erdmenger, C., (2000) How local authorities spend their budgets responsibly. Green purchasing Good Practice Guide. An ICLEI ”Policy & Practice Publication”. ICLEI, The Internatio- nal Council for Local Environmental Initiatives

Plastbranschens informationsråd, PIR, (1996) Plaståtervinning – till material eller bränsle.

571

Referenser

SOU 2001:102

Puck, A., Pilz, H., Stark, W. and Hutterer, H., (GUA); Anders- son, K., Bäckman, P. och Eriksson, E, (CIT Ekologik), (2001) Final Report. Cost-Benefit Analysis of Recycling and Waste Treatment of Plastic Packaging in Sweden. Plastkretsen AB; GUA, Gesellschaft für umfassende Analysen GmbH och CIT Ekologik AB.

Radetzki, M. (1999) The Political Economy of Recycling: The Case of Sweden, Luleå Tekniska Högskola, augusti 1999.

Regeringens proposition 2000/01:65 Kemikaliestrategi för Giftfri miljö

Ritchey, T., Sjöberg, E. och Stenström, M. (2001) Omvärldsanalys. Underlag till utredningen för översyn av producentansvaret (M 2000.01). Försvarets Forskningsinstitut.

Riksdagens revisorers Förslag till riksdagen 1999/2000:RR4. Förslag angående producentansvarets betydelse i avfallshanteringen.

Rutegård, G., (1999) Konsekvensanalys i livscykelperspektiv av att använda insamlade tidningar och tidskrifter till materialåtervin- ning alternativt energiutvinning. Pressretur AB.

Sandström, M. och Soutukorva, Å., (2001) Producentansvaret, handeln och drivkrafter för teknisk utveckling. REFORSK rapport FoU 153. Beijerinstitutet.

SIS Forum AB, Miljöcertifierade svenska företag 1998. ISO 14001 EMAS. (www.environ-cert.com).

SIS Miljömärkning, (1995) Miljö Märkt. Magasin nr 13.

Statens Offentliga Utredningar, (1991) Miljön och förpackningarna. SOU 1991:76. Slutbetänkande av förpackningsutredningen.

Statens Offentliga Utredningar, (1991) Miljön och förpackningarna.

Livscykelanalyser för förpackningsmaterial – beräkning av miljö- belastning. Bilagedel. SOU 1991:77.

Statens Offentliga Utredningar, (1996) Konsumenterna och miljön. SOU 1996:108, Betänkande av utredningen om konsumenterna och miljön.

Statens Offentliga Utredningar, (2000) Från byggsekt till byggsektor. Byggkostnadsdelegationens betänkande SOU 2000:44.

Statens Offentliga Utredningar, (2001) Tänk nytt, tänk hållbart! – dialog och samverkan för hållbar utveckling. SOU 2001:20.

Statistiska centralbyrån, SCB, (1998) Indikatorer för hållbar ut- veckling – en pilotstudie. Rapport 1998:11.

Statistiska centralbyrån, SCB, (1999) Minskade koldioxidutsläpp ge- nom förändrad materialanvändning – en förstudie. Rap- port 1999:1.

572

SOU 2001:102 Referenser

Statskontoret, Bilskrotning – förslag till ändrade regler. Rap- port 1984:14.

Stegrin, G. och Granath (1998) Miljöanalys förbränning-återvinning

Arbetsmaterial, Rapport för Svensk Kartongåtervinning AB, ÅF-IPK, Stockholm.

Stjernström, O. och Svensson, I. (1994) Risker i kretsloppssamhället. Exempel på systemkollisioner i avfallshanteringen. FOA Rap- port A 40075-4.5. Umeå Universitet.

Stor Stockholms Energi AB, STOSEB (2001) Skriften 1/01 nytt från STOSEB.

Sundberg, J. (2000) Kapacitet att ta hand om brännbart avfall och organiskt avfall. Renhållningsverksföreningen 00:13.

Sundqvist, J-O., Baky, A., Björklund, A., Carlsson, M., Eriksson, O., Frostell, B., Granath, J., Thyselius, L., (1999)

Systemanalys av energiutnyttjande från avfall – utvärdering av energi, miljö och ekonomi. Översiktsrapport. IVL rapport för Statens Energimyndighets forskningsprogram Energi från Av- fall. Projektnr: P10544-1.

