Förslag till riksdagen	2001/02:RR3
Förslag till riksdagen
2001/02:RR3

Riksdagens revisorers förslag angående statens stöd till kommuner med ekonomiska problem

2001/02

RR3

1 Inledning

1.1 Bakgrund

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Resultaten av granskningen har redovisats i rapporten 2000/01:9 Akut- eller långvård? – statens stöd till kommuner med ekonomiska problem (se bilaga 1). Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2.

1.2 Stödet till kommuner och landsting

Riksdagen beslutade i december 1995 om ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting. Regeringen angav i 1995 års kompletteringsproposition att vissa kommuner och landsting som hade en särskilt svår ekonomisk situation kunde få problem vid införandet av det nya utjämningssystemet. För att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå sådana kommuner och landsting ställdes medel till regeringens disposition och ett nytt anslag infördes. Anslaget benämns numera 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting.

Syftet med anslaget har vidgats efter hand och det har fått karaktären av ett permanent anslag för att hantera speciella problem i kommuner och landsting. Totalt har drygt 6,4 miljarder kronor hittills fördelats eller avses att fördelas. Merparten, eller drygt 3,7 miljarder kronor, har fördelats till kommuner och landsting med särskilt svåra ekonomiska problem. Drygt 40 procent av medlen har fördelats till andra ändamål.

Revisorernas granskning har främst analyserat fördelningsprocessen. Det gäller framför allt en analys av vilka beslutsunderlag och beslutskriterier som legat bakom beslut om stöd och avslag. I detta ingår också en analys av avtalen mellan kommunerna/landstingen och staten samt vilka typer av kommuner som fått respektive inte fått stöd. Andra viktiga områden är vilka incitamentsproblem som kan vara förknippade med olika former av garantier samt alternativa strategier och/eller stödformer.

Granskningen har avgränsats till att i huvudsak avse bidrag som utbetalats	2001/02:RR3
till kommuner och landsting som ansökt om särskilt stöd. Det gäller stöd till
kommuner och landsting med problem att uppnå ekonomisk balans och stöd
till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Dessa ärenden har
hanterats av regeringen (efter beredning av Kommundelegationen) och Bo-
stadsdelegationen. Det innebär att mer generella fördelningar behandlas
mindre utförligt.

2 Revisorernas överväganden

Riksdagens revisorer gör bl.a. följande bedömningar i rapporten.

• Ungefär 40 procent av anslaget har fördelats till ändamål som inte direkt går att hänföra till en kommuns ekonomiska problem. Det gäller t.ex. utbildningsinsatser, insatser för flyktingar, hiv/aidsverksamhet, stöd och service till funktionshindrade och konsumentåtgärder.

• Stora delar av anslaget saknar tydliga och mätbara mål.

• Systemet med mål- och resultatstyrning förutsätter en tydlig rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter. Anslag som står till regeringens disposition kan dock komma att bryta detta mönster. Det normala är att regeringen ställer upp mål för en myndighet. Utifrån den redovisning som myndigheten lämnar bedömer regeringen resultaten eller måluppfyllelsen av verksamheten. I detta fall är det regeringen som både redovisar resultat och bedömer resultaten eller måluppfyllelsen. Regeringen bedömer med andra ord den verksamhet som den själv utför. Resultat och måluppfyllelse kan därmed vara svårare att värdera.

• Bristen på entydiga och mätbara mål gör det svårt att bedöma hur verksamheten fungerar. Detta förstärks av att resultatredovisningen i budgetpropositionen är bristfällig. Det går med andra ord inte att utifrån regeringens material bedöma hur anslaget har hanterats.

• Stora delar av hanteringen av anslaget regleras inte av någon förordning.

• Beslutskriterier är oklara. Kommuner med dålig ekonomi, men med stor verksamhet, har fått stöd. Detta kan tyda på att kommuner som senarelagt omstruktureringar har fått stöd.

• Regeringens avtal är i många fall av översiktlig karaktär och saknar åtgärdsplaner. Detta kan bidra till att nödvändiga åtgärder inte genomförs.

• Regeringen har valt att tidigarelägga 25 procent av utbetalningen av det stöd som föreslogs av Kommundelegationen. Utbetalningen förutsätter att kommunen/landstinget redovisar hur arbetet med att uppfylla åtagandena fortlöper. Förfarandet kan dock skapa incitament att inte genomföra nödvändiga neddragningar.

• Uppföljningen av de bägge delegationerna är osäker.

Normalt hade sådana iakttagelser föranlett ett antal förslag från Riksdagens	2001/02:RR3
revisorer om styrning, kontroll och organisation. Revisorerna har dock nylig-
en genomfört en mer principiell granskning av anslag som står till regering-
ens disposition (2000/01:RR14 Anslag som regeringen disponerar och förde-
lar). Granskningen har inriktats på styrnings- och kontrollfrågor, och de
förslag som lämnas i skrivelsen kan förmodas leda till förbättringar vad
gäller de iakttagelser som redovisats ovan. Revisorerna avstod därför från att
i rapporten lägga några ytterligare förslag på dessa områden.
Kontroll- och styrningsfrågor spelar å andra sidan en mindre roll i detta
sammanhang eftersom Riksdagens revisorer valt att bl.a. föreslå ett antal
förändringar av anslaget.

2.1 Avveckla anslaget successivt

Rapporten

I rapporten föreslås att anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting bör avvecklas. Eftersom anslaget inrättades som ett tillfälligt stöd till kommuner och landsting är tidpunkten därför lämplig att avveckla anslaget. En sådan avveckling bör kunna ske förhållandevis snabbt. De två verksamheter som kan betraktas som huvudsyftet med anslaget har avvecklats eller är under avveckling. Kommundelegationen överlämnade i juni 2000 sin slutrapport till regeringen. Regeringen fattade under hösten 2000 beslut i de ärenden som Kommundelegationen överlämnat. Av 2001 års ekonomiska vårproposition framgår vidare att Bostadsdelegationens arbete beräknas kunna avslutas under 2002. Eftersom vissa åtaganden kvarstår bör anslaget kunna avvecklas fr.o.m. 2004.

Revisorernas förslag motiveras av följande åtta skäl.

Kan påverka incitamentsstrukturen negativt

Riksdagens revisorers förslag motiveras framför allt av att det kommunala finansiella ansvaret måste göras tydligare. Stödet till kommuner och landsting med ekonomiska problem inbjuder till finansiellt risktagande och är inte förenligt med idén om fullt kommunalt ansvarstagande. Det är inte ovanligt att olika former av statliga bidrag påverkar incitament och beteenden hos dem som får bidragen. En typ av incitamentsproblem hänger samman med att staten ställer ut olika former av garantier. Exempelvis kan anslaget för särskilda insatser uppfattas som en form av garanti för att täcka kommunala förluster. Vetskapen att staten explicit eller implicit ställer en sådan finansiell garanti kan öka kommunernas risktagande.

Detta resonemang får ett starkt stöd av de resultat som redovisas i rapportens kapitel 4. De kommuner som fått bifall har i och för sig sämre förutsättningar än avslagskommunerna genom att de uppvisar t.ex. lägre skatteunderlag, högre arbetslöshet, sämre befolkningsutveckling och sämre ekonomi. Samtidigt har dock de kommuner som beviljats stöd en mer omfattande verksamhet. De har t.ex. högre nettokostnader, högre utbudsnivå, högre kostnader än vad som motiveras av de strukturella förutsättningarna och fler

anställda. Skattesatsen är också högre i bifallskommunerna än i avslagskommunerna. De kommuner som fått bifall har vidare en betydligt högre ersättning från kostnadsutjämningen. En slutsats av detta är att bifallskommunerna haft svårt att anpassa verksamheten till de ekonomiska förhållanden som råder. Slutsatsen är något mer accentuerad för de ärenden som handlagts av regeringen/Kommundelegationen än för de ärenden som handlagts av Bostadsdelegationen.

Ernst & Young AB gör i sin konsultrapport till revisorerna i huvudsak samma bedömning. Enligt Ernst & Young AB kan förhållandet tyda på att kommuner som påbörjat eller avslutat en omstrukturering av ekonomin inte har fått statligt stöd från regeringen/Kommundelegationen. Följaktligen kan det också innebära att kommuner som senarelagt sådana omstruktureringar fått stöd från regeringen/Kommundelegationen. En annan studie som redovisas i rapportens kapitel 4 pekar i samma riktning.

Överenskommelserna mellan regeringen och kommunerna/landstingen är dessutom diffusa. Om statsbidraget betalas ut utan att kostnadssänkningarna genomförts finns det risk för att en struktur som saknar långsiktig hållbarhet understöds och att den framtida trovärdigheten urholkas.

En faktor som ytterligare förstärker osäkerheten är att regeringen valt att tidigarelägga 25 procent av utbetalningen av det bidrag som hanteras av regeringen. Enligt Kommundelegationen var en utbetalning av statsbidraget först efter det att villkoren i överenskommelsen uppfyllts av kommunen eller landstinget en mycket viktig princip för att tydligt markera att ansvaret för genomförandet av de åtgärder som krävs för att nå ekonomisk balans åvilar respektive kommun eller landsting. En utbetalning i efterhand skapar också enligt delegationen ytterligare incitament för att påbörja och genomföra en besluts- och omstruktureringsprocess.

För regeringens del kan det också konstateras att de överenskommelser som träffas är att betrakta som utfästelser från statens sida. Staten åtar sig att, om kommunen genomför vissa åtgärder, lämna ett bidrag. Det finns dock inga formella hinder för att regeringen vid ett senare tillfälle fattar ett nytt beslut om att betala ut bidraget även om åtgärderna inte genomförs, eller om balans inte uppnås. Det kan i detta sammanhang vara värt att poängtera att balans i ekonomin också kan uppnås med metoder som hittills inte prioriterats av regeringen. Balans kan uppnås utan att de överenskomna kostnadssänkningarna genomförs. Intäkterna, till exempel, kan utvecklas starkare än väntat genom lokala politiska beslut.

Kan strida mot utjämningssystemet

Ett andra motiv till att anslaget bör avvecklas är att det särskilda bidraget till kommuner och landsting kan strida mot principerna för det kommunala utjämningssystemet. I rapportens kapitel 4 redovisas en studie som analyserat om stödet var förenligt med skatteutjämningssystemets syfte att skapa likvärdiga förutsättningar (s.k. fiskal rättvisa) mellan kommunerna. Enligt studien tenderar de kommuner som sökt bidrag att ha mer påtagliga underskottsproblem än de som inte sökt. Dessa problem är särskilt uttalade hos de kommuner som beviljats bidrag av Kommundelegationen. De finansiella

2001/02:RR3

problemen verkar dock vara en följd av förhållanden (dvs. hög servicestandard eller personaltäthet) som kommunerna i fråga kunnat och kan påverka. Det är med andra ord helt påverkbara förhållanden (outnyttjade besparings- och effektiviseringsmöjligheter) som ligger bakom de finansiella problemen. Enligt studien uppfyller således inte dessa kommuner det uppställda villkoret om opåverkbara faktorer. Genom att lämna dessa bidrag behandlas inte heller kommunerna, enligt studien, på ett likvärdigt sätt. Andra kommuner, som redan tidigare genomfört liknande besparingar, har inte fått några motsvarande statsbidrag. De kommuner som varit föregångare i besparings- eller effektivitetsarbetet har i stället kunnat drabbas av högre avgifter eller lägre bidrag i kostnadsutjämningen.

Inga enkla samband mellan strukturella faktorer och kommunernas ekonomi

Ett tredje motiv till att anslaget bör avvecklas är att det är svårt att analysera hur den kommunala ekonomin påverkas av olika strukturella faktorer. Ekonomiska problem som orsakats av sådana faktorer har vid flera tillfällen varit en förutsättning för att stöd ska utgå. När det gäller Kommundelegationen angavs svag ekonomisk tillväxt i regionen, negativ befolkningsutveckling, obalanser i åldersstrukturen samt behov av infrastrukturinvesteringar som exempel på faktorer som kan försvåra anpassningen av verksamheten till de ekonomiska ramarna. Flera studier visar dock att det inte finns några enkla samband mellan strukturella faktorer och kommunernas ekonomi. En studie som utförts av Svenska kommunförbundet och som redovisas i rapportens kapitel 4 visar att sambandet mellan det ekonomiska resultatet och befolkningsutvecklingen är mycket svagt. I studien konstateras att den egna förmågan att anpassa verksamheten till minskande resurser har haft större betydelse för resultatutvecklingen under senare år än någon annan enskild faktor. De kommuner som klarat sig bäst under senare år är de som gjort relativt stora nedskärningar. De som av olika skäl inte har förmått att göra de nödvändiga nedskärningarna har klarat sig sämre. I en bilaga till Långtidsutredningen 1999/2000 har man studerat det historiska sambandet mellan kostnader och befolkningsutveckling för några av de kommunala åtagandena. Slutsatsen är att befolkningsutvecklingen i sig inte ger en god bild av hur den faktiska kostnadsutvecklingen (volymutvecklingen) kommer att bli i framtiden. Det finns med andra ord många andra förklaringar till kostnadsutvecklingen inom många sektorer. Förklaringarna återfinns ofta i förändrade politiska ambitioner för verksamheterna. Det kan således vara förknippat med betydande svårigheter att analysera vad ett dåligt ekonomiskt resultat beror på. Som framgår av rapportens kapitel 4 kan det många gånger bero på att verksamheten är för stor.

Kostnadsutjämningen kompenserar redan

2001/02:RR3

nala utjämningssystemet är föremål för utredning. Expertgruppen för förenklad kommunalutjämning (SOU 2000:120) pekar på att det i kostnadsutjämningen finns ett antal delmodeller som måste bedömas ha mer eller mindre regionalpolitiska inslag och där ersättningsnivåerna i modellerna i allt väsentligt bygger på politiska bedömningar. Det gäller bl.a. faktorerna befolkningsunderlag, befolkningsminskning, näringsliv och sysselsättning. Gruppen föreslår att dessa delmodeller utgår ur utjämningssystemet. Motsvarande ersättning till de berörda kommunerna och landstingen bör enligt gruppens mening i stället lämnas i form av regionalpolitiska statsbidrag. Även den andra utredningen, Utjämningsdelegationen (SOU 2000:127), föreslår förändringar. Enligt delegationen bör det göras en bred analys av hur små kommuner, med kraftig befolkningsminskning och ett regionalt utsatt läge, kan ges bra förutsättningar på längre sikt att tillhandahålla en likvärdig vård, omsorg och utbildning. Utjämningssystemet innehåller ett antal faktorer som ska kompensera för kostnader som hör till den geografiska och regionala strukturen. Därtill kommer att införandetilläggen har stor ekonomisk betydelse för de kommuner som har ett ogynnsamt geografiskt och regionalt läge. Delegationen föreslår därför att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att göra en samlad bedömning av vilket ekonomiskt stöd som kan behövas för att kommuner med långsiktigt vikande folkmängd och en utsatt regional position ska kunna upprätthålla en godtagbar kvalitet i den kommunala verksamheten. Delegationen vill också uppmärksamma att de delar av det kommunala utjämningssystemet som utredningen diskuterar till en del befinner sig i gränslandet mellan kommunal utjämning och regionalpolitik. Om det står klart att ett antal kommuner kommer att behöva ett permanent ekonomiskt stöd för att kunna tillhandahålla en likvärdig samhällsservice kan det finnas skäl för att hantera de nuvarande geografiska och regionala faktorerna i utjämningssystemet utanför systemet i form av ett särskilt regionalpolitiskt stöd.

Statsbidragen bör ges i generella former

Ett femte motiv är att anslaget inte står i samklang med strävandena att statens bidragsgivning till kommuner och landsting bör ske i generella former. Statsbidragen till kommuner och landsting förändrades kraftigt fr.o.m. 1993. Flertalet av de specialdestinerade statsbidragen avskaffades och ersattes av ett mer generellt regelsystem. Tanken var bl.a. att minska den statliga detaljstyrningen och öka det kommunala ansvaret för verksamhetens utformning och prioritering. Anslaget för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting kan sägas avvika från intentionerna bakom den omläggning som skett av statsbidragen. Det är specialdestinerat och har inslag som knappast förbättrar planeringsförutsättningarna för kommunerna. Det senare beror naturligtvis framför allt på att kommunen/landstinget inte på förhand kan avgöra om man kommer att få bidrag eller inte. En orsak som ytterligare försvårar en sådan bedömning är att stora delar av hanteringen av anslaget inte regleras av någon förordning. Med andra ord är hanteringen inte transparent och förutsägbar – ett förhållande som närmast kan få motsatt effekt, dvs. försena eventuella omstruktureringar och kostnadsneddragningar.

2001/02:RR3

Nya ändamål har tillkommit

Ett sjätte motiv är att vissa delar av anslagets fördelning på ändamål inte anges i budgetpropositionen. Ett flertal användningsområden har tillkommit löpande under budgetåren, dvs. det har delvis använts som ett anslag för oförutsedda utgifter. Användningen har i och för sig anmälts till riksdagen, men det finns stor risk för att ändamål som inte genomgår en normal budgetprövning leder till ökade utgifter (förslag om detta redovisas i avsnitt 2.3).

Liknande stöd har avvecklats

Ett sjunde motiv är att tidigare stöd av liknande typ avvecklats efter en relativt kort period. Det gäller t.ex. stöd som fördelades av Bankstödsnämnden och den s.k. industriakuten. Vid bägge dessa stödtyper fördes en omfattande diskussion om stödens inverkan på incitamentsstrukturen. Bankstödsnämndens verksamhet följdes också av ett regelsystem för ökad kontroll och system för att påverka incitamenten i riktning mot en större grad av ansvarstagande, t.ex. inlåningsförsäkring och kapitaltäckningsregler.

Finansieras av kommuner som anpassat verksamheten

Avslutningsvis kan det påpekas att anslaget finansieras med medel som i annan form skulle ha överförts till kommuner och landsting. Medborgare i kommuner och landsting som anpassat verksamheten till de rådande ekonomiska förhållandena kan således få finansiera kommuner och landsting där detta inte skett.

Remissinstanserna

Statskontoret, Institutet för kommunal ekonomi, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Sveriges Fastighetsägareförbund och Forshaga kommun ställer sig positiva till revisorernas förslag.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet vill särskilt understryka vad revisorerna anför om att anslaget inte står i samklang med strävandena att statens bidragsgivning till kommuner och landsting bör ske i generella former. Utifrån dessa motiv, och då dessutom huvudsyftet med anslaget numera i det närmaste är fullföljt, menar Kommun- och Landstingsförbunden att det kan vara läge att avveckla anslaget och överföra medlen till det generella bidraget för kommuner och landsting där det naturligt hör hemma. Kommun- och landstingsförbunden vill samtidigt understryka att det även i fortsättningen kommer att finnas ett antal kommuner som kommer att drabbas av övermäktiga ekonomiska problem i bostadsföretagen. Dessa problem bör lösas inom bostadspolitikens ram. Ekonomiskt stöd till bostadssektorn bör, enligt förbunden, inte sammanblandas med de generella bidragen till kommunerna. Sveriges Fastighetsägareförbund har vid sin bevakning av hur de statliga stöden utformats och administrerats fått samma uppfattning om bristerna som de anser framkommer i revisorernas rapport. Forshaga kommun pekar på att ett saneringsarbete inleddes i början av 1990-talet och

2001/02:RR3

att kommunen tillskjutit belopp till det kommunala bostadsbolaget. Kommunen har ansökt om stöd hos Bostadsdelegationen, men fått avslag. Enligt kommunen var det kommunens egen vilja och förmåga att fatta nödvändiga beslut som resulterade i bedömningen att inga extra bidrag beviljades. Bland annat i anledning av detta har kommunen aldrig övervägt att söka stöd hos den s.k. kommunakuten. Nödvändiga omstruktureringar har i stället gjorts för att hamna i ekonomisk balans. De fattade politiska besluten har varit nödvändiga för att anpassa den kommunala verksamheten till de ekonomiska ramarna. Trots de åtgärder som vidtagits för att anpassa verksamheten till de ekonomiska realiteterna hävdar Forshaga kommun att man har en bra kommunal verksamhet som prioriterar barn, ungdomar, äldre och de svaga i kommunen. Kommunen anser att ekonomiskt stöd i den form som kommunakuten ger inte alltid bör vara en förstahandslösning.

Finansdepartementet, Ekonomiförvaltningsutredningen, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO), Gällivare kommun och Härnösands kommun delar inte revisorernas förslag om att anslaget bör avvecklas.

Finansdepartementet pekar på att det finns en stor spridning i resultaten mellan enskilda kommuner och landsting. Det är därför högst sannolikt att det även i framtiden kommer att finnas kommuner och landsting som, på grund av speciella omständigheter, kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Mot bakgrund av detta finns det, enligt Finansdepartementet, en påtaglig risk för att det även i framtiden kommer att finnas ett behov av att avsätta medel till särskilda insatser i kommuner och landsting. Enligt departementet sker det också en noggrann och restriktiv prövning innan ett eventuellt stöd betalas ut. Departementet pekar vidare på att de avtalade bestämmelserna om under vilka förutsättningar det överenskomna bidraget ska utbetalas är tydliga. Enligt Ekonomiförvaltningsutredningen finns det mot bakgrund av kommunsektorns ekonomiska och strukturella problem anledning att anta att det för en relativt lång tid framöver kommer att behövas särskilt stöd till kommuner med ekonomiska problem. Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) konstaterar att revisorerna inte redovisar någon analys av nyckeltal etc. där samspelet mellan olika faktorer belyses. Kommun- och Bostadsdelegationerna har enligt SABO varit nödvändiga som tillfälliga insatser under en tid då genomgripande strukturförändringar skapat helt nya förutsättningar för verksamheten i ett flertal industrikommuner som under lång tid lagt grunden till dagens välstånd. SABO pekar på att det krävs ett fortsatt kraftfullt stöd till de kommuner som kommer att fortsätta att tappa i befolkning. Det är enligt SABO:s uppfattning nödvändigt att de bägge delegationerna får en uppföljning. Denna fortsättning måste dock utformas så att kommunerna själva får besluta om hur den nödvändiga anpassningen till en ny situation ska genomföras. Gällivare kommun anser inte att anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting kan avvecklas utifrån de kriterier som Riksdagens revisorer föreslår. Härnösands kommun menar att stödformerna underlättar för kommunen att genomföra de nödvändiga åtgärderna för att få ekonomin i balans efter flera år av stora underskott.

Arvidsjaur kommun och Malungs kommun delar inte heller revisorernas förslag, men pekar också på oklarheter i bl.a. målformuleringen.

2001/02:RR3

Arvidsjaurs kommun anser att beslutskriterierna varit otydligt formulerade,	2001/02:RR3
vilket kan ge till följd att inställningen till bidragen får en negativ effekt på
den långsiktighet som kommunerna behöver för att klara en god ekonomisk
hushållning. Kommunen ser det ändock som en nödvändighet att vissa ut-
satta kommuner måste erhålla särskilda stöd, men för att effekten ska bli den
som förutses, ska målen vara tydligt formulerade. Enligt Malungs kommun
bör anslaget bli föremål för en förändring, med en tydligare målformulering i
syfte att verkligen åstadkomma de incitament till förändring som erfordras.
Malungs kommun anser vidare att det inte kan uteslutas att bidrag lämnats
till kommuner som inte med allvar tagit tag i den besvärliga anpassningspro-
cessen av ekonomin och att kommuner som liksom Malung tidigt initierat
projekt i syfte att effektivisera verksamheterna har fått avslag på biståndsför-
frågan. Därmed har passivitet premierats framför aktivt agerande.
Bostadsdelegationen anser att rapportens analys av kommunalekonomiska
nyckeltal är alltför förenklad och i många fall också missvisande. I huvudsak
avser detta rapportens kapitel 4 där det analyseras om det finns några påtag-
liga skillnader mellan kommuner som fått stöd och kommuner som inte fått
stöd. Sammanfattningsvis ger enligt Bostadsdelegationens uppfattning de
analyser som redovisas i rapporten inte tillräcklig grund för de slutsatser om
stödda och icke stödda kommuners ekonomiska förhållanden som rapporten
drar (avsnitt 4.6) – och således inte heller för konstaterandet att de kommu-
ner som berörs av Bostadsdelegationens verksamhet redan i hög grad komp-
enseras genom ersättning från kostnadsutjämningen. Statens bostadskredit-
nämnd (BKN) instämmer i vad Bostadsdelegationen anfört.
Revisorerna
Enligt revisorernas uppfattning har det inte framkommit några avgörande
skäl för att ompröva det förslag som läggs i rapporten. Ett par av remissin-
stanserna pekar t.ex. på att revisorernas analys av nyckeltal etc. inte är av den
karaktären att den kan ligga till grund för revisorernas slutsatser. Revisorerna
kan instämma i att en isolerad analys av nyckeltal inte kan ligga till grund för
ett ställningstagande till om anslaget ska avvecklas eller inte. Nu är dock inte
detta fallet. Som redan torde ha framgått motiveras revisorernas förslag
utifrån 8 olika skäl. Analysen av nyckeltal utgör ett, om än viktigt, av dessa
skäl.
Några av remissinstanserna pekar också på att det även i framtiden kom-
mer att finnas ett behov av stöd till kommuner med ekonomiska problem.
Riksdagens revisorer kan dela uppfattningen att ett antal kommuner även
fortsättningsvis kommer att ha ekonomiska problem. Den stora poängen med
revisorernas förslag är dock att den hittillsvarande stödgivningen riskerar att
påverka incitamentsstrukturen negativt. Revisorerna vill understryka att
återkommande stöd kan komma att öka kommunernas risktagande. Det gäller
framför allt stöd som syftar till att täcka löpande underskott. Ett par av de
kommuner som besvarat remissen förefaller också medvetna om denna pro-
blematik. Revisorerna kan dela Svenska Kommunförbundets och Landstings-
förbundets uppfattning om att det även i fortsättningen kommer att finnas ett	1
	1

antal kommuner som kommer att drabbas av ekonomiska problem i bostads-	2001/02:RR3
företagen. Revisorerna kan inte bedöma storleksordningen på problemen,
men i likhet med förbunden anser vi att de bör lösas inom bostadspolitikens
ram.
Revisorerna vill understryka att vår kritik inte primärt avser handläggning-
en av stöden. Revisorerna har i och för sig pekat på inslag som kan ha nega-
tiva effekter, t.ex. utformningen av avtalen mellan regeringen och kommu-
nerna/landstingen. Det stora problemet är dock stödens inverkan på incita-
mentsstrukturen. Det är sannolikt inte möjligt att hitta kriterier för stödgiv-
ningen som är objektiva och avser strukturella faktorer, dvs. förhållanden
som kommunerna inte kan påverka.
Revisorerna finner således inte skäl att ändra sitt förslag och föreslår att
anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting
bör avvecklas fr.o.m. 2004.

2.2 Det finansiella ansvaret och risktagandet

Rapporten

I rapporten pekas på att den svenska ekonomin under senare år har utvecklats gynnsamt. Av budgetpropositionen för 2001 framgår att de kommunala skatteintäkterna har ökat förhållandevis kraftigt under de senaste åren, inte minst tack vare den goda sysselsättningsutvecklingen. Inkomsterna i kommunsektorn förväntas även öka relativt kraftigt de kommande åren. Det finansiella sparandet bedöms vara tillräckligt högt för att primärkommunerna ska klara balanskravet från 2000, medan landstingen beräknas uppfylla kraven på ekonomisk balans först 2001.

Trots den goda ekonomiska utvecklingen har det emellertid funnits ett antal kommuner och landsting med ekonomiska problem som ansetts ha behov av statligt stöd. Under 2000 har ca 60 kommuner och landsting fått ekonomiskt stöd. Det gäller kommuner och landsting som bedömts ha svårigheter att uppnå balanskravet och kommuner som haft stora åtaganden i kommunala bostadsföretag.

De statliga insatserna ska leda till besparingar och omstruktureringar som ger en godtagbar och sund ekonomisk utveckling i de kommuner och landsting som fått stöd. De avtal som regeringen/Kommundelegationen slutit med kommuner/landsting är dock i många fall påfallande översiktliga och diffusa och kan leda till att det blir svårt att säkerställa att det faktiskt vidtas åtgärder som leder till varaktiga kostnadssänkningar. Det är naturligtvis inte heller osannolikt att en sämre ekonomisk utveckling kan leda till krav på ytterligare stödinsatser. Trots allt har de senaste årens höga tillväxttakt inneburit att ett stort antal kommuner och landsting fått stöd.

Enligt rapporten behöver dock inte alltid ekonomiskt stöd vara en förstahandslösning. Som redan framgått av avsnitt 2.1 är anslaget knappast förenligt med idén om fullt kommunalt ansvarstagande. Det kan därmed också inbjuda till finansiellt risktagande. Det förefaller också i viss mån ha skett. Framför allt gäller att kommuner med ett stort utbud har fått stöd.

Det finns därför anledning att analysera det kommunala regelverket och	2001/02:RR3
dess effekter på det kommunala beteendet. Ett regelsystem som förbättrar
incitamenten för kommuner/landsting att ta ett finansiellt ansvar och som
leder till ett minskat risktagande hos dessa är att föredra.
Ett område som är särskilt viktigt att analysera i detta sammanhang är
kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning. I kommunallagen
finns en bestämmelse om god ekonomisk hushållning. En budget i balans är
minimikravet för ekonomin i en kommun eller ett landsting. För att motsvara
kravet på god ekonomisk hushållning räcker det i de flesta fall inte med att
intäkterna bara täcker kostnaderna. För att kravet på god ekonomisk hushåll-
ning ska uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett
konsoliderar ekonomin. Om synnerliga skäl föreligger kan avsteg göras från
kravet på en budget i balans. Det är dock upp till varje kommun eller lands-
ting att tolka vad som kan inrymmas i begreppet synnerliga skäl, och det
finns vidare inga sanktionsmöjligheter mot kommuner eller landsting som
inte lever upp till kravet på en ekonomi i balans. Regeringen tillkallade i
april 2000 en utredare för att utreda vissa frågor rörande kommunernas och
landstingens ekonomiska förvaltning (dir. 2000:30). Enligt direktiven ska
utredaren bl.a. göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hus-
hållning och dess tillämpning och utreda hur balanskravet kan förtydligas
och modifieras. I det senare ligger bl.a. att utredaren ska överväga behovet av
regler för en situation där en kommun eller ett landsting inte lever upp till
kravet på en budget och ekonomi i balans.
Kommuner och landsting som hittills inte levt upp till kravet på en eko-
nomi i balans har dock som framgått i många fall fått statligt stöd. Utred-
ningen har dock enligt direktiven inte i uppdrag att analysera hur dess förslag
ställer sig till tidigare statliga ingrepp i form av t.ex. Kommundelegationens
verksamhet. Den har inte heller i uppdrag att konkret lämna förslag på hur
staten ska agera om det ånyo uppkommer en liknande situation, dvs. den
situation som varit föremål för denna granskning. Revisorerna föreslår i
rapporten att utredningen bör få tilläggsdirektiv där det ingår att analysera
den typen av frågor och där utgångspunkten bör vara att statliga ingrepp inte
bör få budgetmässiga konsekvenser. Ett alternativ är naturligtvis att tillsätta
en särskild utredning.
Den kommunala budgetprocessen är vidare relativt svagt reglerad. Det
finns förvisso ett krav på ekonomisk balans. Balanskravet innebär att budge-
ten varje år ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Ett eventu-
ellt negativt resultat vid räkenskapsårets slut ska återställas inom två år. I
övrigt innehåller dock inte kommunallagen mer än några paragrafer som i
huvudsak reglerar tidtabellen för kommunens budgetarbete. Det finns dock
mycket som tyder på att en stram budgetprocess leder till en starkare budget-
disciplin, åtminstone på nationell nivå. Det finns därför enligt rapporten skäl
att överväga eller analysera om det inte är motiverat att reglera den kommu-
nala budgetprocessen noggrannare för att åstadkomma en starkare finansiell
disciplin.
	1

Remissinstanserna

Flertalet av de remissinstanser som kommenterat frågan ställer sig negativa till revisorernas förslag och hänvisar till Ekonomiförvaltningsutredningens arbete.

Finansdepartementet nämner att det har tillsatts en utredning, Ekonomiförvaltningsutredningen (dir. 2000:30), som bl.a. har i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och dess tilllämpning. Vid behov ska utredningen föreslå förändringar för att öka långsiktigheten i den ekonomiska och verksamhetsmässiga planeringen. I uppdraget ingår även att utreda hur balanskravet kan förtydligas och modifieras. Statskontoret anser att det redan enligt nuvarande direktiv ingår i Ekonomiförvaltningsutredningens uppdrag att analysera och att lämna förslag på hur staten ska agera om det uppkommer situationer där balanskravet inte efterlevs i kommuner och landsting. Kontoret avstyrker därför revisorernas förslag om tilläggsdirektiv. Ekonomiförvaltningsutredningen vill meddela att den arbetar med att konstruera sådana regler för en god ekonomisk hushållning som är ägnade att skapa en delvis ny och tydligare incitamentsstruktur för kommuner och landsting. Mot denna bakgrund är det lämpligt att regeringen avvaktar Ekonomiförvaltningsutredningens betänkande hösten 2001 och vidtar lämpliga åtgärder med anledning av detta och de synpunkter revisorerna framfört. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser att Ekonomiförvaltningsutredningens arbete bör avvaktas innan ytterligare utredningar och eventuella regelverk tillsätts. Revisorernas synpunkter bör kunna täckas inom ramen för befintliga direktiv.

Institutet för kommunal ekonomi och Forshaga kommun instämmer i revisorerna förslag. Forshaga kommun anser att ekonomiskt stöd i den form som kommunakuten ger inte alltid bör vara en förstahandslösning. Kommunen tillstyrker därför att en analys görs av det kommunala regelverket och dess effekter på kommunernas beteende. Denna analys bör också innehålla en redovisning av konsekvenser för kommunerna av de beslut om lagändringar m.m. som genomförs och som påverkat den kommunala ekonomin.

Revisorerna

Enligt revisorernas uppfattning är det värdefullt att en utredning tillsatts som ska hantera de frågor som revisorerna uppmärksammar i rapporten. Ekonomiförvaltningsutredningen pekar i sitt remissvar på att den arbetar med att konstruera sådana regler för en god ekonomisk hushållning som är ägnade att skapa en delvis ny och tydligare incitamentsstruktur för kommuner och landsting. Revisorerna ser med tillfredsställelse på att sådana förslag kan lämnas.

Som framgått av avsnitt 2.1 har revisorerna föreslagit att anslaget 91:2 Bi- drag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting bör avvecklas fr.o.m. 2004. Som ett komplement till detta förslag har som ovan framgått revisorerna föreslagit att ett nytt regelsystem som kan öka incitamenten till en god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting bör utredas. Av Ekonomiförvaltningsutredningens remissvar framgår emellertid att ett sådant

2001/02:RR3

förslag kommer att läggas under hösten 2001. Revisorerna utgår ifrån att de	2001/02:RR3
frågor som tas upp i revisorernas rapport beaktas i utredningens betänkande.
Enligt revisorernas uppfattning finns det därför skäl att avvakta Ekonomi-
förvaltningsutredningens betänkande. Mot bakgrund av detta avstår reviso-
rerna från att lägga något förslag på detta område. Det är dock, enligt reviso-
rernas uppfattning, inget skäl för att inte avveckla anslaget, utan dessa bägge
frågor bör kunna behandlas var för sig. Den tidsplan som revisorerna före-
slagit för avveckling av anslaget bör inte utgöra något hinder vid beredning-
en av Ekonomiförvaltningsutredningens betänkande.

