Förslag till riksdagen 2001/02:RR8

Riksdagens revisorers förslag angående Plan- och byggprocessens längd

1 Revisorernas granskning

2001/02:RR8

2001/02

RR8

Riksdagens revisorers granskning av plan- och byggprocessen har genom- förts efter förslag från bostadsutskottet. Huvudsyftet med granskningen har varit att pröva möjligheter till en effektivare plan- och byggprocess. Gransk- ningen har särskilt inriktats mot tillämpningen av plan- och bygglagens (PBL) regler om planeringen av ny bebyggelse fram till bygglov. PBL:s regler har i den allmänna debatten framställts som komplexa och svåröver- skådliga. Samtidigt förs det idag fram krav på att snabbare få fram nya bo- städer främst i våra tätorter.

Revisorerna har också studerat de administrativa kostnaderna i ett antal byggprojekt i förhållande till de totala produktionskostnaderna. Erfarenheter och eventuella problem i dessa fallstudier skulle också lyftas fram. I detta arbete medverkade på revisorernas uppdrag t.f. professor Thomas Kalbro och docent Hans Lind från Kungliga Tekniska högskolan (KTH) i Stockholm. Vidare har ingått att studera hur de centrala, regionala och lokala aktörerna samverkat i de aktuella projekten.

Revisorernas iakttagelser, överväganden och förslag har redovisats i rap- porten 2000/01:14 Plan- och byggprocessens längd som har fogats till denna skrivelse som bilaga 1.

Rapporten har på sedvanligt sätt remitterats till myndigheter och organisat- ioner för synpunkter. Yttranden har inkommit från Regeringskansliet genom miljödepartementet efter samråd med Justitie- och Finansdepartementet, Domstolsverket, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Kronobergs län, Boverket, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Konkurrensverket, Lantmäteriet, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Örebro län, Svenska Kommunförbundet, Göteborgs kommun, Malmö stad, Vilhelmina kommun, Lomma kommun, Umeå kommun, JM AB samt SABO.

Lunds universitet har skriftligen meddelat sig att de inte avser att yttra sig över rapporten.

En sammanställning av yttrandena återfinns i bilaga 2.

1

2 Revisorernas överväganden

2.1 Allmänna synpunkter

En komplex lagstiftning och process

Revisorernas granskning visar på hur komplex plan- och byggprocessen kan vara och att den ibland tar mycket lång tid. Iakttagelsen torde knappast för- våna då problemet varit uppmärksammat länge. Bostadsutskottet har önskat få problemet belyst bl.a. i fråga om hur överklaganden medverkar till förse- ningar och om och hur förseningar påverkar produktionskostnaderna.

I granskningen har revisorerna tagit del av de erfarenheter som företrädare för myndigheter, kommuner och branschfolk gett uttryck för dels i gransk- ningsarbetet, dels i ett antal olika utredningar och rapporter som presenterats under åren. Fokus har varit på utvecklingen efter 1996, då de nya bestäm- melserna om tidiga program och samråd för detaljplaner infördes. I början av 1990-talet var situationen i princip densamma som i dag, dvs. den dåliga planberedskapen i kommunerna kritiserades, det restes krav på att snabbt få till stånd nya bostäder genom en ökning av planeringen och byggandet samt de långa överklagandeprocesserna ansågs utgöra onödiga hinder för byggan- det etc.

Revisorerna konstaterar att flertalet av remissinstanserna delar de iaktta- gelser och förslag som revisorerna redovisar i rapporten. Att alla remissin- stanser utom en har utnyttjat möjligheten att avge synpunkter tyder på att frågeställningarna är angelägna. Flera instanser framhåller i sina remissvar olika problem vid tillämpningen av lagen. Några remissinstanser pekar även på plan- och bygglagens förtjänster, särskilt när det gäller tyngdpunkten på de tidiga skedena i planeringen och översiktsplaneringen.

Lagändringar har gett tveksamt resultat

Plan- och bygglagen (PBL) behöver kontinuerligt följas upp och utvecklas. Det har också gjorts i olika översyner kopplade till specifika problem och utifrån särskilda utgångspunkter. Några av översynerna har också lett till lagändringar. Revisorerna har dock funnit att några av lagändringarna inte har fått den effekt som avsågs när ändringarna gjordes.

Harmoniseringen mellan PBL och miljöbalkens regler samt annan angrän- sande lagstiftning ifrågasätts av revisorerna. Remissinstansernas yttranden stärker revisorerna i att regelverken inom sakområdet behöver anpassas till varandra.

Det är tveksamt om införandet av flera steg i planeringen ökat medborgar- inflytandet vilket var ett av syftena med ändringen. Granskningen visar att det i stället finns en risk att detta komplicerat förfarandet. Den har också visat att framför allt kommunerna men också exploatörer och ibland även sakägare önskar en mer flexibel handläggning i bl.a. program- och detaljpla- neskedet.

Översiktsplanens betydelse för den efterföljande planeringen framhålls av många remissinstanser. Granskningen visar dock att översiktsplanen inte har

2001/02:RR8

1

fått den betydelse som var tänkt och att de centrala statliga myndigheterna

2001/02:RR8

har svårt att lära ut översiktsplanens möjligheter till förenklingar. Detta pro-

 

blem tycks störst i storstadsregionerna.

 

Länsstyrelserna har en viktig roll

 

Vikten av länsstyrelsernas medverkan i de tidiga skedena av planeringen har

 

betonats. Granskningen har dock visat att länsstyrelserna oftare kommer in

 

först i samband med det formella samrådsförfarandet. Länsstyrelsernas med-

 

verkan i tidigare skeden behöver öka. Länsstyrelsen bör enligt revisorerna ha

 

en större roll som kunskapsförmedlare på regional och lokal nivå.

 

Boverket har en viktig roll som expertorgan till regeringen och som central

 

statlig myndighet inom sakområdet. Myndigheten har dock fått minskade

 

resurser samtidigt som kraven och behoven av uppföljning av PBL ökat.

 

Regeringens många uppdrag till Boverket ger myndigheten sämre förutsätt-

 

ningar att klara uppföljningskraven.

 

En översyn av PBL behövs

 

Granskningen har visat att förutsättningarna för planeringen ändrats sedan

 

PBL infördes. Storstadskommunerna har mycket begränsade markreserver

 

för ny bebyggelse. Planeringen handlar i dag allt oftare om komplicerade

 

förtätningsprojekt med många intressenter inblandade och alltmer sällan om

 

nyexploatering på orörd mark.

 

Revisorernas uppfattning är att tiden nu är mogen för en mer genomgri-

 

pande och förutsättningslös översyn av lagen. Granskningen pekar på ett

 

flertal problem som nu behöver lösas. Flera av problemen har varit upp-

 

märksammade en längre tid. Regeringen har under flera år fått förslag från

 

olika myndigheter och organ som syftat till att effektivisera processen, för-

 

slag som uppenbarligen ännu inte har behandlats av regeringen.

 

I en kommande översyn av PBL bör revisorernas rapport, remissinstanser-

 

nas yttranden över rapporten och revisorernas överväganden nedan beaktas.

 

2.2 PBL och processen

Rapporten

Revisorerna konstaterar att plan- och bygglagen sedan den trädde i kraft 1987 varit föremål för olika översyner bl.a. 1996 då medborgarinflytandet i planeringen lyftes fram och då översiktsplanens roll och betydelse kom att förstärkas. Granskningen visar att det är tveksamt om ändringarna fått de effekter som avsågs.

Plan- och bygglagen tycks inte ha blivit lättare att tillämpa för kommuner- na och de statliga myndigheterna. Planprocessen har inte heller förenklats på samma sätt som bygglovsprocessen där administrationen minskat och ett större ansvar har lagts på exploatören/byggherren. De ändringar som har genomförts i planprocessen har fokuserat på miljöfrågorna, vilket kan ha medfört att sociala hänsyn och gestaltningsfrågorna fått stå tillbaka.

1

Granskningen visar dock på vissa positiva förändringar. Kravet på pro-

2001/02:RR8

gram i detaljplaneringen tycks ge ett bättre beslutsunderlag för kommunerna

 

och större möjlighet för länsstyrelsen att delta tidigt i planeringen. Det har

 

dock samtidigt inneburit att processen förlängs även i relativt enkla planär-

 

enden.

 

Nya arbetsformer kring översiktsplaneringen redovisas och diskuteras i

 

landet. Det upprättas fler s.k. fördjupade översiktsplaner än tidigare.

 

Remissinstanserna

 

Regeringskansliet hänvisar i sitt yttrande till det arbete som just nu pågår

 

inom myndigheten kring de frågor revisorerna tar upp i rapporten. Rege-

 

ringskansliet pekar också på några statliga utredningar som ännu inte be-

 

handlats av regeringen, bl.a. Plan- och byggutredningen från 1996. Detta gör

 

att man inte i sak närmare vill kommentera revisorernas rapport. Revisorer-

 

nas förslag och slutsatser kommer enligt Regeringskansliet att beaktas i det

 

fortsatta arbetet.

 

Även Boverket pekar på de många förslag till lagändringar som inlämnats

 

till regeringen. Med hänsyn både till revisorernas förslag och övriga förslag

 

anser Boverket att PBL behöver ses över i sin helhet. Syftet med en sådan

 

översyn borde enligt Boverket vara att göra PBL-processen mer anpassad till

 

dagens förhållanden och krav.

 

Förutsättningarna för planering, byggande och boende har enligt verket

 

förändrats under senare år. Planeringen handlar i dag i allt högre grad om

 

kompletteringar och förändringar i redan bebyggd miljö. En sådan planering,

 

där det finns många intressen ställer stora krav på planeringsprocessen. Dess-

 

sutom menar verket att planeringen och bostadsbyggandet bedrivs i en allt-

 

mer marknadsinriktad miljö där de statliga och kommunala insatserna har

 

minskat radikalt. Processen blir därmed mer komplicerad och tar längre tid.

 

Även Lantmäteriet, Umeå kommun, Byggnadsnämnden i Göteborg, SABO

 

och JM AB delar revisorernas åsikt att regelsystemet kring planprocessen bör

 

bli föremål för en samlad översyn. En sådan översyn bör vara förutsättnings-

 

lös anser Lantmäteriet, dvs. fokusera på de olika planformerna och deras

 

inbördes relation.

 

Länsstyrelsen i Stockholms län föreslår inte någon allmän översyn av PBL

 

men noterar att regeringen hittills inte tagit ställning till de många lagänd-

 

ringsförslag som lämnats från länsstyrelsen och även från annat håll. Läns-

 

styrelsen menar att revisorernas rapport, remissbehandlingen och riksdagens

 

uttalande skulle understryka för regeringen att det är angeläget att prioritera

 

frågan.

 

Även Svenska Kommunförbundet, Malmö stad och Formas framhåller det

 

angelägna i att regeringen nu prövar revisorernas förslag och alla de övriga

 

förslag som givits in till Regeringskansliet. Kommunförbundet anser dock

 

inte att någon större utredning eller översyn är nödvändig. Det finns enligt

 

förbundet tillräckligt med kunskap och underlag i dag för att ta ställning till

 

förslagen.

 

 

1

Länsstyrelserna i Västerbottens och Örebro län berör i sina yttranden mer

2001/02:RR8

möjligheten att inom ramen för de nuvarande reglerna effektivisera tillämp-

 

ningen. Länsstyrelserna pekar dock på behovet av att se över PBL:s regelsy-

 

stem när det gäller överklaganden. Länsstyrelsen i Västerbottens län menar

 

att revisorernas rapport betonar exploatörsperspektivet i processen och snä-

 

var på så sätt in utgångspunkterna för samhällsplaneringen i förhållande till

 

gällande lagstiftning.

 

JM AB anser att PBL i dag är för omodern för att tillgodose dagens krav på

 

marknadsmässigt byggande i syfte att förnya och utveckla bebyggda miljöer

 

samt underlätta för bostadsbyggandet. PBL från 1987 baseras enligt bolaget

 

på ett planmässigt tänkande från 60- och 70-talen. Initiativet från riksdagens

 

bostadsutskott och revisorerna är därför mycket angeläget.

 

Revisorernas överväganden

 

PBL är en ramlag som till stora delar fortfarande fungerar väl. Osäkerheten

 

vid tillämpningen av lagreglerna tycks dock ha ökat och de centrala och

 

regionala statliga myndigheterna har haft svårt att nå ut med ändamålsenlig

 

information och återföra erfarenheter till kommunerna. De som främst har att

 

tillämpa lagen, kommunerna, har ibland mycket olika planeringsförutsätt-

 

ningar. Boverkets roll att bedriva ett informations- och utvecklingsarbete i

 

landets olika delar blir därför svår. Komplexiteten i planeringen har också

 

ökat vilket inte underlättar den uppgiften.

 

Revisorerna konstaterar i granskningen att regelverket kring planeringen

 

inte förenklats på samma sätt som bygglovsreglerna. Regeringskansliet upp-

 

ger nu att man prövar olika frågor inom området som kan effektivisera pro-

 

cessen bl.a. i fråga om överklaganden. Det är enligt revisorerna olyckligt att

 

regeringen ännu inte behandlat förslagen från Plan- och byggutredningen i

 

slutbetänkandet ”Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168). Förslagen

 

grundar sig på förhållanden som gällde för över sex år sedan.

 

Regeringskansliet hänvisar vidare i sitt remissvar till den under våren 2001

 

presenterade propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier

 

(prop. 2000/01:130) vari anges att PBL ska ses över i syfte att ge lagen en

 

utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling.

 

Revisorerna har i granskningen uppmärksammat att det skett en fokusering

 

på miljöfrågorna de senaste åren som gjort att gestaltningsfrågor och sociala

 

frågor i planeringen inte beaktas på samma sätt som tidigare. Flera remissin-

 

stanser delar denna iakttagelse. Revisorerna har vidare pekat på en rad andra

 

problem som exempelvis den dåliga harmoniseringen med annan lagstiftning

 

bl.a. miljöbalken, den dåliga konkurrensen inom branschen, överklagandens

 

betydelse för processens längd, bristen på flexibilitet i planeringen, oklara

 

begrepp och oklara myndighetsroller m.m.

 

Mot den här bakgrunden anser revisorerna det oroande om en översyn av

 

PBL ånyo i huvudsak fokuseras på miljöfrågorna. Den angelägna harmonise-

 

ring med bl.a. miljöbalken som revisorerna pekat på kan visserligen i det

 

sammanhanget lösas men för att undvika en obalans i lagstiftningen bör en

 

förutsättningslös översyn av lagstiftningen komma till stånd.

 

 

1

2.3 En effektivare plan- och byggprocess genom bättre

2001/02:RR8

uppföljning

 

Rapporten

I rapporten konstateras att alla de förslag som nu ges in till regeringen i syfte att effektivisera plan- och byggprocessen bör beredas samlat i ett departe- ment. Lämpligen bör så långt möjligt bostads- och PBL-frågorna samordnas i ett departement.

Revisorerna anser att den nuvarande uppföljningen är bristfällig och att det behövs en mer kontinuerlig bevakning av PBL-frågorna. Boverket får ett stort antal regeringsuppdrag varje år, vilket kan göra det svårare för myndig- heten att genomföra egna projekt. Mångfalden av uppdrag underlättar inte myndighetens uppgift att som regeringens expertorgan följa området och ta sig an principiella frågor.

Det behövs mer forskning och utvärdering för att klarlägga övergripande samband i planeringen. I rapporten föreslås att regeringen överväger att inrätta ett planeringsforum vid Boverket. I detta planeringsforum skulle forskningsresultat m.m. inom området bättre tas om hand och återföras till regeringen och även till kommuner, andra myndigheter samt till branschen i övrigt.

Revisorerna anser vidare att regeringen inte bara behöver hämta informat- ion från Boverket utan även använda sig av andra myndigheter, universitet och högskolor.

Remisinstanserna

I stort sett samtliga remissinstanser anser att uppföljningen av PBL behöver förbättras. Boverkets roll är viktig men verkets resurser och kompetens bör utnyttjas bättre menar några remissinstanser. Remissinstanserna är eniga om det angelägna i att alla de förslag som myndigheter och andra organ inlämnat till regeringen snarast bör behandlas samlat i ett departement. Lämpligheten av inrättandet av ett planeringsforum vid Boverket råder det däremot delade meningar om.

Boverket framhåller att uppföljningen av bl.a. plansystemets funktion och innehåll bör intensifieras på alla nivåer och bedrivas mer effektivt. Boverkets roll i uppföljnings- och utvecklingsarbetet behöver enligt verket utvecklas ytterligare men för detta krävs att verket tillförs mer resurser. Det kan ske genom att mer omfattande regeringsuppdrag finansieras särskilt eller att medel tillskjuts direkt till uppföljningsverksamheten. Verket avstyrker för- slaget att inrätta ett planeringsforum då de uppgifter som skulle hamna där utgör Boverkets kärnfrågor, vilka enligt verket helt ska bedrivas inom den ordinarie organisationen.

Boverket medger att myndigheten haft svårt att svara upp mot de stora uppföljningskrav som ställs på myndigheten. Verket har i syfte att förbättra sin uppföljning nyligen inrättat en analysenhet.

1

Enligt verket skulle det vara lättare om bostadspolitik och finansiering låg på samma departement som plan- och byggfrågorna men verket anser att en departementsorganisation som samlar alla nämnda frågor är svår att genom- föra.

Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrker förslaget med att ett departement ansvarar för både PBL och bostads/finansieringsfrågorna. En sådan ordning skulle kunna tillgodose behovet av den helhetssyn som saknas i dag. Den oklara och splittrade ansvarsfördelningen inom Regeringskansliet vad gäller plan, bygg- och boendefrågor ger återverkningar på regional och lokal nivå.

Länsstyrelsen delar också revisorernas uppfattning att det stora antalet re- geringsuppdrag till Boverket äventyrar myndighetens möjligheter att bedriva ”egna” projekt. Det torde enligt länsstyrelsen finnas en betydande potential som kan utvecklas om verket får ökade möjligheter att ”på egna villkor” definiera sitt ansvarsområde. Ett planeringsforum avstyrks då frågorna utgör Boverkets kärnverksamhet.

Konkurrensverket avstyrker också ett planeringsforum men med moti- veringen att det då finns en risk att man inte kan hålla isär rollerna som be- ställare och utförare/entreprenör om man samlar byggherrar, myndigheter och entreprenörer i ett sådant forum. Verket stöder förslaget till en förbättrad statistik, uppföljning och analys av överklagade PBL-beslut. Regeringen bör inhämta information inte bara från Boverket utan även från andra myndig- heter samt från högskolor och universitet.

Svenska Kommunförbundet anser att planeringsprocessen och dess funkt- ion kontinuerligt måste följas upp och utvecklas. Man anser att bildandet av ett planeringsforum vid Boverket är intressant under förutsättning att den kommunala medverkan som krävs finansieras av staten. Lantmäteriet stödjer ”helhjärtat” bildandet av ett planeringsforum. Även Formas anser det lämp- ligt att överväga inrättandet av ett planeringsforum för att bl.a. ta hand om alla initiativ inom området.

Umeå kommun framhåller vikten av en kontinuerlig uppföljning av plan- och byggprocessens tillämpningar och forskningsresultat. Kommunen anser det viktigt med en regelbunden erfarenhetsåterföring till kommunerna. Dessa uppföljningar bör ske i nära kontakt med kommunernas praktiska hantering av planprocessen. Liknande åsikter har även framförts av andra remissinstan- ser.

Revisorernas överväganden

Revisorerna anser att bostads- och PBL-frågorna så långt möjligt bör samlas i ett departement. Det kan ge den helhetssyn och den överblick inom sakom- rådet som saknas i dag. Även samverkan med de centrala och regionala stat- liga myndigheterna skulle på så sätt kunna förbättras.

Det är enligt revisorerna oroande att regeringen inte tagit till vara det ar- bete som lagts ned vid olika myndigheter och andra organ i syfte att föreslå en effektivare process. Att inte heller förslag från statliga utredningar, exem- pelvis Plan- och byggutredningens förslag från 1996, behandlas anser reviso- rerna vara näst intill ett resursslöseri. Även problemen med överklaganden har varit kända en längre tid.

2001/02:RR8

1

Det är enligt revisorerna viktigt att uppföljningsarbetet prioriteras bättre

2001/02:RR8

och att det sker en snabbare erfarenhetsåterföring inte minst till dem som

 

visat engagemang i frågorna.

 

Den bristande uppföljningen var bakgrunden till revisorernas förslag att

 

inrätta ett planeringsforum vid Boverket. Boverket och Länsstyrelsen i

 

Stockholm framhåller i sina svar att de frågor som ett sådant forum skulle

 

hantera utgör Boverkets kärnfrågor och därmed skulle konkurrera med den

 

ordinarie verksamheten inom myndigheten. Revisorerna kan se en sådan risk

 

och bedömer därför att andra lösningar på problemet än ett planeringsforum i

 

första hand bör väljas. Om den föreslagna översynen av PBL kommer till

 

stånd blir behovet av ett planeringsforum inte heller så angeläget, åtminstone

 

inte i närtid.

 

Det är enligt revisorerna viktigt att regeringen begränsar sina uppdrag till

 

Boverket alternativt, som verket föreslår, låter finansiera de större uppdra-

 

gen. Revisorerna menar också att regeringen i större utsträckning kan an-

 

vända sig av andra källor än Boverket när verksamheten ska följas upp,

 

exempelvis andra statliga myndigheter men också högskolor och universitet.

 

Det är viktigt att Boverket ges möjlighet att ta fler egna initiativ och utveckla

 

sitt uppföljningsarbete och sin omvärldsbevakning.

 

2.4Förseningar i plan- och byggprocessen minskar konkurrensen och fördyrar produktionen

Rapporten

Granskningen visar att förseningar i den administrativa plan- och byggpro- cessen visserligen har en begränsad betydelse för de totala produktionskost- naderna, ca 2–5 %, men att det kan röra sig om tillräckligt stora belopp för att mindre exploatörer ska tveka att ta initiativ till nya projekt. Osäkerheten om hur lång tid ett projekt tar eller om det över huvud taget kommer till stånd kan verka konkurrenshämmande och medföra att färre projekt blir genomförda och att priserna blir högre än de annars skulle ha blivit. Det kan också leda till att endast projekt som ger en mycket hög avkastning, dvs. bostadsprojekt i de mest attraktiva lägena med en stor efterfrågan, kommer till stånd.

Det nuvarande tvåstegsförfarandet i planeringen leder inte sällan till att planeringsarbetet förlängs. Mellan de båda stegen, programsamråd och plan- samråd/utställning, har ibland planförslaget inte ändrats mer än marginellt. Inget tyder på att överklagandena i den efterföljande processen minskar genom denna ordning. Även länsstyrelserna är tveksamma till att medborgar- inflytandet ökat genom denna ändring i planhanteringen.

Revisorerna anser att länsstyrelserna bör få i uppdrag att initiera ett ut- vecklingsarbete tillsammans med kommunerna som kan leda till en mer förutsägbar och snabbare handläggning.

Andelen detaljplaner som genomförs med enkelt planförfarande är hög och granskningen visar att det finns risk att enkelt planförfarande används även i de fall normalt planförfarande borde ha använts.

1

Remissinstanserna

2001/02:RR8

Boverket anser att planprocessen, särskilt efter överklaganden, kan bli lång och medföra en mindre kostnadsökning för exploatören. Verket instämmer i att processtiden för planeringen i många fall är viktig och att det är fullt sannolikt att vissa projekt inte kommit till på grund av rädslan för en lång processtid. Boverket håller med om att osäkerheten om processen sannolikt påverkar viljan att exploatera mer än processens längd i sig. Det talar för att spelreglerna borde göras tydligare. Verket anger samtidigt att det oftast är andra faktorer än tidsaspekten och osäkerheten som hindrar bostadsbyggan- det. Verket anser också att tiden får vägas mot den färdiga planens kvalitet och dess långsiktiga och övergripande mål.

Värnandet om kvaliteten i planeringen framhålls även av andra remissin- stanser. Länsstyrelsen i Stockholms län pekar på att utgångspunkten för diskussion om förändringar i planprocessen är att Sverige internationellt sett har en snabb och effektiv planeringsprocess med hög säkerhet. Plan- och byggprocessens längd måste vägas mot en helhetssyn i planeringen. Ytterst handlar det enligt länsstyrelsen om att säkerställa en god kvalitet i det som byggs – i bostaden, i staden och i samhällsrummet i stort. Revisorerna före- slår i sin rapport att länsstyrelserna får i uppdrag att tillsammans med kom- munerna starta ett utvecklingsarbete i syfte att sprida kunskap som kan leda till en mer förutsägbar och snabbare planhandläggning. Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar att ett sådant arbete redan övervägs på många håll, bl.a. i Stockholm län. Länsstyrelsen för också fram att ett återrapporte- ringskrav skulle kunna visa att regeringen prioriterar denna fråga.

Svenska Kommunförbundet anför att en effektiv planeringsprocess skapar långsiktigt hållbara lösningar med lokal identitet. Förbundet menar att detta ibland behöver få ta tid. Svenska Kommunförbundet anför vidare att det står klart att byggentreprenörerna har blivit allt färre och större. Att detta beror på en ineffektiv planeringsprocess är förbundet däremot inte övertygat om. Enligt förbundet innebär samhällets ökade komplexitet, starka och vältaliga sektorintressen och en successiv förstärkning av den enskildes rättsliga ställ- ning troligen att byggprojekt blir mer framtunga. Kommunförbundet anser att de två stegen i detaljplaneringen är bra då de ger möjlighet till en tidig avstämning.

Malmö stad delar revisorernas uppfattning att de två stegen bör ses över men menar samtidigt att den tidiga planeringen också har fördelar. Även Vilhelmina kommun anser att program i detaljplaneringen underlättar den vidare planeringen men konstaterar att den inte har medfört ett ökat medbor- garinflytande så till vida att fler deltar i processen.

Byggnadsnämnden i Göteborg delar revisorernas uppfattning att planpro- cessen kan förkortas utan att medborgarinflytandet minskas. Processen har enligt nämnden i flera fall onödigt förlängts genom införandet av flera ske- den som även för tämligen enkla ärenden innebär två samråd, program- och plansamråd. Lantmäteriet, Konkurrensverket, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Lomma och Umeå kommuner samt JM AB är också tveksamma till nyt- tan av programskedet och delar revisorernas uppfattning att frågan bör utre-

1

das. Umeå kommun anser att de olika skedena i detaljplaneringen nog förvir-

2001/02:RR8

rar medborgarna mer än leder till ett reellt ökat medborgarinflytande.

 

JM AB understryker betydelsen av en tidsbegränsning av detaljplanepro-

 

cessen. Bolaget konstaterar att den långa planprocessen har diskuterats inom

 

statliga utredningar, av Boverket och inom olika länsstyrelser med ett mycket

 

blygsamt resultat. Detaljplaneprocesser på två till tre år är i dag sällsynta

 

enligt bolagets erfarenhet. Inte alltför sällan kan de ta både fem och tio år

 

och även längre tid.

 

Konkurrensverket menar att en utdragen process missgynnar de mindre fö-

 

retagen på byggmarknaden eftersom dessa inte har den juridiska kompetens

 

eller de upparbetade kontakter med olika myndigheter som de större byggfö-

 

retagen har. En dåligt fungerande process påverkar därmed också nyetable-

 

ringarna på byggmarknaden negativt.

 

Revisorerna studerar i rapporten bara de planeringsprocesser som leder

 

fram till bebyggelse. Verket menar att alla övriga projekt och projektidéer

 

som av olika anledningar inte kommer till stånd, till slut också belastar pri-

 

serna på de bostäder som ingår i bolagens färdigställda byggprojekt.

 

Revisorernas överväganden

 

Revisorerna konstaterar att det i den administrativa plan- och byggprocessen

 

finns flera hinder som leder till förseningar och därmed leder till ökade kost-

 

nader och en försämrad konkurrens. Dessa hinder bör enligt revisorerna så

 

långt möjligt tas bort.

 

Några remissinstanser framhåller vikten av kvalitet i planeringen och byg-

 

gandet och tycks ställa det i motsatsförhållande till en snabbare och effekti-

 

vare process. Man anser att planeringen får ta den tid som behövs för att

 

säkerställa kvaliteten i slutresultatet.

 

Granskningen har visat att en kortare planeringsperiod inte behöver betyda

 

en sämre kvalitet i slutprodukten. Revisorerna har svårt att se att planerings-

 

tider på fem upp till tio år tillför planärendet någon ytterligare kvalitet. Att

 

skapa förutsättningar för en snabbare administrativ process där så är möjligt

 

är därför enligt revisorerna viktigt.

 

Revisorerna anser att reglerna om krav på program i detaljplaneringen kan

 

ha förlängt hanteringen utan att ge det ökade medborgarinflytande som det

 

var tänkt. Granskningen visar samtidigt att det tidiga programmet också

 

skapat fler kontakter med övriga aktörer i tidigare skeden i planeringen. I

 

vissa okontroversiella och förhållandevis enkla planärenden upplevs dock

 

tvåstegsförfarandet onödigt tillkrånglat och skapar ibland förvirring. Flera

 

remissinstanser anser att reglerna bör göras mer flexibla för att undvika

 

onödig byråkrati. Revisorerna instämmer i detta.

 

Revisorerna anser vidare att länsstyrelserna bör ges en mer aktiv roll i kon-

 

takterna med kommunerna när det gäller utbildning, information och erfa-

 

renhetsåterföring.

 

I granskningen har revisorerna exemplifierat flera åtgärder som kunde ef-

 

fektivisera hanteringen, bl.a. införandet av tidsgränser inom vilka kommunen

 

bör svara på planinitiativ, att kommunen bör motivera sitt ställningstagande

1

 

att inte gå vidare med ett planärende, ett ökat delegationsförfarande inom

2001/02:RR8

kommunen m.m.

 

Revisorerna anser att regeringen bör överväga att ge länsstyrelserna i upp-

 

drag att bedriva ett utvecklingsarbete tillsammans med kommunerna där bl.a.

 

dessa frågeställningar ingår. Revisorerna har erfarit att det på några håll i

 

landet bedrivs ett sådant arbete. Genom ett särskilt uppdrag från regeringen

 

markeras vikten av arbetet samtidigt som alla kommuner ges möjlighet att

 

delta. Länsstyrelserna bör fortlöpande informera regeringen om resultatet av

 

ett sådant arbete. Även Boverket och Svenska Kommunförbundet bör delta i

 

planeringen av arbetet.

 

Användning av enkelt planförfarande kan förkorta planprocessen betydligt

 

och det är därför viktigt att utnyttja denna möjlighet när så är lämpligt och

 

möjligt. Granskningen visar att andelen planer som genomförs med enkelt

 

planförfarande är hög och att kommunerna använder sig av enkelt förfarande

 

även då normalt planförfarande borde ha använts. Bestämmelserna om när

 

enkelt planförfarande får och bör användas behöver därför tydliggöras för

 

användarna. Behovet av regeländringar bör prövas i samband med översynen

 

av PBL.

 

2.5 Länsstyrelsens roll i den fysiska planeringen

Rapporten

Länsstyrelsen har en viktig roll bl.a. när det gäller att medverka i de tidiga skedena av planeringen. Granskningen har visat att länsstyrelserna minskat sina personella resurser just inom de enheter eller avdelningar som har de löpande kontakterna med kommunerna i planeringsfrågor. Det finns en risk att det kan försvåra en aktiv samverkan mellan kommunerna och länsstyrel- sen och dessutom förlänga planprocessen när länsstyrelsen ”kommer in” alltför sent.

Länsstyrelserna avsätter begränsade resurser till sina kontakter med kom- munerna i planeringen. Granskningen visar att personalresurserna nästan har halverats under de senaste fem åren. Revisorerna anser att detta är oroande. Regeringskansliet bör följa utvecklingen.

I granskningen konstateras att länsstyrelserna är osäkra på vilken roll de har i fråga om bevakning av mellankommunala intressen och hur den mel- lankommunala samordningen ska följas upp. Regeringen bör ta de initiativ som behövs för att klarlägga länsstyrelsernas uppgifter inom området och se till att detta når ut till samtliga länsstyrelser.

Remissinstanserna

Flera remissinstanser betonar länsstyrelsens viktiga roll i planeringen. Några instämmer i förslaget att länstyrelsens roll bör definieras och klargöras. Länsstyrelserna bör avsätta mer resurser till planeringen och kontakterna med kommunerna.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att frågan om kommunal samordning är av central betydelse för länsstyrelsernas framtid. Länsstyrelsen menar

1

också att det vore intressant att diskutera om mellankommunal samordning i

2001/02:RR8

PBL skulle kunna utvecklas till att bli ett instrument för alla de rumsliga och

 

funktionella regionala frågor som staten genom länsstyrelsen behöver kunna

 

påverka i länet. Länsstyrelsen delar revisorernas åsikt att Regeringskansliet

 

bör följa utvecklingen hos länsstyrelserna, när det gäller hur mycket resurser

 

som avsätts till kontakter med kommunerna i planeringen. Neddragningarna

 

de senaste åren riskerar att förlänga planeringsprocessen och det är viktigt att

 

upprätthålla en likartad kvalitet i planhanteringen i hela landet.

 

Länsstyrelsen i Örebro län framhåller att länsstyrelserna besitter en, i plan-

 

och byggsammanhang, unik kompetens. Genom sin medverkan i processen

 

får länsstyrelserna inblick i enskilda projekt som är av största betydelse för

 

att bedöma enskilda projekts effekter för enskilda och allmänna intressen.

 

Länsstyrelsen i Västerbottens läns erfarenhet är att kommunernas plane-

 

ringsresurser i många fall är underdimensionerade. Detta gör att kommuner-

 

na sällan är initiativtagare till projekt samt att fördjupade översiktsplaner

 

sällan genomförs.

 

Malmö stad delar revisorernas överväganden att länsstyrelsens roll bör ut-

 

vecklas och definieras bättre. Den statliga kontrollen bör koncentreras på

 

frågor som ligger inom länsstyrelsens ansvarsområden. Kommunen efterly-

 

ser ett förtydligande av länsstyrelsens mandat enligt 12 kap. 1 § PBL.

 

Vidare biträder Malmö stad revisorernas uppfattning att länsstyrelsens re-

 

surser i fråga om plan- och byggprocessen bör förstärkas, inte minst för att

 

uppmärksamma länsstyrelsens roll som diskussionspart i den tidiga plane-

 

ringen.

 

Svenska Kommunförbundet anser också att länsstyrelserna behöver öka

 

sina insatser för att stödja den mellankommunala samordningen. Människor

 

bor allt oftare i en kommun men arbetar i en annan. I dag har de mellan-

 

kommunala frågorna en undanskymd roll i rådande planeringssystem. Här

 

borde länsstyrelserna vara mer aktiva som arenahållare, kunskapsförmedlare

 

och diskussionspartner. Eftersom det mellankommunala samarbetet inte

 

alltid sammanfaller med länsgränserna anser förbundet att länsstyrelsernas

 

roll inte ska vara för formell och preciserad.

 

Konkurrensverket och SABO stöder revisorernas förslag om ett förtydli-

 

gande av länsstyrelsernas uppgifter och ansvar vad gäller den mellankom-

 

munala samordningen.

 

Revisorernas överväganden

 

Länsstyrelsen har en viktig roll i den mellankommunala samordningen och

 

som främjare av det regionala perspektivet i planeringen.

 

Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till att klarlägga länsstyrel-

 

sens roll och uppgift inom området. Regeringen bör också göras uppmärk-

 

sam på iakttagelsen att länsstyrelsen lägger ned allt mindre resurser på kom-

 

munala kontakter i planeringens tidiga skeden. Detta står inte i samklang

 

med PBL:s intentioner.

 

 

1

2.6 Överklaganden, prövningsinstanser m.m.

2001/02:RR8

Rapporten

Av rapporten har framgått att kommunerna inte följer upp utvecklingen av överklagade planer och bygglov. Någon statistik finns sällan att tillgå på kommunal nivå. Länsstyrelserna har en bättre uppföljning och kan också redovisa statistiskt material men någon analys av materialet genomförs inte.

Revisorerna anser att Boverket i samverkan med länsstyrelserna bör ta ini- tiativ till att förbättra statistiken, uppföljningen och analysen av överklagade PBL-beslut. Regeringen bör fortlöpande hållas informerad om utvecklingen inom området då överklaganden ofta speglar aktuella problem och visar på effekter av lagtillämpningen inom området.

Fallstudierna i granskningen visar att den genomsnittliga tiden för överkla- gandena uppgick till åtta månader. Längst tid tog behandlingen hos regering- en. I något fall har regeringens prövning tagit närmare ett år. Överklagande- skedet svarade i genomsnitt för 20 % av tidsåtgången för hela planprocessen.

Resultatet visar att det är angeläget att försöka förkorta myndigheternas handläggningstid av överklaganden.

I rapporten redovisas de olika förslag som inlämnats från olika instanser för att minska bl.a. de tidsmässiga följderna av överklaganden. Bland annat föreslås åtgärder för en snabbare ärendehandläggning vid överprövningen, en begränsning av möjligheterna att överklaga exempelvis genom införande av någon form av avgift eller prövningstillstånd och färre instanser som prövar överklaganden. Åtgärder med mer långsiktig verkan syftar bl.a. till att erhålla en bättre planberedskap i kommunerna, upprättande av alternativa planför- slag och information och utbildning av planerare för att åstadkomma en tidigare medborgardialog.

Revisorerna anser att alla förslag bör diskuteras ingående innan de leder till förändringar. Revisorerna tar inte ställning till nämnda förslag men ställer sig i rapporten tveksamma till åtgärder som kan medföra att medborgarinfly- tandet inskränks genom införande av avgifter.

I rapporten konstateras att Regeringskansliet tillsatt en arbetsgrupp som har till uppgift att bl.a. se över instansordningen vid överklaganden. Reviso- rerna förutsätter att de förslag som gruppen kommer fram till övervägs noga och blir föremål för en bred remissomgång.

Remissinstanserna

Många remissinstanser instämmer i att överklaganden många gånger är ett problem och att de ibland förlänger processen utan att de medverkar till ett reellt ökat medborgarinflytande. I revisorernas rapport omnämns det arbete som nu pågår inom Regeringskansliet att se över instansordningen vid över- klaganden. Flera remissinstanser har också begagnat sig av tillfället att ge sina synpunkter på en eventuell ändrad instansordning.

Boverket hänvisar i sitt remissvar till undersökningar som tyder på att an- talet överklaganden och överklagandeprocessens längd inte har förändrats särskilt mycket på senare år.

1

Lantmäteriet är tveksamt till att minska den formella besvärsrätten över planer. Dels skulle detta leda till minskad rättssäkerhet, dels är det tveksamt om det skulle förkorta planprocessen nämnvärt. I stället bör nuvarande ar- betsformer utvecklas så att behovet av överklagande minskas.

Länsstyrelsen i Örebro län gör bedömningen att avgörandet av överkla- gade bygglov ofta tar mycket lång tid. Därför bör man kunna överväga strik- tare regler för rätten att överklaga samt vilken typ av frågor som kan över- klagas. Länsstyrelsen anser däremot inte att rätten att överklaga beslut i detaljplaneprocessen ska beskäras. I stället skulle kommunerna tydligare förklara hur samrådskretsen ser ut, vilka som har rätt att överklaga samt redovisa vilka effekter ett plangenomförande har på de allmänna och en- skilda intressena.

Malmö stad delar revisorernas förslag att överklagade ärenden bör följas upp bättre. En sådan uppföljning och analys utförs lämpligen av Boverket i samverkan med länsstyrelserna enligt revisorernas förslag. Det är enligt Malmö stad av stor betydelse att överklaganden kan avgöras snabbt då i många fall stora ekonomiska värden står på spel för såväl enskilda som det allmänna.

Lomma kommun anser att införandet av prövningstillstånd för överklagan- den bör övervägas för att minska okynnesöverklaganden.

Umeå kommun är positiv till tidsramar i överklagandeprövningen. Tviste- frågan är ofta behandlad i planärendet varför tidsramar inte på samma sätt som maximitider för kommunens handläggning kan leda till sämre kvalitet i planinnehållet samt sämre medborgarinflytande.

Flera remissinstanser tar tillfället att ge synpunkter på det pågående arbetet inom Regeringskansliet att se över instansordningen vid överklaganden.

Umeå kommun är också tveksam till lämpligheten att överprövningen av politiskt gjorda avvägningar enbart skulle ske i förvaltningsdomstolar. En av grundpelarna i PBL är att politiskt valda kommunala organ ska svara för de avvägningar mellan olika intressen som måste göras vid en planläggning.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att förvaltningsmyndigheterna ska förbli första instans för överklaganden. Att överföra detta till domstolar skulle ytterligare kunna förlänga processen.

Länsstyrelsen i Örebro län framhåller att den nuvarande instansordningen inte kan ändras av rättssäkerhetsskäl. Detaljplaner är relativt komplicerade dokument, där hänsyn tas till många olika samhällsintressen. Därför är det viktigt att överklagandeinstanserna har en bred kompetens inom området. Det är länsstyrelsens bedömning att länsstyrelserna besitter den rätta och nödvändiga kompetensen, varför det är naturligt att den rådande instansord- ningen kvarstår.

Kammarrätten i Stockholm ställer sig positiv till att ta över de ärenden som i dag kommer an på länsstyrelserna och regeringen att överpröva. Kammar- rätten har dock vissa invändningar mot en sådan ordning. Redan i nuläget handhar förvaltningsdomstolarna överprövningar som gäller bygglov, mark- lov (förvaltningsbesvär) samt översiktsplaner (laglighetsprövning). De frågor som diskuteras i rapporten passar således väl in i förvaltningsdomstolarnas prövningsområde. Kammarrätten menar att man emellertid måste ha i åtanke att politiska ställningstaganden och rikstäckande/motstridiga intressen ligger

2001/02:RR8

1

till grund för de beslut som kan komma att hamna under domstolens pröv-

2001/02:RR8

ning.

 

Kammarrätten uppmärksammar i sitt remissvar hanteringen av s.k. blan-

 

dade mål. Enligt kammarrätten är hanteringen av dessa mål otymplig. I de

 

åsyftade målen ger kammarrätten ett yttrande endast över förutsättningarna

 

för bygglov m.m. innan bygglovsfrågan överlämnas till regeringen. Rege-

 

ringen prövar förutsättningarna för bygglov samt beslutar i målet. Kammar-

 

rätten föreslår att ett första steg mot ändrad instansordning skulle vara att

 

kammarrätten – i stället för som nu regeringen – beslutar i dessa mål efter det

 

att de överklagats i länsstyrelsen. Regeringen bör inte släppa detta område

 

helt, menar kammarrätten, och föreslår att kammarrätten skall inhämta rege-

 

ringens (departementets) yttrande.

 

Länsrätten i Kronobergs län anser att resursbehovet för länsrätterna noga

 

bör övervägas om länsstyrelsen inte längre skall vara överklagandeinstans.

 

Revisorernas överväganden

Som revisorerna tidigare anfört är det olyckligt att inte alla förslag till en effektivare plan- och byggprocess snarast prövas. Utvecklingen av överkla- gade PBL-ärenden är en viktig indikation på hur systemet fungerar, och det gör det viktigt att den fortlöpande följs upp och analyseras. Granskningen visar att det finns statistik vid länsstyrelserna men att den inte används och analyseras. Regeringen bör ge länsstyrelsen i uppdrag att förbättra sin upp- följning och fortlöpande återrapportera utvecklingen till regeringen. Någon form av erfarenhetsåterföring till kommunerna bör också övervägas.

Det forcerade byggandet innebär en risk för att andelen överklaganden ökar. Ett ökat antal överklaganden resulterar också i en högre belastning för dem som har att pröva ärendena med förseningar som följd.

Revisorerna utgår ifrån att de förslag som Regeringskansliets arbetsgrupp kommer fram till i fråga om instansordningen för överklaganden m.m. noga övervägs. Inte minst gäller det frågan om att förvaltningsdomstolarna i stället för länsstyrelsen blir överklagandeinstans. Det är bl.a. viktigt att en eventuell ändring inte leder till att processen förlängs ytterligare. Revisorerna anser att arbetsgruppens förslag bör bli föremål för en bred remissomgång. Frågorna skulle också lämpligen kunna övervägas i den PBL-översyn som revisorerna nu föreslår.

2.7 Oklara begrepp i PBL behöver tydliggöras

Rapporten

I granskningen har framförts att de förutsättningar som gäller för att enkelt planförfarande ska få tillämpas bör klargöras i PBL. Begreppen ”begränsad betydelse” och ”ej av allmänt intresse” är otydliga och någon vägledning i praxis är svårt att få då förutsättningarna i planärendena varierar från fall till fall.

”Mindre avvikelse” från plan är ytterligare ett begrepp som är svårt att tolka. I granskningen har framförts att begreppet kommit att tolkas alltför

1

snävt, vilket inneburit att kommunerna får ”gå omvägen” med en dyr plan-

2001/02:RR8

läggning även i okontroversiella ärenden.

 

En miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas om planen bedöms ha ” be-

 

tydande miljöpåverkan”. Granskningen har visat att vissa kommuner regel-

 

mässigt upprättar en miljökonsekvensbeskrivning för att vara på ”den säkra

 

sidan”. Härigenom fördyras och i vissa fall förlängs planarbetet.

 

Remissinstanserna

 

Remissinstanserna är med två undantag positiva till att oklara begrepp i PBL

 

förtydligas. Två instanser, Svenska Kommunförbundet och Lantmäteriet,

 

anser att det inom PBL måste finnas utrymme för vissa tolkningar. Länsrät-

 

ten i Kronobergs län pekar på att ett begrepp ”mindre avvikelse” är exempli-

 

fierat i förarbetena och att Regeringsrättsprejudikat finns att tillgå.

 

Lantmäteriet anser det vällovligt att minska osäkerheten om hur de oklara

 

begreppen ska användas i praktiken. Samtidigt varnar Lantmäteriet för att

 

alltför definierade begrepp kan leda till en ”stelbenthet” vid tillämpningen.

 

Lantmäteriet ställer sig därför tveksamt till om det finns så särskilt stora

 

tidsvinster att göra genom att precisera olika begrepp.

 

Umeå kommun instämmer i revisorernas uppfattning om att kriterierna för

 

när enkelt planförfarande får användas – ”av begränsad betydelse” och ”ej av

 

allmänt intresse” – bör förtydligas. Detsamma gäller begreppet ”betydande

 

miljöpåverkan” som krav på miljökonsekvensbeskrivning i detaljplanering.

 

Även Göteborgs och Lomma kommuner bifaller revisorernas förslag om att

 

förtydliga begreppens innebörd.

 

Malmö stad informerar att stadsbyggnadsnämnden redan tidigare föresla-

 

git en vidare tillämpning av begreppet ”mindre avvikelse” från plan för att

 

bl.a. snabba upp bygglovsprocessen i ärenden som har begränsad betydelse

 

och inte är av allmänt intresse.

 

Svenska Kommunförbundet påpekar att man inte bör bortse från att en av

 

poängerna med en ramlag som PBL är att skapa ett visst tolkningsutrymme.

 

Förbundet anser att ett eventuellt förtydligande av begreppen är en uppgift

 

för Boverket.

 

JM AB menar att begreppet ”betydande påverkan på miljön” bör definie-

 

ras. På så sätt begränsas upprättandet av miljökonsekvensbeskrivning till

 

projekt där betydande påverkan på miljön verkligen kan uppstå. Det är JM

 

AB:s uppfattning att miljökonsekvensbeskrivningar i dag utarbetas i anslut-

 

ning till nästan varje detaljplan oavsett graden av miljöpåverkan.

 

Även SABO anser det angeläget att de oklara begreppen i PBL ses över,

 

likaså Formas och Konkurrensverket.

 

Revisorernas överväganden

 

Det är viktigt att bestämmelserna klargörs i en samlad översyn av PBL. Om

 

bestämmelserna är oklara eller kan ge upphov till skönsmässiga bedömningar

 

är det bättre att reglerna ändras. En enhetlig och lika tillämpning av bestäm-

 

melserna är viktig inte minst ur rättssäkerhetssynpunkt. Granskningen har

 

 

1

också visat att oklara begrepp kan medföra en både förlängd och fördyrad

2001/02:RR8

planprocess.

 

3 Revisorernas förslag

Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas över- väganden föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen fattar följande beslut:

Översyn av PBL

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 3.2 om en översyn av PBL.

Bättre uppföljning

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 3.3 om en bättre uppföljning.

Motverka förseningar i plan- och byggprocessen

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 3.4 om förseningar i plan- och byggprocessen.

Förtydliga länsstyrelsens roll

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revi- sorer anfört i avsnitt 3.5 om länsstyrelsens roll.

Överklaganden och förseningar

Riksdagen tillkännager som sin mening vad Riksdagens revisorer anfört i avsnitt 3.6 om överklaganden och förseningar.

Förtydliga oklara begrepp

Riksdagen tillkännager som sin mening vad Riksdagens revisorer anfört i avsnitt 3.7 om att förtydliga begrepp i PBL.

1

2001/02:RR8

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Margit Gennser (m), Karl-Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg (s), Ann-Marie Fagerström (s), Conny Öhman (s) och Sten Lundström (v).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Åke Dahlberg, utredningschefen Patrick Joyce och revisionsdirektören Mats Midsander (föredragande).

Stockholm den 1 november 2001

På Riksdagens revisorers vägnar

Ingemar Josefsson

Mats Midsander

1

2001/02:RR8 Bilaga 1

Rapport 2000/01:14

Plan- och byggprocessens längd

RIKSDAGENS REVISORER

TEL 08-786 40 00

www.riksdagen.se/rr

100 12 STOCKHOLM

FAX 08-786 61 88

 

19

Förord

Riksdagens revisorer presenterar härmed sin rapport om plan- och byggpro- cessens längd. Beslut om att genomföra granskningen fattades av revisorerna i plenum den 26 oktober 2000.

Granskningen har bedrivits inom revisorernas andra avdelning. I andra av- delningen ingår Per Rosengren (v), ordförande, Bengt Silfverstrand (s), vice ordförande, Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Nils-Göran Holmqvist (s), Ulla Wester (s), Lennart Hedquist (m) och Rolf Olsson (v).

Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör Mats Midsander haft ansvaret för granskningen. Även kanslichef Åke Dahlberg och t.f. utredningschef Karin Rudberg har deltagit i arbetet.

Rapporten sänds nu på remiss till ett antal myndigheter, kommuner och organisationer. Revisorernas slutliga ställningstagande och förslag till åtgär- der utformas därefter i en skrivelse till riksdagen.

2001/02:RR8 Bilaga 1

20

2001/02:RR8 Bilaga 1

Sammanfattning

Revisorerna har granskat plan- och byggprocessens längd. I granskningen har även ingått att undersöka kostnaderna i samband med den administrativa hanteringen. Revisorerna har också studerat hur de olika aktörerna inom området samverkar samt vilka åtgärder som vidtagits eller föreslagits för att effektivisera processen.