Svensson, R., (2001) Miljödata för sex olika material. Material från virgin råvara och återvunnen råvara. CIT Ekologik, Chalmers Industriteknik, Göteborg.

Tillman, A.-M., Baumann, H., Eriksson, E. och Rydberg, T. (1991)

Packaging and the Environment. Life-cycle analyses of selected packaging materials. Quantification of environmental loadings,

CIT, Chalmers Industriteknik, Göteborg.

Witalis, K., (1996) Damm, filter och gamla lysrör – kretslopps- tänkande inom fastighetsförvaltningen. Sveriges Fastighetsägare- förbund.

Zetterberg, L., (1997) Nyckeltal för bedömning av Sveriges branschers totala miljöpåverkan – metod och tillämpning.

IVL-rapport. IVL, Institutet för vatten- och luftvårdsforskning. ÅF-IPK (1998) Telefonintervjuer för kartläggning av bränslealterna- tiv vid kartongförbränning i fjärrvärmeanläggningar, på uppdrag

av Svensk Kartongåtervinning – SKÅ, ÅF-IPK, Stockholm.

573

Kommittédirektiv

Översyn av producentansvaret samt förslag	Dir.
till garantier för producentansvarets full-	2000:28
följande och funktion

Beslut vid regeringssammanträde den 6 april 2000.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att göra en bred översyn av pro- ducentansvaret samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas.

Utredaren skall:

genomföra en bred översyn av såväl de miljörelaterade som de samhällsekonomiska effekterna av det införda producentansva- ret inom produktområdena förpackningar, returpapper, däck och bilar, med fokus på förpackningsområdet,

undersöka konsumenternas möjlighet till och faktiska delta- gande i systemet,

följa upp de frivilliga åtagandena för kontorspapper samt bygg- och rivningsavfall samt bedöma effekterna av dessa åtaganden,

mot bakgrund av den breda översynen av producentansvaret undersöka om ytterligare varugrupper skulle kunna omfattas av producentansvar samt lämna förslag till varugrupper,

utvärdera retur- och pantsystemen för aluminiumburkar, PET- flaskor samt returförpackningar av glas för öl och läsk.

Utredaren skall lämna förslag till hur systemen för uttjänta pro- dukter framdeles bör utformas. Förslagen skall grundas både på slutsatserna från ovan presenterade deluppdrag och på en bedöm- ning av alternativa lösningar för att uppnå samma mål.

Utredaren skall även utreda och lämna förslag till hur åtgärder och initiativ för att garantera producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas.

575

Bilaga 1

SOU 2001:102

Utredaren skall därvid:

belysa problemet med och risken för avsaknad av ansvarstagare då producenter upphör med sin verksamhet,

generellt analysera förutsättningar, möjligheter och hinder för ansvarig producents framtida omhändertagande av långlivade produkter som producentansvar gäller för samt uppskatta kost- nader för omhändertagandet,

belysa för- och nackdelar med olika former av ekonomiska ga- rantier för framtida omhändertagande,

föreslå åtgärder och initiativ för att garantera fullföljande av producentansvar.

Bakgrund

Kretsloppsanpassningen av samhället

Redan år 1975 formulerades principer och mål om avfall och av- fallshantering (prop. 1975:32, bet. 1975:JoU10, rskr. 1975:161). Det främsta målet var att uppnå en förbättrad avfallshantering och en ökad återvinning. Ansvaret för att det avfall som uppkommer i produktionen kan tas om hand på ett från miljö- och resurssyn- punkt riktigt sätt ansågs redan då åvila producenten.