2.3 Renodla utgiftsområdet

Rapporten

Anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har utnyttjats för tolv olika ändamål. Drygt 3,7 miljarder kronor, eller närmare 60 procent, har fördelats till kommuner med särskilt svåra ekonomiska problem och som ansökt om stöd. Det gäller stöd som fördelats av regeringen (efter särskild ansökan och efter särskild beredning av Kommundelegationen) och Bostadsdelegationen. Ungefär 2,7 miljarder kronor har fördelats till andra ändamål. Det gäller t.ex. utbildningsinsatser, insatser för flyktingar, hiv/aidsverksamhet, katastrofinsatser, stöd och service till funktionshindrade, nedläggningar i försvaret och konsumentåtgärder.

Vissa delar av anslagets fördelning på ändamål anges inte i budgetpropositionen. Ett flertal användningsområden har tillkommit löpande under budgetåren, dvs. anslaget har delvis använts som ett anslag för oförutsedda utgifter. Användningen har i och för sig anmälts till riksdagen, men dessa utgifter har inte genomgått en normal budgetprövning. Dessa användningsområden ingår därmed inte i den årliga budgetprövningen på samma sätt som normala anslag. De aktualiseras således ej på samma sätt som andra utgiftsanslag i den årliga budgetprövningen och blir i princip inte föremål för förnyade beslut inför varje budgetår.

Enligt rapporten finns det stor risk för att ändamål som inte genomgår en normal budgetprövning leder till ökade utgifter. Ett anslag som har karaktären av oförutsedda utgifter kan till och med skapa behov som inte annars skulle tillgodoses eller diskuteras. Det finns vidare inga egentliga skäl till varför användningsområden som t.ex. hiv/aidsverksamhet eller nedläggningar i försvaret inte bör äskas och prövas inom respektive politikområde. Enligt rapporten bör därför utgiftsområde 25 koncentreras till generella statsbidrag, utjämningsbidrag och bidrag till Rådet för kommunal redovisning. Utgifter för ändamål som inte kan hänföras till dessa tre anslag bör äskas under respektive politikområde.

Remissinstanserna

Statskontoret tillstyrker i princip revisorernas förslag. Statskontoret har dock förståelse för att statsmakterna behöver ha möjlighet att stödja kommuner och landsting som drabbats av plötsliga och/eller omfattande problem. Even-

tuella anslag som inrättas i samband med sådant stöd bör enligt Statskon-	2001/02:RR3
torets mening vara tillfälliga. Kontoret vill dock understryka betydelsen av
att det statliga stödet till kommuner och landsting normalt ges i generella
former.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet pekar på ett liknande
sätt på att det inom ramen för anslaget har finansierats vissa akuta behov som
inte rimligen kan förutses och därmed beaktas inom ramen för en ordinär
kommunal budget. Dit hör t.ex. hjälp vid översvämningarna. Sådana insatser
kan, enligt förbunden, endast regeringen klara och det bör finnas en finansiell
beredskap för detta. Om det ska vara ett särskilt öronmärkt anslag – som ju är
svårt att beräkna – eller lösas på annat sätt när det inträffar är, enligt förbun-
den, en fråga för regeringen att pröva.
Ekonomiförvaltningsutredningen ställer sig negativ till förslaget. Utred-
ningen finner, mot bakgrund av kommunsektorns ekonomiska och struktu-
rella problem, revisorernas förslag väl drastiskt och kan därför inte ge det sitt
stöd, även om det från budgetteknisk synpunkt har vissa förtjänster. De poli-
tiska och praktiska fördelarna med den nuvarande ordningen överväger enligt
utredningens mening.
Malungs kommun anser att statens budget bör innehålla ett särskilt anslag
för akut ekonomiskt bistånd till oförskyllt drabbad kommun vid yttre hän-
delse av naturkatastrofkaraktär eller annan likvärdig händelse.
Institutet för kommunal ekonomi och Forshaga kommun tillstyrker reviso-
rernas förslag.
Revisorerna
Ett par av de remissinstanser som haft synpunkter på revisorernas förslag
ställer sig tveksamma till att renodla utgiftsområdet. De pekar på att det kan
finnas behov av att stödja kommuner och landsting som drabbas av plötsliga
och/eller omfattande problem. Som exempel nämns översvämningarna i juli
2000.
Revisorerna kan dock konstatera att endast en blygsam del av anslaget ut-
nyttjats för den typen av ändamål. Som framgår av rapporten har katastrofin-
satser utgjort en mycket liten del av den del av anslaget som inte gått till
kommuner och landsting med särskilt svåra ekonomiska problem. I huvudsak
har det varit fråga om andra typer av ekonomiskt stöd.
Enligt revisorernas uppfattning har anslaget delvis använts som ett anslag
för oförutsedda utgifter. Sådana anslag finns inte inom andra utgiftsområden
och revisorerna har svårt att förstå varför utgiftsområde 25 har en sådan
särpräglad karaktär att det anses nödvändigt just inom detta område. Som
redan framgått ingår vissa av användningsområdena, t.ex. insatser för flyk-
tingar, vissa katastrofinsatser och nedläggningar i försvaret, inte i den nor-
mala budgetprövningen och det finns, enligt revisorernas uppfattning, risk
för att ett sådant förfarande leder till ökade utgifter. Revisorerna vill också
erinra om att anslaget infördes som ett tillfälligt stöd. I samband med infö-
randet av anslaget diskuterades inte heller andra användningsområden än
stöd till kommuner och landsting med en särskilt svår ekonomisk situation.
	1

Det har, enligt revisorernas uppfattning, inte framkommit några sakskäl	2001/02:RR3
som kan föranleda en revidering av förslaget. Enligt vår uppfattning har
utgifterna hittills varit av den karaktären att de mycket väl varit möjliga att
äska under andra politikområden. Om det uppstår situationer av plötslig eller
tillfällig natur finns det enligt revisorernas bedömning möjlighet att hantera
dessa inom ramen för den befintliga statsbudgeten. Enligt 9 kap. 5 § rege-
ringsformen kan riksdagen för löpande budgetår på tilläggsbudget ändra och
anvisa nya anslag.
Revisorerna föreslår därför att utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till
kommuner och landsting endast bör omfatta anslagen 91:1 Generellt statsbi-
drag till kommuner och landsting, 91:3 Statligt utjämningsbidrag till kom-
muner och landsting och 91:4 Bidrag till Rådet för kommunal redovisning.
Utgifter för ändamål som inte kan hänföras till dessa tre anslag bör äskas
under respektive politikområde.

2.4 Uppföljning

Rapporten

I rapporten pekas på att regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag. Enligt revisorernas uppfattning bör uppföljningen hanteras av en myndighet. Detta innebär en tydligare reglering av uppgiften och bidrar till att skapa större kontinuitet och en mer oberoende ställning i förhållande till uppgiften att säkerställa gjorda avtal och att bidra till att överenskomna kostnadssänkningar genomförs. Att hjälpa kommuner och landsting att komma till rätta med en för hög kostnadsnivå kräver ett stort mått av tydlighet. En myndighet har sannolikt större möjligheter, utifrån sina instruktioner, att hantera denna process. Exempelvis lyckades inte Kommundelegationen, som hade formen av en kommitté, att presentera entydiga åtgärdsplaner.

Bostadsdelegationen har också slutit ett stort antal avtal med kommuner. Det har dock hittills inte presenterats någon lösning för hur uppföljningen av dessa avtal ska organiseras. Enligt rapporten bör regeringen därför presentera en sådan lösning.

Remissinstanserna

Statskontoret, Institutet för kommunal ekonomi och Forshaga kommun tillstyrker förslaget. Statskontoret konstaterar dock att det saknas en lämplig central funktion för en sådan uppföljning. Statskontoret vill i sammanhanget erinra om att frågan om att inrätta ett organ för statlig uppföljning av kommuner och landsting aktualiserats av flera utredningar utifrån skilda perspektiv. Det har handlat om uppföljning av prestationer och kostnader, av styr-, organisations- och verksamhetsformer samt av uppgifter med betydelse för utjämningssystemet. Statskontoret konstaterar att inget av utredningarnas förslag om inrättande av ett uppföljningsorgan förverkligats. Kontoret anser

att ett och samma organ bör kunna hantera samtliga här nämnda typer av	2001/02:RR3
statlig uppföljning av kommuner och landsting.
Finansdepartementet påpekar också att det för närvarande inte finns någon
myndighet som har kompetens att göra en granskning av de kommuner som
fått stöd. Möjligheten finns ju att inrätta en sådan myndighet eller att tillföra
kompetens till en redan befintlig myndighet. I det sammanhanget bör dock,
enligt departementet, beaktas att den aktuella uppgiften vad gäller uppfölj-
ning av Kommundelegationens arbete är av helt tillfällig karaktär. Finansde-
partementet pekar vidare på att regeringen i 2001 års ekonomiska vårpropo-
sition aviserade att den avser att låta Bostadsdelegationen fortsätta sitt arbete
även under 2002. Av propositionen framgår att uppföljningen av ingångna
avtal inledningsvis kommer att ske av Bostadsdelegationen. Uppföljningen
bör även innefatta studier av hur de kommuner som sökt stöd men inte har
något avtal med delegationen har hanterat sina svårigheter. Regeringen avser
att återkomma avseende hur den fortsatta uppföljningen ska ske efter att
Bostadsdelegationen har upphört.
Enligt Ekonomiförvaltningsutredningens mening förefaller revisorerna inte
ha gjort klart för sig att en kommitté, som också innefattar formen särskild
utredare, formellt sett utgör en myndighet under regeringen. Någon avgö-
rande innehållslig skillnad vad gäller styrningen av en kommitté eller lik-
nande respektive en myndighet med reguljär verksamhet finns inte enligt
utredningen, och de fördelar som revisorerna anför till förmån för en myn-
dighet i den meningen revisorerna lägger i begreppet har enligt utredningen
ingen större tyngd. Enligt utredningens mening bör det stå regeringen fritt att
välja i vilka former en uppföljning av Bostadsdelegationens och Kommunde-
legationens arbete ska ske.
Revisorerna
Riksdagens revisorer är helt medvetna om att en kommitté formellt sett utgör
en myndighet under regeringen. Till skillnad från Ekonomiförvaltningsut-
redningen anser vi dock att en reguljär myndighet normalt får en mer obero-
ende ställning än en kommitté. Enligt vår uppfattning krävs det en hög grad
av tydlighet och auktoritet för att hjälpa kommuner och landsting att komma
till rätta med den för höga kostnadsnivån.
Vi kan däremot dela Finansdepartementets och Statskontorets påpekanden
om att det för närvarande inte finns någon lämplig myndighet för den här
typen av uppföljning. Revisorerna noterar också att Finansdepartementet
pekar på att uppföljningsarbetet är av tillfällig karaktär. Mot bakgrund av
detta och mot bakgrund av att revisorerna i avsnitt 2.1 föreslagit att anslaget
bör avvecklas avstår revisorerna från att lägga något förslag på detta område.
Om anslaget inte avvecklas vill dock revisorerna peka på att frågan behöver
en lösning.
3 Revisorernas förslag
Med hänvisning till de motiveringar som framförts under Revisorernas över-
väganden föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen fattar följande beslut.	1

Avveckling av anslaget

2001/02:RR3

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.1 om avveckling av anslaget.

Renodla anslaget

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om att renodla anslaget.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Hans Stenberg (s), Karl-Gösta Svenson (m), Marie Engström (v), Björn Kaaling (s), Ingvar Eriksson (m) och Nils-Göran Holmqvist (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichef Åke Dahlberg och utredningschef Patrick Joyce (föredragande). Revisionsdirektör Mats Johansson har varit ansvarig för ärendets beredning.

Stockholm den 4 oktober 2001

På Riksdagens revisorers vägnar

Ingemar Josefsson

Patrick Joyce

2001/02:RR3 Bilaga 1

Rapport 2000/01:9

Akut- eller långvård?

-statens stöd till kommuner med ekonomiska problem

RIKSDAGENS REVISORER	TEL 08-786 40 00	www.riksdagen.se/rr
100 12 STOCKHOLM	FAX 08-786 61 88

Förord

Riksdagens revisorer presenterar härmed sin rapport om stöd till kommuner och landsting med ekonomiska problem. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum den 5 april 2001. Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstagande och förslag kommer därefter att utformas i en skrivelse till riksdagen.

Granskningen har beretts av revisorernas första avdelning. I avdelningen ingår Ingemar Josefsson (s), ordförande, Karl-Gösta Svenson (m), vice ordförande, Agneta Lundberg (s), Björn Kaaling (s), Sten Lundström (v), Gu- nilla Tjernberg (kd), Patrik Norinder (m) och Ronny Korsberg (mp).

Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör Mats Johansson varit ansvarig för utredningsarbetet. Pol. stud. Mattias Pettersson har deltagit som praktikant i arbetet. Kanslichef Åke Dahlberg och utredningschef Patrick Joyce har bidragit med synpunkter på rapporten.

Ernst & Young AB har på uppdrag av Riksdagens revisorer genomfört en studie av ärendehanteringen. Uppdraget avser en analys av beslutsunderlag, beslutskriterier och avtal.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Sammanfattning

Allmänt

Regeringen angav i 1995 års kompletteringsproposition att vissa kommuner och landsting som hade en särskilt svår ekonomisk situation kunde få problem vid införandet av det nya utjämningssystemet. För att skapa möjligheter att tillfälligt bistå sådana kommuner och landsting ställdes medel till regeringens disposition och ett nytt anslag infördes.

Riksdagens revisorer kan konstatera att efter drygt fem år finns detta tillfälliga stöd fortfarande kvar. Det har således fått karaktären av ett permanent anslag. Anslaget har dessutom endast i marginell utsträckning utnyttjats för dess ursprungliga syfte, dvs. att hantera problem i samband med införandet av det nya utjämningssystemet. Den förändrade användningen har emellertid anmälts till riksdagen.

Anslaget har utnyttjats för följande 12 ändamål.

1.Stöd till kommuner och landsting med problem att uppnå ekonomisk balans.

2.Stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet.

3.Omstruktureringsprojekt.

4.Insatser för flyktingar.

5.Förebyggande hiv/aidsverksamhet.

6.Översvämningarna i juli 2000.

7.Andra katastrofer.

8.Kommunkontosystemet.

9.Omställningsbidrag för landsting.

10.Stöd och service för vissa funktionshindrade.

11.Konsumentåtgärder.

12.Nedläggningar i försvaret.

Totalt har drygt 6,4 miljarder kronor hittills fördelats eller avses att fördelas. Merparten, eller drygt 3,7 miljarder kronor, har fördelats till kommuner och landsting med särskilt svåra ekonomiska problem. Drygt 40 procent av medlen har dock fördelats till andra ändamål (punkterna 3–12).

Revisorernas bedömningar

Revisorerna gör bl.a. följande bedömningar.

•Stora delar av anslaget saknar ett mål.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

• Systemet med mål- och resultatstyrning förutsätter en tydlig rollfördel-	Fel! Okänt namn
ning mellan riksdag, regering och myndigheter. Anslag som står till re-	på
geringens disposition kan dock komma att bryta detta mönster. Det	dokumentegenskap
normala är att regeringen ställer upp mål för en myndighet. Utifrån den	.:Fel! Okänt namn
redovisning som myndigheten lämnar bedömer regeringen resultaten el-	på
ler måluppfyllelsen av verksamheten. I detta fall är det regeringen som	dokumentegenskap
både redovisar resultat och bedömer resultaten eller måluppfyllelsen.	.
Regeringen bedömer med andra ord den verksamhet som den själv utför.	Bilaga 1
Resultat och måluppfyllelse kan därmed vara svårare att värdera.

•Bristen på entydiga och mätbara mål gör det svårt att bedöma hur verksamheten fungerar. Detta förstärks av att resultatredovisningen i budgetpropositionen är bristfällig. Det går med andra ord inte att utifrån regeringens material bedöma hur anslaget har hanterats.

•Stora delar av hanteringen av anslaget regleras inte av någon förordning.

•Beslutskriterier är oklara. Kommuner med dålig ekonomi, men med stor verksamhet har fått stöd. Detta kan tyda på att kommuner som senarelagt omstruktureringar har fått stöd.

•Regeringens avtal är i många fall av översiktlig karaktär och saknar åtgärdsplaner. Detta kan bidra till att nödvändiga åtgärder inte genomförs.

•Regeringen har valt att tidigarelägga 25 procent av utbetalningen av det stöd som föreslogs av Kommundelegationen. Utbetalningen förutsätter att kommunen/landstinget redovisar hur arbetet med att uppfylla åtagandena fortlöper. Förfarandet kan dock skapa incitament att inte genomföra nödvändiga neddragningar.

•Uppföljningen av de bägge delegationerna är osäker.

Revisorernas förslag

Kontroll- och styrningsfrågor spelar å andra sidan en mindre roll i detta sammanhang eftersom Riksdagens revisorer väljer att föreslå en avveckling av anslaget. Revisorerna föreslår i stället utredandet av ett nytt regelsystem som kan öka incitamenten till en god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting.

Avveckla anslaget successivt

Förslag: Bidraget till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting bör avvecklas från och med 2004.

De två verksamheter som kan betraktas som huvudsyftet med anslaget har avvecklats eller är under avveckling. Detta förhållande bör innebära att de problem som Kommundelegationen och Bostadsdelegationen sattes att hantera i stort sett anses avklarade. Eftersom anslaget inrättades som ett tillfälligt stöd till kommuner och landsting är tidpunkten, enligt revisorernas bedömning, därför lämplig att avveckla anslaget.

Riksdagens revisorers förslag motiveras dock framför allt utifrån det förhållandet att det kommunala finansiella ansvaret måste tydliggöras. Stödet till kommuner och landsting med ekonomiska problem inbjuder till finansiellt risktagande och är inte förenligt med idén om fullt kommunalt ansvarstagande. Exempelvis kan anslaget för särskilda insatser uppfattas som en form av garanti för att täcka kommunala förluster. Vetskapen att staten explicit eller implicit ställer en sådan finansiell garanti kan öka kommunernas risktagande. Resonemanget förstärks på ett mycket starkt och tydligt sätt av att de kommuner som fått bifall har en mer omfattande verksamhet än avslagskommunerna och kommunsektorn i övrigt. Det kan innebära att kommuner som senarelagt omstruktureringar fått stöd från regeringen/Kommundelegationen. Det finns också anledning att i detta sammanhang beakta att överenskommelserna mellan regeringen och kommunerna/landstingen är diffusa. Om statsbidraget betalas ut utan att kostnadssänkningarna genomförts finns det risk för att en struktur som saknar långsiktig hållbarhet understöds och att den framtida trovärdigheten urholkas. En faktor som ytterligare förstärker osäkerheten är att regeringen valt att tidigarelägga 25 procent av utbetalningen av det bidrag som hanteras av regeringen. För regeringens del kan det också konstateras att de överenskommelser som träffas är att betrakta som utfästelser från statens sida. Staten åtar sig att, om kommunen genomför vissa åtgärder, lämna ett bidrag. Det finns inga formella hinder för att regeringen vid ett senare tillfälle fattar ett nytt beslut om att betala ut bidraget även om åtgärderna inte genomförs, eller om balans inte uppnås.

Revisorerna pekar bl.a. också på att hanteringen kan strida mot utjämningssystemet, att kostnadsutjämningen redan kompenserar, att statsbidragen bör ges i generella former och att liknande stöd tidigare har avvecklats.

Öka det finansiella ansvaret och minska risktagandet

Förslag: Regeringen bör få i uppdrag att utreda alternativ som inte har påtagliga budgetmässiga konsekvenser. Det gäller framför allt alternativ som kan öka kommunernas/landstingens finansiella ansvar och som leder till ett minskat risktagande.

De statliga insatserna ska leda till besparingar och omstruktureringar som innebär en godtagbar och sund ekonomisk utveckling i de kommuner och landsting som fått stöd. Enligt revisorernas bedömning behöver dock inte

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

alltid ekonomiskt stöd vara en förstahandslösning. Det finns därför, enligt	Fel! Okänt namn
revisorernas mening, anledning att bl.a. analysera den lagstiftning som styr	på
kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning och dess effekter på	dokumentegenskap
det kommunala beteendet. Ett regelsystem som förbättrar incitamenten för	.:Fel! Okänt namn
kommuner/landsting att ta ett finansiellt ansvar och som leder till ett minskat	på
risktagande hos dessa är att föredra. Ett område som är särskilt viktigt att	dokumentegenskap
analysera i detta sammanhang är kommunernas och landstingens ekonomiska	.
förvaltning. Den kommunala budgetprocessen är vidare relativt svagt regle-	Bilaga 1
rad.
Utgiftsområdet bör renodlas
Förslag: Allmänna bidrag till kommuner bör endast omfatta anslagen Gene-
rellt statsbidrag till kommuner och landsting, Statligt utjämningsbidrag till
kommuner och landsting och Bidrag till Rådet för kommunal redovisning.
Utgifter för ändamål som inte kan hänföras till dessa tre anslag bör äskas
under respektive politikområde.
Anslaget har delvis använts som ett anslag för oförutsedda utgifter. Använd-
ningen har i och för sig anmälts till riksdagen, men dessa utgifter har inte
genomgått en normal budgetprövning. De aktualiseras således ej på samma
sätt som andra utgiftsanslag i den årliga budgetprövningen och blir i princip
inte föremål för förnyade beslut inför varje budgetår.
Enligt revisorernas uppfattning finns det stor risk för att ändamål som inte
genomgår en normal budgetprövning leder till ökade utgifter. Ett anslag som
har karaktären av oförutsedda utgifter kan till och med skapa behov som inte
annars skulle tillgodoses eller diskuteras. Det finns vidare inga egentliga skäl
till varför användningsområden som t.ex. hiv/aidsverksamhet eller nedlägg-
ningar i försvaret inte bör äskas och prövas inom respektive politikområde.
Uppföljningen bör preciseras och ske av en myndighet
Förslag: Uppföljningen av Kommundelegationens arbete bör ske av en
myndighet.
Regeringen bör redovisa hur uppföljningen av Bostadsdelegationens arbete
ska organiseras.
Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att följa upp och
stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommunde-
legationen och som av regeringen beviljats bidrag. Enligt revisorernas upp-
fattning bör uppföljningen hanteras av en myndighet. Detta innebär en tydli-
gare reglering av uppgiften och bidrar till att skapa större kontinuitet och en
mer oberoende ställning i förhållande till uppgiften att säkerställa gjorda
avtal och att bidra till att överenskomna kostnadssänkningar genomförs. Att
hjälpa kommuner och landsting att komma tillrätta med en för hög kostnads-
nivå kräver ett stort mått av tydlighet. En myndighet har sannolikt större
möjligheter, utifrån sina instruktioner, att hantera denna process. Exempelvis	26
	26

lyckades inte Kommundelegationen, som hade formen av en kommitté, att	Fel! Okänt namn
presentera entydiga åtgärdsplaner.	på
Bostadsdelegationen har också slutit ett stort antal avtal med kommuner.	dokumentegenskap
Det har dock hittills inte presenterats någon lösning för hur uppföljningen av	.:Fel! Okänt namn
dessa avtal ska organiseras. Regeringen bör därför presentera en sådan lös-	på
ning.	dokumentegenskap
	.
	Bilaga 1

1 Granskningens bakgrund och inriktning

Statsbidragen till kommuner och landsting förändrades kraftigt fr.o.m. 1993. Flertalet av de specialdestinerade statsbidragen avskaffades och ersattes av ett mer generellt regelsystem. Tanken var bl.a. att minska den statliga detaljstyrningen och öka det kommunala ansvaret för verksamhetens utformning och prioritering.

Huvudparten av statsbidragen till kommuner och landsting utgår numera i form av ett generellt statsbidrag som i huvudsak fördelas efter invånarantal. Bidraget är ett allmänt finansiellt stöd till kommuner och landsting (anslaget 91:1, utgiftsområde 25).

I utgiftsområde 25 ingår också anslaget 91:3 Statligt utjämningsbidrag som är en del av det statliga utjämningssystemet för kommuner och landsting. Utjämningsbidraget utjämnar såväl skillnader i skattekraft som strukturella kostnadsskillnader. Bidraget motsvaras av avgifter på statsbudgetens inkomstsida från kommuner och landsting som har en mer gynnsam inkomst- och kostnadsstruktur. Inkomst- och kostnadsutjämningen är statsfinansiellt neutral, eftersom summan av bidrag och avgifter är lika stor.

Bidragen fördelas enligt strikta och av riksdagen i lag beslutade regler. Regeringens utrymme att i efterhand påverka fördelningen är mycket litet. För att förändra fördelningsprinciperna krävs riksdagens godkännande.

Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting, som ingår som anslaget 91:2 i utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, står däremot till regeringens disposition och styrs bara delvis av ett fastställt regelverk. Detta ger regeringen ett stort utrymme att fördela medel som inte styrs av några på förhand fastställda principer. Anslaget avviker också i någon mån från intentionerna bakom den omläggning som har skett av statsbidragen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Bakgrund

Riksdagens revisorer har tidigare berört problem som kan vara förknippade med anslag som står till regeringens disposition. Det kan t.ex. vara att insyn och revision försvåras, att Regeringskansliet ibland saknar sakkunskap för att bedöma enskilda fall samt att rollfördelningen mellan riksdag, regering, berörda myndigheter eller kommuner blir otydlig (se kapitel 7). Det finns även i detta fall skäl som motiverar en granskning. Syftet med anslaget har vidgats efter hand och det har fått karaktär av ett permanent anslag att använda för att hantera speciella problem i kommunerna. Vidare gäller t.ex. att bidraget har en förhållandevis stor omfattning, att delar av hanteringen inte regleras av någon förordning och att anslagstypen inte är förknippad med normala krav på målformulering och resultatanalys. Inriktningen av anslaget kan vidare leda till olika former av incitamentsproblem.1 Förslaget till granskning har initierats av revisorerna själva.

1 Bakgrund och inriktning redovisas mer i detalj i Riksdagens revisorer (2000a).

Granskningens syfte

Huvudsyftet med granskningen är att analysera fördelningsprocessen. Det gäller framför allt en analys av vilka beslutsunderlag och beslutskriterier som legat bakom beslut om stöd och avslag. I detta ingår också en analys av avtalen mellan kommunerna/landstingen och staten samt vilka typer av kommuner som fått respektive inte fått stöd.

Andra viktiga områden är:

•Analys av anslagets fördelning på olika ändamål.

•Analys av målformulering och resultatredovisning samt hur anslaget revideras.

•Diskussion om vilka typer av incitamentsproblem som kan vara förknippade med olika former av garantier.

•Alternativa strategier och/eller stödformer.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Ernst & Young AB har på uppdrag av Riksdagens revisorer genomfört en studie av fördelningsprocessen och avtalen mellan staten och kommunerna. Uppdraget avser en analys av vilka beslutsunderlag och beslutskriterier som legat bakom beslut om stöd och avslag och hur avtalen utformats. Totalt har 35 ärenden granskats, vilket motsvarar drygt 25 procent av de ärenden som var färdigbehandlade när uppdraget preciserades.

Granskningen avgränsas till att i huvudsak avse bidrag som utbetalats till kommuner och landsting som ansökt om särskilt stöd. Det rör sig främst om stöd som har hanterats av regeringen (efter beredning av Kommundelegationen) och Bostadsdelegationen. Det innebär att mer generella fördelningar till t.ex. flyktingkostnader och förebyggande hiv/aidsverksamhet behandlas mindre utförligt.

Rapportens innehåll

Rapporten är disponerad enligt följande. Inledningsvis i kapitel 2 redovisas vissa bakgrundsdata om anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Det gäller anslagets syfte, omfattning och finansiering. I kapitel 3 redovisas översiktligt verksamheten i de tre instanser som hittills genomfört handläggning och/eller beredning av ärenden. Instanserna är regeringen, Bostadsdelegationen och Kommundelegationen. Kapitel 4 innehåller en analys av om det finns några skillnader mellan kommuner som fått bidrag, kommuner som fått avslag och kommunsektorn som helhet. Analysen avser främst olika finansiella nyckeltal. I kapitel 5 redovisas en genomgång av fördelningsprocessen, dvs. beslutsunderlag och beslutskriterier, och avtalen mellan staten och kommunerna. Det senare gäller främst villkoren för att stöd ska utgå och hur avtalen avses att följas upp. I kapitel 6 redovisas anslagets målformulering och resultatredovisning. Kapitel 7 innehåller en genomgång av tidigare analyser av anslag till regeringens disposition. Avslutningsvis redovisas revisorernas bedömningar i kapitel 8.

2Anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting

Riksdagen beslutade i december 1995 om ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, som består av separata system för utjämning mellan kommuner och landsting av dels inkomster, dels kostnader för verksamheten.

Regeringen angav i 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150) att vissa kommuner och landsting som hade en särskilt svår ekonomisk situation kunde få problem vid införandet av det nya utjämningssystemet.2 För att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå sådana kommuner och landsting ställdes medel till regeringens disposition och ett nytt anslag infördes (då benämnt G5, numera 91:2). Anslaget uppgick till 400 miljoner kronor för 19963 (reservationsanslag).

Syftet med anslaget har sedan vidgats efter hand och det har fått karaktären av ett permanent anslag för att hantera speciella problem i kommunerna. Detta kapitel redovisar anslagets förändrade karaktär och omfattning.

Avsnitt 2.1 redovisar anslagets omfattning och utveckling. I avsnitt 2.2 redovisas hur syftet har förändrats och hur kostnaderna fördelas på olika ändamål. Avsnitt 2.3 innehåller en kort genomgång av hur anslaget finansieras. I avsnitt 2.4 redovisas kortfattat hur anslaget behandlats av riksdagen. I avsnitt 2.5 sammanfattas kapitlet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2.1 Omfattning

Anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting infördes ursprungligen som ett tillfälligt stöd. Som framgått ovan finns dock bidraget fortfarande kvar. Detta har i huvudsak motiverats av två skäl (en mer detaljerad redovisning ges i bilaga 1).

•Regeringen borde ha tillgång de extra resurser som de särskilda medlen utgjorde, bl.a. mot bakgrund av de ekonomiska problem som vissa kommuner kunde få till följd av att stora borgensåtaganden måste infrias.

•Regeringen borde ha tillgång till anslaget på grund av att det fanns kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kunde hamna i en särskilt svår ekonomisk situation (t.ex. kravet på ekonomisk balans).

2Det bör dock betonas att för att undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting infördes det nya bidrags- och utjämningssystemet successivt under en längre period och innehöll begränsningar av bidragsförändringarna. Systemet var således förenat med särskilda införanderegler. Det genomfördes också vissa ändringar i kostnadsutjämningen i syfte att minska omfördelningseffekterna (prop. 1994/95:150).

3Egentligen infördes anslaget fr.o.m. den 1 juli 1995 och avsåg budgetåret 1995/96 (18 månader). För andra halvåret 1995 avsattes 1 420 miljoner kronor som avsåg särskilda insatser för Haninge och Göteborgs kommuner. För 1996 avsattes de ovan

nämnda 400 miljoner kronorna.

Anslagsutveckling och utfall sammanfattas i Tabell 2.1. Totalt uppgår anslaget t.o.m. 1999 till drygt 3,1 miljarder kronor. För åren 2000–2003 beräknas anslaget till drygt 4,8 miljarder kronor, dvs. ett betydligt högre belopp än för de inledande fyra åren.

Tabell 2.1 Anslag och utfall för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting

Miljoner kronor

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Proposition	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003

1995/96:150	400
1996/97:1		400
1996/97:150		200
1997/98:1			736,6
1997/98:150			400
1998/99:1				1014
1998/99:100				-40
1999/2000:1					1091,5
2000/2001:1						2066,2	1007	665
Summa	400	600	1136,6	974	1091,5	2066,2	1007	665
anslag
Utfall	0	646,9	612,7	759,5
Utgående	401,4	354,0	857,8	1071,9
reservation

2.2 Syftet med anslaget

Som framgått ovan infördes anslaget ursprungligen för att tillfälligt hantera problem i samband med införandet av det nya utjämningssystemet för kommunerna. Syftet har sedan dess ändrat karaktär och gått i riktning mot ett stöd till kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Detta har i huvudsak hanterats genom stödgivning av:

•	regeringen,
•	Kommundelegationen,
•	Bostadsdelegationen.

Dessa tre instanser har fördelat drygt 3,7 miljarder kronor till kommuner och landsting med särskilt svåra ekonomiska problem som ansökt om stöd. Detta motsvarar närmare 60 procent av de drygt 6,4 miljarder kronor som fördelats eller avses att fördelas (dvs. för ändamål som hittills är kända). Verksamheten i de tre instanserna beskrivs närmare i kapitel 3.

Anslaget har dock även utnyttjats för ett flertal andra användningsområ-
den. Ungefär 2,7 miljarder kronor har fördelats till andra ändamål, punkterna
4–13 i Tabell 2.2. Ändamålen har en mycket splittrad inriktning och kan
knappast i sin helhet ses som stöd till kommuner och landsting som av speci-	32
	32

ella omständigheter hamnat i en särskilt svår ekonomisk situation. Ändamålen redovisas närmare i bilaga 1.

Tabell 2.2 Anslagets fördelning på olika ändamål 1996–2002

1.	Regeringsbeslut efter särskild ansökan	333,0
2.	Regeringsbeslut som beretts av Kom-	1332,3
	mundelegationen
3.	Bostadsdelegationen	2060,0
4.	Omstruktureringsprojekt	200,0
5.	Flyktingkostnader	650,0
6.	Hiv/aidsverksamhet	342,0
7.	Översvämningarna i juli 2000	100,0
8.	Andra katastrofer (diskotekbranden i	96,0
	Göteborg och raset i Vagnhärad)
9.	Kommunkontosystemet	1,5
10.	Omställningsbidrag för landsting	300,0
11.	Stöd och service till funktionshindrade	900,0
12.	Konsumentåtgärder	23,8
13.	Nedläggningar i försvaret	95,4
Summa		6434,0

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2.3 Finansiering

Anslaget har finansierats med medel som i annan form skulle ha överförts till kommuner och landsting. Det gäller medel som enligt tidigare beslut skulle återföras till kommunerna som en kompensation för införandet av en allmän löneavgift samt höjningen av de särskilda löneskatterna för att finansiera EU- avgiften. Vidare har en viss del av de höjda statsbidragen avsatts för särskilda insatser.

2.4 Riksdagens behandling

I samband med behandlingen av budgetpropositionen för 2001 uttalade finansutskottet följande:

Även om en förbättring av kommunsektorns ekonomi i stort kan förutses för de närmaste åren är utskottet väl medvetet om att vissa kommuner och landsting under en övergångsperiod kommer att ha en svår ekonomisk situation. Utskottet delar därför regeringens bedömning att det finns behov av särskilda medel för att bl.a. stödja kommuner med stora åtaganden för boendet...

...Utskottet kan i likhet med regeringen konstatera att det finns ett antal kommuner och landsting som till följd av främst strukturella orsaker har hamnat i en särskilt svår ekonomisk situation och därför har svårigheter att klara balanskravet. Dessa problem kan på kort sikt knappast lösas inom ramen för det kommunala utjämningssystemet. Det är mot denna bakgrund som det kan finnas behov av medel för särskilt stöd. För att bedöma behovet av stöd och vilka villkor som skall ställas måste en individuell prövning göras i varje enskilt fall, vilken innefattar en ingående analys av den sökande

kommunens eller landstingets ekonomiska situation och en överläggning med kommunen/landstinget om vilka åtgärder som bör vidtas. För att bereda ansökningar om stöd inrättade regeringen Kommundelegationen. Grunderna för bidragsgivningen finns fastlagda i delegationens direktiv.