I rapporten konstateras att regelsystemet kring planhanteringen fortfarande är komplext. För exploatörerna och byggherrarna upplevs ofta tiden fram till ett lagakraftvunnet bygglov mycket lång. Om det inte är fråga om mycket begränsade planprojekt tar den processen vanligtvis flera år. I de fallstudier som gjorts i granskningen konstateras att planer rörande förnyelse av bo- stadsområden tog längst tid, 5–10 år, medan projekt med enkla planförfaran- den kan genomföras på ett antal månader. Mer normala planer genomfördes på mellan 1,5 och 3,5 år.

I granskningen framkom att de kostnader som genereras av planeringspro- cessen visserligen utgör en begränsad andel av de totala produktionskostna- derna, cirka 2–5 %, men att de är tillräckligt stora för att kunna utgöra ett hinder för initiativ till nya planer och ny bebyggelse.

En annan faktor har dock större betydelse i det avseendet, nämligen osä- kerheten om planinitiativet leder till ett godkännande och en lagakraftvunnen plan. Revisorerna pekar bl.a. på den tid det tar innan kommunen ibland läm- nar besked i planärenden eller behandlar förslaget, osäkerheten hur och när eventuella erinringar mot planförslaget blir behandlade samt svårigheten att överblicka plan- och bygglagens (PBL) komplicerade regler. Det finns enligt revisorerna en stor risk att detta begränsar konkurrensen och att endast de största exploatörerna ges möjlighet att agera på marknaden. Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till åtgärder för att komma till rätta med problemen.

I granskningen fann revisorerna att det var en stor spridning i de projekt som studerades när det gäller vilket skede i planeringen som tog mest tid. Överklagandetidens andel av den totala tiden varierade stort beroende på vilken typ av plan det gällde. Den genomsnittliga överklagandetiden uppgick till drygt 8 månader. I ”vanliga” planer uppgick tiden för överklaganden till närmare 25 % av processens längd.

Granskningen tyder på att den nuvarande inriktningen med ett tvåstegsför- farande i planeringen, program- och planskede, inte ger färre överklagade planer. Det finns en risk att hanteringen, genom de ändringar som gjordes 1996 i det avseendet, i stället komplicerats och förlängt processen. Det är också tveksamt om den lett till ett ökat medborgarinflytande.

Revisorerna föreslår att regeringen överväger att ta bort något av stegen. En utgångspunkt bör då vara att ta vara på de positiva erfarenheter som den

21

”tidiga” planeringen ändå gett, dvs. ett bredare beslutsunderlag och en möj-

2001/02:RR8

lighet till tidig insyn i planeringen.

Bilaga 1

I rapporten ges också flera exempel på andra åtgärder som underhand före-

 

slagits för att få bort de administrativa hindren i processen. Revisorerna anser

 

det viktigt att alla förslag som kan effektivisera verksamheten prövas noga.

 

Revisorerna föreslår därför att regeringen på ett mer kontinuerligt sätt än i

 

dag följer upp PBL-frågorna.

 

Det Byggkostnadsforum som inrättats vid Boverket och som har till upp-

 

gift att ta hand om och följa upp de förslag som Byggkostnadsdelegationen

 

redovisade i sitt betänkande anser revisorerna vara ett intressant initiativ. En

 

sådan arbetsform kunde enligt revisorerna prövas för att ta tillvara alla de

 

förslag som nu ges in till regeringen i syfte att effektivisera plan- och bygg-

 

processen. Genom att samla en bred kompetens vid Boverket med en be-

 

stämd uppgift kan forskningsresultat m.m. inom området bättre tas om hand

 

och återföras inte bara till regeringen utan även till kommuner, andra myn-

 

digheter och till branschen i övrigt.

 

Revisorerna konstaterar i rapporten att det finns ett behov av att förbättra

 

statistiken, uppföljningen och analysen av överklagade PBL-beslut. Reviso-

 

rerna anser att Boverket i samverkan med länsstyrelserna bör ta initiativ till

 

förbättringar i dessa hänseenden samt fortlöpande hålla regeringen informe-

 

rad om utvecklingen inom området.

 

I granskningen har det framförts att den aktiva tiden i kommunerna för

 

framtagande av detaljplaner endast är en mycket liten del av totaltiden. En

 

stor del av den passiva tiden är lagreglerad men det finns uppenbarligen stora

 

möjligheter att göra tidsvinster genom att minska den passiva tiden. Kom-

 

munernas förmåga i det avseendet skiljer sig mycket åt, varför det enligt

 

revisorerna finns anledning att pröva hur kommunernas ibland långa hand-

 

läggningstider kan förkortas. I granskningen har också olika förslag fram-

 

förts som att införa bestämda tider för inom vilket ett ärende ska vara av-

 

gjort, utöka delegationen och förbättra de interna rutinerna i kommunerna.

 

Revisorerna anser att det är kommunerna själva som genom erfarenhetså-

 

terföring ska komma fram till de åtgärder som kan effektivisera planarbetet.

 

Det projekt som Boverket nu bedriver i syfte att sprida goda exempel på hur

 

den översiktliga planeringen lämpligen kan genomföras m.m. kan därvid

 

vara en förebild. Revisorerna anser att ett sådant administrativt utvecklings-

 

arbete tillsammans med kommunerna bör bedrivas i lokala, eller regionala

 

forum, exempelvis med länsstyrelsen som initiativtagare och sammanhål-

 

lande för arbetet. I det utvecklingsarbetet bör även företrädare för Boverket

 

och Svenska Kommunförbundet ingå.

 

Revisorerna framhåller vikten av att det görs en mer samlad översyn av de

 

bestämmelser i PBL som på olika sätt påverkar planprocessens längd och

 

kostnader. Vid en sådan översyn bör prövas och tas till vara alla möjligheter

 

till förenklingar.

 

I revisorernas rapport nämns även några specifika frågor som bör upp-

 

märksammas, bl.a. effekterna av de oklara begrepp som förekommer i PBL.

 

Om bestämmelserna är oklara eller kan ge upphov till skönsmässiga bedöm-

 

ningar är det enligt revisorerna viktigt att reglerna ändras. En enhetlig och

 

lika tillämpning av begreppen är viktig, inte minst ur rättssäkerhetssynpunkt.

22

Revisorerna pekar bl.a. på begreppen;

2001/02:RR8

– ”mindre avvikelse” från detaljplan

Bilaga 1

–när en plan får genomföras med enkelt planförfarande genom bedöm- ningen ”begränsad betydelse” och ”saknar intresse för allmänheten”,

–”betydande miljöpåverkan” i samband med krav på en miljökonse- kvensbeskrivning i detaljplaneringen.

Revisorerna konstaterar vidare att länsstyrelsens uppgift i fråga om bevak- ning av mellankommunala intressen i planeringen och hur den mellankom- munala samordningen ska genomföras är oklar. Regeringen bör undersöka hur PBL kan förtydligas i det avseendet och hur länsstyrelserna kan bli in- formerade om vad som ingår i uppgiften.

Revisorerna föreslår att rapporterna från den arbetsgrupp inom Regerings- kansliet som nu bl.a. ser över instansordningen för överklaganden, och Bo- verkets projekt att lära ut ”goda exempel” i översiktsplaneringen blir föremål för remissbehandling. Såväl Regeringskansliets arbetsgrupp som Boverket har även i uppgift att föreslå förenklingar av PBL. Det kan enligt revisorerna vara värdefullt att även andra myndigheter och organisationer ges tillfälle att reagera och ge sina synpunkter på förslagen.

1 Granskningens bakgrund och inriktning

1.1 Bakgrund

Bostadsutskottet har föreslagit Riksdagens revisorer att granska plan- och byggprocessens längd. Bakgrunden till förslaget är bl.a. att processen ofta framställs som långdragen och som en väsentlig orsak till att bostäder inte kan produceras i takt med efterfrågan. Det tar lång tid från det att en kom- mun påbörjar arbetet med att anta eller ändra detaljplan till dess att ett la- gakraftvunnet bygglovsbeslut föreligger. Kritik som har framförts i detta sammanhang gäller bl.a. överprövningen av de kommunala besluten.

Revisorerna beslutade i oktober 2000 att genomföra en granskning i hu- vudsak i enlighet med utskottets förslag. Någon samhällsekonomisk analys bedömde dock inte revisorerna vara möjlig att genomföra inom ramen för denna granskning. Däremot har kostnaderna i samband med plan- och bygg- processen studerats i ett antal fallstudier. Likaså har ingått att studera hur de centrala, regionala och lokala aktörerna samverkat i de aktuella fallen samt vilka hinder som kan finnas i plan- och byggprocessen.

Flera utredningar har de senaste åren tagit upp frågan hur man kan öka bo- stadsbyggandet. Många har också visat på hinder som försvårar och fördröjer plan- och byggprocessen. Olika förslag till åtgärder som skulle kunna undan- röja hindren har också presenterats. I den här framställningen återges några av de slutsatser som dragits i utredningarna. Syftet är att beskriva den nuva- rande situationen, vilka åtgärder som vidtagits och vad som görs för att för- bättra situationen.

23

Det regelsystem som omgärdar plan- och byggprocessen upplevs av många

2001/02:RR8

som komplext. Det är främst kommunen som tillsammans med vissa andra

Bilaga 1

statliga myndigheter har att tillämpa bestämmelserna och göra de avvägning-

 

ar mellan enskilda och allmänna intressen som är nödvändiga i de olika

 

projekten. Exploatörer, sakägare, boende, intressegrupper m.fl. är beroende

 

av hur myndigheterna genomför den administrativa processen. I det arbetet

 

ska de också få tillfälle att medverka i olika skeden. För exploatörerna och

 

byggherrarna upplevs ofta tiden fram till ett lagakraftvunnet bygglov mycket

 

lång. Om det inte är fråga om mycket begränsade projekt tar den processen

 

vanligtvis mer än ett år, ibland flera år.

 

Plan- och bygglagen (PBL) har under åren ändrats, och därmed har även

 

de inblandades förutsättningar förändrats. En del av förändringarna har i

 

några fall syftat till att göra processen enklare och snabbare.

 

Den administrativa processen i sig genererar också kostnader som kom-

 

munen, exploatören eller de boende till sist får dela på. I den allmänna debat-

 

ten har diskuterats hur stor del den är av den totala produktionskostnaden och

 

vilka som främst drabbas av eventuella fördyringar på grund av en ineffektiv

 

administrativ process. I granskningen har ingått att försöka svara på den

 

frågan. Likaså har ingått att pröva om nämnda regeländringar verkligen lett

 

till en enklare och snabbare process. Granskningen berör främst processen

 

fram till en lagakraftvunnen plan.

 

1.2 Inriktning och metoder

De metoder som använts i granskningen är, förutom sedvanliga intervjuer med inblandade aktörer, ett antal fallstudier. Härtill har en enkät till samtliga länsstyrelser genomförts (bil.1). Fallstudierna omfattar några enskilda projekt i sex kommuner. Vid valet av kommuner som ingår i studien utgick reviso- rerna ifrån kommuner med olika planeringskulturer. I länsstyrelseenkäten gjorde länsstyrelserna bedömningen att vissa kommuner oftare än andra använder sig av s.k. ”tidig planering”. Boverket har underhand rådfrågats i valet av kommuner.

Fallstudierna genomfördes i de tre storstadskommunerna samt i Örebro, Helsingborg och Nacka. Utgångspunkten var att hitta kommuner som ge- nomför planeringen på något olika sätt. Redan tidigt konstaterades dock att en sådan jämförelse inte blir rättvisande då endast enstaka planprojekt har kunnat studeras. Kommunerna antar ett stort antal planer varje år och förut- sättningarna i de olika planärendena skiljer sig mycket åt. Även enskilda projekt i samma kommun har olika förutsättningar beroende på planförfattare och övriga planförutsättningar. Fallstudierna blir då mer exempel på hur det gått till i de aktuella projekten och mindre vilken planeringskultur kommu- nen har.

På revisorernas uppdrag har t.f. professor Thomas Kalbro och docent Hans Lind från Kungliga Tekniska högskolan i Stockholm (KTH) gjort en analys av de administrativa kostnaderna, bl.a. kostnaderna för kommunens och myndigheternas planhantering. Konsultrapporten återfinns i bilaga 2.

24

Mot bakgrund av att såväl Boverket som en arbetsgrupp inom Regerings-

2001/02:RR8

kansliet för närvarande undersöker utvecklingen av överklaganden i PBL-

Bilaga 1

ärenden har ingen sådan kvantitativ undersökning ingått i granskningen.

 

Projekten ska vara slutförda i juli i år. Materialet kan därför finnas tillgäng-

 

ligt vid revisorernas prövning av en eventuell skrivelse till riksdagen i höst.

 

2 Regelverket kring plan- och byggprocessen

Plan- och bygglagen (1987:10) (PBL) trädde i kraft den 1 juli 1987. Genom den nya lagen upphävdes bl.a. byggnadslagen från 1947 och byggnadsstad- gan från 1959. I PBL betonades dels den översiktliga planeringens roll, dels samordningen med annan samhällsplanering. Bestämmelserna syftar enligt 1 kap. 1 § PBL till ”att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhål- landen och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.”

Ett grundläggande syfte med den nya lagen var att förstärka medborgarin- flytandet. I propositionen (prop.1985/86:1 s. 67) sammanfattas lagförslagets huvudsakliga inriktning i nio punkter. En av dem anger att medborgarinfly- tandet ska förbättras. ”Vid planläggning skall genom information och debatt eftersträvas ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt för de politiska organen.” I syfte att ytterligare förstärka medborgarinflytandet gjordes vissa ändringar i lagstiftningen år 1996 (se nedan avsnitt 2.3).

Kommunerna har en central roll och ett starkt inflytande på planläggning och byggande genom det s.k. planmonopolet. Det är kommunen som styr bebyggelseutvecklingen genom att låta upprätta, ställa ut och anta såväl översiktsplan som detaljplan och områdesbestämmelser. Kommunen svarar också för den efterföljande bygglovsprövningen.

Länsstyrelsen har ansvar för tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i lä- net och ska samverka med kommunerna i deras planläggning. Länsstyrelsen ska vidare enligt 12 kap.1 § PBL pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att

1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

2.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenom- råden som angår flera kommuner inte har samordnats på lämpligt sätt,

3.en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte iakttas eller

4.en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

En sådan prövning gör länsstyrelsen i samband med att kommunen samråder med länsstyrelsen i enskilda planförslag.

25

2.1 Översiktsplanen

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan som behandlar frågor om användningen av mark och vatten och byggandet i kommunen. För kommu- nen har översiktsplanen tre viktiga funktioner.1

•Den kan utnyttjas som vision för kommunens framtida utveckling.

•Den är ett förenklings- och effektiviseringsinstrument för kommunens vardagsbeslut. Genom att kommunen i planen beskriver allmänna intres- sen och miljö- och riskfaktorer inom kommunen och samlat tar ställning till mark- och vattenanvändningen och bebyggelseutvecklingen, under- lättas kommunens beslut vid senare prövningar av detaljplaner och lov. Kommunens möjligheter att påverka andra myndigheter som fattar be- slut enligt de övriga naturresursanknutna lagarna är som nämnts ovan beroende av översiktsplanens innehåll.

•Slutligen fyller översiktsplanen uppgiften som instrument för dialogen mellan stat och kommun beträffande de allmänna intressenas (riksintres- senas) innebörd och avgränsning.

2001/02:RR8 Bilaga 1

Översiktsplanens betydelse förstärktes och gjordes tydligare 1996. Lagänd- ringarna2 innebar bl.a. att översiktsplanens status som vägledande dokument för efterföljande beslut ökades, att kraven på det obligatoriska innehållet utvidgades och förtydligades samt att kravet på en aktuell översiktsplan och uppföljning av den preciserades.

Översiktsplanens syfte är att samordna statliga och kommunala intressen i den fysiska planeringen och redovisa inriktningen för den framtida detaljpla- neringen och byggandet. Planen är däremot inte bindande för efterföljande detaljplaner och bygglov men ska vara ett viktigt beslutsunderlag och få en betydande styrande verkan för efterföljande beslut. Som exempel är en förut- sättning för utnyttjande av s.k. enkelt planförfarande att förslaget till detalj- plan är förenligt med översiktsplanen.

Kommunen kan också ta fram fördjupningar av översiktsplanen för delom- råden inom kommunen, t.ex. för enskilda tätorter eller stadsdelar. Formellt är en sådan fördjupning detsamma som en ändring av planen.

Innan en översiktsplan kan antas av kommunfullmäktige måste den ställas ut för offentlig granskning i minst två månader. Detta gäller även ändring av planen. I syfte att bredda beslutsunderlaget ska kommunen samråda med länsstyrelsen, andra kommuner, myndigheter och enskilda som kan ha in- tresse av förslaget och därefter redovisa framkomna synpunkter i en sam- rådsredogörelse.

Länsstyrelsen har uppgiften att företräda staten och ska lämna planerings- underlag för planen och i övrigt bevaka statliga intressen och frågor som rör mellankommunal samordning. Under utställningen ska länsstyrelsen sam-

1Boken om översiktsplan, Boverket

2 SFS 1995:1197

26

manställa ett granskningsyttrande över förslaget. Av yttrandet ska det framgå

2001/02:RR8

om förslaget tillgodoser riksintressen, om mellankommunala frågor om

Bilaga 1

mark- och vattenområden inte samordnats på ett lämpligt sätt och om bebyg-

 

gelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa samt till

 

behovet av skydd mot olyckshändelser. Det ska också framgå om inte läns-

 

styrelsen godkänt planen. I så fall ska kommunen göra en anmärkning om

 

detta i planen. Granskningsyttrandet utgör sedan en del av översiktsplanen

 

när den antagits av kommunfullmäktige.

 

Kommunen behöver inte ha någon uppsökande verksamhet i samband med

 

samråd kring förslag till eller ändring av en översiktsplan. En ambition bör

 

däremot vara att väcka debatt och intresse för frågorna. Hur kommunerna

 

lever upp till detta har inte undersökts närmare de senaste åren. I juni 1999

 

presenterade Kommunförbundet sin kartläggning av verksamheten inom

 

plan- och byggsektorn vari stadsbyggnadscheferna i kommunerna fick svara

 

på frågor om nyttan med översiktsplanen och allmänhetens deltagande och

 

information.

 

27

 

 

2001/02:RR8

Tabell 1

 

Bilaga 1

Nyttan med översiktsplanen

 

 

 

 

 

Stärkt helhetssyn

82 %

 

Underlättad diskussion med länsstyrelse och statliga verk

76 %

 

Ärendehanteringen har blivit effektivare

58 %

 

Miljöfrågorna har fått ökad tyngd

48 %

 

Förbättrad beredskap för oväntade skeden

47 %

 

Ökat medborgarinflytande

43 %

 

Kommunens ställning har stärkts i regionala diskussioner

39 %

 

Samarbetet mellan olika förvaltningar/nämnder har underlättats

30 %

 

Källa: Kommunförbundets enkät 1998

Drygt 80% av kommunerna ansåg att arbetet med översiktsplanen har bidra- git till att stärka helhetssynen och nästan lika stor andel att diskussionen med länsstyrelsen och statliga verk underlättats. Däremot ansåg endast 43 % att översiktsplanen medfört ett ökat medborgarinflytande och en knapp tredjedel att samarbetet mellan olika förvaltningar och nämnder i kommunen hade underlättats.

Regeringen gav i maj 2000 Boverket i uppdrag att förmedla kunskaper till kommunerna om metoder att förbättra planberedskapen. Projektet, som re- dovisas närmare nedan i avsnitt 3, syftar bl.a. till att utveckla översiktsplane- ringen i kommunerna.

2.2 Områdesbestämmelser

Områdesbestämmelser får antas för att säkerställa att syftet med översikts- planen uppnås. Områdesbestämmelserna får då inte strida mot översiktspla- nen. Genom bestämmelserna kan ställningstaganden i översiktsplanen ges bindande verkan mot myndigheter och enskilda. Dessutom kan bestämmel- serna antas för att säkerställa ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken.

Områdesbestämmelser är till skillnad från översiktsplanen bindande för efterföljande beslut om bygglov och fastighetsbildning m.m. Områdesbe- stämmelser kan användas när bestämmelser behövs endast i några få avseen- den. De kan dock inte ge någon byggrätt för fastighetsägaren. Bestämmel- serna kan exempelvis maximera ytan på byggnader utanför planlagt område, reglera användningen av marken och säkerställa en naturresurs, föreskriva trädfällningförbud samt ange bygglovsplikt inom ett område.

Förfarandet vid beslut om områdesbestämmelser är i huvudsak desamma som vid antagande av detaljplan. En skillnad är att det inte finns något krav på program eller miljökonsekvensbeskrivning.

28

2.3 Detaljplan

Medborgarinflytandet

Reglerna om detaljplan finns i 5 kap. PBL. Detaljplanen används för att närmare reglera rättigheter och skyldigheter, dels mellan markägare och samhället, dels markägare emellan. En detaljplan måste alltid ha ett visst minsta innehåll men får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till dess syfte. Det är framför allt i samband med framtagandet av detaljplanen som medborgarinflytandet är avsett att ha sin tyngdpunkt. I propositionen inför plan- och bygglagen (prop. 1985/86:1, s. 166) uttalade departementschefen följande i frågan om utformningen av detaljplaner:

”För den enskilde är planläggningen närmast före byggandet det skede där intresset att medverka vanligen är starkast. Detaljplanen måste därför utfor- mas på ett sådant sätt att medborgarinflytandet verkligen kan få en reell innebörd, dvs. kan göra sig gällande innan förutsättningarna för bebyggelse- utformningen är låsta.”

Kommunernas planmonopol

I 2 kap. PBL anges vilka allmänna intressen som ska beaktas vid planlägg- ningen och lokaliseringen av bebyggelsen. I 3 kap. anges att markens lämp- lighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utformning ska prövas genom detaljplanering. Detta s.k. detaljplanekrav innebär bl.a. att kommunen kan avslå en ansökan om bygglov med hänvisning till att pröv- ningen måste föregås av planläggning. Någon möjlighet att framtvinga en sådan detaljplaneläggning finns inte. Kommunen har planmonopol och kan i det avseendet styra bebyggelseutvecklingen.

Vid antagandet av detaljplanen ska kommunen också ange genomförandet- iden för planen vilken får bestämmas till mellan 5 och 15 år. Under den tiden får i princip planen inte ändras, vilket ger fastighetsägaren en rättighet att beviljas bygglov i enlighet med planen. Planen gäller även efter genomfö- randetiden men kan då ändras eller upphävas av kommunen.

Obligatoriskt program och samråd

När förslag till detaljplan upprättas ska den grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen om detta inte, som det anges i 5 kap. 18 § PBL, är onödigt. Kravet på att detaljplanen ska föregås av ett pro- gram förstärktes 1996 och kan ses som ytterligare ett uttryck för en strävan att bereda medborgarna möjlighet att komma in i ett så tidigt skede som möjligt i planeringen. Idag ska detaljplanen grundas på ett program om det inte är onödigt. I lagtexten stod det tidigare att den bör grundas på ett pro- gram, dvs. det var en rekommendation att upprätta program.

I byggutredningens betänkande 1994 (SOU 1994:36), som låg till grund för de utökade kraven på program och samråd, anges att ändringarna kunde leda till ett visst merarbete för kommunerna. Enligt utredningen skulle detta dock vägas mot de vinster man kunde göra genom att det blir färre överkla-

2001/02:RR8 Bilaga 1

29

ganden och mindre risk för förseningar i processen. Till vinsterna var ”icke

2001/02:RR8

minst att hänföra utsikten att de kommunala besluten kan komma att stå i

Bilaga 1

bättre samklang med kommuninnevånarnas önskemål och att de boende m.fl.

 

ges reella möjligheter att vara med och påverka besluten redan på kommunal

 

nivå dvs. inte endast genom myndighetsprövningen i samband med överkla-

 

ganden”.

 

I samband med upprättandet av program och upprättande av förslag till de-

 

taljplan föreskriver lagen en samrådsskyldighet med länsstyrelsen, lantmäte-

 

rimyndigheten och de kommuner som berörs av förslagen. Sakägare, bo-

 

stadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av programmet eller

 

förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som

 

har ett väsentligt intresse av det ska beredas tillfälle till samråd. Syftet med

 

samrådet är som nämnts ovan att bredda beslutsunderlaget och att ge möjlig-

 

het till tidig insyn och påverkan. Det bör således ske innan kommunens

 

ställningstaganden är låsta och detaljplanen fått en alltför konkret utform-

 

ning.

 

Enkelt planförfarande

 

I princip gäller således i dag ett generellt krav på program när detaljplan ska

 

upprättas. En möjlighet finns dock att undvara program och det är om planen

 

uppfyller kraven för ett s.k. enkelt planförfarande. Som huvudregel gäller då

 

att program kan undvaras.

 

Enkelt planförfarande får användas om detaljplanen är av begränsad bety-

 

delse och saknar intresse för allmänheten. Avvikelserna från ”normalt” plan-

 

förfarande består i att samrådsskyldigheten begränsas och att utställningen

 

ersätts av direkta kontakter med sakägarna m.fl. Enkelt planförfarande kan

 

sägas ersätta tidigare möjlighet i byggnadslagstiftningen att ge dispens från

 

planbestämmelser. En sådan möjlighet finns inte i PBL. Endast s.k. mindre

 

avvikelse kan numera tillåtas.

 

Även för detaljplaner som kräver ett ordinärt förfarande bör det emellertid

 

vara möjligt att under vissa förutsättningar undvara program. Enligt rege-

 

ringen är tanken att översiktsplanen i vissa fall ska kunna ersätta program-

 

met. Det kan bli aktuellt om översiktsplanen innehåller sådana riktlinjer för

 

detaljplanearbetet att innebörd och konsekvenser kan utläsas tillräckligt

 

tydligt. Det bör då även krävas att översiktsplanen är aktuell samt att detalj-

 

planeförslaget har stöd i översiktsplanen och är förenlig med länsstyrelsens

 

granskningsyttrande över denna.

 

Miljökonsekvensbeskrivning

 

En miljökonsekvensbeskrivning (MKB) ska upprättas om planen medger en

 

användning som innebär en ”betydande påverkan” på miljön, hälsan eller

 

hushållningen med mark och vatten och andra resurser (5 kap.18 § PBL). Det

 

är kommunen som är ansvarig för bedömningen om en MKB behöver upp-

 

rättas, dvs. om ett projekt medför en ”betydande” påverkan.

 

Länsstyrelsen har i samband med det formella plansamrådet och gransk-

 

ningsyttrandet tillfälle att ge synpunkter på när en MKB behöver upprättas.

30

Boverket gav i juni 2000 ut ”Boken om MKB för detaljplan” till hjälp för

2001/02:RR8

kommunernas bedömning. I boken går Boverket ingående igenom grunderna

Bilaga 1

för behovsbedömningen. Verket ger också exempel på frågor som kommu-

 

nen kan använda sig av för att göra en sådan bedömning.

 

Boverket framhåller i boken värdet av att det alltid görs en behovsbedöm-

 

ning. Ställningstagandet och motiven för att göra en MKB, eller avstå från en

 

sådan, bör enligt verket tydligt framgå av planhandlingarna och kunna utlä-

 

sas vid programsamråd, plansamråd, utställning och antagande.

 

Enligt verket finns det anledning för kommunerna att göra en generös

 

tolkning av när behov av MKB föreligger och vilka miljöeffekter som ska

 

beaktas i den. Kommunen bör också tydligt motivera skälen i de fall MKB

 

inte behövs för att minska antalet överklaganden och risken för omtag i pro-

 

cessen.

 

2.4 Bygglov

Bygglovsplikten varierar beroende på om en fastighet ligger inom tätbebyggt område, på landsbygden eller inom detaljeplanelagt område. I 8 kap. i PBL beskrivs vilka åtgärder som kräver bygglov.

I juni 1994 beslutade riksdagen (prop.1993/94:178, bet. 1993/94:BoU18, rskr. 1993/94:372) om vissa lagändringar som rör systemet för tillsyn och kontroll av byggandet. Ändringarna infördes den 1 juli 1995. Bygglovspröv- ningen inskränktes till att avse endast en prövning av lokaliseringen, den närmare placeringen och den yttre gestaltningen av byggnader. Samtidigt förstärktes byggherrens ansvar för byggandet.

Kommunen har möjlighet att i detaljplan eller områdesbestämmelser re- glera bygglovpliktens omfattning (8 kap. 5–7 §§ PBL). På så sätt har kom- munen rätt att ta in bestämmelser om att bygglov inte krävs för vissa åtgärder exempelvis bostadsbyggnader som överensstämmer med detaljplanen.

En detaljplan ger samtidigt en sökande rätt att erhålla bygglov för åtgärder som överensstämmer med planen under dess genomförandetid. Kommunen har vidare möjlighet att ge bygglov till åtgärder som i någon mån avviker från planen, s.k. mindre avvikelser. Mindre avvikelse är endast möjlig om avvikelsen är förenlig med planens syfte. När kommunerna och myndighet- erna ska tolka begreppet ”mindre” får man gå till rättspraxis och förarbetena till lagen. Av praxis framgår att det är fråga om mycket små avvikelser från planen. Om förutsättningarna inte är uppfyllda kan eller måste planen ändras för att åtgärden ska tillåtas. Någon dispensmöjlighet enligt den tidigare byggnadslagstiftningen är inte möjlig i PBL. Ofta kan en sådan planändring genomföras med s.k. enkelt planförfarande.

2.5 PBL och överklaganden

Regler om överklagande finns i 13 kap. PBL. Mot bakgrund av att överkla- ganden ibland framställts som ett av de största hindren för att plan- och byggprocessen ges här en kort beskrivning av regelverket och den administ- rativa hanteringen av sådana ärenden.

31

Vissa beslut fattas också av länsstyrelsen. Dessa gäller bl.a. den statliga

2001/02:RR8

kontrollen av riksintressen. Kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan får

Bilaga 1

bara överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt

 

kommunallagen. Detta innebär att beslutet ska överklagas hos kammarrätten

 

och att beslutet endast kan prövas på särskilda grunder.

 

Beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser får överklagas genom

 

förvaltningsbesvär. Den överprövande instansen kan däremot inte ge beslutet

 

ett nytt sakligt innehåll. Planbeslutet ska antingen fastställas eller upphävas i

 

sin helhet.

 

Instansordningen är

 

Länsstyrelse regeringen Regeringsrätten

Länsstyrelsen är första instans och regeringen slutinstans med möjlighet till prövning hos regeringsrätten.

Instanserna vid överklagande av bygglov, marklov och rivningslov är fler

Länsstyrelse kammarrätt/länsrätt regeringen/Regeringsrätten.

Vilka får överklaga?

Kretsen av besvärsberättigade utvidgades i och med införandet av PBL. Inte bara sakägare, utan även bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt hyresgästorganisationer har nu besvärsrätt även om detta inte uttryckligen anges i någon bestämmelse i PBL. Det gäller såväl beslut om planer som bygglovsbeslut.

De utökade kraven på program och samråd förutsattes, utöver syftet att öka kommuninnevånarnas inflytande, att leda till färre överklaganden och där- med mindre risk för förseningar. I Plan- och byggutredningen (SOU 1994:36), som låg till grund för förändringarna i lagstiftningen 1996, antogs att planeringen skulle ha större framgång – mätt i goda planer och få över- klaganden– när samråden inleddes i ett tidigt skede av planeringsprocessen.3 Om det blivit så är en av flera frågor som studerats i denna granskning.

Överklaganden och okynnesbesvär

I PBL4 har införts en bestämmelse som innebär förbud att överklaga beslut i sådana frågor som tidigare har blivit avgjorda genom områdesbestämmelser, detaljplan eller förhandsbesked. Om det t.ex. i en detaljplan anges att viss

3SOU 1994:36, sid. 297

4 13 kap.2§ PBL

32

mark får bebyggas med flerbostadshus kan senare beslut om bygglov till

2001/02:RR8

sådana hus inte överklagas på den grunden att området inte är lämpligt för

Bilaga 1

bebyggelse. Det innebär således att en ansökan om bygglov för en byggnad

 

som föreslås uppföras i enlighet med en lagakraftvunnen detaljplan inte får

 

överklagas i de delar lovet följer planen.

 

Om en ansökan i något annat avseende strider mot PBL får däremot den

 

frågan prövas. Vidare får klagande som menar att frågan i själva verket inte

 

har behandlats tidigare möjlighet att få ett ställningstagande i just detta hän-

 

seende. Ett sådant överklagande bör kunna behandlas snabbare då det inte är

 

fråga om någon egentlig sakprövning hos överinstanserna.5

 

”Okynnesöverklaganden” har från olika håll, främst från planerare i stor-

 

stadsregionerna, framhållits som en besvärande faktor i plan- och byggpro-

 

cessen. Okynnesbesvär förlänger processen i onödan och kan på så sätt ut-

 

göra utgöra ett hinder för ny bebyggelse.

 

2.6 Boverket och uppföljningen

Boverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om hushållning med mark- och vattenområden, byggd miljö och fysisk planering samt byggande och boende. I Boverkets instruktion (SFS 1996:124, ändrad senast genom SFS 1998:884) förtydligas uppgifter och verksamhetsområden. Bland annat har verket att följa tillämpningen av lagar och förordningar inom området, utvärdera effekterna av lagtillämpningen samt lämna regeringen förslag till åtgärder som behövs för att syftet med reglerna ska nås. Myndigheten har också uppgiften att verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av PBL och vissa bestämmelser i miljöbalken samt tillhandahålla underlag för tillämpningen av 5 kap. miljö- balken (miljökvalitetsnormer).

Regeringen anger i de årliga regleringsbreven verksamhetsmål samt de ge- nerella och specifika återrapporteringskrav som ska gälla för Boverkets verk- samhet. Det rör sig om ett stort antal återrapporteringskrav och särskilda uppdrag, ca 20–30 stycken varje år inom verksamheten Politikområde Bo- stadspolitik.

Målet för verksamheten är att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdo- mar. Vid planering och byggande ska ekologisk hållbarhet vara grund för verksamheten.

Inom Verksamhetsgren 1 Samhällsplanering och bebyggelseutveckling i regleringsbrevet för år 2001 är några av målen följande:

•Boverket ska genom lättillgänglig och tydlig information verka för en enhetlig, ändamålsenlig och effektiv tillämpning av plan- och byggla-

5 Plan- och bygglagens grunder, Didón, Magnusson, Millgård, Molander.

33

gen, lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk och berörda

2001/02:RR8

delar av miljöbalken.

Bilaga 1

•Boverket ska genom metodutveckling och kunskapsförmedling verka för att samhällsplaneringen medverkar till ett långsiktigt hållbart sam- hälle. Därvid ska särskilt metoder för att utveckla och följa upp miljö- kvalitetsmålet God bebyggd miljö beaktas.

•Boverket ska genom att följa arbetet i kommuner och regioner samt ge- nom att medverka i det internationella samarbetet utveckla kunskaps- underlag och planeringsmetoder för en hållbar utveckling av städer och tätorter med tyngdpunkt i ekologiska, ekonomiska, sociala, kultu- rella och arkitektoniska frågor. Boverket ska även verka för en ökad samordning av den fysiska planeringen och bostadsförsörjningen med insatserna för en hållbar regional utveckling.

Under Verksamhetsgren 2, Byggande och förvaltning av byggnader anges bl.a. följande:

•Boverket ska genom lättillgänglig, tydlig och klar information verka för en enhetlig tillämpning av av PBL, BVL, berörda delar av miljöbalken och Boverkets föreskrifter.

Specifika uppföljninguppdrag ges antingen i regleringsbreven eller i sam- band med särskilda regeringsbeslut. I den här granskningen har endast några få av regeringsuppdragen tagits upp och kommenterats.

Återrapporteringskraven för år 2001 gäller bl.a. att redovisa erfarenheterna av tillämpningen av miljöbalken i de delar som rör den fysiska planeringen och hushållningen med mark- och vattenområden. Verket ska vidare redovisa sina insatser för att utveckla, stödja och följa upp miljömålen i planeringen på olika nivåer. Boverket ska också redovisa hur verket med informationsin- satser rörande lagstiftning, föreskrifter och allmänna råd bidragit till att dessa fått genomslag.

Boverket informerar om PBL

I Byggutredningen (SOU 1994:36) föreslogs att Boverket skulle få i uppdrag att utveckla och sprida information om och kring metoder för samråd och samrådsredogörelser. I samma betänkande poängterade utredaren att en förutsättning för att kommunerna ska kunna leva upp till höjda anspråk på den översiktliga planeringen är att de kan påräkna ett kraftfullt metodstöd från länsstyrelserna och berörda centrala verk.

Utredaren förutsatte att Boverket, i samråd med andra verk, förser kom- munerna med ett uppdaterat och instruktivt handboksmaterial. Vidare be- dömdes det nödvändigt med förnyade utbildningsinsatser, både för att sprida detta material och för att öka kunskaperna om översiktsplanens roll och möjligheter i miljöarbetet.( SOU 1994:36, s.184).

34

 

Boverket har under åren gett ut antal handböcker som rör planeringen och

2001/02:RR8

byggandet. Särskilt regelverket kring översiktsplaneringen har behandlats

Bilaga 1

ingående.

 

 

”Boken om översiktsplan” från 1996 ges ut i fyra delar: Del I, Översikts-

 

planering i planering för en hållbar utveckling, del II, Översiktsplanen i

 

lagstiftningen, del III, Allmänna intressens behandling i översiktsplanering-

 

en, del IV Översiktsplanering i fem kommuner.

 

 

Verket har också gett ut handböcker som ingående behandlar detaljplanen

 

och områdesbestämmelser samt miljökonsekvensbeskrivningen.

 

 

Boverket har vidare anordnat ett antal olika konferenser som rör den fy-

 

siska planeringen, till vilka deltagare från bl.a. kommuner och länsstyrelser

 

inbjudits. En sådant särskilt informationsprojekt som nu genomförs (2001)

 

redovisas nedan.

 

 

På Boverkets hemsida informerar myndigheten också kontinuerligt om ny-

 

heter inom verksamhetsområdet och om det informationsmaterial som finns

 

att tillgå.

 

Boverket och kommunernas planberedskap

 

Boverket erhöll i samband med regleringsbrevet för år 2000 ett uppdrag från

 

regeringen att förmedla kunskaper till kommunerna om hur en god planbe-

 

redskap kan upprättas och om de möjligheter till förenklad och rationell

 

hantering som plan- och bygglagen erbjuder för planprocessen fram till

 

bygglov och/eller bygganmälan. Syftet med uppdraget var att definiera pro-

 

blem och få fram förslag till lösningar för att underlätta bostadsförsörjningen.

 

Målsättningen är att bidra till en metodutveckling inom plan- och bygglag-

 

stiftningens ram genom att sammanställa relevant kunskap och erfarenheter

 

samt att föra ut dessa. Om Boverket under projektarbetets gång uppmärk-

 

sammar att lagstiftningen är olämpligt utformad kan verket även ge förslag

 

till lagändringar som syftar till att finna en mer ändamålsenlig och effekti-

 

vare planprocess.

 

 

Boverket har givit projektet arbetsnamnet Bostadsförsörjning och PBL.

 

Inom ramen för projektet har en landsomfattande kommunenkät genomförts

 

med frågor kring planeringssituationen i kommunen, utvecklingen av över-

 

klagade planärenden samt eventuella hinder i PBL för ett ökat bostadsbyg-

 

gande.

 

 

I den projektbeskrivning som verket har upprättat för uppdraget beskrivs

 

olika faktorer som enligt verkets erfarenhet upplevs som onödiga trögheter i

 

planprocessen och andra hinder för ett ökat bostadsbyggande. Några faktorer

 

som Boverket nämner:

 

•

Bristande planberedskap

 

• Sent medborgarinflytande och sena dialoger

 

•

Sena ställningstaganden

 

• Dåligt utnyttjande av plan- och bygglagens möjligheter

35

 

 

•Brist på personal med fackmässig kompetens

•Svårhanterlig plan- och bygglovsprocess

•Begränsade markresurser och brist på utrymmen för oförutsedda situat- ioner

•Höga markpriser och kommunala avgifter

•Höga bygg- och bostadskostnader

•Bristande konkurrens mellan byggnads- och bostadsföretag

•Dålig tillgång på byggresurser, arbetskraft och maskiner

•Tidskrävande överklagandeprocesser (bl.a. ”okynnesöverklaganden”)

•Dålig lönsamhet i att producera bostäder

•Skattelagstiftning

•Dålig planering av bostadsförsörjning

•Politisk oenighet m.m.

Boverket skulle redovisa sitt uppdrag i februari 2001 men har fått förlängd tid till den 1 juli i år. Revisorerna har under hand fått del av visst utred- ningsmaterial såsom några frågesvar från en kommunenkät angående bl.a. överklagade planer.

Projektet planerade att genomföra tre större informationskonferenser men endast en har genomförts, i Stockholm. De båda övriga har fått ställas in på grund av för få anmälningar. Vid konferensen i Stockholm närvarade bl.a. ett stort antal företrädare från kommuner, länsstyrelser samt branschfolk. Det har också hållits ett antal seminarier.

Boverket angående byggandet i tillväxtregioner m.m.

Boverket fick den 4 mars 1999 i uppdrag av regeringen att analysera förut- sättningarna för nyproduktion av bostäder och bedöma utvecklingen på vissa regionala bostadsmarknader på kort och lång sikt. Boverket skulle därvid identifiera hinder för ökad nyproduktion av bostäder, särskilt bostäder i flerbostadshus.

I rapporten Bostadsbyggande i tillväxtregionerna –möjligheter och hinder från 1999 redovisar Boverket bedömningar kring det kommande bostads- byggandet och hinder för byggandet samt förutspår att dagens bostadsbrist i tillväxtområden på kort och medellång sikt kommer att förvärras. Särskilt gäller det hyresbostäder i Stockholm.

I rapporten konstateras att kommunerna har en nyckelroll beträffande bo- stadsförsörjningen, bl.a. genom planmonopol och rådighet över mark och markanvändning. Boverket anser att kommunerna, framför allt i tillväxtom- rådena, bör se över sin policy för olika kommunbeslutade kostnader, som mark, anslutningsavgifter, planavgifter och exploateringsavtal.

När det gäller plan- och markfrågorna konstaterar verket att de obebyggda tomterna och de oexploaterade detaljplanerna inte finns där marknaden är

2001/02:RR8 Bilaga 1

36

beredd att finansiera ett bostadsbyggande. Planer i redan byggd miljö med

2001/02:RR8

god service eller i områden med tilltalande omgivningar stöter i allmänhet på

Bilaga 1

svårigheter i form av överklaganden från dem som är berörda och från sek-

 

torsintressen. Exploateringen fördyras av parkeringsbestämmelser, krav på

 

särskild utformning, tekniska problem, förorenad mark m.m.

 

Boverket anger, med hänvisning till sin erfarenhet från överklagade detalj-

 

planer, att kommuner i mycket högre grad bör förbereda sina detaljplaner

 

tidigt genom fördjupningar av översiktsplanen, planprogram och andra

 

kommunala beslut. Till det krävs resurser och kompetens. Verkets slutsats är

 

att brist på mark och planer liksom brist på planerare kan komma att utgöra

 

viktiga hinder. Överklaganden innebär enligt verket att planprocessen tar

 

lång tid. Verket menar därför att kommunerna bör arbeta med alternativa

 

planer.

 

I rapporten konstaterar verket att produktionskostnaderna varierar kraftigt

 

mellan olika objekt. Det har de senaste åren producerats bostäder med kost-

 

nader på 8 000 till 18 000 kronor per kvadratmeter. De höga produktions-

 

kostnaderna härrör ofta från bostadsrätter i attraktiva lägen. En starkt bidra-

 

gande orsak till dessa höga produktionskostnader är enligt verket de höga

 

kostnaderna för attraktiv mark.

 

3 Kommunernas resurser och kompetens

3.1 Stora skillnader i kompetens och resurser

I en undersökning av personalutvecklingen inom kommunernas plan- och byggsektor som Svenska kommunförbundet genomförde 1998 konstaterades att personalen minskade under början av 1990 talet. Under perioden 1995– 1998 däremot redovisade en majoritet av kommunerna en oförändrad perso- nalstyrka.

Kommunförbundet uppskattade i undersökningen att det inom plan-och byggsektorn rörde sig om ca 4 200 årsarbetskrafter totalt i landets kommu- ner. Mätning, beräkning, kartering (MBK) hade flest årsarbetskrafter, ca 1

070.Därefter följer bygglov med 1 060 och detaljplanering med 650 årsar- betskrafter. Översiktsplaneringen i kommunerna bedrevs med stöd av 280 årsarbetskrafter.

Sammanlagt fanns 135 stadsarkitekter i kommunerna. Många mindre kommuner anlitar konsulter för att uppfylla PBL:s krav på arkitektkompe- tens, andra kommuner ”delar” på en arkitekttjänst.

Det är främst inom detaljplanering, bygglov, kontroll och tillsyn samt mät- ning, kartering, beräkning som personalstyrkan minskat. Kommunförbundet uppskattade dock att det skett en viss ökning inom översiktsplaneringen. Vid tidpunkten för undersökningen bedömde en majoritet av kommunerna att personalstyrkan skulle komma att vara oförändrad de närmaste tre åren. Ett begränsat antal kommuner bedömde att de skulle göra neddragningar.

Hur situationen ser ut i dag är oklart då ingen senare undersökning gjorts.

37

Kommunerna och länsstyrelserna instämmer

Kommunförbundets slutsatser överensstämmer med de iakttagelser som gjorts i granskningen. Kommunernas planerarresurser har minskat de senaste åren, främst inom detaljplaneringen. Resurserna inom den översiktliga plane- ringen har inte utvecklats på samma sätt. Några kommuner uppger också att det sker eller kommer att ske en förstärkning av resurserna för översiktspla- neringen den närmaste tiden.

I den länsstyrelseenkät som gjorts i granskningen uppmärksammas också kommunernas bristande resurser6. Flera kommuner anges inte ha tillgång till en egen stadsarkitekt utan anlitar konsult eller delar en arkitekttjänst med en annan kommun. Gestaltningsfrågorna är exempel som inte anses få den uppmärksamhet som de förtjänar i planeringen.

De fallstudier som har genomförts i revisorernas granskning gäller främst tillväxtregioner. I sådana regioner tycks problemet inte vara bristande kom- petens hos tjänstemännen. Antalet planerare bedöms dock vara för litet, vilket medför att vissa projekt kan bli liggande i avvaktan på mer prioriterade planer. När trycket ökar på planeringen av bostäder kan väntetiderna öka och därigenom i sig utgöra ett hinder för nya planer.

2001/02:RR8 Bilaga 1

3.2 Detaljplaneprocessen i Stockholm

Stockholms stads revisionskontor presenterade i februari 1999 sin gransk- ningsrapport ”Detaljplaneprocessen i Stockholms stad”. Syftet med gransk- ningen vara att bedöma

•orsakerna till att bostadsbyggandet ej når upp till kommunfullmäktiges planeringsmål

•om detaljplanerna följer de rambeslut som kommunfullmäktige beslutat om gällande markens disposition, krav på kommunalekonomiska kalky- ler etc.

•hur samrådet fungerar i planfrågor mellan stadsbyggnadskontoret och övriga intressenter (byggherrar, förvaltningar, sakägare, allmänhet m.fl.)

•om beslutsgången vid planfrågor är rationell och om den följer PBL.

Revisionskontoret konstaterade att tiden för framtagande av detaljplaner var onödigt lång. I rapporten redogör man för vilka problem detta kan medföra bl.a. för de blivande byggherrarna. För att kunna bevaka sina intressen i planprocessen i samarbetet med stadsbyggnadskontoret måste byggherrarna engagera sina byggkonsulter tidigt. Utgifter för sådana konsulter kan inte börja återbetalas förrän efter inflyttning. Dessutom kan själva byggkostnaden öka om priser och räntor stiger under den tid som plan- och byggprocessen pågår. Byggnadskrediter kanske har tagits för projektering och markinköp. Varje fördröjning av handläggningen ökar således kostnaderna för dem som är beroende av att byggnationen kommer till stånd, med dyrare boende som följd.

6 Revisorernas rapport avsnitt 5.2

38

Även kommunen drabbas av merkostnader till följd av förseningar och

2001/02:RR8

stoppade detaljplaner. Det kan handla om att intäkter för mark och utbyggd

Bilaga 1

infrastruktur fördröjs och att förvaltningsresurserna behöver överdimension-

 

eras.

 

Enligt beräkningar i rapporten är den aktiva tiden för framtagande av de-

 

taljplaner endast 10% av totaltiden. Även om en stor del av den passiva tiden

 

är lagreglerad samråds- och beslutsordning bedöms tidsvinster kunna göras

 

genom att minska den passiva tiden.

 

Revisionskontoret uppmärksammar också möjligheten till att minska be-

 

nägenheten att överklaga planer då varje överklagande av kommunens anta-

 

gandebeslut försenar detaljplanen med i genomsnitt nio månader. Vidare

 

konstateras att även enkelt planförfarande kräver stora arbetsinsatser. Kon-

 

toret ifrågasätter om vissa mindre ärenden skulle behöva hanteras som plan-

 

frågor. Revisionskontoret föreslår därför att Stadsbyggnadsnämnden övervä-

 

ger om en lagändring ska aktualiseras hos regeringen.

 

Mot bakgrund av att beslutsproceduren vid framtagande av en detaljplan är

 

så komplex och tidsödande bör målet enligt kontoret vara att förkorta hand-

 

läggningstiden. Tänkbara åtgärder anser man bör kunna vara att förbättra

 

mål- och resultatstyrningen inom planarbetet samt att överväga en utökad

 

delegering i vissa planfrågor. Vissa remissfrågor skulle exempelvis kunna

 

klaras av underhand på tjänstemannaplanet och på så sätt leda till en smidi-

 

gare administration och ge de förtroendevalda mer tid för behandling av

 

frågor av mer principiell innebörd.

 

Revisionskontoret anser inte bristande planerarresurser vara ett problem i

 

sig. Däremot anser man att roll- och ansvarsfördelningen mellan de förvalt-

 

ningar och de nämnder som ingår i hanteringen av detaljplaner bör studeras

 

närmare i syfte att undvika kompetenskonflikter och dubbelarbete. Det bör

 

här noteras att Stockholms stad ändå gör bedömningen att det behövs en

 

förstärkning då man i den kommande budgeten anslagit extra medel till

 

planerarresurser och projektledare i syfte att få till stånd fler planer och en

 

snabbare hantering.

 

En annan kompetensfråga som man anser bör ägnas intresse är projektle-

 

darens befogenheter. I en process med många inblandade linjeorganisationer

 

är det angeläget att de som ska driva arbetet efter en tidsplan ges rätt att

 

disponera utredningsmaterial från olika håll under tillräcklig tid och vid rätt

 

tidpunkt. För att rätt kunna utöva denna befogenhet anser man att projektle-

 

darna själva behöver ha stor bredd på sitt kunnande och sin erfarenhet.

 

Revisionskontorets rapport utgjorde ett av flera underlag för de förslag till

 

förändringar av PBL som Stockholms stad och Länsstyrelsen i Stockholm

 

gemensamt inlämnat till regeringen hösten 2000. Några av förslagen redovi-

 

sas i rapporten i avsnitten 7.2 och 7.3.

 

3.3 Kommunerna ersätts inte för den tidiga” planeringen

Kommunen kan ta ut avgifter för de uppgifter som den har enligt PBL.