År 1982 beslutade riksdagen om lagen (1982:349) om återvin- ning av dryckesförpackningar av aluminium. Detta var ett led i att uppnå en miljöriktig hantering av uttjänta dryckesförpackningar (prop. 1981/82:131). Lagstiftningen föregicks av förhandlingar mellan dåvarande jordbruksministern och näringslivets parter. Näringslivsparterna förband sig att bygga upp ett pantsystem för aluminiumburkarna med beaktande av konsument- och arbets- miljöaspekter för att främja utvecklingen av förpackningssystem som är resurs- och energisnåla och som medför minsta möjliga olägenheter från nedskräpnings- och andra miljösynpunkter. År 1991 utvidgades det lagreglerade pant- och retursystemet för dryckesförpackningar att omfatta även PET-flaskor i samband med att riksdagen beslutade om lagen (1991:336) om vissa dryckes- förpackningar. Sedan 1970-talet drevs dessutom på frivillig väg pant- och retursystem för glasflaskor för läsk och öl respektive vin och sprit av branschens parter.

I samband med att propositionen 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling beslutades, bemyndiga-

576

SOU 2001:102

Bilaga 1

des regeringen av riksdagen att införa producentansvar för olika produkter (prop. 1992/93:180, bet. 1993/94:JoU14, rskr. 1993/94:344). Målet var att öka återvinningen och återanvänd- ningen av samhällets resurser och att därigenom förebygga upp- komsten av avfall. Ansvaret för att utveckla miljöanpassade varor skulle åläggas producenterna eftersom det i första hand är de som har den reella möjligheten att känna till sammansättningen av olika produkter och bedöma deras miljöeffekter i avfallsledet. Producen- terna fick ansvaret för insamling och hantering av de uttjänta pro- dukterna i syfte att skapa ett incitament att minska avfalls- mängderna, rena produktionen och miljöanpassa produktutveck- lingen. I propositionen lades också fast att producentansvar succes- sivt bör införas för nya produktgrupper och varuområden.

Producentansvarets införande

Sedan år 1994 finns ett författningsreglerat producentansvar för förpackningar (SFS 1997:185), returpapper (SFS 1994:1205) och däck (SFS 1994:1236). Från och med den 1 januari 1998 infördes också ett producentansvar för bilar (SFS 1997:788). Regeringen har dessutom beslutat om ett producentansvar för elektriska och elek- troniska produkter som avses träda i kraft under år 2001.

Regeringen har övervägt att införa författningsreglerade produ- centansvar även för andra varugrupper. Ett resultat av dessa över- väganden har varit att berörda branscher har åtagit sig att uppnå motsvarande mål och syften på frivillig väg. Frivilliga åtaganden om insamling och omhändertagande av uttjänta varor finns från branschorganisationerna för kontorspapper samt bygg- och rivningsavfall.

Producentansvaret syftar till att få till stånd en mer miljöanpas- sad produktutveckling genom att producenterna skall ta ansvar för de produkter som de sätter ut på marknaden. Syftet är dessutom att se till att de förpackningar, det returpapper och de däck som produceras tas om hand genom återanvändning, återvinning, material- eller energiutnyttjande eller på annat miljömässigt godtagbart sätt. Producentansvaret innebär att det ansvar som tidigare låg hos kommunerna flyttades till producenterna, som fått ett fysiskt och ekonomiskt ansvar. Utformningen av förordningarna om producentansvar varierar dock för de olika varugrupperna.

577

Bilaga 1

SOU 2001:102

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag tidigare följt upp producentansvaret för förpackningar, returpapper, däck och bilar. Naturvårdsverket har dessutom i uppdrag att senast den 1 juni 2000 till regeringen redovisa de nivåer av återanvändning och återvinning som producenterna hade nått upp till den 31 december 1999 vad gäller förpackningar, däck, returpapper och bilar. Verket skall vid behov lämna förslag till nödvändiga förändringar i regelverket.

Riksdagens revisorer har granskat producentansvarets betydelse i avfallshanteringen. Revisorerna föreslår i sin skrivelse (1999/2000:RR4) att regeringen tar initiativ till en samhällsekono- misk analys av producentansvaret för förpackningar. Revisorerna anser dessutom att regeringen bör överväga att lagreglera samråds- förfarandet mellan producenterna och kommunerna samt att regeringen bör överväga möjligheten att bryta ner de nationella återvinningsmålen till regional eller lokal nivå. Revisorernas skrivelse behandlas i Miljö- och jordbruksutskottets betänkande (bet. 1999/2000:MJU7, rskr. 1999/2000:156) Producentansvarets betydelse i avfallshanteringen.