I samma betänkande diskuterades också ett alternativt anslag i samband med finansutskottets behandling av åtgärder med anledning av översvämningarna i Mellansverige. Det hade väckts krav på att ett nytt anslag skulle inrättas för insatser vid allvarliga händelser av nationell betydelse. Enligt utskottets mening borde situationer av detta slag kunna hanteras inom ramen för den befintliga statsbudgeten och den flexibilitet som nuvarande anslagssystem medger, t.ex. genom utnyttjande av anslagssparande eller anslagskrediter. En bättre lösning än den motionärerna förordade ansågs vara att på redan tillämpat sätt utnyttja anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting för insatser av detta slag. Utskottet avstyrkte motionen och riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2.5 Sammanfattning

Sammanfattningsvis förefaller syftet med anslaget i viss mån ha ändrat karaktär. Anslaget infördes ursprungligen för att hantera problem i samband med det nya utjämningssystemet. Det har senare utnyttjats bl.a. för omstruktureringsprojekt, för flyktingkostnader, för bidrag till kommuner och landsting för förebyggande hiv/aidsverksamhet, som ett stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet och för åtgärder i syfte att uppnå det lagstadgade balanskravet för kommuner och landsting. Det har därmed fått karaktären av ett permanent anslag från att från början ha varit avsett som ett temporärt stöd. Det förefaller vidare som att endast en liten del, eller mindre än 5 procent (omstrukteringsprojekt, se Tabell 2.2), av anslaget utnyttjats för dess ursprungliga syfte.

3 Organisation och handläggning

Handläggning och/eller beredning av ärenden har genomförts i tre olika instanser: regeringen, Kommundelegationen och Bostadsdelegationen. Av- sikten med detta kapitel är att översiktligt redovisa verksamheten i dessa tre instanser.

Avsnitt 3.1 innehåller en genomgång av regeringens verksamhet. I avsnitt

3.2redovisas Kommundelegationens verksamhet. Förutom organisation och arbetssätt ges en kort bakgrund till dess tillkomst och dess uppdrag. Avsnitt

3.3innehåller motsvarande uppgifter för Bostadsdelegationen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

3.1 Regeringen

Anslaget inrättades som tidigare nämnts för regeringens disposition. Ärenden med anknytning till anslaget bereddes fram till och med juni 1996 vid enheten för kommunal ekonomi vid Finansdepartementet. Ansvaret för beredningen överfördes därefter till Inrikesdepartementet och har från och med den 1 januari 1999 återigen placerats vid Finansdepartementet.

Hanteringen

Regeringens hantering av bidraget till särskilda insatser regleras inte genom någon förordning (det är endast Bostadsdelegationens verksamhet som regleras genom förordningar, se avsnitt 3.3). Ansökan om stöd från enskilda kommuner och landsting, och som inte överlämnats till någon delegation, har analyserats mot bakgrund av kommunens eller landstingets ekonomiska utveckling och andra variabler som t.ex. kostnadsnivå, arbetslöshet, demografi och vakansgrad i bostadsbeståndet (enligt uppgift har konsulter anlitats för vissa analyser). Det har gjorts bedömningar av styrförmåga, vilka åtgärder som vidtagits, vilka åtgärder som den sökande är beredd att vidta, budgetdisciplin etc. Stöd har enligt uppgift enbart lämnats till kommuner eller landsting vars ekonomi har varit anmärkningsvärt dålig. Besluten om stöd har varit förenade med olika former av villkor. Det kan t.ex. gälla krav att kommunen ska upprätta en plan som beskriver de åtgärder som kommunen själv kommer att vidta för att nå en ekonomi i balans senast 2000. Vidtagna åtgärder och effekterna av dessa ska sedan redovisas till regeringen.

Kommuner och landsting som sökt stöd

Regeringen har från 1996 fram till och med 2000 tagit emot 174 ansökningar (exklusive ansökningar för flyktingkostnader, katastrofinsatser etc.) från kommuner och landsting om bidrag för särskilda insatser (flera har ansökt mer än en gång, totalt har 112 kommuner och 9 landsting ansökt). Efter prövning av varje enskilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag till 12 kommuner, medan 48 kommuner och landsting har fått avslag. Regeringen har överlämnat 68 ansökningar till Bostadsdelegationen och 42 ansökningar till Kommundelegationen (ytterligare 24 ansökningar har behandlats i samråd med Bostadsdelegationen). 4 ansökningar har avskrivits.

Regeringen har fattat beslut om bidrag på drygt 333 miljoner kronor till		Fel! Okänt namn
kommuner som ansökt om särskilt stöd innan de bägge delegationerna inrät-		på
tades. Kommundelegationens förslag behandlades av regeringen under hös-		dokumentegenskap
ten 2000. Regeringen beslöt att fördela drygt 1,3 miljarder kronor till 36		.:Fel! Okänt namn
kommuner och 5 landsting, medan 25 kommuner fick avslag.		på
Regeringen har också direkt fördelat eller avser att fördela ca 2 485 miljo-		dokumentegenskap
ner kronor för andra ändamål (Tabell 3.1). Sammantaget har regeringen fattat		.
eller avser att fatta beslut om stöd för drygt 4 150 miljoner kronor. Merpar-		Bilaga 1
ten, eller ca 60 procent, avser hittills ändamål som inte explicit avser kom-
muner med särskilt svåra ekonomiska problem.
Tabell 3.1 Medel som fördelats eller avses att fördelas av regeringen 1996–2002

Bidrag (mkr)

Beslut efter särskild ansökan	333,0
Ansökningar som har beretts av Kommundelegationen	1332,3
Omstruktureringsprojekt	200,0
Flyktingkostnader	650,0
Hiv/aidsverksamhet	342,0
Översvämningarna i juli 2000	100,0
Andra katastrofer (diskotekbranden i Göteborg och raset i	96,0
Vagnhärad)
Kommunkontosystemet	1,5
Omställningsbidrag för landsting	300,0
Stöd och service till funktionshindrade (ytterligare 200	700,0
mkr fördelas av Socialstyrelsen)
Nedläggningar i försvaret	95,4
Summa	4150,2

I samband med behandlingen av budgetpropositionen för 2000 avstyrkte finansutskottet två motioner som kritiserade bidragsgivningen, men förutsatte att regeringen vid lämpligt tillfälle återkommer till riksdagen med en mer utförlig återrapportering om hur de anvisade medlen har använts (1999/2000:FiU3).

3.2 Kommundelegationen

Genom beslut av regeringen den 19 augusti 1999 inrättades Delegationen för stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balanskravet (Kommundelegationen). Delegationens uppdrag var att inför regeringens beslut bereda ärenden om ett eventuellt ekonomiskt stöd skulle ges till vissa kommuner och landsting för åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans. För kommuner och landsting gäller ett balanskrav som innebär att budgeten varje år ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Ett eventuellt negativt resultat vid räkenskapsårets slut ska återställas inom två år.

Delegationen har formellt haft formen av en kommitté med tre ledamöter4 (en ordförande), två sakkunniga och ett sekretariat på tre till fyra personer. Kommundelegationen överlämnade sitt slutrapport till regeringen den 30 juni 2000.

Bakgrund

I kommittédirektiven (dir. 1999:65) pekade regeringen på att en kommuns eller ett landstings ekonomiska svårigheter ofta beror på yttre strukturella faktorer. En svag ekonomisk tillväxt i regionen, negativ befolkningsutveckling, obalanser i åldersstrukturen samt behov av infrastrukturinvesteringar är exempel på faktorer som kan försvåra anpassningen av verksamheten till de ekonomiska ramarna. En kommun eller ett landsting som utsätts för kraftiga strukturella förändringar kan få svårt att nå balans i ekonomin.

Regeringen bedömde att det kunde finnas 40–50 kommuner och ett antal landsting som hade problem till följd av sådana strukturella faktorer och där särskilda åtgärder behövde vidtas för att kravet på ekonomisk balans skulle kunna uppnås.5 Det kunde vara fråga om olika typer av rekonstruktiva åtgärder, exempelvis omstrukturering i form av kompetensutveckling och liknande. I vissa fall kunde kommunen eller landstinget behöva ekonomiskt stöd för att genomföra åtgärder med en annan inriktning än vad som gäller för det tillfälliga stöd som i dag kan lämnas till kommuner med bostadsåtaganden. Medel för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har av riksdagen ställts till regeringens förfogande för att även i sådana fall kunna bistå kommuner och landsting som befinner sig i en särskilt svår ekonomisk situation.

Uppdraget

Delegationen har haft i uppdrag att inför regeringens beslut bereda ärenden om huruvida ett ekonomiskt stöd ska ges till vissa kommuner och landsting för åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans och därvid överlägga med berörda kommuner och landsting om vilka åtgärder de bör vidta. Delegationen har endast berett ärenden som överlämnats till den efter särskilda beslut av regeringen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4 Ledamöterna utgjordes av f.d. ordföranden i Svenska Kommunförbundet Margot Wikström (ordförande), kommunalrådet Anders Svärd och f.d. landstingsrådet Karl- Gunnar Holmqvist.

5Behovet av ekonomisk balans uppmärksammades redan tidigare. Av 1999 års ekonomiska vårproposition (1998/99:100) framgår att regeringen betonar vikten av att balanskravet för kommuner och landsting uppnås redan från år 2000. De beslutade och i vårpropositionen aviserade ökningarna av statsbidragen, de ytterligare skatteinkomster som tillförs sektorn samt en förbättrad samhällsekonomisk utveckling lägger, enligt regeringen, en god grund för kommuner och landsting att klara kravet på en ekonomi i balans utan att kommunernas och landstingens skatteuttag höjs. Det framgår vidare att regeringen även i fortsättningen avser att noga följa utvecklingen och kommer att inleda en dialog med de kommuner och landsting som av någon anledning kan få problem att nå balans i ekonomin om vilka åtgärder de kan vidta.

Uppgiften var bl.a. att göra en grundlig analys av de enskilda kommuner-	Fel! Okänt namn
nas och landstingens ekonomiska situation och föra en aktiv dialog med dem	på
om vilka åtgärder som borde vidtas och vilka krav som måste ställas för att	dokumentegenskap
stöd skulle bli aktuellt. Delegationen skulle bedöma vilka åtgärder och for-	.:Fel! Okänt namn
mer för stöd som var mest lämpade med hänsyn till kommunens respektive	på
landstingets förutsättningar. I detta sammanhang skulle särskilt kostnadssi-	dokumentegenskap
dan i ekonomin analyseras och jämförelser göras med andra kommuner eller	.
landsting när möjliga åtgärder diskuterades. Kommunen eller landstinget	Bilaga 1
måste vidta åtgärder för att effektivisera och rationalisera verksamheten
innan ett stöd kunde lämnas. Det ålåg därvid kommunen eller landstinget att
aktivt arbeta för att ta fram förslag till lämpliga åtgärder och att bistå delegat-
ionen med de underlag som kunde behövas. Delegationen borde också bistå
kommunen eller landstinget i arbetet med att finna långsiktigt hållbara lös-
ningar.
Restriktiv prövning
Förslag om ekonomiskt stöd skulle lämnas till regeringen endast för kommu-
ner och landsting som befann sig i en särskilt svår ekonomisk situation och
som till följd av strukturella faktorer hade problem att nå balans. Stödet
skulle lämnas på sådana villkor att statens kostnader minimerades. Behovet
av ekonomiskt stöd skulle prövas av delegationen dels mot kommunens eller
landstingets egna ekonomiska förutsättningar, dels mot de aktuella åtgärder-
nas kostnad och ekonomiska effekt. Delegationens förslag till stöd i form av
bidrag måste baseras på de ekonomiska ramar regeringen förfogar över för
detta ändamål samt den totala ekonomiska situationen för samtliga sökande
kommuner och landsting.
Delegationen borde sträva efter att tillsammans med Bostadsdelegationen
utveckla ett likartat synsätt på dels de kommunalekonomiska bedömningar-
na, dels de strukturella faktorernas inverkan på en kommuns framtida eko-
nomiska utveckling.
I de ärenden där delegationen bedömde att ekonomiskt stöd borde komma i
fråga skulle delegationen i samarbete med kommunen respektive landstinget
upprätta ett förslag till överenskommelse6 om villkoren för stödet. Villkoren
skulle ange hur en rekonstruktion av ekonomin skulle göras och i övrigt vilka
åtgärder som skulle vidtas i syfte att nå ekonomisk balans. Förslaget till
överenskommelse skulle också ange hur överenskommelsen skulle följas
upp. Förslaget skulle sedan ligga till grund för regeringens beslut. En förut-
sättning för att regeringen skulle bevilja stöd var att förslaget till överens-
kommelse hade godkänts av kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige.

6Bostadsdelegationen sluter avtal med kommuner och bostadsföretag där kommunen

åläggs ett finansiellt åtagande. I detta fall föreligger inget sådant finansiellt åtagande.

Arbetssätt7

Delegationen hade inledningsvis en första, enskild sammankomst med var och en av aktuella kommuner och landsting. Syftet med sammankomsterna var att utifrån de sökandes redovisning av sin situation och det ekonomiska läget, diskutera olika förslag till rekonstruktionsåtgärder. I samband med dessa genomgångar gjorde delegationen också en s.k. grundanalys av varje sökande (se avsnitt 5.1). Delegationen har också gjort egna alternativa beräkningar av den ekonomiska utvecklingen för kommunen/landstinget fram till 2002 utifrån likartade beräkningsförutsättningar. Syftet med dessa beräkningar var dels att bedöma realismen i den egna budgeten, dels att bedöma behovet av nivåsänkning för att möjliggöra en ekonomi i balans 2002 (se avsnitt 5.1).

Med stöd av grundanalysen och den information som framkommit vid sammankomsterna gjorde delegationen sedan en samlad bedömning av respektive sökande. Syftet var att bestämma huruvida man skulle arbeta vidare med den enskilda kommunen respektive landstinget eller avsluta beredningen med hänvisning till att den sökande bedömdes klara balanskravet till 2002 av egen kraft.

Delegationen fastställde följande kriterier för bedömning av huruvida en ansökan skulle beredas vidare eller avslutas.

•Strukturella orsaker, t.ex. kraftig befolkningsminskning.

•Ekonomin beräknades vara i obalans sett över en treårsperiod, dvs. negativt resultat sammantaget för åren 2000–2002.

•Särskilt svag balansräkning, främst hög låneskuld.

•Små möjligheter till intäktsförstärkningar i form av taxor, avgifter, skatter m.m.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Utifrån bedömningarna om eventuell fortsatt beredning och med utgångspunkt i behovet av nivåsänkning för perioden 2000–2002 begärdes sedan en konkret åtgärdsplan från de sökande vilken skulle bli föremål för vidare beredning. Åtgärdsplanen skulle ligga till grund för en överläggning om ett förslag till överenskommelse om villkor och bidrag. Inhämtandet av åtgärdsplaner fick ofta göras i flera steg. I en andra omgång, efter viss standardisering och konkretisering av kraven, inkom reviderade åtgärdsplaner. Delegationen fick av framför allt tidsskäl acceptera en del mer övergripande, ej konkretiserade åtgärdsförslag (se avsnitt 5.3).

Med åtgärdsplanerna som grund inbjöds representanter från berörda kommuner och landsting till ytterligare överläggningar med delegationen i syfte att skapa ett underlag för ett förslag till överenskommelse mellan kommunen respektive landstingen och Kommundelegationen om vilka villkor som skulle gälla för att ekonomisk balans skulle uppnås senast 2002. Denna över-

7 Avsnittet bygger på Kommundelegationen (2000).

enskommelse överlämnades därefter, under förutsättning av fullmäktiges godkännande, till regeringen för beslut.

Delegationen har i dialogen haft som utgångspunkt att statsbidraget för omstruktureringskostnader ska utbetalas först i efterhand och när följande villkor har uppfyllts:

•ekonomisk balans kan redovisas,

•föreslagna åtgärder har genomförts och sparmålen uppnåtts.

Enligt delegationen kunde vissa åtgärder vara förenade med kostnader och en utbetalning i efterskott kunde innebära en viss påfrestning på kommunens eller landstingens likviditet. Delegationen gjorde dock bedömningen att kommunerna och landstingen klarade denna likviditetspåfrestning. Det fanns också en mycket stor acceptans hos kommunerna och landstingen för detta förhållningssätt.

Förslagen till statsbidragens storlek har relaterats till omfattningen av sparåtgärderna i stället för redovisade omstruktureringskostnader. Den huvudprincip som ligger till grund för delegationens förslag om bidragsnivåer är att bidrag kan utgå med en viss andel av sparbehovens omfattning och kan därmed utgöra stöd till omstruktureringskostnaderna. Detta innebär att den sökande själv kan välja den mest kostnadseffektiva omstruktureringsåtgärden. Delegationen har valt att utgå från sparbehovets omfattning för balans 2002 när bidragets storlek har bestämts. Bidragets andel av sparåtgärderna har varierat något med anledning av delegationens bedömning av de sökandes ekonomiska bärkraft. Utformningen av överenskommelserna med kommunerna och landstingen redovisas närmare i kapitel 5.

Delegationens förslag

Delegationen har genom regeringens beslut fått sammanlagt 42 ärenden för beredning, varav 35 har avsett kommuner och 7 har avsett landsting.8 Av kommunärendena har 9 varit sådana där Bostadsdelegationen tidigare beviljat stöd och tecknat avtal med kommunen om rekonstruktion av kommunens bostadsåtaganden.

Därutöver har delegationen haft att delta i samråd om sammanlagt 26 kommunärenden som har överlämnats till Bostadsdelegationen. Av dessa har 2 ärenden återtagits. De kvarstående kommunerna har ekonomiska problem som primärt kan hänföras till boendet, men de har också sökt statligt stöd av regeringen för mer allmänna ekonomiska problem. Samrådet med Kommundelegationen har syftat till att pröva om det också föreligger mer strukturellt betingade grunder för ett eventuellt statligt stöd i enlighet med Kommundelegationens direktiv. Dessa ärenden har överlämnats till Bostadsdelegationen som lämnat ett samlat förslag till regeringen för prövning.

8 Ett ärende överlämnades till regeringen utan förslag eftersom beredningen inte kunnat slutföras.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Det samlade resultatet av delegationens arbete framgår av Tabell 3.2. To- talt förslås bifall i 60 procent av ärendena. Delegationens förslag till bidrag uppgår till drygt 1 miljard kronor.

Tabell 3.2 Kommundelegationens förslag till beslut för kommuner och landsting

	Antal avslag	Antal bifall	Föreslaget
			bidrag
			(mkr)

Kommuner och landsting vars ansökning-	14	18	526,1
ar behandlats av Kommundelegationen
Kommuner som redan har avtal med	2	7	159,7
Bostadsdelegationen
Kommuner vars ansökningar behandlats	10	14	320,9
både av Kommundelegationen och Bo-
stadsdelegationen
Summa	26	39	1006,7

Källa: Kommundelegationen (2000).

Delegationen redovisade i sin slutrapport vissa iakttagelser kring problem och möjligheter i den kommunala verksamheten.

•Det lokala, politiska ledarskapet och ledarskapet i förvaltningen är av avgörande betydelse för hur framgångsrikt en kommun eller ett landsting lyckas lösa sina problem, oberoende om förutsättningarna är goda eller dåliga.

•Det finns i vissa regioner en tendens till konkurrens om medborgare och företag som på olika sätt kan få negativa konsekvenser för den kommunala ekonomin.

•Inom vissa områden förekommer det i mindre utsträckning ett samarbete mellan kommuner. De hinder som finns kan vara av både legal natur och av ”revirmässig” natur. Det skulle dock kunna finnas anledning att

överväga en bred inventering av både hinder och möjligheter för ett utökat samarbete inom olika verksamhetsområden, och i anslutning till detta även en stimulans av konkreta försöksverksamheter med ökad samverkan.

•Professionaliteten och flexibiliteten i exempelvis personalpolitiken borde kunna öka. Det finns ofta problem med insikten om att bemanningen måste anpassas till behov av resurser, särskilt om det innebär personalneddragningar.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Regeringens hantering av Kommundelegationens förslag

Regeringen fattade under hösten 2000 beslut i de ärenden som Kommundelegationen överlämnat till regeringen. Totalt beslutade regeringen att fördela 1 332 miljoner kronor till 36 kommuner och 5 landsting. Jämfört med Kommundelegationens förslag var det en ökning med drygt 325 miljoner kronor.

Ökningen förklaras bl.a. av att Norrbottens läns landsting, som ej var färdig-	Fel! Okänt namn
berett av Kommundelegationen, erhöll ett bidrag på 180 miljoner kronor och	på
att Jämtlands läns landsting, som föreslagits få avslag av delegationen, erhöll	dokumentegenskap
ett bidrag på 15 miljoner kronor. Resterande 130 miljoner kronor förklaras	.:Fel! Okänt namn
av att regeringen beslöt att öka delegationens förslag med drygt 10 procent.	på
Även inom andra områden var regeringen mer generös än Kommundele-	dokumentegenskap
gationen.	.
	Bilaga 1

•25 procent av bidraget betalas ut redan i början av 2002. Kommundelegationens förslag var att hela bidraget skulle betalas ut först när balans i ekonomin uppnåtts.

•Till skillnad från Kommundelegationens förslag utgår stöd även om ekonomisk balans uppnåtts med en mindre kostnadsminskning än avtalat, men då i proportion till kostnadsminskningen.

3.3 Bostadsdelegationen

Bostadsdelegationen inrättades den 1 juli 1998. Syftet var bl.a. att avlasta regeringen i hanteringen av ärenden om särskilda insatser för kommuner i de fall kommunens svårigheter väsentligen härrörde från dess åtaganden för boendet. Genom en sådan hanteringsordning skulle det också på ett annat sätt bli möjligt att kontinuerligt följa upp olika förutsättningar och villkor i en överenskommelse mellan staten och kommunen om stöd (prop. 1997/98:119).

Bakgrund och uppdrag

Bakgrunden till denna form av stöd var bl.a. att för många kommuner var ansvaret för de egna bostadsföretagens åtaganden en återkommande orsak till ekonomiska problem, exempelvis Haninge kommun. Som exempel på svårigheter nämndes att bestående strukturella förändringar kan leda till att förutsättningarna för den kommunala verksamheten och bostadsföretagen väsentligt försämras. Exempelvis kunde det vara fråga om att den verksamhet som dominerat sysselsättningen på en ort i kommunen slås ut på ett sätt som leder till en tilltagande avfolkning på denna ort (prop. 1997/98:119).

En utgångspunkt för regeringens förslag var att en kommun själv bär det yttersta ansvaret för sina åtaganden för boendet. I vissa speciella situationer kan emellertid statens övergripande ansvar för den offentliga verksamheten och ekonomin motivera tillfälligt stöd till en enskild kommun som saknar förutsättningar att av egen kraft fullgöra sina åtaganden. Frågor om stöd ska i första hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation ska komma i fråga för stöd (prop. 1997/98:119).

Stödet är begränsat till vissa former av åtaganden. Med åtaganden för boendet avses en kommuns åtaganden, direkt eller indirekt, för ett bostadsföretag över vilket kommunen har bestämmande inflytande. Det avser också en kommuns borgensåtaganden för enskilda bostadsrättsföreningar inom kom-

munen som erhållit statligt reglerat bostadslån eller erhållit bidrag enligt förordningen (1991:1933) om statligt räntebidrag för ny- och ombyggnad av bostäder.

Organisation och arbetssätt

Delegationens verksamhet regleras genom förordningen (1998:667) med instruktion för Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden. Delegationen leds av en styrelse som utses av regeringen (ordförande och tre ledamöter)9. Kansliet leds av en kanslichef och har därutöver två handläggare.

Bostadsdelegationen har till uppgift att

1.handlägga ärenden om stöd enligt förordningen (1998:666) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet,

2.överlägga med enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för sådant stöd,

3.i enskilda stödärenden medverka vid rekonstruktioner och vid upptagande av lån,

4.samordna olika insatser för att bistå med stöd samt,

5.bevaka att villkor för stöd följs och ta till vara statens intresse när dessa villkor inte följs.

Stödet ska utformas på ett sådant sätt att statens långsiktiga kostnader hålls så låga som möjligt och så att statens insatser så långt som möjligt återvinns. Beslut om stöd ska förenas med villkor.

Bostadsdelegationen ska tillfälligt bistå kommuner med stöd för att motverka att en kommun på grund av åtaganden för boendet inte kan fullgöra sina ekonomiska förpliktelser. Verksamhetsmålet är att statligt stöd ska lämnas på sådana villkor att statens kostnader minimeras (se kapitel 6 för en närmare analys).

I samband med ansökningar om stöd analyserar delegationen kommunens ekonomiska utveckling. Delegationen analyserar även bostadsföretagen. Analyserna av den kommunala ekonomin och av bostadsföretagen ligger tillsammans med diskussioner med kommunledningen till grund för Bo- stadsdelegationens bedömning av hur stort åtagande för boendet som kommunen bör klara att finansiera med egna medel. En väsentlig förutsättning för rekonstruktionsarbetet är att det råder enighet mellan kommunen och delegationen om vad som måste göras och hur rekonstruktionsarbetet ska genomföras. Resultatet av överläggningarna uttrycks därför i ett avtal mellan staten och kommunen. Genom detta regleras kommunens åtagande gentemot

9 För närvarande utgörs styrelsen av f.d. förbundordföranden Curt Persson (ordförande), statssekreteraren Sören Häggroth, departementsrådet Ulf Bengtsson och generaldirektören Göran Carnhagen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

bostadsföretaget och staten samt statens åtagande gentemot kommunen. Delegationens arbetssätt redovisas närmare i kapitel 5.

Delegationens beslut

91 kommuner hade fram till utgången av den 31 januari 2001 sökt stöd från Bostadsdelegationen. Avtal om stöd har träffats med 36 kommuner, varav en ännu inte är slutligt godkänd. Avslag på ansökan har lämnats till 43 kommuner och 6 ansökningar är avskrivna. Ansökningar från 6 kommuner var ännu ej behandlade.

För delegationens verksamhet har under åren 1998–2000 sammanlagt

2 060 miljoner kronor anvisats. Delegationen har fram till och med 2000 åtagit sig att lämna bidrag med 1 640 miljoner kronor. Till det kommer 115 miljoner kronor som har reserverats för täckande av framtida förluster på de kreditgarantier som hittills har ställts ut. Sammantaget väntas kostnaderna för stödgivningen uppgå till drygt 2 miljarder kronor.

Tabell 3.3 Bostadsdelegationens ärenden

	Ej be-	Avskrivna	Antal	Antal	Bidrag
	handlade		avslag	bifall	(mkr)

Beslut av Bostadsde-	6	6	43	36	1 640
legationen

Källa: Bostadsdelegationen (2001).

Genom rekonstruktionsavtalen har kommunerna åtagit sig att genomföra rekonstruktionsåtgärder i sina bostadsföretag för ett sammanlagt belopp av ca 3 150 miljoner kronor. Kommunernas kostnader för att avveckla sina borgensåtaganden för bostadsrättsföreningar kan för de kommuner som berörs av hittills träffade överenskommelser om avlösen uppskattas till ca 400 miljoner kronor. Härav har staten således svarat för ca 1 640 miljoner kronor. Inklusive reserveringar för framtida förluster uppgår statens åtaganden till ca 1 750 miljoner kronor (Bostadsdelegationen, 2001).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4 Några jämförelser mellan stödkommuner och andra kommuner

Bidraget till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting är inte generellt eller obegränsat. Normalt sett bör det därför finnas några former av skillnader mellan kommuner som fått bifall och avslag. Exempelvis bör det inte vara orimligt att anta att kommuner som fått bidrag har en sämre ekonomi än kommuner som inte fått bidrag. Att sådana skillnader bör förekomma framgår också av instruktionerna till de organ som handlagt och/eller berett ärenden. När det gäller Kommundelegationen skulle förslag om ekonomiskt stöd lämnas till regeringen endast för kommuner och landsting som befann sig i en särskilt svår ekonomisk situation och som följd av strukturella faktorer hade problem att nå ekonomisk balans. För Bostadsdelegationens del skulle på ett liknande sätt endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation komma i fråga för stöd.

Avsikten med detta kapitel är att analysera om det finns några påtagliga skillnader mellan kommuner som fått bidrag och kommuner som inte fått bidrag (mer formella skillnader i handläggning etc. redovisas i kapitel 5). Det gäller t.ex. olika bakgrundsfaktorer och finansiella nyckeltal. Det finns också anledning att grovt analysera om det finns några skillnader mellan de olika organ som handlagt ärendena, dvs. regeringen, Bostadsdelegationen och Kommundelegationen.

Analysen avgränsas i huvudsak till att avse ärenden som beslutats av Bo- stadsdelegationen och ärenden som beretts av Kommundelegationen och senare beslutats av regeringen. Till detta kommer ett antal ärenden som inte överlämnats till någon av delegationerna, utan beslutats direkt av regeringen.10 Analysen har begränsats till att endast avse primärkommuner.

Inledningsvis i avsnitt 4.1 redovisas kortfattat hur undersökningen genomförts. Avsnitt 4.2 innehåller en analys av olika bakgrundsdata. Det gäller t.ex. kommunstorlek, skattesats, skattekraft och befolkningsförändringar. I avsnitt

4.3analyseras ett antal finansiella nyckeltal. Dessa är av karaktären nettokostnader, resultat, självfinansieringsgrad, soliditet etc. Avsnitt 4.4 innehåller en genomgång av några mått som speglar verksamhetens omfattning. Avsikten är att få en indikation på om det föreligger skillnader i t.ex. ambitionsnivå mellan kommunerna. I avsnitt 4.5 redovisas hur de politiska majoritetsförhållandena varierar mellan de berörda kommunerna. Avsnitt 4.6 innehåller slutligen några avslutande synpunkter.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.1 Kort om data och metod

Totalt har 135 ansökningar från 107 kommuner analyserats. Skillnaden mellan antalet ansökningar och kommuner förklaras av att ett antal kommuner har ansökt om stöd hos bägge delegationerna. Urvalet innebär att 95 procent av ansökningarna har analyserats, dvs. det är i princip en totalundersökning.

10Däremot så analyseras inte beslut som fattades av regeringen innan de bägge dele-

gationerna tillsattes. Sådana beslut har endast sammanställts i kapitel 2.

Bortfallet på ca 5 procent beror i huvudsak på att dessa ärenden ej var färdigbehandlade när bearbetningen genomfördes (november/december 2000). Totalt har kommunerna fått drygt 2,3 miljarder kronor i stöd.

För att kunna jämföra avslag och bifall samt de olika beslutsinstanserna har kommunerna delats in i följande grupper:

1.Kommuner som fått bifall av Bostadsdelegationen.

2.Kommuner som fått avslag av Bostadsdelegationen.

3.Kommuner som fått bifall av regeringen efter förslag från Kommundelegationen.

4.Kommuner som fått avslag av regeringen efter förslag från Kommundelegationen.

5.Ärenden som beretts gemensamt av Bostadsdelegationen och Kommundelegationen.11

6.Kommuner som fått avslag av regeringen och som inte överlämnats till någon delegation.

Fördelningen av ärenden mellan de olika grupperingarna framgår av Tabell

4.1.Totalt har ca 45 procent av kommunerna fått bifall på sina ansökningar. Regeringen har varit något mer generös i sin bedömning än Bostadsdelegationen.

Tabell 4.1 Ansökningar fördelade på beslutsinstanser

	Bifall	Avslag	Summa

Bostadsdelegationen	24	38	62
Regeringen efter förslag från Kom-	22	22	44
mundelegationen
Regeringen efter förslag från bägge	14	0	14
delegationerna
Regeringen utan förslag från någon	0	15	15
delegation (beslut efter 1998-08-28)
Summa	60	75	135

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

En databas har skapats som innehåller olika former av bakgrundsdata och nyckeltal för kommunerna. Databasen bygger i huvudsak på tillgänglig statistik från Svenska Kommunförbundet, Statistiska centralbyrån och AMS.

11Totalt har 24 ansökningar beretts gemensamt av de bägge delegationerna. I 10 fall avslogs den del av ansökningarna som avsåg Bostadsdelegationens del direkt av Bostadsdelegationen. Senare fick även dessa 10 kommuner avslag av regeringen på den del som avsåg Kommundelegationens verksamhet. Dessa kommuner har därför hänförts till grupp 2 och 4. Övriga 14 kommuner har hänförts till grupp 5 och hanterats av regeringen. Regeringen bemyndigade i och för sig Bostadsdelegationen att fatta beslut i de ärenden som rörde delegationens del. Besluten skulle dock ske i enlighet med de överlämnade förslagen. Därför har även dessa beslut hänförts till

grupp 5.

Merparten av variablerna avser verksamhetsåret 1999. För några få variabler	Fel! Okänt namn
som t.ex. verksamhetens kostnader har korta tidsserier skapats.	på
De resultat som presenteras avser i huvudsak medelvärden för de olika	dokumentegenskap
jämförelsegrupperna. Kommunerna har i sådana fall viktats efter befolk-	.:Fel! Okänt namn
ningsstorlek för att få jämförbarhet mellan de olika grupperna.	på
Det bör betonas att materialet i många fall, framför allt vad gäller olika	dokumentegenskap
nyckeltal, bygger på uppgifter som kommunerna själva lämnat i sina årsre-	.
dovisningar. Redovisningspraxis etc. kan dock skilja sig åt mellan olika	Bilaga 1
kommuner, varför materialet är förenat med en viss osäkerhet. En ytterligare
aspekt är att data inte inkluderar den verksamhet som bedrivs i kommunala
företag. Detta kan påverka jämförbarheten mellan olika kommuner.

4.2 Bakgrundsdata

Befolkningen i de 107 kommuner som analyserats uppgår till närmare 1,6 miljoner personer, dvs. ca 18 procent av befolkningen i Sverige.

Befolkning, kommungrupper etc.

Inledningsvis redovisas några data om befolkning, län, kommungrupper etc. Redovisningen avser samtliga ansökningar, dvs. materialet har inte grupperats efter vilken instans som handlagt ärendena.

De sökande kommunernas befolkningsstorlek avviker markant från kommunsektorn som helhet. Merparten av kommunerna är små och har en befolkning som understiger 20 000 personer. Endast fyra kommuner har en befolkning som överstiger 50 000 personer. En av dessa har en befolkning som överstiger 100 000 personer.

När det gäller stödets fördelning är de något större kommunerna överrepresenterade. Stödet per innevånare sjunker dock med stigande kommunstorlek, dvs. små kommuner får mest stöd per innevånare.

Tabell 4.2 Befolkningsstorlek och stödfördelning

Storleksklass	Andel av	Andel av	Andel av	Stöd per
(befolkning)	samtliga	samtliga	stödet (%)	innevånare
	kommuner	sökande		(kronor)
	(%)	kommuner
		(%)

<5000	4,5	10,3	6,3	2 254
5000-9999	20,4	29,0	19,3	885
10000-19999	33,9	42,1	53,3	639
20000-49999	26,7	15,0	21,1	189
50000-99999	10,7	2,8	0,0	0
>100000	3,8	0,9	0,0	0
Summa	100,0	100,0	100,0	-

Drygt 55 procent av stödet är koncentrerat till fyra län: Norrbotten, Värm-
land, Västernorrland och Örebro. Dessa län har också ett stort antal ansök-
ningar och en hög andel bland kommunerna i länet som sökt stöd. Även län	47
	47

som Blekinge, Gävleborg och Jämtland är överrepresenterade i förhållande till ansökningarna. Andra län som t.ex. Västra Götaland har däremot en hög andel ansökningar, men en betydligt lägre andel av stödet.