 

Kommunen bestämmer själv kostnadstäckningsgraden. Avgiften får däremot

 

inte sättas högre än kommunens självkostnad för verksamheten – den s.k.

 

självkostnadsprincipen. Det är kommunfullmäktige som beslutar om grun-

39

derna för avgiftsuttaget. Kommunförbundet har utarbetat ett normalförslag

2001/02:RR8

till taxekonstruktion för byggnadsnämndens verksamhet. Detta förslag följs

Bilaga 1

av 90 % av landets kommuner.

 

Genom en s.k. planavgift får kommunen ta ut avgifter för planarbetet i

 

samband med lovgivningen. Planavgiften får endast tas ut om fastighetsäga-

 

ren har nytta av planen eller bestämmelserna och om kommunen haft kostna-

 

der för planen. Om någon annan än kommunen helt eller delvis utfört och

 

bekostat planen, t.ex. på grund av ett exploateringsavtal, reduceras planavgif-

 

ten.

 

I kostnadsunderlaget för planavgiften ingår endast arbetsmoment för att

 

upprätta själva planförslaget. Hit hör bl.a. kostnader för personal, lokaler,

 

grundundersökning, mätning, kartframställning, projektering, samråd och

 

utställning av planförslag. Däremot får inte kostnader som uppkommer i

 

samband med programskedet, framtagande av idéförslag, skisser och pro-

 

gram, ingå. Det innebär att kommuner som lägger tyngdpunkten till tidiga

 

skeden i planeringen inte får ersättning för det arbetet.

 

Kommunen kan i stället för planavgift teckna avtal, som reglerar kostna-

 

den för att upprätta planen. Det är även vanligt att planavgiften regleras i ett

 

exploateringsavtal. Oavsett formen för att reglera kostnaden får kommunen

 

inte ta ut någon avgift för de nämnda inledande skedena i planeringen.

 

Kommunen får inte heller på samma sätt som vid bygglovhanteringen till-

 

baka kostnaderna för nedlagt planarbete. I Göteborg stad t.ex. visar resultatet

 

för år 2000 att bygglovhanteringens kostnader täcks till 93 % medan motsva-

 

rande resultat för planhanteringen endast är 31 %. Liknande resultat uppvisar

 

övriga kommuner.

 

4 Länsstyrelsens medverkan i processen

Det är länsstyrelserna som svarar för tillsynen över plan- och byggnadsvä- sendet i länet. Länsstyrelserna ska också enligt sin instruktion samverka med kommunerna i deras planläggning (SFS 1997:1258). Som framgått ovan prövar länsstyrelsen om kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser står i överensstämmelse med över- siktsplanen och tillgodoser riksintressena. Länsstyrelsen ska också bevaka att frågor som berör flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt och att en eventuell bebyggelse utformas så att den inte blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller behovet av skydd mot olyckshändelser.

Enligt miljöbalken ska länsstyrelsen ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med na- turresurser i länet och som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter som ska tillämpa miljöbalken samt åt den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning (7 kap. 13 § MB).

40

I och med PBL och den då gällande naturresurslagen7 fick länsstyrelsen

2001/02:RR8

delvis nya arbetsuppgifter och en ny roll i den fysiska planeringen. Det kon-

Bilaga 1

staterade bl.a. Boverket i sin promemoria den 31 januari 1990. Den aktiva

 

rådgivningen i tidiga skeden av planeringsprocessen och länsstyrelsernas

 

ansvar för samordningen inom den statliga sektorn hade enligt Boverket

 

blivit viktigare. Länsstyrelserna har fått ställa om från en granskande och

 

kontrollerande verksamhet i planeringens sena skeden till en rådgivande

 

medverkan i tidiga skeden. Länsstyrelserna hade enligt Boverket tre huvud-

 

sakliga roller i den fysiska planeringen – service, samordning och beslut.

 

Länsstyrelsernas medverkan i det mellankommunala samarbetet är som

 

regel att vara diskussionspart. I Boken om översiktsplan från 1996 framhål-

 

ler Boverket vikten av länsstyrelsernas medverkan i processen: ”Genom att

 

belysa samband och konsekvenser kan länsstyrelsen bidra till ett regionalt

 

perspektiv i kommunernas fysiska planering. Länsstyrelsen tar dessutom i sin

 

utvecklingsplanering för länet initiativ till och arbetar för regional utveckl-

 

ing. Detta är viktiga utgångspunkter i kommunernas planering.”

 

I en enkät som Svenska Kommunförbundet gjorde hösten 1998 ställdes

 

frågor kring bl.a. länsstyrelsens roll i mellankommunal samverkan. 8 Enkäten

 

bygger på 218 av Sveriges dåvarande 288 kommuner.

 

Tabell 2. Kommunernas syn på länsstyrelsernas roll vid kommunalt samarbete i

 

översiktsplaneringen

 

Andel av kommunerna i procent

35

30

25

20

15

10

5

0

Initiativtagare

Aktivt medverkande

Diskussionspartner

Ej direkt delaktig

Endast 5 % av kommunerna angav att länsstyrelsen fungerat som initiativta- gare till mellankommunalt samarbete i översiktsplaneringen. Endast 12 % angav att länsstyrelsen varit aktiv i det arbetet. Fler ansåg att länsstyrelsen

7Lag (1987:12) om hushållning med naturresurser upphävd den 1 januari 1999 genom miljöbalkens införande

8 Jfr. avsnitt 8.4

41

medverkade som diskussionspartner, drygt 30 %. 15 % uppgav att länsstyrel-

2001/02:RR8

sen inte direkt varit delaktig i det mellankommunala samarbetet.

Bilaga 1

Kommunförbundets bedömning är att den relativt låga inblandningen från

 

länsstyrelsen kan vara ett tecken på att rollen som samordnare av statens

 

intressen är tydligare än rollen som initiativtagare och främjare av det reg-

 

ionala perspektivet. Förbundet ser samtidigt att det pågår ett utvecklat mel-

 

lankommunalt samarbete i många kommuner kring frågor av traditionell

 

betydelse, t.ex. infrastruktur.

 

4.1 Länsstyrelsernas roll och tillsynsfunktionen

Riksrevisionsverkets förvaltningsrevision 1992

Riksrevisionsverket (RRV) har i en förvaltningsrevision av länsstyrelsernas tillämpning av plan- och bygglagen, rapport Fi 1992:32, Staten och den fysiska planeringen, granskat förutsättningar för att länsstyrelsen skulle kunna företräda statliga intressen i planeringen. Länsstyrelsernas samord- nande funktioner var enligt RRV i många fall knutna till den formella plane- ringsprocessen. Andra inblandade kunde då vara låsta till ett i det närmaste färdigt planförslag. Trots att länsstyrelserna enligt förarbetena till lagen i huvudsak skulle ägna sig åt övergripande frågor i planeringen syntes de ofta behandla små och detaljerade frågor i den formella delen av planeringspro- cessen.

RRV ansåg att en formell planeringsprocess kunde ha ett stort värde från rättssäkerhets- och offentlighetssynpunkt. RRV fann också att en informell process med statliga företrädare involverade är ett faktum. Verket ansåg att berörda statliga företrädare borde inleda sin inbördes samordning på ett tidigt stadium – redan i den informella processen – för att undvika låsningar i den formella processen. Enligt RRV kunde en avsiktsförklaring från länsledning- en vara en viktig hjälp i samordningen. RRV förde också fram tanken att länsstyrelserna borde utveckla tillsynsfunktionen för att härigenom bidra till att problem uppmärksammades i planeringsprocessen.

Någon motsvarande mer ingående undersökning av länsstyrelsernas roll och medverkan i PBL-hanteringen har inte gjorts. Revisorerna har översikt- ligt prövat frågan i samband med två s.k. informationsbesök vilka kortfattat återges här.

Riksdagens revisorers informationsrapport 1996

Riksdagens revisorer genomförde 1996 två informationsbesök angående länsstyrelsernas tillämpning av plan- och bygglagen. I revisorernas informat- ionsrapport9 konstateras att lagen fortfarande efter nio år inte fungerar på ett tillfredsställande sätt.

Länsstyrelserna tycks ha svårt att vid tillämpningen av plan- och byggla- gen samordna skilda sektorsintressen. Länsstyrelsens tillsynsroll blir oklar

9 Riksdagens revisorers informationsrapport

42

när flera myndigheter med motstående intressen blir inblandade. Bland annat

2001/02:RR8

ansåg revisorerna att länsstyrelserna har en alltför svag ställning i förhållande

Bilaga 1

till framför allt de stora infrastrukturverken.

 

Revisorerna pekade på vikten av att berörda intressenter och sektorsorgan

 

informeras om kommunala och statliga myndigheters planer för den fysiska

 

miljön i ett sådant skede av planeringen att planerna fortfarande kan påver-

 

kas.

 

Förslag som framkommit vid besöken och som revisorerna ansåg regering-

 

en skulle pröva var bl.a. ett ökat regionalt inflytande över planeringen. Läns-

 

styrelsernas roll att granska miljökonsekvensbeskrivningarna i planeringsfa-

 

serna av större byggnadsprojekt borde också ses över.

 

Efter det att rapporten skrevs har vissa lagändringar gjorts som bl.a. fått

 

betydelse för länsstyrelsens medverkan i planeringen. Lagändringarna 1996

 

är ett sådant exempel vilket gör att kommunen nu har en skyldighet att sam-

 

råda med länsstyrelsen om tidiga programförslag. Det utökade kravet på en

 

miljökonsekvensbeskrivning10 har också fått betydelse.11.

 

Som framgått har länsstyrelsens roll förändrats men kraven på myndighet-

 

ens medverkan i planeringen har inte minskat. I granskningen har framförts

 

att rollen nu blivit mer oklar bl.a. när det gäller uppgiften att samordna och

 

bevaka de statliga och mellankommunala intressen i planeringen. Några

 

länsstyrelser föreslår därför att länsstyrelsens uppgifter och ansvar förtydli-

 

gas i regelverket.12

 

4.2 Hur ser länsstyrelserna på planprocessen?

Länsstyrelserna har en lång erfarenhet av den fysiska planeringen i kommu- nerna och bör ha en god överblick över utvecklingen inom området. I syfte att försöka få del av den erfarenheten har revisorerna i en enkät ställt ett antal frågor till länsstyrelserna i landet. Revisorerna erhöll svar från samtliga 21 länsstyrelser.

Frågorna i enkäten rörde bl.a. länsstyrelsens syn på effekterna av lagänd- ringarna 1996 i fråga om obligatoriskt program och samråd m.m. i detaljpla- neringen. Länsstyrelserna fick också redovisa egna synpunkter på regelverket och sin roll samt hur plan- och byggprocessen kan effektiviseras. Enkäten har bilagts rapporten (bilaga 2).

I granskningen har några länsstyrelser besökts för att få deras uppfattning i de aktuella frågorna. Syftet var också att mer ingående diskutera eventuella hinder för byggandet och eventuella problem vid tillämpningen av lagen. Följande redovisning bygger på enkätsvaren och vad som framkom vid in- tervjuerna.

10

5 kap. 18§ PBL

 

11

SFS 1998:808

 

12

Revisorernas länsstyrelseenkät/besök

43

Länsstyrelsen och miljökonsekvensbeskrivningen

Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera, beskriva och möjliggöra en samlad bedömning av de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet kan få. Det gäller effekter på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap, kulturmiljö och hushållningen med mark och vatten och annan resurshushållning. Det gäller också samspelet mellan de olika objekten. Det ska enligt Boverket ske på ett framåtsyftande sätt, där länsstyrelserna i samrådet med kommunerna ska verka för en god tillämp- ning av lagstiftningen.13

Hur kommunen och länsstyrelsen samverkar i fråga om miljökonsekvens- beskrivningen i planeringen har endast översiktligt studerats. En iakttagelse är dock att kommunerna mycket sällan redovisar sitt ställningstagande för att inte låta upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. De planer som studerats saknar ofta sådana förklaringar. Vid intervjuerna framkom också att be- stämmelserna om och när en beskrivning ska upprättas inte är helt klara för alla kommuner. Begreppet ”betydande påverkan på miljön” är uppenbarligen ett svårdefinierat begrepp.

Länsstyrelsens synpunkter på användningen av miljökonsekvensbeskriv- ningen i planeringen inhämtades bl.a. genom revisorernas länsstyrelseenkät.

Länsstyrelserna skulle under de tre svarsalternativen ja ibland, ofta och aldrig göra en bedömning av hur vanligt det är att kommunerna upprättar miljökonsekvensbeskrivningar utan att rekvisitet ”en betydande påverkan på miljön” var uppfyllt. Femton länsstyrelser svarade att det finns kommuner som gör det ibland, fyra att det sker ofta och nio att det aldrig sker.

Det var dock inte alla länsstyrelser som kunde uppge hur många kommu- ner det rörde sig om under respektive svarsalternativ. Oavsett antalet upprät- tas uppenbarligen miljökonsekvensbeskrivningar även då det inte behövs. Det kan finnas flera förklaringar till detta men en bedömning som framförts i granskningen är att kommunen vill vara på den ”säkra sidan”. En annan bedömning är att bestämmelserna är oklara och behöver förtydligas.

Den omvända frågan om kommunerna avstår från att upprätta en miljö- konsekvensbeskrivning trots att en sådan skulle behövas ställdes inte i enkä- ten. Om så sker kan och ska dock länsstyrelsen ingripa i samband med den formella och informella planhanteringen.

Det är ovanligt att kommunens och länsstyrelsens olika uppfattningar leder till rättsprövning. Däremot förekommer det att sakägare och andra åberopar behovet av en miljökonsekvensbeskrivning i samband med överklaganden.

I Svenska Kommunförbundets kommunenkät 1998 uppgav 30 % av de svarande kommunerna att de inte upprättar miljökonsekvensbeskrivningar för några detaljplaner. Om detta beror på att de planer som upprättas inte har den betydande inverkan på miljön som krävs för att rekvisitet i PBL ska vara uppfyllt framgår inte av undersökningen. Kommunförbundet gör ändå be- dömningen att resultatet tyder på en brist i kommunernas arbete med miljö- konsekvensbeskrivningen.

2001/02:RR8 Bilaga 1

13 Boverket Boken om MKB för detaljplan

44

I revisorernas länsstyrelseenkät ställdes frågan om det utökade kravet på

2001/02:RR8

miljökonsekvensbeskrivning hade medfört att planprocessen generellt sett

Bilaga 1

förlängts. Tio länsstyrelser svarade att den generellt förlängts och åtta att den

 

inte påverkats tidsmässigt. Två länsstyrelser bedömde däremot att planpro-

 

cessen förkortats.

 

En uppgift som har framförts i granskningen är att miljökonsekvensbe-

 

skrivningen inte behöver påverka planeringens längd då den oftast kan upp-

 

rättas parallellt med det övriga planarbetet. Den medför däremot ökade kost-

 

nader för kommunen i de fall där kommunen svarar för arbetet (se avsnitt

 

9.1).

 

Länsstyrelsen och den tidiga planeringen

 

Införandet av obligatoriskt program i detaljplaneringen och kravet på samråd

 

syftar till att tidigt få in synpunkter på ett planförslag. Tanken är att planut-

 

formningen i det skedet inte ska vara alltför låst utan att synpunkter och

 

förslag ska kunna beaktas i den fortsatta planeringen. De tidiga samråden

 

syftar också till att bredda beslutsunderlaget.

 

Samtliga länsstyrelser svarar i enkäten att de uppmuntrar kommunerna att i

 

ökad utsträckning förlägga tyngdpunkten i planeringen till de tidiga skedena.

 

Länsstyrelserna fick också redovisa sin syn på betydelsen av den tidiga pla-

 

neringen. En fråga gällde om en sådan planering ledde till mer genomarbe-

 

tade planer. På en femgradig skala, där värdet 1 avsåg ”instämmer inte alls”

 

och värdet 5 ”instämmer helt ”, blev medelvärdet 4,2. Spridningen var liten

 

och de flesta länsstyrelserna kan således sägas instämma i att en tidig plane-

 

ring leder till mer genomarbetade planer.

 

De flesta länsstyrelserna ansåg också att en tidig planering innebar fler

 

kontakter med länsstyrelserna i enskilda planärenden. Medelvärdet blev

 

också här 4,2. Två länsstyrelser angav dock värdet två.

 

Även i frågan om planeringen gav ökade möjligheter för myndigheten att

 

påverka planerna var man förhållandevis överens. Medelvärdet blev här 4,4.

 

Däremot är länsstyrelserna oeniga om en sådan planering leder till ett ökat

 

medborgardeltagande. Här visade svaren på mycket delade uppfattningar.

 

Medelvärdet blev här 3. Tre länsstyrelser svarade vet ej och en länsstyrelse

 

avstod från att svara.

 

Länsstyrelsernas bedömning är således att en planering där tyngdpunkten

 

läggs till de tidiga skedena leder till ökade möjligheter för länsstyrelserna att

 

medverka och påverka. Planerna bedöms också bli mer genomarbetade.

 

Däremot råder tveksamhet om medborgardeltagandet verkligen ökar vilket

 

var ett av syftena med att införa bestämmelserna.

 

Länsstyrelsernas resurser har minskat

 

Länsstyrelsens roll i planeringen, inte minst i de tidiga skedena, är således

 

viktig. Länsstyrelsen följer upp verksamheten och bevakar statliga och mel-

 

lankommunala intressen. En viktig uppgift är därtill att informera och ge

 

kommunerna råd. En ökad samverkan mellan kommunerna och länsstyrelsen

 

har i flera sammanhang framhållits bl.a. i samband med lagändringarna 1996.

45

Kraven på länsstyrelsernas medverkan har således inte minskat. Mot bl.a.

2001/02:RR8

den bakgrunden ställdes frågan till länsstyrelserna om hur deras resurser

Bilaga 1

utvecklats mellan åren 1995 och 2000. Den direkta frågan gällde hur många

 

personer på respektive länsstyrelse som ansvarar för genomförande av plan-

 

samråd med kommunerna eller handlägger detaljplaner.

 

46

Tabell 3. Utvecklingen av antal årsarbetare vid länsstyrelsernas planenhet- er/motsvarande

2001/02:RR8 Bilaga 1

 

Länsstyrelser

 

 

Årsarbetare 1995

 

 

Årsarbetare 2000

 

 

Skillnad

1995-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000

 

 

 

 

De tre storstads-

45,4

 

29,2

 

 

- 13

 

 

 

 

länen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Övriga län

 

38,7

 

19,2

 

 

- 19,5

 

 

 

Samtliga

 

80,9

 

48,4

 

 

- 32,5

 

 

Källa: Revisorernas länsstyrelseenkät 2001

Resultatet visar att länsstyrelserna har genomfört betydande personalnedrag- ningar inom planverksamheten. Vid samtliga länsstyrelser utom två har resurserna minskat sedan år 1995. Totalt redovisades en minskning med 32 årsarbetskrafter. Sammanlagt förfogar länsstyrelserna i dag över totalt ca 48 årsarbetskrafter inom planverksamheten. Av dessa finns mer än hälften vid de tre storstadslänen.

Av de intervjuer som genomförts framgår att även resurserna på den juri- diska sidan har minskat. Då det vanligtvis är den juridiska enhet- en/motsvarande inom myndigheten som svarar för handläggningen av över- klagade PBL-ärenden kan en sådan minskning ha betydelse för hur lång tid det tar för länsstyrelsen att avgöra ärendena. Granskningen har visat på de ibland långa handläggningstiderna. Handläggningstider på upp emot sex månader är inte ovanliga.

I enkäten ställdes också frågan om hur många program- och plansamråd som respektive länsstyrelse medverkade i under år 2000. Resultatet visade att det totalt i landet rör sig om ca 3 720 samråd. Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne stod för närmare 75 % av dem. Om uppgifterna från länsstyrelserna stämmer kan nedanstående bild grovt illustrera hur sam- rådsuppgiften belastar några länsstyrelser. Här bör dock framhållas att sam- rådstillfällena inte är jämförbara med avseende på det arbete som behöver läggas ned i de olika projekten.

Tabell 4. Antalet genomförda program/plansamråd per årsarbetskraft vid några

 

länsstyrelser år 2000

 

 

 

 

Länsstyrelser

 

Stockholms

Skåne län

Blekinge län

Norrbottens

 

 

 

län

 

 

län

 

Antal samråd

 

86

89

55

88

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Revisorernas länstyrelseenkät 2001

Tabellen visar att varje planhandläggare/årsarbetskraft vid länsstyrelsen i Stockholm svarade för 86 program eller plansamråd under 2000. Någon exakt uppgift om detta innebär en ökning eller minskning i förhållande till tidigare arbetsbelastning har inte gått att få fram, men de länsstyrelser som besökts hävdar att det rör sig om en ökning jämfört med för några år sedan.

47

De formella plansamråden innebär inte bara en ”belastning” för planenhet-

2001/02:RR8

en/motsvarande inom myndigheten. Flera andra enheter inom länsstyrelsen

Bilaga 1

ges också tillfälle att granska förslagen. Vanligtvis får de ärendet för yttrande

 

inom en viss angiven tid. Av enkäten framgår att den tiden vanligtvis uppgår

 

till mellan 8 och 14 dagar. Den exakta tiden varierar dock stort beroende på

 

typ av plan. Vid några enstaka länsstyrelser uppgavs svarstiden till 15 dagar

 

eller mer. Flera länsstyrelser använder sig också av särskilda plansam-

 

råd/beredningar en gång per vecka eller månad där synpunkter får framföras.

 

Även direktkontakter vid särskilt brådskande ärenden förekommer.

 

Övriga synpunkter från länsstyrelserna

 

I enkäten fick länsstyrelserna ge egna synpunkter på PBL:s regelverk och hur

 

plan- och byggprocessen kan effektiviseras.

 

Om planprocessen

 

–Områdesbestämmelser bör avlägsnas som planeringsinstrument. Detalj- planekravet i 5 kap. 1 § PBL är sannolikt alltför strängt.

–Områdesbestämmelseinstitutet behöver breddas och anpassas till flera olika planeringssituationer.

–Samrådsprocesserna behöver effektiviseras och anpassas till informat- ionssamhällets metodiker.

–Med bättre kommunala översiktsplaner som i ett tidigt skede tydliggör kommunens intentioner kan många gånger programsamrådet hoppas över och genom att medborgarna har en tidig information om vad som kan väntas ske minskar även överklaganden (kan man hoppas).

–Förtydliga vad som är ”allmänna intressen – kommunala intressen” som de berörda sakägarna kan och ska påverka politiskt/demokratiskt i tidiga skeden och inte genom att överklaga, vilket ofta sker.

–Lagtexten anger att program ska upprättas om det inte är onödigt. I många fall upplevs det just som onödigt. Enligt propositionen har be- greppet onödigt dock en tydlig koppling till översiktsplanen, vilket för- svårar en rymligare tolkning. Översiktsplanen kan knappast hålla den detaljeringsnivå eller aktualitet att den kan ersätta programmen, i varje fall inte i större städer.

Miljöfrågorna

–Med sammanslagna bygg- och miljönämnder har miljö mest att säga till om. Många goda utvecklingsförslag får nej. Även antikvarierna klagar över bristande kompetens och insikt om kulturella värden. Alltför ofta innefattas inte kulturmiljö i begereppet miljö.

48

– Översyn av miljöbalken/PBL, bl.a. 3 kap. miljöbalken, där allmänna

2001/02:RR8

intressen redovisas. Här bör utvecklas vad som är allmänna intressen

Bilaga 1

och vilka intressen där staten ska ha en roll att informera/följa upp (riks-

 

intressen). Flexiblare bestämmelser för markanvändning och större möj-

 

ligheter att reglera påverkan på miljön (överta miljöbalkens reglering

 

inom planområden).

 

–Bättre samordning med miljöbalken. Stor oklarhet när det gäller pröv- ning av ärenden enligt miljöbalken inom detajplanelagt område.

Mindre avvikelse

–Mindre avvikelse från plan är ett oklart begrepp.

–Möjligheterna att medge bygglov med mindre avvikelse från detaljplan bör utvidgas under vissa förutsättningar. Detta reducerar behovet av att ändra detaljplaner, vilket besparar kommunerna resurser, respektive sö- kanden tid.

–Många kommuner chansar på att använda sig av mindre avvikelse av tids- och ekonomiska skäl. På motsvarande sätt används enkelt planför- farande. Frågan är då om lagen ska anpassas eller om ”sanktioner” måste komma till för att lagens intentioner ska följas. Många kommuner anser att reglerna medför fördyrade projekt och att man riskerar att pro- jekt inte kommer till stånd på grund av lång planeringstid. En eventuell ändring av reglerna får dock inte leda till det utbredda dispensförfarande som tillämpades före PBL.

Kommunernas kompetens

–Det skulle behövas en enkel liten handbok/broschyr typ ”Bygglov behö- ver jag det” att dela ut till allmänheten vid samrådsmöten om planer till hjälp för kommunerna.

–Problemet är inte lagstiftningen utan snarare bristen på resurser och kompetens i många kommuner.

–Nyetablering sker nu ofta genom förtätningar. Detta är känsligt för berörda. Därför viktigt med insyn och påverkan. Sådan demokrati kostar i tid och pengar. Skicklighet och kompetens är dock viktigt hos plan- handläggare. Med rätt information i rätt tid och hänsynstagande kan den totala planerings- och överklagandetiden pressas. Pedagogisk skicklig- het krävs.

49

Länsstyrelsens roll

–Statliga myndigheter har ej i tillräcklig utsträckning ställt underlag till länsstyrelsernas förfogande. Det finns en tröghet vid ajourhållning och förmedling av underlag till länsstyrelserna.

–Upphävande av strandskydd i samband med detaljplan och områdesbe- stämmelser bör kunna ingå i kommunens antagandebeslut. Idag är det två beslutsprocesser där kommunen antar planen men länsstyrelsen be- slutar om ev. upphävande av strandskyddet inom planområdet. Den stat- liga kontrollen av strandskyddet i dessa fall skulle istället kunna ske ge- nom att strandskyddet görs till en ny prövningsgrund enligt 12 kap. 1 § PBL.

–Vad som egentligen är mellankommunala frågor och intressen behöver utvecklas och förtydligas samt när och i vilka fall länsstyrelsen kan in- gripa.

–Länsstyrelsen har svårt att hävda den mellankommunala samordningen och miljömålen har myndigheten små möjligheter att följa upp.

–De mellankommunala intressena är otydliga i PBL, t.ex en ändamålsen- lig bebyggelsestruktur, hushållning med jungfrulig mark.

2001/02:RR8 Bilaga 1

4.3 Kommunerna och enkelt planförfarande

I översynen av plan- och bygglagen 1996 (SOU 1996:168) föreslogs att enkelt planförfarande skulle få tillämpas i de fall ett detaljplaneförslag över- ensstämmer med kommunens översiktsplan och är förenligt med länsstyrel- sens granskningsyttrande och konsekvenserna av förslaget framgår av över- siktsplanen. Förslaget ledde 1996 till en ändring med den lydelsen (5 kap. 28 § PBL).

Som tidigare nämnts fick översiktsplanen vid det tillfället också en ökad betydelse. Regelsystemet utformades så att det skulle ge möjlighet till ett ökat användande av enkelt planförfarande, vilket bedöms förbilliga och förkorta planprocessen. Boverket m.fl. försöker nu genom olika insatser förmå kommunerna att utnyttja dessa möjligheter till en enklare planprocess.

Ett enkelt planförfarande medför bl.a. att kommunen inte behöver lägga ned tid på program- och utställningsförfarandet.

Användande av enkelt planförfarande ökar?

Länsstyrelserna noterar i enkäten en ökad användning av enkelt planförfa- rande i kommunerna. På frågan om länsstyrelsen bedömer att andelen planer som genomförs med enkelt planförfarande har ökat de tre senaste åren svarar fjorton länsstyrelser ja, sex att andelen är ungefär densamma samt en att andelen minskat.

50

Procent

2001/02:RR8

Tabell 5. Andel enkelt planförfarande av det totala antalet antagna planer 1997-2000

Bilaga 1

90

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1997

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1998

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1999

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sthlm/Götb/Malmö

 

 

Örebro

 

 

Umeå

 

 

Sundsvall

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Uppgiften att andelen ökar styrks däremot inte av de uppgifter som erhållits från några av kommunerna i granskningen.

Endast Örebro kommun visar på en ökad användning av enkelt planförfa- rande. I övriga undersökta kommuner är det svårt att se någon tendens de senaste åren. Däremot är det tydligt att andelen ”enkla” planer är hög i kom- munerna. Undersökningen omfattar stora och medelstora kommuner. Läns- styrelsernas bedömning utgår dock från samtliga typer av kommuner vilket kan tyda på att det är i de mindre kommunerna som andelen ”enkla” planer ökar.

5 Vilken betydelse har överklaganden för processens genomförande?

5.1 Tidigare utredningar m.m.

Överklagandeutredningen 1990

I det följande redovisas en utredning som Boverket genomförde för över tio år sedan. En lika omfattande undersökning av överklaganden av PBL- ärenden har därefter inte gjorts. Utredningen är också intressant som un- derlag för jämförelser med dagens situation.

Regeringsuppdraget till Boverket gavs i maj 1990. Boverket skulle under- söka i vad mån planprocessen kunde effektiviseras och i vilken omfattning detaljplaner överklagas. Orsakerna till och effekterna av överklagandena skulle också analyseras.

Boverket redovisade bl.a. följande fakta och slutsatser i rapporten:

Knappt 15 % av kommunernas planbeslut i landet överklagas till länsstyrel-

 

sen. Andelen överklagade planer till regeringen har minskat efter det att PBL

51

 

trädde i kraft. Under åren 1987–1989 överklagades 9 % av planbesluten till

2001/02:RR8

regeringen, medan motsvarande siffra för åren 1977–78 var 13 %. Merparten

Bilaga 1

av de överklagade planerna innehöll bostäder. Överklagandena försenade

 

dock endast undantagsvis planprocessen eftersom bostadsplaner prioriterades

 

inom såväl länsstyrelsen som regeringen. Hälften av överklagandena kom

 

från sakägare och ca 30 % från kategorin boende. Endast ett fåtal överkla-

 

gade detaljplaner, ett par procent, blev upphävda av länsstyrelsen eller rege-

 

ringen.

 

Verkets rapport visade samtidigt på att extremt många planer överklagades

 

i Stockholms län. Genomsnittligt för länet överklagades var tredje plan till

 

länsstyrelsen, mot knappt var sjätte för landet som helhet. Verket betonade

 

dock att överklaganden inte bedömdes som någon viktig orsak till försening-

 

ar i bostadsbyggandet. Boverkets slutsatser var att det inte fanns något som

 

talade för principiella förändringar i PBL till följd av överklagandesituat-

 

ionen. Däremot ansågs mindre ändringar i lagen motiverade för att för-

 

hindra tidsutdräkt i okontroversiella situationer.

 

En annan slutsats var att den stora skillnaden i handläggningstider för

 

likartade planer i olika kommuner visade att det fanns påtagliga möjligheter

 

både att nedbringa överklaganden och att effektivisera planprocessen om de

 

mest framgångsrika kommunernas erfarenheter kunde spridas till övriga

 

kommuner. Det fanns enligt verket ett behov av betydande fortbildningsar-

 

bete i kommunerna. Verket meddelade sig berett att tillsammans med Kom-

 

munförbundet starta en kompetensutvecklingsverksamhet.

 

Seminarium 1991 vid Länsstyrelsen i Stockholms län

 

Länsstyrelsen i Stockholms län genomförde för närmare tio år sedan, i febru-

 

ari 1991, ett seminarium i syfte att diskutera varför så många detaljplaner

 

överklagas i Stockholms län och hur kommunerna kan utveckla sina arbets-

 

sätt för information och inflytande i planeringen. Bakgrunden var bl.a. Bo-

 

verkets överklagandeutredning som presenterades året innan och som visade

 

att 35% av planbesluten i Stockholms läns kommuner överklagades till läns-

 

styrelsen mot 15 % för övriga landet.

 

Från de minnesanteckningar som fördes från seminariet kan konstateras att

 

situationen då uppvisar stora likheter med dagens varför även de slutsatser

 

som drogs då kan vara av intresse i dag. Då hade det rått högkonjunktur

 

sedan några år och bostadsbristen var stor. Planberedskapen i kommunerna

 

var dålig och vissa planer ansågs behöva forceras fram. Några av de slutsat-

 

ser och förslag som redovisades från seminariet visade att kommunerna

 

kunde behöva utveckla arbetssätt och rutiner i planeringen.

 

Slutsatserna gällde bl.a. :

–utbildning i pedagogik/presentationsteknik för planförfattare i syfte att kunna genomföra samråden och hålla utåtriktade kontakter på ett bättre sätt

52

– generell information/broschyr till allmänheten om planprocessen för att

2001/02:RR8

öka förståelsen om den när det gällde vad som kan påverkas, när i pro-

Bilaga 1

cessen det finns störst möjligheter att påverka etc.

 

–utbildning/information av politiker för att de ska förstå och känna ansvar för samrådet och planprocessen och därmed kunna kräva bättre besluts- underlag av tjänstemännen

–utveckla metoder i den översiktliga planeringen för tätorter i syfte att hitta enkla och ändamålsenliga arbetsformer i tidiga skeden av planpro- cessen, som utan att vara låsande kan bidra till att rationalisera efterföl- jande detaljplanering.

Några mer omfattande utbildningsinsatser i enlighet med förslagen har inte genomförts under åren. Boverket har däremot givit ut ett antal handböcker som beskriver processen och som ger råd till dem som har att tillämpa be- stämmelserna, bl.a. kommunerna. Även seminarier och konferenser har hållits men det är framför allt de senaste två åren som frågorna fått förnyad aktualitet. Boverkets regeringsuppdrag att bl.a. lära ut ”bra” metoder i plane- ringen är ett sådant exempel. I flera senare utredningar/rapporter återkommer liknande förslag som presenterades för tio år sedan. Några av dem presente- ras i rapporten.

Plan- och byggutredningens delbetänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden

År 1994 överlämnade Plan- och byggutredningen sitt delbetänkande Över- prövning av beslut i plan- och byggärenden, SOU 1994:134.

I betänkandet lämnades vissa förslag som rörde instansordningen för över- klagande och ett nytt överklagandesystem. Bland annat föreslogs att rege- ringen avlastades prövning av PBL-ärenden och att i stället en miljödomstol inrättades för att pröva samtliga PBL-ärenden. Förslagen ledde däremot inte till några ändringar. Nedan refereras kort det uppdrag som en arbetsgrupp inom Regeringskansliet nu fått och som i princip innebär att presentera ett sådant förslag (avsnitt 6.5).

I delbetänkandet från 1994 redovisas också länsstyrelsernas statistik från åren 1992 och 1993 med bl.a. uppgifter om antalet överklagade planer. Där- emot går det inte att se hur stor andel av de antagna planerna i kommunerna som överklagas.

Av de detaljplaner som överklagades år 1992 ändrades knappt 6 % . Mot- svarande siffra 1993 var 7 %. Antalet överklagade detaljplaner minskade mellan de båda åren från 728 överklagade planer 1992 till 477 år 1993.14 Orsaken till detta bedömdes huvudsakligen vara det minskade byggandet i början av 1990-talet.

14Källa: Plan- och byggutredningen

53

Trenden i början på 1990-talet med ett minskat byggande framgår tydli-

2001/02:RR8

gare av nedanstående tabell som redovisar överklagade ärenden till regering-

Bilaga 1

en. Av tabellen framgår att antalet överklagade planer till regeringen mer än

 

halverades 1990–1994.

 

 

 

 

Tabell 6. Överklagade detaljplaner till regeringen åren 1990–1994

 

År 1990

År 1991

År 1992

År 1993

 

 

670

670

379

314

 

 

Källa:Plan- och byggutredningen 1994

Vid en jämförelse med överklagade detaljplaner till regeringen under åren 1997–2000 framgår att antalet fortsatt att minska.

Tabell 7. Överklagade detaljplaner till regeringen åren 1997–2000

År 1997

År 1998

År 1999

År 2000

192

193

188

171

Källa: Miljödepartementet 2001

 

 

Utvecklingen förklaras till viss del av det minskade byggandet och ett mins- kat antal detaljplaner under den senare perioden. Det är däremot svårt att bedöma vilka andra orsaker som kan ligga bakom utvecklingen.

Antalet överklaganden till länsstyrelserna tycks dock nu öka. Från det un- derlag som infordrats bl.a. från de tre storstäderna visar de två senaste åren på en ökning från totalt 33 överklaganden år 1999 till 46 år 2000. Ökningen torde främst bero på det ökade antalet detaljplaner i kommunerna under samma period. Intressant är också att se utvecklingen i fråga om hur stor andel av planerna som överklagas.

5.2 Medborgarinflytandet och överklaganden i planeringen.

Inom ramen för ett projekt som Svenska Kommunförbundets plan- och mil- jösektion avslutade vid årsskiftet 2000/01 ”Samhällsplanering i samverkan” redovisades en exempelsamling från olika delar av landet om lokalt infly- tande och medborgarmedverkan i planeringen. I skriften som tagits fram i samarbete med Byggforskningsrådet ges exempel från 16 olika kommuner som ska inspirera kommuner, tjänstemän och politiker som funderar över hur man ökar medborgardeltagandet i allmänhet, och i planeringsarbetet i syn- nerhet.

I skriften redovisas också innebörden av begreppen medborgardeltagande och medborgarinflytande:

•Att låta medborgarviljan slå igenom i besluten

•Att få de politiskt valda representanterna att lyssna på medborgarna

54

•

Att skaffa fram relevant kunskap som underlag för att fatta beslut

2001/02:RR8

•

Att utveckla dialogen mellan medborgarna och beslutsfattarna

Bilaga 1

En fråga som har diskuterats är i vilket skede som medborgarinflytandet bör ha sin tyngdpunkt. Som tidigare nämnts var departementschefens bedömning vid införandet av PBL att den enskilde var mest intresserad av att delta i skedet närmast före byggandet.15. Han anförde samtidigt att inflytandet borde förläggas till en tidpunkt då det fanns en möjlighet att påverka, dvs. innan förutsättningarna för planeringen blivit alltför låsta.

I Stockholms stads revisionskontors rapport Detaljplaneprocessen i Stock- holms stad från 1999, görs bedömningen att de tidiga skedena i planeringen har en stor betydelse för antalet överklaganden i senare skeden. Om plane- ringen i inledningsskedena hanteras forcerat och med liten kompromissvilja så ökar överklagandefrekvensen.

Länsstyrelsen i Stockholm bedömer samtidigt att många överklaganden av planer är rena okynnesyttringar i syfte att förlänga processen. I sin regerings- rapport angående åtgärder för att öka bostadsbyggandet i Stockholms län16 framförs att det är ”orimligt att överklaganden får göras till flera instanser enbart i syfte att försena processen”. Länsstyrelsen föreslår bl.a. mot den bakgrunden att regeringen överväger någon form av prövningstillstånd, alternativt en nedsättning av ett belopp som går förlorat om inte ett överkla- gande bifalls.

Länsstyrelsen påpekar att det är en mycket liten andel av de överklagade planerna som ändras. Endast en av 59 överklagade detaljplaner för bostäder underkändes av regeringen åren 1996–1998.

Det torde som tidigare nämnts vara svårt att skilja okynnesöverklaganden från ”vanliga” överklaganden. I Överklagandeutredningen återges en förkla- ring av begreppet nämligen ”personer eller grupper som klagar till synes utan utsikt till framgång, de angriper beslut alla tänkbara vägar och driver ärenden i alla instanser. Sällan berör överklagandena själva sakfrågan”.

Arbetet med att försöka öka medborgarnas deltagande och inflytande i den fysiska planeringen inriktas i dag särskilt mot de tidiga skedena. Härigenom ska medborgarintressena kunna tillgodoses på ett bättre sätt. En sådan ord- ning förväntas samtidigt leda till färre överklaganden.

Länsstyrelserna tycks dock osäkra i frågan om den tidiga planeringen leder till färre överklaganden. I länsstyrelseenkäten fick myndigheterna svara på den frågan. På en femgradig skala där värdet ett motsvarade instämmer inte alls och värdet fem instämmer helt var medelvärdet 3,8. Svaren visade såle- des på en marginell övervikt för att länsstyrelserna bedömde att den tidiga planeringen leder till fler överklaganden. Spridningen i svaren var dock stor och två länsstyrelser fyllde i svarsalternativet vet ej.

15prop.1985/86: 1 sid. 166

16Uppdrag att överlägga med kommunerna om åtgärder för att öka bostadsbyggandet

i AB-län, rapport 2000-05-.

55

Som framgått tidigare var länsstyrelserna även osäkra på om tyngdpunkten

2001/02:RR8

till tidiga skeden i planeringen leder till ett ökat medborgardeltagande.

Bilaga 1

Möjligheten att få sin sak prövad genom överklagande är en annan form av

 

medborgarinflytande men i det sena skedet av planeringsprocessen. Vikten

 

av att den möjligheten finns pekade Överklagandeutredningen på i sin analys

 

av planeringsprocessen 1990. ”Sakägare och boendes makt är delvis avhäng-

 

igt denna möjlighet då de genom att kunna föra sin sak vidare genom den

 

tidsutdräkt som detta oundvikligen innebär ökar trycket på kommunen att ta

 

hänsyn till synpunkter under planprocessen.”

 

5.3 Överklagade detaljplaner i några kommuner

Från några kommuner har uppgifter om antagna och överklagade planer infordrats. Resultatet presenteras nedan. Det bör framhållas att materialet omfattar endast några enstaka kommuner. Det undersökningsmaterial om överklagade planer i landet som Boverket förväntades presentera i sin rap- port i januari har inte gått att tillgå då myndigheten fått förlängd tid till den 1 juli. I avvaktan på ett mer kvantitativt undersökningsmaterial får följande exempel visa på möjliga utvecklingstendenser inom området.

Tabell 8. Överklagade detaljplaner i Malmö kommun

År

Antagna

Överklagade

1997

37

9

1998

42

15

1999

38

6

2000

46

8

Andelen överklagade detaljplaner i Malmö stad har under de fyra åren varie- rat stort. 1998 uppgick andelen överklagningar till drygt 35 %. Övriga år har andelen uppgått till 15-27 %. Någon tendens hur antalet överklagningar utvecklats är svår att se. Företrädare från kommunen bedömer att andelen överklagade planer till stor del beror på vilken typ av detaljplaner som domi- nerat under det aktuella året. Den höga andelen överklagningar 1998 beror enligt kommunen på det forcerade planarbetet under 1998 då ett stort antal planer skulle fram i de centrala delarna av Malmö stad för att möjliggöra genomförandet av Öresundsförbindelsen.

56

2001/02:RR8

Även andelen överklagade planer i Örebro kommun uppvisar skillnader Bilaga 1 mellan åren.

Tabell 9. Överklagade planer i Örebro kommun

ÅR

Antagna

Överklagade

1997

23

4

1998

23

4

1999

36

5

2000

33

9

Under perioden 1997-2000 överklagades drygt 19 % av planerna. Den högsta noteringen gjordes år 2000 då 27 % överklagades. Noterbart är också att de planer som antogs med enkelt planförfarande det året var som högst under perioden. Tjugoåtta av de totalt trettiotre antagna planerna var ”enkla pla- ner”. Fem ”normala” planer överklagades och fyra av de ”enkla” planerna.

Även i Göteborgs kommun varierar andelen överklagade planer men inte lika mycket som i övriga kommuner. Andelen överklagningar under perioden uppgår till ca 29 % med högsta noteringen år 2000 på 34 %.

Tabell 10 Överklagade planer i Göteborgs kommun

År

Antagna

Överklagade

1997

41

11

1998

45

13

1999

48

12

2000

46

16

I Upplands-Väsby kommun behandlas endast några få planer varje år, vilket gör det svårt att göra några jämförelser med övriga kommuner. Under två av de fyra undersökta åren överklagades ingen av de sju respektive åtta antagna planerna. År 1999 överklagades tre av tio antagna planer.

Överklagandeutredningen från 1990 konstaterade att kommunerna i Stock- holms län hade en ovanligt hög andel överklagningar jämfört med övriga landet. 35 % mot 15 % i övriga landet. Det framgår inte av den utredningen hur överklagandena i Stockholms stad påverkat det resultatet.

57

Följande siffror visar dock att resultatet i Stockholm stad inte i något vä- sentligt avseende avviker från övriga kommuner.

Tabell 11. Överklagade detaljplaner i Stockholms kommun

År

Antagna

Överklagade

1997

74

11

1998

66

10

1999

85

15

2000

70

22

År 2000 överklagades ca 31 % av antagna planer. Åren 1997 och 1998 låg andelen på ca 15 % och år 1999 drygt 17 %. Någon större skillnad i jämfö- relse med Göteborg och Malmö kommuner tycks således inte föreligga. Snarare är det så att problemen med överklaganden är mindre i Stockholm.

Att en hög andel överklaganden inte bara är ett storstadsproblem visar siff- ror som infordrats från Sundsvalls kommun. År 1999 överklagades 20 % av planerna. Antalet planer är dock få, 6–15 per år, vilket gör att varje överkla- gande får stor betydelse för resultatet. Åren 1998 och 2000 överklagades ingen plan.

Sammanfattningsvis kan följande figur illustrera utvecklingen av överkla- gade planer i kommunerna under perioden.

Procent

 

 

 

 

 

 

Andelen överklagade planer i respektive kommun 1997-2000

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

35

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Malmö

 

 

 

Örebro

 

Göteborg

 

Stockholm

 

Sundsvall

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5.4Överklagas även ”enkla planer”?

Centrala myndigheter och organ verkar för att de möjligheter PBL ger till förenklingar i processen också används av kommunerna. För att enkelt plan- förfarande ska kunna användas krävs således att planen är av begränsad betydelse och saknar allmänt intresse. Det är kommunen som gör bedöm-

2001/02:RR8 Bilaga 1

1997

1998

1999 2000

58

ningen om planen uppfyller förutsättningarna för att kunna gå ”genvägen” 2001/02:RR8

med enkelt planförfarande.Bilaga 1 Granskningen visar att andelen ”enkla” planer är hög. Det har också kon-

staterats att ett enkelt planförfarande kan förkorta processen betydligt. Om en sådan plan däremot överklagas är det inte säkert att processen går snabbare än vid normalt planförfarande. Överklagandeskedet torde i princip ta lika lång tid. För den myndighet som prövar ärendet är de administrativa rutiner- na desamma oavsett om överklagandena rör en ”enkel” eller ”normal” plan. Sakprövningen, inhämtande av synpunkter från expertorgan och delgivning- en är i huvudsak densamma i de båda fallen. Delgivningsförfarandet kan däremot bli enklare då det vid enkla planer ofta är fråga om ett begränsat antal sakägare/motsvarande.

Det finns visserligen en risk att planförfarandet i sig kan bli föremål för prövning och att kommunen får ”tillbaka” planen för att förutsättningarna för enkelt planförfarande inte varit uppfyllda. Det har inte framkommit något i granskningen som tyder på att detta skulle vara vanligt. Det är också en mycket liten andel av de ”enkla” planerna som överklagas.

5.5Regeringen föreslår ändrad instansordning vid överklaganden?

Regeringen beslutade i januari 2001 att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att se över vissa frågor rörande plan- och bygglagen, bl.a. systemet för över- prövning av kommunala plan- och byggbeslut. I arbetsgruppen ingår företrä- dare från miljö- justitie- och finansdepartementen samt statsrådsberedningen. Till arbetsgruppen har också knutits företrädare från olika myndigheter som berörs av ett förändrat system för överprövning av överklagade ärenden. Arbetsgruppen ska redovisa ett förslag senast den 1 juli 2001.

Syftet med uppdraget är att föreslå en förändring som innebär att regering- en avlastas flertalet av de PBL-ärenden som regeringen prövar i dag. Ären- dena ska överflyttas till domstol samtidigt som instanskedjan för de ärenden som i dag prövas av domstol förkortas.

Som ett huvudalternativ ska prövas en organisation som innebär att de all- männa förvaltningsdomstolarna ska pröva de överklagade ärenden som i dag prövas av regeringen. På så sätt bör enligt uppdraget undvikas att det som nu finns två instanser på länsnivå som prövar samma ärenden, dvs. länsrätten och länsstyrelsen. Enligt uppdraget bör länsstyrelsens roll som prövningsin- stans övervägas av gruppen.

Den nuvarande ordningen med att regeringens beslut i planärenden kan överklagas till Regeringsrätten kommer därmed också att ses över.

6 Pågående förändringsarbete

Boverket har som tidigare nämnts ett regeringsuppdrag att förmedla kun- skaper till kommunerna hur en god planberedskap kan upprätthållas m.m. Syftet med uppdraget är bl.a. att definiera problem och föreslå lösningar för

59

att underlätta bostadsförsörjningen samt ge förslag på hur processen kan

2001/02:RR8

effektiviseras.

Bilaga 1

Uppdraget skall resultera i en regeringsrapport vilken enligt de ursprung-

 

liga direktiven skulle ha inlämnats i januari i år. Boverket har fått förlängd

 

tid till den 1 juli 2001. Förlängningen av uppdraget innebär att rapporten inte

 

som förutsatts kan ingå som underlag i revisorernas rapport. Flera andra

 

intressanta utredningar och rapporter har däremot nyligen avslutats. Några av

 

deras slutsatser och förslag redovisas nedan.

 

6.1 Byggkostnadsdelegationens resultat följs upp genom ett Byggkostnadsforum

Byggkostnadsdelegationen tillsattes 1996 med uppdrag att med byggsektorns aktörer aktivt arbeta för långsiktigt sänkta produktions- och förvaltnings- kostnader för bostäder och därmed lägre boendekostnader. Arbetet är slutfört och redovisas i betänkandet Från byggsekt till byggsektor (SOU 2000:44). Betänkandet innehåller ett stort antal förslag och rekommendationer varav endast några få, några av de som berör planprocessen, presenteras här.

6.1.1.1.1 Byggkostnadsdelegationen och kommunala avgifter m.m.

Delegationen föreslår bl.a. att kommunerna ska uppmärksammas på att markpriser och de kommunala kostnader som ingår vid uppförande av bostä- der utgör en betydande del av den totala byggkostnaden. Man föreslår vidare att det införs en oberoende prisövervakning av förbrukningsavgifter samt kommunala engångsavgifter. Rollen som prisövervakare ska vara en obero- ende konsumentföreträdare som t. ex. Konsumentverket.

Kommunernas rätt att ta ut avgifter för sin verksamhet grundas på själv- kostnadsprincipen. Den innebär att avgiften högst får motsvara den genom- snittliga självkostnaden för åtgärderna. Delegationen konstaterade i en undersökning i 23 kommuner att det finns stora skillnader i kommunernas pris- och avgiftsättning. Priset på mark är den helt dominerande orsaken till den stora variationen som finns i utfallet mellan kommunerna. Om mark- kostnaden och övriga engångsavgifter inräknades uppgick kostnaderna till ca 11 % av den totala produktionskostnaden. Om markostnaden exkluderades uppgick avgifterna till ca 4 % av produktionskostnaden.