Flera andra kartläggningar och undersökningar av producent- ansvaret för förpackningar har gjorts, bland annat av Långtids- utredningen (Bilaga 4 till LU 99) och Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ds 1999:66).

Miljöministern anförde i ett interpellationssvar den 23 november 1999 om det ekologiska samhället (interpellation 1999/2000:78) att vi nu närmar oss en tidpunkt då det är dags för en förutsättningslös översyn av hur producentansvaret har fungerat.

Regeringen bedömer det nu vara angeläget att göra en bred över- syn av producentansvaret. Detta mot bakgrund av att förord- ningarna om producentansvar för förpackningar, returpapper och däck har varit i kraft i drygt fem år vilket gör det motiverat att ut- värdera hur genomförandet har gått. Översynen är också motiverad mot bakgrund av att nya initiativ tas inom produkt- och avfallsområdet för att minska miljöpåverkan.

Kretsloppsdelegationens arbete

Kretsloppsdelegationen har i sin rapport 1997:19 Producentansvar för varor – förslag och idé – framfört att producenters ansvar för kretsloppsanpassning av varor bör gälla generellt. I ansvaret bör

578

SOU 2001:102

Bilaga 1

enligt Kretsloppsdelegationen ingå att producenterna har kunskap om varors effekter på hälsa och miljö under varans livscykel och att konsumenterna ges information om detta.

Delegationen framhöll att det kan innebära en risk för samhället att lägga över ansvaret på producenter för varor som sedan blir avfall, eftersom om producenten upphör med sin verksamhet, så finns det ingen att utkräva ansvar av. Problemet har hittills inte varit av betydelse då särskilt förpackningar och returpapper, men även däck, är varor med relativt kort livslängd. Problemet med avsaknad av ansvarstagare kan dock komma att få större betydelse då producentansvaret omfattar mer långlivade varor såsom bilar och elektriska och elektroniska produkter.

På ett antal områden finns dock redan ett ekonomiskt ansvars- tagande för framtida omhändertagande av avfallet etablerat. Det gäller t.ex. uttjänta batterier för vilka avgift erlägges till batteri- fonden enligt förordningen (1997:645) om batterier samt bilar för vilka avgift erlägges till bilskrotningsfonden enligt bilskrotnings- förordningen (1975:348).

För att begränsa risken för att samhället i form av stat eller kommun måste ta på sig det ansvar som ålagts producenten, i de fall producenten upphört med sin verksamhet eller inte anser sig klara eventuella höga framtida kostnader, ansåg Kretslopps- delegationen det rimligt att avkräva producenten en ekonomisk garanti för att ansvaret fullföljs. Delegationen presenterade en idé om hur detta skulle kunna lösas. Det skulle kunna ske genom krav på att varje vara som säljs skall följas av en ekonomisk garanti, i form av en försäkring, och att försäkringen administreras av privata försäkringsgivare. Försäkringen skulle vara tecknad när varan överlåts med äganderätt till en konsument. För att garantera kvaliteten i systemet föreslog Kretsloppsdelegationen också att kommunerna får ansvaret för att informera om hur hushåll och andra kan bli av med uttjänta varor. Alla återlämningssystem skall dessutom vara registrerade och informationen bekostas av registre- ringsavgifter.

Ett antal försäkringsbolag har redan visat intresse för Krets- loppsdelegationens idé om en återvinningsförsäkring och har tagit egna initiativ och utvecklat system för att garantera omhändertag- ande av varor.

Kretsloppsdelegationens rapport har remissbehandlats. Delega- tionens förslag och idéer behöver dock utredas ytterligare innan regeringen kan ta ställning till dem.

579

Bilaga 1

SOU 2001:102

Miljöorienterad produktpolitik

I propositionen Svenska Miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/1998:145) bedömde regeringen att en miljö- orienterad produktpolitik bör arbetas fram inom EU för att bland annat klargöra vilka miljökrav som skall gälla för produkter som släpps ut på marknaden.