Tabell 4.3 Kommuner fördelade efter län och stöd

Antal	Andel av	Andel	Andel av	Stöd per
kommuner	samtliga	kommuner	stödet (%)	innevånare
	sökande	i länet som		(kronor)
	kommuner	sökt stöd

(%)(%)

Stockholm	2	1,9	7,7	0,0	0
Uppsala	2	1,9	33,3	0,4	27
Södermanland	2	1,9	22,2	0,4	31
Östergötland	5	4,7	38,5	1,2	61
Jönköping	4	3,7	30,8	0,0	0
Kalmar	4	3,7	33,3	1,5	134
Blekinge	1	0,9	20,0	5,9	828
Skåne	5	4,7	15,2	1,8	34
Halland	2	1,9	33,3	0,0	0
Västra Götaland	18	16,8	36,7	7,5	106
Värmland	11	10,3	68,8	15,2	1165
Örebro	8	7,5	66,6	11,0	854
Västmanland	4	3,7	36,4	3,1	260
Dalarna	8	7,5	53,3	4,1	307
Gävleborg	5	4,7	50,0	6,0	456
Västernorrland	6	5,6	85,7	14,7	1247
Jämtland	2	1,9	25,0	7,3	1179
Västerbotten	8	7,5	53,3	3,9	322
Norrbotten	10	9,3	71,4	16,0	1310
Summa	107	100,0	-	100,0	-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Det är också möjligt att dela upp kommunerna efter kommungruppskod. Den baseras på folkmängd, läge, tätortsgrad, invånare per km och näringsstruktur. Som framgår av Tabell 4.4 avviker de sökande kommunerna även här från kommunsektorn som helhet. Den största gruppen är industrikommuner. Andra stora grupper är övriga mindre kommuner och glesbygdskommuner.

Närmare 70 procent av stödet har gått till dessa tre kommungrupper. Även medelstora städer och övriga större kommuner har fått en förhållandevis stor del av stödet. Landsbygdskommuner12 är däremot klart underrepresenterade.

12 Landsbygdskommun definieras som kommun med tätortsgrad under 70 procent
samt med mer än 6,4 procent sysselsatta inom jord- och skogsbruk och som ej är	48
glesbygdskommun.	48

Tabell 4.4 Kommuner fördelade efter kommungruppskod

Procent

	Kommunsektorn	Samtliga sö-	Andel av stödet
		kande kommuner

Storstad	1,0	0,0	0,0
Förortskommun	12,6	2,8	0,4
Större stad	9,0	1,9	0,0
Medelstor stad	13,8	9,3	14,1
Industrikommun	18,3	28,0	31,2
Landsbygdskommun	10,4	11,2	1,4
Glesbygdskommun	10,0	15,9	16,5
Övrig större kommun	10,7	7,5	15,2
Övrig mindre kommun	14,2	23,4	21,2
Summa	100,0	100,0	100,0

Skatteunderlag, befolkningsförändringar m.m.

Kommuner som sökt stöd har i huvudsak lägre skatteunderlag, högre skattesats och högre arbetslöshet än genomsnittskommunen. Det finns dock betydande skillnader mellan kommuner som fått bifall och avslag. Kommuner som fått bifall av Bostadsdelegationen har ett lägre skatteunderlag än de som fått avslag, men samtidigt en högre skattesats. Bifallskommunerna har dock en högre arbetslöshet än avslagskommunerna.

Regeringens beslut uppvisar i huvudsak samma mönster. De kommuner som fått avslag och inte överlämnats till någon delegation har dock högre skatteunderlag, lägre skattesats och lägre arbetslöshet än övriga kommuner som fått bifall eller avslag.

En viktig variabel är hur befolkningen utvecklats i de sökande kommunerna. Som framgår av Tabell 4.5 har befolkningen ökat svagt i riket mellan åren 1995 och 1999. Samtliga kommungrupper som ansökt om stöd uppvisar dock en negativ utveckling mellan 1995 och 1999 och kan därmed sägas uppfylla ett av de strukturella krav som regeringen ställt. Endast 5 kommuner uppvisar en positiv befolkningsutveckling (varav en fått bifall).

Det föreligger också relativt betydande skillnader mellan kommuner som fått bifall respektive avslag. Kommuner som fått bifall har en markant sämre befolkningsutveckling än de kommuner som fått avslag. Förhållandet gäller oberoende av vilket organ som handlagt ärendet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tabell 4.5 Skatteunderlag, skattesats, arbetslöshet och befolkningsförändring

	Skatteun-	Skattesats	Arbetslös-	Befolk-
	derlag	(kronor)	het plus	nings-
	(kronor per		åtgärder	minskning
	innevånare)		(procent av	(mellan
			befolkning	1999 och
			16-64 år)	1995)

Kommunsektorn	1049	20,6	7,5	0,3
Samtliga sökande kommuner	1003	21,2	8,4	-3,1
Bifall av Bostadsdelegationen	970	21,8	9,8	-4,4
(BD)
Avslag av BD	983	21,0	7,6	-2,6
Bifall av regeringen (efter	963	22,0	10,1	-5,0
förslag från Kommundelegat-
ionen, KD)
Avslag från regeringen (efter	1010	21,4	8,2	-2,8
förslag från KD)
Bifall av regeringen (efter	987	22,0	9,8	-4,8
förslag från BD och KD)
Avslag från regeringen (ej	1109	20,4	7,7	-2,7
överlämnade till delegation)

4.3 Finansiella nyckeltal

I avsnittet presenteras ett antal vanligt förekommande finansiella nyckeltal som ger en uppfattning om kommunernas ekonomiska ställning. Dessa har hämtats från kommunernas resultaträkningar, finansieringsanalyser och balansräkningar. I huvudsak rör det sig om nettokostnader, självfinansieringsgrad, resultat, soliditet och försäljning av anläggningskostnader.

Nettokostnader och självfinansieringsgrad

I Tabell 4.6 redovisas verksamhetens nettokostnader som andel av summan av skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning. Måttet visar om skatteintäkterna m.m. täcker in den löpande verksamheten. Tabell 4.6 visar att så inte är fallet för de sökande kommunerna och att läget är något sämre än för kommunsektorn som helhet.

Det finns vissa, om än relativt små, skillnader mellan kommuner som fått bifall respektive fått avslag. Kommuner som fått bifall av Bostadsdelegationen har en något högre nettokostnadsandel än de kommuner som fått avslag. Skillnaderna är något större för de kommuner som hanterats av regeringen efter beredning av Kommundelegationen. De högsta nettokostnadsandelarna uppvisar kommuner som fått bifall av regeringen efter förslag från bägge delegationerna samt de kommuner som fått avslag av regeringen och inte överlämnats till någon delegation. Den höga nettokostnadsandelen i den senare gruppen är något förvånande.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tabell 4.6 Nettokostnader och självfinansieringsgrad

Procent

	Verksamhetens netto-	Verksamhetens självfi-
	kostnader som andel av	nansieringsgrad
	summan av skatteintäk-
	ter och statsbidrag

Kommunsektorn	101,0	23,0
Samtliga sökande kommuner	102,4	22,4
Bifall av BD	102,0	22,3
Avslag av BD	101,8	23,1
Bifall av regeringen (efter	103,3	20,3
förslag från KD)
Avslag från regeringen (efter	100,6	23,0
förslag från KD)
Bifall av regeringen (efter	103,8	21,3
förslag från BD och KD)
Avslag från regeringen (ej	104,1	21,9
överlämnade till delegation)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

När det gäller självfinansieringsgraden, dvs. hur stor del av kostnaderna som finansieras med avgifter, hyror och specialdestinerade statsbidrag, förekommer inga stora skillnader. Kommuner som fått bifall av Bostadsdelegationen och efter förslag från Kommundelegationen har dock något lägre självfinansieringsgrad än de kommuner som fått avslag. De kommuner som fått avslag av regeringen och inte överlämnats till någon delegation har en relativt sett låg självfinansieringsgrad.

Resultat och soliditet
I Tabell 4.7 redovisas två mått på kommunernas ekonomiska resultat. Det
första är resultat exklusive extraordinära poster som andel av skatteintäkter
och statsbidrag. Nyckeltalet beskriver resultat före extraordinära poster i
förhållande till omsättningen och är en indikator på om kommunerna upp-
fyller balanskravet (dvs. ett år innan det trädde i kraft). Som framgår av
Tabell 4.7 visar samtliga sex kommungrupper ett negativt resultat och resul-
taten är sämre än för kommunsektorn som helhet. De kommuner som fått
bifall uppvisar genomgående ett sämre resultat än de kommuner som fått
avslag. Enda undantaget är lite förvånande kommuner som fått avslag av
regeringen och inte överlämnats till någon delegation.
Det andra resultatmåttet inkluderar extraordinära poster. De senare är
kostnader eller intäkter som härrör sig från verksamheter som klart saknar
samband med kommunens ordinarie verksamhet och som inte inträffar ofta
eller regelbundet. Som framgår av Tabell 4.7 försämras resultatet så gott som
genomgående, medan det förbättras för kommunsektorn som helhet. De ovan
redovisade skillnaderna mellan bifalls- och avslagskommuner består dock.
Den grupp kommuner som fått avslag av regeringen och inte överlämnats till
någon delegation förbättrar emellertid sitt resultat relativt kraftigt.
De medelvärden för resultatmåtten som redovisas i Tabell 4.7 rymmer
dock vissa skillnader. Framför allt gäller det Bostadsdelegationen som har en	51

relativt hög andel (ca 30 procent) bifallskommuner som uppvisar nollresultat				Fel! Okänt namn
eller ett positivt resultat före extraordinära poster. Andelen sjunker emellertid				på
om hänsyn tas till extraordinära poster. Den är dock fortfarande högre än för				dokumentegenskap
regeringens bifall.				.:Fel! Okänt namn
Kommunernas ekonomiska ställning kan utläsas i balansräkningen. Det				på
normala måttet är soliditet, som visar hur stor del av tillgångarna som finan-				dokumentegenskap
sierats med egna medel. De kommuner som ansökt om stöd har en betydligt				.
lägre soliditet än kommunsektorn som helhet (Tabell 4.7). Det förekommer				Bilaga 1
även stora skillnader mellan kommuner som fått bifall respektive avslag.
Kommuner som fått bifall av Bostadsdelegationen och regeringen (efter
förslag från Kommundelegationen) har en påtagligt lägre soliditet (och nega-
tiv) än avslagskommunerna. Undantaget är kommuner som fått bifall av
regeringen efter förslag från de bägge delegationerna. Den gruppen uppvisar
den högsta soliditeten.
Tabell 4.7 Resultat och soliditet
Procent

	Resultat före extra-	Resultat efter	Soliditet (inklusive
	ordinära poster som	extraordinära poster	alla pensionsåta-
	andel av summan	som andel av sum-	ganden)
	av skatteintäkter	man av skatteintäk-
	och statsbidrag	ter och statsbidrag

Kommunsektorn	-1,0	1,0	21,0
Samtliga sökande	-3,3	-3,8	3,2
kommuner
Bifall av BD	-3,4 (29)	-10,2 (12)	-6,4
Avslag av BD	-2,5 (24)	-3,0 (29)	5,0
Bifall av regeringen	-4,2 (9)	-9,0 (5)	-8,8
(efter förslag från
KD)
Avslag från rege-	-1,6 (27)	-2,8 (32)	8,0
ringen (efter förslag
från KD)
Bifall av regeringen	-4,7 (8)	-4,5 (8)	8,9
(efter förslag från
BD och KD)
Avslag från rege-	-4,4 (7)	0,1 (13)	4,4
ringen (ej överläm-
nade till delegation)

När det gäller resultaten finns det skäl att närmare analysera de ärenden som beretts av Kommundelegationen. Delegationen har haft till uppgift att bereda ärenden om huruvida ett ekonomiskt stöd ska ges till vissa kommuner för åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans. Ett viktigt mått är då naturligtvis vilket budgetunderskott som förväntas uppstå 2002.13 Kommundelegationen har gjort en sammanställning över förväntade resultat 2002. Den avser dels kommunernas egna bedömningar, dels delegationens bedömning.

13Kravet på ekonomisk balans gäller från 2000. Ett eventuellt negativt resultat vid

räkenskapsårets slut ska återställas inom två år.

Det föreligger betydande skillnader mellan de bägge prognoserna eller			Fel! Okänt namn
uppskattningarna (Tabell 4.8). Enligt kommunernas egna bedömningar för-			på
väntas endast 43 procent av kommunerna uppvisa underskott 2002. Det			dokumentegenskap
genomsnittliga resultatet är dock negativt och uppgår till –12 kronor per			.:Fel! Okänt namn
innevånare. Kommundelegationens bedömning pekar dock på att 91 procent			på
av kommunerna kommer att ha ett underskott 2002. Detta leder till ett för-			dokumentegenskap
väntat underskott på –1377 kronor per innevånare. Kommundelegationen			.
bedömer således att både budgetunderskott och antal kommuner med under-			Bilaga 1
skott kommer att vara betydligt större än vad kommunerna själva räknar
med.
Kommundelegationens mer negativa bedömning får framför allt genom-
slag för de kommuner som fått bifall efter förslag från delegationen. I dessa
kommuner kommer resultaten att kraftigt försämras jämfört med kommuner-
nas egna bedömningar. I de kommuner som fått avslag efter förslag från
delegationen sker dock ingen nämnvärd resultatförsämring. Kommunernas
egna bedömningar pekar inte på några större skillnader mellan de tre grup-
perna i Tabell 4.8. Enligt Kommundelegationen (2000) är en rimlig orsak till
diskrepansen mellan delegationens framskrivningar och kommunernas eko-
nomiska planer att kommunerna ofta lagt in besparingskrav i planen utan att
dessa konkretiserats genom politiska beslut. En annan orsak är att de sökande
ofta har, enligt delegationens bedömning, gjort en alltför optimistisk befolk-
ningsprognos.
Tabell 4.8 Resultat år 2002 enligt kommunerna och enligt Kommundelegationen
Kronor per innevånare

	Resultat år	Resultat år
	2002 enligt	2002 enligt
	kommunen	Kommunde-
		legationen

Bifall av regeringen (efter förslag från KD)	-12	-2229
Avslag från regeringen (efter förslag från KD)	153	-16
Bifall av regeringen (efter förslag från BD och KD)	-297	-2470
Samtliga	-12	-1377

Svenska kommunförbundet (2000a) har genomfört en enkät till kommunerna
där de bedömer sina möjligheter att klara balanskraven 2000 och 2001.
Undersökningen genomfördes innan regeringen fattade beslut om bidrag. I
35 procent av kommunerna görs bedömningen att kraven på ekonomisk
balans inte uppfylls 2000. Det är dock endast drygt 20 procent av kommu-
nerna som definitivt anger att de ej klarar balanskravet (ca 15 procent anger
att de troligen inte klarar balanskravet). För 2001 anger drygt 20 procent av
kommunerna att de inte kommer att klara balanskravet. Ungefär 5 procent
bedömer att de definitivt inte kommer att uppfylla balanskravet (14 kommu-
ner). Kommunförbundets enkätundersökning förefaller således ge en mer
positiv bild än Kommundelegationens prognoser.
En undersökning av KommunAktuellt (2000) visar på liknande resultat
(undersökningen genomfördes efter Kommundelegationens förslag). Enligt
denna undersökning räknar 25 kommuner med att inte klara balanskravet år			53

2001. År 2002 och 2003 är var femte kommun tveksam till om de klarar ekonomisk balans. För dessa år anger dock endast tre respektive två kommuner att de definitivt inte kommer att klara balanskravet.

Besparingar och försäljningar

Det är också möjligt att utifrån finansiella nyckeltal försöka att analysera om kommunerna vidtagit åtgärder för att rationalisera eller krympa verksamheten, åtminstone till den del sådana åtgärder är synliga i resultat- eller balansräkningen.

En väg är att analysera hur verksamhetens kostnader har utvecklats. Måttet innehåller huvuddelen av kommunernas löpande externa kostnader, t.ex. löner, hyror och inköp av varor och tjänster. Det kan ses som en indikator på om kommunerna vidtagit besparingar.

Ett huvudintryck är att kostnadsutvecklingen i de kommuner som sökt stöd åtminstone inte varit högre än för kommunsektorn som helhet. Det är snarare en tendens att kostnaderna ökat i något lägre takt. Det är dock inte möjligt att spåra några påtagliga skillnader mellan kommuner som fått stöd och kommuner som fått avslag. Kommuner som fått bifall har således inte i någon högre grad än avslagskommuner genomfört besparingar som fått synliga effekter i resultaträkningen.

Tabell 4.9 Förändring av verksamhetens kostnader 1996, 1997, 1998 och 1999

Årlig procentuell förändring

		Verksamhetens kostnader

	1996	1997	19981	1999
Kommunsektorn	7,6	2,6	13,3	5,1
Samtliga sökande kommuner	6,8	2,2	10,4	4,5
Bifall av BD	7,2	1,2	11,6	3,7
Avslag av BD	6,4	2,4	9,2	5,5
Bifall av regeringen (efter	8,4	1,3	9,3	3,4
förslag från KD)
Avslag från regeringen (efter	5,9	4,0	11,2	4,8
förslag från KD)
Bifall av regeringen (efter	6,5	0,1	10,0	4,3
förslag från BD och KD)
Avslag från regeringen (ej	5,7	2,6	10,5	4,7
överlämnade till delegation)

11998 är ej jämförbart med övriga år eftersom redovisningen lades om detta år.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

En annan väg är att analysera om det skett försäljningar av anläggningstillgångar. Det skulle kunna vara en indikator på om kommunerna sett över balansräkningen och t.ex. sålt bolag för att amortera ned skuldbördan.

Som framgår av Tabell 4.10 förefaller kommuner som ansökt om stöd att i
lägre utsträckning ha sålt anläggningstillgångar än kommunsektorn som
helhet. Vad gäller ärenden som handlagts av Bostadsdelegationen och beretts
av Kommundelegationen föreligger inga större skillnader mellan kommuner
som fått bifall respektive avslag. Kommuner som fått avslag av regeringen	54
	54

efter förslag från Kommundelegationen har dock i något högre utsträckning	Fel! Okänt namn
sålt anläggningstillgångar än de kommuner som fått bifall. Under åren 1998	på
och 1999 förefaller emellertid inte dessa kommuner ha genomfört några	dokumentegenskap
markanta utförsäljningar. Den låga aktiviteten kan också bero på att kommu-	.:Fel! Okänt namn
nerna saknar tillgångar som går att omsätta på en marknad.	på
Den största utförsäljningen har skett av kommuner som fått bifall efter för-	dokumentegenskap
slag från bägge delegationerna. Även kommuner som fått avslag av regering-	.
en och inte överlämnats till någon delegation har relativt stora utförsäljning-	Bilaga 1
ar.

Tabell 4.10 Försäljning av anläggningstillgångar 1998 och 1999

Procent

	Försäljning av anläggningstillgångar i förhål-
	lande till skatteintäkter och statsbidrag

	1998	1999

Kommunsektorn	2,0	7,0
Bifall av BD	0,6	0,2
Avslag av BD	0,9	0,2
Bifall av regeringen (efter förslag från	0,4	0,1
KD)
Avslag från regeringen (efter förslag	0,4	2,2
från KD)
Bifall av regeringen (efter förslag från	3,9	7,2
BD och KD)
Avslag från regeringen (ej överläm-	1,7	5,6
nade till delegation)

4.4 Nyckeltal för verksamheten

Det är också väsentligt att i detta sammanhang försöka analysera omfattningen av den verksamhet som bedrivs i de olika kommungrupperna. En sådan analys kan ge en indikation på ambitionsnivå, effektivitet och utrymme för besparingar. Det ger dessutom en möjlighet att t.ex. analysera om det finns något samband mellan en kommuns ekonomiska ställning och omfattningen av den verksamhet som bedrivs.

Utjämningssystemet

Inledningsvis kan det finnas anledning att analysera hur de sökande kommunerna tar del av det statliga utjämningssystemet för kommuner. En sådan analys kan ge en indikation på om kommunerna redan kompenseras för en ogynnsam kostnadsstruktur.

Utjämningssystemet består av inkomstutjämning och kostnadsutjämning. I inkomstutjämningen sker det en utjämning av skatteinkomster mellan kommunerna. De som har en skattekraft som är lägre än genomsnittet för riket får ett bidrag från staten, medan de som har en skattekraft som är högre än riksgenomsnittet får betala en avgift till staten.

Den andra delen i utjämningssystemet, kostnadsutjämningen, utjämnar för					Fel! Okänt namn
opåverkbara kostnader. I kostnadsutjämningen beräknas en standardkostnad					på
för varje verksamhet (16 verksamheter och kostnadsslag) i kronor per inne-					dokumentegenskap
vånare. Kostnadsutjämningen tar inte hänsyn till			kommunernas	faktiska	.:Fel! Okänt namn
kostnader. Standardkostnaden är den kostnad som kommunen skulle ha om					på
den bedrev verksamheten vid en genomsnittlig avgifts-, ambitions- och ef-					dokumentegenskap
fektivitetsnivå och med hänsyn till de egna strukturella faktorerna enligt					.
kostnadsutjämningen. Standardkostnaden kan sägas spegla strukturella kost-					Bilaga 1
nadsskillnader, dvs. sådana kostnader som kommunerna inte själva kan på-
verka. Summan av standardkostnaderna för alla delmodeller kallas för kom-
munens strukturkostnad. Om strukturkostnaden är högre än genomsnittet för
riket får kommunen ett bidrag motsvarande skillnaden gentemot riksgenom-
snittet och vice versa.
Som framgår av Tabell 4.11 har de kommuner som sökt stöd en betydligt
högre andel som får bidrag från kostnadsutjämningen än kommunsektorn
som helhet. Det gäller, om än inte lika påtagligt, även inkomstutjämningen.
Det förekommer också relativt stora skillnader mellan kommuner som fått
bifall respektive avslag. Kommuner som fått bifall av Bostadsdelegationen
har en betydligt större andel som uppbär bidrag i kostnadsutjämningen än
avslagskommunerna.
De kommuner som behandlats av regeringen efter förslag från Kommun-
delegationen uppvisar ett liknande mönster. Kommuner som beretts av båda
delegationerna uppvisar dock en mycket hög andel som får bidrag i kost-
nadsutjämningen. Förvånande nog betalar också en hög andel av dessa
kommuner avgift till inkomstutjämningen. Kommuner som fått avslag av
regeringen och inte beretts av någon delegation har däremot en lägre andel
som uppbär bidrag i bägge utjämningssystemen.
Tabell 4.11 Kommuner som betalar avgift till kostnadsutjämningen och inkomst-
utjämningen
Procent

	Kostnadsutjämningen		Inkomstutjämningen

	Avgift	Bidrag	Avgift	Bidrag

Kommunsektorn	66,8	33,2	21,1	78,9
Samtliga sökande kommuner	52,6	47,4	14,8	85,2
Bifall av BD	50,0	50,0	12,5	87,5
Avslag av BD	63,2	36,8	13,2	86,8
Bifall av regeringen (efter förslag	45,5	54,5	9,1	90,9
från KD)
Avslag från regeringen (efter	59,1	40,9	9,1	90,9
förslag från KD)
Bifall av regeringen (efter förslag	21,4	78,6	21,4	78,6
från BD och KD)
Avslag från regeringen (ej över-	60,0	40,0	33,3	66,7
lämnade till delegation)

Den ovan redovisade bilden blir än mer tydlig om vi betraktar vilka faktiska bidrag kommunerna får i de bägge utjämningssystemen. Som framgår av

Tabell 4.12 har kommuner som fått bifall betydligt högre ersättningsnivå än				Fel! Okänt namn
avslagskommunerna. Exempelvis får kommuner som fått bifall av regeringen				på
efter förslag från Kommundelegationen ett bidrag på 901 kronor per innevå-				dokumentegenskap
nare från kostnadsutjämningen, medan kommuner som fått avslag får betala				.:Fel! Okänt namn
en avgift på 266 kronor per innevånare.				på
Sammanfattningsvis förefaller det vara en hög andel kommuner som får				dokumentegenskap
bidrag från kostnadsutjämningen som både sökt och framför allt fått stöd,				.
med andra ord i hög grad kommuner som redan kompenseras för en ogynn-				Bilaga 1
sam kostnadsstruktur. Speciellt tycks detta gälla bifall från regeringen.
Tabell 4.12 Faktiska bidrag eller avgifter i utjämningssystemen
Kronor per innevånare

	Bidrag från	Bidrag från	Netto i utjäm-
	kostnadsut-	inkomstutjäm-	ningssystemet
	jämningen	ningen

Kommunsektorn	153	1252	1457
Samtliga sökande kommuner	122	853	1246
Bifall av BD	247	1442	2027
Avslag av BD	-93	1249	1212
Bifall av regeringen (efter förslag	901	1607	2825
från KD)
Avslag från regeringen (efter	-266	718	607
förslag från KD)
Bifall av regeringen (efter förslag	1144	1095	3096
från BD och KD)
Avslag från regeringen (ej över-	-120	-1267	-751
lämnade till delegation)

Strukturkostnader och utbudsnivå

Kommunernas kostnader per innevånare varierar som framgått ovan bland annat beroende på strukturella kostnadsskillnader som gör att behovet av, eller kostnaderna för, kommunala verksamheter är högre eller lägre än riksgenomsnittet. Strukturella kostnader är sådana kostnader som beror på faktorer som kommunerna själva inte kan påverka, t.ex. åldersstrukturen, innevånarnas sociala bakgrund och den geografiska strukturen. Att rakt av jämföra en kommuns kostnader med en annans utan att ta hänsyn till varje kommuns strukturella faktorer ger en begränsad indikation på om en kommun är ”dyr” eller inte. Ett bättre mått på om en kommun är ”dyr” eller inte är att jämföra kommunens faktiska nettokostnader i olika verksamheter med kommunens standardkostnad enligt skatteutjämningssystemet. Kostnadsutjämningen ska utjämna strukturella kostnadsskillnader. Systemet ska däremot inte utjämna för de kostnadsskillnader som beror på skillnader i ambitionsnivå, effektivitet eller avgifter.

Svenska kommunförbundet har utvecklat ett index som ger en indikation på om en kommun har högre eller lägre kostnader än de som motiveras av den egna strukturen enligt det statliga utjämningssystemet. Om kommunen har ett index större än 100 innebär det att kommunen har högre kostnader än

vad som motiveras av kommunens strukturella förutsättningar. Skillnaden						Fel! Okänt namn
kan bero på att kommunen bedriver verksamheten till en annan ambitions-						på
eller effektivitetsnivå än riksgenomsnittet. Det kan naturligtvis också bero på						dokumentegenskap
strukturella faktorer som inte beaktas eller fångas upp i utjämningssystemet.						.:Fel! Okänt namn
I Tabell 4.13 redovisas kostnader för barnomsorg, grundskola, gymnasie-						på
skola och äldreomsorg. Rent allmänt tycks de sökande kommunerna ha högre						dokumentegenskap
kostnader än vad som motiveras av kommunernas strukturella förutsättning-						.
ar. Som framgår föreligger det relativt stora skillnader mellan kommuner						Bilaga 1
som fått bifall respektive avslag. Kommuner som fått bifall av Bostadsdele-
gationen förefaller bedriva verksamheten på en högre kostnadsnivå än de
kommuner som fått avslag, åtminstone vad gäller gymnasieskola och äldre-
omsorg. Kostnaderna för grundskola är likartade, medan de är något lägre för
barnomsorg. Sammantaget har dock bifallskommuner högre kostnader än
avslagskommuner.
Mönstret är, med ett undantag, ännu tydligare vad gäller de ärenden som
beslutats av regeringen. Kommuner som fått bifall av regeringen efter förslag
från Kommundelegationen uppvisar ett högre kostnadsläge än de som fått
avslag på förslag från delegationen. Kommuner som fått bifall efter förslag
från bägge delegationerna förefaller uppvisa den högsta kostnadsnivån. De
kommuner som fått avslag och inte överlämnats till någon delegation uppvi-
sar däremot den lägsta kostnadsnivån.
Tabell 4.13 Utbudsnivå och kostnader jämfört med strukturkostnader 1999

	Barnom-	Grund-	Gymna-	Äldre-	Utbuds-
	sorg	skola	sieskola	omsorg	nivå

Kommunsektorn	100	100	100	100	100
Samtliga sökande kommuner	103	100	108	103	101
Bifall av BD	102	98	111	109	101
Avslag av BD	105	99	105	99	98
Bifall av regeringen (efter	103	100	109	113	103
förslag från KD)
Avslag från regeringen (efter	98	102	108	106	102
förslag från KD)
Bifall av regeringen (efter	112	103	111	107	104
förslag från BD och KD)
Avslag från regeringen (ej	97	101	105	95	100
överlämnade till delegation)

Det är också möjligt att redovisa ett mått eller index på kommunernas utbudsnivå, eller den kommunala servicen. Måttet anger i huvudsak hur stor del av målgrupperna som utnyttjar servicen inom olika verksamhetsområden (t.ex. andel innevånare 65–79 år i särskilt boende). Alla kommunala verksamheter ingår inte i modellen. Det gäller sådana verksamheter där höga kostnader per innevånare sannolikt beror mer på strukturella förhållanden än på servicenivån. Modellen tar inte hänsyn till att behoven varierar och inte heller till kvaliteten på verksamheten. Det finns dock ett samband mellan kostnader för skattefinansierad verksamhet och utbudsnivå. Med ökat utbud

stiger den genomsnittliga kostnaderna. En del av variationerna kan således	Fel! Okänt namn
återspegla skillnader i ambitions- och servicenivå.	på
Som framgår av Tabell 4.13 har de kommuner som ansökt om stöd i hu-	dokumentegenskap
vudsak en högre utbudsnivå än genomsnittskommunen. Det föreligger också	.:Fel! Okänt namn
relativt klara skillnader mellan kommuner som fått bifall och kommuner som	på
fått avslag. Kommuner som fått bifall av Bostadsdelegationen har en högre	dokumentegenskap
utbudsnivå än de kommuner som fått avslag. Regeringens handläggning	.
uppvisar samma mönster. Undantaget är de regeringsbeslut som inte beretts	Bilaga 1
av någon delegation.
Kommunalt anställda och lediga lägenheter
Ett mått på omfattningen av den kommunala verksamheten är också antalet
anställda i kommunerna. Kommuner som ansökt om stöd har ett betydligt
högre antal årsarbetare i kommunal tjänst än kommunsektorn som helhet.
Det föreligger också skillnader mellan kommuner som fått bifall och kom-
muner som fått avslag. De kommuner som fått bifall har genomgående ett
högre antal anställda än avslagskommunerna. Det kan antyda en mer omfat-
tande kommunal verksamhet i dessa kommuner.

Tabell 4.14 Årsarbetare i kommunal tjänst och lediga lägenheter i allmännyttan (1998-12-31)

	Antal årsar-	Lediga
	betare i	lägenheter i
	kommunens	allmännyt-
	tjänst per	tan per 1000
	1000 inne-	lägenheter i
	vånare	allmännyt-
		tan

Kommunsektorn	66	-
Samtliga sökande kommuner	73	106
Bifall av BD	74	138
Avslag av BD	71	106
Bifall av regeringen (efter förslag från KD)	77	121
Avslag från regeringen (efter förslag från KD)	73	89
Bifall av regeringen (efter förslag från BD och KD)	80	139
Avslag från regeringen (ej överlämnade till delegation)	66	91

Ett annat mått på åtaganden kan vara lediga lägenheter i allmännyttan. Det
gäller framför allt Bostadsdelegationens verksamhet. Som framgår av Tabell
4.14 har kommuner som fått bifall av delegationen ett betydligt högre antal
lediga lägenheter än avslagskommunerna. Regeringens handläggning visar
ett liknande mönster.
Kostnader, resultat och utbudsnivå
Analysen i de tidigare avsnitten antyder att det finns vissa skillnader mellan
kommuner som fått avslag och kommuner som fått bifall. De kommuner som
fått bifall förefaller bl.a. ha större befolkningsminskningar, högre arbetslös-	59
	59

het och sämre ekonomi än avslagskommunerna. Samtidigt tycks de ha en mer omfattande verksamhet, åtminstone i den meningen att de uppvisar en högre utbudsnivå än avslagskommunerna. Det kan mot bakgrund av detta vara av intresse att mer i detalj analysera om det finns något samband mellan storleken på den kommunala verksamheten och några av de nyckeltal som presenterats tidigare. I huvudsak visar analysen följande.

•Utbudsnivån, dvs. omfattningen av den kommunala verksamheten, ökar med stigande nettokostnader.

•Utbudsnivån ökar med ett stigande antal årsarbetare i kommunens tjänst.

•Utbudsnivån minskar med stigande resultat eller överskott.

•Utbudsnivån ökar med stigande bidrag från kostnadsutjämningen.

•Kommuner med låg befolkningsminskning eller positiv befolkningsutveckling har en lägre utbudsnivå än kommuner med starkt minskande befolkning.

De tre första resultaten är mer eller mindre naturliga. Det förefaller rimligt att kommuner med höga nettokostnader och ett stort antal anställda har en hög utbudsnivå, vilket också indikerar att utbudsnivå är ett relativt bra mått att mäta volymen på den kommunala verksamheten. Det är vidare rimligt att kommuner med överskott har en relativt sett lägre utbudsnivå.

Utbudsnivåns samband med bidragen från kostnadsutjämningen är svårare att förklara. Sambandet är i och för sig svagt, men det är tänkbart att en högre bidragsnivå också stimulerar fram en högre nivå på verksamheten.

Det är vidare svårt att förklara varför kommuner med starkt minskande befolkning har en högre utbudsnivå än övriga kommuner. Även om sambandet är relativt svagt kan en möjlig hypotes vara att kommunerna dröjt med att ställa om verksamheten. De kompenseras också via kostnadsutjämningen. Det kan vidare vara så att kommuner med bättre befolkningsutveckling inte hunnit bygga ut verksamheten (se avsnitt 7.1).

4.5 Politiska majoritetsförhållanden

Det kan vara av intresse att analysera om det finns några samband mellan politiska majoritetsförhållanden i kommunerna och stödgivningen. Kommunerna har grupperats i fyra olika majoritetsförhållanden enligt en sammanställning av Svenska kommunförbundet. Grupperna är kommuner med socialistisk majoritet, kommuner med borgerlig majoritet, kommuner med vågmästare (Miljöpartiet som vågmästare) och kommuner med oklar majoritet.