Delegationen menade att exploateringskostnaderna i värdekedjan från rå- mark till byggbar mark bör tydliggöras genom att varje ärende föreläggs kommunfullmäktige för beslut. Kommunerna rekommenderas att minska vissa engångsavgifter genom att införa övergång till faktisk prissättning vid bygglov motsvarande högst självkostnad samt tillämpa enkelt planförfarande i större utsträckning.

Delegationen anser därtill att synen på konkurrens i byggsektorn ska skär- pas. För att konkurrens ska uppstå krävs att priserna är synliga. Konkurrens- verket bör ges i uppdrag att, tillsammans med byggmaterialmarknadens aktörer, klargöra vad som gäller för att de olika typer av rabatter som tilläm-

60

pas ska anses vara trohetsskapande eller leda till en selektiv försäljning som

2001/02:RR8

kan anses hämma konkurrensen.

Bilaga 1

Byggprocesssen kan utvecklas i syfte att förändra dagens statiska förhål-

 

landen där samma processer för upphandling, utformning och leverans do-

 

minerar över tid och rum.

 

Byggkostnadsdelegationen går däremot inte närmare in på kommunerna

 

och planmonopolet. De allmänna klagomålen mot kommunernas sätt att

 

hantera planfrågorna omnämns däremot, liksom invändningen mot långa

 

handläggningstider och kommunernas bristande planberedskap. Delegation-

 

en anför att den demokratiska processen är viktig men menar att invändning-

 

ar kan riktas mot överklagandeprocessen som skulle kunna effektiviseras

 

utan att tappa i kvalitet. Man anser att en översyn borde klarlägga om proce-

 

duren är en flaskhals utan värden eller hur förfarandet borde gå till.

 

Byggkostnadsforum vid Boverket

 

På uppdrag av regeringen har Boverket, fr.o.m. den 1 februari 2001 inrättat

 

Byggkostnadsforum.17 Syftet med forumet är bl.a. att förmedla kunskaper

 

och idéer som kan finnas i byggprojekt där man lyckas bygga billigt utan att

 

försämra standarden. Tanken är att Byggkostnadsforum ska fungera som

 

kunskaps- och idébank för byggherrar, kommuner, myndigheter och entre-

 

prenörer.

 

Forumet ska ta vid där Byggkostnadsdelegationen slutade och med hjälp

 

av bl.a. de förslag och rapporter som delegationen lämnade finna metoder att

 

sänka byggkostnaderna. Man ska se på hela processen, från de första tankar-

 

na att bygga till det att huset står klart. En förhoppning med detta är att

 

kunna förklara varför det kostar så mycket att bygga bostäder och hur kost-

 

naderna långsiktigt kan sänkas.

 

Forumet är organisatoriskt inplacerat vid Boverket. Regeringen har utsett

 

projektledare samt anslagit 5 miljoner kronor per år till verksamheten.

 

En särskild uppgift för Byggkostnadsforum är att vara beredande organ för

 

regeringens beslut om bidrag till bostadsinvesteringar som främjar ekologisk

 

hållbarhet. Bidraget ska främst riktas till ekologiska åtgärder i större ny-

 

byggnadsprojekt med stor andel hyresrätter. Regeringen har avsatt 635 mil-

 

joner kronor till bidraget under år 2001.

 

Verksamheten med Byggkostnadsforum liksom bidragsgivningen till bo-

 

stadsinvesteringarna ska enligt regeringsuppdraget utvärderas inom tre år.

 

6.2 Länsstyrelsen om bostadsbyggandet i Stockholms län

 

Mot bakgrund av Boverkets analys av utvecklingen av bostadsefterfrågan i

 

landet gav regeringen landshövding Ulf Adelsohn i uppdrag att överlägga

 

med kommunerna i Stockholms län om möjliga åtgärder för att skapa förut-

 

sättningar för ett ökat bostadsbyggande i länet (regeringsuppdrag 1999-09-

 

30). Mark- och planberedskapen i länet skulle särskilt uppmärksammas,

 

17 Regeringsbeslut 2000-12-14

61

liksom övriga hinder för ett ökat bostadsbyggande. Arbetet genomfördes i tre

2001/02:RR8

faser, var och en avslutad med en rapport till regeringen. I juni 2000 redovi-

Bilaga 1

sade Ulf Adelsohn sin slutrapport. Såväl i delrapporterna som i slutrapporten

 

lämnades flera förslag till regeringen.

 

Rapporten pekar på nödvändiga insatser på såväl kort som lång sikt. Kort-

 

siktiga förslag som diskuterats har varit stöd, skatter, förenklingar och hante-

 

ringen av statlig mark. Föreslagna förenklingar handlar om att påskynda och

 

prioritera arbetet med överklaganden, stimulera planinsatserna inom kom-

 

munen och intensifiera rådgivningen om plan- och exploateringssystemet.

 

Förslagen på lång sikt ger enligt utredningen störst effekt för bostadsbyg-

 

gandet. Det gäller frågor om marknadens funktion, skatter, ett bättre utnytt-

 

jande av plansystemet - särskilt översiktsplaneringen, satsningar på infra-

 

struktur och planering för en långsiktigt hållbar samhällsutveckling.

 

Ett av flera hinder som särskilt framhålls är att kommunerna i dag har

 

svaga incitament för att bygga bostäder. Beskattningsrätten av fastigheter

 

och juridiska personer har tagits ifrån dem. I allmänhet är kommunerna be-

 

redda att acceptera åtaganden i form av utbyggnad av skolor, gator m.m.

 

vilket således inte är ett hinder mot byggande och nyexploatering. En viktig

 

förutsättning är dock enligt tillfrågade kommuner att stora infrastruktursats-

 

ningar också kommer till stånd.

 

Brist på konkurrens i byggsektorn anges medföra att det i stort sett bara

 

byggs bostadsrätter i attraktiva lägen. Lägenheterna säljs också till priser som

 

inte alltid avspeglar produktionskostnaderna.

 

I rapporten omnämns kommunernas önskan om en förenkling av planpro-

 

cessen. Vissa kommuner anges kunna bemästra planprocessen samtidigt som

 

några går längre än vad lagen kräver, när det gäller samråd och medborgarin-

 

flytande. I några kommuner är detta en medveten väg för att nå snabbare

 

resultat utan överklagade planer, eller för att få planer som står sig vid över-

 

klaganden. Att utveckla översiktsplanens roll och förbättra samverkan under

 

detaljplanearbetet och bygglovsskedet kan enligt utredaren leda till rational-

 

iseringar med bibehållen kvalitet. Smärre lagändringar, bl.a. när det gäller

 

överklaganden, anses behövliga för att få en mer effektiv planprocess men

 

mycket kan åstadkommas med nuvarande lagstiftning. Utredaren framhåller

 

informationens betydelse för att finna den kortaste beslutsprocessen och de

 

bästa samråds- och samverkansformerna.

 

Miljökonsekvensbeskrivningar ska i dag enligt PBL upprättas när ett plan-

 

förslag väntas ha betydande påverkan på miljön. I utredningen anges det vara

 

svårt att begränsa arbetet till de situationer som PBL föreskriver. Miljökra-

 

ven trissas upp av olika medborgargrupper. Kommunen har svårt att stå emot

 

och planprocessen förlängs, antingen för att kommunen själv väljer att vidga

 

arbetet eller för att planerna överklagas på grund av att miljökonsekvenserna

 

anses dåligt utredda. Det är enligt utredningen inte samma betoning på soci-

 

ala eller samhällsekonomiska konsekvenser som på miljön i planeringen.

 

62

6.3 Stockholms stad och Länsstyrelsen i Stockholm föreslår

2001/02:RR8

förtydliganden i PBL

Bilaga 1

Stockholms stad och Länsstyrelsen i Stockholm inlämnade i februari 2001, ett gemensamt förslag till förtydliganden/justeringar i PBL till finansdepar- tementet, miljödepartementet, näringsdepartementet och kulturdepartemen- tet. Byggnadsinspektörer, bygglovs- och planhandläggare, jurister m.fl. vid myndigheten och kommunen har tillsammans gått igenom lagstiftningen i syfte att finna åtgärder som kan förenkla och effektivisera planeringen, byg- gandet och granskningen av byggandet.

I förslaget anges inledningsvis att huvudprincipen i PBL är att det är kommunen som utformar och beslutar om den lokala miljön, medborgarin- flytandet etc. Detta bedöms ”hålla i huvudsak”. Man anger samtidigt att PBL i första hand är anpassad till stora nybyggnadsprojekt vilket bedöms som en brist då flertalet förändringsprojekt berör fastigheter som regleras av äldre planer. I dessa fall uppstår enligt länsstyrelsen och Stockholms stad särskilt svåra avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen. Grannkonflikter, hänsynstaganden till grönområden, kulturhistoriska och stadsbildsmässiga värden, behov att förnya infrastrukturen och äldre arbetsområden är andra sådana exempel. Den komplexa situationen bedöms inte sällan innebära tunga och svåra processer där man söker sammanjämka olika intressen vilket medför fördröjning genom överklaganden.

Stockholms stad och länsstyrelsens förslag till ändringar i PBL eller för- tydliganden och justeringar av lagtexten gäller såväl, bygglovhanteringen/ planprocessen som instansordningen vid överklaganden.

I det här sammanhanget kan bl.a. nämnas förslaget att se över bestämmel- serna när ett program behöver upprättas och när enkelt planförfarande kan användas. Enligt Stockholm stads och länsstyrelsens erfarenhet leder kravet på program inte sällan till långa planprocesser utan att några nya sakförhål- landen tillkommer under ärendets gång. Ofta har de berörda grannarna klart för sig vad förändringen innebär och har också en klar inställning till föränd- ringen tidigt i processen. Man anser vidare att möjligheten till enkelt planför- farande bör vidgas när ett omfattande programarbete föregått själva detalj- planeläggningen.

6.4 Kommunförbundet

Svenska Kommunförbundets programberedning för bostadspolitiska frågor

Svenska Kommunförbundet har tillsatt en särskild programberedning för boendepolitiska frågor. I beredningens uppdrag ingår att analysera vilka problem som finns i såväl tillväxtregionerna som avfolkningskommunerna med fokus på bostadssituationen. I uppdraget ingår också att samråda med SABO och andra berörda organisationer, Regeringskansliet och myndigheter inom det bostadspolitiska området. Ambitionen är att i en dialog med be- rörda grupper försöka nå en samsyn om problemens art och vad som behöver

63

göras såväl nationellt som på lokal nivå inom boendesektorn. Tidsplanen för

2001/02:RR8

arbetet är en rapport år 2002.

Bilaga 1

Svenska Kommunförbundet förordar tidiga plansamråd

Plan– och miljösektionen vid Svenska Kommunförbundet har i februari år 2000 också föreslagit viss ändringar i PBL18. Några av förslagen berör plan- processen och överenstämmer i vissa delar med förslagen från Stockholms stad och Länsstyrelsen i Stockholm. Kommunförbundets förslag grundar sig bl.a. på en kommunenkät med svar från 90 kommuner. Förslagen till förbätt- ringar har sedan utarbetats i samråd med representanter från kommunerna Göteborg, Tyresö, Upplands-Väsby, Lycksele, Borås, Falun samt från Bo- verket.

Kommunförbundet anser bl.a. att det bör ges vidgad möjlighet till enkelt planförfarande. Som reglerna är utformade i dag är utrymmet begränsat. Vissa tolkningar i lagen när enkelt planförfarande får tillämpas är enligt förbundet otydliga t.ex. bestämmelsen att förfarandet får användas när plan- förslaget saknar betydelse för en bredare allmänhet. Det finns enligt förbun- det skilda tolkningar av vad som menas med en bredare allmänhet. Enkelt planförfarande ger tidsvinst bl.a. genom att utställning kan avvaras. Kom- munförbundet föreslår därför att enkelt planförfarande alltid bör kunna till- lämpas i de fall översiktsplanen eller fördjupningen av den ger tillräcklig information och vägledning eller då detaljplanen har en liten eller begränsad påvekan på omgivningen.

I skrivelsen föreslås även att bestämmelsen om s.k. mindre avvikelse för- tydligas. En ändring av begreppet som mer tar sikte på hur åtgärden påverkar omgivningen än storleken på åtgärden gör det enklare och smidigare att tillämpa begreppet. Grannarnas berättigade intresse att få lämna synpunkter före bygglovet bör enligt förbundet däremot inte ändras. Om berörda grannar mera allmänt motsätter sig avvikelsen skulle kommunen som i dag ha frihet- en att övergå till ett regelrätt enkelt planförfarande.

7 Bostadsprojekt i tre kommuner

I granskningen genomfördes besök vid sex kommuner för bl.a. studier av ett antal planprojekt. Samtliga de projekt som studerats, varav tre presenteras här, avser bostadsbyggande. Det egentliga planarbetet har påbörjats efter år 1996, dvs. efter det att kravet på program, samråd m.m. infördes.

En utgångspunkt för valet av projekt var att kommunens beslut att antaga planen överklagats. Härigenom begränsades urvalet väsentligt. Planerna har genomförts med normalt planförfarande och rör fler än endast enstaka bo- stadshus.

Då planärendena avser överklagade bostadsplaner i kommunerna kan de inte sägas spegla ”normalhanteringen” av detaljplaner. Samtliga planer som

18 Svenska Kommunförbundets skrivelse till regeringen daterad 2000-02-10

64

studerades bedöms dock av kommunerna vara representativa såtillvida att de inte avviker från den ”normala” hanteringen av överklagade bostadsplaner.

De tre planärenden som kort refereras här har hämtats från Örebro, Helsingborg och Malmö kommuner. Syftet med redovisningen är främst att illustrera hur den administrativa planprocessen gått till i några projekt och hur överklaganden kan medföra förseningar. Ärendena ger också en bild av tidsåtgången i de olika skedena i planeringen. Tiden för initiativskedet har varit svårare att undersöka då det här ofta rör sig om underhandskontakter med kommunen och dessa uppgifter inte är dokumenterade på samma sätt som övriga skeden.

Örebro kommun, Almby 11:30 m.fl. (Näsby)

7.1.1.1.1 Initiativ januari 1996

Initiativet till byggandet av bostäder i området kom från HSB i Örebro som i januari 1996 presenterade ett skissförslag till detaljplan. Förslaget gäller uppförande av 28 lägenheter med ekologisk inriktning, en s.k. ekoby. De boende skulle själva få vara med och påverka utformningen av husen och den närliggande miljön.

Kommunen är markägare. För området gäller en områdesplan från 1981 som ger möjlighet till prövning av ersättningsbebyggelse och enstaka kom- pletteringar. I översiktsplanen från 1991 anges området ligga inom en s.k. randzon vilken är viktig för stadens framtida tillväxt. Det aktuella området var vid den här tidpunkten bebyggt med ett tiotal äldre villor som har till- kommit med stöd av en tidigare detaljplan som upphävdes 1989. Planen var inaktuell och enligt kommunen vilseledande för framtida utbyggnad.

7.1.1.1.2 Samrådsskedet ca – 12 veckor

Samråd kring skiss till detaljplanen genomfördes under tiden den 24 januari till den 9 april 1997. Ett samrådsmöte hölls på stadsbyggnadskontoret den 12 februari 1997. Ett tiotal personer, i huvudsak angränsande fastighetsägare, deltog vid mötet.

Den 2 april 1997 höll Almby-Norrbyås kommundelsnämnd öppet möte. I anslutning till det hölls dels en informationsträff med en arbetsgrupp för villaägareföreningen, dels ett samrådsmöte den 29 april. Därefter inlämnade kommundelsnämnden sina synpunkter till stadsbyggnadskontoret.

7.1.1.1.3 Utställnings/antagandeskedet – 15 veckor

Den 20 maj 1997 upprättade stadsbyggnadskontoret en planbeskrivning med miljökonsekvenser och samrådsredogörelse. En miljökonsekvensbeskrivning ansågs däremot inte behövlig. I planbeskrivningen motiveras detta kort med att ”detaljplanen innebär inga oacceptabla miljökonsekvenser, då utbyggna- den är förutsedd i gällande plan”. Genomförandebeskrivning och genomfö- randeavtal redovisades samtidigt.

Planförslaget ställdes ut under juli 1997. Kommunfullmäktige antog plan- förslaget den 16 september.

2001/02:RR8 Bilaga 1

65

7.1.1.1.4 Överklagandeskedet – ? veckor

Beslutet överklagades till länsstyrelsen. Klagomålen gällde främst den trafik som bebyggelsen skulle generera. Länsstyrelsen beslutade den 28 november att avslå överklagandena. Några klagande gick vidare till regeringen som i beslut den 14 maj 1998 upphävde byggnadsnämndens beslut med hänvisning till felaktigheter i den skriftliga presentationen av planförslaget. Regeringen menade att det var bristande överensstämmelse mellan vad som angivits vara byggnadsnämndens beslut och innehållet i plankarta och planbeskrivning. Kommunen antog en ny plan för området den 16 juni 1998. Beslutet över- klagades av fastighetsägare som bl.a. åberopade störningar på grund av väg- lösningarna och ökad trafik. Ärendet återförvisades till länsstyrelsen som den 20 juni avslog/avvisade överklagandena. Efter överklaganden till regeringen återförvisade regeringen ärendet till länsstyrelsen för ny prövning då rege- ringen ansåg att länsstyrelsen felaktigt avvisat ett överklagande. Länsstyrel- sen tog ett nytt beslut och avslog även det överklagandet, vilket ånyo över- klagats till regeringen. Den klagande har härefter vid fem tillfällen anhållit och fått förlängd tid att inkomma med komplettering av sin talan till rege- ringen. Regeringen erhöll i februari klagandens talan vilken sedan gått till kommunen för yttrande. Regeringen har ännu inte beslutat i ärendet.

7.1.1.1.5 Några iakttagelser

Bostadsprojektet har från initiativet fram till i dag tagit över fem år. Det är fortfarande oklart hur regeringen ställer sig till planförslaget. Kommunens hantering följer i stort sett ”normal” hantering, dvs. ett planförslag antogs efter en administrativ process på cirka ett och ett halvt år. Kommunen an- vände sig inte av något egentligt programförfarande men information och tidiga samråd hölls kring ett skissförslag. Motiven för att inte upprätta en miljökonsekvensbeskrivning var mycket kortfattad. Något krav på miljökon- sekvensbeskrivning har dock inte förts fram från vare sig länsstyrelsen eller klagandena.

Redan i samband med de tidiga samråden konstaterades att flera sakägare hade erinringar mot planen. Dessa var av skiftande karaktär men främst gällde de störningar för dem som nu bor i området genom ökad trafik i om- rådet.

Vissa brister i kommunens handläggning har förlängt processen. Det gäller bl.a. en administrativ felaktighet i beskrivningen av planförslaget. Regering- ens slutliga avgörande har ännu inte kommit. Klagandens begäran om an- stånd med att utveckla sin talan har försenat processen med närmare ett år. Enligt Regeringskansliet har den klagande vid flera tillfällen varit i kontakt med olika tjänstemän och politiker inom kommunen och förhandlat om olika lösningar, förhandlingar som sedan den klagande hänvisat till när han begärt anstånd med att utveckla sin talan till regeringen.

I det här ärendet kunde eventuellt en ytterligare kraftsamling i det tidiga skede ha lett till en snabbare process. Ett mer ”genomarbetat” planförslag kunde ha löst tveksamheten om den specifika fastigheten skulle ingå i plan- förslaget eller ej. Samtidigt så gäller överklagandena även bebyggelsen som sådan på den aktuella platsen och de trafikstörningar den medför. Från skiss-

2001/02:RR8 Bilaga 1

66

förslaget fram till utställd plan framfördes erinringar mot byggnationen. Det

2001/02:RR8

är tveksamt om mindre ändringar skulle ha medfört att klagandena blivit mer

Bilaga 1

positiva till projektet. Några alternativa lägen för byggnationen har inte

 

diskuterats. Kommunens bedömning är att ärendet tidigt varit föremål för en

 

omfattande information och diskussion.

 

Vid kontakt med företrädare för HSB Södra Mälardalen framkommer att

 

det i nuläget inte är klart att projektet kommer att genomföras i enlighet med

 

de ursprungliga planerna. Vissa presumtiva boende har under hand ”hoppat

 

av”. Räntenivåerna är inte längre desamma som vid den tidpunkten. Sanno-

 

likt behöver projektet ses över.

 

Tyngdpunkten i projektet hittills var för HSB:s del under 1997. Kostnader-

 

na för arkitektmedverkan m.m. låg då på cirka en miljon kronor. Det kan nu

 

enligt HSB behövas en omstart i projektet, och det är inte klart om de änd-

 

ringar som behöver göras ligger inom ramen för nuvarande detaljplan eller

 

om planen behöver ändras.

 

Malmö kommun, Del av kvarteret Krageholm

 

7.1.1.1.6 Initiativet hösten 1995

 

Västra Förstadens Fastighets AB tar i januari 1996 kontakt med kommunen

 

och presenterar ett förslag till bostadsbyggande i kvarteret Krageholm i in-

 

nerstaden i Malmö. Redan under hösten hade exploatören varit i kontakt med

 

kommunens tjänstemän och diskuterat det kommande förslaget. I gällande

 

detaljplan är området avsett för garageändamål. Vid detta tillfälle gällde en

 

äldre översiktsplan antagen 1980. Ny översiktsplan har nyligen antagits av

 

kommunfullmäktige.

 

Förslaget gäller uppförande av en ny byggnad, ett s.k. punkthus. Byggna-

 

den föreslås inrymma 20 lägenheter för boende och vård samt i bottenvå-

 

ningen kontor och hantverk i begränsad omfattning. Byggnaden föreslås få

 

en totalhöjd på 24 meter i sex våningar och vindsvåning. Marken är i privat

 

ägo. Planärendet bedöms av kontoret vara en sådan plan som kan antas av

 

stadsbyggnadsnämnden i kommunfullmäktiges ställe då den inte är av prin-

 

cipiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt.

 

VFF AB:s skissförslag föregicks av flera kontakter mellan stadsbyggnads-

 

kontoret och exploatören. Tiden för detta skede är därför något osäkert men

 

uppskattas till ca sex veckor.

 

7.1.1.1.7 Program/samrådsskedet – 38 veckor

 

Ett preliminärt planprogram finns under tiden den 8 februari 1996 till den 8

 

mars tillgängligt på stadsbyggnadskontoret för synpunkter. Ett informat-

 

ionsmöte om förslaget hålls den 26 februari. Företrädare från stadsbyggnads-

 

kontoret och Västra Förstadens Fastighets AB medverkar. 40 personer kom-

 

mer till mötet och enligt anteckningar från mötet framförs flera syn-

 

punkter/erinringar från olika sakägare. Från fastighetsägare och boende fram-

 

förs bl.a. att byggnaden inte passar in i stadsbilden, att det blir störande insyn

 

och att byggnaden skuggar övriga fastigheter.

 

 

67

I länsstyrelsens skriftliga yttrande anges att man förutsätter att frågor om

2001/02:RR8

markförorening och risker för sanitär olägenhet (parkering/bostäder) behand-

Bilaga 1

las i det kommande detaljplaneförslaget. Härutöver har kommunala nämnder

 

och myndigheter avgett yttranden.

 

Ett överarbetat men fortfarande preliminärt planförslag är ute på samråd

 

under tiden den 22 oktober 1996 till 22 november. Byggnadens totalhöjd har

 

i det förslaget minskats något. Fyra av de fastighetsägare/boende som fram-

 

förde erinringar vid tidigare samråd återkommer nu med i princip samma

 

erinringar.

 

7.1.1.1.8 Utställningsskedet – 24 veckor

 

En planbeskrivning och samrådsredogörelse upprättas den 5 mars 1997.

 

Detaljplaneförslaget är utställt under tiden 26 mars 1997 till den 28 april.

 

Erinringar kommer från i huvudsak samma fastighetsägare. Härtill kommer

 

erinringar från ytterligare en boende samt två organisationer. Stadsbyggand-

 

skontoret sammanställer och bemöter synpunkterna i en skrivelse den 13

 

maj. Stadsbyggnadsnämnden, som har delegerats beslutanderätten i den här

 

typen av ärenden, antar planförslaget den 22 maj 1997.

 

7.1.1.1.9 Överklagandeskedet – 35 veckor

 

Nio överklaganden inlämnas till länsstyrelsen. Klagandena anför bl.a.

 

–att byggnaden kommer att ge en väsentligt försämrad närmiljö på grund av försämrade ljus- och luftförhållanden,

–att stadsbyggnadsnämnden ensidigt beaktat sökandens intressen och inte de kringboendes,

–att bebyggelsen blir alltför tät och skuggar befintliga lägenheter.

Länsstyrelsen anser däremot att kommunen i tillräcklig utsträckning beaktat kraven i PBL om hänsyn till enskilda intressen och befintlig bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden.19 Länsstyrelsen anser vidare att planens utformning ”inte kan anses medföra sådana olägenheter för grannar- na att den av det skälet inte kan godtas.” Överklagandena avslås den 18 november 1997.

Samtliga klaganden utom en fullföljer sitt överklagande till regeringen. Regeringen avslår överklagandena den 12 februari 1998.

7.1.1.1.10 Bygglovskedet – 11 veckor

Veckan innan stadsbyggnadsnämnden antar planen inlämnas ansökan om bygglov, dvs. den 16 maj 1997. Bygglov meddelas den 7 augusti 1997.

Slutbevis om färdigställd byggnad skrivs den 18 juni 1998.

19 PBL 1 kap. 5 §, 5kap.2 §

68

7.1.1.1.11 Iakttagelser

Planärendet genomfördes med normalt planförfarande och med ett program- förfarande. Det är tveksamt om ändringarna i planförslaget mellan program- skedet och planskedet berodde på sakägarnas/de boendes synpunkter eller om de olika uppfattningarna inom kommunen hade betydelse för att planen ändrades i det skedet. Den huvudsakliga orsaken till den långa tiden mellan samråden kring de två olika skissförslagen var just åsiktsskillnader inom stadsarkitektkontoret och byggnadsnämnden om lämpligheten av den före- slagna bebyggelsen på den aktuella platsen. Ändringarna innebar att kom- munen marginellt tillmötesgick de boende när det gäller byggnadens höjd. De som hade erinringar tidigt i processen fullföljde dock i huvudsak sina erinringar till regeringen.

Exploatören har framfört kritik mot det sätt som kommunen behandlat planförslaget. Kritiken gäller bl.a. den tid som förflöt till dess kommunen började handlägga planärendet. Det besked som då gavs var att kommunen inte hade möjlighet att ”ta itu” med ärendet på grund av ett mer prioriterat planärende. ”Liggtiden” på kommunen medförde kostnader för exploatören i form av räntor och amorteringar för upptaget lån i samband med markköp.

Enligt exploatörens uppfattning är det just osäkerheten om utgången av ett planprojekt som gör att mindre byggherrar tar så få initiativ i dag. Det finns inga marginaler att ta till och möjligheten att påverka skeendet är liten.

Genom att en bygglovsansökan lämnades in i samband med att planen an- togs kunde bygglovsprövningen ske parallellt med överprövningen av plan - ärendet. På så sätt möjliggjordes byggstart redan två månader efter det att planen vann laga kraft.

Helsingborgs kommun, Del av Gamla staden 1:1 m.fl. Norra Hamnen , Etapp II.

Detaljplanen är en andra etapp av en utbyggnad av ett hamnområde i centrala Helsingborg till bl.a. bostäder. Den gällande översiktsplanen som antogs av kommunfullmäktige 1989 har angett att det inom norra hamnen ska byggas ca 600 bostadslägenheter. Sammanlagt uppfördes 13 flerbostadshus. Etapp II omfattade fyra flerbostadshus med centrumverksamhet (butiker och kontor m.m.) i bottenvåningarna samt ett område med centrumverksamhet och parkering. Markägare är Helsingborgs stad.

Detaljplan för norra hamnen, etapp I, antogs av kommunfullmäktige den 29 augusti 1995. En utbyggnad av hamnområdet hade varit föremål för pla- nering och debatt sedan 1985. I perioden mellan kommunstyrelsebeslutet och behandlingen i kommunfullmäktige genomfördes stora informationsmöten angående utbyggnaden. Intresset från allmänheten och olika intressegrupper var i det skedet, liksom i samband med att planen antogs av fullmäktige, stort. Etapp I överklagades till länsstyrelsen och regeringen. Överklagandena gällde bl.a. frågor om kulturmiljön, det känsliga läget direkt vid havet och att detaljplaneförslaget inte grundade sig på upprättat planprogram. Vidare framfördes synpunkter på att utsikten försämrades för främst boende i områ- det, att bebyggelsen skulle medföra en förstärkning av vindarna samt att

2001/02:RR8 Bilaga 1

69

parkeringsproblem skulle uppstå då tidigare parkeringsytor vid hamnen togs i anspråk för bostadsbyggelse.

Etapp II, initiativet

Detaljplaneområdet för etapp II gränsar direkt till etapp I och bebyggelsen har liknande utformning som den tidigare etappen. Ändamålet är detsamma, bostäder och centrumverksamhet. Planen omfattar fyra huskroppar med olika våningsantal.

När detaljplanearbetet för etapp II påbörjades är svårt att fastställa. Skisser på utbyggnaden av etapp II har redovisats och tillkännagivits redan i sam- band med program och diskussioner kring etapp I. År 1994 anlitade SBK åtta arkitektkontor i syfte att vidareutveckla ett tidigare programförslag från 1993. Kommunfullmäktige antar 1996 ett planprogram för den första etap- pen, etapp I. I detta redovisas dock inte den kommande etappen II.

Den 25 mars 1997 skriver stadsbyggnadskontoret till byggherrarna och kallar till ett möte den 25 april 1997 där ett av stadsbyggnadskontoret upprät- tat planförslag diskuteras. Byggherrar är HSB, Hälsingborgshem AB och Riksbyggen.

7.1.1.1.12 Program/samrådsskedet – 5 veckor

Den 5 maj 1997 informerar kommunen om att det ska hållas ett markägar- samråd kring planförslaget den 13 maj. Berörda fastighetsägare, bostads- rättshavare, hyresgäster och boende kallas genom brev och kungörelse i tidning samt på kommunens anslagstavla. 30 personer kommer till mötet. De frågor som ställs gäller bl.a. varför området skall bebyggas, hur höga de nya husen ska vara, hur parkeringsfrågan ska lösas m.m.

Planförslaget skickas den 21 maj 1997 ut på samråd till kommunala nämn- der och förvaltningar, länsstyrelsen, Banverket m.fl. Remissinstanserna ställde sig positiva till utbyggnaden men framförde olika detaljsynpunkter på förslaget. Länsstyrelsen framförde bl.a. att åtgärder för att förhindra lukt- spridning borde vara genomförda innan planen genomförs. Länsstyrelsen ansåg vidare att utredningar om luftföroreningar och buller borde genomfö- ras och konstaterade att ett sådant beslutsunderlag inte fanns vid länsstyrel- sens granskning.

7.1.1.1.13 Utställningsskedet och antagande – 18 veckor

En vecka efter samrådet beslutar byggnadsnämnden att ställa ut planförsla- get. Utställning och remiss genomfördes under sommarmånaderna juni och juli. En protestlista med namnunderskrifter från 234 boende och fastighetsä- gare inlämnas. Protesterna gäller, förutom att området ska bebyggas, exploa- teringsgrad och höjd, parkeringsfrågan samt bevarande av kulturmiljön. Byggherrarna har bl.a. synpunkter på bebyggelsestrukturen och flexibiliteten i planförslaget.

Planförslaget genomgår endast smärre revideringar efter utställningen. De boendes erinringar avfärdas med hänvisning till att kommunfullmäktige i samband med tidigare planprogram rörande etapp I tagit ställning till områ-

2001/02:RR8 Bilaga 1

70

dets markanvändning. Vid byggnadsnämndens första sammanträde efter

2001/02:RR8

sommaren beslutar nämnden tillstyrka förslaget till kommunfullmäktige.

Bilaga 1

Kommunfullmäktige antar planen en dryg månad senare.

 

7.1.1.1.14 Överklagandeskedet – 18 veckor

 

Två överklaganden kommer in till kommunen. Länsstyrelsen behandlar

 

överklagandena den 18 december 1997, dvs. cirka en och en halv månad

 

efter kommunfullmäktiges beslut. Ett av överklagandena avvisas med hän-

 

visning till att den klagande inte kan anses berörd av planförslaget. Det andra

 

överklagandet avslås med hänvisning till att detaljplanen överensstämmer

 

med översiktlig planering och att bebyggelsen och övriga förändringar inte

 

kommer att innebära sådana betydande olägenheter för den klagande som

 

inte denne bör kunna tåla.

 

Planärendet överklagas vidare till regeringen som genom beslut den 12

 

februari avslår överklagandena.

 

Bygglovskedet totalt 38 veckor

 

Projekteringsarbetet för de fyra husbyggnaderna sker parallellt med planar-

 

betet. Ansökningar om bygglov inges dock efter det att planen vunnit laga

 

kraft, dvs. i februari 1998. Bygglov meddelas därefter i olika etapper under

 

1998. För två av byggloven medges mindre avvikelse från planen enligt 8

 

kap. 11 § PBL. Byggloven överklagas inte.

 

7.1.1.1.15 Iakttagelser

 

Planärendet inklusive överklagandehanteringen genomförs på mindre än ett

 

år vilket får anses snabbt med hänsyn till projektets omfattning och känsliga

 

läge direkt invid hamninloppet i Helsingborg. Detta möjliggjordes förmodli-

 

gen genom det omfattande informationsarbete m.m. som gjordes i etapp I.

 

Såväl kommunen, samrådsinstanserna som överprövningsinstanserna var väl

 

insatta i ärendet och problematiken. Den ”typ” av erinringar som framfördes

 

mot planförslaget var i princip desamma som framfördes i samband med

 

etapp I.

 

Miljökonsekvenserna av planförslaget tycks inte ha diskuterats närmare

 

mellan länsstyrelsen och kommunen i tidigare skeden. När länsstyrelsen vid

 

det formella plansamrådet fick del av ärendet saknade man ett sådant un-

 

derlag.

 

8 Tidsåtgång och kostnader

 

Den administrativa planeringsprocessen har som framgått ovan kritiserats för

 

att vara byråkratisk och ibland ineffektiv. Förseningar i den administrativa

 

hanteringen av planer och bygglov anses i sig utgöra hinder för nya bostäder

 

samt leda till fördyringar. Två av de bostadsprojekt som redovisas ovan visar

 

på problemet att processen ibland tar mycket lång tid.

71

 

Den totala produktionskostnaden för en byggnad omfattar dels byggkost-

2001/02:RR8

nader, dels byggherrekostnader för konsulter, avgifter samt mark- och explo-

Bilaga 1

ateringskostnader. Byggkostnadsdelegationen konstaterade i sitt betänkande

 

Från byggsekt till byggsektor, SOU 2000:44, att skatter, avgifter och mark-

 

priser utgör en ökad andel av totalkostnaden för ett projekt. I kapitel 8 ovan

 

refereras några av Byggkostnadsdelegationens iakttagelser. En sådan iaktta-

 

gelse var att byggherren även har andra plankostnader än de avgifter som ska

 

betalas till kommunen. Kommunernas och myndigheternas handläggningsti-

 

der bör också räknas in liksom den tid det tar för byggherren att ta fram

 

underlagsmaterial till planen. Dessa kostnader behandlades inte närmare av

 

Byggkostnadsdelegationen.

 

Revisorerna har uppdragit till en konsult, biträdande professor Thomas

 

Kalbro och docent Hans Lind vid KTH, att undersöka vilken betydelse den

 

administrativa hanteringen har för genomförandet av bostadsprojekt, särskilt

 

för produktionskostnaderna. I uppdraget ingår även att undersöka de eventu-

 

ella merkostnader som blir följden av förseningar i processen genom bl.a.

 

överklaganden. Den följande redovisningen sammanfattar konsultens iaktta-

 

gelser och förslag från rapporten Plan- och byggprocessen Tidsåtgång och

 

kostnader. Konsultrapporten i sin helhet och konsultuppdraget har lagts som

 

bilaga 2 till denna rapport.

 

Konsultstudiens uppläggning

 

I studien analyseras planeringsprocessen för ett antal bostadsbyggnadsprojekt

 

med avseende på hur lång tid den tar och om det är några enskilda skeden

 

som tar särskilt lång tid. Frågan om huruvida kravet på program medfört en

 

snabbare process tas också upp. Syftet med studien är vidare att ge underlag

 

för en diskussion om de administrativa kostnaderna och vilka merkostnader

 

som en dåligt fungerande planeringsprocess kan ge upphov till.

 

Sammantaget har tretton planområden och fjorton planeringsprocesser för

 

bostadsbebyggelse studerats i sex kommuner: Nacka, Partille, Stockholm,

 

Tyresö, Umeå och Upplands-Väsby. Inom de undersökta planerna har sam-

 

manlagt ca. 1 000 bostadslägenheter producerats. I huvudsak, med undantag

 

av de s.k. förnyelseområdena, är det processer som startat efter 1996 då krav

 

på ett formellt programskede infördes.

 

Avsikten med urvalet av planer har varit att få en relativt bred bild av hur

 

planprocessen genomförs i olika situationer. Konsulten har eftersträvat vari-

 

ation med avseende på främst följande faktorer:

 

–Markförhållanden: Obebyggd mark, tidigare bebyggd mark, förnyelse av äldre villa- och fritidsbebyggelseområde.

–Ursprunglig markägare: Kommunen, byggherren (privat bolag, explo- atör), enskilda fastighetsägare.

–Byggherre: Privat bolag, allmännyttigt bolag, enskilda fastighetsägare.

–Planprocess: Normalt planförfarande (med respektive utan detaljplane- program), enkelt planförfarande.

72

Enbart planeringsprocesser som lett fram till faktisk bebyggelse, d.v.s. ”lyck-

2001/02:RR8

ade” projekt har studerats. Projekt som fortfarande är under behandling,

Bilaga 1

tillfälligt lagts ned eller lagts ned för gott har inte studerats, ej heller projekt-

 

idéer som potentiella exploatörer inte ens bryr sig om att formellt föra fram

 

därför att de bedömer det som alltför osäkert om projekten kan komma att

 

realiseras.

 

I fallstudierna studeras planprocessens tidsåtgång i följande skeden:.

 

Initieringsskedet, programskedet inklusive eventuell miljökonsekvensbe-

 

skrivning, planskedet, överklagandeskedet, bygglov- och byggskedet.

 

Kartläggningen har omfattat de fyra sista skedena, dvs. ej initieringsskedet.

 

Kartläggningen omfattar processen från det att kommun och byggherre är

 

överens om att ett område ska planläggas. Orsaken till denna avgränsning är

 

att offentligt tillgänglig information från akter m.m. enbart omfattar dessa

 

skeden. Det mer informella initieringsskedet är betydligt svårare att fånga in,

 

men det har framgått av intervjuer att detta skede kan vara väl så komplicerat

 

och tidsödande som de senare skedena. Det kan också vara i detta skede som

 

en exploatörs kompetens och erfarenhet har mycket stor betydelse för att

 

bedöma vilka projekt som kan få acceptans hos kommunen.

 

Uppgifter om tidsåtgång m.m. har följts upp med kompletterande inter-

 

vjuer med berörda kommuner och byggherrar.

 

Skedenas roll – konsultens hypoteser

 

Ett syfte med detaljplaneprocessen är att samordna frågor om markanvänd-

 

ning, bebyggelseutformning och kompletterande infrastruktur. I detta ingår

 

normalt att ta ställning till intressemotsättningar mellan olika parter.

 

I planärenden kan skönjas fyra huvudtyper av intressemotsättningar som

 

hanteras på lite olika sätt under planprocessen:

 

Motsättningar mellan byggherren och kommunen och eventuellt andra fö-

 

reträdare för allmänna intressen, t.ex. länsstyrelsen.

 

Interna kommunala motsättningar mellan politiska partier och/eller

 

kommunförvaltningar.

 

Motsättningar mellan grannar/närboende och byggherren/kommunen.

 

Interna motsättningar mellan fastighetsägare/byggherrar om planut-

 

formningen vilket gäller då planen omfattar flera byggherrar.

 

Om dessa typer av motsättningar relateras till ovanstående indelning av

 

planprocessen kan följande antaganden göras:

 

De två första typerna av motsättningar hanteras och försöker lösas i ini-

 

teringsskedet och delvis i programskedet. Är konflikterna omöjliga att lösa

 

blir det över huvud taget inget beslut om detaljplanering. Är motsättningarna

 

svårlösta tar initieringsskedet lång tid. Är ärendet okontroversiellt använder

 

man sig av ”enkelt planförfarande”20 Motsättningar gentemot gran-

 

nar/närboende hanteras i programskedet och/eller i planskedet. Vid över-

 

klaganden är det överprövningsinstanserna som får hantera frågan.

 

20 (jfr redovisning av planerna Härken, Bleckis 2 och Herrgårdsvägen i bilaga 2).

 

 

73

Det är således fullt möjligt att konflikter mellan kommun och byggherre

2001/02:RR8

hanteras innan projektet blir ett formellt ärende. Det kan också vara detta

Bilaga 1

relativt ”osynliga” skede som i praktiken är det mest problematiska. I den

 

mån som de politiska beslutsfattarna har svårt att komma överens är det

 

sålunda initieringsskedet som tar lång tid. Om man enbart fokuserar på själva

 

planläggningsprocessen, inklusive överklagandefasen, kan man därför för-

 

bise viktiga faktorer som fördröjer bostadsbyggandet.

 

8.1 Stor variation i tidsåtgången

Konsultens inledande observationer

Spridningen i tidsåtgång i de fjorton projekten är mycket stor. Den ge- nomsnittliga tidsåtgången varierar kraftigt mellan olika typer av planer. De mest långdragna processerna, 5–10 år rör förnyelseområden. I de fallen är det planskedet som tar mest tid och överklaganden sker nästan regelmäss- igt. Mycket korta planprocesser är det i de fall där enkelt planförfarande tillämpas och det rör sig då om tämligen okontroversiella projekt. Tidsåt- gången i de fallen är några enstaka månader. För de normala planerna ligger tidsåtgången i intervallet från ca 1,5 år till ca 3,5 år. Följande iakttagelser gäller de normala planerna.

De normala planerna uppvisar olikheter i fråga om vilket skede som tar längst tid. I några fall är det programskedet, i andra fall är det planskedet och i ytterligare andra är det överklagandeskedet. I ett räkneexempel noteras att om ett projekt genomlöper fyra skeden, inklusive initiativskedet, och 75 % av alla projekt i det enskilda skedet hanteras snabbt, skulle bara 30 % av projekten löpa snabbt genom hela processen. Även om det är relativt liten risk att ett visst skede tar tid är det stor risk att något skede tar lång tid.

Program- och planskede

För samtliga studerade planer är den genomsnittliga tiden för program- och planskede, exklusive tid för behandling av överklaganden, cirka 30 månader, dvs. 2,5 år. Spridningen ligger mellan 4 månader och 10 år.

Om de förnyelseområden i Nacka, Tyresö och Upplands-Väsby som tagit mycket lång tid undantas blir genomsnittstiden drygt 16 månader. Om också de snabba processerna med enkelt planförfarande i Umeå och Upplands- Väsby undantas genomförs den ”normala” planprocessen i genomsnitt på drygt 20 månader.

En hypotes som har framförts i den allmänna debatten är, att ett väl ge- nomarbetat detaljplaneprogram leder till en totalt sett kortare planprocess. Med reservation för osäkerheten hur processen skulle ha sett ut om planarbe- tet gjorts på annorlunda sätt stöder inte fallstudierna den hypotesen. Den totala tidsåtgången i de fall ett program har upprättats tycks uppgå till ca 20 månader oberoende av programskedets längd.

74

Ett långt programskede möjliggör således ett kort planskede och ett kort

2001/02:RR8

programskede kräver ett längre planskede. Vid planprocessens slut tycks det

Bilaga 1

däremot inte spela någon roll i vilket skede tid och resurser sätts in.21

 

Utifrån fallstudierna är det också svårt att se något samband mellan ett mer

 

omfattande programskede och mindre risk för långdragna överklaganden.

 

Resultaten pekar möjligen på att man bör ha en mer flexibel syn på använd-

 

ningen av program i planeringen.

 

Överklagandeskedet

 

Av de fjorton planerna har nio överklagats. Av dessa har sex överklagats till

 

regeringen. Den genomsnittliga tiden för överklagandeskedet uppgår till

 

drygt åtta månader. Genomsnittstiden för handläggningen vid länsstyrelserna

 

är cirka tre månader och vid regeringen cirka åtta månader.

 

Förekomsten av s.k. okynnesbesvär framhålls ibland som problematiska

 

när det gäller planprocessens tidsåtgång. Det bör dock noteras att sådana

 

besvär inte nödvändigtvis behöver fördröja ett projekt nämnvärt. Under

 

förutsättning att besvären behandlas relativt snabbt och byggherren med

 

relativt stor sannolikhet kan bedöma att besvären inte kommer att bifallas

 

kan bygglovshantering och projekteringsarbete utföras parallellt med be-

 

svärsprocessen. Det betyder att projektet kan vara färdigt för byggstart i

 

direkt anslutning till att planen vinner laga kraft. I fallstudierna tar behand-

 

lingen hos regeringen längst tid. Av de planer som har överklagats svarar

 

överklagandeskedet för knappt 20 % av tidsåtgången för hela planhantering-

 

en. I de tre förnyelseområdena, med mycket långa planprocesser, är motsva-

 

rande siffra mindre än 10 %. I de mer normala planhanteringarna uppgår

 

tiden för överklagande till närmare 25 % av processens längd.

 

Markägandets betydelse

 

Av de vanliga planerna genomfördes fem på mark som i initieringskedet var

 

kommunägd, två på privatägd mark. Ett projekt genomfördes där såväl

 

kommunen som en privat byggherre var markägare.

 

Den genomsnittliga tiden för projekten på kommunägd mark var 24 måna-

 

der vilket kan jämföras med dem på privatägd mark som tog i genomsnitt 32

 

månader. Möjligen kan detta indikera att planeringsfrågor som rör kommunal

 

mark är mer genomarbetade och förberedda när väl den formella planhante-

 

ringen inleds. Alternativt leder kommunalt markägande till en ”maktfördel-

 

ning” mellan kommun och byggherre som, åtminstone från kommunal syn-

 

punkt, kan vara lättare att hantera.

 

Med tanke på det lilla antalet fall med privatägd mark bör dock några mer

 

långtgående slutsatser inte göras av detta. Som framhållits ovan måste också

 

bilden kompletteras med tidsåtgången i initeringsskedet för att få en klarare

 

uppfattning om den totala tiden för planprocessen.

 

På kommunägd mark finns både privata och allmännyttiga byggherrar.

 

Genomsnittstiden för de tre fallen i den första gruppen är 21 månader och för

 

21 Jfr. planerna Bågen och Trädgården i fallstudierna i bilaga 2.

75

de två fallen i den andra gruppen 27 månader. Om det finns ett sådant sam-

2001/02:RR8

band skulle det kunna sammanhänga med att de privata byggherrarna har

Bilaga 1

starkare ekonomiska intressen av att processen går relativt snabbt.

 

I vilken utsträckning leder planeringsprocessen till högre byggkostnader?

 

När situationen på bostadsmarknaden diskuteras är det enligt konsulten vik-

 

tigt att skilja mellan den effekt något visst har på de direkta byggkostnaderna

 

och den effekt något kan ha på priserna på de färdiga bostadsbyggnaderna.

 

En dåligt fungerande planeringsprocess kan leda till att färre projekt färdig-

 

ställs.

 

Detta lägre utbud leder vid en given efterfrågan till högre priser. Detta tar

 

sig dels uttryck i högre vinster, men den marginal som uppstår på grund av

 

det låga utbudet kan också leda till att olika producentled kan höja sina pri-

 

ser. I dessa fall är det inte de höga kostnaderna som leder till höga priser utan

 

det är möjligheten att ta ut höga priser som leder till högre kostnader. En

 

aspekt av detta är t.ex. de högre priser på färdig tomtmark i de fall det finns

 

ett begränsat utbud av sådan mark.

 

Det är mycket svårt att få uppgifter om de kostnader som exploatören har i

 

olika skeden eftersom detta betraktas som en affärshemlighet. Även kommu-

 

nernas direkta kostnader för ett planärende är svårt att få fram. Konsulten har

 

i några räknexempel försökt att ge en bild av kostnaderna.

 

I ett av fallen erhölls bedömningar av vad initierings- och planläggnings-

 

skedet kostar exploatören för eget arbete, konsulter och planavgifter.

 

För ett område i storleksordningen 5 000 kvm omfattande 60 lägenheter på

 

80 kvm rörde sig kostnaderna om ca 1,5 miljoner kronor. Om den siffran

 

räknas om till kostnad per kvadratmeter blir kostnaden 300 kr per kvm. Detta

 

kan relateras till byggkostnadsnivåer kring 15 000 kr per kvm, dvs ca 2 % av

 

byggkostnaden.

 

Några räkneexempel på effekten av kostnadsökningar

 

I konsultstudien presenteras tre räkneexempel som belyser hur och i vilken

 

utsträckning olika förseningar kan leda till kostnadsökningar.

 

Två tänkbara planeringsprojekt, projekt A och B, med 50 respektive 100

 

lägenheter. Genomsnittsytan per lägenhet antas i båda fallen vara 80 kvm.

 

Det betyder att den totala lägenhetsytan i A och B är 4 000 kvm respektive 8

 

000 kvm. Den totala byggkostnaden antas vara 15 000 kronor per kvm och

 

markkostnaden 2 000 kronor per kvm.

 

I exempel 1 antas att det upptår en fördyring av med 1 miljon kronor på

 

grund av extraarbete, omprojektering mm. Det leder till att kostnaden i pro-

 

jekt A ökar med 250 kr/kvm (1 000 000 / 4000). Det motsvarar en kostnads-

 

ökning på 1,7 %. I projekt B blir kostnadsökningen 125 kr/kvm (1 000.000 /

 

8 000), vilket motsvarar 0,8%.

 

I exempel 2 antas att det uppstår ökade markkostnader på grund av att pro-

 

jekt fördröjs genom att planprocessen medfört att exploatören fått ligga på

 

marken 5 år längre än planerat. Det antas vidare att detta medfört en ränte-

76

 

kostnad men ingen annan kostnad därutöver. Räknat på 7 % realt avkast-

2001/02:RR8

ningskrav innebär detta att markkostnaden annars skulle blivit 1 430 kr

Bilaga 1

(2000/1.075 = 2000/1,4). Utan denna fördröjning och med det aktuella ränte-

 

kravet skulle kostnaden således sjunka med 570kr/kvm, dvs. med 3,8 %.

 

Dock bör observeras att om det finns en betydande osäkerhet kan detta

 

göra att exploatören inte är beredd att betala så mycket för marken. Det

 

skulle tala för att beloppet ovan är en överskattning av den direkta merkost-

 

naden för marken på grund av utdragen planprocess.

 

I exempel 3 antas att räntekravet ökar på grund av större osäkerhet. Osä-

 

kerheten hos en byggare gör att hyreshusprojektet ökar sitt räntekrav från 6%

 

till 8%. Om detta räknas på en kostnadsnivå på 15 000 kr per kvm innebär

 

det en ökad årskostnad på 300 kr/ kvm. Kalkylen ska dock enligt konsulten

 

tas med försiktighet då en betydande del av investeringen görs i ett skede där

 

osäkerheten är mer begränsad.