Produktpolitiken kan beskrivas som ett ramverk för olika incitament som syftar till att förebygga och minska produkters miljöpåverkan under hela livscykeln. Såväl lagstiftning, ekonomiska och mjuka styrmedel, som producenternas egna initiativ ryms inom denna ram.

Regeringen uppdrog åt Naturvårdsverket att redovisa förutsätt- ningarna för och konsekvenserna av att införa en generell princip om producenters ansvar för en produkts miljöpåverkan under hela livscykeln. Naturvårdsverket redovisade uppdraget till regeringen i december 1999. Regeringen har för avsikt att behandla rapporten i en skrivelse till riksdagen om en miljöorienterad produktpolitik under maj 2000.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att göra en bred översyn av pro- ducentansvaret, samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas.

Översyn av producentansvaret

Utredaren skall analysera såväl de miljörelaterade som de samhälls- ekonomiska effekterna av de införda förordningarna om produ- centansvar inom produktområdena förpackningar, returpapper, däck och bilar, med fokus på förpackningsområdet. I en sådan ana- lys skall ingå att kartlägga och bedöma insamlings-, återvinnings- och hanteringssystemens effektivitet avseende bland annat till- gänglighet och funktion, kostnader och miljönytta. Utredaren skall även undersöka konsumenternas möjlighet till och faktiska del- tagande i systemet, samt undersöka om hushållen har haft den in- formation som de behöver för att kunna delta i systemet. I sam- band med detta bör även kostnadsutvecklingen för konsumenter, producenter, kommuner, myndigheter och övriga analyseras.

580

SOU 2001:102

Bilaga 1

Införandet av producentansvaret innebar en förändring av ansvarsfördelningen för hushållsavfallet mellan kommunerna och producenterna. Utredaren skall redogöra för den nu aktuella ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna på avfallsområdet samt bedöma de effekter förändringen av ansvarsförhållandena medförde. I detta sammanhang skall materialbolagens rättsliga ställning behandlas.

Utredaren skall vidare undersöka effektiviteten hos producent- ansvaret som styrmedel för att miljöanpassa produktutvecklingen samt för att minska avfallsmängderna och öka återanvändning och återvinning. I uppdraget ingår även att överväga behovet av ytter- ligare åtgärder för att öka producenternas incitament att miljö- anpassa produktionen.

Utredaren skall också följa upp de frivilliga åtagandena för kon- torspapper samt bygg- och rivningsavfall och bedöma de aktuella och framtida effekterna av dessa åtaganden.

Mot bakgrund av den breda översynen av producentansvaret skall utredaren också undersöka om ytterligare varugrupper skulle kunna omfattas av producentansvar samt lämna förslag på hur detta i sådant fall skall utformas. Dessa förslag skall beakta miljö- och konkurrensaspekter, styrmedlets effektivitet i förhållande till andra styrmedel samt kostnadsutvecklingen för producenter, hushåll, kommuner, myndigheter och övriga. Eventuella förslag skall beakta EG:s regelverk samt utvecklingen av detsamma.

I samband med att producentansvaret för förpackningar be- handlas skall utredaren utvärdera retur- och pantsystemen för aluminiumburkar, PET-flaskor samt returförpackningar av glas för öl och läsk samt regelverken kring dessa produkter.

I uppdraget ingår att utredaren skall lämna förslag på hur syste- men för uttjänta produkter framdeles bör utformas. Förslagen skall grundas både på slutsatserna från ovan presenterade deluppdrag och på en bedömning av alternativa lösningar för att uppnå samma mål.

Garantier för producentansvarets fullföljande och funktion

Utredaren skall utreda och föreslå åtgärder och initiativ för att ga- rantera producentansvarets fullföljande och funktion. I uppdraget ingår att belysa problemet med risken av avsaknad av ansvarstagare då producenter upphör med sin verksamhet. Häri ingår att belysa

581

Bilaga 1

SOU 2001:102

de produktgrupper samt den typ av företag där dessa problem kan uppkomma.

I uppdraget ingår också att analysera förutsättningar, möjlig- heter och hinder för ansvarig producents framtida omhänder- tagande av långlivade produkter som producentansvar gäller för, samt att uppskatta kostnader för omhändertagandet.