Allmänt

En majoritet av de kommuner som sökt stöd har socialistisk majoritet. Jämfört med riket är kommuner med socialistisk majoritet kraftigt överrepresenterade. Kommuner med vågmästarförhållande och oklar majoritet är också

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

överrepresenterade, medan kommuner med borgerlig majoritet är underre-						Fel! Okänt namn
presenterade.						på
Det föreligger betydande skillnader mellan kommuner som fått bifall och						dokumentegenskap
avslag, framför allt vad gäller Bostadsdelegationens				beslut (Tabell 4.15).		.:Fel! Okänt namn
Kommuner med socialistisk majoritet har i högre grad fått bifall, medan						på
kommuner med borgerlig majoritet i högre grad fått avslag.						dokumentegenskap
Regeringens beslut förefaller i högre utsträckning				avspegla de politiska		.
majoritetsförhållandena hos de sökande kommunerna. Undantaget är ärenden						Bilaga 1
som beretts gemensamt av Kommundelegationen och Bostadsdelegationen.
Dessa ärenden har i huvudsak avsett kommuner med socialistisk majoritet.
Tabell 4.15 Politiska majoritetsförhållanden
Procent

	Social-	Borger-	Vågmäs- Oklar		Summa
	istisk	lig	tare	majoritet
	majoritet	majoritet

Kommunsektorn	38,8	31,5	7,6	22,1	100,0
Samtliga sökande kommuner	57,0	24,4	3,0	15,6	100,0
Bifall av BD	62,5	8,3	8,3	20,8	100,0
Avslag av BD	47,4	34,2	0,0	18,4	100,0
Bifall av regeringen (efter	54,6	27,3	4,6	13,5	100,0
förslag från KD)
Avslag från regeringen (efter	54,6	27,3	0,0	18,2	100,0
förslag från KD)
Bifall av regeringen (efter	85,7	0,0	0,0	14,3	100,0
förslag från BD och KD)
Avslag från regeringen (ej	53,3	40,0	6,7	0,0	100,0
överlämnade till delegation)

Politiska majoritetsförhållanden, resultat och verksamhet

Som framgått ovan har en klar majoritet av de kommuner som sökt och fått stöd en socialistisk majoritet. Det kan dock orsakas av att dessa kommuner t.ex. har en sämre ekonomi än andra kommuner. Det kan därför vara av intresse att analysera om det finns något samband mellan politiska majoritetsförhållanden och t.ex. resultatnivå.

Jämförelsen avgränsas till kommuner med socialistisk majoritet och kommuner med borgerlig majoritet. Orsaken är bl.a. att dessa kommuner står för drygt 80 procent av ansökningarna. Det är också mellan dessa kommuner som det föreligger mer substantiella skillnader.

Resultaten presenteras i Tabell 4.16. Kommuner med socialistisk majoritet har i jämförelse med borgerligt styrda kommuner:

•Relativt lågt skatteunderlag, men hög skattesats.

•Hög arbetslöshet och hög utflyttning.

•Något lägre nettokostnader, men samtidigt sämre resultat och soliditet.

•Större volym på verksamheten. Det gäller högre utbudsnivå, högre kostnader jämfört med strukturkostnader och ett större antal anställda.

•Högre bidrag från kostnadsutjämning och inkomstutjämning.

Partipolitiska faktorer, eller styrkeförhållanden, förefaller förklara en del av skillnaderna i utgifter mellan kommuner. En svensk studie som baseras på data från den senaste tjugoårsperioden visar att en vänstermajoritet i kommunerna leder till högre utgifter och skatt än vid en borgerlig majoritet (Pettersson Lidbom, 2000). Långsiktigt har kommuner som styrs av en vänstermajoritet i genomsnitt ca 13 procent högre utgifter och 7 procent högre inkomstskatt än borgerligt styrda kommuner.

Tabell 4.16 Nyckeltal och politiska majoritetsförhållanden

	Socialistisk	Borgerlig
	majoritet	majoritet

Skatteunderlag (kronor)	995	1022
Skattesats (kronor)	21,8	20,3
Arbetslöshet (%)	9,8	6,5
Befolkningsförändring (%)	-4,7	-0,1
Nettokostnader (% av skatter och statsbidarg)	102,0	102,6
Resultat före extraordinära poster (% av skatter och	-2,8	-3,4
statsbidrag)
Resultat efter extraordinära poster (% av skatter och	-4,9	-0,3
statsbidrag)
Soliditet (% eget kapital)	1,6	8,6
Bidrag från kostnadsutjämning (kronor)	462	-470
Bidrag från inkomstutjämning (kronor)	912	619
Kostnader jämfört med strukturkostnader	106	102
Utbudsnivå	102	98
Lediga lägenheter (per 1000 lägenheter i allmännyttan)	121	83
Antal årsarbetare (per 1000 innevånare)	76	68

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.6 Sammanfattande slutsatser

Allmänt

Kommuner som ansökt om stöd från regeringen och Bostadsdelegationen förefaller på en rad områden ha sämre förutsättningar än kommunsektorn som helhet. De har t.ex. lägre skatteunderlag, högre arbetslöshet, sämre befolkningsutveckling och sämre ekonomi.

När det gäller verksamhetens omfattning är dock bilden något annorlunda. De nyckeltal som presenteras pekar på att de kommuner som ansökt om stöd har en mer omfattande verksamhet än kommunsektorn som helhet. Kommunerna har t.ex. en högre utbudsnivå, högre kostnader än vad som motiveras av de strukturella förutsättningarna, högre nettokostnader och fler anställda. Dessa kommuner har också en relativt hög skattesats.

På motsvarande sätt föreligger det skillnader mellan kommuner som fått	Fel! Okänt namn
bifall och kommuner som fått avslag. De kommuner som fått bifall har t.ex.	på
lägre skatteunderlag, högre arbetslöshet, sämre befolkningsutveckling och	dokumentegenskap
sämre ekonomi än avslagskommunerna. I dessa avseenden har således bi-	.:Fel! Okänt namn
fallskommunerna sämre förutsättningar än avslagskommunerna.	på
Samtidigt har dock de kommuner som fått bifall en mer omfattande verk-	dokumentegenskap
samhet än avslagskommunerna. De har t.ex. högre nettokostnader, högre	.
utbudsnivå, högre kostnader än vad som motiveras av de strukturella förut-	Bilaga 1
sättningarna och fler anställda. Skattesatsen är också högre i bifallskommu-
nerna än i avslagskommunerna. De kommuner som fått bifall har vidare en
betydligt högre ersättning från kostnadsutjämningen. De kompenseras såle-
des redan i hög grad för en ogynnsam kostnadsstruktur. Dessa kommuner har
också högre ersättning från inkomstutjämningen. Det går dock inte att påvisa
några påtagliga skillnader vad gäller besparingar eller utförsäljningar mellan
bifalls- och avslagskommunerna.
Sammanfattningsvis förefaller de kommuner som fått bifall att ha en sämre
ekonomisk situation och en mer negativ befolkningsutveckling än avslags-
kommunerna. De tycks dock i högre grad haft svårt att anpassa verksamheten
till dessa förändrade förutsättningar.
Några jämförelser mellan regeringen och Bostadsdelegationen
Det är svårt att påvisa några påtagliga skillnader mellan de kommuner som
handlagts av regeringen och Bostadsdelegationen. I huvudsak är variabler
som skatteunderlag, skattesats, arbetslöshet, befolkningsförändring och eko-
nomisk ställning likartade (Tabell 4.17). När det gäller verksamhetens om-
fattning förekommer emellertid vissa skillnader. Kommuner som fått bifall
av regeringen har i regel en mer omfattande verksamhet än de kommuner
som fått bifall av Bostadsdelegationen. De har högre nettokostnader, fler
årsarbetare, högre kostnader än vad som motiveras av de strukturella förut-
sättningarna och högre utbudsnivå. Dessa kommuner har dessutom betydligt
högre bidrag från kostnadsutjämningen.

Tabell 4.17 Nyckeltal för regeringens verksamhet						Fel! Okänt namn
Tabell 4.17 Nyckeltal för regeringens verksamhet						på
						på
	Bostadsdelegat-			Regeringen		dokumentegenskap
						dokumentegenskap
						.:Fel! Okänt namn
	ionen					.:Fel! Okänt namn

	Bifall	Avslag	Bifall	Avslag	Bifall	påAvslag
			(KD)	(KD)	(KD och	(ingen
						dokumentegenskap
					BD)	. ion)delegat-
Skatteunderlag (kronor)	970	983	963	1010	987	Bilaga 1
Skatteunderlag (kronor)	970	983	963	1010	987	1109
Skattesats (kronor)	21,8	21,0	22,0	21,4	22,0	20,4
Antal årsarbetare (per 1000 inne-	74	71	77	73	80	66
vånare)
Arbetslöshet (%)	9,8	7,6	10,1	8,2	9,8	7,7
Befolkningsförändring (%)	-4,4	-2,6	-5,0	-2,8	-4,8	-2,7
Verksamhetens nettokostnader (%	102,0	101,8	103,3	100,6	103,8	104,1
av skatter och statsbidrag)
Resultat (% av skatter och stats-	-3,4	-2,5	-4,2	-1,6	-4,7	-4,4
bidrag)
Soliditet (% eget kapital)	-6,4	5,0	-8,8	8,0	8,9	4,4
Försäljning av anläggningstill-	0,2	0,2	0,1	2,2	7,2	5,6
gångar (% av skatter och statsbi-
drag)
Bidrag från kostnadsutjämning	247	-93	901	-266	1144	-120
(kronor)
Bidrag från inkomstutjämning	1442	1249	1607	718	1095	-1267
(kronor)
Kostnader jämfört med struktur-	105	102	106	103	108	99
kostnader
Utbudsnivå	101	98	103	102	104	100
Lediga lägenheter (per 1000	138	106	121	89	139	91
lägenheter i allmännyttan)

5 Fördelningsprocessen och avtalen

5.1 Inledning

Delar av hanteringen av anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting regleras inte av någon förordning. Kommundelegationens beredning av ärenden styrdes enbart genom kommittédirektivet. Regeringens senare beslut i dessa ärenden omfattades av naturliga skäl inte heller av någon förordning. Bostadsdelegationens arbete styrs däremot av en instruktion. Den lämnar dock relativt vida ramar åt delegationen att avgöra vilka som ska beviljas stöd eller inte.

Avsaknaden av förordning och tydlig instruktion ger regeringen respektive Bostadsdelegationen ett handlingsutrymme att avgöra vilka kommuner och landsting som ska beviljas stöd. Bristen på entydiga och mätbara mål (se kapitel 6) gör det vidare svårt att bedöma hur handläggningen fungerat och vilka kriterier som ska vara styrande. Som närmare utvecklas i kapitel 6 har fördelningen av medel till viss del skett utan att det funnits en klar och konkretiserad målbild.

I förvaltningslagen (1986:223) finns det emellertid regler om hur förvaltningsmyndigheter ska handlägga sina ärenden om t.ex. stöd till enskilda kommuner. Dessa regler ska bidra till att ge ett så korrekt underlag som möjligt för förvaltningsbesluten och därmed till att besluten blir riktiga i sak. De återspeglar grundläggande rättssäkerhetskrav som krav på opartiskhet, omsorgsfull handläggning och enhetlig bedömning. Bostadsdelegationen är en myndighet och omfattas därmed av förvaltningslagens bestämmelser. Regeringen är däremot inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. I motiven till förvaltningslagen anges dock att förvaltningsärenden i regeringen i görligaste mån bör handläggas enligt samma regler som gäller för underordnade myndigheter. I Statsrådsberedningens handbok om handläggningen av ärenden i Regeringskansliet anges också att det är viktigt att man även i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för.

Studie över hur bidragen fördelats

Ernst & Young AB har på revisorernas uppdrag genomfört en studie av fördelningsprocessen och avtalen mellan staten och kommunerna. Uppdraget avser en analys av vilka beslutsunderlag och beslutskriterier som legat bakom beslut om stöd och avslag och hur avtalen utformats. Totalt har 35 ärenden granskats, vilket motsvarar drygt 25 procent av de ärenden som var färdigbehandlade när uppdraget preciserades. Urvalet har skett med obundet slumpmässigt urval och avser 16 ärenden från Bostadsdelegationen (10 avslag och 6 bifall), 12 ärenden från Kommundelegationen (6 bifall och 6 avslag) samt 7 ärenden som handlagts gemensamt av de bägge delegationerna.

I kapitlet redovisas huvudresultaten av studien. Avsnitt 5.1 innehåller en genomgång av vilket beslutsunderlag som legat till grund för besluten. I avsnitt 5.2 analyseras vilka beslutskriterier som utnyttjats. Avsnitt 5.3 inne-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

håller en genomgång av avtalen mellan staten och kommunerna. I avsnitt 5.4 redovisas avslutningsvis Ernst & Youngs sammanfattande slutsatser.

5.2 Beslutsunderlag

Allmänt

I uppdraget till Ernst & Young ingick att analysera vilka bedömningsgrunder och kriterier som legat bakom beslut om stöd och avslag. Förutom detta skulle följande frågor analyseras.

•Innehåller akterna sådant material att det går att analysera på vilka grunder beslut har fattats?

•Är beslutsunderlaget detsamma i ärendena, dvs. är bedömningen enhetlig?

•Kan de beslutsunderlag som tillämpas betraktas som objektiva?

•Är beslutsunderlaget av en sådan karaktär att handläggningen kan betraktas som omsorgsfull?

•Uppfyller beslutsunderlagen fullgoda krav på kommunalekonomiska bedömningar?

I uppdraget ingick också att analysera eventuella skillnader i beslutsunderlag mellan Bostadsdelegationen och Kommundelegationen/regeringen.

Bostadsdelegationens underlag

Bostadsdelegationens beslutsunderlag bygger i princip på två delar:

•Kommunalekonomisk analys.

•Analys av bostadsföretaget.

Dessa analyser sammanfattas sedan till föredragningspromemorior, vilka används då ärenden beslutas i styrelsen.

Kommunalekonomisk analys

Kommunens ekonomiska utveckling, nuläget samt budget och plan för de närmaste åren analyseras i syfte att bedöma kommunens ekonomiska styrka och framtid. Verksamheterna analyseras för att skapa en bild av utbudet relativt andra kommuner. Även styrförmåga och budgetprocess kartläggs. Den samlade bilden ligger till grund för en bedömning om, och i så fall i vilken omfattning, som kommunkoncernen av egen förmåga kan skapa ett ekonomiskt utrymme för att hantera sina bostadsåtaganden.

Den kommunalekonomiska analysen är uppbyggd som en jämförelse mellan den sökande kommunen och den sökandes kommungrupp. Analysen baseras på historiska data från 1995 och utmynnar i en prognos för budgetå-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

ret och ytterligare två år. Resultaträkning, balansräkning och investeringar	Fel! Okänt namn
analyseras och jämförs med andra kommuner.	på
De ekonomiska analyserna kompletteras med att befolkningsutvecklingen	dokumentegenskap
granskas och att realismen i kommunens egen befolkningsprognos bedöms.	.:Fel! Okänt namn
Beräkningar av skatte- och bidragsintäkter justeras med aktuella makroe-	på
konomiska förutsättningar och en realistisk befolkningsprognos. Med denna	dokumentegenskap
nya information uppdateras prognoser för resultat- och balansräkningarna.	.
Dessa nya beräkningar ligger till grund för en analys av hur kommunens	Bilaga 1
ekonomiska situation påverkas av en rekonstruktionskostnad på ett visst
belopp.
Analysen visar effekter på kommunens soliditet och skuldbörda per invå-
nare, som jämförs med riksgenomsnittet. Rekonstruktionsbeloppet förutsätter
en finansiering genom upplåning och leder därmed till en resultatförsvagning
till följd av ökade finansiella kostnader. Vidare beräknas de ökade bespa-
ringskraven, sett i relation till kommunens nettokostnader, för att leva upp till
balanskravet som följer av kostnadsökningarna.
Analys av bostadsföretaget
Bostadsföretagens ekonomi genomlyses med beaktande av en mängd para-
metrar så som hyresnivåer, drift- och underhållskostnader, finansiella poster
och hyresbortfall till följd av bl.a. vakanser. Analysen ska klarlägga företa-
gets aktuella problem och ge ett underlag för en rekonstruktion som ger
företaget förutsättningar för en långsiktig hållbar utveckling.
Analysen av bostadsföretaget är mycket omfattande, och som underlag an-
vänds data om varje enskild fastighet i beståndet. Resultatet av analysen är
en framskrivning av företagets likviditet, eget kapital och resultat efter skatt
på 15 års sikt. Beräkningarnas utgångspunkt är företagets aktuella situation
med bl.a. vakansgraden i bostadsbeståndet som en central parameter. Fram-
skrivningarna sker i två delar.
Inledningsvis antas ingen rekonstruktion, och att den aktuella vakansgra-
den i beståndet är konstant. I de fall där delegationen funnit att stöd bör
utbetalas finns vissa gemensamma tendenser i beräkningarna. Resultatet
försämras snabbt, likviditeten blir negativ och det egna kapitalet urholkas i
snabb takt.
Detta basscenario kompletteras med en beräkning där bostadsföretaget re-
konstrueras. Syftet med en rekonstruktion är att minska obalansen i bostads-
beståndet. Det kan kräva att huvuddelen av de vakanta bostadslägenheterna
avvecklas som bostäder och därmed utgår ur bostadsbeståndet. En sådan
avveckling kan ske genom rivning eller genom utveckling för nya ändamål.
En långsiktigt rimlig nivå på vakansgraden bör, enligt delegationen, inte
överstiga någon eller några enstaka procent. Det kapitaltillskott som företa-
get beräknas behöva, baseras på företagets intjäningsförmåga sedan avveckl-
ingen av de övertaliga bostäderna har genomförts. Den del av kapitalskulden
som inte kan förräntas inom företagets beräknade framtida kassaflöden måste
lyftas av. Utöver detta kan ett kapitaltillskott krävas för att återställla aktie-
kapitalet eller för att likviditeten ska kunna hållas på en rimlig nivå i förhål-
	67

lande till driftnettot. I samband härmed justeras de bokförda värdena till vad den nya situationen tillåter.

Kommundelegationens underlag

Kommundelegationens beslutsunderlag består i allt väsentligt av två delar:

•Grundanalys.

•Bedömning av nivåsänkning.

Grundanalys

Av delegationens slutrapport framgår att grundanalyserna var uppbyggda efter samma mall och hade följande huvudinnehåll:

•Kommunens eller landstingets skäl för ansökan.

•En allmän beskrivning av den kommunala ekonomin med nyckeltal som till exempel skattesats och utfall av kostnads- och inkomstutjämningen. Nyckeltalen jämfördes med riksnivån, länet, kommungrupp och övriga sökande.

•En översiktlig beskrivning av strukturella faktorer såsom befolkningsutvecklingen under de senaste tio åren, befolkningsstruktur, arbetslöshet och näringslivsstruktur.

•En fördjupad genomgång av kommunens ekonomi med bland annat analys av resultat- och balansräkningar. Här har såväl utvecklingen av de totala kostnaderna och intäkterna, som tillgångs- och skuldposter i balansräkningen analyserats.

•En genomgång av budget och utfall, för både kommunen och alla nämnder, under en treårsperiod i syfte att identifiera styrproblem.

•En fördjupad analys av verksamheten och dess kostnader utgjorde tyngdpunkten i analysarbetet. Här har jämförelser gjorts med andra kommuner och med riksnivån. En viktig indikator har varit hur kommunens kostnader för olika verksamheter förhåller sig till de strukturellt betingade kostnader för olika verksamheter som kan beräknas med hjälp av kostnadsutjämningen14.

•En analys av de kommunala företagen, med tonvikt på eventuella bostadsföretag. Kommunala företag kan utgöra betydande tillgångar för vissa kommuner, medan de för andra kan innebära stora risker och vara en belastning för den kommunala ekonomin.

14Kostnadsutjämningen består av ett antal olika delmodeller, bl.a. för barnomsorg och äldreomsorg. En strukturkostnad beräknas utifrån opåverkbara faktorer (se även avsnitt 4.4).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Bedömning av nivåsänkning

Delegationen gjorde, vid sidan av de sökande kommunernas egna ekonomiska flerårsplaner, beräkningar med likartade planeringsförutsättningar. Dessa beräkningar syftade till att

•bedöma realismen i den presenterade budget- och flerårsplanen samt att

•bedöma hur stora nivåsänkningar av kostnaderna som krävdes för att kommunen skulle nå en ekonomi i balans senast 2002.

För att få jämförbara resultaträkningar utgick delegationen från följande:

•Beräkningarna baserades på 1999 års resultat. Kostnader och intäkter av engångskaraktär har exkluderats.

•Kostnader och intäkter för planperioden har beräknats med hjälp av prognoser från Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Finansdepartementet.

•Folkmängden är en central variabel vid beräkning av en kommuns intäkter. Delegationen har utgått från den årliga förändringen under perioden 1997 till 1999. Denna förändringstakt har sedan antagits vara konstant under hela prognosperioden.

•Avskrivningar och finansiella poster har tagits från kommunens egen plan.

Delegationen pekar på att deras beräkningar av nivåsänkningsbehovet ofta, åtminstone initialt, skilde sig från kommunernas egna bedömningar (se även avsnitt 4.3 där dessa skillnader diskuteras närmare).

Ansökningar som behandlats av bägge delegationerna

Ett antal ärenden har behandlats av bägge delegationerna i samråd. Beslutsunderlaget för dessa ärenden finns aktlagt både hos Bostadsdelegationen och hos Finansdepartementet. Beslutsunderlaget består av underlag från bägge delegationerna. Underlagen är uppbyggda på samma sätt som för respektive delegations egna ärenden. Grunderna för respektive delegations ställningstagande går att analysera med hjälp av underlaget. Delegationerna har genomfört gemensamma förhandlingar i de fall där bedömningarna indikerat att stöd kan och bör utgå i enlighet med respektive delegations direktiv.

Ernst & Youngs slutsatser om beslutsunderlagen

Bostadsdelegationen

Underlagen för Bostadsdelegationens beslut finns samlade i delegationens akter. Vissa av kalkylerna finns som datafiler. Det går att, med hjälp av akternas innehåll och tillgång till beräkningarna, analysera grunderna för besluten. I de fall som ett ärende har lett till avtal mellan staten och en kommun, har kommunen fått ett avtalsunderlag som sammanfattar delegationens be-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

dömning och villkor som är förknippade med stödet. I de fall delegationen	Fel! Okänt namn
funnit att en kommun klarar en rekonstruktion av bostadsföretaget på egen	på
hand, har avslaget motiverats i ett brev till kommunen. Detta dokument ger	dokumentegenskap
ytterligare underlag för att analysera grunderna för beslutet.	.:Fel! Okänt namn
Beslutsunderlaget är detsamma i alla de granskade ärendena. Underlaget är	på
objektivt. De framskrivningar och beräkningar som delegationen har gjort	dokumentegenskap
vilar på likadana antaganden om till exempel den makroekonomiska utveckl-	.
ingen. Handläggningen är att betrakta som omsorgsfull. Underlagen innehål-	Bilaga 1
ler kommunalekonomiska och bostadsekonomiska bedömningar av god
kvalitet. Förutom delegationens arbete med analyser har betydande tid av-
satts för dialog med de sökande kommunerna både i form av kommunbesök
och samtal/förhandlingar.
Kommundelegationen
Det material som Kommundelegationen överlämnade till Regeringskansliet,
och som är aktlagt på Finansdepartementet, innehåller grundanalyser och
minnesanteckningar från kommunträffarna. Beräkningar av behovet av nivå-
sänkning återfinns endast i några akter. Dessa beräkningar finns dock till-
gängliga som datafiler. I de flesta fall pekas inte på en enskild faktor som
avgörande för delegationens ställningstagande, utan beslutet vilar på en
samlad bedömning av kommunens ekonomiska förutsättningar. Det går att,
med hjälp av akternas innehåll och tillgång till beräkningarna, analysera
grunderna för besluten.
Alla granskade ärenden innehåller samma beslutsunderlag. I vissa fall har
grundanalysen utarbetats av konsulter i stället för sekretariatet. Det var då
frågan om tidiga ärenden, innan sekretariatet var fullt bemannat. Konsulter-
nas grundanalyser har samma uppbyggnad och innehåll som de övriga. Un-
derlaget är objektivt. De framskrivningar och beräkningar som delegationen
har gjort vilar på likadana antaganden om t.ex. den makroekonomiska ut-
vecklingen. De kommunalekonomiska bedömningarnas uppbyggnad har
beskrivits tidigare. Bedömningarna bygger på väl etablerade metoder och är
av god kvalitet.
Då handläggningen av ärenden i Kommundelegationen granskas är det en-
ligt Ernst & Young viktigt att beakta den korta tid under vilken arbetet har
bedrivits. Av direktiven framgår att delegationen skulle överlämna sitt slut-
betänkande senast den 1 juli 2000. Delegationen mottog totalt 66 ärenden i
november och december 1999 och hade därmed ca 6,5 månaders bruttotid
(ca 130 arbetsdagar) till förfogande för analys, sammanträffanden, inhäm-
tande av åtgärdsplan och slutligen förhandlingar. Detta måste betraktas som
en kort tid för att handlägga en så pass stor volym av komplexa ärenden. Det
noteras att delegationen endast i ytterst begränsad utsträckning har utnyttjat
möjligheterna att via extern hjälp lätta på arbetsbördan.
Handläggningen är, givet den tidsrestriktion som delegationen arbetat un-
der, att betrakta som omsorgsfull.
	70

5.3 Beslutskriterier

Allmänt

I uppdraget ingick att analysera vilka typer av kommuner som fått respektive inte fått stöd. Förutom en mer allmän analys skulle följande frågor analyseras.

•Finns det entydiga ekonomiska skillnader mellan de kommuner och landsting som fått stöd respektive inte fått stöd?

•Finns det entydiga ekonomiska skillnader mellan de kommuner och landsting som fått stöd och kommunsektorn i allmänhet?

•Finns det andra typer av skillnader som kan motivera besluten?

•Vilka beslutskriterier förefaller ha vägt tyngst?

•Vilka kriterier har styrt storleken på stödet?

•Har dessa kriterier tillämpats strikt?

•Finns det skillnader mellan kommuner/landsting som påbörjat eller avslutat en omstrukturering av ekonomin och kommuner/landsting som senarelagt sådana omstruktureringar?

I uppdraget ingick också att analysera eventuella skillnader i handläggningen mellan Bostadsdelegationen och Kommundelegationen/regeringen.

Uppläggningen av analysen

Analysen av beslutskriterierna har i princip inneburit att utfallet av delegationernas arbete har granskats. Nyckeltal för de kommuner som har fått stöd och de som inte fått stöd har analyserats, i syfte att undersöka om det finns påvisbara skillnader mellan dessa grupper och övriga kommuner. Vidare studeras om det finns påvisbara skillnader mellan kommuner som handlagts i Kommunrespektive Bostadsdelegationen.

Jämförelserna görs för ekonomiska data, verksamhetsdata och för strukturella data. Data avser i huvudsak verksamhetsåret 1999. I princip är det liknande data som redovisats i kapitel 4 och resultaten är dessutom ungefär likartade. Mot bakgrund av detta redovisas inte det tabellmaterial som tagits fram av Ernst & Young, utan redovisningen begränsas till Ernst & Youngs slutsatser.

Ernst & Youngs slutsatser om beslutskriterierna

För Bostadsdelegationens del sammanfattas bifallsärendena i följande punkter:

•Svagt ekonomiskt resultat.

•Svag soliditet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

•Hög kostnadsnivå.

•Kraftig befolkningsminskning.

Kommundelegationens (inklusive de ärenden som har handlagts gemensamt med Bostadsdelegationen) bifallsärenden sammanfattas på följande sätt:

•Svagt ekonomiskt resultat.

•Hög kostnadsnivå.

•Kraftig befolkningsminskning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Analysen pekar på tydliga ekonomiska skillnader mellan kommuner som har fått respektive inte har fått stöd. Denna slutsats gäller för bägge delegationerna och även för samrådsärenden. Stödkommunerna har en sämre ekonomisk situation än både de kommuner som fått avslag på sina ansökningar och övriga kommuner. Bifallskommunerna från de bägge delegationerna påminner på många sätt om varandra. Den mest utmärkande skillnaden är den påtagligt lägre soliditeten hos Bostadsdelegationens bifallskommuner. För övrigt har Kommundelegationens bifallskommuner något sämre resultat och högre nettokostnader, samt en något högre utbudsnivå. Positivt för Kommundelegationens bifallskommuner är en något lägre kostnadsökningstakt.

För Bostadsdelegationen var bostadsföretagets ekonomi självklart en utgångspunkt i analysen av den enskilda kommunens förutsättningar att hantera uppkomna problem. För Kommundelegationens del förefaller det be- sluts-kriterium som haft störst betydelse vara resultatnivån. Detta ligger i linje med vad som redovisas i delegationens slutrapport, där det sägs att bidragets storlek relateras till det sparbehov som beräknas behöva genomföras för att kommunen ska uppnå ekonomisk balans år 2002. Delegationens bedömningar av stödets omfattning har också styrts av de sökandes soliditet, skattesats etc.

En jämförelse mellan Kommundelegationens avslags- och bifallskommuner med avseende på kostnadsnivå och kostnadsutveckling visar på några tendenser som är viktiga att uppmärksamma. Bifallskommunernas kostnadsnivå och kostnadsutveckling är betydligt högre än avslagskommunernas. Detta kan tyda på att kommuner som påbörjat eller avslutat en omstrukturering av ekonomin inte har fått statligt ekonomiskt stöd från delegationen. Följaktligen kan det också innebära att kommuner som senarelagt sådana omstruktureringar fått stöd från delegationen. Det kriterium som förefaller att ha varit styrande är behovet av kostnadsnivåsänkning för att nå balanskravet.

En analys av kommuner som fått stöd från någon och/eller båda delegationerna förstärker ytterligare bilden av att de kommuner som fått statligt stöd har ett kraftigt negativt resultat. De har också en högre kostnads- och utbudsnivå, samt höga kostnader i förhållande till vad som är motiverat utifrån strukturella faktorer.

Bostadsdelegationens beslutskriterier bygger på en samlad analys av såväl det kommunala bostadsföretaget som den kommunala ekonomin. Detta gör

att de tendenser som ses i datamaterialet inte är lika tydliga som för Kommundelegationens del.

5.4 Avtalen

I de ärenden där stöd beviljats har avtal upprättats mellan staten och kommunen. I avtalen regleras dels stödets storlek, dels villkoren för stödet och för utbetalning m.m. Avtalen kan sägas bestå av två delar, dels kommunens åtaganden, dels statens åtaganden.

Avtalens konkreta utformning skiljer sig åt mellan Kommundelegationen och Bostadsdelegationen. Bostadsdelegationen träffar avtal direkt med en stödberättigad kommun. Kommundelegationen, å andra sidan, överlämnade förslag till beslut till regeringen. Ernst & Young AB har på revisorernas uppdrag analyserat följande punkter:

•Är avtalen lämpligt formulerade, realistiska och relevanta?

•Vilken kvalitet har kommunernas och landstingens åtgärdsplaner?

•Är det möjligt att följa upp dessa planer?

Bostadsdelegationens utformning av avtalen

Bostadsdelegationens avtal är uppbyggda i syfte att vara civilrättsligt bindande, och är därför utformade av juridisk expertis. Själva avtalen är omfattande, ca 15 sidor, med flera bilagor. Avtalen utformas på grundval av ett koncentrerat avtalsunderlag som är resultatet av överläggningarna mellan delegationen och kommunen och som sedan ligger till grund för beslut i fullmäktige. Avtalsunderlagen redovisas fortlöpande i Bostadsdelegationens årsredovisningar.

Avtalsunderlagen är uppbyggda på följande sätt.

•Bakgrundsbeskrivning som innehåller beskrivningar av hur bostadsbeståndet förändrats, befolkningens utveckling, en redogörelse för vakanssituationen och andra relevanta uppgifter om det kommunala bostadsföretagets ekonomiska situation.

•Sammanfattning av överenskommelsen. I denna läggs rekonstruktionsplanen fast både vad avser avveckling av bostäder och tillskott till bostadsföretaget från kommunen.

•Statens åtagande i form av bidrag.

•Kommunens åtagande att uppnå ekonomisk balans.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Kommundelegationens förslag till regeringen
Kommundelegationens förslag till avtal kan sägas vara överenskommelser.
De är ej civilrättsligt bindande. Förslagen till överenskommelse mellan
kommunen och staten ska enligt direktiven godkännas av fullmäktige innan
regeringens beslut. Enligt delegationen vilar överenskommelsen på ett för-	73

troende mellan två parter, och därmed har man eftersträvat att utformningen ska vara enkel. Överenskommelsen bygger på följande:

•Kommunen/landstinget åtar sig att uppnå ekonomisk balans samt att genomföra åtgärder enligt den av kommunen upprättade åtgärdsplanen i syfte att sänka bruttokostnadsnivån.

•Staten åtar sig att betala ut ett bidrag i efterskott och först efter att ekonomisk balans har uppnåtts och åtgärderna vidtagits.

En central del i delegationens förslag till regeringen är åtgärdsplanerna som respektive kommun har upprättat i syfte att precisera vad som ska göras för att uppnå de överenskomna nivåsänkningarna av kostnaderna. Inhämtandet av åtgärdsplaner fick ofta ske i flera steg. De första versionerna var, enligt delegationen, ofta allmänt hållna och stundtals mer inriktade på att finansiera utvecklingsprojekt i syfte att vända en negativ trend. Konkreta åtgärder och långsiktiga bedömningar eller analyser saknades. Delegationen begärde revideringar av åtgärdsplanerna med ett tydligt budskap att åtgärderna skulle vara inriktade på en nivåsänkning av kostnaderna. I samband med revideringarna kommunicerade också delegationen beräkningarna av den nivåsänkning som är nödvändig för att nå ekonomisk balans. Delegationen framhåller att man under processens gång vid olika tillfällen begärt konkretiseringar och förtydliganden av åtgärdsplanerna från de sökande, men framför allt av tidsskäl tvingats att acceptera en del övergripande och ej konkretiserade åtgärdsförslag.

Granskningen av åtgärdsplanerna ger i allt väsentligt samma bild som delegationen ger i slutrapporten. Vissa av åtgärdsplanerna är mycket detaljerade och konkreta medan andra är påfallande översiktliga och diffusa. I de granskade åtgärdsplanerna är ca hälften av åtgärderna av översiktlig karaktär.

Konkreta åtgärder är av olika slag, t.ex. nedläggning av en verksamhetsenhet, uttunning av bemanningen, minskade föreningsbidrag och indragna tjänster. I flera fall beräknas dock föreslagna åtgärder få full effekt redan år 2000. Detta är oftast en optimistisk bedömning.

Ett exempel på en översiktlig åtgärd är ”översyn av kompetens och struktur (inom) central förvaltning”. Det finns flera variationer på temat. ”Organisationsöversyner” förväntas spara mer eller mindre pengar. Ett talande översiktligt exempel är kommunen som ska vidta ”ospecificerade åtgärder (för) socialnämnden”.

Delegationens säkring av att åtgärderna genomförs kan sägas vila på två pelare:

•Utbetalning av statsbidraget sker först i efterhand och efter dels att balans uppnåtts, dels att de kostnadssänkande åtgärderna genomförts.

•Kommunen/landstingets revisorer ska intyga att åtgärder enligt överenskommelsen har vidtagits.