 

Olika sätt att förkorta planprocessen

 

I flera länder har det en lång tid pågått en diskussion om hur planeringspro-

 

cessen kan effektiviseras. Konsulten ger, bl.a. mot bakgrund av den internat-

 

ionella debatten, förslag till olika åtgärder som kan förkorta och effektivise-

 

ras processen. Åtgärderna syftar främst till att presentera idéer, inte att ta

 

ställning till eller bedöma de olika förslagen.

 

Åtgärdstyp 1

Minska antalet plannivåer

 

I Sverige finns fyra plan- eller beslutsnivåer vid ett normal planförfarande:

Översiktsplan, program för detaljplan, detaljplan (ofta i kombination med exploateringsavtal mellan kommunen och byggherren), bygglov.

Vad gäller översiktsplanen ger den riktlinjer för markanvändningen i hela kommunen. Planen är inte rättsligt bindande, såvida inte s.k. riksintressen berörs. Ett borttagande av översiktsplanen torde enligt konsulten inte ge några effektivitetsvinster. Däremot bör innehåll och detaljeringsgrad i över- siktsplanen diskuteras.

Detaljplaneprogrammet syftar bl.a. till att överbrygga det nuvarande av- ståndet mellan översiktsplan och detaljplan. Om programmet, eller motsva- rande riktlinjer, för fortsatt planering tas bort kan detta avstånd fyllas på två sätt. Antingen görs översiktsplanen mer detaljerad med större inslag av ”för- djupad” översiktsplan eller ställs lägre krav på detaljeringsgraden i detaljpla- ner dvs. mer flexibla planer.

En fråga är då om detaljplanen kan tas bort. För att ange den rättsliga re- gleringen mellan kommunen och en exploatör är planen oftast inte nödvän- dig. Användningen av exploateringsavtal i kombination med bygglovsgiv- ning fyller i princip samma funktion i de fall det endast finns en byggherre

77

inom planen. Det förutsätter dock att formerna för medborgarinflytandet

2001/02:RR8

ändras då den formella detaljplaneprocessens primära syfte vanligtvis är att

Bilaga 1

garantera en rimligt inflytande för ”tredje man”. Konsulten noterar samtidigt

 

att situationen är annorlunda i områden med flera fastighetsägare, t.ex. vid

 

planering för förnyelse av äldre villa- och fritidsbebyggelseområden.

 

Bygglov kan i princip ersättas av en efterkontroll av att byggherren uppfört

 

byggnader i enlighet med en detaljplan. Frågan hänger intimt samman med

 

vilken roll kommunen skall spela vid den detaljerade utformningen av bygg-

 

nader!

 

 

Konsulten skissar följande två alternativ, dock utan att göra någon bedöm-

 

ning av förslagens lämplighet eller genomförbarhet:

 

Översiktsplan

Bygglov/Exploateringsavtal

 

Översiktsplan

Detaljplan/Exploateringsavtal Efterkontroll

 

Åtgärdstyp 2 Minska det antal aspekter som planeringen ska hantera/ mer flexibilitet

Detta innebär att beslutsrätt överförs till markägare/exploatör givet vissa allmänna regler och kan omfatta (1) typ av bebyggelse, (2) placering av bebyggelse och (3) utformning av bebyggelse

Åtgärdstyp 3 Minska antalet parter som har rätt att överklaga

Detta gäller de rättsligt bindande besluten om detaljplan och bygglov.

Åtgärdsstyp 4 Administrativa regler för hur snabbt myndigheter måste hantera olika ärenden

Detta kan handla om (1) kommunalt ställningstagande till privat planinitiativ,

(2)tidsåtgången för olika faser i den kommunala planeringsprocessen och (3) tidsåtgången för hantering av överklaganden i olika instanser.

Åtgärdstyp 5 Administrativa regler som gör utfallet av myndighetens hantering mer förutsägbar

Detta innebär att (1) det ställs upp mer explicita krav för vad en plan ska uppfylla för att accepteras och att (2) tillämpningen av dessa kriterier i en- skilda fall överförs till tjänstemän.

Detta kan jämföras med rollfördelningen mellan lagstiftare och domstol.

Konsultstudiens sammanfattande slutsatser

Fallstudierna i kombination med intervjuer och litteraturgenomgång pekar på följande. Underlaget för vissa av dessa påståenden är som tidigare nämnts relativt begränsat.

78

1. Det är mycket stor spridning i den tid som åtgår från det att planeringen

2001/02:RR8

påbörjas till det att spaden kan sättas i jorden.

Bilaga 1

2.Det finns stora skillnader mellan olika typer av planer. Planer rörande förnyelse av äldre villa- och fritidshusområden tar längst tid, 5–10 år, medan projekt med enkla planförfaranden genomföras på ett antal månader. Vanliga planer ligger någonstans mellan dessa tider, 1,5–3,5 år.

3.När det gäller vanliga planer varierar det mellan projekten vilket skede som tar längst tid. I några fall är det programskedet, i andra fall är det plan- skedet och i ytterligare några fall är det överklagandeskedet. När det gäller överklaganden är det hanteringen på regerings/departementsnivå som tar den klart längsta tiden.

4.När det gäller vanliga planer tar i genomsnitt projekten på kommunägd mark kortare tid än projekten på privatägd mark. I materialet dominerar dock kommunägd mark, varför underlaget för denna jämförelse är litet. Det ska också noteras att två av de tre projekten med enkelt planförfarande genom- fördes på privatägd mark.

5.Det finns i de aktuella fallen inget samband mellan ett längre programs- kede och en totalt sett kortare planeringsprocess. Den totala tiden är lika lång i de fall där det varit ett längre programskede som i de fall där det varit ett kort programskede.

6.Byggherrens direkta kostnader för planeringsprocessen i form av eget arbete, konsultkostnader och kommunala avgifter är en liten andel av de totala kostnaderna. Räkneexempel rörande merkostnader i dessa skeden, inklusive räntekostnader på marken på grund av fördröjningar, pekar fördy- ringar i storleksordningen 2–5%.

7.Den viktigaste negativa effekten av en dåligt fungerande planeringspro- cess är sannolikt inte de direkta kostnader som detta medför utan att den skapar ökad osäkerhet för en potentiell investerare. Detta kan i sin tur ha följande effekter:

Ett antal projekt sätts över huvud taget inte i gång för att genomförandet bedöms som alltför osäkert (eller åtminstone möjligheten att genomföra det innan konjunkturen vänder). Detta leder till att färre projekt färdigställs vilket ökar priset på marknaden.

Detta kan också uttryckas som att den ökade osäkerheten leder till ett högre avkastningskrav och därmed till att enbart projekt som kan säljas eller hyras ut till ett högt pris är aktuella att genomföra för investeraren. De ge- nomförda projekten måste så att säga täcka kostnader även för de projekt som misslyckas.

Stor osäkerhet leder till att enbart stora aktörer kan ge sig in i processen. Dessa aktörer har dessutom möjlighet att bygga upp ett kontaktnät vilket minskar osäkerheten. Effekten av att färre företag är verksamma är både att ett mindre antal projekt genomförs och minskad konkurrens.

79

8. Dessa resonemang pekar på att det kan vara viktigt att försöka minska

2001/02:RR8

osäkerheten i processen för att locka fler privata investerare till byggandet.

Bilaga 1

Enligt konsultens mening kan följande åtgärder vara intressanta:

 

Minska antalet skeden där formella beslut fattas. På detta sätt kan be- slutstider och överklagandetider minskas. Ett exempel är att program och planskede kan sammanföras.

Tidplan för hur lång tid olika skeden får ta, t.ex. att kommunen ska ta ställning till ett privat planinitiativ inom ett visst antal månader och att över- klaganden ska avgöras inom ett visst antal månader, etc.

Regler om att ett kommunalt nej till ett privat planinitiativ måste vara sakligt grundat.

9 Revisorernas överväganden

9.1 Allmänna synpunkter

Komplexiteten har inte minskat

Revisorernas granskning visar exempel på hur komplex plan- och byggpro- cessen kan vara och att den ibland tar mycket lång tid. Iakttagelsen torde knappast förvåna då problemet varit uppmärksammat länge, åtminstone av dem som följt utvecklingen och tagit del av den allmänna debatten. Det är också den vetskapen som utgör bakgrunden till granskningen. Bostadsutskot- tet har önskat få problemet belyst bl.a. i fråga om hur överklaganden med- verkar till förseningar och om och hur förseningar påverkar produktionskost- naderna.

I granskningen har revisorerna tagit del av de erfarenheter som företrädare för myndigheter, kommuner och branschfolk gett uttryck för dels i gransk- ningsarbetet, dels i ett antal olika utredningar och rapporter som presenterats under åren.

Fokus har varit på utvecklingen efter 1996, då de nya bestämmelserna om tidiga program och samråd för detaljplaner infördes. I början av 1990-talet var situationen i princip densamma som i dag dvs. den dåliga planberedskap- en i kommunerna kritiserades, det restes krav på att snabbt få till stånd nya bostäder genom en ökning av planeringen och byggandet, de långa överkla- gandeprocesserna uppmärksammades för att de ansågs utgöra onödiga hinder för byggandet etc.

Följs utvecklingen upp?

Under perioden från 1990 fram till i dag har några ändringar gjorts i regel- verket i syfte att effektivisera planprocessen och göra den mindre komplex. Det är dock tveksamt om ändringarna fått den verkan som förutsattes. I vissa

80

avseenden tyder granskningen i stället på motsatsen, dvs. att processen kan

2001/02:RR8

ha gjorts mer komplex och tidsödande än tidigare. Det gäller bl.a. överkla-

Bilaga 1

gandeprocessen med många överklagandeinstanser och planprocessen genom

 

införandet av fler skeden i planeringen. Länsstyrelsens myndighetsroll tycks

 

fortfarande vara oklar i några avseenden.

 

När det gäller bygglovsprocessen har under åren olika åtgärder vidtagits

 

för att minska administrationen. Ett större ansvar har lagts på byggherren och

 

kommunen har fått en mer rådgivande roll än tidigare. Motsvarande gäller

 

inte planeringen utan här är kommunens respektive byggherrarnas och ex-

 

ploatörernas roll i de olika planskedena i huvudsak densamma som för tio år

 

sedan.

 

Bidragande till att så lite hänt i fråga om den fysiska planeringen torde

 

vara den komplicerade processen i sig med många aktörer involverade och

 

många motstridiga intressen som ska beaktas. Vissa ändringar gjordes 1996 i

 

syfte att effektivisera planprocessen genom ett ökat medborgardeltagande

 

och genom att lägga tyngdpunkten i planeringen till ett tidigare skede. Det

 

skulle bl.a. ge färre överklaganden och därmed en snabbare process. Över-

 

siktsplaneringen gavs en ökad betydelse i syfte att bl.a. få till stånd en bättre

 

planberedskap och förenkla efterföljande detaljplanering. Miljöaspekterna i

 

planeringen har betonats genom ökade krav på kommunernas beslutsun-

 

derlag.

 

Det är tveksamt om förändringarna fått avsedd effekt. Granskningen pekar

 

på att vissa av ändringarna i stället kan ha lett till nya problem. Många kom-

 

muner ställer sig fortfarande tveksamma till nyttan med översiktsplanen. Den

 

”tidiga” planeringen tycks inte leda till färre överklaganden. Några länssty-

 

relser ifrågasätter också om den ger ett ökat medborgarinflytande. Betoning-

 

en på miljöfrågorna i planeringen kan ha lett till att sociala hänsyn och ge-

 

staltningsfrågor i planeringen fått stå tillbaka.

 

Revisorerna har samtidigt sett en del positiva resultat av förändringarna.

 

Kravet på program i detaljplaneringen tycks ge ett bättre beslutsunderlag för

 

kommunerna och större möjlighet för länsstyrelsen att delta tidigt i plane-

 

ringen. Nya arbetsformer kring översiktsplaneringen redovisas och diskute-

 

ras i landet. Det genomförs fler s.k. fördjupade översiktsplaner än tidigare.

 

Nya former för medborgardelaktighet i planeringen prövas på många håll.

 

Det finns också i dag, på samma sätt som för tio år sedan, flera goda ini-

 

tiativ och föresatser hos myndigheter m.fl. att komma till rätta med de åter-

 

stående problemen med den komplicerade planprocessen. Flera regerings-

 

uppdrag har resulterat i utredningar och rapporter med en rad förslag till

 

åtgärder. Initiativ från andra organ exempelvis Svenska Kommunförbundet

 

har också resulterat i förslag som inlämnats till regeringen. Aktiviteten vid

 

högskolor och universitet inom området ökar.

 

Mångfalden av åtgärdsförslag ställer samtidigt krav på Regeringskansliets

 

förmåga att bereda förslagen med tillräcklig överblick och distans.

 

81

9.2 Ett samlat ansvar för PBL-frågorna

2001/02:RR8

 

Bilaga 1

Samordningen inom Regeringskansliet

Byggkostnadsdelegationen föreslog i sitt betänkande att alla bostadsfrågor skulle samlas i ett departement. I betänkandet framfördes att det krävdes en bättre samverkan mellan konkurrens-, närings- och konsumentintressen för att lyckas sänka byggkostnaderna. Därför föreslogs inrättandet av en särskild enhet inom ett departement med ansvar för bostadsfrågor.

På motsvarande sätt kan det enligt revisorerna finnas ett behov av att end- ast ett departement så långt möjligt är ansvarigt för de frågor som behandlas i den här rapporten. PBL-frågorna har flera gånger flyttats mellan olika depar- tement. Olika departement delar på uppgifter som är mycket närliggande, vilket kan leda till en oklar ansvarsfördelning. Det finns en risk att frågor ”hamnar mellan stolarna”. För andra myndigheter, kommuner och allmän- heten bidrar detta inte heller till att underlätta kommunikationen med rege- ringen, dvs. den instans som ytterst är ansvarig för verksamheten.

Revisorerna anser att PBL-frågorna bör samlas i ett departement vilket skulle kunna ge den överblick inom sakområdet som nu behövs för att åstad- komma de förändringar som kan effektivisera processen. Lämpligen bör så långt möjligt bostads- och PBL-frågorna samordnas i samma departement.

Den arbetsgrupp som Regeringskansliet bildat, med företrädare för Miljö- Justitie- och Finansdepartementen samt Statsrådsberedningen har i uppgift att se över vissa frågor som bl.a. rör överprövningen av PBL-ärenden. Grup- pen har också mandat att föreslå andra åtgärder som kan bidra till att besluts- processen förenklas. I arbetsgruppen deltar också företrädare för Boverket och Domstolsverket, och samråd sker med Svenska Kommunförbundet. Gruppen ska redovisa sitt uppdrag den 1 juli 2001.

Revisorerna anser att det är ett angeläget uppdrag. Uppdraget till gruppen är dock begränsat, och den har fått kort tid för genomförandet. Revisorerna anser att det finns ett behov av en mer kontinuerlig bevakning av frågorna för att utvecklingen inom området ska kunna följas och initiativ till förbättringar kunna tas vid behov.

Ett planeringsforum?

I det här sammanhanget vill revisorerna peka på regeringens initiativ när det gäller att följa upp Byggkostnadsdelegationens förslag genom inrättande av Byggkostnadsforum vid Boverket. Revisorerna anser att initiativet med att samla en bred kompetens vid verket med en bestämd uppgift att fungera som en kunskaps- och idébank för byggherrar, myndigheter och entreprenörer är en intressant arbetsform. Syftet med Byggkostnadsforumet är bl.a. att sprida kunskap om forskningsresultat och nya tekniska framsteg. En viktig uppgift för forumet är att studera och följa hela processen från initiativ fram till färdigställd byggnad. Erfarenheterna av hur processen kan effektiviseras och hur byggandet kan förbilligas ska sedan återföras till branschen, kommuner, utbildningsorgan m.fl.

82

Revisorerna anser att arbetsformen är så intressant att frågan nu bör ställas

2001/02:RR8

om det inte kunde vara lämpligt med något motsvarande forum för planpro-

Bilaga 1

cessen, ett planeringsforum.

 

Regeringens och Boverkets uppföljning

 

Boverket är den myndighet som har ansvaret att följa kommunernas och

 

länsstyrelsernas arbete samt verka för en enhetlig, ändamålsenlig och effek-

 

tiv tillämpning av plan- och bygglagen. Att sprida information och ge utbild-

 

ning rörande regelverken är också viktiga uppgifter för myndigheten.

 

Boverket erhåller ett stort antal regeringsuppdrag varje år, vilket kan göra

 

det svårare för myndigheten att ta initiativ till och genomföra egna projekt.

 

På samma sätt som övriga myndigheter har verket fått vidkännas resursned-

 

dragningar de senaste åren. Mångfalden av uppdrag underlättar inte myndig-

 

hetens uppgift som expertorgan för regeringen med bred överblick över sitt

 

område och möjlighet att ta sig an principiella frågor.

 

Revisorerna anser att det behövs mer forskning och utvärdering inom om-

 

rådet för att klarlägga övergripande samband i planeringen. Effekterna av

 

lagändringar behöver också följas upp i större utsträckning. De principiella

 

resonemang som förs i konsultstudien kring kommunernas roll, planering i

 

konkurrens etc. är exempel på intressanta frågor som Boverket bör lägga

 

ökad vikt vid.

 

Revisorerna har samtidigt erfarit att Boverket sedan länge och vid flera till-

 

fällen har med högskolor i sina projekt. Revisorerna ser positivt på denna

 

arbetsform. Även Regeringskansliet bör i ökad utsträckning använda sig av

 

den formen för sin uppföljning inom området. Regeringens information

 

behöver inte bara hämtas från Boverket och de projekt som verket bedriver

 

utan även från andra myndigheter, universitet och högskolor.

 

9.3 PBL och överklaganden

Boverket bör följa utvecklingen av överklagade PBL-beslut

Granskningen visar att många kommuner har en bristfällig statistik över utvecklingen av överklagade planer och bygglov. Däremot tycks sådan sta- tistik finnas vid länsstyrelserna. I stort sett samtliga länsstyrelser för t.ex. statistik över överklagade planer. Däremot görs mer sällan någon samman- ställning och analys av materialet. Revisorerna har också uppmärksammat att det ibland redovisas uppfattningar i rapporter till regeringen om hur överkla- gade ärenden har utvecklats utan att något statistiskt underlagsmaterial pre- senteras.

Revisorerna anser att Boverket i samverkan med länsstyrelserna bör ta ini- tiativ till att förbättra statistiken, uppföljningen och analysen av överklagade PBL-beslut. Regeringen bör fortlöpande hållas informerad om utvecklingen inom området.

83

Fortsatt hög andel överklaganden

Överklagandeutredningen från 1990 som genomfördes av Boverket redovi- sade att antalet överklaganden av planbeslut låg på knappt 15 % av antagna planer i landet. Utredningen visade samtidigt på att extremt många planer överklagades i Stockholms län. Genomsnittligt för länet överklagades var tredje plan mot var sjätte för landet som helhet.

I denna granskning har främst överklagandena i tillväxtregioner studerats. Resultatet visar på en fortsatt hög andel överklaganden i storstäderna, såväl i Stockholm, Göteborg som Malmö. Andelen ligger de senaste fyra åren mel- lan 15 och 35 %. En viss ökning kan också noteras av överklagandena det senaste året i undersökningen, år 2000. Även Örebro kommun uppvisar i undersökningen en hög andel överklaganden, 27 % år 2000.

Boverket framförde i Överklagandeutredningen att det inte fanns något som talade för principiella förändringar i PBL till följd av överklagandesitu- ationen. Plan- och byggutredningen från 1994 gav däremot flera förslag till förändringar bl.a. rörande instansordningen. Dessa förslag har ännu inte lett till några ändringar. Förslagen prövas först nu av den ovan nämnda arbets- gruppen vid Regeringskansliet.

Revisorerna anser det olyckligt att inte alla förslag till en effektivare plan- och byggprocess snarast prövas. Utvecklingen av överklagade PBL-ärenden är en viktig indikation på hur systemet fungerar, och det gör det viktigt att den fortlöpande följs upp och analyseras. Resultatet bör också återrapporte- ras till regeringen. Boverket bör i samråd med länsstyrelserna föreslå de åtgärder som kan behövas i det här avseendet.

Överklaganden försenar processen med flera månader

I granskningen har tidsåtgången i olika skeden av planeringsprocessen stude- rats. Samtliga de projekt som studerats hade blivit föremål för överklagande vilket innebär att även överklagandeskedet ingick. Bygglovs- och byggpro- cessen har inte studerats lika ingående.

Fallstudierna visar att projekten skiljer sig åt i fråga om vilket skede som tar längst tid. Avgörande är vilken ”typ” av plan som det rör sig om. Den genomsnittliga tiden för överklagandena uppgick till åtta månader. Längst tid tog behandlingen hos regeringen. I något fall har regeringens prövning tagit närmare ett år. Överklagandeskedet svarade i genomsnitt för 20 % av tidsåt- gången för hela planprocessen.

Inte något av de projekt som studerats överklagades vidare till Regerings- rätten. Av de uppgifter som revisorerna fått från Regeringskansliets arbets- grupp överklagas i dag ca 10 % av ärendena till Regeringsrätten. I dessa fall förlängs processen betydligt.

Resultatet visar att det är angeläget att med olika åtgärder försöka förkorta myndigheternas handläggningstid av överklaganden. Revisorerna återkom- mer till frågan nedan.

2001/02:RR8 Bilaga 1

84

Åtgärder för att minska antalet överklaganden

Bristen på bostäder i tillväxtregionerna och det därmed forcerade byggandet innebär en risk för att andelen överklaganden ökar. Som framgått tidigare finns det en risk för att en forcerad planering tillsammans med en liten kom- promissvilja i sig leder till fler överklaganden. Ett ökat antal överklaganden resulterar också i en högre belastning för dem som har att pröva ärendena.

I rapporten presenteras de olika förslag som framförts i syfte att minimera följderna av överklaganden. Det är bl.a. åtgärder för en snabbare ärendehand- läggning vid överprövningen, en begränsning av möjligheterna att överklaga, exempelvis genom införande av någon form av avgift eller prövningstill- stånd, förvaltningsdomstolar i stället för länsstyrelsen som överinstans samt ändrad instansordning i syfte att förkorta instanskedjan. Åtgärder med mer långsiktig verkan syftar bl.a. till att erhålla en bättre planberedskap i kom- munerna, upprättande av alternativa planförslag och utbildning för att åstad- komma en tidig medborgardialog i planeringen.

Revisorerna tar inte ställning till förslagen men anser att det är angeläget att alla förslag diskuteras ingående innan de leder till förändringar. Möjlig- heten att få sin sak prövad av en neutral instans är en etablerad form av med- borgarinflytande i det sena skedet av processen. Åtgärder som kan medföra att medborgarinflytandet inskränks i något avseende exempelvis genom införande av avgifter ställer sig revisorerna tveksamma till.

Regeringens beredning av förslag rörande PBL

Revisorerna utgår ifrån att de förslag som Regeringskansliets arbetsgrupp kommer fram till i fråga om instansordningen för överklaganden m.m. noga övervägs. Inte minst gäller det frågan om att förvaltningsdomstolarna i stället för länssstyrelsen blir överklagandeinstans. Vilka resurser som behövs för att prövningen vid domstol ska leda till en effektivare handläggning än vid länsstyrelserna bör särskilt studeras. Revisorerna anser därtill att ett eventu- ellt realiserande av förslagen bör föregås av en bred remissomgång till be- rörda myndigheter och andra organ. Den rapport som Boverket presenterar den 1 juli bör också uppmärksammas genom remissbehandling. Enligt upp- gift kommer den också med vissa förslag till förenklingar av PBL.

9.4 Kan förseningar förebyggas?

Se över handläggningen vid kommunerna och länsstyrelserna

Överklaganden kan ibland medföra betydande förseningar i processen. Re- gelverket och dess tillämpning kan också i sig vara upphov till att processen inte ”flyter” på det sätt som vore önskvärt. En annan sådan orsak kan vara att kommunernas och myndigheternas handläggning inte genomförs på det mest effektiva sättet. Den långa tid som framför allt planärenden tar är inte bara avhängigt regelverket. Mycket finns också att göra av dem som svarar för tillämpningen av bestämmelserna. Det gäller såväl statliga myndigheter vid överprövningen av ärenden som kommunerna i deras ärendehandläggning.

2001/02:RR8 Bilaga 1

85

Den undersökning som Stockholms stads revisorer nyligen genomförde

2001/02:RR8

visade att mycket kunde göras genom förbättrade interna rutiner. Enligt

Bilaga 1

beräkningar i stadsrevisorernas rapport är den aktiva tiden för framtagande

 

av detaljplaner endast 10 % av totaltiden. Även om en stor del av den passiva

 

tiden är lagreglerad samråds- och beslutsordning bedömdes tidsvinster kunna

 

göras genom att minska den passiva tiden. En ökad delegation inom den

 

kommunala förvaltningen var en av flera åtgärder som föreslogs.

 

Det finns enligt Riksdagens revisorer anledning att pröva hur kommuner-

 

nas ibland långa handläggningstider kan förkortas genom bl.a. utökat dele-

 

gationsförfarande m.m. I konsultstudien från KTH föreslogs införande av

 

bestämda tider inom vilka ett ärende bör vara avgjort av kommunen. Det

 

föreslogs också att kommunerna alltid bör motivera sina beslut att inte gå

 

vidare med ett planförslag.

 

Revisorerna anser att kommunerna genom erfarenhetsåterföring själva bör

 

komma fram till de åtgärder som kan effektivisera planarbetet. Det projekt

 

som Boverket nu bedriver i syfte att sprida goda exempel på hur den över-

 

siktliga planeringen lämpligen kan genomföras m.m. kan därvid vara en

 

förebild. Revisorerna anser att ett sådant administrativt utvecklingsarbete i

 

kommunerna bör bedrivas i lokala eller regionala forum. Länsstyrelsen

 

kunde därvid vara initiativtagare och sammanhållande för arbetet. I det ut-

 

vecklingsarbetet bör även företrädare för Boverket och Svenska Kommun-

 

förbudet ingå.

 

Förseningarnas betydelse för produktionskostnaderna

 

I konsultstudien behandlas frågan om och hur förseningar leder till ökade

 

produktionskostnader. En sammanfattande slutsats från studien är att förse-

 

ningarna har en begränsad betydelse. Byggherrens direkta kostnader för

 

planeringsprocessen uppskattas till ca 2–5 % av produktionskostnaderna.

 

Även om fördyringen är liten i förhållande till produktionskostnaderna kan

 

den vara tillräckligt stor för att hämma nya planinitiativ.

 

I konsultstudien betonas vikten av att skilja på vilken effekt förseningar

 

respektive en dåligt fungerande planeringsprocess har på de direkta bygg-

 

kostnaderna och vilken effekt de kan ha på priserna på färdiga byggnader.

 

Osäkerheten om hur lång tid ett projekt tar eller om det över huvud taget

 

kommer till stånd kan leda till att färre exploatörer vågar ge sig in på mark-

 

naden. Osäkerheten om planprojekten kan på så sätt verka konkurrenshäm-

 

mande, vilket i sin tur kan leda till att färre projekt kommer till stånd och att

 

priserna blir högre än de annars skulle ha blivit. Det kan också leda till att

 

endast projekt som ger en mycket hög avkastning kommer till stånd, dvs.

 

bostadsprojekt i de mest attraktiva lägena med en stor efterfrågan. På så sätt

 

kan planprocessen i sig utgöra hinder för ett ökat bostadsbyggande.

 

Byggkostnadsdelegationen pekade i sitt betänkande på att utvecklingen går

 

emot att främst de större exploatörerna har tillräckliga resurser för att gå in i

 

bostadsprojekten. Kommunen har en viss möjlighet att styra vilka som blir

 

inblandade i projekten men denna möjlighet är begränsad genom regelverk

 

och förutsättningarna i de enskilda ärendena.

 

 

86

Revisorerna vill framhålla det väsentliga i dessa iakttagelser. En effektiv

2001/02:RR8

plan- och byggprocess är viktig inte bara i syfte att minska de administrativa

Bilaga 1

kostnaderna i hanteringen utan även för att ta bort onödiga hinder för byg-

 

gandet genom att skapa förutsättningar för en sund och ökad konkurrens

 

inom området.

 

Den ”tidiga” planeringens för- och nackdelar

 

I granskningen har framförts kritik mot det nuvarande tvåstegsförfarandet i

 

planeringen. Det anses av vissa ha lett till att planeringsarbetet förlängts och

 

härigenom även fördyrats utan att ge de vinster som förutsattes när ändring-

 

arna infördes.

 

I de båda stegen, programsamråd och plansamråd/utställning, har ibland

 

planförslaget inte ändrats mer än marginellt, vilket kan medföra att det upp-

 

levs som ett dubbelarbete för kommunerna. Under hand har det framkommit

 

att program ibland ”väljs” bort dvs. bestämmelserna om krav på program

 

följs inte alltid av alla kommuner. Man utnyttjar den möjlighet som lagtexten

 

ger, dvs. gör bedömningen att program i det aktuella ärendet är ”obehövligt”.

 

Stockholms stad och Länsstyrelsen i Stockholm anger i sin skrivelse till

 

regeringen att programskedet inte sällan leder till långa planprocesser utan

 

att några nya sakförhållanden tillkommer under ärendets gång. Liknande

 

synpunkter förekommer även från andra kommuner.

 

Förfarandet med två samråd kan enligt uppgift också skapa förvirring hos

 

sakägare och andra som behöver ta del av de två ibland mycket lika försla-

 

gen. För dem som givit synpunkter på programförslaget utan att de kommit

 

att beaktas i det senare redovisade planförslaget kan detta också leda till

 

irritation. Kommunerna har inte heller alltid förmåga eller resurser att kunna

 

förklara processens gång för sakägarna m.fl.

 

Revisorerna anser mot den här bakgrunden att det nu är angeläget med en

 

utvärdering av bestämmelserna om program m.m. i planeringen. Det har gått

 

över fem år sedan ändringarna gjordes och tillräckliga erfarenheter finns i

 

dag för att kunna göra en sådan översyn. Vid översynen bör även några av de

 

övriga frågor som berörts i rapporten tas med bl.a. hur miljökonsekvensbe-

 

skrivningar används i planarbetet samt om några aspekter i planeringen inte

 

får tillräcklig uppmärksamhet i planeringen. En sådan aspekt är gestaltnings-

 

frågorna i planeringen som flera ansett behöver lyftas fram mer än de görs i

 

dag.

 

Andelen enkelt planförfarande är hög

 

Revisorerna konstaterar att andelen detaljplaner som genomförs med enkelt

 

planförfarande är hög. Ofta rör det sig om mer än hälften av alla antagna

 

planer i kommunerna. Länsstyrelserna bedömde i enkäten att andelen ökar.

 

Man bedömde också att många kommuner tillgriper enkelt planförfarande

 

även i de fall normalt planförfarande borde ha använts.

 

Det går inte att säga hur vanligt detta är. Av granskningen framgår att an-

 

delen ”enkla” planer varit hög även tidigare. Undersökningen gäller dock

 

 

87

främst tillväxtregioner och länsstyrelsernas bedömning utgår ifrån alla olika

2001/02:RR8

typer av kommuner.

Bilaga 1

Användning av enkelt planförfarande innebär att planprocessen kan för-

 

kortas betydligt. Det är därför viktigt att utnyttja denna möjlighet när förut-

 

sättningarna för en sådan hantering är uppfyllda. Men om enkelt planförfa-

 

rande används vid fel tillfällen leder det till att några av dem som annars

 

skulle ha haft möjlighet att ta del och yttra sig över planförslaget går miste

 

om den möjligheten. En central tanke med PBL är just att värna om medbor-

 

garinflytandet i planeringen. Användningen av enkelt planförfarande bör

 

därför följas upp av både Boverket och de länsstyrelser som tar del av pla-

 

nerna. Det finns en risk att de propåer som nu går ut från centrala myndig-

 

heter och organ om att i ökad utsträckning använda sig av PBL:s möjligheter

 

till förenklingar missförstås.

 

En annan bakgrund till den höga andelen ”enkla planer” torde vara att det i

 

dag inte ges samma möjlighet till dispens från gällande planer som tidigare.

 

Begreppet ”mindre avvikelse” från plan är ett betydligt snävare begrepp,

 

vilket medför att åtgärder som tidigare kunde beviljas genom dispens och

 

bygglov numera måste föregås av en planändring. En sådan planändring kan

 

ofta genomföras med enkelt förfarande.

 

I granskningen har framförts att de förutsättningar som gäller för att enkelt

 

planförfarande ska få tillämpas bör klargöras i PBL. Begreppen ”begränsad

 

betydelse” och ”ej av allmänt intresse” är otydliga och någon vägledning i

 

praxis är svårt att få då planerna aldrig eller mycket sällan är lika.

 

Även begreppet ”mindre avvikelse” kritiseras för att vara oklart. I gransk-

 

ningen har samtidigt framförts önskemålet att begreppet ”mindre avvikelse”

 

bör utvidgas för att på så sätt undvika omvägen med ett dyrt planförfarande.

 

Det är viktigt att bestämmelserna klargörs. Om bestämmelserna är oklara

 

eller kan ge upphov till skönsmässiga bedömningar är det bättre att reglerna

 

ändras. De problem som tidigare fanns med dispensgivningen i byggnadslag-

 

stiftningen bör inte upprepas. En enhetlig och lika tillämpning av bestämmel-

 

serna är också viktig ur rättssäkerhetssynpunkt.

 

Revisorerna vill framhålla vikten av en översyn av formuleringarna i PBL.

 

I samband med den översynen bör även prövas och tas till vara eventuella

 

möjligheter till förenklingar av processen.

 

9.5 Länsstyrelsens roll bör utvecklas

Det har inte framkommit något i granskningen som direkt pekar på att sam-

 

arbetet med länsstyrelsen inte fungerar tillfredsställande. Länsstyrelsen finns

 

att tillgå i de fall kommunen behöver råd. Upparbetade rutiner finns oftast

 

när det gäller formella samråd m.m. i planarbetet.

 

Samtidigt framhåller kommunerna sin självständighet i den fysiska plane-

 

ringen. Vissa kommuner önskar inte alltför stor inblandning i sitt planarbete.

 

Möjligen kan kommunernas positiva inställning till samarbetet just bero på

 

en begränsad aktivitet hos länsstyrelserna.

 

Vikten av att länsstyrelsen deltar i de tidiga skedena har framhållits från

 

flera håll. Länsstyrelsen ska kunna fungera som en inspiratör och diskuss-

 

ionspartner i den tidiga planeringen. Som framgått av tidigare redovisning

88

har länsstyrelserna minskat sina personella resurser just inom de enheter eller

2001/02:RR8

avdelningar som har de löpande kontakterna med kommunerna i planerings-

Bilaga 1

frågor. Det finns en risk att det kan försvåra en aktiv samverkan mellan

 

kommunerna och länsstyrelsen.

 

Det är dock inte i samband med den tidiga planeringen som länsstyrelsen

 

tycks mest aktiv utan i samband med de formella program- och plansamrå-

 

den. I enkäten svarade flera länsstyrelser att den tidiga planeringen, dvs.

 

programarbetet, ger dem möjlighet till fler kontakter med kommunerna. På

 

så sätt kan de formaliserade kraven på programsamråd underlätta länsstyrel-

 

sens samverkan med kommunen.

 

Länsstyrelserna avsätter begränsade resurser till sina kontakter med kom-

 

munerna i planeringen. Granskningen visar nästan på en halvering av perso-

 

nalresurserna under de senaste fem åren. Revisorerna anser att detta är oro-

 

ande. Det bör ankomma på Regeringskansliet att följa utvecklingen.

 

I granskningen har uppmärksammats att länsstyrelsen haft en begränsad

 

roll som inititiativtagare och främjare av det regionala perspektivet i plane-

 

ringen. I Svenska Kommunförbundets kommunenkät från 1998 uppgav

 

endast 5 % av kommunerna att länsstyrelsen fungerat som initiativtagare till

 

mellankommunalt samarbete i översiktsplaneringen. Andelen av kommuner-

 

na som ansåg att länsstyrelsen varit aktivt medverkande i det arbetet var

 

också liten, 12 %.

 

Länsstyrelserna har också själva uppgivit sig osäkra på vilken roll de har i

 

fråga om bevakning av mellankommunala intressen och hur den mellan-

 

kommunala samordningen ska följas upp. Det är enligt revisorerna viktigt att

 

länsstyrelsens roll i det här avseendet förtydligas. Regeringen bör ta de ini-

 

tiativ som behövs för att klarlägga länsstyrelsernas uppgifter inom området

 

och se till att detta når ut till samtliga länsstyrelser.

 

9.6 Sammanfattande förslag

Revisorernas synpunkter och förslag kan sammanfattas enligt följande:

–Revisorerna anser att alla de förslag som nu ges in till regeringen i syfte att effektivisera plan- och byggprocessen bör beredas samlat i ett de- partement. Revisorerna föreslår samtidigt att regeringen överväger in- rättandet av ett planeringsforum vid Boverket. Det är enligt revisorer- na nödvändigt att förslagen prövas ingående i ett sammanhang och att alla initiativ inom området nu tas om hand. En fråga som i det sam- manhanget bör prövas är om Boverket och länsstyrelserna gemensamt kan utarbeta nya former för uppföljning och analys av överklagade PBL-ärenden.

–Regeringen bör inte endast använda sig av en återredovisning från Bo- verket utan även inhämta information från andra myndigheter, högs- kolor och universitet i syfte att få ett så allsidigt underlag som möjligt. Det stora antalet regeringsuppdrag till Boverket riskerar att medföra

89

att myndighetens möjligheter att bedriva ”egna” projekt får nedpriori-

2001/02:RR8

teras.

Bilaga 1

–I granskningen har flera hinder för en effektivare plan- och byggprocess uppmärksammats. Ett sådant hinder har de två olika stegen i detalj- planeringen ansetts utgöra. Det bör klarläggas om de båda stegen be- hövs eller om de kan sammanföras till ett i syfte att förenkla hante- ringen utan att för den skull insynen i planeringen minskar eller be- slutsunderlaget försämras. Regeringen bör ta initiativ till att frågan ut- reds.

–I rapporten ges flera exempel på oklara begrepp i PBL som skapar osä- kerhet hos dem som ska tillämpa dem, främst kommunerna. Rege- ringen bör verka för att begreppen klargörs.

–Länsstyrelsens uppgift och ansvar för den mellankommunala samord- ningen tycks fortfarande oklar för flera länsstyrelser. Regeringen bör verka för att begreppet förklaras och att länsstyrelserna informeras om innebörden i uppgiften. Det bör samtidigt övervägas om inte länssty- relserna kan få i uppdrag att initiera ett utvecklingsarbete tillsammans med kommunerna i syfte att sprida kunskap om åtgärder som kan leda till en mer förutsägbar och snabbare planhandläggning. I det arbetet bör även representanter från Boverket och Svenska Kommunförbun- det medverka.

90

10 Bilaga 1 –Riksdagens revisorers länsstyrelse- enkät

2001/02:RR8 Bilaga 1

Länsstyrelsen i................................................................

Kontaktperson.................................................................

Telefon............................................................................

1)Hur många personer på er avdelning/enhet ansvarar för genomförande av plansamråd med kommunerna eller ”handlägger” detaljplaner?

............personer

............årsarbetare (dvs antalet personer omräknat till heltidstjänster)

2)Hur många andra enheter inom länsstyrelsen ges normalt tillfälle att lämna synpunkter i samband med de formella plansamråden

......................st

3)Får enheterna en viss angiven svarstid för att lämna synpunkter och i så fall hur lång tid?

Ja, 0-7 dagar

Ja, 8-14 dagar

Ja, 15 eller fler dagar

Nej

Annan form för inhämtande av synpunkter nämligen

..........................................................................................................

4)Har avdelningens personella resurser för planverksamheten (jmfr.fråga 1) förändrats i förhållande till 1995?

De har ökat med ca

årsarbetskrafter

De har minskat med ca

årsarbetskrafter

De är i huvudsak oförändrade

 

91

5)Bedömer ni att någon/några kommuner i ert län vanligtvis eller oftare än andra använder sig av tidiga program och samråd i planeringen dvs. har lagt tyngdpunkten till de tidiga skedena?

Ja..........

st kommuner

Nej (gå direkt till fråga 7)

6)Vilket av följande alternativ bedömer ni är den huvudsakliga orsaken till att dessa kommuner oftare använder sig av den ”typen av planering”?

De fysiska planeringsförutsättningarna i kommunen (bebyggelse- /infrastruktur etc.)

Personalens initiativ

Politikernas initiativ

Annan orsak nämligen .........................................................................

Vet ej

7)Om tyngdpunkten läggs till tidiga skeden i planeringen erhålls enligt länsstyrelsens erfarenhet och bedömning:

(Ringa in ett värde på skalorna)

a)Färre överklagade detaljplaner

1

2

3

4

5

 

Instämmer inte alls

 

 

Instämmer helt

Vet ej

b)Mer genomarbetade detaljplaner

1

2

3

4

5

 

Instämmer inte alls

 

 

Instämmer helt

Vet ej

c)Fler kontakter med länsstyrelsen i enskilda planärenden

1

2

3

4

5

 

Instämmer inte alls

 

 

Instämmer helt

Vet ej

d)Ökade möjligheter för länsstyrelsen att påverka planeringen

1

2

3

4

5

 

Instämmer inte alls

 

 

Instämmer helt

Vet ej

d) Ett ökat medborgardeltagande

 

 

 

1

2

3

4

5

 

Instämmer helt

 

 

Instämmer inte alls

Vet ej

2001/02:RR8 Bilaga 1

92

e) Ett ökat medborgarinflytande

 

 

 

1

2

3

4

5

 

Instämmer inte alls

 

 

Instämmer helt

Vet ej

8)Uppmuntrar och/eller hjälper länsstyrelsen kommunerna med att lägga tyngdpunkten tidigare i planeringen?

Ja

Nej

Motivera kort ert svar:

..........................................................................................................................

9)Hur bedömer ni att andelen överklagade detaljplaner har utvecklats efter det att ”krav” på program och programsamråd samt miljökonsekvensbe- skrivning infördes i PBL 1996?

Andelen överklagade planer har minskat

Andelen överklagade planer har ökat

Andelen överklagade planer är i huvudsak densamma

Vet ej

10)Bestämmelserna som infördes i PBL 1996 har ”generellt sett” medfört att planeringsprocessen*

förkortats

förlängts

ej påverkats

vet ej

*Från initiativet till planläggningen fram till en laga kraftvunnen plan

11)Följer ni statistiskt upp antalet överklagade detaljplaner?

Ja Nej

12)Förekommer det att kommunerna upprättar miljökonsekvensbeskrivning trots att den aktuella planen inte medför en ”betydande påverkan på mil- jön.”enligt 5 kap.18§ PBL?

2001/02:RR8 Bilaga 1

93

Gör en bedömning av hur vanligt detta är bland länets kommuner.

 

Antal kommuner

Ja ibland

ca

st

Ofta

ca

st

Aldrig

ca

st

13)Kraven på upprättandet av en miljökonsekvensbeskrivning har generellt sett medfört att planeringsprocessen har

förkortats

förlängts

ej påverkats tidsmässigt

......................................................

14)Hur många programsamråd och plansamråd enligt PBL genomförde länsstyrelsen under år 2000?

Enkelt planförfarande.............

st

Normalt planförfarande...........

st

15)Bedömer ni att andelen planer som genomförs med enkelt planförfa- rande har ökat de tre senaste åren?

Ja

Nej, andelen är ungefär densamma

Nej, andelen har minskat

Vet ej

16)Bestämmelserna om när enkelt planförfarande kan användas i detaljpla- neringen

(Fler alternativ får anges)

är väl kända av kommunerna och tillämpas i allt väsentligt på ett riktigt sätt

är väl kända av kommunerna men tillämpas även då normalt planförfa- rande bör ske

behöver göras mer kända för kommunerna

behöver förtydligas i PBL

2001/02:RR8 Bilaga 1

94

17)Anser ni att PBL ger länsstyrelserna tillräckliga möjligheter att tillvarata och bevaka de statliga och mellankommunala intressena i planeringen?

Ja

Nej

Om nej, motivera kort ert svar

.....................................................................................................................

.....................................................................................................................

18)Har ni egna synpunkter på regelverket och hur plan- och byggprocessen kan effektiviseras?

2001/02:RR8 Bilaga 1

95

96

11 Bilaga 2 - Tidsåtgång och kostnader - Konsultrapport

FASTIGHETER OCH BYGGANDE

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

PLAN- OCH BYGGPROCESSEN

Tidsåtgång och kostnader

Thomas Kalbro och Hans Lind

97

98

1.Syfte och uppläggning

Syftet med denna studie är att analysera planeringsprocessen för ett antal bo- stadsbyggnadsprojekt. Hur lång tid tar denna process? Är det vissa enskilda skeden som tar särskilt lång tid? Finns ett samband mellan hur planerings- processen genomförs, t.ex. mer ingående programskede, och hur lång tid processen tar. Materialet ska också ge underlag för en diskussion om storle- ken på de administrativa kostnaderna och vilka merkostnader som en dåligt fungerande planeringsprocess kan ge upphov till.

Studien bygger på:

▪Kartläggning av planeringsprocessen för ett antal genomförda bostads- projekt.

▪Intervjuer med kommunala tjänstemän och privata exploatörer.

▪Genomgång av internationell forskning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

Avsikten med urvalet av planer har varit att få en relativt bred bild av hur planprocessen genomförs i olika situationer. Vi har eftersträvat variation med avseende på främst följande faktorer:

•Markförhållanden: Obebyggd mark, tidigare bebyggd mark, förnyelse av äldre villa- och fritidsbebyggelseområde.

•Ursprunglig markägare: Kommunen, byggherren (privat bolag, exploa- tör), enskilda fastighetsägare.

•Byggherre: Privat bolag, allmännyttigt bolag, enskilda fastighetsägare.

•Planprocess: Normalt planförfarande (med respektive utan detaljplane- program), enkelt planförfarande.

Sammantaget har 13 planområden (och 14 planeringsprocesser) för bostads- bebyggelse studerats i sex kommuner (Nacka, Partille, Stockholm, Tyresö, Umeå och Upplands-Väsby). Inom de undersökta planerna har sammanlagt ca. 1.000 bostadslägenheter producerats. I huvudsak, med undantag av de s.k. förnyelseområdena, är det processer som startat efter 1996 då krav på ett formellt programskede infördes.

Det bör betonas att vi enbart studerat planeringsprocesser som lett fram till faktisk bebyggelse, d.v.s. ”lyckade” projekt. Det betyder att vi inte har stude- rat dels projekt som fortfarande är under behandling, tillfälligt lagts på is eller lagts ner för gott; dels projektidéer som potentiella exploatörer inte en

99

bryr sig om att formellt föra fram därför att de bedömer det som alltför osä- kert om projekten kan komma att realiseras. Att vårt urval inte omfattar sådana projekt innebär naturligtvis inte att dessa är ointressanta att studera.

Rapportens disposition är följande. I kapitel 2 beskrivs lite närmare de ske- den som planeringsprocessen omfattar och vilken roll dessa kan förväntas spela. I kapitel 3 presenteras resultat från fallstudierna rörande tidsåtgång i olika skeden. Kostnadsfrågor tas upp i kapitel 4. Kapitel 5 ger en översikt av tänkbara åtgärder för att effektivisera planeringsprocessen och i kapitel 5 sammanfattas slutsatserna.

Följande bilagor finns till rapporten:

1.Beskrivning av de studerade fallen,

2.Principresonemang rörande effekter av en dåligt fungerande planerings- process och resultat från internationell forskning.

3.Presentation av två ""planeringsparadigm". Dessa finns med här främst därför att det enligt vår mening är viktigt att ha en bild av "helheten" när man diskuterar tänkbara åtgärder.

2.Processens skeden och deras roll

Det primära syftet med fallstudierna har varit att studera planprocessens tids- åtgång. Mot den bakgrunden har vi valt att dela processen i fem olika ske- den.

•Initieringsskedet, som beskriver hur och av vem planprojektet initieras. Detta skede avslutas med att kommunen fattar ett formellt beslut, t.ex. i form av ett start-PM om att gå vidare med planläggning.

•Programskedet (samt eventuellt upprättande av miljökonsekvensbe- skrivning).

•Planskedet med samråd, utställning och antagande (såvida det inte är fråga om ett enkelt planförfarande där utställningsförfarandet kan und- vikas)

•Eventuellt överklagande till länsstyrelse och regering.

•Byggskedet inkluderande bygglovsprövning.

Kartläggningen har omfattat de fyra sista skedena, d.v.s. ej initieringsskedet. Man kan se det som att karläggningen omfattar processen från det att kom- mun och byggherre är överens om att ett område ska planläggas. Orsaken till denna avgränsning är att offentligt tillgänglig information från akter m.m. enbart omfattar dessa skeden. Det mer informella initieringsskedet är betyd- ligt svårare att fånga in, men det har framgått av intervjuer att detta skede kan vara väl så komplicerat och tidsödande som de senare skedena. Detta kan också vara i detta skede som en exploatörs kompetens och erfarenhet har mycket stor betydelse för att bedöma vilka projekt som kan få acceptans hos kommunen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

100

Uppgifter om tidsåtgång m.m. har följts upp med kompletterande intervjuer av berörda kommuner och byggherrar, vilket givit kompletterande informat- ion och mer kvalitativa synpunkter.

Skedenas roll – några hypoteser

Ett syfte med detaljplaneplaneprocessen är att samordna frågor om mark- användning, bebyggelseutformning och kompletterande infrastruktur. I detta ingår normalt att ta ställning till intressemotsättningar mellan olika parter.

I planärende kan man – med viss förenkling – tänka sig fyra huvudtyper av intressemotsättningar som hanteras på lite olika sätt under planprocessen.

•Motsättningar mellan byggherren och kommunen (och eventuellt andra företrädare för allmänna intressen, t.ex. länsstyrelsen).

•Interna kommunala motsättningar mellan politiska partier och/eller kommunförvaltningar.

•Motsättningar mellan grannar/närboende och byggherren/kommunen

•Interna motsättningar mellan fastighetsägare/byggherrar om planut- formningen (gäller då planen omfattar flera byggherrar, vilket är fallet vid t.ex. förnyelse av äldre villa- och fritidsbebyggelseområden)

Om vi relaterar dessa typer av motsättningar till ovanstående indelning av planprocessens gör vi följande antaganden:

1.De två första typerna av motsättningar hanteras och försöker lösas i initeringsskedet – och i delvis programskedet. Följaktligen: är konflik- terna omöjliga att lösa blir det överhuvudtaget inget beslut om detaljpla- nering, är motsättningarna svårlösta tar initieringsskedet lång tid – och är ärendet okontroversiellt kör man processen som ”enkelt planförfa- rande” (jfr planerna Härken, Bleckis 2 och Herrgårdsvägen).

2.Motsättningar gentemot grannar/närboende hanteras i programskedet

och/eller planskedet (och ofta genom överprövning av länsstyrelsen/ regeringen). Interna motsättningar mellan fastighetsägare kan belysas med planerna Porfyrvägen, Tjärnstigen och Gamla Vägen.