Utredaren skall också belysa för- och nackdelar med olika former av ekonomiska garantier för framtida omhändertagande såsom obligatoriska respektive frivilliga försäkringar, privata eller statliga fonder etc. och därvid särskilt beakta Kretsloppsdelega- tionens idé om att varor skall åtföljas av en ekonomisk garanti från producenten i form av en obligatorisk försäkring. I uppdraget ingår att utredaren skall föreslå åtgärder och initiativ för att garantera fullföljandet av producentansvar.

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

Arbetet skall ske utifrån uppsatta mål och strategier i de förarbeten som ligger till grund för införandet av producentansvaret. Ut- redaren skall därvid beakta att producentansvaret infördes för att skapa en drivkraft för producenterna att minimera den negativa effekten på miljön från avfallet genom att utveckla mindre miljö- belastande produkter i syfte att förebygga uppkomsten av avfall, öka återvinning och återanvändning, minska mängden miljö- skadliga ämnen i produkter och minska mängden avfall som depo- neras. I översynen av effekten av producentansvaret skall utredaren även beakta andra åtgärder som har vidtagits inom avfallsområdet för att uppnå dessa syften. Utredaren skall i sin redovisning särskilt beakta konsumentaspekter, livscykelperspektivet samt betydelsen av regionala skillnader.

Utredaren skall under arbetets gång beakta effekter på handeln och konsekvenser för små och medelstora företag. Utredaren bör också undersöka och analysera hur utformningen av producent- ansvaret har påverkat konkurrenssituationen inom avfallshante- ringen.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer. Utredaren bör i sitt arbete beakta relevanta rapporter som behandlar producent- ansvaret.

582

SOU 2001:102

Bilaga 1

Bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474) skall till- lämpas på utredaren.

Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen senast den 31 juli 2001.

(Miljödepartementet)

583

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen för översyn	Dir.
av producentansvaret (M 2000:01)	2001:33

Beslut vid regeringssammanträde den 26 april 2001.

Förlängd tid för uppdraget

Utredningen för översyn av producentansvaret (M 2000:01) skall ha slutfört sitt arbete senast den 1 december 2001.

Uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 6 april 2000 (dir. 2000:28) tillkalladechefen för Miljödepartementet en särskild utre- dare med uppdrag att göra en bred översyn av producentansvaret samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas. Utredningen skall enligt direkti- ven vara slutförd senast den 31 juli 2001.

Regeringen har därefter beslutat om ett uppdrag till Naturvårds- verket om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall (dnr M2000/2694/Kn, M2000/3227/Kn, M2000/4827/Kn). Naturvårds- verkets uppdrag skall redovisas senast den 1 november 2001. Där- utöver har chefen för Finansdepartementet, med stöd av regering- ens bemyndigande den 15 februari 2001 (dir. 2001:13), tillkallat en särskild utredare med uppdrag att göra en utvärdering av hur sys- temet med avfallsbeskattningen fungerar. Utredningen skall enligt direktiven vara slutförd senast den 1 december 2001.

Utredaren för översyn av producentansvaret skall genomföra uppdraget i samråd med Naturvårdsverket och Utredningen för översyn av vissa avfallsskattefrågor (Fi 2001:05).

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 december 2001.

(Miljödepartementet)

585

Referensgrupp

Utredningen har inbjudit en s.k. referensgrupp till två heldags- seminarier. Av nedanstående lista framgår vilka som har deltagit.

Huvudsyftet med båda seminarierna har varit att skapa ett forum för dialog och fortsatt samarbete mellan olika intressenter som är berörda av producentansvarsfrågorna.

Vid första seminariet den 29 januari 2001 gavs deltagarna tillfälle att ge sin syn på vilka problem som finns med gällande producent- ansvar. De fick även ge förslag till lösningar som de ansåg att utredningen skulle ta i beaktande.

Vid det andra seminariet den 27 september 2001 presenterades utredningens preliminära förslag och deltagarna fick ge synpunkter på dessa. Dessutom fick deltagarna lämna idéer kring möjliga sam- arbetsformer inom ramen för det producentansvar som gäller idag.