Det faktum att många av åtgärdsplanerna är översiktliga kan öka risken för att nödvändiga förändringar inte genomförs. Otydliga åtgärdsplaner försvårar på ett påtagligt sätt kommun- eller landstingsrevisorernas möjligheter att

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

påverka utvecklingen. En tydlig åtgärdsplan ger revisionen (och förvaltning-	Fel! Okänt namn
en) en hävstång att agera. Om revisionen t.ex. påpekar att en tagen plan inte	på
genomförs och kräver en förklaring av styrelsen är detta starkare än om man	dokumentegenskap
i delårsbokslut eller i värsta fall årsbokslut konstaterar att avtalad kostnads-	.:Fel! Okänt namn
minskning inte har genomförts.	på
Kommunens eller landstingets ansvar för att genomföra åtgärderna under-	dokumentegenskap
stryks av delegationen. I avtalstexten framgår också att en kommun kan	.
ersätta avtalade åtgärder med andra åtgärder som ger motsvarande uthålliga	Bilaga 1
besparingseffekter.
Regeringens beslut
Regeringen ändrade i sitt beslut på några punkter de förslag som lämnats från
Kommundelegationen.
• Utbetalningstidpunkten har flyttats fram. Regeringen beslutade att 25
procent av bidraget ska utbetalas under 2002. Denna utbetalning förut-
sätter att kommunen/landstinget redovisar hur arbetet med att uppfylla
åtagandena fortlöper.
• Resterande del av bidraget utbetalas efter det att kommunen fullgjort
sina åtaganden enligt åtgärdsplanen och har uppnått ekonomisk balans
senast i bokslutet för 2002.
• Bidragsbeloppet ökades med ca 10 procent i regeringens beslut jämfört
med delegationens förslag.
• Stöd utgår även om balans uppnås med en mindre kostnadssänkning än
avtalat, men då i proportion till kostnadsminskningen.
Utformning av överenskommelsen avviker också från delegationens förslag.
Nivån på bruttokostnadssänkningen är specificerad i själva avtalstexten, men
den starka kopplingen till åtgärdsplanen som finns i förslaget saknas. Detta
märks bl.a. genom att åtgärdsplanerna inte är bilagda till regeringens beslut.
Regeringens uppföljning av Kommundelegationens ärenden
Regeringen beslutade i oktober 2000 att tillkalla en särskild utredare med
uppdrag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökning-
ar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag
(dir. 2000:71). Utredaren ska:
• Aktivt följa genomförandet av åtgärdsplanerna samt utvecklingen av
den ekonomiska situationen i berörda kommuner och landsting.
• Följa den ekonomiska utvecklingen i de kommuner som tecknat avtal
med och beviljats stöd i samråd med Bostadsdelegationen.
• Vara samrådspart för kommunerna och landstingen i samband med de
redovisningar som ska lämnas till regeringen.	75
	75

Utredaren ska varje halvår lämna en rapport om utvecklingen till Regerings-	Fel! Okänt namn
kansliet. Inför beslut om utbetalning av bidrag ska utredaren lämna ett un-	på
derlag till regeringen för respektive kommun och landsting. Underlaget ska	dokumentegenskap
utgöras av en bedömning av den ekonomiska situationen och hur åtagandena	.:Fel! Okänt namn
i överenskommelsen uppfyllts. En samlad redovisning av uppdraget ska	på
lämnas senast den 30 juni 2003.	dokumentegenskap
Regeringen understryker i direktiven att målet med det statliga stödet är att	.
det ska bidra till att berörda kommuner och landsting når det lagstadgade	Bilaga 1
kravet på ekonomisk balans.

Ernst & Youngs slutsatser om avtal och överenskommelser

Bostadsdelegationen

Bostadsdelegationens avtal är utformade med utgångspunkt från att staten skall kunna återkräva de bidrag som kommunen erhållit om dess åtaganden inte uppfylls. Därmed ställs mycket tydliga krav på att kommunen

•rekonstruerar bostadsbeståndet,

•ger ägartillskott till företaget,

•uppnår ekonomisk balans.

Bostadsdelegationens avtal kan därmed sägas vara realistiska, lämpligt formulerade och relevanta. Avtalen går relativt enkelt att följa upp.

Kommundelegationen

Kommundelegationens förslag till överenskommelser har en annan konstruktion. De bygger på att kommunen eller landstinget sänker sina kostnader så att balanskravet kan uppnås. Eftersom detta inte är okomplicerat har Kommundelegationen velat se realistiska åtgärdsplaner. En realistisk och tydlig plan skulle vara en del av säkringen av den önskade kostnadssänkningen. Av de åtgärdsplaner som tagits fram av kommunerna inom ramen för Kommundelegationens arbete var dock cirka hälften översiktliga eller mycket översiktliga.

Kommunernas arbete med att förändra den grundläggande kostnadsstrukturen hade sannolikt underlättats om de redan i förhandlingarna med kommundelegationen hade avkrävts konkretare åtgärdsplaner. Detta skulle ha inneburit en bättre säkring av de enskilda kommunernas åtaganden i Kommundelegationens förslag till överenskommelse. Det skulle också ha underlättat uppföljningen för kommunernas/landstingens revisorer och den särskilda utredaren som tillsatts. Det är mer konstruktivt att revidera och följa upp en plan som syftar till att åstadkomma ett visst resultat, än att enbart konstatera om målet har nåtts eller inte.

Kommuner med oklara kostnadssänkande strategier kommer med största sannolikhet att ha svårare att minska kostnaderna än de som har konkreta planer för att genomföra kostnadsminskningen. Kommundelegationen borde

därför ha lagt större vikt vid att kommunernas och landstingens åtgärdsför-	Fel! Okänt namn
slag var mer konkreta. Detta är så pass centralt att det kan diskuteras om	på
åtgärdsplanernas tydlighet, och uppslutningen kring dessa, i sig kunde ha	dokumentegenskap
varit ett kompletterande kriterium i bedömningen av vilka kommuner och	.:Fel! Okänt namn
landsting som skulle beviljas ekonomiskt stöd. Med tanke på de politiska	på
svårigheterna att genomföra nödvändiga besparingar hade tydligare överens-	dokumentegenskap
kommelser varit ett stöd för majoriteten att fullfölja. Det statliga bidraget	.
skulle då kunna vara den morot som behövdes för att ta de svåra besluten.	Bilaga 1
Kommundelegationen arbetade under tidspress varför åtgärdsplanerna ofta
inte blev tillräckligt tydliga. Det kan dock hävdas att åtgärdsplanerna är så
pass centrala för att åstadkomma nödvändiga kostnadssänkningar att sökande
kommuner och landsting därför borde ha fått längre tid på sig.
Uppföljning nödvändig
Eftersom regeringsbeslutet innebär att kommunernas åtgärdsplaner kopplas
loss från överenskommelserna kan kommunernas åtaganden få en mindre
tyngd. Det kommer därför att krävas en kontinuerlig och detaljerad uppfölj-
ning, både från regeringen/den särskilde utredaren och från kommunernas
och landstingens revisorer, för att säkerställa att det faktiskt vidtas åtgärder
som leder till varaktiga kostnadssänkningar.
För Kommundelegationens del kan det konstateras att de överenskommel-
ser som träffas är att betrakta som utfästelser från statens sida. Staten åtar sig
att, om kommunen genomför vissa åtgärder, lämna ett bidrag. Det finns inga
formella hinder för att regeringen betalar ut bidraget även om åtgärderna inte
genomförs, eller om balans inte uppnås. Det finns inte heller några formella
hinder för att regeringen betalar ut bidrag innan åtgärderna har genomförts.
Den uppföljning som nu planeras kan ske i en kommitté (särskild utredare)
eller i en myndighet. Fördelen med att lägga ansvaret för uppföljningen på en
myndighet är den större självständighet och kontinuitet som kan uppnås i
bedömningarna. Att hjälpa kommuner och landsting att komma tillrätta med
en för hög kostnadsnivå kräver ett stort mått av tydlighet. En myndighet har
sannolikt större möjligheter, utifrån sina instruktioner, att hantera denna
process.
5.5 Ernst & Youngs sammanfattande slutsatser
När det gäller beslutsunderlagen kan det konstateras att handläggningen varit
omsorgsfull och att underlagen varit objektiva.
Viktiga beslutskriterier för Kommundelegationen har varit nivån på de
kostnadssänkningar som måste genomföras för att nå ekonomisk balans.
Analysen av nyckeltalen visar att de kommuner som är aktuella för bidrag
från Kommundelegationen eller Bostadsdelegationen har en svagare eko-
nomi än övriga kommunkollektivet. Kommunerna har

•stora negativa resultat,

•en kostnadsvolym som är högre än vad som långsiktigt går att finansiera

med skatter och generella statsbidrag,

•höga kostnader för verksamheterna i relation till vad som kan beräknas i utjämningssystemet med utgångspunkt av strukturella faktorer,

•en hög skattesats,

•kraftiga befolkningsminskningar.

I allmänhet visar nyckeltalen för de kommuner som är aktuella för bidrag från Kommundelegationen något sämre siffror. Ett tydligt undantag är soliditeten där Bostadsdelegationens bidragskommuner ligger klart lägre. Dessa kommuner har också en något högre kostnadsutveckling.

Detta är speciellt framträdande för de kommuner som har beviljats stöd från regeringen efter förslag av Kommundelegationen. Bifallskommunerna, som behandlats av delegationerna var och en för sig eller tillsammans, tycks ha problem med att anpassa sin verksamhet till den minskande befolkningen.

Avtalen är för Bostadsdelegationens del realistiska och enkla att följa upp. De överenskommelser som regeringen träffat med utgångspunkt från Kommundelegationens förslag uppvisar vissa svagheter. Till exempel var cirka hälften av överenskomna åtgärder av översiktlig karaktär. I syfte att säkra överenskomna kostnadsminskningar borde Kommundelegationen ha lagt större vikt vid att kommunernas och landstingens åtgärdsförslag var mer konkreta och regeringen borde ha bilagt dessa i sina beslut. Att så inte skett kan sammantaget bidra till att nödvändiga åtgärder inte genomförs. Det kan diskuteras om tydliga och realistiska åtgärdsplaner, i kombination med övriga kriterier, borde ha varit ett skäl att bevilja ekonomiskt stöd. Likaså motsatsen, dvs. att otydliga och otillräckligt förankrade åtgärdsplaner skulle vara skäl nog att inte bevilja ekonomiskt stöd.

Den särskilda utredare som regeringen tillsatt bör få statusen av en myndighet. Detta innebär en tydligare reglering av uppgiften och bidrar till att skapa större kontinuitet och en mer oberoende ställning i förhållande till uppgiften att säkerställa gjorda avtal och att bidra till att överenskomna kostnadssänkningar genomförs.

Målet med det statliga stödet är att det ska bidra till att berörda kommuner och landsting når det lagstadgade kravet på ekonomisk balans. Balans kan dock uppnås utan att de överenskomna kostnadssänkningarna genomförs. Intäkterna, till exempel, kan utvecklas starkare än väntat, antingen genom makroekonomiska effekter eller genom lokala politiska beslut.

De statsbidrag som nu ges i rekonstruktivt syfte kan fylla en viktig roll om de fungerar som ett incitament för kommunerna att anpassa sina kostnader till en nivå som kan upprätthållas på lång sikt och med en stabil finansiering. Om statsbidraget betalas ut utan att kostnadssänkningarna genomförts finns det risk för att en struktur som saknar långsiktig hållbarhet understöds.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

6 Målformulering och resultatredovisning

Styrningen av den statliga verksamheten har successivt utvecklats i riktning mot allt större inslag av mål- och resultatstyrning. Resultatstyrningen kräver dels att mål sätts upp för olika verksamheter, dels att resultat följs upp och utvärderas. Verksamheten regleras i huvudsak av budgetlagen och förordningen om myndigheternas årsredovisning m.m. Kapitlet innehåller en genomgång av mål och redovisade resultat för anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting.

Avsnitt 6.1 innehåller en genomgång av regeringens verksamhet. I avsnitt

6.2behandlas Bostadsdelegationens redovisning. Avsnitt 6.3 innehåller några aspekter på Kommundelegationens redovisning av sin verksamhet. I avsnitt 6.4 diskuteras vissa principiella skillnader på kraven på resultatredovisning mellan regering och myndigheter. Avsnitt 6.5 innehåller en redovisning av regeringens pågående utvecklingsarbete vad gäller resultatanalys av kommunsektorn. Avslutningsvis i avsnitt 6.6 analyseras hur anslaget revideras.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

6.1 Regeringen

Enligt 2 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska regeringen för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Budgetpropositionen är det normala dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat.

Mål

Anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting ingår i utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Målet för utgiftsområdet är

•att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter.

Målformuleringen har skärpts något i budgetpropositionen för 2001. I tidigare års propositioner var målet för utgiftsområdet att så långt det är möjligt skapa goda och likvärdiga förutsättningar för kommunerna och landstingen att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter.

Något särskilt mål för anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har inte ställts upp (bortsett från målen för Bostadsdelegationen som redovisas i avsnitt 6.2). I budgetpropositionerna nämns endast att syftet med anslaget är att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation.

Resultatredovisning och resultatbedömning

Någon egentlig resultatredovisning förekommer inte i budgetpropositionerna. Det normala är en redovisning av antalet ansökningar, anslagsförbrukning och inriktning på olika ändamål. Tonvikten ligger snarast på att beskriva behoven av medel.

I resultatbedömningen görs ingen bedömning av om anslaget bidragit till måluppfyllelsen för utgiftsområdet. Någon sådan bedömning torde heller inte vara möjlig mot bakgrund av resultatredovisningens karaktär. I budgetpropositionen för 2001 nämns dock att kommuner som beviljats bidrag av Bo- stadsdelegationen fått avsevärt bättre förutsättningar att klara de framtida krav som kan komma att ställas på kommunerna. Det är dock oklart vad denna bedömning baseras på. Något material som ger stöd för bedömningen redovisas inte i budgetpropositionen (se även avsnitt 6.2).

I regeringens vårpropositioner görs också en genomgång av kommunsektorn. Redovisningen skiljer sig dock inte nämnvärt från den som redovisats ovan. I huvudsak rör det sig om behov, ansökningar, ändamål etc.

Regeringen överlämnar vidare årligen en skrivelse till riksdagen om utvecklingen inom den kommunala sektorn. Redovisningen omfattar främst obligatoriska verksamheter i kommuner och landsting och syftar till att beskriva hur dessa utvecklas i förhållande till de nationella mål som riksdag och regering har formulerat för respektive verksamhet. I skrivelsen behandlas också anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Det är dock återigen fråga om liknande statistiska uppgifter som nämnts ovan. Skrivelserna ger således ingen vägledning om måluppfyllelsen. Den senaste skrivelsen behandlades av finansutskottet i maj 2000 (1999/2000:FiU29). Utskottet konstaterade att regeringens uppföljningsskrivelse har blivit bättre än föregående års, men att ytterligare åtgärder krävs i enlighet med vad regeringen framhåller i vårpropositionen (se avsnitt 6.5).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

6.2 Bostadsdelegationen

Myndigheternas resultatredovisning styrdes till och med 2000 i huvudsak av förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m.15 Av förordningen framgår bl.a. att myndigheten ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut.

Mål

Av regleringsbrevet för budgetåret 2000 framgår att Bostadsdelegationens del av effektmålet för utgiftsområde 25 (se ovan) är

15Från och med 2001 styrs redovisningen av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Kraven på resultatredovisningen är dock likartade i de

bägge förordningarna.

•att genom att tillfälligt bistå kommuner med stöd motverka att en kommun på grund av åtaganden för boendet inte kan fullgöra sina ekonomiska förpliktelser.

Verksamhetsmålet är att statligt stöd ska lämnas på sådana villkor att statens kostnader minimeras.

Resultatredovisning och resultatbedömning

Enligt de krav på återrapportering som anges i regleringsbrevet ska Bostadsdelegationen i sin årsredovisning redovisa

•omfattningen och inriktningen av det stöd som lämnats till kommuner i form av statliga kreditgarantier och bidrag,

•omfattningen och inriktningen av de kreditgarantier som lämnats för att ersätta kommunal borgen för lån till bostadsrättsföreningar samt statens och kommunernas kostnader i samband med detta,

•de villkor och insatser från kommunens sida som stödet förenats med och de åtgärder i övrigt som vidtagits för att minimera statens kostnader,

•preliminära och slutliga beslut om stöd som fattats under budgetåret 2000 samt övriga totala åtaganden per den 31 december 2000,

•antalet inkomna ärenden under året och ärendebalansen,

•ackumulerade kostnader och intäkter samt utvecklingen sedan starten den 1 juli 1998,

•verksamhetens förvaltningsutgifter och utgifter för utredningar i enskilda stödärenden,

•medel som reserverats för förluster avseende statliga kreditgarantier samt avgifter och eventuella återvunna medel för detta ändamål.

Det är inte helt uppenbart hur denna form av återrapportering kan bidra till att bedöma måluppfyllelsen. Bostadsdelegationen redovisar dock en form av återrapportering mot effektmål och verksamhetsmål.

Effektmålet säkras enligt delegationen främst genom det arbetssätt som bedrivs. Genom det arbetssätt som beskrivits i kapitel 3 och 5 söker Bostadsdelegationen säkra att bedömningarna av kommunernas behov så långt som möjligt grundas på verifierbara och jämförbara uppgifter om kommunernas förmåga att själva fullgöra sina åtaganden. Härigenom vill delegationen vidare säkra att skäliga krav ställs på kommunernas förmåga att anpassa sig till de ekonomiska och demografiska förutsättningar som kan förutses för den närmaste framtiden och därmed uppnå ekonomisk balans inom planperioden. Syftet är att det tillfälliga stöd som delegationen administrerar ska – i enlighet med effektmålet – motverka att en kommun på grund av åtaganden för boendet inte kan fullgöra sina ekonomiska förpliktelser (Bostadsdelegationen, 2000a).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Även verksamhetsmålet är, enligt Bostadsdelegationen, i första hand avsett	Fel! Okänt namn
att säkras genom det arbetssätt som har beskrivits, inte minst genom de detal-	på
jerade analyserna av bostadsföretagens ekonomi. I de olika avtalen tas det	dokumentegenskap
vidare i dessa regelmässigt in villkor som syftar till att motverka att det stöd	.:Fel! Okänt namn
som staten har lämnat för rekonstruktionen av bostadsföretagen används för	på
andra syften än som har avsetts med avtalen (Bostadsdelegationen, 2000a).	dokumentegenskap
Bostadsdelegationens analys kan sägas utgå från att arbetssättet är avsett	.
att säkra att målen uppfylls, dvs. det är fråga om någon form av kvalitativ	Bilaga 1
analys. Någon egentlig bedömning av måluppfyllelsen görs dock inte, varken
av Bostadsdelegationen eller av regeringen. Det är sannolikt inte heller möj-
ligt utan andra typer av kvantitativa data än de som redovisas i årsredovis-
ningen.
Av Bostadsdelegationens budgetunderlag för budgetåren 2001–2003 fram-
går emellertid att delegationen avser att följa upp kommunernas och bostads-
företagens åtaganden enligt de avtal som har träffats. Uppföljningen kommer
enligt underlaget att göras i ett bredare perspektiv och även innefatta studier
av hur de kommuner som sökt stöd men som inte har några avtal med dele-
gationen har hanterat sina svårigheter. Syftet med en sådan bredare studie är
att dra lärdom av vilka effekter omfattande engångsåtgärder har på kommu-
nernas verksamhet samt vilken inverkan avtalen och den här typen av statligt
stöd har på kommunernas ekonomi och anpassningsförmåga. Studien avses
ta sikte på såväl ekonomiska data som budgetprocessfrågor, budgetuppfölj-
ning, styrning av bostadsföretagen samt bostadsföretagens förmåga att dra
nytta av de nya förutsättningarna (Bostadsdelegationen, 2000b). I årsredo-
visningen för 2000 nämns att uppföljningen inte har påbörjats och att den
inte heller kan genomföras inom den begränsade tid som återstår av delegat-
ionens verksamhet. Delegationen är dock beredd att – om regeringen finner
det lämpligt – svara för en sådan bredare uppföljning sedan den stödgivande
verksamheten har avvecklats.
Även i budgetpropositionen för 2001 nämns att det kommer att finnas ett
behov av ett uppföljningsarbete av vilka effekter stödet haft för de kommu-
ner som fått stöd samt hur det gått för de kommuner som inte fått stöd. Det
framgår att regeringen överväger formerna för det fortsatta arbetet. I budget-
propositionen anges samtidigt att delegationens uppdrag beräknas kunna
avslutas under 2001.

6.3 Kommundelegationen

Kommundelegationen hade, som tidigare framgått, formen av en kommitté.
Den omfattas därmed inte av de resultatkrav som ställs i förordningen om
myndigheters årsredovisning m.m. Verksamheten regleras i stället av kom-
mittéförordningen (1998:1474). Av förordningen framgår bl.a. att om försla-
gen i ett betänkande har betydelse för t.ex. den kommunala självstyrelsen
eller för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ska kon-
sekvenserna i dessa avseenden anges i betänkandet. Regeringen anger dock
närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska fin-
nas i ett betänkande. I kommittédirektiven för Kommundelegationen angavs
inga krav på konsekvensbeskrivningar (dir. 1999:65).	82

6.4Principiella skillnader i kraven på resultatredovisning mellan regering och myndigheter

Det finns flera principiella skillnader mellan myndigheters resultatredovisning och den redovisning som rör anslag som står till regeringens disposition. Skillnaderna gäller främst hur resultaten bedöms, men även formaliseringen av redovisningen.

Som framgått ovan har myndigheternas resultatredovisning i huvudsak styrts av förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. (numera styrs den av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag). Av förordningen framgår bl.a. att myndigheten ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Den information som myndigheterna lämnar i årsredovisningen utgör i ett senare led ett viktigt inslag i den resultatbedömning som görs i budgetpropositionen. Resultatbedömningen består av resultatredovisning samt analys och slutsatser. Utifrån redovisningen av verksamhetens resultat och resursåtgången sammanfattas tillståndet och utvecklingen inom området. Därefter analyseras vilka effekter de statliga insatserna haft för tillståndet och utvecklingen inom området. Regeringen gör således här en bedömning av vilka resultat som uppnåtts av bl.a. myndigheterna. Eftersom resultaten presenteras i budgetpropositionen görs ytterligare en bedömning av riksdagen. Processen leder således till att resultaten bedöms två gånger.

Bedömningen och redovisningen av anslag som står till regeringens disposition skiljer sig från myndigheternas på ett par punkter. Rent formellt finns inte motsvarande explicita bestämmelser för anslag som står till regeringens disposition. Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet är Regeringskansliet undantaget från kravet på resultatredovisning. I och för sig ska regeringen enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten lämna en årsredovisning för staten till riksdagen. Till skillnad mot myndigheternas årsredovisning innehåller den dock i huvudsak en genomlysning av statens finanser och inte en analys av uppnådda resultat (se t.ex. skr. 1999/2000:150). Det blir i stället budgetlagens bestämmelser om effektivitet och resultat som blir tillämpliga, dvs. att regeringen för riksdagen ska redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts.

Detta leder fram till den andra och kanske viktigaste skillnaden. Systemet med mål- och resultatstyrning förutsätter en tydlig rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter. Anslag som står till regeringens disposition kan dock komma att bryta detta mönster. Det är endast en part, regeringen, som sätter upp mål, redovisar resultat och bedömer resultaten eller måluppfyllelsen. Regeringen bedömer med andra ord den verksamhet som den själv utför. Resultaten bedöms i och för sig av riksdagen, men resultat och måluppfyllelse kan vara svårare att värdera eftersom hela kedjan har gjorts av en instans.

Det är inte heller alla gånger uppenbart att det går att göra en bedömning utifrån regeringens material. När det gäller anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting saknas i budgetpropositioner och

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

andra dokument i vissa stycken målformulering, resultat och analys av måluppfyllelse.

6.5 Pågående utvecklingsarbete

Av budgetpropositionen för 2001 framgår att övergången till i huvudsak generella statsbidrag under 1990-talet har inneburit ändrade förutsättningar för uppföljningen och utvärderingen av de kommunala verksamheterna. I propositionen sägs (liksom i tidigare budgetpropositioner och vårpropositioner) att uppföljningen och utvärderingen av kommuner och landsting behöver förbättras, inte minst om produktiviteten och effektiviteten ska kunna ökas ytterligare. I syfte att förbättra uppföljningen av kommuner och landsting tillsatte regeringen 1998 en arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag till åtgärder för att på längre sikt åstadkomma en väl fungerande uppföljning av mål-uppfyllelse och resursanvändning i kommuner och landsting. Som en del i detta arbete har förslag till en kommunal provdatabas presenterats (Ds 2000:48). Tolv kommuner har deltagit i projektet med provdatabasen. I rapporten lämnas förslag till hur arbetet med en kommunal databas bör fortsätta.16

Den ovan nämnda arbetsgruppen ska bl.a. bedöma hur uppföljningen av de nationella målen för olika kommunala verksamheter kan förbättras, om målen behöver utvecklas eller förtydligas med hänsyn till uppföljning och utvärdering eller om det statistiska underlaget behöver förbättras.

Detta kontinuerliga uppföljningssystem kan dock inte utnyttjas för den här typen av bidrag som ges från fall till fall. Analyser av den form av bidrag som är föremål för denna granskning är sannolikt endast möjliga via speciella utvärderingar, och inte via mer generella måluppfyllelseanalyser som rör de nationella målen. Den studie som skissats av Bostadsdelegationen (avsnitt 6.2) ger sannolikt ett bättre underlag för att bedöma stödets effekter.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

6.6 Anslagets revidering

Bostadsdelegationen är föremål för RRV:s årliga revision som granskar och bedömer årsredovisning, löpande redovisning och förvaltning. Enligt revisionsberättelsen för 1999 har årsredovisningen upprättats i enlighet med förordningen om myndigheters årsredovisning m.m., regleringsbrev och övriga beslut för myndigheten. RRV bedömer att årsredovisningen i allt väsentligt är rättvisande (RRV, 2000). Revisionsberättelsen var således invändningsfri. Delegationen har inte varit föremål för RRV:s effektivitetsrevision.

Övriga delar av anslaget är inte föremål för revision av RRV. Verket kan inom ramen för sitt mandat inte granska användningen av anslag som står till regeringens disposition om inte regeringen ger RRV ett särskilt granskningsuppdrag.

16Statskontoret har fått i uppdrag att utarbeta förslag till hur ett system för kontinuerlig nationell uppföljning av väsentliga nyckeltal kan utformas inom områdena organi-

sations-, styr- och verksamhetsformer, demokrati och rättssäkerhet.

Riksdagens revisorer svarar för extern revision (redovisningsrevision) av	Fel! Okänt namn
Regeringskansliet. Anslaget har inte tidigare varit föremål för revisorernas	på
effektivitetsrevision (i kapitel 7 redovisas tidigare revisioner och analyser av	dokumentegenskap
andra anslag som står eller stått till regeringens disposition). I övrigt utför	.:Fel! Okänt namn
Regeringskansliets revisionskontor internrevision av all verksamhet inom	på
Regeringskansliet. Internrevisionen ska granska hur ekonomisk redovisning	dokumentegenskap
sköts och hur intern kontroll fungerar. Internrevisionen har dock inte genom-	.
fört någon granskning av hur anslaget använts.	Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

7 Tidigare analyser av anslag till regeringens disposition

Anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting står som tidigare nämnts till regeringens disposition. Regeringen får i ett sådant fall disponera anslaget, men medlen får inte användas på annat sätt än riksdagen bestämt. Förfarandet ger dock regeringen ett stort utrymme att fördela medel. Det normala är att anslagen disponeras av myndigheter. Under senare år har en diskussion om anslagen till regeringens disposition aktualiserats i olika sammanhang. Avsikten med detta kapitel är att närmare redovisa denna diskussion.

I avsnitt 7.1 redovisas några studier av anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting, dvs. det anslag som är föremål för denna granskning. Avsnitt 7.2 innehåller en genomgång av tidigare analyser av andra anslag som står till regeringens disposition. Det gäller i huvudsak analyser som genomförts av Riksdagens revisorer och RRV. I avsnitt 7.3 diskuteras tillfälliga organisationslösningar. Sådana typer av organisationer är relativt vanliga i samband med anslag som står till regeringens disposition. Avslutningsvis i avsnitt 7.4 redovisas regeringens ställningstagande till anslag till regeringens disposition.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

7.1Analyser av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting

Avsikten med detta avsnitt är att redovisa de studier som genomförts av det anslag som är föremål för denna granskning. Det har dock endast genomförts ett fåtal studier eller analyser. De har också mycket skilda inriktningar eller utgångspunkter. Det är därför svårt att dra några långtgående generella slutsatser om anslagets effektivitet utifrån dessa studier.

Kommunernas finansiella ansvar
I Ekonomirådets rapport för 2000 diskuteras makt och ansvar i den kommu-
nala sektorn (Lindbeck m.fl., 2000). Rådet pekar bl.a. på att det funnit klara
indikationer på effektivitetsbrister i den kommunala tjänsteproduktionen och
att dessa brister dessutom varierar kraftigt mellan kommuner. Det hävdas att
dessa svagheter åtminstone delvis har sina rötter i bl.a. en otydlig maktför-
delning mellan stat och kommun. Den oklara makt- och ansvarsfördelningen
sammanhänger med att statligt och kommunalt ansvar för verksamheterna är
intimt sammanflätade. Bristande överensstämmelse mellan beslutsmakt
(huvudmannaskap) och finansieringsansvar gör att det saknas ett tydligt
samband mellan utgiftsbeslut och skatteuttag. En tydligare uppdelning mel-
lan statliga och kommunala ansvarsområden skulle kunna uppnås genom att
huvudmannaskap och finansiering läggs på samma nivå. Enligt rådet bör
beslut och finansieringsansvar vara sammankopplade, exempelvis bör staten
finansiera vad staten fattar beslut om. På de områden där staten inte tar det
fulla ansvaret för beslut och finansiering bör den kommunala självstyrelsen
öka. Regering och riksdag bör avhålla sig från återkommande diskretionära	87
	87

ingrepp när man inte är beredd att ta ett fullt ansvar. Till tydliggörandet av	Fel! Okänt namn
det kommunala finansiella ansvaret hör, enligt ekonomirådet, att staten av-	på
vecklar den räddningsväg som öppnats genom anslaget för stöd till kommu-	dokumentegenskap
ner med ekonomiska svårigheter. Den inbjuder till finansiellt risktagande och	.:Fel! Okänt namn
är inte förenlig med idén om fullt kommunalt ansvarstagande. Rådet föreslår	på
således att anslaget avvecklas. För de kommuner som inte klarar att ansvara	dokumentegenskap
för sina ekonomiska åtaganden tillgrips tvångsförvaltning och finansiell	.
rekonstruktion under statlig ledning. Syftet är att slå vakt om kommunernas	Bilaga 1
finansiella ansvar.
Rådet pekar vidare på att regeringen valt att själv ta hand om verkställig-
heten vid fördelningen av ett antal stöd, bl.a. bidraget för särskilda insatser i
kommuner och landsting. Enligt rådet är detta ett avsteg från grundprincipen
i svensk statsförvaltning och leder till oklarheter när det gäller fördelningen
av makt mellan regering och myndigheter.
Incitamentsproblem
Som nämnts ovan kan stödet till kommuner och landsting med ekonomiska
problem också inbjuda till finansiellt risktagande. Det är inte ovanligt att
olika former av statliga bidrag påverkar incitament och beteenden hos dem
som får bidragen. En typ av incitamentsproblem hänger samman med att
staten ställer ut olika former av garantier. Exempelvis kan anslaget för sär-
skilda insatser uppfattas som en form av garanti för att täcka kommunala
förluster. Vetskapen att staten explicit eller implicit ställer en sådan finansiell
garanti kan öka kommunernas risktagande.
Utsikten att staten sannolikt är beredd att finansiellt rekonstruera (bailout)
kommuner eller landsting som har finansiella problem kan urholka incita-
menten för de regionala organen att ta ett finansiellt ansvar och leda till ett
ökat risktagande hos dessa17 (detta brukar i försäkringssammanhang benäm-
nas moral hazard). Genom att uppfattas som ett löfte om finansiellt stöd i
tider av problem, kan finansiella rekonstruktioner leda till att budgetrestrikt-
ionen försvagas på den regionala eller lokala nivån och skapa incitament för
finansiell expansion.18
Dahlberg och Pettersson (1999) har påbörjat en studie om finansiella re-
konstruktioner av kommuner. Studien avser de kommuner som ansökt till
regeringen eller bostadsdelegationen om stöd från anslaget om särskilda
insatser mellan 1996 och 1998 (87 kommuner). Preliminära resultat indikerar
att kommuner med hög skuldbörda och kommuner med vänstermajoritet är
mer benägna att ansöka om stöd (gäller för data på kort och medellång sikt,
men inte på lång sikt). Andra hypoteser, som t.ex. kommunens storlek, nivån

17Problemet förekommer i federala strukturer världen över. Inom EU har man sökt eliminera problemet genom att i grundfördragen skriva in ett förbud mot finaniell rekonstruktion i en stat genom andra staters medverkan (Lindbeck m.fl., 2000).

18Det finns flera teorier som behandlar problem med finansiella rekonstruktioner och dessas bestämningsfaktorer. I många fall finns det motstridiga hypoteser. Det är därför snarast en empirisk fråga att försöka fastställa vilka faktorer som leder fram till finan-

siella rekonstruktioner.

på statsbidragen (om en kommuns intäkter består av en hög andel statsbidrag	Fel! Okänt namn
skulle detta kunna öka sannolikheten för finansiell rekonstruktion) och re-	på
gimbyten (frekventa regimbyten skulle kunna indikera en lägre grad av fi-	dokumentegenskap
nansiellt ansvar), finner inte stöd. Det finns visst stöd för att variabler som	.:Fel! Okänt namn
arbetslöshet, andel flyktingar, andel gamla, skattebasen och nettomigration	på
kan påverka sannolikheten att ansöka om stöd (resultatens signifikans varie-	dokumentegenskap
rar dock efter vilken tidshorisont som används i analysen). En senare del av	.
studien kommer att behandla vilka kommuner som beviljas stöd eller inte.	Bilaga 1
Stödets förhållande till utjämningssystemet
Jonsson (2000) har genomfört en liknande undersökning som den som redo-
visats i kapitel 4. Syftet med studien var att analysera om bidraget till sär-
skilda insatser i vissa kommuner och landsting var förenligt med skatteut-
jämningssystemets syfte att skapa likvärdiga förutsättningar (s.k. fiskal rätt-
visa) mellan kommunerna. Totalt 76 kommuner som ansökt om stöd hos
Kommundelegationen och Bostadsdelegationen har kartlagts. Kartläggning-
en avser liknande variabler som tidigare redovisats i kapitel 4, t.ex. skatte-
kraft, utdebitering, utbudsnivå, årsarbetare och resultat.
Enligt studien tenderar de kommuner som sökt bidrag att ha mer påtagliga
underskottsproblem än de som inte sökt. Dessa problem är särskilt uttalade
hos de 22 kommuner som beviljats bidrag av Kommundelegationen. De
finansiella problemen synes emellertid vara en följd av förhållanden (dvs.
hög servicestandard eller personaltäthet) som kommunerna i fråga kunnat
och kan påverka. Det är med andra ord helt påverkbara förhållanden (out-
nyttjade besparings- och effektiviseringsmöjligheter) som ligger bakom de
finansiella problemen. Enligt studien uppfyller således inte dessa 22 kom-
muner det uppställda villkoret om opåverkbara faktorer (jfr avsnitt 3.2).
Genom att lämna dessa bidrag behandlas inte heller kommunerna, enligt
studien, på ett likvärdigt sätt. Andra kommuner, som redan tidigare genom-
fört liknande besparingar, har inte fått några motsvarande statsbidrag. De
kommuner som varit föregångare i besparings- eller effektivitetsarbetet har i
stället kunnat drabbas av högre avgifter eller lägre bidrag i kostnadsutjäm-
ningen.
Studien pekar vidare på att för flertalet av de elva kommuner som beviljats
bidrag av Bostadsdelegationen beror problemen med övertaliga lägenheter
främst på att folkmängden minskat. Dessa problem kan därmed till allra
största delen bedömas vara ett resultat av opåverkbara förhållanden. I tre av
kommunerna sammanhänger bostadsöverskottet däremot med att utbudet av
bostäder ökat över tiden, vilket kommunerna i fråga rimligtvis kunnat på-
verka. De elva kommunerna föreslogs även få bidrag från Kommundelegat-
ionen. De finansiella problem som detta kompletterande bidrag var avsett att
lätta är därmed också, enligt studien, en följd av påverkbara faktorer. Sam-
manfattningsvis synes de finansiella problemen i dessa kommuner enbart till
en del vara en följd av förhållanden som de inte kunnat eller kan påverka.
Det är med andra ord enbart till denna del som bidragen i fråga kan bidra till
fiskal rättvisa.
	89

Analyser av strukturella faktorer

En förutsättning för att få det bidrag som diskuterats ovan har ofta varit att kommuner och landsting haft ekonomiska problem till följd av olika strukturella faktorer. Det har genomförts ett par studier som försökt analysera hur strukturella faktorer, främst befolkningsförändringar, påverkar den kommunala ekonomin. De avser dock inte direkt det stöd som är föremål för denna granskning, men kan vara av principiellt intresse.