Som framgår av dessa punkter är det fullt möjligt att centrala konflikter mellan kommun och byggherre hanteras innan projektet blir ett formellt ärende, och att det kan vara detta relativt osynliga skede som i praktiken är det mest problematiska. I den mån som de politiska beslutsfattarna har svårt att "komma till skott" är det sålunda initieringsskedet som tar lång tid. Vi vill alltså varna för att om man enbart fokuserar på själva planläggningsproces- sen, inklusive överklagandefasen, kan man förbise viktiga faktorer som fördröjer bostadsbyggandet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

101

3.Resultat av fallstudierna – tidsåtgång

3.1 Sammanställning av tidsåtgång

Den nedanstående figuren visar tidsåtgången - i månader - för program-, plan- och överklagandeskedena i de studerade byggprojekten.

140

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

120

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Överklagandeskede

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Planskede

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Programskede

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

Förnyelse av villa- och fritidsbebyggelseområde

Porfyrvägen

Gamla Vägen

Tjärnstigen

Byggprojekt med normalt planförfarande

Neglinge Varv - privatägd mark

Trädgården - kommunägd mark, allmännytig byggherre

Daggkåpan - privatägd mark, privat byggherre

Bågen - kommunägd mark, privat byggherre

Snötäcket - kommunägd mark, privat byggherre

Brolyckan - kommun- och privatägd mark, privat byggherre

Hytterkullen - kommunägd mark, allmännyttig byggherre

Bleckis 1 - kommunägd mark, privat byggherre

Byggprojekt med enkelt planförfarande

Härken - privatägd mark

Herrgårdsvägen - kommunägd mark, privat byggherre

Bleckis 2 - privatägd mark

3.2 Observationer

Innan vi går in en närmare analys av fallstudierna vill vi göra några inle- dande observationer.

•Spridningen i tidsåtgång är mycket stor. Det går alltså inte att säga att planeringsprocessen generellt tar lång tid.

102

• Den genomsnittliga tidsåtgången varierar kraftigt mellan olika typer av

Fel! Okänt namn

planer. De mest långdragna processerna (5-10 år) rör förnyelseområden

på

och där är det också själva planskedet som tar mest tid, även om över-

dokumentegenskap

klaganden sker nästan regelmässigt (alla förnyelseplaner i vårt material

.:Fel! Okänt namn

är överklgade). Mycket korta planprocesser har vi i de fall där enkelt

på

planförfarande tillämpas i tämligen okontroversiella projekt. Här hand-

dokumentegenskap

lar det om en tidsåtgång på några enstaka månader. För de "normala"

.

planerna ligger tidsåtgången i intervallet från ca 1,5 år till ca 3,5 år. De

Bilaga 1

följande punkterna rör de "normala" planerna.

 

• När det gäller de "normala" planerna är det inte något enskilt skede som

 

alltid tar lång tid. I några fall är det programskedet, i andra fall är det

 

planskedet och i ytterligare andra är det överklagandeskedet. Som ett

 

räkneexempel kan det vara värt att notera, att om ett projekt genomlöper

 

säg 4 skeden (inklusive initiering) och även om 75% av alla projekt i det

 

enskilda skedet hanteras snabbt, så skulle bara 30% av projekten löpa

 

snabbt genom hela processen (1- 0,754). Även om det är relativt liten

 

risk att ett visst skede tar tid är det stor risk att något skede tar tid.

 

3.3 Program- och planskede

 

För samtliga studerade planer är den genomsnittliga tiden för program- och

 

planskede, exkl. tid för behandling av överklaganden, ca. 30 månader, d.v.s.

 

två och ett halvt år. Spridningen ligger mellan 4 månader och 10 år.

 

Om vi tar bort de verkliga ”långbänkarna” – förnyelseområdena i Nacka,

Tyresö och Upplands-Väsby – blir genomsnittstiden drygt 16 månader. Om

viockså undantar de snabba processerna med enkelt planförfarande i Umeå och Upplands-Väsby sker den ”normala” planprocessen på i genomsnitt drygt 20 månader.

En hypotes som har framförts i den allmänna debatten är, att ett väl genom- arbetat detaljplaneprogram leder till en totalt sett kortare planprocess. Med reservation för att vi inte vet hur processen skulle ha sett ut om programar- betet gjorts på annorlunda sätt stöder inte vårt material denna hypotes. Den totala tidsåtgången i de fall ett program har upprättas tycks ligga runt 20 må- nader oberoende av programskedets längd. D.v.s., ett långt programskede möjliggör ett kort planskede – och ett kort programskede kräver ett längre planskede. Men i slutändan verkar det alltså inte spela någon roll i vilket skede tid och resurser sätts in (Bågen och Trädgården i Umeå kommun kan ses som exempel på detta.)

I vårt material är det också svårt att se något samband mellan ett mer omfat- tande programskede och mindre risk för långdragna överklaganden.

Dessa resultat pekar möjligen på att man bör ha en mer flexibel syn på an- vändningen av program – en synpunkt som sammanfaller med vad som framförs av Stadsbyggnadskontoret i Stockholms stad och Länsstyrelsen i Stockholms län (2001, s. 21).

103

3.4 Överklagande

Av de 14 planerna har 9 överklagats – varav 6 överklagats vidare till re- geringen. Den genomsnittliga tiden för överklagandeskedet uppgår till drygt 8 månader. Om vi delar upp siffrorna på dels länsstyrelsens, dels regeringens handläggning av besvären blir resultatet följande: Genomsnittstiden hos länsstyrelserna är ca 3 månader och hos regeringen ca 8 månader.

Förekomsten av s.k. ”okynnesbesvär” (hur nu sådana besvär skall kunna utmejslas från legitima besvärsgrunder) brukar ibland framhållas som pro- blematiska när det gäller planprocessens tidsåtgång. Det bör dock noteras att sådana besvär inte nödvändigtvis behöver fördröja ett projekt i nämnvärd omfattning. Under förutsättning att (1) besvären behandlas relativt snabbt och (2) byggherren med relativt stor sannolikhet kan bedöma att besvären inte kommer att bifallas kan bygglovshantering och projekteringsarbete utföras parallellt med besvärsprocessen. Det betyder att projektet kan vara färdigt för byggstart i direkt anslutning till det att planen vinner laga kraft (jfr planområdena Snötäcket och Hytterkullen).

Det kan noteras att det är tiden hos regeringen som är den mest omfattande och det skulle tala för att det är vettigt att överföra dessa frågor till instanser som har förutsättningar att behandla dem snabbare. Enligt uppgift finns förslag om att flytta denna typ av frågor från regeringen.

Av de planer som har överklagats svarar överklagandeskedet för knappt 20 procent av tidsåtgången för hela planhanteringen. I de tre förnyelseområdena, med mycket långa planprocesser är motsvarande siffra mindre än 10 procent. I de mer normala planhanteringarna uppgår tiden för överklagande till när- mare 25 procent av processens längd.

3.5 Markägandet betydelse

Av de "vanliga" planerna genomfördes 5 st på mark som i initieringskedet var kommunägd 2 st på privatägd mark. Ett projekt genomfördes där såväl kommunen som en privat byggherre var ägare till marken inom planområdet.

Den genomsnittliga tiden för de på kommunägd mark var 24 månader, me- dan de på privatägd mark i genomsnitt tog 32 månader. Möjligen skulle detta indikera att planeringsfrågor som rör kommunal mark är mer genomarbetade och förberedda när väl den formella planhanteringen inleds. Alternativt leder kommunalt markägande till en ”maktfördelning” mellan kommun och bygg- herre som, åtminstone från kommunal synpunkt, kan vara lättare att hantera. Med tanke på det lilla antalet fall med privatägd mark ska man dock knapp- ast dra några mer långtgående slutsatser av detta. Som understrukits tidigare måste också bilden kompletteras med tidsåtgången i initeringsskedet för att få en klarare uppfattning om den totala tiden för planprocessen.

På kommunägd mark finns både privata och allmännyttiga byggherrar. Ge- nomsnittstiden för de tre fallen i den första gruppen är 21 månader och för de två fall i den andra gruppen 27 månader. Det är som sagt ett mycket begrän- sat material, men om det finns ett samband av denna typ skulle det kunna

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

104

sammanhänga med att de privata byggherrarna har starkare ekonomiska intressen av att processen går relativt snabbt.

4.Hur mycket bidrar planeringsprocessen till höga byggkost- nader?

När man diskuterar situationen på bostadsmarknaden är det viktigt att skilja mellan vilken effekt något visst har på de direkta byggkostnaderna och vil- ken effekt något kan ha på priserna på färdiga byggnader. En dåligt funge- rande planeringsprocess kan (se bilaga 2) leda till att färre projekt färdig- ställs. Detta lägre utbud leder vid en given efterfrågan till högre priser. Detta tar sig dels uttryck i högre vinster, men den marginal som uppstår pga det låga utbudet kan också leda till att olika producentled kan höja sina priser. Den centrala poängen är emellertid att det i dessa fall inte är höga kostnader- na som leder till höga priser utan tvärtom är det möjligheten att ta ut höga priser som leder till högre kostnader. En aspekt av detta är t ex högre priser på färdig tomtmark när det finns ett begränsat utbud av sådan mark.

Det är mycket svårt att få reda på vilka kostnader som exploatörer har i olika skeden eftersom detta betraktas som affärshemlighet. Det är även svårt att mäta vad ett planärende egentligen kostar kommunen. De siffror som presen- teras här ska därför mer ses som räkneexempel än som påståenden om hur det i allmänhet är.

I ett av fallen har vi fått grova bedömningar av vad initierings och planlägg- ningsskedet kostar exploatören i utgifter för eget arbete, konsulter och plan- avgifter. I runda tal handlade det om 1,5 miljoner för ett område på i stor- leksordningen 5000 kvm (60 lgh a 80 kvm). Räknar vi om detta till kostnad per kvadratmeter så blir det 300 kr per kvm. Detta kan relateras till bygg- kostnadsnivåer kring 15 000 kr per kvm, dvs runt 2% av byggkostnaden.

Några räkneexempel på effekten av kostnadsökningar

Två tänkbara projekt/fall, A och B, med 50 respektive 100 lägenheter. Ge- nomsnittsytan per lägenhet antas i båda fallen var 80 kvm. Det betyder att den totala lägenhetsytan i A och B är 4.000 kvm respektive 8.000 kvm.

Den totala byggkostnaden antas vara 15.000 kronor per kvm – och mark- kostnaden 2.000 kronor per kvm.

Exempel 1 Fördyring med 1 miljon kr p.g.a. extraarbete, omprojekte- ring mm

Fall A: 1.000.000 / 4.000 = + 250 kr/kvm (+1,7%)

Fall B: 1.000.000 / 8.000 = + 125 kr/kvm (+0,8%)

Exempel 2 Ökade markkostnader p.g.a. fördröjt projekt

Antag att fördröjningar i planprocessen gjort att exploatören fått ligga på marknaden 5 år längre än tänkt. Vi antar att detta medfört en räntekostnad men ingen annan kostnad.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

105

Räknar vi på 7% realt avkastningskrav innebär detta att markkostnaden an- nars skulle blivit

2000/1.075 = 2000/1,4 = 1430 kr

Utan denna fördröjning och med det aktuella räntekravet skulle kostnaden sjunkit med 570kr/kvm, dvs med 3,8%.

Observera dock argumentet i bilagan att om det finns en betydande osäkerhet kommer detta att göra att exploatören inte är beredd att betala så mycket för marken. Detta skulle tala för att beloppet ovan är en överskattning av den direkta merkostnaden för marken p.g.a. utdragen planprocess.

Exempel 3 Ökade räntekrav p.g.a. större osäkerhet

Antag att osäkerhet gör att en byggare av hyreshusprojekt ökar sitt räntekrav från 6% till 8%. Om detta räknas på en kostnadsnivå på 15 000 kr per kvm så innebär en ökad årskostnad på 300 kr/ kvm. (Denna kalkyl ska dock tas med en nypa salt eftersom en betydande del av investeringen görs i ett skede där osäkerheten är mer begränsat...)

5.Översikt av olika sätt att förkorta planprocessen

I en rad länder har det pågått en diskussion om hur planeringsprocessen kan effektiviseras. Syftet med detta kapitel är inte att ta ställning eller bedöma olika förslag utan främst att presentera en systematiserad "idékatalog" delvis inspirerad av denna internationella debatt.

Åtgärdstyp 1 Minska antalet plannivåer

I Sverige har vi enkelt uttryckt fyra plan- eller beslutsnivåer vid ett normal planförfarande:

•Översiktsplan

•Program för detaljplan

•Detaljplan (ofta i kombination med exploateringsavtal22 mellan kommu- nen och byggherren)

•Bygglov

Vad gäller översiktsplanen ger den riktlinjer för markanvändningen i hela kommunen. Planen är inte rättsligt bindande, såvida det inte s.k. riksintressen berörs. Att slopa översiktsplanen torde inte ge några effektivitetsvinster. Däremot kan innehåll och detaljeringsgrad i planen diskuteras, men den frågan återkommer vi till.

22För enkelhetens skull använder vi här begreppet ”exploateringsavtal” som en sammanfattande benämning på de avtal som ingås mellan kommunen och bygg- herren och som rör bebyggelsens utformning, ansvars- och kostnadsförhållanden mellan parterna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

106

Detaljplaneprogrammet syftar bl.a. till att överbrygga det nuvarande ”gapet” mellan översiktsplan och detaljplan. Om programmet, eller motsvarande riktlinjer, för fortsatt planering tas bort kan detta gap fyllas på två sätt. An- tingen görs översiktsplanen mer detaljerad – med större inslag av ”fördju- pad” översiktsplan – eller så ställs lägre krav på detaljeringsgraden i detalj- planer (en ökad användning av s.k. flexibla planer).

Kan själva detaljplanen tas bort? Vad gäller den rättsliga regleringen av rela- tionerna mellan kommunen och en exploatör är planen oftast inte nödvändig. Användningen av exploateringsavtal i kombination med bygglovsgivning fyller i princip samma funktion i de fall det endast finns en byggherre inom planen23 (jfr. t.ex. Storbritanniens plan- och tillståndssystem). Det förutsätter dock att formerna för medborgarinflytande måste förändras, eftersom den formella detaljplaneprocessens primära syfte i de flesta fall är att garantera en rimligt inflytande för ”tredje man”.

Bygglov kan i princip ersättas av en efterkontroll av att byggherren uppfört byggnader i enlighet en detaljplan. Frågan hänger intimt samman med vilken roll kommunen skall spela vid den detaljerade utformningen av byggnader!

Som sagt, utan att göra några värderingar av förslagens lämplighet skulle två möjliga alternativ kunna skisseras på följande sätt:

Översiktsplan Bygglov/Exploateringsavtal

Översiktsplan Detaljplan/Exploateringsavtal Efterkontroll

Åtgärdstyp 2 Minska det antal aspekter som planeringen ska hantera

Detta innebär att beslutsrätt överförs till markägare/exploatör givet vissa allmänna regler och kan omfatta (1) typ av bebyggelse, (2) placering av bebyggelse och (3) utformning av bebyggelse

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

Åtgärdstyp 3 Minska antalet parter som har rätt att överklaga

Detta gäller de rättsligt bindande besluten om detaljplan och bygglov.

Åtgärdstyp 4 Administrativa regler för hur snabbt myndigheter måste hantera olika ärenden

Detta kan handla om (1) kommunalt ställningstagande till privat planinitiativ,

(2)tidsåtgången för olika faser i den kommunala planeringsprocessen och (3) tidsåtgången för hantering av överklaganden i olika instanser.

23Situationen är annorlunda i områden med flera fastighetsägare, t.ex. vid plane-

ring för förnyelse av äldre villa- och fritidsbebyggelseområden.

107

Åtgärdstyp 5 Administrativa regler som gör utfallet av myndighetens hantering mer förutsägbar

Detta innebär t ex att (1) det ställs upp mer explicita krav för vad en plan ska uppfylla för att accepteras och (2) tillämpningen av dessa kriterier i enskilda fall överförs till tjänstemän.

Detta kan jämföras med rollfördelningen mellan lagstiftare och domstol.

6.Sammanfattande slutsatser

Fallstudierna i kombination med intervjuer och litteraturgenomgång pekar på följande. Som framgått i tidigare kapitel är dock underlaget för vissa av dessa påståenden relativt begränsat.

1.Det är mycket stor spridning i den tid som åtgår från det att planeringen påbörjas till det att "spaden kan sättas i gjorden".

2.Det finns stora skillnader mellan olika typer av planer. Planer rörande för- nyelse av äldre villa- och fritidshusområden tar längst tid (5-10 år), medan projekt med enkla planförfaranden genomföras på ett antal månader. "Van- liga" planer ligger någonstans mellan dessa tider (1,5-3,5 år).

3.När det gäller "vanliga" planer varierar det mellan projekten vilket skede som tar längst tid. I några fall är det programskedet, i andra fall är det plan- skedet och i ytterligare några fall är det överklagandeskedet. När det gäller överklaganden är det hanteringen på regerings/departementsnivå som tar den klart längsta tiden.

4.När det gäller "vanliga" planer tar i genomsnitt projekten på kommunalägd mark kortare tid än projekten på privatägd mark. I materialet dominerar dock kommunägd mark, varför underlaget för denna jämförelse är litet. Det ska också noteras att två av de tre projekten med enkelt planförfarande genom- fördes på privatägd mark.

5.Det finns i de aktuella fallen inget samband mellan ett längre programs- kede och en totalt sett kortare planeringsprocess. Den totala tiden är lika lång i de fall där det varit ett längre programskede som i de fall där det varit ett kort programskede.

6.Byggherrens direkta kostnader för planeringsprocessen i form av eget arbete, konsultkostnader och kommunala avgifter är en liten andel av de totala kostnaderna. Räkneexempel rörande merkostnader i dessa skeden, inklusive räntekostnader på marken p.g.a. fördröjningar, pekar på att fördy- ringar i storleksordningen 2-5%.

7.Den viktigaste negativa effekten av en dåligt fungerande planeringspro- cess är sannolikt inte de direkta kostnader som detta medför utan att den skapar ökar osäkerhet för en potentiell investerare. Detta kan i sin tur ha följande effekter:

•Ett antal projekt sätts överhuvudtaget inte igång för att genomförandet bedöms som alltför osäkert (eller åtminstone möjligheten att genomföra

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

108

det innan konjunkturen vänder). Detta leder till att färre projekt färdig- ställs vilket ökar priset på marknaden.

•Detta kan också uttryckas som att den ökade osäkerheten leder till ett högre avkastningskrav och därmed till att enbart projekt som kan säljas eller hyras ut till ett högt pris är aktuella att genomföra för investeraren. (De genomförda projekten måste så att säga täcka kostnader även för de projekt som misslyckas.)

•Stor osäkerhet leder till att enbart stora aktörer kan ge sig in i processen. Dessa aktörer har dessutom möjlighet att bygga upp ett kontaktnät vilket minskar osäkerheten. Effekten av att färre företag är verksamma är både att ett mindre antal projekt genomförs och minskad konkurrens.

8.Dessa resonemang pekar på att det kan vara viktigt att försöka minska osäkerheten i processen för att locka fler privata investerare till byggandet. Enligt vår mening kan följande åtgärder vara intressanta:

•Minska antalet skeden där formella beslut fattas. På detta sätt kan be- slutstider och överklagandetider minskas. Ett exempel är att program och planskede kan sammanföras.

•Regler om hur lång tid olika skeden får ta, t.ex. att kommunen ska ta ställning till ett privat planinitiativ inom ett visst antal månader och att överklaganden ska avgöras inom ett visst antal månader, etc.

•Regler om att ett kommunalt nej till ett privat planinitiativ måste vara sakligt grundat.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

109

12 Beskrivning av studerade planområden.

Bilagan innehåller en schematisk beskrivning av plan- processen i följande projekt:

12.1.1 Förnyelse av villa- och fritidsbebyggelseområden

Porfyrvägen, Nacka kommun.

Tjärnstigen, Tyresö kommun.

Gamla Vägen, Upplands-Väsby kommun.

12.1.2 Byggprojekt med normalt planförfarande

Neglinge Varv, Nacka kommun.

Daggkåpan, Nacka kommun.

Brolyckan, Partille kommun.

Hytterkullen, Partille kommun.

Snötäcket, Stockholms kommun.

Trädgården, Umeå kommun.

Bågen, Umeå kommun.

Bleckis 1, Upplands-Väsby kommun.

12.1.3 Byggprojekt med enkelt planförfarande

Härken, Umeå kommun.

Herrgårdsvägen, Upplands-Väsby kommun.

Bleckis 2, Upplands-Väsby kommun.

13 Porfyrvägen (Boo), Nacka kommun

13.1.1PRELIMINÄR BESKRIVNING

13.1.2Planeringsförutsättningar

Planområdet är ett s.k. förnyelseområde med 65 fastigheter med äldre befint- lig bebyggelse och obebyggda tomter. Av de bebyggda fastigheterna är hu- vuddelen fritidsbostäder (35 st). Detaljplaneringen syftar till att efter om- och tillbyggnad av vägnätet och det kommunala va-nätet ge förutsättningar

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

110

för permanent bostadsbebyggelse. Bebyggelsen föreslås utgöras av villor och parhus.

13.1.3 Initiering

Planarbetet initieras under hösten 1990 genom att ett start-PM godkänds av kommunstyrelsens arbetsutskott i november.

13.1.4 Detaljplanen

Planen innebär att det tillkommer ca 30 lägenheter i ett parhusområde plus ca 30-35 bostäder genom avstyckningar av befintliga fastigheter.

13.1.5 Planskedet

Planskedet blir - i korthet – en utdragen process med olika utredningar, sam- råd och kommunala beslut. Först i slutet av år 1999 kan det slutliga utställ- nings- och antagandeförfarandet påbörjas.

13.1.6 Antagande

Under hösten 1999 beslutas om utställning av planen och gatukostnadsutred- ningen. Utställningen sker sedan i januari-februari 2000. Ett antal yttranden kommer in (varav sex yttranden inte beaktas vid antagandet).

Kommunfullmäktige antar planen den 13 juni.

13.1.7 Överklagande

Planen överklagas en fastighetsägare. I mitten av augusti avslår länsstyrelsen överklagandet. Överklagande sker även till regeringen som dock också avvi- sar besvären den 19 januari 2001.

13.1.8Byggskede

13.1.9Tidsåtgång

Porfyrvägen, Nacka kommun

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Initiering

Planskede Utställning Antagande Överklagande Byggskede

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

111

14 Tjärnstigen, Tyresö kommun

14.1.1 Planeringsförutsättningar

Före planläggning Tjärnstigenområdet bebyggt med villor och fritidshus av varierande ålder. Vägar och va-anläggningar är av relativt låg standard. Fas- tigheterna är till den helt övervägande delen privatägda - 44 st tomter med en medelstorlek på ca 2500 kvm. Kommunen äger två fastigheter bestående av naturmark samt gatumark

Syftet med detaljplaneringen är att skapa förutsättningar för ny småhusbe- byggelse. Kommunens översiktsplan definierar Tjärnstigen som ett föränd- ringsområde för framtida permanent bebyggelse.

14.1.2 Initiering

Diskussioner om planläggning påbörjades på 1960-talet. I en fördjupad över- siktsplan över hela Tyresö Strands-området anges Tjärnstigen som en av de första detaljplaneetapperna. I februari 1992 gav kommunstyrelsen (KS) ett uppdrag till stadsbyggnadskontoret (SBK) undersöka fastighetsägarnas in- tresse för ny planläggning. Under mars-april hölls fem informationsmöten och samtidigt genomfördes en enkätundersökning. Blandade positiva och negativa uppfattningar kom fram. Synpunkter som framfördes var vikten av att behålla områdets ursprungliga karaktär och att det fanns en oro eller mot- stånd grundat på att kostnaderna skulle öka på grund av utbyggnad av gator och va-ledningar. Under april 1992 fick dock SBK i uppdrag att påbörja detaljplanearbetet.

14.1.3 Detaljplaneförslag

I april 1993 finns ett förslag till detaljplan och gatukostnadsutredning. För- slaget innebär bl.a. att tjugotalet nya avstyckningar möjliggörs och totalt innehåller planen byggrätter för drygt 60 småhus. Förslaget innehåller några alternativa planutformningar, där det bl.a. redovisas rad- och parhusbebyg- gelse och byggande på tidigare obebyggd mark.

14.1.4 Samråd

I maj-juli 1993 sker samråd. Det inkommer 25 synpunkter från fastighetsä- gare inom planområdet och 9 synpunkter från övriga. De flesta synpunkterna rör gatukostnader, avstyckningskostnader, motstånd mot delningsmöjlighet på grund av kostnaderna och karaktären på området förvanskas. Planförsla- get revideras.

Ett reviderat förslag samråds under maj-juni 1996. Det inkom nu 32 st. ytt- randen med i stort sett samma synpunkter som under tidigare samråd Plan- förslaget revideras.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

112

14.1.5 Utställning 1

Utställning av planen sker under juli-augusti 1997. Totalt inkommer 59 yttranden som berörde främst gatukostnader, planerad parhusbebyggelse och avstyckningar av befintliga fastigheter. Yttrandena resulterade i en revidering av planen., bl.a. tas föreslagen parhusbebyggelse bort ur planen.

14.1.6 Utställning 2

På grund av revideringarna ställs planen återigen ut i februari-mars 1998. De sex yttranden som inkommer beaktas ej.

14.1.7 Antagande

Planen antas av kommunfullmäktige den 23 april 1998.

Planen innebär att samtliga tomter inom planområdet skall kunna bebyggas med permanentbostäder. Högsta tillåtna byggnadsarea uppgår till 200 kvm, varav 160 kvm för huvudbyggnad samt 40 kvm för uthus, garage eller dylikt. Bostadshusen får ha högst ett helt våningsplan samt inredd vind. Planen tillåter 14 avstyckningar av befintliga fastigheter, vilket innebär att det totala antalet villatomter uppgår till 57.

Vägnätet kommer att breddas något och samtidigt sker utbyggnad av kom- munala va-anläggningar.

14.1.8 Överklagande

Planen överklagas av fem fastighetsägare. Överklagandena gäller främst eko- nomiska konsekvenser för fastighetsägarna på grund av gatukostnader men även otydliga samrådshandlingar och konflikter med Agenda 21 mål. Läns- styrelsen avslår överklagandena 28 oktober 1998. Beslutet överklagas till regeringen, som dock lämnar besvären utan bifall den 7 oktober 1999.

14.1.9 Laga kraft

Detaljplanen vinner alltså i oktober 1999 och i november informeras fastig- hetsägarna om planerad anläggningsstart för vägar och va-ledningar under år 2000.

14.1.10 Gatukostnader

Frågan om utbyggnad och breddning av vägar i kombination med uttag av gatukostnader har varit mycket kontroversiell i planärendet.

Under april 1993 läggs ett första förslag på fördelning av gatukostnader fram. I en

Samrådsredogörelse från februari 1994 framgår att en majoritet av fastighets- ägarna är oroade över ökade kostnader och många är ointresserade av en

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

113

höjd standard på vägarna. Ett reviderat förslag läggs fram i maj 1996 som samråds maj-juni. Ett tiotal synpunkter framförs som rör gatukostnadsavgif- terna.

Under maj 1997 presenteras ett nytt förslag med en totalkostnad på 2.9 mil- joner kr. Utställning av förslaget sker samordnad med detaljplanen under juli-augusti. Många negativa synpunkter kommer fram och reviderat förlag presenteras i september. Synpunkter och utlåtande angående detta förslag redovisas i oktober 1997.

Under januari 1998 redovisas ett nytt förslag som ställs ut i februari-mars. I samband med detaljplanens antagande den 23 april 1998 antas också gatu- kostnadsutredningen. I korthet innebär utredningen att kostnaderna beräknas till drygt tre miljoner kronor (i 1995 års kostnadsläge). Hänsyn skall tas till om de befintliga fastigheterna tidigare betalat ersättning för äldre vägar, vilket resulterar i att nybildade fastigheter skall betala 50 % mer än befintliga fastigheter (skolfastigheten behandlas som fem fastigheter vid kostnadsför- delningen). För en befintlig fastighet blir kostnaderna därmed ca 45.000 kronor och för en nybildad fastighet ca 65.000 kronor.

Gatukostnadsutredningen överklagas av fem fastighetsägare till länsrätten, som avslår besvären den 21 oktober 1999. En fastighetsägare överklagar beslutet till kammarrätten och anför att fördelningen ej utförts enligt “skälig och rättvis grund” (6:31 PBL) på grund av att fastigheten inte har nytta av vägen. Kammarrätten avslår överklagandet den 15 september år 2000.

14.1.11 Fastighetsplan

I samband med detaljplanen har också en fastighetsplan upprättats för att klargöra den framtida fastighetsindelningen och ge rättsligt underlag för uttag av gatukostnaderna.

Samråd om planen hålls under april 1997 och därefter följs huvudsakligen detalj- och fastighetsplaneprocesserna åt. Fastighetsplanen antas den 23 april 1998.

Fastighetsplanen för ett kvarter (Diakonen) överklagas av villaägareföre- ningen då 239 kvm av deras mark för grönområde tas i anspråk. Överklagan- det avslås av av länsstyrelsen den 28 oktober 1998 Beslutet överklagas till regeringen som också avslår överklagandet den 7 oktober 1999.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

114

Tidsåtgång

Tjärnstigen, Tyresö kommun

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Detaljplan

 

 

 

 

 

 

 

 

1994

 

1995

 

1996

 

1997

 

1998

 

1999

 

2000

1992

1993

 

 

 

 

 

 

Initiering

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Detaljplaneförslag

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Samråd

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utställning 1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utställning 2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antagande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Överklagande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gatukostnader

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1992

1993

1994

 

1995

 

1996

 

1997

 

1998

 

1999

 

2000

Initiering

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gatukostnadsförslag

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Samråd

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utställning 1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utställning 2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antagande KF

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Överklagande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

15 Gamla Vägen, Upplands Väsby kommun

15.1.1 Planeringsförutsättningar

Syftet med planläggningen är att tillåta permanentboende i ett delvis redan bebyggt – och kulturhistoriskt intressant – område. Det förutsätter bl.a. en utbyggnad av gator och va-system. Den befintliga bebyggelsen är till stor del från 1910- och 20-talen. Marken är till största delen privatägd. Av totalt 46 fastigheter är ca hälften för permanent boende, ca en fjärdedel för fritidsbo- ende och resterande del obebyggda.

I översiktsplanen redovisas planområdet som ”närmiljö”, vilket betyder att kulturhistoriska värden skall beaktas i planering och vid bygglov.

15.1.2 Initiering

Diskussioner om planläggning har förts under lång tid. Försök till planlägg- ning gjordes under 70-talet. I ett kommunalt Miljö- och hälsoskyddsprogram föreskrivs att vatten och avlopp bör ut under perioden 1991-1993.

15.1.3 Programskede

Kommunstyrelsen godkänner under november 1992 ett program för planom- rådet. Enligt programmet är syftet med planläggningen bl.a. att bygga ut vatten och avlopp inom området, möjliggöra permanentboende, möjliggöra bostadsbyggande längs stora vägen och i huvudsak bevara nuvarande ut- formning av området..

Kommunstyrelsen ger byggnadsnämnden i uppdrag att påbörja detaljplane- arbetet enligt godkänt program, som i februari 1993 ger stadsbyggnadskon- toret (SBK) i uppdrag att upprätta förslag till detaljplan.

115

15.1.4 Detaljplaneförslag

Den nya planen förutsätter liksom tidigare bebyggelse i forma av enbostads- hus/villor. Utöver de ursprungliga fastigheterna medger planen en förtätning på ytterligare knappt 40 tomter. Vid ändringar av kulturhistoriskt värdefulla byggnader skall utredningen ”Gamla vägen – råd och riktlinjer” beaktas vid bygglovgivningen.

Kommunen svarar för utbyggnad av gator samt allmänna va-anläggningar inom allmän plats och u-område samt byggande av gator/allmän plats.

15.1.5 Gatukostnadsutredning

En preliminär gatukostnadsutredning redovisas under maj 1994 och god- känns av KS för samråd tillsammans med detaljplanen. Samråd sker under 1995. I mars 1998 beslutar KS att sända ut en reviderad gatukostnadsutred- ning för samråd. Revideringen beror på att antalet fastigheter ändrats samt att en gångväg utgår ur planen. Förslaget redovisar gatukostnader enligt följande: befintligt småhus 32.287 kr, befintligt småhus med skaftväg 25.830 kr, nytillkommet småhus 64.574 kr, nytillkommet småhus med skaftväg 51.659 kr. KF antar gatukostnadsutredningen under juni 1998.

15.1.6 Samråd

I maj 1994 beslutar BN att förslaget skall gå ut för samråd under augusti- september. Det planförslag som redovisas bygger delvis på delsamråd som hållits med föreningen Gamla Vägens Vänner. Drygt tre år senare redovisas en samrådsredogörelse i januari 1998. Ett trettiotal synpunkter på för liten respektive för stor byggrätt, motstånd mot förändring av området framförs.

Tidsutdräkten i samrådsskedet beror på flera faktorer – arbete med kostnads- kalkyl för området, utvärdering av markanvisningstävling för intilliggande område och personalbrist.

15.1.7 Antagande

Planförslaget ställs ut under mars-april 1998. De 26 synpunkter som inkom berör främst tomtstorlek (för små tomter), utformningen på avstyckningar, genomfartstrafik och allmänt motstånd mot förändringar. Stadsbyggnadskon- toret gör vissa revideringar av planen och i slutet av maj godkänner Stads- byggnadsnämnden planförslaget.

Kommunfullmäktige antar detaljplanen i juni 1998.

15.1.8 Överklagande

Fyra fastighetsägare överklagar planen till länsstyrelsen (p.g.a. inlösen av mark för tillfart till fastighet, bestämmelse rörande bevarande av skog på en fastighet, ej byggbar mark på en fastighet samt en planteknisk miss då s.k. u- beteckning saknas på en fastighet). I oktober 1998 beslutar länsstyrelsen att

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

116

u-beteckningen införs, men att övriga överklaganden avslås. Beslutet över- klagas till regeringen som dock avslår överklagandena i november 1999 (den långa handläggningstiden förklaras av val, att ärendet bytte departement samt att handläggaren av ärendet slutade).

15.1.9 Byggskede

Detta är ett förnyelseområde med många fastighetsägare, vilket betyder att byggskedet har ett relativt utspritt förlopp.

15.1.10 Tidsåtgång

Gamla Vägen, Upplands-Väsby kommun

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Initiering Programskede Planläggning/samråd Utställning Antagande Överklagande Byggskede

16 Neglinge Varv (Saltsjöbaden), Nacka kommun

16.1.1 Planeringsförutsättningar

Den pågående markanvändningen utgörs av industrilokaler (i dåligt skick) för snickeri och båtvarv. Marken var privatägd - inledningsvis Salenia AB med dotterbolaget Förvaltnings AB Olsson, Eriksson och Jarefeldt (seder- mera Förvaltnings AB Baggensudden).

Området har ett mycket attraktivt läge i direkt anknytning till vattnet. Omgi- vande fastigheter består till stor del av villabebyggelse.

16.1.2 Initiering

Arbetet initierades i juni 1994 då ett programavtal slöts mellan kommunen och dåvarande markägaren Förvaltnings AB Olsson, Eriksson och Jarefeldt. Syftet med avtalet var att pröva möjligheten att ändra markanvändningen till bostäder.

Avtalet behandlar parternas förpliktelser under fortsatta skeden - planarbetet görs av kommunen medan fastighetsägaren står för kostnaderna. Programav- tal godkänns av i juni och i samband därmed får Miljö- och Stadsbyggnads- kontoret (MoS) i uppdrag att utforma ett start-PM med tidplan mm. Detta PM godkänns, med viss revidering av tidplanen, i oktober 1994.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

117

16.1.3 Programskede

Programarbetet påbörjas i oktober 1994. Stigab Projektering tar tillsammans med VBB/VIAK fram ett programförslag i januari 1995. Programmet går ut på remiss under perioden 20 mars till 2 juni.

I maj köper JM (Seniorgården Mark AB) marken och övertar ansvaret för projektet och villkor i programavtalet.

Remissvaren sammanställs i en samrådsredogörelse i december 1995. Syn- punkterna rör främst utformning och funktion av den planerade bebyggelsen och hur ändringen av markanvändningen påverkar Saltsjöbaden som sam- hälle. En MKB anses nödvändig. I mitten av december ger kommunstyrel- sens arbetsutkott MoS i uppdrag att arbeta fram ett förslag till detaljplan. I praktiken utförs dock arbetet av exploatören.

16.1.4 Detaljplaneförslag

Planen innebär att 35 lägenheter, upplåtna med bostadsrätt, får byggas.

16.1.5 Samråd

För planarbetet anlitar exploatören STIGAB projektering. Under våren 1996 redovisas ett planförslag och byggnadsnämnden beslutar i juni att gå vidare med samråd under perioden 1 juli och 15 oktober 1996. Samrådsmöte hålls i september. Mycket av synpunkterna rör bullerproblem från en näraliggande restaurang, Skärgårdsrestaurangen. Detta leder till att kompletterande ljudut- redning genomförs. Förutom bullerproblematiken rör synpunkterna fördel- ning mellan bostäder och arbetsplatser. I januari 1997 fattar dock områdes- nämnden beslut om att planförslaget skall ställas ut.

16.1.6Exploateringsavtal/planavtal

16.1.7Antagande

Utställning ägde rum under februari- mars 1997. Under mars redovisar MoS ett utställningsutlåtande. Synpunkterna rör fortfarande bullerstörningar från restaurangen. M&S anser dock att en skrivning i exploateringsavtalet om att kontrollprogram samt ytterliggare åtgärder vid behov är tillräckligt.

Antagandet av en detaljplan i Nacka kommun sker i tre steg – där först om- rådesnämnden och sedan kommunstyrelsen godkänner planen samt slutligen kommunfullmäktige antar planen.

Efter vissa revideringar godkänner områdesnämnden planen i juni 1997 (under förutsättning att länsstyrelsen avslår en ansökan om byggnadsminnes- förklaring av varvsbyggnaderna som inkommit). JM ansöker i juni om riv- ningslov av varvsbyggnaderna. JM har under våren slutit ett avtal med NackaBoForum som reglerar försäljning och förmedling av lägenheter till av

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

118

kommunen anvisade köpare. Kommunstyrelsen godkänner planen i augusti och i september antar kommunfullmäktige planen.

Ansökan om byggnadsminnesförklaring avslås av länsstyrelsen i december 1997.

16.1.8 Överklagande

I oktober överklagas planen till länsstyrelsen, som dock avslår överklagan- dena i januari 1998. Överklagande sker sedan till regeringen, som också avslår överklagandena i september 1998.

16.1.9 Byggskede

Ansökan om bygglov sker i augusti 1997, d.v.s. i samband med godkännan- de/antagande av planen. Bygglov kan dock inte – p.g.a. att planärendet över- klagats - beviljas förrän i november 1998.

Bebyggelsen färdigställs och i nflyttning i bostadsrättsföreningen Neglinge Varv sker i december 1998.

16.1.10 Tidsåtgång

Neglinge Varv, Nacka kommun

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Initiering

Programskede Samråd Utställning Antagande Överklagande Byggskede

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

17 Daggkåpan (Sicklaön), Nacka kommun

17.1.1PRELIMINÄR BESKRIVNING

17.1.2Planeringsförutsättningar

Planområdet är beläget på sydvästra delen av Sicklaön, mellan Sickla Allé, Järla- leden och Sicklasjön. Planförslaget innebär att markanvändningen för kv. Dagg- kåpan ändras från enbart industri- och kontorsändamål till att även omfatta han- dels- och bostadsändamål samt att fastlägga rådande markanvändning i kv. Di- stansen till bostadsändamål.

17.1.3 Initiering

119

I december 1997 ansöker fastighetsägaren/exploatören (JM AB) om upprät-

Fel! Okänt namn

tande av detaljplan för kvarteret Daggkåpan med illustrationsförslag som

på

underlag för ansökan. Förslaget visar en utbyggnad av 300 bostadslägenheter

dokumentegenskap

vilket i stort överensstämmer med förslag till fördjupad översiktsplan över

.:Fel! Okänt namn

Sickla.

på

 

dokumentegenskap

 

.

I slutet av mars 1998 ger kommunstyrelsens arbetsutskott sitt plan- och ex-

Bilaga 1

ploateringskontor att utarbeta ett start-PM inkl. planavtal. I november beslu-

 

tar kommunstyrelsen att godkänna start-PM med program för detaljplan samt

 

tidplan och planavtal för planarbetets bedrivande.

 

17.1.4 Detaljplaneförslag

 

Ett förslag till detaljplan föreligger i mars 1999. Förslaget innebär i korthet

 

att 200-230 lägenheter kan byggas samtidigt som 11.500 kvm bruttoarea

 

kontor tillåts.

 

17.1.5 Samråd

 

Under april och maj 1999 sker remiss- och samrådsförfarande.

 

17.1.6 Antagande

 

Planförslaget ställs ut under slutet av september och början av oktober. Den

 

21 februari år 2000 antar kommunfullmäktige planen.

 

17.1.7 Överklagande

 

Planärendet överklagas till länsstyrelsen men besvären avslås den 19 maj

 

(och den beslutet vinner laga kraft den 29 juni).

 

17.1.8 Byggskede

 

17.1.9 Tidsåtgång

 

Daggkåpan, Nacka kommun

 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

 

1998

1999

2000

Initiering

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

?

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Programskede

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Planskede

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utställning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antagande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Överklagande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Byggskede

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

120

18 Brolyckan, Partille kommun

18.1.1 Planeringsförutsättningar

Syftet med planläggningen är att bebygga området Brolyckan med bostäder i form av rad- och parhus i ett respektive två plan. I kommunens översiktsplan ÖP90 anges området som utbyggnadsområde för ca 25 bostäder. Området ligger inom en äldre stadsplan.

Den pågående markanvändningen utgörs av ett äldre obebott bostadshus samt uthus. Marken består av en igenvuxen trädgård samt naturmark med lövskog Planområdets areal är ca 15.000 kvm, varav ca 2.000 kvm utgörs av allmän platsmark (grönområde) och ca 13.000 kvm kvartersmark. Marken ägs dels av kommunen (ca 8.000 kvm), dels HSB (ca 5000 kvm av kvarters- marken).

18.1.2 Initiering

Ett samverkansavtal upprättas mellan kommunen och HSB Göteborg i sep- tember 1997. Avtalet anger villkor för kommande detaljplanearbete – en planavgift på 120.000 kr utgår för upprättande av detaljplan – anordnade av en arkitekttävling samt samarbete i övrigt fram tills att exploateringsavtal eventuellt kan träffas mellan parterna.

18.1.3 Programskede

Stadsbyggnadskontoret redovisar i början på november 1997 ett detaljplane- program. I programmet behandlas bland annat miljökonsekvenserna i en naturvärdesbedömning som visar på en liten påverkan på miljön. Samråd hålls i december-januari med samrådsmöte i december. Synpunkter som inkom rörde främst trafiklösningar (samtliga synpunkter beaktades).

18.1.4 Detaljplaneförslag

Efter programskedet, under våren 1998, genomför HSB en arkitekttävling om utformningen av området. Kommunen deltar i bedömningen av försla- gen. Det vinnande förslaget framtaget av FFNS Arkitekter AB, ligger till grund för det fortsatta planarbetet.

Planen innehåller 24 lägenheter i form av radhus och parhus samt kvarters- gård för gemensamma funktioner. Upplåtelseformen är bostadsrätt. Inom planområdet skyddas det ur naturmiljösynpunkt värdefulla nordvästra hörnet via planbestämmelser.

Kommunen skall vara huvudman för de allmänna platserna i planen.

18.1.5 Samråd

Samråd hålls under augusti-september 1998. De synpunkter som inkommer berör främst trafiklösningar samt buller, men inga avgörande invändningar mot planen framförs.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

121

18.1.6 Utställning

Utställning av planen sker i november-december 1998. De synpunkter som redovisas rör även nu trafiklösningar och buller.

18.1.7 Antagande

Kommunfullmäktige antar planen 25 februari 1999. Några överklaganden av detaljplanen sker inte och planen vinner laga kraft 30 mars.

18.1.8 Genomförandeavtal

Ett genomförandeavtal ingås mellan kommunen och HSB i mitten av mars. Avtalet behandlar bl.a. överlåtelse av kommunens kvartersmark och ansvars- fördelning för plangenomförandet. Följande ersättningar från HSB till kom- munen behandlas i avtalet: Ersättning för mark, 857.000 kr; exploateringsbi- drag för gjord kommunala investeringar, 450.000 kr; ersättning för andel i kostnader för förhöjt övergångsställe och GC-väg, 160 000 kr; ersättning för kartunderlag och fastighetsförteckning enligt taxa; anläggningsavgift för vatten och avlopp enligt gällande taxa för 24 lägenheter, preliminärt beräknat till 240.000 kr; servis- och anslutningsavgifter för elnät, preliminärt beräk- nade till 228.000 kr. Kommunen skall ersätta HSB för omläggning av befint- lig vattenledning, 60.000 kr. Därutöver reglerar avtalet bl.a. att 8 lägenheter skall fördelas till kommunens tomt- och småhuskö.

18.1.9 Byggskede

Byggnadslov söktes 1999-03-22 och beviljades 1999-04-12. Byggandet startade 1999-11-10 (bygganmälan) och avslutades 2000-11-17 (slutbevis)

18.1.10 Tidsåtgång

Brolyckan, Partille kommun

 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

 

1998

1999

2000

Initiering

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

?

?

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Programskede

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Samråd

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utställning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antagande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Överklagande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Byggskede

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

122

19 Hytterkullen (Djupedalen), Partille kommun

19.1.1 Planeringsförutsättningar

Syftet med planläggningen är att bebygga området Hytterkullen med bostä- der i form av en- och tvåplans småhus.

I kommunens översiktsplan (ÖP90) anges området som utbyggnadsområde för bostäder. Området ingick tidigare i en byggnadsplan för fritidsområdet Öjersjö fastställd 1959 – planen upphävdes dock 1995. I kommunens bo- stadsbyggnadsprogram från 1995 beräknas en första etapp omfattande 35 lägenheter med byggstart 1997 vara möjlig.

Kommunen äger marken och den pågående markanvändningen utgörs av 3.8 ha oexploaterad naturmark beläget på en höjd.

19.1.2 Initiering

Kommunstyrelsen beslutar i januari 1995 att tilldela Partillebo AB (kommu- nens allmännyttiga bostadsföretag) en del av Hytterkullen med uppdrag att utarbeta förslag till bebyggelse och utreda förutsättningarna för ekologiskt byggande.

I september 1995 redovisar Partillebo AB ett koncept avseende 30 lägenheter i småhus med ekologiskt byggande. En anbudstävling hålls under vintern 1995-1996. Kommunstyrelsen tillsammans med Partillebo AB bedömer anbuden utifrån bl.a. arkitektonisk kvalitet, miljö, funktion, teknik, ekologi och ekonomi (med avseende på hyreskostnader på såväl kort som lång sikt). Vinnande förslag hade utarbetats av NCC med Contekton som arkitekt.

19.1.3 Programskede

Stadsbyggnadskontoret redovisar i maj 1996 ett program inför detaljplane- ringen. Programmet behandlar bl.a. förutsättningar för ekologiskt byggande, hänsyn till befintlig bebyggelse och miljökonsekvenser. Ett samrådsmöte i juni, en samrådsredogörelse redovisas i september Framförda synpunkter berör främst buller samt brist på skolor. Kommunstyrelsen godkänner pro- grammet i början på oktober 1996.

19.1.4 Samråd

Stadsbyggnadskontoret redovisar redan i början på september 1996 ett de- taljplaneförslag. Samråd sker under oktober inkluderande ett samrådsmöte. Synpunkter på förslaget rör fortfarande buller och brist på skolor. Kommun- styrelsen godkänner detaljplaneförslaget i januari 1997 och beslutar om utställning av förslaget.

19.1.5 Detaljplaneförslag

Planen tillåter 70 lägenheter varav 40 i första etapp. Bebyggelsen utformas som småhus i en eller två våningar (som i möjligaste mån planeras så att de

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

123

långsiktigt inordnar sig i och utnyttjar naturliga kretslopp). Upplåtelseformen är hyresrätt. Kommunalt vatten och avlopp byggs ut i området och kommu- nen är huvudman för allmänna platser inom planområdet.

19.1.6 Utställning

Utställning under januari-februari. Utställningen resulterar i ett antal syn- punkter om buller och brist på skolor. En viss revidering av planen görs utifrån synpunkter från Partillebo AB (revideringarna är dock av begränsad omfattning och saknar intresse för allmänheten).

19.1.7 Antagande

Kommunfullmäktige antar planen i april 1997.

19.1.8 Överklagande

Några fastighetsägare överklagar planen på grund av att den strider mot pågående markanvändning! Länsstyrelsen avslår 1997-07-23 överklagandet i juli 1997 med motivering att de klagandes fastigheter ligger 500 m respek- tive 700 m från planområdet. Markanvändningen påverkar ej deras fastighet- er och de är därmed inte att betrakta som sakägare med rätt att överklaga.

Överklagandet avser även kommunens exploateringskalkyl med motivering att den är ett hastverk samt strider mot folkviljan. Överklagandet görs till Länsrätten för prövning om beslutet strider mot 10 kap. 8§ kommunallagen. Överklagandet avslås.

Planen vinner laga kraft den 13 augusti 1997.

19.1.9 Genomförandeavtal

Ett genomförandeavtal (markanvisningsavtal) ingås strax efter planantagan- det mellan kommunen och Partillebo AB. Avtalet reglerar överlåtelse av kommunens mark, anläggningsarbeten inom området och ekonomiska för- hållanden. Enligt avtalet skall Partillebo AB erlägga följande ersättningar till kommunen. Överlåtelse av mark – 3.500.000 kr; planavgift – 150.000 kr; exploateringsbidrag för väganläggningar inom området samt för andel i investeringar utanför området – 2.040.000 kr; anläggningsavgift för kom- munalt vatten och avlopp enligt taxa – 599.000 kr; anslutningsavgift för el enligt vid anslutningstillfället gällande taxa.

19.1.10 Byggskede

Bygglov söktes redan den 25 mars, d.v.s. före planantagandet. Bygglov beviljas den 23 april.. Byggstart (bygganmälan) sker i september 1997 och i april 1999 är bebyggelsen färdigställd (slutbevis).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

124

19.1.11 Tidsåtgång

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fel! Okänt namn

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

på

Hytterkullen, Partille kommun

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

dokumentegenskap

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

.:Fel! Okänt namn

 

1992

 

1993

 

1994

 

1995

 

1996

 

1997

 

1998

 

1999

 

 

på

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000

dokumentegenskap

Initiering

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

?

?

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Programskede

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

.

 

 

Samråd

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bilaga 1

Utställning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antagande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Överklagande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Byggskede

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20 Snötäcket (Björkhagen), Stockholms kommun

20.1.1 Planeringsförutsättningar

Syftet med planläggningen är att tillskapa bostäder genom en förtätning med flerfamiljshus. Den pågående markanvändningen utgörs av lokaler/f.d. skol- baracker. Fastigheter som berörs är Snötäcket 3 (elnätstation) Snötäcket 4 (skolfastighet) och planområdet gränsar till Björkhagens skola, Marcuskyr- kan, flerfamiljshus samt friluftsområdet Nackareservatet.