Processledare vid båda seminarierna har varit Anders Bolin, Anders Bolin AB. Vid det andra seminariet ingick professor Ulrich Nitsch från SLU och generalsekreterare Svante Axelsson från Naturskyddsföreningen i en panel, som hade som uppgift att spegla deltagarnas åsikter.

Deltagare vid seminarier den 29 januari och 27 september 2001

Anders Asp	Svensk Kartongåtervinning
Anders Assarsson	Borås kommun
Per Baummann	Kooperativa Förbundet
JP Bergkvist	Scandic Hotels AB
Mats Bergman	Konkurrensverket
Gunilla Björck	Renova AB
Ronny Björklund	Hästveda Återvinning AB
Jan Bruzelius	I L Recycling
Malin Cronqvist	WMI Sellbergs AB/ SITA Sverige AB

587

Bilaga 2

SOU 2001:102

Hans Danielsson	Grafiska Företagens Förb. (GFF)
(MIA)	Mediaindustrins Arbetsgivareförb
Peter Domini	Stena Technoworld AB
Stig Edlund	Plastkretsen AB
Eva Eiderström	Svenska Naturskyddsföreningen
Nina Ericson	Gröna Konsum T-Centralen
Håkan Frisk	Volkswagen
Ulf Frölander	Rörvik Timber AB
Per Gunnarsson	Växjö kommun
Tomas Gärdström	ICA handlarnas AB
Thord Görling	Svenska MetallKretsen AB
Anders Haglund	RWA, Returwell AB
Stig Hedén	Boverket
Madeleine Hjortsberg	Boverket
Ampo Hoff	SABO
Ulla Jennische	Uppsala kommun (Miljökontoret)
Lisbeth Kohls	ICA
Karin Kvist	Bilindustriföreningen/ Bil Sweden
Solveig Larsen	Sveriges Fastighetsägareförbund
Anna Larsson	HSB Riksförbund
Alf Levander	Svenska åkeriförbundet
Dag Lewis Jonsson	Nordvästra Skånes Renhållning AB
Margareta Liljegren	SHR (SAMS)
Ulf Liljenroth	Volvo Personvagnar AB
Per Lilliehorn	Byggsektorns Kretsloppsråd
	Sveriges Fastighetsägareförbund
Anders Linde	Rexam PLC
Jan-Åke Lindroth	Riksbyggen
Rolf Lundquist	Svenska Förpackningsinsamlingen AB
Agneta Melin	TetraPak Sverige AB
KG Nilsson	Returwell AB, RWA
Göran Nilsson	Pressretur AB
Fredrik Nordenfeldt	Konkurrensverket
Göte Nylin	Rexam PLC
Ebbe Nyström	Svensk GlasÅtervinning
Inger Olofsson	Lycksele kommuns Renhållningsverk
Jessica Petrén	Stena Technoworld AB
Thomas Otto	Stora Enso
Jörgen Schultz	El-Kretsen
Krister Schultz	Stockholms Renhållningsförvaltning
588

SOU 2001:102 Bilaga 2

Maria Schyllander	Plastkretsen AB
Inger Soldéus	Svensk Handel
Inger Strömdahl	Industriförbundet/ Svenskt Näringsliv
Ola Ståleby	Renova AB
Jan Olof Swahn	Sveriges Fastighetsägare
Bo Swanér	Saab Automobile AB
Lars Tolgén	Ragn-Sells AB
Anna-Lena Widén	Telia AB
Lars Åman	Svensk Däckåtervinning AB
Carl-Lennart Åstedt	Uppsala kommun

Även utredningens experter deltog i seminarierna.

Experter
Charlotta Andersson	Miljödepartementet
Mikael Ankers	Förpackningsinsamlingen
Michael Borchers	Näringsdepartementet
Annika Helker Lundström	Återvinningsindustrierna
Inger Klöfver	Naturvårdsverket
Eva Lindberg	Finansinspektionen
Jan Rehnberg	AB Svenska Returpack
Tobias Robinson	Konsumentverket
Gun Britt Solberg	Hyresgästernas Riksförbund
Peter Wenster	Svenska Kommunförbundet
Weine Wiqvist	Renhållningsverksföreningen – RVF

589