Svenska Kommunförbundet (2000b) har försökt belysa hur befolkningsförändringar påverkat kommunernas ekonomi och service. Analysen visar att sambandet mellan det ekonomiska resultatet (1997-1999) och befolkningsförändringen (1995–1999) är mycket svagt. Detta gäller trots att kommuner med ökande befolkning behöver göra investeringar och bygga ut sina verksamheter, medan de med vikande underlag kan behöva minska sin kapacitet. Studien har inte heller funnit något påtagligt samband mellan antalet tomma lägenheter i kommunerna och det ekonomiska resultatet.

Enligt studien är det andra faktorer som haft väsentligt större betydelse för kommunernas ekonomiska utveckling under 1990-talet. Hit hör bl.a. effekterna av saneringen av statens finanser samt det tryck på den kommunala ekonomin som fler små barn, skolbarn och äldre över 80 år genererar. Nya rättighetslagar har också bidragit till utvecklingen.

I studien konstateras att den egna förmågan att anpassa verksamheten till minskade resurser har haft större betydelse för resultatutvecklingen under senare år än någon annan enskild faktor. De kommuner som klarat sig bäst i ekonomiskt hänseende under senare år är de som gjort relativt stora nedskärningar inom vård, skola och omsorg. De som av olika skäl inte har förmått att göra de nödvändiga nedskärningarna har klarat sig sämre.

I en bilaga till Långtidsutredningen 1999/2000 har man försökt studera det historiska sambandet mellan kostnader och befolkningsutveckling för några av de kommunala åtagandena (Bucht m.fl., 2000). Slutsatsen är att befolkningsutvecklingen i sig inte ger en god bild av hur den faktiska kostnadsutvecklingen (volymutvecklingen) kommer att bli i framtiden. Det finns med andra ord många andra förklaringar till kostnadsutvecklingen inom många sektorer. Förklaringarna återfinns ofta i förändrade politiska ambitioner för verksamheterna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

7.2 Analyser av andra anslag till regeringens disposition

Under senare år har det också genomförts ett antal studier av andra anslag som står till regeringens och Regeringskansliets disposition. Här redovisas dessa analyser.

Allmänt

Konstitutionsutskottet har analyserat användningen av de medel19 som stod till regeringens disposition under åren 1993/94 och 1994/95 (bet.1996/97:KU25, bilaga A1.1). Utskottet konstaterar i sitt betänkande att det inte har varit möjligt att få någon fullständig bild av användningen av medlen till regeringens disposition. Exempelvis disponerades anslagen i många fall av myndigheter som betalade ut medel efter särskilda regeringsbeslut. Bokföringen har därigenom legat hos dessa myndigheter, vilket försvårat möjligheterna att få en överblickbar bild av anslagsanvändningen. Det framkommer också att anslag ibland använts för ändamål som kunde ifrågasättas mot bakgrund av vad anslaget eller anslagsposten har som beteckning. Utskottet konstaterar vidare att flera anslagsposter har disponerats av departement för ändamål utanför den interna verksamheten, berednings- och uppföljningsarbete eller informationsinsatser. Utskottet påpekar att det i flera fall hänvisats till att regeringen senare skulle komma att meddela bestämmelser om användningen av medlen på anslaget eller anslagsposten utan att några sådana bestämmelser senare meddelats. Redovisningen visar att anslagna medel i en rad fall inte har använts alls eller endast använts till en mindre del. Slutligen konstaterar konstitutionsutskottet att Statsrådsberedningens anvisningar inte alltid följts.

Lokala investeringsprogram

Riksdagens revisorer (1999b) har granskat det statliga stödet till de lokala investeringsprogrammen. Stödet omfattar 6,77 miljarder kronor under perioden 1998–2001, och beslut om stöd fattas av regeringen efter beredning av Miljödepartementet.

I rapporten konstateras att åtgärder inom områdena byggande, boende och energi var dominerande under 1998. Revisorerna anser att målen för arbetet mot en ekologiskt hållbar utveckling bara har varit definierade på övergripande nivå vilket försvårar möjligheterna till uppföljning. Man menar att det varit svårt att identifiera entydiga kriterier för hur stödet bestäms. Kommunala förvaltningar och kommunala bolag har beviljats stöd i större utsträckning än privata företag och föreningar. Revisorerna menar även att förhållandet att kommuner har konkurrerat om stöd har missgynnat gemensamma satsningar.

I rapporten påpekas att Regeringskansliet åtagit sig ärendehantering av förvaltningskaraktär. Konsekvensen har blivit att den ordinarie förvaltningen till viss mån ställs vid sidan om beredningsprocessen. Revisorerna menar att utvecklingen strider mot den renodling av rollerna mellan myndigheterna och Regeringskansliet som eftersträvats under 1990-talet. I rapporten påpekas

19 Undersökningen omfattade inte samtliga anslag till regeringens disposition. De anslag som gällde kommittéerna, internationellt samarbete och den interna verksamheten i Regeringskansliet undantogs från undersökningen, liksom vissa andra anslag där dispositionen av medlen uppfattades som självklar.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

också att sökande inte har fått veta skälen till att ansökningarna har fått av-	Fel! Okänt namn
slag.	på
Riksrevisionsverket (RRV) har på uppdrag av regeringen också granskat	dokumentegenskap
det statliga stödet till de lokala investeringsprogrammen (RRV, 1999a). RRV	.:Fel! Okänt namn
anser att departementets organisation för beredning av bidragsärenden är	på
mycket liten i förhållande till de stora bidragssummorna och den stora mäng-	dokumentegenskap
den projekt. Den särskilda kompetens som krävs för att bedöma projekten i	.
ansökningarna finns enligt RRV främst hos sektorsmyndigheterna. RRV är	Bilaga 1
kritiskt till att departementet inte inhämtat behövliga upplysningar från sek-
torsmyndigheterna.
Den förordning som reglerar stödgivningen (1998:23) lämnar enligt RRV
stort utrymme för tolkning. Centrala begrepp har oprecisa definitioner. RRV
anser att uppföljningen och kontrollen är otillräcklig. RRV har funnit speku-
lativa program eller projekt som verket menar saknar substans. Syftet har
varit att tillägna sig statliga bidrag.
De lokala investeringsprogrammen har även analyserats av Svenska Natur-
skyddsföreningen (1998). Föreningen menar att mycket talar för att omkring
hälften av projekten skulle ha genomförts även utan stöd. Stödet kan dock ha
medverkat till en tidigareläggning av redan planerade åtgärder. Föreningen
anser att om stöd används som komplement till lagstiftning och skatter bör
bidragen vara generella och hanteras av fackmyndigheterna snarare än av
Miljödepartementet.
En annan typ av problem som analyserats i samband med de lokala inve-
steringsprogrammen är förknippade med att en regering själv väljer att ta
hand om verkställigheten. En hypotes är att det då kan vara frestande för en
regering att fördela stöd med utgångspunkt i rent politiskt-taktiska hänsyn.
Det finns också studier som analyserat fördelning av resurser efter olika
teorier om s.k. röstköpsbeteende. Tanken är att regeringen tar hänsyn till de
politiska styrkeförhållandena i olika regioner när den omfördelar resurser.
Dahlberg och Johansson (1999) har utifrån två teorier analyserat stödet till
lokala investeringsprogram. Genom att studera vilka kommuner som har fått
sina projekt beviljade i den första omgången av ansökningar har författarna
prövat huruvida regeringen har utnyttjat den unika situation (regeringens
makt över resursfördelningen och de diffust utformade fördelningsprinciper-
na) som uppstått kring fördelningen av bidragen till att köpa röster. Beslut
om vilka av de ansökande kommunerna som skulle få sina ansökningar be-
viljade togs i mars–april 1998, dvs. bara några månader före riksdagsvalet.
Dahlberg och Johansson tycker sig finna stöd för att regeringen har utnytt-
jat sin suveränitet över bidragen taktiskt. Mer specifikt finner man stöd för
att regeringen köper röster genom att investera i de kommuner där det finns
lättrörliga väljare. Däremot finner man inget stöd för hypotesen att regering-
en köper röster genom att investera i de regioner där den redan har starkt
stöd.
Östersjömiljarden
Riksdagens revisorer (1999c) har granskat arbetet för stärkt samarbete och
utveckling i Östersjöregionen genom den s.k. Östersjömiljarden. Insatser	92

inom ramen för Östersjömiljarden bereds i Regeringskansliet och regeringen	Fel! Okänt namn
beslutar om varje projekt för sig. Revisorerna konstaterar att ansvaret för	på
olika led i hanteringen av insatser har varit fördelat på olika departement,	dokumentegenskap
myndigheter och andra organ. Det har inte funnits någon självklar instans att	.:Fel! Okänt namn
vända sig till för den som vill få information om insatser inom Östersjömil-	på
jarden. Revisorerna menar att möjligheterna att kontrollera och överblicka	dokumentegenskap
verksamheten därmed har varit något begränsade.	.
Konstitutionsutskottet har granskat upphandlingar av konsulttjänster med	Bilaga 1
anledning av det s.k. Polenåret och en IT-satsning i Östersjöregionen (bet.
1999/2000:KU20). IT-satsningen i Östersjöregionen var en del av den s.k.
första Östersjömiljarden. I granskningen av de båda fallen framkom att tjäns-
ter i vissa fall köpts utan att ett regelrätt upphandlingsförfarande genomförts.
Utskottet anförde vidare att otillräcklig dokumentation om vad som före-
kommit också hade medfört att det fanns oklarheter som försvårade en be-
dömning i efterhand. Enligt utskottets mening gav granskningen anledning
till kritik mot det sätt som dessa upphandlingar skötts på.
Kretsloppsmiljarden
RRV (1999b) har på uppdrag av regeringen granskat projektet Kretslopps-
miljarden. Regeringen avsatte 1996 en miljard kronor för ett femårigt pro-
gram för kretsloppsanpassning. Regeringen har prövat större ansökningar
medan länsstyrelserna har beslutat om bidrag till mindre projekt. Regerings-
ärenden har beretts inom Miljödepartementet med hjälp av beredningsgrupp
från Regeringskansliet och en expertgrupp.
RRV:s övergripande slutsats var att kretsloppsprogrammet var dåligt ge-
nomtänkt – för många mål skulle uppnås med ett enda medel. Målproblemen
fortplantades i stödförordningen, som hade många brister och var svår att
tillämpa.
Granskningen visade att den valda modellen hade klara nackdelar jämfört
med den vanliga förvaltningsmodellen, exempelvis gick det inte att utfärda
några tillämpningsföreskrifter till förordningen. Regeringskansliet var inte
heller särskilt väl lämpat för denna typ av myndighetsuppgifter, eftersom det
är bemannat och organiserat utifrån helt andra utgångspunkter. Miljödepar-
tementet har således inte systematiskt följt upp beviljade bidrag och det är
inte heller någon sedvanlig uppgift inom Regeringskansliet. RRV påpekar
också att det finns problem med prövning av bidragsansökningar inom Rege-
ringskansliet, vilket inte lyder under samma regelverk och kontrollsystem
som vanliga förvaltningsmyndigheter. När regeringen fattar beslut som första
instans, kan besluten inte överklagas.
Östersjömiljarderna, Kunskapslyftet m.fl.
Konstitutionsutskottet (2000/01:KU10) har granskat hur Regeringskansliet
har organiserats för ett antal särskilda projekt såsom Östersjömiljarderna,
Kunskapslyftet m.fl. Utskottet noterar att regeringen enligt de uppgifter som
lämnats till utskottet är noga med att på ett tidigt stadium lägga fast tydliga
mål och en klar organisation och ansvarsfördelning för projekt av detta slag.	93

Utskottet erinrar om att flera av de särskilda projekten inte har fungerat utan problem. Det återstår att se om de åtgärder som regeringen vidtar är tillräckliga för att projekt av detta slag ska fungera tillfredsställande.

7.3 Tillfälliga organisationslösningar

Bostads- och Kommundelegationerna är som ovan framgått tidsbegränsade förvaltningsorganisationer vid sidan av reguljära myndigheter. Formen är inget nytt fenomen och har analyserats av bl.a. Statskontoret. Nedan redovisas några principiella synpunkter på tillfälliga organisationslösningar inom Regeringskansliet.

Statskontoret (1998) har på uppdrag av Kunskapslyftskommittén genomfört en studie av Kunskapslyftet. Kontoret konstaterade att Delegationen för kunskapslyftet med placering inom Regeringskansliet inrättades av flera orsaker. Bland annat hade Kunskapslyftet flerfaldiga och sektorsövergripande mål. Det saknades dock en sektorsmyndighet som kunde ta på sig uppgiften. Vidare fanns krav på en obyråkratisk och flexibel beslutsprocess och ärendehantering. Regeringen var i behov av att sätta igång projektet innan grundläggande beslut fattats och ville kunna göra snabba korrigeringar om så behövdes.

I rapporten noteras att myndighetsutövning, inklusive myndighetsutövning mot kommun, åtnjuter en särskild status i regeringsformen. Innebörden är att denna varken får påverkas av regeringen eller av enskilda statsråd. Formellt uppstår dock inga problem när regeringen, som i fallet med stöd inom ramen för kunskapslyftet, själv är den beslutsfattande instansen. Statskontoret slår emellertid fast att det kan finnas skäl att undvika den typ av ”gråzoner” som uppkommer vid tillskapande av myndigheter eller myndighetsliknande organ i Regeringskansliet.

De tillfälliga lösningarna kan även resultera i oklarheter vad gäller det etablerade systemet för mål- och resultatstyrning. Detta system förutsätter en viss tydlighet i rollfördelningen mellan riksdagen, regeringen, myndigheterna och kommunerna. Att de tillfälliga organisationsformerna har en tendens att göra rollfördelningen otydlig och beslutsstrukturen dold är enligt rapporten ett av de allvarligaste problemen med modellen.

En annan risk är att den dialogmodell som tillämpas i relationerna mellan de tillfälliga organisationsformerna och de aktörer till vilka en åtgärd riktas leder till att de ordinarie myndigheterna betraktas som avskilda från det demokratiska systemet och på den grunden ratas som programgenomförare.

Enligt Statskontoret ser staten också möjligheter att med hjälp av specialdestinerade bidrag öka inflytandet över kommunernas verksamhet. Detta kan möjligen vara motiverat i fall då statens och kommunernas prioriteringar inte överensstämmer och då snabba och kraftfulla åtgärder anses nödvändiga. I rapporten slås dock fast att de grundläggande principerna om decentralisering och kommunal självstyrelse bryts genom detta förfarande.

Statskontoret noterar också att många av de tillfälliga organisationsformer som studerats har haft flera mål att hantera. Multipla, parallella och ibland motstridiga mål kan med dagens krav på resultatuppföljning orsaka problem.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Statskontoret menar att en särskilt tillskapad organisation – som Kunskapslyftet – kan vara lämplig:

•när det är oklart vilka problem som ska lösas,

•om inslaget av experiment, förhandlingar och skönsmässighet i besluten är stort och förutsättningarna för och behovet av regelstyrning och likabehandling är litet,

•när intressentmedverkan är legitim och

•när andra alternativ saknas.

I en studie av Regeringskansliets dimensionering redovisas nedanstående kriterier för att särskilja särskilda projekt och program från ordinarie kommittéarbete (Ds 2000:27).

•Verksamheten kan, men måste inte, ägna sig åt att fördela anslag och projektmedel.

•Verksamheten kan, men måste inte, utgöra en plattform för debatt och opinionsbildning.

•Verksamheten bygger på intensiv samverkan med andra delar av förvaltningen och andra intressenter i samhället.

•Verksamheten är relativt kortlivad och förväntas efter några år upplösas eller övergå i en annan organisationsform.

Enligt studien kommer projekt och program de facto att bli allt vanligare i Regeringskansliet. Framtida regeringar, oavsett politisk färg och regeringsunderlag, kommer att vilja driva frågor snabbare och nära den politiska ledningen och med den uppmärksamhet det får. Det är inte särskilt troligt att regeringar av omtanke om dimensioneringen av Regeringskansliet frivilligt kommer att begränsa eller avhända sig möjligheten att genomföra en del av sin politik. Följaktligen bör dimensioneringen av Regeringskansliet avpassas så att den ger utrymme för den här typen av projekt och program. Några myndigheter har i sina remissvar på studien lämnat synpunkter på Regeringskansliets hantering av särskilda projekt och anslag som står till regeringens och Regeringskansliets förfogande. En mer allmän synpunkt var att särskilda projekt etc. normalt borde hanteras av myndigheterna.

7.4Regeringens ställningstaganden till anslag till regeringens eller Regeringskansliets disposition

I den s.k. Gula boken, handläggning av ärenden i Regeringskansliet (Ds 1998:39) anges bl.a. att Regeringskansliet i princip får disponera sådana anslag som gäller Regeringskansliets, utrikesförvaltningens eller kommitté- väsendets administration eller som avser beredning eller uppföljning av ett regeringsärende. Andra anslagsdispositioner bör beslutas av regeringen, om

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

beslutet kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ, och	Fel! Okänt namn
annars av någon myndighet under regeringen.	på
I en intern promemoria inför regleringsbrevet för 1998 hänvisar Rege-	dokumentegenskap
ringskansliet till konstitutionsutskottets betänkande och vad som framförts	.:Fel! Okänt namn
där om anslagsmedel som disponeras av Regeringskansliet. Man hänvisar	på
vidare till vad som utlovats i budgetpropositionen för 1998, nämligen att	dokumentegenskap
regeringen vid beredningen av regleringsbreven i varje enskilt fall noggrant	.
skulle pröva skälen för att anslag ställs till Regeringskansliets disposition. I	Bilaga 1
promemorian anges att följande ska gälla i arbetet med regleringsbreven för
1998.
• Regeringskansliet disponerar som huvudregel endast anslag som avser
den interna verksamheten, berednings- och uppföljningsarbete, utred-
ningskostnader eller informationsinsatser. Övriga anslag disponeras av
annan myndighet än Regeringskansliet eller av regeringen.
• Regeringen disponerar anslag när den vill ha kontroll över anslaget och
när användningen av anslaget innefattar ett ställningstagande från rege-
ringen; främst i dess egenskap av ett politiskt organ.
• I undantagsfall har Regeringskansliet dispositionsrätt till andra anslag.
Detta ska dock prövas och motiveras i varje enskilt fall.

8 Revisorernas bedömningar och förslag

8.1 Bedömningar

Regeringen angav i 1995 års kompletteringsproposition att vissa kommuner och landsting som hade en särskilt svår ekonomisk situation kunde få problem vid införandet av det nya utjämningssystemet. För att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå sådana kommuner och landsting ställdes medel till regeringens disposition och ett nytt anslag infördes.

Förändrat syfte

Riksdagens revisorer kan konstatera att efter drygt fem år finns detta tillfälliga stöd fortfarande kvar. Det har således fått karaktären av ett permanent anslag. Anslaget har dessutom endast i marginell utsträckning utnyttjats för sitt ursprungliga syfte, dvs. att hantera problem i samband med införandet av det nya utjämningssystemet. Det kan inte heller ses som speciellt överraskande eftersom utjämningssystemet var förenat med speciella införanderegler för att undvika drastiska effekter. Den förändrade användningen har emellertid anmälts till riksdagen.

Anslaget har utnyttjats för följande 12 ändamål.

1.Stöd till kommuner och landsting med problem att uppnå ekonomisk balans.

2.Stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet.

3.Omstruktureringsprojekt.

4.Insatser för flyktingar.

5.Förebyggande hiv/aidsverksamhet.

6.Översvämningarna i juli 2000.

7.Andra katastrofer.

8.Kommunkontosystemet.

9.Omställningsbidrag för landsting.

10.Stöd och service för vissa funktionshindrade.

11.Konsumentåtgärder.

12.Nedläggningar i försvaret.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Stora delar av verksamheten saknar mål

Anslaget ingår i utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Målet för utgiftsområdet är

•att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter.

Bostadsdelegationens del av effektmålet för utgiftsområde 25 är

•att genom att tillfälligt bistå kommuner med stöd motverka att en kommun på grund av åtaganden för boendet inte kan fullgöra sina ekonomiska förpliktelser.

För övriga delar av anslaget, som utgör merparten av medlen, saknas ett särskilt mål i budgetpropositionerna. Det nämns endast att syftet med anslaget är att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation.

Avsaknaden av mål kan ha bidragit till den vildvuxna floran av användningsområden. Ett specifikt och avgränsat mål hade sannolikt begränsat användningsområdena.

Totalt har drygt 6,4 miljarder kronor av anslaget fördelats eller avses att fördelas. Drygt 30 procent av dessa medel har fördelats till Bostadsdelegationen. I övrigt har närmare 70 procent avsett den del av anslaget som saknar en målformulering eller som saknar mål som fastställts av riksdagen.

Fördelningen av medel har således till viss del skett utan att det funnits en klar och konkretiserad målbild. Olika behov tycks ha identifierats år från år, utan att någon strategi för anslaget har fastställts.

Oklara krav på resultatredovisningen

Systemet med mål- och resultatstyrning förutsätter en tydlig rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter. Anslag som står till regeringens disposition kan dock komma att bryta detta mönster. Det normala är att regeringen ställer upp mål för en myndighet. Utifrån den redovisning som myndigheten lämnar bedömer regeringen resultaten eller måluppfyllelsen av verksamheten. I detta fall är det regeringen som både redovisar resultat och bedömer resultaten eller måluppfyllelsen. Regeringen bedömer med andra ord den verksamhet som den själv utför. Resultat och måluppfyllelse kan därmed vara svårare att värdera.

Resultatredovisningen otillräcklig

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

andra dokument i vissa stycken målformulering, resultat och analys av	Fel! Okänt namn
måluppfyllelse.	på
Bristen på entydiga och mätbara mål gör det svårt att bedöma hur verk-	dokumentegenskap
samheten fungerat. Detta förstärks av att det inte förekommer någon egentlig	.:Fel! Okänt namn
resultatredovisning i budgetpropositionerna. Där redovisas normalt bara	på
antalet ansökningar, anslagsförbrukning etc.	dokumentegenskap
I regeringens resultatbedömning görs inte heller någon bedömning av om	.
anslaget bidragit till måluppfyllelsen för utgiftsområdet. En sådan bedöm-	Bilaga 1
ning torde också vara förknippad med betydande metodproblem med tanke
på att anslaget utnyttjas för så många olika ändamål.
Förordningar och regelsystem saknas delvis
Stora delar av hanteringen av anslaget regleras inte av någon förordning.
Kommundelegationens beredning av ärenden styrdes enbart genom kommit-
tédirektivet. Regeringens senare beslut i dessa ärenden omfattades av natur-
liga skäl inte heller av någon förordning. Det gäller också regeringens för-
delningar till andra ändamål som t.ex. insatser för flyktingar (dvs. ändamålen
3–12 som redovisats inledningsvis i kapitlet). Bostadsdelegationens arbete
styrs däremot av en instruktion. Den lämnar dock relativt vida ramar åt dele-
gationen att avgöra vilka som ska beviljas stöd eller inte.
Avsaknaden av förordning och tydlig instruktion ger regeringen respektive
Bostadsdelegationen ett handlingsutrymme att avgöra vilka kommuner och
landsting som ska beviljas stöd. Det gör det svårt att bedöma hur handlägg-
ningen fungerat. Bristen på entydiga och mätbara mål förenklar inte en sådan
bedömning.
Frånvaron av tydliga regelsystem kan innebära att hanteringen av anslaget
inte blir transparent och förutsägbar. En kommun eller ett landsting kan
därför knappast på förhand göra en rimlig bedömning om stöd kommer att
utgå eller inte. Ett sådant förhållande kan försena eventuella omstrukture-
ringar och neddragningar.
Bra beslutsunderlag
I förvaltningslagen (1986:223) finns det regler om hur ärenden ska handläg-
gas. Dessa regler ska bidra till att ge ett så korrekt underlag som möjligt för
förvaltningsbesluten och därmed till att besluten blir riktiga i sak. De åter-
speglar grundläggande rättssäkerhetskrav som krav på opartiskhet, omsorgs-
full handläggning och enhetlig bedömning.
Den genomgång som skett av beslutsunderlagen pekar på att handlägg-
ningen varit omsorgsfull och att underlagen varit objektiva. Det går att ana-
lysera grunderna för besluten. Alla granskade ärenden innehåller samma
beslutsunderlag. De ekonomiska bedömningarna bygger på väl etablerade
metoder och är av god kvalitet.

Sämre beslutskriterier

Bilden är inte lika entydigt positiv vid en analys av beslutskriterierna, dvs. vilka kriterier som styrt fördelningen av stöd. Visserligen har de kommuner som fått stöd t.ex. lägre skatteunderlag, högre arbetslöshet, sämre befolkningsutveckling och sämre ekonomi än avslagskommunerna och kommunsektorn som helhet. Samtidigt har dock de kommuner som fått bifall en mer omfattande verksamhet än avslagskommunerna. De har t.ex. högre nettokostnader, högre utbudsnivå, högre kostnader än vad som motiveras av de strukturella förutsättningarna och fler anställda. Skattesatsen är också högre i bifallskommunerna än i avslagskommunerna. Det går inte heller att påvisa några påtagliga skillnader vad gäller besparingar eller utförsäljningar mellan bifalls- och avslagskommunerna. De kommuner som fått bifall har vidare en betydligt högre ersättning från kostnadsutjämningen. De kompenseras således redan i hög grad för en ogynnsam kostnadsstruktur.

Dessa skillnader är mest markanta i de ärenden som beretts av Kommundelegationen och senare beslutats av regeringen. Detta kan tyda på att kommuner som påbörjat eller avslutat en omstrukturering av ekonomin inte har fått statligt stöd av regeringen. Följaktligen kan det också innebära att kommuner som senarelagt sådana omstruktureringar fått stöd av regeringen.

Mindre lyckade avtal i vissa fall

Ett stort antal avtal om stöd har slutits mellan staten och kommuner och landsting. Genomgången visar att Bostadsdelegationens avtal kan sägas vara realistiska, lämpligt formulerade och relevanta. Avtalen går också relativt enkelt att följa upp.

Kommundelegationens förslag till överenskommelser uppvisar däremot vissa svagheter. Till exempel var cirka hälften av överenskomna åtgärder av översiktlig karaktär. I syfte att säkra överenskomna kostnadsminskningar borde Kommundelegationen ha lagt större vikt vid att kommunernas och landstingens åtgärdsförslag var mer konkreta. Regeringsbesluten innebar dessutom att kommunernas åtgärdsplaner kopplades loss från överenskommelserna.

Hanteringen av regeringens/Kommundelegationens ärenden kan sammantaget bidra till att nödvändiga åtgärder inte genomförs. Det kan diskuteras om tydliga och realistiska åtgärdsplaner, i kombination med övriga kriterier, borde ha varit ett skäl att bevilja ekonomiskt stöd. Likaså motsatsen, dvs. att otydliga och otillräckligt förankrade åtgärdsplaner skulle vara skäl nog att inte bevilja ekonomiskt stöd.

Regeringen har vidare valt att tidigarelägga 25 procent av utbetalningen av bidraget. En utbetalning av bidraget först efter det att villkoren i överenskommelsen uppfyllts var enligt Kommundelegationen en mycket viktig princip för att tydligt markera att ansvaret för genomförandet av de åtgärder som krävs för att nå ekonomisk balans åvilar respektive kommun eller landsting. En utbetalning i efterhand skapar också ytterligare incitament för att påbörja en besluts- och omstruktureringsprocess.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

100

För regeringens del kan det konstateras att de överenskommelser som träffas är att betrakta som utfästelser från statens sida. Staten åtar sig att, om kommunen genomför vissa åtgärder, lämna ett bidrag. Det finns dock inga formella hinder för att regeringen vid ett senare tillfälle fattar ett nytt beslut om att betala ut bidraget även om åtgärderna inte genomförs, eller om balans inte uppnås.

Osäker uppföljning

Regeringen har beslutat tillkalla en särskild utredare med uppdrag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag. Ett alternativ är att förlägga uppföljningen till en myndighet. Fördelen med att lägga ansvaret för uppföljningen på en myndighet är den större självständighet och kontinuitet som kan uppnås i bedömningarna. Att hjälpa kommuner och landsting att komma till rätta med en för hög kostnadsnivå kräver ett stort mått av tydlighet. En myndighet har sannolikt större möjligheter, utifrån sina instruktioner, att hantera denna process.

8.2 Revisorernas förslag

Den genomgång som redovisats i avsnitt 8.1 visar i huvudsak följande.

•Anslaget har endast i marginell utsträckning utnyttjats för sitt ursprungliga syfte. Den förändrade användningen har emellertid anmälts till riksdagen.

•Ungefär 40 procent av anslaget har fördelats till ändamål som inte direkt går att hänföra till en kommuns ekonomiska problem.

•Stora delar av anslaget saknar ett mål.

•Systemet med mål- och resultatstyrning förutsätter en tydlig rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter. Anslag som står till regeringens disposition kan dock komma att bryta detta mönster. Det normala är att regeringen ställer upp mål för en myndighet. Utifrån den redovisning som myndigheten lämnar bedömer regeringen resultaten eller måluppfyllelsen av verksamheten. I detta fall är det regeringen som både redovisar resultat och bedömer resultaten eller måluppfyllelsen. Regeringen bedömer med andra ord den verksamhet som den själv utför. Resultat och måluppfyllelse kan därmed vara svårare att värdera.

•Bristen på entydiga och mätbara mål gör det svårt att bedöma hur verksamheten fungerar. Detta förstärks av att resultatredovisningen i budgetpropositionen är bristfällig. Det går med andra ord inte att utifrån regeringens material bedöma hur anslaget har hanterats.

•Stora delar av hanteringen av anslaget regleras inte av någon förordning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

101

•Beslutskriterier är oklara. Kommuner med dålig ekonomi, men med stor verksamhet har fått stöd. Detta kan tyda på att kommuner som senarelagt omstruktureringar har fått stöd.

•Regeringens avtal är i många fall av översiktlig karaktär och saknar åtgärdsplaner. Detta kan bidra till att nödvändiga åtgärder inte genomförs.

•Regeringen har valt att tidigarelägga 25 procent av utbetalningen av det stöd som föreslogs av Kommundelegationen. Utbetalningen förutsätter att kommunen/landstinget redovisar hur arbetet med att uppfylla åtagandena fortlöper. Förfarandet kan dock skapa incitament att inte genomföra nödvändiga neddragningar.

•Uppföljningen av de bägge delegationerna är osäker.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Normalt hade sådana iakttagelser föranlett ett antal förslag från Riksdagens revisorer om styrning, kontroll och organisation. Revisorerna har dock nyligen genomfört en mer principiell granskning av anslag som står till regeringens disposition. Granskningen har inriktats på styrnings- och kontrollfrågor, och de förslag som lämnas i rapporten kan förmodas leda till förbättringar vad gäller de iakttagelser som redovisats ovan. Revisorerna avstår därför från att lägga några ytterligare förslag på dessa områden.

Avveckla anslaget successivt

Förslag: Anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting bör avvecklas fr.o.m. 2004.

Kommundelegationen överlämnade i juni 2000 sin slutrapport till regeringen. Regeringen fattade under hösten 2000 beslut i de ärenden som Kommundelegationen överlämnat. Av budgetpropositionen för 2001 framgår vidare att Bostadsdelegationens arbete beräknas kunna avslutas under 2001. Detta förtydligas i ett brev till landets samtliga kommuner där statssekreteraren i Finansdepartementet anger att Bostadsdelegationens arbete kommer att avslutas under 2001. Delegationen kommer därför inte att behandla ansökningar om bidrag avseende bostadsåtaganden som kommit in direkt till delegationen efter den 31 januari. Det arbete som återstår under 2001 avser enligt budgetpropositionen avlösen av borgensåtaganden och uppföljning av befintliga avtal.

De två verksamheter som kan betraktas som huvudsyftet med anslaget har således avvecklats eller är under avveckling. Detta förhållande bör innebära att de problem som de bägge delegationerna sattes att hantera i stort sett

102

anses avklarade. Eftersom anslaget inrättades som ett tillfälligt stöd till kommuner och landsting är tidpunkten, enligt revisorernas bedömning, därför lämplig att avveckla anslaget. Det bör ske fr.o.m. 2004 eftersom vissa åtaganden kvarstår.

Kan påverka incitamentsstrukturen negativt

Decentralisering av politiskt och ekonomiskt ansvar till kommuner och landsting har enligt revisorernas uppfattning ett flertal fördelar. Det kan emellertid också ge upphov till vissa nackdelar. En av de viktigaste nackdelarna är att vissa institutionella arrangemang av de finansiella relationerna mellan stat och regionala eller lokala organ kan försvaga budgetdisciplinen hos de senare. Framför allt utsikten att staten sannolikt är beredd att finansiellt rekonstruera (bailout) kommuner eller landsting som har finansiella problem kan urholka incitamenten för de regionala organen att ta ett finansiellt ansvar och leda till ett ökat risktagande hos dessa (s.k. moral hazard). Genom att uppfattas som ett löfte om finansiellt stöd i tider av problem, kan finansiella rekonstruktioner leda till att budgetrestriktionen försvagas på den regionala eller lokala nivån och skapa incitament för finansiell expansion.

Enligt vår bedömning förstärks detta resonemang på ett mycket starkt och tydligt sätt av de resultat som redovisas i kapitel 4. De kommuner som fått bifall har i och för sig sämre förutsättningar än avslagskommunerna genom att de uppvisar t.ex. lägre skatteunderlag, högre arbetslöshet, sämre befolkningsutveckling och sämre ekonomi. Samtidigt har de dock en mer omfattande verksamhet. De har t.ex. högre nettokostnader, högre utbudsnivå, högre kostnader än vad som motiveras av de strukturella förutsättningarna och fler anställda. Skattesatsen är också högre i bifallskommunerna än i avslagskommunerna. Det går inte heller att påvisa några påtagliga skillnader vad gäller besparingar eller utförsäljningar mellan bifalls- och avslagskommunerna. De kommuner som fått bifall har vidare en betydligt högre ersättning från kostnadsutjämningen. En slutsats av detta är enligt revisorernas uppfattning att bifallskommunerna haft svårt att anpassa verksamheten till de ekonomiska förhållanden som råder. Slutsatsen är något mer accentuerad för de ärenden som handlagts av regeringen/Kommundelegationen än för de ärenden som handlagts av Bostadsdelegationen.