Ursprungligen ägs marken av kommunen.

20.1.2 Initiering

Gatu- och fastighetsnämnden godkänner i maj 1996 att detaljplanearbetet påbörjas. I september 1997 begär stadsbyggnadskontoret (SBK) av Miljöför- valtningen ett program för vilka miljöfrågor som bör utredas. Ett start-PM upprättas samma månad och där ingår ett avtal mellan kommunen, Skolfas- tigheter i Stockholm AB samt Seniorgården AB (ett JM-ägt bolag) om att bygga bostäder på skoltomten. I detta PM, som antas i oktober 1997, sägs bl.a. att ca 40 lägenheter skall byggas, parkmark skall tas i anspråk, bullersi- tuationen skall utredas med hänsyn till närheten till T-banan.

20.1.3 Programskede

Samrådsremiss om detaljplaneprogram sker under december och januari 1997-98. Samrådsmöte hålls i december. De synpunkter som framkommer berör främst bullerproblem, dåliga grundförhållandena samt bebyggelsen inverkan på grönmiljön. Vissa revideringar av planen görs. Buller samt grundförhållanden måste undersökas vidare.

Ett ”planersättningsavtal” upprättas mellan Seniorgården och SBK. Enligt avtalet ska SBK upprätta förslag till detaljplan mot ersättning med maximalt 250 000 kronor.

125

20.1.4 Detaljplaneförslag

Stadsbyggnadskontoret beslutade att fortsätta planarbetet i april 1998. De- taljplanen innebär att skolbarackerna rivs för att ersättas med två flerbostads- hus i 4 våningar med totalt ca 50 lägenheter (och ca 2.500 kvm parkmark överförs till kvartersmark). Till planförslaget hör även en miljökonsekvens- beskrivning.

20.1.5 Samråd

Samrådsutställning sker under augusti-september 1998 och ett samrådsmöte hålls i augusti med ett tiotal boende och några lokalpolitiker. Synpunkter på planförslaget rör fortfarande främst markförhållanden, buller och grönmiljön.

20.1.6Exploateringsavtal/planavtal

20.1.7Antagande

Planförslaget ställs ut under oktober-november 1998. En boende menar bl.a. att MKB:n saknar helhetssyn och att grönområden skadas. Stadsbyggnads- kontoret anser att synpunkterna har övervägts tidigare och beaktas därför inte. Stadsbyggnadsnämnden godkänner detaljplanen i februari 1999 och kommunalfullmäktige antar planen i maj.

20.1.8 Överklagande

Planen överklagas av en person i början av juni 1999. Länsstyrelsen avslår överklagandet i slutet av samma månad med motiveringen att den klagande ej är sakägare då han bor 100 m från planområdet. Beslutet överklagas till regeringen som avslår överklagandet den 9 september.

20.1.9 Byggskede

Bygglov söks redan i juni och beviljas i september. Bebyggelsen färdigställs i december 2000.

20.1.10 Tidsåtgång

Snötäcket, Stockholms kommun

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Initiering

Programskede Samråd Utställning Antagande Överklagande Byggskede

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

126

21 Trädgården (Berghem), Umeå kommun

21.1.1 Planeringsförutsättningar

Planområdet som omfattar ett kvarter har sedan 1920-talet använts som stadsträdgård. Den bebyggelse som finns inom kvarteret, sedan växthusen avvecklats, är en kulturhistorsikt värdefull trädgårdsmästarbostad och nät- station.

För området gäller äldre detaljplaner från 1949 respektive 1986. Kommun- fullmäktige uttalade 1995 att kvarteret är väl lämpat för bostadsbebyggelse.

Marken ägs av kommunen.

21.1.2 Initiering

Startskottet för ny planering är kommunfullmäktiges beslut 1995 som inne- bär att ett detaljplaneprogram skall upprättas.

21.1.3 Programskede

Ett programförslag utarbetas och samråds. I oktober 1996 är förslaget färdigt och godkänns av byggnadsnämnden. Programmet innebär bl.a. ett 70-tal lägenheter bör kunna inrymmas i kvarteret. Stor hänsyn skall tas till att om- rådet har ett exponerat läge ur stadsbildssynpunkt och anpassning skall ske till omgivande bebyggelse.

21.1.4 Detaljplaneförslag

Inledningsvis studeras flera alternativa planförslag och samråds-/informa- tionsmöten hålls med fastighetsägare/grannar under augusti 1997. I septem- ber beslutar byggnadsnämnden att det fortsatta planarbetet skall bedrivas enligt ett visst alternativ. Detta alternativ innebär i stort att en relativt tät bostadsbebyggelse i huvudsak i två våningar med ca 70 lägenheter. Det karaktäristiska trädbeståndet och den kulturhistoriskt värdefulla trädgårds- mästarbostaden bevaras.

21.1.5 Samråd

Samråd sker under oktober-november 1997 ett det framförs mycket kritiska synpunkter. Frågan är av den digniteten att den föranleder insändare i lokal- pressen.

21.1.6 Planeringsavtal

I december 1997 tecknar Umeå kommun och AB Bostaden (kommunens allmännyttiga bostadsföretag) en planeringsavtal som reglerar kostnaderna för planupprättande (och vem som står risken vid s.k. ”förgävesprojekte- ring”).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

127

21.1.7 Antagande 1

I april-maj ställs planen ut och den 22 juni antar byggnadsnämnden planen.

21.1.8 Överklagande 1

Beslutet överklagades till länsstyrelsen av ett tiotal grannar till planområdet på flera grunder – bl.a. för hög exploateringsgrad/hushöjd, miljökonsekvens- beskrivning har inte upprättats och formella fel har begåtts i hanteringen av planärendet.

Länsstyrelsen avslår överklagandena i oktober och detta beslut överklagas till regeringen. I februari 1999 upphäver regeringen byggnadsnämndens och länstyrelsens beslut. ”Frågan är av sådan större vikt att planen borde ha anta- gits av kommunfullmäktige (men i övrigt har inte regeringen några materiella invändningar mot planen). Ärendet återförvisas alltså till kommunen för förnyad handläggning.

21.1.9 Antagande 2

I mars godkänner byggnadsnämnden planen och föreslår att kommunfull- mäktige skall anta den. Det sker den 19 april 1999.

21.1.10 Överklagande 2

Planen överklagas återigen på i stort samma grunder som tidigare. Länssty- relsen och regeringen avslår överklagandena i augusti respektive november 1999.

Den rättsliga behandlingen är dock inte avslutad därmed. I februari 2000 ansöker ett antal fastighetsägare om rättsprövning av planärendet hos rege- ringsrätten, som i skrivande stund inte avgjort frågan.

21.1.11 Markanvisningsavtal

I mars köper AB Bostaden marken av kommunen för 93.500 kronor.

21.1.12Byggskede

21.1.13Kommentarer

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

128

21.1.14 Tidsåtgång

Trädgården, Umeå kommun

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Initiering

Programskede

Programförslag Detaljplaneförslag Samråd Antagande 1 (BN) Överklagande 1 Antagande 2 (KF) Överklagande 2 Rättsprövning Byggskede

22 Bågen (Teg), Umeå komun

22.1.1 Planeringsförutsättningar

I översiktsplanen redovisas marken som lämplig för tätortsbebyggelse. Enligt gällande detaljplaner (stadsplaner) är området reserverat för bostäder och allmän plats. Planerna saknar dock aktualitet.

I kv. Bågen väster om planområdet ligger 12 radhus byggda 1978. Vidare berörs planområdet av buller och avgaser från Umeå flygplats och E4:an som passerar strax öster området.

Ursprungligen ägs marken av kommunen.

22.1.2 Initiering

Ny bebyggelse i området har diskuterats sedan slutet av 1980-talet i olika omgångar. I mars 1988 får t.ex. byggnadsnämnden i uppdrag av kommunsty- relsens arbetsutskott att ändra detaljplanen för ca 100 lägenheter skall kunna byggas. Någon ny bebyggelse uppförs dock inte.

I juli 1995 sker en formell ”nystart” av planeringen genom att kommunsty- relsen ger byggnadsnämnden i uppdrag att upprätta ett program för att utreda förutsättningarna för ny bebyggelse. Samtidigt sägs att SIAB AB skall få möjlighet att teckna ett s.k. reservationsavtal om köp av den kommunala marken.

22.1.3 Programskede

I mars 1996 föreligger ett förslag till program som bl.a. säger att frågor om miljö och estetisk utformning skall ägnas stor vikt vid utformningen av pla- nen. Beträffande bostadsbebyggelsen skall planen tillgodose ett varierat utbud av lägenhetsstorlekar.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

129

I april sker samråd om programmet och i augusti beslutar byggnadsnämnden att programmet skall godkännas och en detaljplan upprättas.

22.1.4 Detaljplaneförslag

Förslaget till detaljplan medger bebyggelse i 3-4 våningar med varierande lägenhetsutbud. Totalt kan ca 160 lägenheter uppföras. Planutformningen medger utbyggnad i etapper.

22.1.5 Samråd

Samråd sker under september-oktober och det framförs betänkligheter mot planen bl.a. med hänsyn till flyg- och trafikbuller.

22.1.6 Exploateringsavtal/planavtal

Samtliga planläggnings- och exploateringskostnader skall bekostas av bygg- herren, vilket skall regleras i ett planavtal.

22.1.7 Antagande

I oktober-november ställs planen ut och den 9 december 1996 antar bygg- nadsnämnden planen.

22.1.8 Överklagande

Beslutet överklagades till länsstyrelsen av ett tiotal fastighetsägare. Radhusä- gare i väster var missnöjda med placering av infarten av infarten till planom- rådet och norr om området fanns synpunkter på en försämrad utsikt. Besvär från fastighetsägare, som inte bodde i närheten av planområdet togs inte upp (5:30 PBL).

I mitten av februari lämnar länsstyrelsen besvären utan bifall.

22.1.9Byggskede

22.1.10Tidsåtgång

Bågen, Umeå kommun

 

1992

1993

1994

1995

 

1996

1997

1998

1999

2000

Initiering

?

?

?

?

 

 

 

 

 

?

?

?

?

?

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Programförslag

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Programsamråd

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Detaljplaneförslag

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Samråd

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antagande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Överklagande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Byggskede

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

130

23 Bleckis, Upplands Väsby kommun

I detta projekt har vi valt att se den planeringsprocess som leder fram till bostadsbyggande som två processer – Bleckis 1 och Bleckis 2 – eftersom den första planen inte genomförs utan ändras efter relativt kort tid. Processen för Bleckis 1 sker genom ett normalt planförfarande, medan Bleckis 2 hanteras som enkelt planförfarande - eftersom

23.1.1 Planeringsförutsättningar

Syftet med detaljplanen är att skapa förutsättningar för bostadsbebyggelse på en f.d. brandstationstomt samt att säkerställa en allmän park (brandförsvaret flyttade 1991 till nya lokaler).

Enligt bostadsförsörjningsprogrammet 1992-1996 skall fastigheten Vilunda 1:247 byggas ut med bostäder. Enligt gällande detaljplan skall fastigheten användas för ”allmänt ändamål”. I översiktsplanen ingår området i ett utred- ningsområde för centrala Upplands Väsby där en fördjupad översiktsplan skall utarbetas.

Marken är kommunägd och avsikten är upplåta marken genom en markan- visningstävling.

23.1.2 Initiering

I slutet av januari 1993 kommunstyrelsen ger byggnadsnämnden i uppdrag att ersätta befintlig detaljplan med en ny plan i enlighet med ett tidigare upprättat detaljplaneprogram. Byggnadsnämnden ger sin tur stadsarkitekt- kontoret i uppdrag att ta fram förslag till ny detaljplan i början av februari.

23.1.3 Markanvisningstävling

Kommunen inbjuder till en öppen markanvisningstävling med målsättningen att bygga 60 lägenheter. Som underlag för tävlingen finns ett tävlingspro- gram upprättat i augusti 1993. Tävlingsprogrammet innehåller ett rampro- gram samt planskiss med bestämmelser.

Fyra tävlingsförslag inkommer och under hösten/vintern 1993-94 sker en bedömning av tävlingsalternativen med utgångspunkt från förslagens kvalitet och ekonomi. Resultatet av bedömningen blir att ett alternativ framtaget av JM vinner tävlingen och det formella beslutet tas i kommunstyrelsen i mitten av mars 1994.

23.1.4 Samråd

Parallellt med bedömningen av de fyra tävlingsförslagen sker också samråd kring förslagen i november-december 1993. Av samrådsredogörelsen från mars 1994 framgår att det lämnas ett tjugotal synpunkter på bl.a. buller samt skuggning av befintlig bebyggelse.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

131

23.1.5 Detaljplaneförslag

JMs vinnande planförslag innebär att området skall bebyggas med två bygg- nader – en med fem och en med fyra våningar. Det innebär totalt ca 60 lä- genheter som skall upplåtas med bostadsrätt. Inom planen ställs krav på hänsyn till trafikbuller. Kommunen skall vara huvudman för allmänna plat- ser.

Inom planen ingår även fastigheterna Vilunda 11:1 (HSB) samt Vilunda 1:320 (Folkets hus), men i dessa fall konfirmerar planen endast befintliga förhållanden.

23.1.6 Antagande

Planen ställs ut under mars-april 1994. Ett tiotal yttranden inkommer som bl.a. påpekar att byggnadernas placering specificerats för exakt eftersom grundförhållanden kan komma att kräva vissa justeringar. Även bullerpro- blem berörs (och synpunkterna beaktas i den slutliga planen).

Byggnadsnämnden beslutar i maj att överlämna detaljplaneförslaget till kom- munfullmäktige som antar planen den 21 juni 1994.

Inga överklaganden sker och planen vinner laga kraft den 3 augusti 1994.

23.1.7 Markanvisningsavtal

I samband med planantagandet tecknar kommunen och JM ett markanvis- ningsavtal. Enligt avtalet överlåter kommunen Vilunda 1:247 samt del av Vilunda 1:548 för 1.500.000 kr. Dessutom skall JM erlägga följande ersätt- ningar till kommunen: administrativa kostnader på 400.000 kr; planavgift på 365.000 kr; VA-avgift enligt taxa; bidrag för externa parker på 500.000 kr.

23.1.8Ny detaljplan – Bleckis 2 – p.g.a. av bristande marknadsefterfrågan

Under de kommande åren lyckas inte JM sälja alla de planerade lägenheterna och önskar därför ändra detaljplanen. Ändringen innebär i stort att antalet byggnader utökas från två till tre – samtidigt som antalet lägenheter bantas från ca 60 till ca 45.

Arbetet med den reviderade planen påbörjas i mitten av mars 1997 och plan- processen föreslås ske med enkelt planförfarande.

I slutet av april presenteras ett förslag till detaljplan. Nästföljande månad sker samrådet och i juni antar stadsbyggnadsnämnden planen. Inga överkla- ganden sker och planen vinner laga kraft den 4 juli 1997.

23.1.9 Byggskede

Byggnationen påbörjas under 1998 för att avslutas 1999.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

132

23.1.10 Tidsåtgång

Bleckis, Upplands-Väsby kommun

 

 

1992

1993

 

1994

1995

1996

1997

 

1998

 

1999

2000

Initiering, Bleckis 1

 

?

?

?

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Samråd

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utställning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antagande/laga kraft

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Initiering, Bleckis 2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Samråd

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antagande/laga kraft

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Byggskede

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

24 Härken (Backen), Umeå kommun

24.1.1 Planeringsförutsättningar

Planområdet omfattar ett kvarter, kv. Härken, med fem fastigheter varav en är kommunägd. I kvarteret finns äldre bebyggelse och en gällande detaljplan (stadsplan från 1952) som medger byggande av friliggande tvåplanshus.

Syftet med den nya detaljplaneringen är att möjliggöra byggandet av sex fler- bostadshus samt en byggnad med gruppbostäder.

24.1.2 Initiering

I januari kommer exploatören Tjat AB in med ”beställning” till kommunen om en planändring av kvarteret. Samtidigt framför exploatören intresse för att köpa den kommunägda fastigheten.

I ett snabbt svar från Stadsbyggnadskontoret läggs några utgångspunkter fast för den framtida exploatering. Bl.a. skall den nya bebyggelsen ansluta till omkringliggande fastigheter. Nya byggnader skall vara enkla, friliggande huskroppar. Byggnaderna får ha högst två våningar.

I slutet av januari erhåller exploatören lagfart på Härken 8-11. Köpeskilling 1.800.000 kronor.

I mars 1997 ingår Tjat AB och kommunen (Stadsbyggnadskontoret) en pla- neringsavtal om avgifter m.m. för att upprätta detaljplan. Avtalet reglerar bl.a. att fastighetsägarna skall bekosta underlagsmaterial till planförslaget, kommunen upprättar förslag till plan inkl. illustrationer och svarar för sam- rådsremiss och övrig handläggning (planprocessen bedöms kunna ske som s.k. enkelt planförfarande). Exploatören skall betala kommunen en planavgift på 75.000 kronor.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

133

24.1.3 Detaljplaneförslag

I maj föreligger ett detaljplaneförslag som innebär att de sex flerbostadshu- sen skall inrymma 36 lägenheter i storlekarna 1-4 rum och kök. Den totala bruttoarean är ca 2.100 kvm.

24.1.4 Samråd

Under samrådet, som hålls i maj-juni, framkommer endast marginella syn- punkter på planförslaget.

24.1.5Exploateringsavtal

24.1.6Antagande

Planen antas av byggnadsnämnden den 16 juni 1997.

24.1.7Byggskede

24.1.8Tidsåtgång

Härken, Umeå kommun

Detaljplan

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Initiering

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Detaljplaneförslag

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Samråd

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antagande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Byggskede

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

25 Herrgårdsvägen, Upplands Väsby kommun

 

25.1.1 Planeringsförutsättningar

 

Syftet med planen är att reglera byggrätten så att småhusbebyggelse kan till-

 

skapas.

 

Planområdet är beläget ca 400 m öster om Väsby centrum. De befintliga

 

byggnaderna på fastigheten utgörs av två flerfamiljshus uppförda på 1940-

 

talet och ägdes ursprungligen av det kommunala bostadsföretaget AB Väs-

 

byhem. Under våren 1997 brandhärjades byggnaderna men något intresse att

 

renovera byggnaderna fanns inte hos Väsbyhem.

 

25.1.2 Initiering

 

Under sommaren förs diskussioner om hur området skall utformas i framti-

 

den, vilket utmynnar i att BESQAB köper marken i början av 1998 för

 

2.700.000 kronor med avsikt att bygga småhus. I april får Stadsbygg-

 

nadskontoret i uppdrag att upprätta förslag till detaljplan.

134

 

Strax därefter tecknar BESQAB och Stadsbyggnadskontoret (SBK) ett plan- avtal, vilket innebär att exploatören skall ersätta SBK med 92.000 kronor för planarbetet. Planen skall upprättas genom s.k. enkelt planförfarande.

25.1.3 Detaljplaneförslag

Planförslaget innebär att 12 villa- och 7 radhusfastigheter får uppföras. Pla- nen omfattar krav på bullerplank samt radonsäkert byggande.

25.1.4 Samråd

Samrådsmöte hålls de sista dagarna i juni (och skriftliga synpunkter skall vara inkomna senast den sista juli). Miljö & Hälsoskyddsnämnden pekar på probleme med trafikbuller och radon. Yttrandet leder till att en formulering om ”radonsäkert byggande” införs i detaljplanen.

25.1.5 Antagande

Planen antas av Stadsbyggnadsnämnden den 8 september 1998 och vinner laga kraft den 13 oktober.

25.1.6 Byggskede

Byggande sker under år 1999 och 2000.

25.1.7 Tidsåtgång

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

Herrgårdsvägen, Upplands Väsby kommun

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Initiering

Samråd Antagande Byggskede

135

Bilaga 2 Principiella effekter av en dåligt fungerande pla- neringsprocess, samt resultat i internationell forskning.

1.Inledning: Olika typer av avvikelse från den "ideala planeringspro- cessen"

Vår utgångspunkt i denna bilaga är en ej närmare preciserad ideal plane- ringsprocess. Vad denna ska innehålla berör bland annat på vilken roll som planeringen ska spela - se bilaga 3. För diskussionen i denna bilaga spelar emellertid de exakta egenskaperna hos den ideala processen mindre roll.

En dåligt fungerande planeringsprocess kan skilja sig från den ideala i åt- minstone fyra olika avseenden:

1.Den faktiskt planprocessen kräver mer resurser än den ideala, men pro- cessen tar inte längre tid än den ideala.

2.Den faktiska planprocessen tar längre tid än den ideala, men den kräver inte mer resurser i form av arbetskraft och kapital.

3.Den faktiska planeringsprocessen tar i genomsnitt varken längre tid eller kräver mer resurser än den optimala, men den är svårare att förutse. Osä- kerheten är stor.

4.Den faktiska planeringsprocessen avviker från den optimala genom att de kriterier som används för att bedöma planerna leder fram till planer med sämre kvalitet.

Denna sista avvikelse rör planeringens "intäktssidan" medan de övriga rör kostnadssidan. I fortsättningen berörs enbart kostnadssidan, dvs punkt 1 till 3.

2. Principiell översikt av konsekvenser

Möjlig effekt 1: Vissa projekt blir inte av

Högre direkta kostnader, högre räntekostnader pga tidsfördröjningar och ökad osäkerhet (vilket ökar avkastningskravet) innebär allt annat lika att vissa projekt inte längre framstår som lönsamma. En dåligt fungerande pla- neringsprocess leder därmed till lägre utbud, vilket i sin tur påverkar priserna på den färdiga produkten.

En motverkande faktor kan dock vara att en dåligt fungerande planprocess kan göra att priserna på råmark sjunker. Få är intresserade av att köpa mar- ken därför att planeringsprocessen fungerar så dåligt. De direkta kostnads- höjningarna begränsas av detta. Finns det en stor osäkerhet om utfallet av planeringsprocessen blir konsekvensen ett stort gap mellan priset på råmark och priset på färdigplanerad tomtmark. Eftersom den dåligt fungerande pla-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

136

neringsprocessen gör att enbart få områden blir byggklara så kommer dessa att betinga ett högt pris. Finns inte detta stora gap mellan råmark och färdig- planerad mark kommer inte exploatören att sätta igång den osäkra processen.

Möjlig effekt 2: Högre priser på den färdiga produkten

När väl ett projekt är färdigt och förs ut på marknaden bestäms priset av vad hushållen är villiga att betala för de färdiga bostäderna. Ju färre projekt som förs ut på marknaden desto högre kan priset förväntas bli.

Det kan också vara så att en i olika avseenden kostsam och osäker plane- ringsprocess gör att exploatörerna enbart vågar satsa på projekt där det be- döms finnas en mycket hög betalningsvilja för den färdiga produkten.

Möjlig effekt 3: Färre aktörer på marknaden

En annan aspekt är att kanske särskilt en ökande osäkerhet gör att färre aktö- rer bedömer det som lönsamt att ge sig in på marknaden. Detta kan i sin tur ha negativa effekter i det att konkurrensen i de efterföljande leden minskar.

Man kan också tänka sig att den dåligt fungerande planeringsprocessen inne- bär att det behövs särskilda kunskaper och goda kontakter för att kunna iden- tifiera möjliga projekt och lotsa dem igenom planeringsprocessen. Att bygga upp denna kunskap och detta kontaktnät tar dit och även detta gynnar rimlig- en större och etablera aktörer - i den mån som detta inte blir en nisch för särskilda konsultföretag som säljer sina tjänster på marknaden.

Att det blir färre aktörer på marknaden bidrar rimligen i sin tur till att be- gränsa utbudet och höja priserna eftersom dessa aktörer i hög grad kommer att konkurrera med sig själva - dvs om ett nytt projekt genomförs påverkar det efterfrågan på det som redan byggts. (Även om objekten säljs kan sjun- kande priser påverka efterfrågan på nyproduktionen, vilket talar för en be- gränsning av utbudet.)

3. Några resultat från den internationella litteraturen

3.1 Inledning

Att mäta de effekter som diskuterats ovan är svårt, bland annat därför att referenspunkten (den ideala planeringen) är svår att identifiera. Alla empi- riska resultat ska därför tas med en nypa salt. De studier som redovisas nedan bygger i princip på jämförelser mellan kommuner (eller motsvarande) som har olika grad av reglering av markanvändningen, eller på mer allmänna resonemang t ex grundade på fallstudier eller intervjuer. Ambitionen här är enbart att presentera resultaten, inte att analysera deras relevans för svenska förhållanden.

3.2 Effekt på bostadsproduktion och bostadskostnader

Av de aktuella artiklar är det två som rör England: Thomas (1998) och Monk

&Whitehead (2000). Thomas är en kortare analys av ett konkret fall, medan Monk & Whitehead har jämfört ett antal counties i sydöstra England.

Thomas presenterar följande slutsats:

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

137

"The issue of land prices is crucial here. .... The rigging, that is the created

scarcity and therefore high prices, is a direct result of planning policy which aims to protect rural land from urbanization." (Thomas 1998, s 115)

Monk & Whitehead har en bredare ansats och kan väl ses som en mer ve- tenskaplig approach, båda är också välrenommerade bostadsforskare.

Deras hypotes var att planeringsystem begränsar det totala utbudet av mark och därmed leder till ökade kostnader och högre priser på bostäder (se s 77). De formulerar sina slutsatser på följande sätt:

"Although neither Cambridgeshire not Hertfordshire county structure plans explicitly sought to constrain the overall level of land release in the county, but rather to enable the nationally agreed numbers of dwellings to be built, nevertheless their policies had this effect." (Monk & Whitehead 1999 s 80).

"The evidence on land prices suggests that the level of land release does di- rectly affect the price of land that is released." (Monk & Whitehead 1999 s 83)

"First, the study found that planning has a general effect on prices and out- puts." (Monk & Whitehead 1999 s 90)

"The second main finding was that constraints on housing land supply in one area pushed up prices in all areas, not just in the area of constraint." (." (Monk & Whitehead 1999 s 90)

"The evidence showed that land prices everywhere were far above their value in their 'next best use'" (Monk & Whitehead 1999 s 90)

De noterar också att i och med att planeringsprocessen kan ta tid så kan det leda till att vissa projekt överhuvudtaget inte genomförs:

"The process of obtaining planning permission can be time-consuming and drawn out, leading to delays in development which in certain circumstances can in themselves prevent the development from taking place." (Monk & Whitehead 1999 s 76)

Mayer och Somerville (2000) har dels byggt upp en teoretisk modell och dels undersökt om det finns ett statistiskt samband mellan hur mycket regler som en kommun har, hur mycket som byggs och hur höga boendekostnaderna är. Deras hypoteser liknar i hög grad som Monk & Whitehead presenterade, även om Mayer och Somerville i något högre grad betonar den osäkerhet som en mer omfattande planering kan leda till. Denna osäkerhet gör att inve- steraren höjer sitt avkastningskrav och att kostnaderna ökar (s 645). En in- tressant aspekt som de tar upp är att ökade regleringar inte bara kan påverka produktionsvolym och priser utan också hur känsligt utbudet är till föränd- ringar i efterfrågan/pris.

Bland de empiriska resultaten kan följande noteras:

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

138

"As expected, regulation has a negative effect on the steady-state levels of

Fel! Okänt namn

construction. ... The coefficient on the estimated number of months to re-

på

ceive subdivision approval show that one standard deviation increase in the

dokumentegenskap

number of months of delay results in a reduction of 20-25 percent in the

.:Fel! Okänt namn

number of permits obtained by the builders." (Mayer & Somerville 2000 s

på

651)

dokumentegenskap

 

.

 

Bilaga 1

"Our estimates show that mean starts can be up to 45 percent lower in cities

 

that have more extensive regulation. In addition, metro areas with greater

 

regulation have price elasticities that are more than 20 percent lower than in

 

cities with less regulation." Mayer & Somerville 2000 s 657)

 

I Lin (1987) görs bl a en översikt av olika tidigare studier och Tang et al

 

(2000) innehåller en fallstudie från Hong Kong. De sammanfattar sina slut-

 

satser på följande sätt:

 

"They also observed that the costs of delays, of uncertainty, and of un-

 

necesssary and excessive requirements are considered by developers to be

 

more significant than direct costs such as fees and assessments," (Lin 1987 s

 

19)

 

"Difficulties arise when the planning decisions on private property develop-

 

ment do not reflect a clearly discernible line of logic and when no explicit set

 

of decision-making criteria is spelt out." (Tang et al 2000 p 2466)

 

Effekt på marknadsform på bygg/byggherresidan

 

En viktig och kanske mindre förutsägbar aspekt som tas upp i flera av upp-

 

satserna ovan är att den osäkerhet som planeringen kan leda till i kombinat-

 

ion med de långa tider som planeringen kan ta påverkar vilken typ av företag

 

som kan vara verksam i branschen, och även vilka strategier dessa företag

 

använder.

 

Ett resultat är att osäkerhet och långdragen planeringsprocess missgynnar

 

små exploatörer:

 

"It has also been observed that growth of large firms and the promulgation of

 

development control regulations are closely related" (Lin 1987 p 19)

 

"Our findings.... confirm the dominance and continued concentration of large

 

firms as producers of residential lots." (Lin 1987 s 29)

 

Hypotesen är att ett stort företag, som kan driva många projekt parallellt,

 

lättare kan hantera osäkerhet i det enskilda fallet. Man kan flytta resurser

 

mellan projekt och på det sätter få en kontinuerlig produktion även om man

 

inte kan förutsäga utvecklingen för ett enskilt projekt.

 

Osäkerheten i planeringen innebär också att det kan vara optimalt för ett

 

företag att bygga upp ett lager av mer eller mindre färdigplanerade områden.

 

Detta ökar sannolikheten att kunna hålla ett kontinuerligt flöde men också

139

 

möjligheten att snabba svara på förändringar i efterfrågan. Eftersom det

Fel! Okänt namn

kräver resurser att hålla ett sådant lager är det först och främst möjligt för

på

stora företag att göra detta, vilket bedöms vara en av förklaringarna till att

dokumentegenskap

komplicerade planeringsprocesser tenderar att leda till en dominans för stora

.:Fel! Okänt namn

företag. Några citat:

på

 

dokumentegenskap

 

.

"An optimal response for a developer facing long delays in developing raw

Bilaga 1

land can be to keep an inventory of developed lots to meet expected de-

 

mand." (Mayer & Somerville 2000 s 646)

 

"Thus, by assembling approved land a firm can avoid the uncertainty of ne-

 

gotiation. By controlling the release of approved and serviced land a firm can

 

influence the pace and direction of development, i.e. dominate the market."

 

(Lin 1987 s 32)

 

140

3.Avslutning

Till sist ska kanske upprepas att man kan sätta ett antal frågetecken kring de slutsatser som dras, bland annat på grund av oklarheter med vad man jämför med. Fischel (nd s 416) skriver t ex

"The positive connection between zoning restrictions and housing prices ( ) is often raised as a criticism of zoning. Critics often point to the delays and cost-creating regulations involved in zoning. Such criticisms overlook that privately- planned communities often impose a t least as many barriers to additional housing units and other changes in the status quo."

Den viktigaste slutsatsen är kanske att de resultat som presenteras pekar på att om man kan förbättra planeringen, t ex genom snabbare hantering, mer förutsägbara resultat och mer förutsägbar tidsåtgång, så kan det bidra till ökat byggande, lägre boendekostnader och till att fler aktörer blir intresserade av att ge sig in på marknaden. Däremot är det knappast möjligt att säga något om storleksordningen på effekterna av en viss förbättring av planeringspro- cessen.

Referenser:

Fischel William A (nd), Zoning and land use regulation. From the Encyclo- paedia of Law and Economics.

Lin, Leung Hok, (1987) Developer behaviour and development control. Land Development Studies 1987 vol 4 p 17-34.

Mayer, Christopher J & Somerville, C Tsuriel , (2000) Land use regulation and new construction. Regional Science and Urban Economics, vol 30, 2000 s 639-662.

Monk, Sarah & Whitehead, Christine M E, (1999) Evaluating the economic impact of planning controls in the United Kingdom: Some implications for housing. Land Economics, feb, s 74-93.

Tang Bo-sin, Choy Lennon H T and Wat Joshua K F (2000). Certainty and Discretion in Planning Control: A Case Study of Office Development in Hong Kong. Urban Studies vol 37, no 13, p 2465-2483

Thomas, Michael, (1998) A planning microcosm: what went wrong at Cow- ley? City, s 113-117.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

141

Bilaga 3 Olika planeringsparadigm: Begreppet marknads- orienterad planering

1. Inledning

Syftet med denna bilaga är främst att peka på att när man ska ta ställning till eventuella åtgärder för att effektivisera planeringsprocessen så är det viktigt att göra detta utifrån en helhetsbild av den lokala fysiska planeringens roll. I denna bilaga ska vi kortfattat beskriva två sådana helhetsbilder - två plane- ringsparadigm.

Ett av dessa paradigm beskriver ett system där kommunen både har initiati- vet, kontrollen och resurserna att genomföra planer. Det andra beskriver något som kan kallas för marknadsorienterad fysisk planering. Självklart kan man tänka sig en rad varianter och kombinationer.

Syftet är inte normativt, men ett vanligt tema i debatten i flera länder, inte minst sedan Thatcher-tiden i England är att det stegvis skett en marknadsori- entering av planeringen (se t ex Mäntysalo 1999), men också att det inte lett till ett nytt konsekvent system utan till en oklar och svårförutsägbar bland- ning av olika system. När man tittar närmare på litteraturen om marknadsori- enterad planering (se Lind 2001 för en mer systematisk genomgång) fram- träder en rad olika tolkningar i debatten om marknadsorienterad planering. Det kan handla om allt från att det är förhandlingar och samarbete mellan offentlig och privat sektor, till en situation där exploatörerna för göra "vad de vill" utan möjlighet för kommun och andra att stoppa projekten. Det andra paradigmet som beskrivs nedan är alltså ett paradigm som vi konstruerat, bland annat utifrån olika tankar i litteraturen om marknadsorienterad plane- ring.

2. Paradigm 1: "Planering och genomförande under offentlig kontroll"

Detta paradigm kan beskrivas utifrån tre aspekter:

1. Det juridiska regelverket

Kommunen kan luta sig mot en plan- och bygglagstiftning som ger dem rätt att bestämma både hur marken skulle användas och hur byggnader ska se ut. Det finns ingen egentlig möjlighet att få göra saker som kommunen inte ville. Överklagandemöjligheter mm är i huvudsak inriktade på att skydda olika grupper mot att drabbas av olika åtgärder, dvs inriktad på att bromsa dåliga förslag. Lagstiftningen ger dessutom kommunen långtgående möjlig- heter att expropriera mark, i princip utan att betala för förväntningsvärden.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

142

2. Visionerna

Kommunen formulerar visioner om hur stadens struktur skulle se ut. Detta omfattar allt från vägnät och centrumförnyelse till var olika typer av bostads- bebyggelse ska ske. Kommunen har också bestämde åsikter om en mängd detaljer i plan- och byggnadsutformning.

3. Resurser för att genomföra visionerna

Snabb ekonomisk tillväxt och utrymme för skattehöjningar ger kommunen ekonomiska resurser. Staten bidrar också med fördelaktig finansiering för t ex bostadsbyggande. Kommunen köper upp mark och har egna bolag som kan fungera som byggherrar om inte privata intressenter är intresserade.

Det bör dock betonas att detta sker inom ramen för en marknadsekonomi med i huvudsak privatägda företag inom vad vi kan kalla den ekonomiska basen. I relation till dessa företag har kommunen en svagare ställning ef- tersom företagen kan välja lokaliseringsort. Dessa "basföretag" är dock i regel inte intresserade av att styra stadsutveckling. I förhållande till privata fastighetsföretag/fastighetsinvesterare är dock kommunen den dominerande parten i detta paradigm.

Innan vi går vidare kan man peka på några problem som bidragit till att detta paradigm försvagats.

1. Brist på resurser

När den ekonomiska tillväxten försvagades under 1980-talet och när skatte- trycket nått en sådan nivå att möjligheten att höja skatten var liten minskade kommunernas möjligheter att agera med egna resurser. Därmed blev man i högre grad beroende av att förhandla med privata investerare för att nå sina mål. Det uppstod en modell som ibland kallas förhandlingsplanering, bero- ende på den centrala roll som förhandlingar mellan kommuner och privata investerare spelade. Under expansionsfaser kunde det handla om ge byggrät- ter i utbyte mot att de privata investerarna också uppförde anläggningar som kommunen var intresserad av. Globen-projektet brukar nämnas som exempel på detta. Under stagnationsfaser handlade det mer om att kommunen på olika sätt behövde stå för vissa kostnader för att de privata investerarna skulle vara intresserade att genomföra projekten.

2. Syn på politikens och den offentliga sektorns uppgift

En profilerad föregångare utifrån denna aspekt var Thatcher-regeringen i England som gick in för att försvaga de lokala organens ställning och flytta både initiativ och makt till de privata investerarna. Även om man inte vill gå så långt kan man naturligtvis fråga sig om det politiska systemet klarar och är lämpligt att styra så mycket i stort och smått som paradigment ovan innebär.

3. Ökad konkurrens mellan orter

I den internationella planeringslitteraturen har under senare år effekterna av ökad konkurrens mellan orter betonats alltmer. Detta kringskär i praktiken handlingsfrihet både hos de lokala politikerna och det lokala näringslivet,

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

143

nklusive de lokala fastighetsägarna. Samtidigt måste en ort som vill konkur- rera kunna profilera sig på olika sätt och visa att det har förmågan att ta itu med olika problem. Det ökade yttre trycket för då att olika lokala intressen måste samarbeta och formulera gemensamma visioner och handlingsplaner.

4.Paradigm 2: "Marknadsorienterad planering"

Grundtanken här är att byggande och markanvändning i hög grad ska styras på samma sätt som andra ekonomiska beslut på en väl fungerande marknad. Detta innebär t ex att initiativ till projekt tas av privata aktörer, utifrån vad de tror att "konsumenterna" av bostäder och lokaler är villiga att betala så mycket för att det blir ett lönsamt projekt. En central roll hos "marknaden" är i teorin just att generera idéer om vad som kan vara intressant för konsumen- terna. I den mån som ett privat intresse kolliderar med ett annat privat in- tresse tänker vi oss att i normalfallet att det regleras i ett kontrakt mellan parterna, där det ena parten kompenserar den andra för skadan.

Med detta perspektiv i botten kan man formulera följande kännetecken för detta paradigm.

1.Den översiktliga fysiska planering innehåller i regel inte beslut om vad som ska byggas på ett visst område.

Den översiktliga planeringen är en långsiktig planering, och eftersom det inte är möjligt att förutsäga vad aktörerna på marknaden kommer på för originella idéer, går det inte att idag avgöra vad som är bästa användning av ett område om ett antal år. I vissa länder finns en trend i denna riktning i form av "mul- tipurpose" zoning", där det endast i mycket allmänna ordalag anges hur ett visst områden får eller inte får användas. Dessa regler är i då knutna till faktorer som nämns under 2 nedan. Ett mer tillspetsat sätt att uttrycka detta kännetecken är att den offentliga planeringen inte ska bygga på några speci- fika visioner om den framtida markanvändningen.

2.Den översiktliga fysiska planeringen fokuserar på infrastruktur och breda externa effekter.

Utifrån ett marknadsperspektiv bör den fysiska planeringens roll definieras utifrån klart avgränsade förhållanden där det finns skäl att tro att individuellt agerande och kontrakt mellan privata aktörer inte leder till bästa möjliga resultat. Mer principiella argument pekar på att behovet av markanvänd- ningsplanering främst rör:

▪Den grundläggande infrastrukturen: kommunikationer, va-system

▪Markanvändning som ger positiva externa effekter för ett stort antal nyttjare, t ex större grönområden, eller markanvändning som ger mot- svarande negativa externa effekter.

När det gäller försörjning med skolor, barnomsorg od kan man kan tänka sig att kommunen arbetar med olika "prislappar", dvs den som vill bygga på platser som leder till högre kostnader för kommunen så får exploatören kom- pensera kommunen för detta.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

144

Sammantaget innebär detta att kommunen lägger fast vissa allmänna krav på hur ett område får användas, inkl "prislappar", för den som vill bygga i olika områden. Ett exempel på hur detta kan se ut finns i Tang et al (2000) som beskriver planeringssystemet i Hong Kong. Däremot anges ingen specifik markanvändning.

3.Detaljplaneringen sköts i regel av de som ska bygga, men utifrån all- männa krav formulerade av kommunen.

Det är den som vill bygga som har visionen om hur området ska fungera och till vilka det ska vända sig till. Eftersom den privata aktören har intresse av att få igenom planen på ett smidigt sätt så ligger det i dennes intresse att diskutera med olika berörda parter som kan tänkas vara skeptiska till pro- jektet. Den privata intressenten kan utifrån dessa synpunkter tänkas anpassa planen eller kompensera de som drabbas så att risken för stort motstånd mot planen minskar.

4.Kommunen måste ta ställning till privata planförslag inom viss tid och avslag måste vara sakligt grundade

För att byggandet ska kunna fungera mer som vanliga marknader bör det finnas en betydande grad av förutsägbarhet i det omgivande institutionella systemet. Ett sätt att bidra till att skapa en sådan förutsägbarhet är att kom- munen formulerar explicita krav av den typ som beskrevs i föregående punkt. Då vet de privata aktörerna ungefär vilka kriterier som ett planförslag kommer att bedömas utifrån.

En annan aspekt av förutsägbarhet är att den privata aktören bör kunna be- döma ungefär hur lång tid olika moment kommer att ta. Detta kan uppnås t ex genom regler om hur snabbt som olika typer av myndigheter ska behandla ärenden (om det inte finns särskilda komplikationer). Om myndigheten drar ut längre än detta så ska det kunna utgå skadestånd.

En tredje aspekt är att om kommunen säger nej till ett förslag så måste detta vara sakligt grundat, t ex med hänsyn till negativa externa effekter. Dessa sakskäl kan den privata aktören få prövade i en domstol, så att inte olika grupper med politiska inflytande av egenintresse blockerar nya exploatering- ar. Det finns alltså inget kommunalt planmonopol.

5.Avgränsade konflikter mellan privata intressen hanteras i första hand genom överenskommelser mellan dessa intressen.

Vi utgår från att det finns grundläggande regler om vad en ägare har rätt att göra på sin mark och vad man måste acceptera när det gäller andra markäga- res agerande. Ett exempel på denna typ av regler är t ex de om rätt att sätta upp en mindre uthus så länge det ligger ett visst antal meter från gränsen. I den mån som en aktör vill göra något som går utöver detta bör detta i första hand hanteras genom överenskommelser mellan de berörda parterna, och att den som "drabbas" får kompensation för åtgärden ifråga. Bara i den mån som parterna inte kan komma överens kopplas myndigheter in, t ex för att avgöra tillåtlighet och/eller rimlig ekonomisk kompensation. Om detta ska handhas

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

145

av kommunen eller av en domstol kan diskuteras, men en behandling i dom- stol av rimlig kompensation är kanske det mest logiska.

6.Kommunens agerande ska bidra till konkurrens i byggandet och under- lätta för nya aktörer att komma in på marknaden.

Marknadsorienterad planering identifiera ofta med en relativt passiv roll för kommunen i enlighet med resonemangen ovan. En viktig roll för kommunen kan dock vara att bidra till att det blir konkurrens på den lokala marknaden. Detta är inget som man kan utgå från att marknaden skapar av sig själv. Detta kan innefatta en rad olika aspekter, t ex:

▪Infrastrukturutformning: Att planera infrastrukturen så att det alltid finns ett betydande antal områden där det är möjligt att bygga.

▪Markägoförhållanden. Försöka förhindra att tänkbar exploateringsmark domineras av ett litet antal aktörer - inklusive kommunen själv. I för- längningen kan man tänka sig expropriationsregler som innebär rätt för kommunen eller en privat aktör att köpa mark till marknadspris av en aktör (privat eller offentlig) som är för dominerande som markägare.

▪Byggherrar: Det finns alltid risk för samarbete mellan ett litet antal privata byggherrar som kan vinna på att begränsa byggandet och hålla priserna uppe. Att kommunen har beredskap för att själv fungera som byggherre, eller samarbeta med nya aktörer, för att bryta denna typ av samarbete kan vara viktigt för konkurrensen på marknaden.

4. Avslutning

Som vi betonade ovan är inte dessa båda paradigm de enda tänkbara, men vår poäng är egentligen bara att när man diskuterar åtgärder för att effektivi- sera planeringsprocessen så bör man först tänka igenom vilken roll som den offentliga planeringen ska spela. De båda paradigmen ovan illustrerar några möjliga sådana roller.

Referenser

Lind H (2001) Market-oriented planning: A conceptual analysis. Working paper. (Här finns ytterligare referenser.)

Mäntysalo (1999) "Learning from the UK: Towards Market-oriented Land- use Planning in Finland" Housing and Theory, ...

Tang B S, Choy L H T and Wat J K F (2000). Certainty and Discretion in Planning Control: A Case Study of Office Development in Hong Kong. Urban Studies vol 37, no 13, p 2465-2483Nytt in

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 1

146

Sammanfattning av remissyttranden över rapport 2000/01:14 Plan- och byggprocessens längd

Samtliga remissinstanser har yttrat sig utom Lunds universitet som skriftlig- en meddelat sig avstå från att avge synpunkter. Svar har inkommit från:

Regeringskansliet (genom miljödepartementet efter samråd med Justitie- och Finansdepartementet), Domstolsverket, Kammarrätten i Stockholm, Länsrät- ten i Kronobergs län, Boverket, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Konkurrensverket, Lantmäteriet, Länssty- relsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Örebro län, Svenska Kommunförbundet, Göteborgs kommun, Malmö stad, Vilhelmina kommun, Lomma kommun, Umeå kommun, JM AB samt SABO.

Noteras kan att Byggforskningsrådets uppgifter har övertagits av Forsk- ningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Formas. Formas har därför i stället för Byggforskningsrådet yttrat sig över remissen.

Allmänna synpunkter

Remissinstanserna är överlag positiva till rapporten. Även de instanser som kommer med vissa invändningar är positiva till initiativet att granska PBL- processen. Några remissinstanser anser att det nu finns ett behov av att göra en översyn av lagstiftningen i sin helhet.

Huvuddelen av remissinstanserna är också positivt inställda till revisorer- nas slutsatser och förslag. I den mån det framförts invändningar mot slutsat- serna och förslagen i rapporten så har de dels rört frågan om hur man ska kunna säkerställa kvaliteten i planläggningen vid en förkortad planprocess, dels att det kan krävas ett större underlag innan slutlig ställning tas till even- tuella PBL-ändringar.

Regeringskansliet anger däremot att man inte anser sig ha anledning att i sak närmare kommentera revisorernas rapport, eftersom frågor som rör PBL redan är aktuella inom Regeringskansliet. I remissvaret hänvisar departemen- tet till tidigare och pågående utredningar som också nämns i revisorernas rapport. Utöver dessa nämner Regeringskansliet att vissa utredningsförslag om PBL ännu inte har behandlats av regeringen. Det gäller bl.a. förslagen från Plan- och byggutredningen i slutbetänkandet ”Översyn av PBL och va- lagen” (SOU 1996:168) .

Regeringskansliet anser att den rapport som revisorerna nu utarbetat på ett värdefullt sätt tar upp en rad frågor som berör arbetet inom Regerings- kansliet, och resultatet av revisorernas arbete kommer att beaktas i det fort- satta arbetet.

Boverket konstaterar inledningsvis i sitt yttrande att många betydelsefulla frågor tas upp i rapporten rörande plansystemet, byggande och uppföljning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 2

147

Rapporten belyser dessa på ett klargörande sätt, men materialet för analyser

Fel! Okänt namn

och förslag är i vissa delar alltför begränsat för att kunna utgöra underlag för

på

säkra slutsatser. Boverket ser rapporten som ett tungt inlägg i den fortsatta

dokumentegenskap

debatten om PBL. Boverket anser därför att det är angeläget att arbeta vidare

.:Fel! Okänt namn

med revisorernas iakttagelser och förslag, både vad det gäller lagändringar

på

och uppföljningsfrågor. Vad det gäller plan- och byggprocessens längd anser

dokumentegenskap

Boverket att tidsåtgången i processen måste vägas mot den färdiga planens

.

kvalitet och förutsättningarna i det enskilda fallet. Inom nuvarande ramlag-

Bilaga 2

stiftning är det dock möjligt att påskynda processen och uppnå bra kvalitet

 

genom att ha en helhetssyn i planering och byggande. Även om Boverkets

 

grunduppfattning är att PBL-systemet i sin helhet är väl utformat och funge-

 

rar väl anser verket att det är motiverat att se över PBL. Med hänsyn både till

 

revisorernas förslag och till andra förslag till lagändringar, som från flera håll

 

under senare år lämnats till regeringen, anser Boverket att det är lämpligt att

 

PBL ses över i sin helhet. Syftet med översynen bör vara att göra PBL-

 

processen mer anpassad till dagens förhållanden och krav.

 

Lantmäteriet ser positivt på att PBL-frågan har tagits upp för granskning

 

och stöder i stort revisorernas förslag. Lantmäteriet delar revisorernas åsikt

 

att regelsystemet kring planprocessen bör ses över. En sådan översyn bör

 

vara förutsättningslös, skriver Lantmäteriet. Således bör inte en sådan över-

 

syn fokuseras på de olika programstegen utan de olika planformerna och

 

deras inbördes relationer bör granskas. Detsamma gäller arbetsformerna i

 

olika planerings- och beslutssituationer. Lantmäteriet delar även revisorernas

 

bedömning att rapporten från Boverkets projekt att lära ut goda exempel,

 

samt rapporten från arbetsgruppen inom Regeringskansliet som bl.a. ser över

 

instansordningen, ska bli föremål för remissbehandling.

 

Länsstyrelsen i Stockholms län instämmer i stort i de beskrivningar och

 

förslag som redovisas i rapporten. Till stor del sammanfaller de med förslag

 

som länsstyrelsen själv fört fram – något som man noterat att revisorerna

 

också hänvisar till. Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar att regeringen

 

hittills inte tagit ställning till dessa lagändringsförslag. Revisorernas rapport

 

torde understryka att det är angeläget för regeringen att prioritera frågan

 

menar länsstyrelsen. Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar vidare med

 

tillfredsställelse att revisorerna poängterar den centrala roll som länsstyrel-

 

serna har när det gäller att använda och utveckla de lagar och instrument som

 

redan finns.

 

Länsstyrelsen i Stockholms län vill understryka att genomförandet av pro-

 

jekt inte enbart är beroende av den planprocess som regleras av PBL. Den

 

lagstiftning som reglerar miljöförändringar är komplex och inom ramen för

 

PBL-processen identifieras frågor som även kräver prövning enligt annan

 

lagstiftning. Länsstyrelsen menar att planprocessen ofta anses vara orsaken

 

till fördröjningar när den i stället, professionellt hanterad, är ett instrument

 

för att tidigt förutse och lösa problem som senare skulle kunna fördröja ge-

 

nomförandet.

 

Länsstyrelsen i Västerbottens län menar att rapportens utgångspunkter kan

 

vara alltför snäva för att utgöra grund för förändringar som påverkar plan-

 

och byggprocessens längd. Rapporten betonar exploatörsperspektivet i pro-

 

cessen och snävar på så sätt in utgångspunkterna för samhällsplaneringen i

148

förhållande till gällande lagstiftning. Vidare diskuterar rapporten bara de

Fel! Okänt namn

administrativa kostnaderna i hanteringen och inte de samhällskostnader som

på

kan uppstå som följd av exploateringar, anser länsstyrelsen. Rapporten kon-

dokumentegenskap

centreras också enbart på förhållanden i överhettade områden med behov av

.:Fel! Okänt namn

ökat bostadsbyggande.

på

Länsstyrelsen i Örebro län instämmer delvis i vad länsstyrelserna i Stock-

dokumentegenskap

holm och Västerbotten sagt. Länsstyrelsen i Örebro län bedömer plan- och

.

byggprocessen som komplex och många gånger svårhanterlig. Självklart,

Bilaga 2

skriver länsstyrelsen, får inte hanteringen av plan- och byggärenden göra

 

processen mer utdragen än nödvändigt. Ändå är det förståeligt om den totala

 

processen bli utdragen ibland, just eftersom processen är så komplex.

 

De fem kommunerna är mycket positiva till rapporten. Göteborgs kommun

 

och Umeå kommun delar revisorernas uppfattning att komplexiteten har ökat

 

i planeringsprocessen och bifaller flera av revisorernas förslag. Malmö stad

 

som också instämmer i förslagen anger att revisorerna i sin granskning fångat

 

flertalet av de problem som påverkar i första hand detaljplaneprocessen.

 

Även Lomma kommun instämmer i flera av rapportens slutsatser och förslag.

 

Vilhelmina kommun anser att rapportens syfte att förenkla handläggningen i

 

plan- och byggprocessen är bra.

 

Svenska kommunförbundet anser att planeringsprocessen och dess funktion

 

kontinuerligt måste följas upp och utvecklas. Förbundet bidrar själv med en

 

del i detta arbete. Svenska kommunförbundet menar samtidigt att det är lätt

 

att ifrågasätta den kommunala planeringsprocessen när man studerar plan-

 

och byggprocessen längd. Att däremot visa att planeringsprocessen är boven

 

i dramat är dock svårare. Planeringsprocessen behöver ibland få ta tid. Om

 

långsiktigt hållbara lösningar ska komma till stånd måste olika förutsättning-

 

ar och intressen beaktas. Processen måste också få innehålla politiskt hand-

 

lingsutrymme så att lokala aspekter får genomslag i processen. En effektiv

 

planeringsprocess skapar långsiktiga och lokalt förankrade lösningar.

 

JM AB anser att det är mycket angeläget att Riksdagens revisorer granskat

 

plan- och byggprocessens längd. Av rapporten framgår många intressanta

 

förslag och tankegångar. JM AB anser att PBL är omodern eftersom lagen

 

från 1987 bygger på ett plantänkande från 60- och 70-talen. Lagen kan där-

 

med inte anses tillgodose dagens krav på ett marknadsmässigt byggande.

 

SABO anser att revisorernas granskning visar att regelverket är komplext

 

och komplicerat. Man pekar på den målkonflikt som finns inbyggd i PBL där

 

effektivitet och snabbhet i besluts- och överklagandeprocessen kan komma i

 

konflikt med demokratiska krav och medborgarinflytande. I stort framstår

 

dock PBL som ändamålsenlig i dess funktion att väga samman olika intres-

 

sen i planeringen. SABO tillstyrker revisorernas förslag om bl.a. fortsatt

 

utredning beträffande plan- och byggprocessens längd.

 

Domstolsverket låter kort meddela att det främst har granskat rapporten ut-

 

ifrån domstolsväsendets synvinkel, och utifrån det har verket inga invänd-

 

ningar mot rapporten.

 

149

Överklaganden, prövningsinstanser m.m.

Flertalet remissinstanser menar att överklaganden i plan- och byggprocessen är ett problem. De instanser som berör en eventuell ändring av instansord- ningen för överprövningen är däremot generellt sett negativa till att endast förvaltningsdomstolarna skall vara instanser för överklaganden, vilket för närvarande utreds inom Regeringskansliet.

Boverket hänvisar i sitt remissvar till undersökningar som generellt sett tyder på att antalet överklaganden och överklagandeprocessens längd inte har förändrats särskilt mycket på senare år.

Kammarrätten i Stockholm ställer sig positiv till att ta över de ärenden som i dag kommer an på länsstyrelserna och regeringen att överpröva. Kammar- rätten har också vissa invändningar mot en sådan ordning. Redan i nuläget handhar förvaltningsdomstolarna överprövningar som gäller bygglov, mark- lov (förvaltningsbesvär) samt översiktsplaner (laglighetsprövning). De frågor som diskuteras i rapporten passar således väl in i förvaltningsdomstolarnas prövningsområde. Kammarrätten menar att man emellertid måste ha i åtanke att det handlar om ett speciellt sakområde. Politiska ställningstaganden och rikstäckande/motstridiga intressen ligger till grund för de beslut som kan komma att hamna under domstolens prövning. Hur domstolen skall förhålla sig till detta kräver en noggrann analys. Vilken roll länsstyrelsen skall inta i förfarandet bör också beaktas.

Kammarrätten i Stockholm uppmärksammar i sitt remissvar hanteringen av så kallade blandade mål. Enligt kammarrätten är hanteringen av dessa mål otymplig. I de åsyftade målen ger kammarrätten ett yttrande endast över förutsättningarna för bygglov m.m. enligt 3 kap. PBL innan bygglovsfrågan överlämnas till regeringen. Regeringen prövar förutsättningarna för bygglov enligt 2 kap. PBL samt beslutar i målet. Kammarrätten föreslår att ett första steg mot ändrad instansordning skulle vara att kammarrätten – i stället för som nu regeringen – beslutar i dessa mål efter att de överklagats i länsstyrel- sen. Regeringen bör inte släppa detta område helt, menar kammarrätten, och föreslår att kammarrätten skall inhämta regeringens (departementets) ytt- rande avseende 2 kap. PBL.

Länsrätten i Kronobergs län anser att resursbehovet för länsrätterna noga bör övervägas om länsstyrelsen inte längre skall vara överklagandeinstans.

Lantmäteriet är tveksam till att minska den formella besvärsrätten över planer. Dels skulle detta leda till minskad rättssäkerhet, dels är det tveksamt om det skulle förkorta planprocessen nämnvärt. Istället bör nuvarande arbets- former utvecklas så att behovet av överklagande minskas.

Länsstyrelsen i Stockholm hänvisar till en promemoria som i april 2001 överlämnades till den arbetsgrupp inom Regeringskansliet som har till upp- gift att bl.a. se över hur en framtida domstolsprövning av PBL-ärenden ska organiseras. I promemorian framhålls bl.a. den samlade kompetens som länsstyrelserna besitter inom plan- och byggväsendet och den betydelse det tvärsektoriella arbetet inom myndigheten har för såväl helhetssyn i samhälls- avvägningar som ställningstaganden i överklagade ärenden.

Länsstyrelsen i Örebro län gör bedömningen att avgörandet av överkla- gade bygglov ofta tar mycket lång tid. Därför bör man kunna överväga strik-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 2

150

tare regler för rätten att överklaga samt vilken typ av frågor som kan över-

Fel! Okänt namn

klagas. Således bör man utreda om det går att skapa ytterligare gränser mel-

på

lan allmänna intressen och enskildas intressen. Länsstyrelsen anser däremot

dokumentegenskap

inte att rätten att överklaga beslut i detaljplaneprocessen skall beskäras. I

.:Fel! Okänt namn

stället skulle kommunerna tydligare förklara hur samrådskretsen ser ut, vilka

på

som har rätt att överklaga samt redovisa vilka effekter ett plangenomförande

dokumentegenskap

har på de allmänna och enskilda intressena. Detta skulle kunna göras i sam-

.

band med samråd och utställning. Länsstyrelsen framhåller att den nuvarande

Bilaga 2

instansordningen inte kan ändras av rättssäkerhetsskäl. Detaljplaner är rela-

 

tivt komplicerade dokument, där hänsyn tas till många olika samhällsintres-

 

sen. Därför är det viktigt att överklagandeinstanserna har en bred kompetens

 

inom området. Det är länsstyrelsens bedömning att länsstyrelserna besitter

 

den rätta och nödvändiga kompetensen, varför det är naturligt att den rå-

 

dande instansordningen kvarstår.

 

Malmö stad delar revisorernas förslag att överklagade ärenden bör följas

 

upp bättre. En sådan uppföljning och analys utförs lämpligen av Boverket i

 

samverkan med länsstyrelserna enligt revisorernas förslag. Det är enligt

 

Malmö stad av stor betydelse att överklaganden kan avgöras snabbt då i

 

många fall stora ekonomiska värden står på spel för såväl enskilda som det

 

allmänna. En snabb och effektiv hantering av dessa ärenden bör eftersträvas

 

samtidigt som högt ställda krav på rättssäkerhet måste ställas.

 

Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att förvaltningsmyndigheterna skall

 

förbli första instans för överklaganden. Att överföra detta till domstolar

 

skulle ytterligare kunna förlänga processen.

 

Lomma kommun anser att införandet av prövningstillstånd för överklagan-

 

den bör övervägas, för att minska okynnesöverklaganden.

 

Umeå kommun är positiv till tidsramar i överklagandeprövning. Tvistefrå-

 

gan är ofta behandlad i planärendet, varför tidsramar inte på samma sätt som

 

maximitider för kommunens handläggning kan leda till sämre kvalitet i plan-

 

innehållet samt sämre medborgarinflytande. Kommunen är också tveksam

 

till lämpligheten att överprövningen av politiskt gjorda avvägningar enbart

 

skulle ske i förvaltningsdomstolar. En av grundpelarna i PBL är att politiskt

 

valda kommunala organ ska svara för de avvägningar mellan olika intressen

 

som måste göras vid en planläggning.

 

En effektivare plan-och byggprocess som bereds i ett departement

Ingen remissinstans har invändningar mot revisorernas förslag att alla PBL- förslag som nu ges in till Regeringskansliet bör beredas samlat i ett departe- ment. Vissa instanser ser dessutom gärna att alla frågor som rör planering och byggande samt bostäder och finansiering samlas i ett och samma depar- tement. På den punkten är dock remissinstanserna inte eniga.

Boverket delar revisorernas uppfattning att alla de förslag som nu ges in till

 

regeringen, inklusive förslagen från revisorerna, bör beredas i ett samlat

 

departement. Det är också Boverkets uppfattning att en effektiv samordning

151

 

mellan departementen är viktig. Däremot har Boverket svårt att se en depar-

Fel! Okänt namn

tementsorganisation som samlar alla de frågor som berör plan- och byggpro-

på

cessen. Boverket anser att det är viktigt att de frågor som ligger utanför Mil-

dokumentegenskap

jödepartementet – men berör Boverkets verksamhet – samordnas på ett ef-

.:Fel! Okänt namn

fektivt sätt.

på

Lantmäteriet delar revisorernas bedömning att alla frågor som rör effekti-

dokumentegenskap

viseringen av plan- och byggprocessen bör beredas i ett departement. I sam-

.

manhanget vill Lantmäteriet lyfta fram att processerna för planläggning och

Bilaga 2

bygglov samt fastighetsbildning och andra plangenomförandefrågor bör

 

samordnas mer än vad de görs i dagsläget. Det är av stort värde om förutsätt-

 

ningarna för exploateringsfrågorna behandlas i ett sammanhang. Genomfö-

 

randet kan därmed redovisas och diskuteras sakligt, vilket i sin tur leder till

 

minskad risk för överklaganden.

 

Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrker revisorernas förslag om ett sam-

 

lat departement för plan- och byggfrågor. Den oklara och splittrade ansvars-

 

fördelningen inom Regeringskansliet vad gäller plan-, bygg- och boendefrå-

 

gor ger återverkningar på regional och lokal nivå som är svåra att hantera.

 

Malmö stad stöder förslaget och framhåller att det sammanhållande och

 

operativa ansvaret för frågor om fysisk planering och därmed sammanhäng-

 

ande frågor bör ligga på ett departement och en central myndighet.

 

Umeå kommun delar också revisorernas uppfattning om att PBL-frågorna

 

borde samlas i ett departement, tillsammans med bostadsfrågor. Åsikten

 

delas av Lomma kommun som skriver att bostads- och PBL-frågorna så långt

 

det är möjligt bör samordnas i ett departement.

 

JM AB slår fast att ur bolagets synvinkel är mycket vunnet på att samla

 

frågorna i ett departement i enlighet med revisorernas förslag.

 

Formas finner det synnerligen angeläget att frågor rörande PBL-processen

 

bereds i ett departement.

 

Svenska Kommunförbundet ställer sig bakom förslaget att regeringen

 

snabbt och samlat utreder alla inlämnade förslag om ändringar i PBL. Dessa

 

undersökningar bedöms vara heltäckande, varför ytterligare utredningar inte

 

är nödvändiga.

 

PBL behöver följas upp mer. Ett Planeringsforum vid Boverket?

Kravet på en förbättrad uppföljning av regelverket delas av flera remissin- stanser. När det gäller revisorernas förslag om ett särskilt planeringsforum id Boverket är vissa instanser positiva medan andra – däribland Boverket – avvisar förslaget.

Boverket anser generellt att en uppföljning av plansystemets funktion och innehåll – inklusive bygglovs- och kontrollfrågor – bör intensifieras på alla nivåer och bedrivas mer systematiskt. Detta arbete bör bedrivas i samråd med regeringen, länsstyrelserna, kommunerna och Svenska Kommunförbun- det. Även forskare och representanter från byggbranschen är viktiga samar- betspartner.

152

I sitt yttrande skriver Boverket att verket sedan ett år tillbaka har en ny or-

Fel! Okänt namn

ganisation, bl.a. för att möta kraven på uppföljning. Ska Boverket ytterligare

på

kunna utveckla sin tillsyn och nå upp till den nivå som revisorerna anser

dokumentegenskap

önskvärd och även fullgöra andra basuppgifter, regeringsuppdrag samt kunna

.:Fel! Okänt namn

avge remissyttranden, anser verket att det måste tillföras mer resurser. Bo-

på

verket är däremot mycket negativt till inrättandet av ett planeringsforum.

dokumentegenskap

Uppgifterna för det tilltänkta planeringsforumet tillhör Boverkets basuppgif-

.

ter, och därför anser Boverket att det är bättre att stärka tillsynen inom Bo-

Bilaga 2

verkets rådande organisation.

 

Boverket hävdar vidare att ett planeringsforum skulle kunna uppfattas som

 

ett konkurrerande organ till ordinarie verksamhet. Rekryteringen till forumet

 

skulle dessutom förmodligen ske från verkets ordinarie personal, vilket

 

skulle innebära att verket som helhet tappade kompetens. Kunskapsåterfö-

 

ringen från ett planeringsforum till ordinarie verksamhet skulle också försvå-

 

ras, jämfört med om all uppföljning sker helt inom den ordinarie verksam-

 

hetens roll, anser Boverket.

 

Lantmäteriet ”stöder helhjärtat” revisorernas förslag att inrätta ett plane-

 

ringsforum vid Boverket. Lantmäteriet anser att de själva – i och med sin

 

kunskap inom landskapsinformation – bör vara en av aktörerna inom ett

 

sådant forum.

 

Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrker revisorernas förslag om att det

 

bör prövas om Boverket och länsstyrelserna gemensamt kan utarbeta nya

 

former för uppföljning och analys av överklagade PBL-ärenden. Länsstyrel-

 

sen anser att kunskapen om PBL och dess möjligheter ofta är begränsad hos

 

myndigheterna. Därför är det angeläget att Boverket medverkar aktivt i andra

 

myndigheters arbete och omsätter sitt processkunnande i konkreta pröv-

 

ningssituationer. I detta sammanhang vill länsstyrelsen även understryka

 

betydelsen av metodutveckling och erfarenhetsåterföring av hur PBL kan

 

tillämpas i konkreta plan- och bygglovssituationer. Det är angeläget att detta

 

sker utifrån ett kommunalt planeringsperspektiv och att olika genomförande-

 

frågor blir belysta. Samspelet mellan PBL och annan lagstiftning som kan

 

aktualiseras i en planeringssituation behöver särskilt konkretiseras, anser

 

länsstyrelsen. Länsstyrelserna gör här i dag stora insatser, och ett närmare

 

samarbete med Boverket skulle effektivisera det arbetet.

 

Länsstyrelsen i Stockholms län delar också revisorernas uppfattning om att

 

det stora antalet regeringsuppdrag riskerar att medföra att Boverkets möjlig-

 

heter att bedriva ”egna” projekt får nedprioriteras. Effekten blir dessutom att

 

den styrka som alltid ligger i det egna initiativet riskerar att undergrävas.

 

Ett planeringsforum avstyrks då dessa frågor hör till Boverkets basuppgif-

 

ter.

 

Konkurrensverket stöder revisorernas förslag till en förbättrad statistik,

 

uppföljning och analys av överklagade PBL-beslut. Att regeringen skall

 

inhämta information inte bara från Boverket utan även från andra myndig-

 

heter och högskolor är något som Konkurrensverket också stöder, med för-

 

hoppningen att det skall leda till ett mer allsidigt underlag för regeringens

 

uppföljning. Konkurrensverket avvisar däremot revisorernas förslag om ett

 

planeringsforum. Enligt Konkurrensverket finns det en risk att man inte kan

 

 

153

hålla isär rollerna som beställare och utförare/entreprenör, om man samlar

Fel! Okänt namn

byggherrar, myndigheter och entreprenörer i ett sådant planeringsforum.

på

Umeå kommun tillstyrker förslaget om en kontinuerlig uppföljning av

dokumentegenskap

plan- och byggprocessens tillämpningar och forskningsresultat. Detta borde

.:Fel! Okänt namn

öppna för att kommunerna kan komma fram till vilka åtgärder som bäst

på

effektiviserar planarbetet i den egna kommunen.

dokumentegenskap

Lomma kommun hävdar att nya former bör utvecklas för uppföljning och

.

analys.

Bilaga 2

Formas anser att det är lämpligt att regeringen överväger ett införande av

 

ett planeringsforum.

 

Även Kommunförbundet finner att förslaget om ett planeringsforum vid

 

Boverket är intressant. Inrättas forumet måste dock den kommunala medver-

 

kan som krävs vara finansierad av staten.

 

Kortare planeringsprocess där så är möjligt för att få till stånd en ökad konkurrens och billigare produktion

Flera remissinstanser tar upp revisorernas iakttagelser kring den ibland långa processen fram till bygglov och de följder detta kan ha för produktionskost- nader och konkurrens. Några instanser betonar å andra sidan att processen ”får ta den tid som behövs” bl.a. för att säkerställa kvaliteten i planeringen.

Boverkets uppfattning är att planprocessen framför allt kan bli för lång ef- ter överklaganden. Boverket slår fast att det är fullt sannolikt att vissa projekt inte kommer till stånd, på grund av rädslan för en lång processtid. Därmed stöder Boverket den i rapporten framförda teorin att osäkerheten om proces- sen och dess längd sannolikt påverkar viljan att exploatera mer än processens längd i sig. Detta talar i sin tur för att spelreglerna borde göras tydligare. Oftast är det emellertid andra faktorer än tidsaspekten och osäkerheten som utgör större hinder för bostadsbyggandet. Boverkets erfarenhet är därtill att en genomtänkt strategisk planering kan göra det möjligt att förkorta detalj- planeskedet utan att göra avkall på kvaliteten. Det förutsätts då att det finns tillräckliga planerarresurser både på kommunal nivå och länsstyrelsenivå. De instrument som kan användas är i huvudsak fördjupningar i översiktsplanen, tidigt programarbete samt program för större områden, som t.ex. stadsdelar, som underlag för flera detaljplaner. Även de förenklingar som anges direkt i PBL kan förkorta processen.

Konkurrensverket poängterar att en utdragen byggprocess inte bara leder till kostnadsökningar i samband med byggandet, utan att det också kan för- sämra konkurrensen på byggområdet. En utdragen process missgynnar mindre företag som generellt sett inte har samma juridiska kompetens eller lika goda kontakter med myndigheter som stora företag har.

Konkurrensverket konstaterar också att även byggbolagens kostnader för projekt som inte genomförs kan driva upp priserna på de bostäder som fak- tiskt byggs. Vidare anser Konkurrensverket att en utdragen byggprocess även påverkar konkurrenssituationen på andra marknader än byggmarknaden. Utdragna byggprocesser riskerar att fördröja – eller t.o.m. förhindra – nyeta-

154

bleringar och utvidgningar av redan existerande näringsverksamheter. Den

Fel! Okänt namn

sammantagna priseffekten på bostäder och kommersiella lokaler på grund av

på

en dåligt fungerande byggprocess samt en dålig konkurrens är viktig att

dokumentegenskap

studera. Revisorernas rapport visar också att byggprocessen går betydligt

.:Fel! Okänt namn

fortare om kommunen är markägare än om marken ägs privat. I samband

på

med den kommunala marktilldelningen vill därför Konkurrensverket fram-

dokumentegenskap

hålla vikten av att marktilldelningen sker på ett konkurrensneutralt sätt så att

.

t.ex. inte mindre byggföretag missgynnas.

Bilaga 2

Lantmäteriet delar revisorernas uppfattning om osäkerheten om utfallet i

 

plan- och byggprocessen kan missgynna mindre aktörer. Utifrån detta delar

 

Lantmäteriet också revisorernas förslag om att konkurrensfrågan i samband

 

med byggprocessen ska tas upp inom ramen för en översyn av planproces-

 

sen.

 

Länsstyrelsen i Stockholms län saknar en diskussion i rapporten kring att

 

Sverige internationellt sett har en snabb och effektiv planeringsprocess med

 

hög rättssäkerhet. I en gemensam studie av vissa EU-länder har Boverket och

 

Kommunförbundet konstaterat just detta. Länsstyrelsen menar att i den all-

 

männa debatten ges ofta intrycket att Sverige har ett onödigt tillkrånglat

 

regelsystem. Länsstyrelsen i Stockholms län saknar också en analys och

 

problembeskrivning beträffande plan- och byggprocessens längd i relation

 

till dennas betydelse för kvaliteten. I detta sammanhang är det enligt länssty-

 

relsen viktigt att förstå skillnaden mellan rationella beslutsprocesser med i

 

förväg kända aktörer och samhällets plan- och beslutsprocesser som präglas

 

av stor oförutsägbarhet vad avser frågeställningar och intressegrupper, såsom

 

är fallet i PBL-sammanhang. I rapporten ignoreras detta, menar länsstyrel-

 

sen, i form av uttalanden som att eventuellt införa tidsbegränsningar i plan-

 

och byggprocessen. Det är i stället länsstyrelsens uppfattning att samhällets

 

förmåga att hantera processerna måste utvecklas. Det kommer an på kom-

 

munerna och byggherrarna att hantera besvärliga fenomen såsom osäkerhet,

 

oförutsägbarhet, enskild rätt m.m.

 

Malmö stad pekar på vad kommunerna själva kan göra för att förkorta

 

planhanteringen. En utökad delegation och ändrade arbetsordningar inom

 

kommunen är åtgärder som Malmö vidtagit för att snabba upp handläggning-

 

en. Malmö delar revisorernas förslag att det i större utsträckning ska kunna

 

tillämpas enkelt planförfarande vilket dock kräver en lagändring. Malmö stad

 

delar också rapportens slutsats att osäkerheten om hur lång tid ett planprojekt

 

tar kan leda till att färre exploatörer vågar sig in på marknaden. På så sätt

 

verkar också osäkerheten konkurrenshämmande, vilket kan leda till att färre

 

projekt kommer till stånd och att priserna blir högre än de annars skulle ha

 

blivit. Det kan också som framgår av rapporten leda till att endast projekt

 

som har en hög avkastning kommer till stånd, dvs. bostadsprojekt i de mest

 

attraktiva lägena med stor efterfrågan.

 

Svenska Kommunförbundet slår fast att byggherrarna på marknaden har

 

blivit färre och större. Främst är det de små och medelstora byggherrarna

 

som upplever svårigheter i och med planeringstider och överklaganden med

 

oförutsägbara utfall. Förbundet är däremot inte övertygat om att denna ut-

 

veckling kan skyllas på en ineffektiv planeringsprocess. Det är troligt att det

 

 

155

även finns andra orsaker till att byggprojekt har en tendens att ta lång tid. Förbundet ger tre sådana förklaringar: 1) Samhällets ökade komplexitet;

2)Starka och vältaliga sektorsintressen; 3) Successiva förstärkningar av den enskildes rättsliga ställning. Mer tid och resurser krävs därför främst till utvecklings- och planeringsstadiet där de tre nämnda förklaringarna kan vägas samman.

Kommunförbundet anser dock att kommunerna i hög grad värnar om kon- kurrensen. Kommunerna är mycket generösa med råd och upplysningar om PBL-systemet, oavsett initiativtagare. Under 90-talet har kommunerna – trots nedgången i byggsektorn – bibehållit merparten av kompetens och resurser inom planeringsområdet. Under samma tid har Boverket och länsstyrelserna drabbats av neddragningar, påpekar Kommunförbundet.

JM AB är positivt till en tidsbegränsning av detaljplaneprocessen. Som skälig tid från beslutet att inleda detaljplanprocessen till ett beslut om detalj- planen kan två år en lämplig målsättning. JM AB bedömer att det är genom en sådan tidsbegränsning som de största tidsvinsterna i detaljplaneprocessen kan göras. Även tiden för olika besvärsinstanser bör begränsas, menar JM AB. En lämplig målsättning kan vara tre månader. Införandet av tidsgränser bör dock kompletteras med JM AB:s givna förslag till ändringar angående översiktsplaner, dvs. att genomförandefrågorna och ekonomiska konsekven- ser tydligt skall redovisas i översiktsplanen. JM AB menar också att kommu- nernas arbete med översiktsplanen bör förbättras så att genomförandefrå- gorna belyses tydligt och de ekonomiska konsekvenserna för byggherren och kommunen klarläggs. Initieringsskedet kan då fortlöpa på ett snabbt sätt och exploatören får en uppfattning om vilka åligganden som kan komma att förväntas av honom. Mer resurser bör läggas på arbetet med översiktsplanen. De ökade kostnaderna på grund av detta skulle kunna sparas in på detaljpla- nearbetet genom att detaljplanerna görs mer flexibla samt genom att besluts- ansvaret angående bygglov och om detaljplan med enkelt förfarande delege- ras till tjänstemän på planmyndigheten.

Umeå kommun avvisar den av revisorerna diskuterade modellen med max- imitider för kommunens handläggning. Förutsättningarna för handläggning är olika i olika kommuner. En eventuell tidsvinst genom maximitider av handläggning kan komma att bekostas av sämre kvalitet i planinnehållet samt sämre medborgarinflytande. Länsstyrelserna i Stockholms, Västerbottens och Örebro län samt Svenska Kommunförbundet anser att man måste ha i åtanke att plan- och bygglagsprocessen är en komplicerad process som ibland behö- ver få ta tid. Förslaget att införa tidsbegränsningar tar inte hänsyn till detta menar instanserna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 2

Länsstyrelsens samordnande roll bör utvecklas. Ett utvecklingsarbete tillsammans med kommunerna bör initieras

Flera remissinstanser betonar länsstyrelsens viktiga roll i planeringen. Några instämmer i förslaget att länsstyrelsens roll bör definieras och klargöras för

156

länsstyrelserna själva. Länsstyrelserna bör avsätta mer resurser till planering-

Fel! Okänt namn

en anser också några remissinstanser.

på

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att frågan om kommunal samordning

dokumentegenskap

är av central betydelse för länsstyrelsernas framtid. Länsstyrelsen menar

.:Fel! Okänt namn

också att det vore intressant att diskutera om mellankommunal samordning i

på

PBL skulle kunna utvecklas och breddas till att bli ett instrument för alla de

dokumentegenskap

rumsliga och funktionella regionala frågor som staten genom länsstyrelsen

.

behöver kunna påverka i länet.

Bilaga 2

Länsstyrelsen i Stockholms län delar revisorernas åsikt att Regeringskan-

 

sliet bör följa utvecklingen hos länsstyrelserna, när det gäller hur mycket

 

resurser som avsätts till kontakter med kommunerna i planeringen. Neddrag-

 

ningarna de senaste åren riskerar att öka planeringsprocessens längd, och det

 

är viktigt att upprätthålla en likartad kvalitet i planhanteringen i hela landet.

 

Revisorerna föreslår i sin rapport att länsstyrelserna får i uppdrag att initi-

 

era ett utvecklingsarbete tillsammans med kommunerna, i syfte att sprida

 

mer kunskap om åtgärder som kan leda till en mer förutsägbar och snabbare

 

planhandläggning. Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar att ett sådant

 

arbete redan är på gång på många håll, bl.a. i Stockholm län. Länsstyrelsen

 

för också fram tanken att ett återrapporteringskrav skulle kunna visa att

 

regeringen prioriterar denna fråga.

 

Länsstyrelsen i Örebro län anför att länsstyrelserna besitter en, i plan- och

 

byggsammanhang, unik kompetens. Genom sin medverkan i processen får

 

länsstyrelserna inblick i enskilda projekt som är av största betydelse för att

 

bedöma enskilda projekts effekter för enskilda och allmänna intressen. Läns-

 

styrelserna har därmed goda förutsättningar att vara en initiativtagande och

 

sammanhållande kraft i utvecklingsarbete som syftar till en förbättrad plan-

 

och byggprocess inom kommunerna.

 

Länsstyrelsen i Västerbottens läns erfarenhet är att kommunernas plane-

 

ringsresurser i många fall är underdimensionerade. Detta gör att kommuner-

 

na sällan är initiativtagare till projekt samt att fördjupade översiktsplaner

 

sällan genomförs.

 

Malmö stad delar revisorernas överväganden att länsstyrelsens roll bör ut-

 

vecklas och definieras bättre. Den statliga kontrollen bör koncentreras på

 

frågor som ligger inom länsstyrelsens ansvarsområden. Vidare biträder

 

Malmö stad revisorernas uppfattning att länsstyrelsens resurser i fråga om

 

plan- och byggprocessen bör förstärkas, inte minst för att uppmärksamma

 

länsstyrelsens roll som diskussionspart i den tidiga planeringen.

 

Svenska Kommunförbundet delar revisorernas uppfattning att länsstyrel-

 

serna behöver öka sina insatser vad gäller att stödja den mellankommunala

 

samordningen. Behovet av denna samordning har att göra med att människor

 

allt oftare bor i en kommun men t.ex. arbetar i en annan. I dag har de mellan-

 

kommunala frågorna en undanskymd roll i rådande planeringssystem och här

 

borde länsstyrelserna inta en mer aktiv roll som arenahållare, kunskapsför-

 

medlare och diskussionspartner. Eftersom det mellankommunala samarbetet

 

inte alltid sammanfaller med länsgränserna anser förbundet att länsstyrelser-

 

nas roll inte ska vara för formell och preciserad.

 

 

157

Konkurrensverket och SABO stöder revisorernas förslag om ett förtydli- gande av länsstyrelsernas uppgifter och ansvar vad det gäller den mellan kommunala samordningen.

Ger en ”tidig ” planering medborgarinflytande och en kortare process

Enligt Boverkets uppfattning är det viktigt att klargöra planeringsförutsätt- ningarna i tidigt programarbete. Medborgare och andra berörda ges då en reell möjlighet att påverka processen, och det skapas ett bättre beslutsun- derlag. Verket pekar på en enkätundersökning som verket genomförde där 112 av 140 kommuner såg fördelar med ett tidigt programarbete i detaljpla- neskedet. Enligt Boverket ger programmen förutsättningar för att lösa så många frågor som möjligt i den tidiga delen av processen. Genom att ge medborgarna och andra berörda en reell möjlighet att påverka skapas ett bättre planeringsunderlag.

Konkurrensverket ställer sig positivt till en utvärdering om de två stegen i detaljplanprocessen behövs eller om de kan sammanföras till ett moment.

Länsstyrelsen i Västerbottens läns erfarenhet är att de många stegen i ett normalt planeringsförfarande – vilket innebär många samrådstillfällen – inte bara förlänger processen utan också minskar intresset för medborgarsamver- kan. Medborgarnas benägenhet att medverka i processen är oftast kopplat till sena skeden i processen när det står klart att enskilda intressen kommer att påverkas av processens utfall.

Länsstyrelsen i Örebro län att i förarbetena till ändringarna av PBL anges det att de två skedena kan fasas in i varandra. Här skulle ett strukturerat utvecklingsarbete kunna leda fram till tidsbesparingar, menar länsstyrelsen. Dessutom pekar länsstyrelsen på möjligheten att undvara programskedet genom att översiktsplanerna utvecklas. Tanken är då att riktlinjer för kom- mande detaljplanearbeten skall ingå som en integrerad del i översiktsplanen.

Malmö stad delar revisorernas m.fl. uppfattning att en tidig planering i många fall kan skapa goda förutsättningar för enskildas delaktighet i en planerad stadsutbyggnad eller stadsomvandling. Malmö stad vill framhålla de positiva effekterna av en tidig planering. Malmö stöder revisorerna i att det är angeläget att utvärdera bestämmelserna om program m.m. Nya arbets- former för en sådan tidig planering bör således utvecklas. Här skulle enligt Malmö stad ett s.k. planeringsforum kunna fylla en viktig uppgift.

Göteborgs kommun delar helt revisorernas uppfattning att planprocessen kan förkortas utan att medborgarinflytandet minskas. Enkelt planförfarande bör kunna användas i många planer och att reglerna för när detta är möjligt måste förtydligas.

Umeå kommun anser att programskedet antingen tas bort eller sammanförs med samrådsskedet. Kommunen bedömer att införandet av detaljplanepro- grammet inte har givit färre överklaganden. I stället riskerar tvåstegsförfa- randet att förlänga processen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

Bilaga 2

158

Lomma kommun skriver att det bör utredas om de två stegen i detaljplane-

Fel! Okänt namn

ringen kan sammanföras till ett, utan att beslutsunderlag eller allmänhetens

på

insyn och möjlighet till påverkan försämras.

dokumentegenskap

Vilhelmina kommun gör en annan bedömning i sitt remissvar. Kommunen

.:Fel! Okänt namn

anser att program, MKB och tidigt samråd med länsstyrelsen och sakägare är

på

åtgärder som underlättar planens handläggning fram till utställning och anta-

dokumentegenskap

gande. Enkelt planförfarande kan ytterligare förenklas i de fall inblandade

.

partier inte har någon erinran vid tidigt samråd. För övrigt har Vilhelmina

Bilaga 2

kommun svårt att se att processen kan förenklas utan att risken för överklag-

 

ningar kommer att öka.

 

JM AB anser att kravet på program för detaljplan ska tas bort. I och med

 

framtagandet av översiktsplan, detaljplan och bygglov finns det tillräckligt

 

med tillfällen för berörda sakägare och andra berörda att framföra syn-

 

punkter.

 

Svenska Kommunförbundet anser att de två stegen i detaljplaneringen är

 

bra. Inslaget med programskede i detaljplaneringen behöver inte ifrågasättas.

 

Det räcker med vissa justeringar som förbundet fört fram tidigare till rege-

 

ringen.

 

Oklara begrepp i PBL behöver förtydligas

Remissinstanserna är med två undantag odelat positiva till att oklara begrepp

 

i PBL förtydligas. Två instanser, Svenska Kommunförbundet och Lantmäte-

 

riet, nämner dock att begreppen inte får bli för definierade eftersom det inom

 

PBL måste finnas utrymme för vissa tolkningar. Länsrätten i Kronobergs län

 

pekar på att ett begrepp ”mindre avvikelse” är exemplifierat i förarbetena och

 

att regeringsrättsprejudikat finns att tillgå.

 

Lantmäteriet ser det som vällovligt att minska osäkerheten hur de oklara

 

begreppen skall användas i praktiken. Samtidigt varnar Lantmäteriet för att

 

det finns en risk för stelbenthet i systemet om begreppen definieras ytterli-

 

gare. En sådan stelbenthet kan medföra att det önskade rationella förfarandet

 

inte uppnås. Lantmäteriet ställer sig därför tveksamt till om det finns så

 

särskilt stora tidsvinster att göra genom att precisera olika begrepp.

 

Umeå kommun instämmer i revisorernas uppfattning om att kriterierna för

 

när enkelt planförfarande får användas – ”av begränsad betydelse” och ”ej av

 

allmänt intresse” – bör förtydligas. Detsamma gäller begreppet ”betydande

 

miljöpåverkan” som krav på MKB i detaljplanering.

 

Även Göteborgs och Lomma kommun bifaller revisorernas förslag om att

 

förtydliga begreppens innebörd.

 

Malmö stad informerar att stadsbyggnadsnämnden redan tidigare föreslagit

 

en vidare tillämpning av begreppet ”mindre avvikelse” från plan för att bl.a.

 

snabba upp bygglovsprocessen i ärenden som har begränsad betydelse och

 

inte är av allmänt intresse.

 

Vilhelmina kommun tar däremot inte ställning till huruvida begreppen bör

 

klargöras. Vilhelmina kommun ger i stället exempel på hur begreppen har

 

tolkats i kommunen. Begreppet betydande miljöpåverkan har inte fått en reell

 

tolkning i miljö- och byggnadsnämnden. Begreppet ”mindre avvikelse” har

 

tolkats snävt. Begreppet ”begränsad betydelse” eller ”saknar intresse för

159

allmänheten” har använts vid följande fall: Om berörda grannar inte har haft

Fel! Okänt namn

någon erinran mot ändring av byggrätt eller återställande av detaljplan har

på

ändringen/återställandet hanterats som ett enkelt planförfarande, med hän-

dokumentegenskap

visning att förslagen har ”begränsad betydelse eller saknar intresse för all-

.:Fel! Okänt namn

mänheten”.

på

Svenska Kommunförbundet påpekar att man inte bör bortse från att en av

dokumentegenskap

poängerna med en ramlag som PBL är att skapa ett visst tolkningsutrymme.

.

Förbundet anser att ett eventuellt förtydligande av begreppen är en uppgift

Bilaga 2

för Boverket.

 

JM AB menar att begreppet ”betydande påverkan på miljön” bör definie-

 

ras. På så sätt begränsas upprättandet av MKB till projekt där betydande

 

påverkan på miljön verkligen kan uppstå. Det är JM AB:s uppfattning att

 

MKB i dag utarbetas i anslutning till nästan varje detaljplan oavsett graden

 

av miljöpåverkan.

 

Även SABO ställer sig positiv till att de oklara begreppen i PBL reds ut,

 

likaså Formas och Konkurrensverket.

 

Övriga synpunkter och förslag på hur processen kan effektiviseras

I yttrandena har vissa remissinstanser uppehållit sig vid de möjligheter att förkorta detaljplaneprocessen som redan finns inom den gällande lagstift- ningen. Förslagen rör bl.a. fördjupade översiktsplaner, ökad delegation, enkelt planförfarande m.m. Även andra förslag som syftar till att effektivi- sera processen redovisas nedan.

Boverket uppfattar att det är möjligt att inom ramen för nuvarande lagstift- ning påskynda processen och uppnå bra kvalitet genom att ha en helhetssyn i planering och byggande. Kommunerna kan förkorta processen genom vad verket kallar för strategisk planering. De instrument som kan användas är i huvudsak fördjupningar i översiktsplanen, tidigt programarbete och program för större områden, t.ex. stadsdelar. Vidare anser Boverket att ytterligare möjligheter att förkorta processen som redan finns inom lagstiftningen bör användas i större utsträckning. Verket syftar på PBL:s möjligheter till bygg- lovsbefrielse, delegation, enkelt planförfarande m.m.

Även Göteborgs och Vilhelmina kommun nämner att enkelt planförfarande borde kunna användas i större utsträckning.

Fler instanser för fram förslaget om att fördjupade och förbättrade över- siktsplaner kan förbättra och förkorta detaljplaneprocessen. Lomma kommun anser att den fördjupade översiktsplanen i större utsträckning bör kunna användas som grund för bygglov. Ett bygglov bör t.ex. kunna prövas som ”mindre avvikelse” med stöd av den fördjupade översiktsplanen när ett projekt avviker från en detaljplan – men samtidigt är förenlig med intention- erna i en senare upprättad översiktsplan.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att fördjupade översiktsplaner skulle förkorta planeringsprocessen. Vidare skulle en balansering av exploa- teringstrycket med en jämnare fördelning av samhällsutvecklingen över

160

landet minska överhettningstendenserna och dess tidsfördröjande konsekven-

Fel! Okänt namn

ser. Länsstyrelsen anser att kunskaperna om hur medborgarsamverkan på-

på

verkar processtiden bör fördjupas. Lagstiftningen kan också förtydligas med

dokumentegenskap

avseende på hur allmänna och enskilda intressen skall balanseras. I samman-

.:Fel! Okänt namn

hanget kan det finnas fog för en översyn av överklagningsordningen så att i

på

vart fall s.k. okynnesbevär inte tillåts fördröja processen.

dokumentegenskap

Som alternativ till att genomföra både en detaljplaneprocess och bygglovs-

.

förfarande anser Umeå kommun att vissa större avvikelser från en detaljplan

Bilaga 2

borde kunna medges i stället. Detta skulle i så fall kunna prövas i en vidgad

 

bygglovshantering, och samrådsfasen i planprocessen skulle kunna vara en

 

del av bygglovsprövningen. Umeå kommun menar att man på detta sätt både

 

enklare och snabbara skulle uppnå samma öppenhet, medborgarinflytande

 

och rättssäkerhet som i en planprocess.

 

Även JM AB för fram detta resonemang i sitt yttrande. PBL bör ändras så

 

att detaljplanerna kan bli mer flexibla. Det skulle möjliggöra att många frå-

 

gor som i dag regleras i detaljplanen i stället regleras i bygglovsskedet.

 

Vilhelmina kommun föreslår att beslut om detaljplaner skall delegeras från

 

kommunstyrelsen till miljö- och byggnadsnämnden för att på så sätt förkorta

 

beslutsprocessen. I dag beslutar miljö- och byggnadsnämnden bara i upprät-

 

tandet av detaljplaner med enkelt planförfarande. Vilhelmina kommun stöder

 

också förslag på enklare handläggning vid enklare åtgärder i detaljplaner,

 

t.ex. kan beslut om dessa frågor delegeras till tjänstemän. Vilhelmina kom-

 

mun hävdar dessutom att en översyn och lättnader av regler för strandskydd

 

skulle underlätta den kommunala hanteringen av bygglov.

 

Även Umeå kommun uppehåller sig vid möjligheten till delegering av be-

 

slut. Umeå kommun anser att det vore bra om det förtydligades när kommun-

 

fullmäktige kan delegera beslut om antagande av detaljplan till kommunala

 

nämnder. PBL:s nuvarande generella begränsning (att planen inte får vara

 

”av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt”) leder till tolknings-

 

svårigheter som i sin tur kan innebära att ärendet långt senare återförvisas

 

och projektet därmed försenas. I remissvaret uppger Umeå kommun att som

 

situationen är nu så förs vissa planer till fullmäktige för ”säkerhets skull”,

 

trots politisk enighet och uppfyllda delegeringsvillkor.

 

JM AB tar i sitt yttrande upp problemet med långa initieringsskeden, möj-

 

ligheterna till enskild rätt till planprövning samt problematiken kring de s.k.

 

exploateringsavtalen.

 

Det är JM AB:s erfarenhet att initieringsskedet i många fall kan var väl så

 

långt som den formella planprocessen och i vissa fall t.o.m. längre. Detta kan

 

medföra att ett bostadsprojekt läggs åt sidan. För att få fram fler projekt

 

skulle regler kunna införas i PBL som ger möjlighet till enskild rätt till plan-

 

prövning. En fastighetsägare eller en byggherre med stöd av avtal med fas-

 

tighetsägaren skulle kunna få ett projekt prövat dels i förhållande till grannar

 

i den lokala omgivningen, dels i den offentliga politiska församlingen. När-

 

mare utrednings- och planarbete skulle inte behövas inom planmyndigheten i

 

dessa fall. JM AB menar att denna enskilda rätt till prövning sannolikt skulle

 

medföra fler attraktiva projekt samt att fler byggherrar skulle kunna agera på

 

marknaden.

 

 

161

JM AB vill ha tydligare regler för exploateringsavtal och en möjlighet till

Fel! Okänt namn

överprövning av desamma. JM AB noterar att rapporten inte omfattar ex-

på

ploateringsavtal. Exploateringsavtalen arbetas oftast fram samtidigt som

dokumentegenskap

detaljplanen och de reglerar genomförandet av innehållet i detaljplanen, ofta

.:Fel! Okänt namn

med ekonomiska konsekvenser för byggherren. Genom avtalen kan byggher-

på

ren åläggas att bekosta vissa åtgärder i den mån det är skäligt med hänsyn till

dokumentegenskap

den nytta som byggherren kan förväntas få av detaljplanen. Lagstödet för

.

träffandet av exploateringsavtal begränsas till vissa bestämmelser i PBL. I

Bilaga 2

och med att tydliga regler saknas har det i vissa fall medfört att kostnader

 

som skulle belasta skattebetalarna i stället har vältrats över på de boende i ett

 

specifikt bostadsområde. Därför menar JM AB att det är angeläget att defini-

 

era när byggherren är ansvarig för finansieringen av allmänna anläggningar.

 

Utgångspunkten bör vara att byggherren skall stå för dessa kostnader när det

 

är det aktuella projektet som föranleder att den allmänna anläggningen be-

 

hövs. Ett införande av överprövningsmöjlighet av exploateringsavtal bör

 

också övervägas.

 

Länsstyrelsen i Stockholms län tar upp de svårigheter som införandet av

 

miljöbalken har medfört för projekt som ska prövas enligt olika lagstiftning-

 

ar. Svårigheterna är tydligast mellan PBL och miljöbalken, där tillstånds-

 

prövning i det sistnämnda fallet ska göras utifrån mera absoluta kriterier. I

 

och med detta uppstår problem för såväl myndigheter och företagare som

 

enskilda. Länsstyrelsen i Stockholms län föreslår att revisorerna eller någon

 

annan instans borde studera en allmänt förekommande företeelse och studera

 

hur den möter olika regelsystem. Syftet skulle vara att effektivisera samspe-

 

let istället för att ha den dubbelprövning som i dag komplicerar hanteringen

 

och som är svår för den enskilde att förstå.

 

Även Malmö stad tar upp förhållandet mellan PBL och andra lagar, vilket

 

kom att diskuteras i samband med förberedelsearbetena för Citytunneln i

 

Malmö. Erfarenheterna från den diskussionen visar att förseningar i planpro-

 

cessen kan uppstå på grund av tveksamheter i samspelet mellan miljöbalken,

 

järnvägslagen och PBL. Malmö stad tar därutöver upp några av de förslag

 

som konsulten i revisorernas granskning fört fram, nämligen att man bör

 

minska de aspekter som planeringen ska hantera och göra planen mer flexi-

 

bel. Byggnadernas utformning och placering borde i vissa fall kunna lämnas

 

fritt för markägare/exploatör att bestämma. ”Överarbetade” planer med allt-

 

för detaljerade bestämmelser riskerar att snabbt bli inaktuella med följden att

 

planen måste ändras.

 

162

Innehållsförteckning

1

Revisorernas granskning.........................................................................

1

2

Revisorernas överväganden ....................................................................

2

 

2.1

Allmänna synpunkter ......................................................................

2

 

2.2

PBL och processen..........................................................................

3

 

2.3

En effektivare plan- och byggprocess genom bättre uppföljning....

6

2.4Förseningar i plan- och byggprocessen minskar konkurrensen och

fördyrar produktionen .................................................................................

8

2.5

Länsstyrelsens roll i den fysiska planeringen................................

11

2.6

Överklaganden, prövningsinstanser m.m. .....................................

13

2.7

Oklara begrepp i PBL behöver tydliggöras...................................

15

3 Revisorernas förslag .............................................................................

17

Förord

...........................................................................................................

20

Sammanfattning............................................................................................

21

1 Granskningens bakgrund och inriktning ...............................................

23

1.1

Bakgrund ......................................................................................

23

1.2

Inriktning och metoder..................................................................

24

2 Regelverket kring plan- och byggprocessen .........................................

25

2.1

Översiktsplanen ............................................................................

26

2.2

Områdesbestämmelser ..................................................................

28

2.3

Detaljplan......................................................................................

29

2.4

Bygglov ........................................................................................

31

2.5

PBL och överklaganden................................................................

31

2.6

Boverket och uppföljningen..........................................................

33

3 Kommunernas resurser och kompetens ................................................

37

3.1

Stora skillnader i kompetens och resurser.....................................

37

3.2

Detaljplaneprocessen i Stockholm ................................................

38

3.3

Kommunerna ersätts inte för den tidiga” planeringen...................

39

4 Länsstyrelsens medverkan i processen .................................................

40

4.1

Länsstyrelsernas roll och tillsynsfunktionen .................................

42

4.2

Hur ser länsstyrelserna på planprocessen? ....................................

43

4.3

Kommunerna och enkelt planförfarande.......................................

50

5 Vilken betydelse har överklaganden för processens genomförande?....

51

5.1

Tidigare utredningar m.m. ............................................................

51

5.2

Medborgarinflytandet och överklaganden i planeringen...............

54

5.3

Överklagade detaljplaner i några kommuner ................................

56

5.4

Överklagas även ”enkla planer”? ..................................................

58

5.5Regeringen föreslår ändrad instansordning vid överklaganden?...59

6 Pågående förändringsarbete ..................................................................

59

6.1Byggkostnadsdelegationens resultat följs upp genom ett

Byggkostnadsforum..................................................................................

60

6.2

Länsstyrelsen om bostadsbyggandet i Stockholms län .................

61

6.3Stockholms stad och Länsstyrelsen i Stockholm föreslår

förtydliganden i PBL ................................................................................

63

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.

163

 

6.4

Kommunförbundet........................................................................

63

Fel! Okänt namn

7

Bostadsprojekt i tre kommuner .............................................................

64

på

8

Tidsåtgång och kostnader .....................................................................

71

dokumentegenskap

 

8.1

Stor variation i tidsåtgången .........................................................

74

.:Fel! Okänt namn

9

Revisorernas överväganden ..................................................................

80

på

 

9.1

Allmänna synpunkter ....................................................................

80

dokumentegenskap

 

9.2

Ett samlat ansvar för PBL-frågorna ..............................................

82

.

 

9.3

PBL och överklaganden................................................................

83

 

 

9.4

Kan förseningar förebyggas? ........................................................

85

 

 

9.5

Länsstyrelsens roll bör utvecklas ..................................................

88

 

 

9.6

Sammanfattande förslag ...............................................................

89

 

10

Bilaga 1 – Riksdagens revisorers länsstyrelse- enkät...........................

91

 

11

Bilaga 2 – Tidsåtgång och kostnader - Konsultrapport........................

97

 

Elanders Gotab, Stockholm 2000

164