Ernst & Young AB gör i huvudsak samma bedömning. Enligt Ernst & Young AB kan förhållandet tyda på att kommuner som påbörjat eller avslutat en omstrukturering av ekonomin inte har fått statligt stöd från regering-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

103

en/Kommundelegationen. Följaktligen kan det också innebära att kommuner	Fel! Okänt namn
som senarelagt sådana omstruktureringar fått stöd från regeringen/Kommun-	på
delegationen. En annan studie som redovisas i kapitel 4 pekar i samma rikt-	dokumentegenskap
ning.	.:Fel! Okänt namn
Det finns också anledning att i detta sammanhang beakta att överenskom-	på
melserna mellan regeringen och kommunerna/landstingen är diffusa. Om	dokumentegenskap
statsbidraget betalas ut utan att kostnadssänkningarna genomförts finns det	.
risk för att en struktur som saknar långsiktig hållbarhet understöds och att	Bilaga 1
den framtida trovärdigheten urholkas. En faktor som kan förstärka detta är att
de överenskommelser som Kommundelegationen träffade uppvisar vissa
svagheter. Det gäller fram för allt frånvaron av åtgärdsplaner. En realistisk
och tydlig plan skulle vara en del av säkringen av den önskade kostnads-
sänkningen. Av de åtgärdsplaner som tagits fram av kommunerna inom
ramen för Kommundelegationens arbete var dock cirka hälften översiktliga
eller mycket översiktliga. Kommuner med oklara kostnadssänkande strate-
gier kommer med största sannolikhet att ha svårare att minska kostnaderna
än de som har konkreta planer för att genomföra kostnadsminskningen. Ef-
tersom regeringsbeslutet innebär att kommunernas åtgärdsplaner kopplas loss
från överenskommelserna kan kommunernas åtaganden få en ännu mindre
tyngd. Det kommer därför att krävas en kontinuerlig och detaljerad uppfölj-
ning, både från regeringen/den särskilde utredaren och från kommunernas
och landstingens revisorer, för att säkerställa att det faktiskt vidtas åtgärder
som leder till varaktiga kostnadssänkningar.
En faktor som ytterligare förstärker osäkerheten är att regeringen valt att
tidigarelägga 25 procent av utbetalningen av det bidrag som hanteras av
regeringen. Enligt Kommundelegationen var en utbetalning av statsbidraget
först efter det att villkoren i överenskommelsen uppfyllts av kommunen eller
landstinget en mycket viktig princip för att tydligt markera att ansvaret för
genomförandet av de åtgärder som krävs för att nå ekonomisk balans åvilar
respektive kommun eller landsting. En utbetalning i efterhand skapar också
enligt delegationen ytterligare incitament för att påbörja och genomföra en
besluts- och omstruktureringsprocess.
För regeringens del kan det också konstateras att de överenskommelser
som träffas är att betrakta som utfästelser från statens sida. Staten åtar sig att,
om kommunen genomför vissa åtgärder, lämna ett bidrag. Det finns dock
inga formella hinder för att regeringen vid ett senare tillfälle fattar ett nytt
beslut om att betala ut bidraget även om åtgärderna inte genomförs, eller om
balans inte uppnås. Det kan i detta sammanhang vara värt att poängtera att
balans i ekonomin också kan uppnås med metoder som hittills inte priorite-
rats av regeringen. Balans kan uppnås utan att de överenskomna kostnads-
sänkningarna genomförs. Intäkterna, till exempel, kan utvecklas starkare än
väntat genom lokala politiska beslut.
Kan strida mot utjämningssystemet
Ett andra motiv till att anslaget bör avvecklas är att det särskilda bidraget till
kommuner och landsting kan strida mot principerna för det kommunala
utjämningssystemet. I kapitel 4 redovisas en studie som analyserat om stödet	104

var förenligt med skatteutjämningssystemets syfte att skapa likvärdiga förut-	Fel! Okänt namn
sättningar (s.k. fiskal rättvisa) mellan kommunerna. Enligt studien tenderar	på
de kommuner som sökt bidrag att ha mer påtagliga underskottsproblem än de	dokumentegenskap
som inte sökt. Dessa problem är särskilt uttalade hos de kommuner som	.:Fel! Okänt namn
beviljats bidrag av Kommundelegationen. De finansiella problemen synes	på
emellertid vara en följd av förhållanden (dvs. hög servicestandard eller per-	dokumentegenskap
sonaltäthet) som kommunerna i fråga kunnat och kan påverka. Det är med	.
andra ord helt påverkbara förhållanden (outnyttjade besparings- och effekti-	Bilaga 1
viseringsmöjligheter) som ligger bakom de finansiella problemen. Enligt
studien uppfyller således inte dessa kommuner det uppställda villkoret om
opåverkbara faktorer. Genom att lämna dessa bidrag behandlas inte heller
kommunerna, enligt studien, på ett likvärdigt sätt. Andra kommuner, som
redan tidigare genomfört liknande besparingar, har inte fått några motsva-
rande statsbidrag. De kommuner som varit föregångare i besparings- eller
effektivitetsarbetet har i stället kunnat drabbas av högre avgifter eller lägre
bidrag i kostnadsutjämningen.
Inga enkla samband mellan strukturella faktorer och kommunernas ekonomi
Ett tredje motiv till att anslaget bör avvecklas är att det är svårt att analysera
hur den kommunala ekonomin påverkas av olika strukturella faktorer. Eko-
nomiska problem som orsakats av sådana faktorer har vid flera tillfällen varit
en förutsättning för att stöd ska utgå. När det gäller Kommundelegationen
angavs svag ekonomisk tillväxt i regionen, negativ befolkningsutveckling,
obalanser i åldersstrukturen samt behov av infrastrukturinvesteringar som
exempel på faktorer som kan försvåra anpassningen av verksamheten till de
ekonomiska ramarna. Flera studier visar dock att det inte finns några enkla
samband mellan strukturella faktorer och kommunernas ekonomi. En studie
som utförts av Svenska kommunförbundet och som redovisas i kapitel 4
visar att sambandet mellan det ekonomiska resultatet och befolkningsut-
vecklingen är mycket svagt. I studien konstateras att den egna förmågan att
anpassa verksamheten till minskande resurser har haft större betydelse för
resultatutvecklingen under senare år än någon annan enskild faktor. De
kommuner som klarat sig bäst under senare år är de som gjort relativt stora
nedskärningar. De som av olika skäl inte har förmått att göra de nödvändiga
nedskärningarna har klarat sig sämre. I en bilaga till Långtidsutredningen
1999/2000 har man försökt studera det historiska sambandet mellan kostna-
der och befolkningsutveckling för några av de kommunala åtagandena. Slut-
satsen är att befolkningsutvecklingen i sig inte ger en god bild av hur den
faktiska kostnadsutvecklingen (volymutvecklingen) kommer att bli i framti-
den. Det finns med andra ord många andra förklaringar till kostnadsutveckl-
ingen inom många sektorer. Förklaringarna återfinns ofta i förändrade poli-
tiska ambitioner för verksamheterna. Det kan således vara förknippat med
betydande svårigheter att analysera vad ett dåligt ekonomiskt resultat beror
på. Som framgått av kapitel 4 kan det många gånger bero på att verksamhet-
en är för stor.
	105

Kostnadsutjämningen kompenserar redan

Ett fjärde motiv är att kostnadsutjämningen redan kompenserar för vissa strukturella faktorer som angivits som förutsättning för att få stöd. Det gäller i huvudsak svagt befolkningsunderlag, befolkningsminskning och näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder. Det bör påpekas att det kommunala utjämningssystemet är föremål för utredning. Expertgruppen för förenklad kommunalutjämning (SOU 2000:120) pekar på att det i kostnadsutjämningen finns ett antal delmodeller som måste bedömas ha mer eller mindre regionalpolitiska inslag och där ersättningsnivåerna i modellerna i allt väsentligt bygger på politiska bedömningar. Det gäller bl.a. faktorerna befolkningsunderlag, befolkningsminskning, näringsliv och sysselsättning. Gruppen föreslår att dessa delmodeller utgår ur utjämningssystemet. Motsvarande ersättning till de berörda kommunerna och landstingen bör enligt gruppens mening i stället lämnas i form av regionalpolitiska statsbidrag. Även den andra utredningen, Utjämningsdelegationen (SOU 2000:127), föreslår förändringar. Enligt delegationen bör det göras en bred analys av hur små kommuner, med kraftig befolkningsminskning och ett regionalt utsatt läge, kan ges bra förutsättningar på längre sikt att tillhandahålla en likvärdig vård, omsorg och utbildning. Utjämningssystemet innehåller ett antal faktorer som ska kompensera för kostnader som hör till den geografiska och regionala strukturen. Därtill kommer att införandetilläggen har stor ekonomisk betydelse för de kommuner som har ett ogynnsamt geografiskt och regionalt läge. Delegationen föreslår därför att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att göra en samlad bedömning av vilket ekonomiskt stöd som kan behövas för att kommuner med långsiktigt vikande folkmängd och en utsatt regional position ska kunna upprätthålla en godtagbar kvalitet i den kommunala verksamheten. Delegationen vill också uppmärksamma att de delar av det kommunala utjämningssystemet som utredningen diskuterar till en del befinner sig i gränslandet mellan kommunal utjämning och regionalpolitik. Om det står klart att ett antal kommuner kommer att behöva ett permanent ekonomiskt stöd för att kunna tillhandahålla en likvärdig samhällsservice kan det finnas skäl för att hantera de nuvarande geografiska och regionala faktorerna i utjämningssystemet utanför systemet i form av ett särskilt regionalpolitiskt stöd.

Statsbidragen bör ges i generella former

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

106

framför allt på att kommunen/landstinget inte på förhand kan avgöra om det kommer att få bidrag eller inte. En orsak som ytterligare försvårar en sådan bedömning är att stora delar av hanteringen av anslaget inte regleras av någon förordning. Med andra ord är hanteringen inte transparent och förutsägbar – ett förhållande som närmast kan få motsatt effekt, dvs. försena eventuella omstruktureringar och kostnadsneddragningar.

Nya ändamål har tillkommit

Liknande stöd har avvecklats

Finansieras av kommuner som anpassat verksamheten

Öka det finansiella ansvaret och minska risktagandet

Tillväxten i den svenska ekonomin har under senare år utvecklats gynnsamt. Under åren 1999 och 2000 har BNP ökat med 4,1 respektive 3,6 procent. Detta är historiskt sett en mycket god utveckling av tillväxten. Av budgetpropositionen för 2001 framgår att återhämtningen i den svenska ekonomin bl.a. har inneburit att utrymme skapats för en höjning av statsbidragen till kommuner och landsting. Statsbidragen 2001, exklusive regleringar, har

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

107

höjts med närmare 26 miljarder kronor i förhållande till 1996 års nivå. Det	Fel! Okänt namn
framgår vidare att de kommunala skatteintäkterna ökat förhållandevis kraf-	på
tigt under de senaste åren, inte minst tack vare den goda sysselsättningsut-	dokumentegenskap
vecklingen. Inkomsterna i kommunsektorn förväntas även öka relativt kraf-	.:Fel! Okänt namn
tigt de kommande åren. Det finansiella sparandet bedöms vara tillräckligt	på
högt för att primärkommunerna ska klara balanskravet från 2000, medan	dokumentegenskap
landstingen beräknas uppfylla kraven på ekonomisk balans först 2001.	.
Trots den goda ekonomiska utvecklingen har det emellertid funnits ett an-	Bilaga 1
tal kommuner och landsting med ekonomiska problem som ansetts ha behov
av statligt stöd. Under 2000 har ca 60 kommuner och landsting fått ekono-
miskt stöd. Det gäller då kommuner och landsting som bedömts ha svårig-
heter att uppnå balanskravet och kommuner som haft stora åtaganden i
kommunala bostadsföretag.
De statliga insatserna ska leda till besparingar och omstruktureringar som
innebär en godtagbar och sund ekonomisk utveckling i de kommuner och
landsting som fått stöd. De avtal som regeringen/Kommundelegationen slutit
med kommuner/landsting är dock i många fall påfallande översiktliga och
diffusa och kan leda till att det blir svårt att säkerställa att det faktiskt vidtas
åtgärder som leder till varaktiga kostnadssänkningar. Det är naturligtvis inte
heller osannolikt att en sämre ekonomisk utveckling kan leda till krav på
ytterligare stödinsatser. Trots allt har de senaste årens höga tillväxttakt inne-
burit att ett stort antal kommuner och landsting fått stöd.
Enligt revisorernas bedömning behöver dock inte alltid ekonomiskt stöd
vara en förstahandslösning. Som redan framgått är anslaget knappast fören-
ligt med idén om fullt kommunalt ansvarstagande. Det kan därmed också
inbjuda till finansiellt risktagande. Det är inte ovanligt att olika former av
statliga bidrag påverkar incitament och beteenden hos dem som får bidragen.
En typ av incitamentsproblem hänger, som redan framgått, samman med att
staten ställer ut olika former av garantier. Exempelvis kan anslaget för sär-
skilda insatser uppfattas som en form av garanti för att täcka kommunala
förluster. Vetskapen att staten explicit eller implicit ställer en sådan finansiell
garanti kan öka kommunernas risktagande. Det förefaller också i viss mån ha
skett. Framför allt gäller att kommuner med ett stort utbud har fått stöd.
Det finns därför, enligt revisorernas mening, anledning att analysera det
kommunala regelverket och dess effekter på det kommunala beteendet. Ett
regelsystem som förbättrar incitamenten för kommuner/landsting att ta ett
finansiellt ansvar och som leder till ett minskat risktagande hos dessa är att
föredra.
Ett område som är särskilt viktigt att analysera i detta sammanhang är
kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning. I kommunallagen
finns en bestämmelse om god ekonomisk hushållning. En budget i balans är
minimikravet för ekonomin i en kommun eller ett landsting. För att motsvara
kravet på god ekonomisk hushållning räcker det i de flesta fall inte med att
intäkterna bara täcker kostnaderna. För att kravet på god ekonomisk hushåll-
ning ska uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett
konsoliderar ekonomin. Om synnerliga skäl föreligger kan avsteg göras från
kravet på en budget i balans. Det är dock upp till varje kommun eller lands-
ting att tolka vad som kan inrymmas i begreppet synnerliga skäl, och det	108

finns vidare inga sanktionsmöjligheter mot kommuner eller landsting som inte lever upp till kravet på en ekonomi i balans. Regeringen tillkallade i april 2000 en utredare för att utreda vissa frågor rörande kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning (dir. 2000:30). Enligt direktiven ska utredaren bl.a. göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och dess tillämpning och utreda hur balanskravet kan förtydligas och modifieras. I det senare ligger bl.a. att utredaren ska överväga behovet av regler för en situation där en kommun eller ett landsting inte lever upp till kravet på en budget och ekonomi i balans.

Enligt revisorernas uppfattning är det värdefullt att en utredning tillsatts som ska hantera dessa frågor. Kommuner och landsting som hittills inte levt upp till kravet på en ekonomi i balans har dock som framgått i många fall fått statligt stöd. Utredningen har dock inte i uppdrag att analysera hur dess förslag ställer sig till tidigare statliga ingrepp i form av t.ex. Kommundelegationens verksamhet. Den har inte heller i uppdrag att konkret lämna förslag på hur staten ska agera om det ånyo uppkommer en liknande situation, dvs. den situation som varit föremål för denna granskning. Enligt revisorernas bedömning bör utredningen få tilläggsdirektiv där det ingår att analysera den typen av frågor och där utgångspunkten bör vara att statliga ingrepp inte bör få budgetmässiga konsekvenser. Ett alternativ är naturligtvis att tillsätta en särskild utredning.

Den kommunala budgetprocessen är vidare relativt svagt reglerad. Det finns förvisso ett krav på ekonomisk balans. Balanskravet innebär att budgeten varje år ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Ett eventuellt negativt resultat vid räkenskapsårets slut ska återställas inom två år. I övrigt innehåller dock inte kommunallagen mer än några paragrafer som i huvudsak reglerar tidtabellen för kommunens budgetarbete. Det finns dock mycket som tyder på att en stram budgetprocess leder till en starkare budgetdisciplin, åtminstone på nationell nivå. Det finns därför skäl att överväga eller analysera om det inte är motiverat att reglera den kommunala budgetprocessen noggrannare för att åstadkomma en starkare finansiell disciplin.

Utgiftsområde 25 bör renodlas

Förslag: Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner bör endast omfatta anslagen 91:1 Generellt statsbidrag till kommuner och landsting, 91:3 Statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting och 91:4 Bidrag till Rådet för kommunal redovisning. Utgifter för ändamål som inte kan hänföras till dessa tre anslag bör äskas under respektive politikområde.

Anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har som tidigare framgått utnyttjats för 12 olika ändamål. Drygt 3,7 miljarder kronor, eller närmare 60 procent, har fördelats till kommuner med särskilt svåra ekonomiska problem och som ansökt om stöd. Det gäller stöd som fördelats av regeringen (efter särskild ansökan och efter särskild beredning av Kommundelegationen) och Bostadsdelegationen. Ungefär 2,7 miljarder kronor har fördelats till andra ändamål. Det gäller t.ex. utbildningsinsatser,

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

109

insatser för flyktingar, hiv/aidsverksamhet, katastrofinsatser, stöd och service	Fel! Okänt namn
till funktionshindrade, nedläggningar i försvaret och konsumentåtgärder.	på
Vissa delar av anslagets fördelning på ändamål anges inte i budgetpropo-	dokumentegenskap
sitionen. Ett flertal användningsområden har därför tillkommit löpande under	.:Fel! Okänt namn
budgetåren, dvs. anslaget har delvis använts som ett anslag för oförutsedda	på
utgifter. Användningen har i och för sig anmälts till riksdagen, men dessa	dokumentegenskap
utgifter har inte genomgått en normal budgetprövning. Dessa användnings-	.
områden ingår därmed inte i den årliga budgetprövningen på samma sätt som	Bilaga 1
normala anslag. De aktualiseras således ej på samma sätt som andra utgifts-
anslag i den årliga budgetprövningen och blir i princip inte föremål för för-
nyade beslut inför varje budgetår.
Enligt revisorernas uppfattning finns det stor risk för att ändamål som inte
genomgår en normal budgetprövning leder till ökade utgifter. Ett anslag som
har karaktären av oförutsedda utgifter kan till och med skapa behov som inte
annars skulle tillgodoses eller diskuteras. Det finns vidare inga egentliga skäl
till varför användningsområden som t.ex. hiv/aidsverksamhet eller nedlägg-
ningar i försvaret inte bör äskas och prövas inom respektive politikområde.
Enligt revisorernas bedömning bör därför utgiftsområde 25 koncentreras till
generella statsbidrag, utjämningsbidrag och bidrag till Rådet för kommunal
redovisning. Utgifter för ändamål som inte kan hänföras till dessa tre anslag
bör äskas under respektive politikområde.
Uppföljningen bör preciseras och ske av en myndighet
Förslag: Uppföljningen av Kommundelegationens arbete bör ske av en
myndighet.
Regeringen bör redovisa hur uppföljningen av Bostadsdelegationens arbete
ska organiseras.
Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att följa upp och
stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommunde-
legationen och som av regeringen beviljats bidrag. Enligt revisorernas upp-
fattning bör uppföljningen hanteras av en myndighet. Detta innebär en tydli-
gare reglering av uppgiften och bidrar till att skapa större kontinuitet och en
mer oberoende ställning i förhållande till uppgiften att säkerställa gjorda
avtal och att bidra till att överenskomna kostnadssänkningar genomförs. Att
hjälpa kommuner och landsting att komma till rätta med en för hög kost-
nadsnivå kräver ett stort mått av tydlighet. En myndighet har sannolikt större
möjligheter, utifrån sina instruktioner, att hantera denna process. Exempelvis
lyckades inte Kommundelegationen, som hade formen av en kommitté, att
presentera entydiga åtgärdsplaner.
Bostadsdelegationen har också slutit ett stort antal avtal med kommuner.
Det har dock hittills inte presenterats någon lösning för hur uppföljningen av
dessa avtal ska organiseras. Regeringen bör därför presentera en sådan lös-
ning.
	110

Referenser

Bostadsdelegationen (2000a), Årsredovisning 1999.

Bostadsdelegationen (2000b), Budgetunderlag för budgetåren 2001–2003.

Bostadsdelegationen (2001), Årsredovisning 2000.

Bostadsutskottets betänkande 1997/98:BoU10, Bostadspolitiken.

Bucht, C., Bylund, J. och Norlin, J. (2000), En åldrande befolkning – konsekvenser för svensk ekonomi, Bilaga 9 till Långtidsutredningen 1999/2000, Fritzes, Stockholm.

Dahlberg, M. och Johansson, E. (1999), On the Vote Purchasing Behavior of Incumbent Governments, Uppsala universitet, Nationalekonomiska institutionen, Working Paper 1999:24.

Dahlberg, M. och Pettersson, P. (1999), Decentralization, Fiscal Discipline, and the Bailout Problem. The Case of Sweden, Uppsala universitet, Nationalekonomiska institutionen, stencil.

Ds 1998:39, Gula boken. Handläggningen av ärenden i Regeringskansliet.

Ds 2000:27, Vad kostar det att regera? En studie av Regeringskansliets dimensionering nu– och i framtiden.

Ds 2000:48, Snabbt och riktigt, utvalt och viktigt – förslag till kommunal databas.

Finansutskottets betänkande 1996/97:FiU15, Den kommunala redovisningen.

Finansutskottets betänkande 1999/2000:FiU3, Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner.

Finansutskottets betänkande 1999/2000:FiU29, Utvecklingen inom den kommunala sektorn.

Finansutskottets betänkande 2000/01:FiU3, Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner.

Jonsson, E. (2000), Kommun- eller bostadsakutens bidrag – är de förenliga med fiskal rättvisa?, Institutet för kommunal ekonomi, IKE 2000:98.

Kommittédirektiv 1999:65, Delegation för stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balanskravet.

Kommittédirektiv 2000:30, Översyn av kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning m.m.

Kommittédirektiv 2000:71, Uppföljning av Kommundelegationens ärenden.

KommunAktuellt (2000), Balanskravet problem för var femte kommun.

Kommundelegationen (2000), Slutrapport från delegationen för stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balanskravet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

111

Konstitutionsutskottets betänkande 1996/97:KU25, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Konstitutionsutskottets betänkande 1999/2000:KU20, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Konstitutionsutskottets betänkande 2000/01:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Lindbeck, A., Molander, P., Persson, T., Petersson, O. och Swedenborg, B. (2000), Politisk makt med oklart ansvar, Ekonomirådets rapport 2000, SNS Förlag.

Pettersson Lidbom, P. (2000), Elections, Party Politics and Economic Po- licy, Institute for International Economic Studies, Stockholm University, Monograph Series No. 40.

Regeringens proposition 1994/95:150, Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1995/96, m.m.

Regeringens proposition 1995/96:150, Ekonomisk vårproposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, ändrade anslag för budgetåret 1995/96, m.m.

Regeringens proposition 1995/96:222, Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000, ändrade anslag för budgetåret 1995/96, finansiering, m.m.

Regeringens proposition 1996/97:1, Budgetpropositionen för 1997.

Regeringens proposition 1996/97:52, Den kommunala redovisningen.

Regeringens proposition 1996/97:150, 1997 års ekonomiska vårproposition.

Regeringens proposition 1997/98:1, Budgetpropositionen för 1998.

Regeringens proposition 1997/98:119, Bostadspolitik för hållbar utveckling.

Regeringens proposition 1997/98:150, 1998 års ekonomiska vårproposition.

Regeringens proposition 1998/99:1, Budgetpropositionen för 1999.

Regeringens proposition 1998/99:100, 1999 års ekonomiska vårproposition.

Regeringens proposition 1999/2000:1, Budgetpropositionen för 2000.

Regeringens proposition 1999/2000:100, 2000 års ekonomiska vårproposition.

Regeringens proposition 2000/01:1, Budgetpropositionen för 2001.

Regeringens skrivelse 1996/97:51, Vissa frågor om den kommunala ekonomin.

Regeringens skrivelse 1999/2000:102, Utvecklingen inom den kommunala sektorn.

Regeringens skrivelse 1999/2000:150, Årsredovisning för staten 1999.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

112

Riksdagens revisorer (1999a), Anslag till regeringens och Regeringskansliets disposition, Förstudie 1999/2000:3.

Riksdagens revisorer (1999b), Statligt stöd till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling, Rapport 1998/99:8.

Riksdagens revisorer (1999c), Svenska miljöinsatser i Baltikum, Granskningspromemoria 1998/99:1).

Riksdagens revisorer (2000a), Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting, Förstudie 1999/2000:17.

RRV (1999a), De lokala investeringsprogrammen i praktiken – en uppföljning av kommunernas arbete, RRV 1999:37.

RRV (1999b), Miljarden som försvann. En granskning av kretsloppsprogrammet, RRV 1999:28.

RRV (1999c), Riksrevisionsverkets årliga rapport 1999 till regeringen, RRV 1999:22.

SOU 1995:93, Omprövning av statliga åtaganden, Fritzes, Stockholm.

SOU 1998:91, Nya grepp – kommunal förnyelse och kompetensutveckling, Fritzes, Stockholm.

SOU 2000:120, Förenklad kommunal utjämning, Betänkande av Expertgruppen för förenklad kommunal utjämning, Fritzes, Stockholm.

SOU 2000:127, Rättvis kommunal utjämning, Slutbetänkande av Utjämningsdelegationen, Fritzes, Stockholm.

Statskontoret (1998), Kunskapslyftet som modell och metod – adhocrati eller byråkrati, 1998:20.

Svenska kommunförbundet (2000a), Kommunernas ekonomiska läge, Oktober 2000.

Svenska kommunförbundet (2000b), Växa och krympa – flyttströmmarna, utjämningen och de kommunalekonomiska konsekvenserna.

Svenska Naturskyddsföreningen (1998), Konsten att använda 5,4 miljarder – En kritisk granskning av stödet till de lokala investeringsprogrammen för hållbar utveckling, Rapport 9423/98.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

113

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

114

Bilaga 1 Anslagets omfattning och syfte

Omfattning

Anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting infördes ursprungligen som ett tillfälligt stöd. Det har dock närmast fått karaktären av ett permanent anslag. Nedan redovisas kortfattat hur anslaget har utvecklats.

Inledningsvis avsattes 400 miljoner kronor för 1996. I 1996 års ekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:150) gjordes bedömningen att regeringen även fortsättningsvis borde ha tillgång till de extra resurser som de särskilda medlen utgjorde, bl.a. mot bakgrund av de ekonomiska problem som vissa kommuner kunde få till följd av att stora borgensåtaganden måste infrias.

I budgetpropositionen för 1997 (prop. 1996/97:1) konkretiserades bedömningen i vårpropositionen, och det föreslogs att 400 miljoner kronor skulle avsättas till anslaget för budgetåret 1997. Regeringen bedömde att medel skulle behöva anslås även för åren 1998 och 1999.

I 1997 års ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) bedömde regeringen att det fortfarande fanns kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kunde hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Regeringen föreslog i tilläggsbudget en ökning av anslaget med 200 miljoner kronor för år 1997. För åren 1998 och 1999 bedömdes behoven till 800 miljoner kronor respektive 600 miljoner kronor, dvs. en höjning med 400 miljoner kronor respektive 200 miljoner kronor. De ökade anslagen för 1997– 1999 ingick som en del av höjningen av statsbidragen till kommuner och landsting. Av budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1) framgick att anslaget för 1998, på grund av olika omdisponeringar, kom att uppgå till 736,6 miljoner kronor.

I 1998 års ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150) föreslogs en ytterligare ökning av statsbidragen för kommuner och landsting. Av bidragshöjningen för 1998 avsattes 400 miljoner kronor för särskilda insatser. Det sammanlagda beloppet för särskilda insatser 1998 uppgick därigenom till 1 137 miljoner kronor. Regeringen ansåg att det även för 1999 borde avsättas 400 miljoner kronor för särskilda insatser, dvs. totalt 1 000 miljoner kronor. För åren 2000 och 2001 borde 700 miljoner kronor av tillskotten för respektive år (de ökade statsbidragen) avsättas för särskilda insatser. Därigenom skulle sammanlagt 1 100 miljoner kronor per år avsättas för ändamålet.

I budgetpropositionen för 1999 (prop. 1998/99:1) ansåg regeringen fortfarande att det fanns kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kunde hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Regeringen ansåg att en stor del av medlen för särskilda insatser borde användas för stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Totalt uppgick anslaget för 1999 till 1 014 miljoner kronor. Riksdagen beslutade på tilläggsbudget i samband med den ekonomiska vårpropositionen 1999 (1998/99:100) om en engångsvis minskning av anslaget med 40 miljoner kronor.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

115

Av 1999 års ekonomiska vårproposition (1998/99:100) framgår att rege-	Fel! Okänt namn
ringen betonade vikten av att balanskravet för kommuner och landsting upp-	på
nås redan från år 2000. De beslutade och i vårpropositionen aviserade ök-	dokumentegenskap
ningarna av statsbidragen, de ytterligare skatteinkomster som tillförs sektorn	.:Fel! Okänt namn
samt en förbättrad samhällsekonomisk utveckling lade, enligt regeringen, en	på
god grund för kommuner och landsting att klara kravet på en ekonomi i	dokumentegenskap
balans utan att kommunernas och landstingens skatteuttag skulle behöva	.
höjas. Det framgår vidare att regeringen även i fortsättningen avsåg att noga	Bilaga 1
följa utvecklingen och inleda en dialog med de kommuner och landsting som
av någon anledning kunde få problem att nå balans i ekonomin om vilka
åtgärder de kunde vidta.
I budgetpropositionen för 2000 (prop. 1999/2000:1) betonades vikten av
fortsatta omstruktureringar. Det pekades på att omstruktureringsarbetet även
var av stor betydelse för möjligheterna att nå det lagstadgade balanskravet
för kommuner och landsting (här redovisades att regeringen tillsatt Kom-
mundelegationen, se avsnitt 2.2). Regeringen gjorde bedömningen att det
även under de närmaste åren fanns behov av särskilda medel för kommuner
och landsting med en särskilt svår ekonomisk situation. De medel som avsat-
tes framöver för bidrag till särskilda insatser behövdes både för att stödja
kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet och för att stödja kom-
muner och landsting som av andra yttre strukturella orsaker har svårt att nå
balans i ekonomin. För 2000 föreslog regeringen att anslaget skulle ökas med
117,5 miljoner kronor till 1 091,5 miljoner kronor. Regeringen avsåg att för
2001 engångsvis höja anslaget med 700 miljoner kronor, utöver vad som
tidigare aviserats. För 2002 beräknades anslaget till 671 miljoner kronor.
I budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1) bedömde regeringen att
bidraget borde höjas engångsvis med 700 miljoner kronor under 2001 (till
detta kommer en viss överföring från anslaget Generellt statsbidrag till
kommuner och landsting, se avsnitt 2.2). För åren 2002 och 2003 beräknades
anslaget 1 007 miljoner kronor respektive 665 miljoner kronor. I proposit-
ionen redovisades att Kommundelegationen upphört och att Bostadsdelegat-
ionen beräknades avslutas under 2001.

Syftet med anslaget

Anslaget infördes ursprungligen för att tillfälligt hantera problem i samband med införandet av det nya utjämningssystemet för kommunerna. Syftet har sedan dess ändrat karaktär och gått i riktning mot ett stöd till kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Anslaget har dock även utnyttjats för ett flertal andra användningsområden. Nedan redovisas kortfattat hur anslaget har utnyttjats.

Omstruktureringsprojekt
I propositionen Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000
(prop. 1995/96:222) ansåg regeringen att högst 200 miljoner kronor av de
medel som avsatts för särskilda åtgärder för 1996 engångsvis även borde få	116

användas för omstruktureringsprojekt. Det gällde projekt som kommuner och	Fel! Okänt namn
landsting genomför med syfte att underlätta den omstrukturering som måste	på
ske för att åstadkomma en verksamhet som motsvarade den ekonomiska	dokumentegenskap
situationen. En kommitté skulle inom de ramar som regeringen angav besluta	.:Fel! Okänt namn
om tilldelning av medel efter ansökningar från enskilda kommuner och	på
landsting. Resultatet av denna projektverksamhet har avrapporterats i betän-	dokumentegenskap
kandet Nya grepp – kommunal förnyelse och kompetensutveckling (SOU	.
1998:91). De projekt som genomfördes omfattade enligt kommittén i stor	Bilaga 1
utsträckning olika typer av kompetenshöjande insatser.
Insatser för flyktingar
I en skrivelse till riksdagen (skr. 1996/97:51) i oktober 1996 redovisade
regeringen att den engångsvis skulle komma att göra vissa insatser för de
kommuner som hade en särskilt stor andel flyktingar, bl.a. på grund av en
stor sekundärinflyttning från andra kommuner. Dessa kommuner hade fått
höga kostnader främst för socialbidrag till följd av att arbetslösheten drabbat
flyktingar extra hårt. Det framgick av skrivelsen att regeringen ansåg att
insatserna för kommuner som riskerade att få en särskilt svår ekonomisk
situation till följd av att de hade en mycket stor andel flyktingar och hög
arbetslöshet bland dessa, låg inom ramen för ändamålet med anslaget för
särskilda insatser. Insatserna finansierades dels med de 200 miljoner kronor
som fanns avsatta för 1996, dels med högst hälften av de 400 miljoner kronor
som föreslagits för 1997. Under 1998 utnyttjades ytterligare ca 250 miljoner
kronor för detta ändamål.
Förebyggande hiv/aidsverksamhet
I budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1) avsattes 90 miljoner kronor
för att användas för bidrag till kommuner och landsting i storstadsområdena
för förebyggande hiv/aidsverksamhet20 (varav 20 miljoner kronor utgjorde en
överföring från utgiftsområde 9).
För budgetåret 1999 avsattes 84 miljoner kronor av anslaget för bidrag till
förebyggande hiv/aidsverksamhet i kommuner och landsting i storstadsom-
rådena (14 miljoner överfördes från utgiftsområde 9). För år 2000 anvisades
återigen 84 miljoner kronor. I regeringens budgetförslag för 2001 beräknades
inte särskilda medel för detta ändamål. Finansutskottet ville dock även under
2001 värna om de verksamheter som byggts upp varför högst 84 miljoner

20I den ekonomiska vårpropositionen aviserades att utgifterna för insatserna mot aids inom utgiftsområde 9 skulle reduceras med 70 miljoner kronor fr.o.m. 1998. Regeringen uttalade också att statens stöd till kommunernas och landstingens hivpreventiva arbete skulle anses ingå i det generella statsbidraget. Av budgetpropositionen för 1998 framgår emellertid att för att underlätta avvecklingen av en del av det specialdestinerade bidraget och för att värna den verksamhet som byggts upp i samarbete mellan kommuner, landsting och frivilliga organisationer föreslås för 1998 att 90 miljoner kronor avsätts av anslaget för särskilda insatser, för att användas för bidrag till kommuner och landsting i storstadsområdena för förebyggande hiv/aidsverk-

samhet.

117

kronor föreslogs få användas för det hivpreventiva arbetet i storstadsregionerna (2001/01:FiU3). Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag.

Bostadsdelegationen

Den 1 juli 1998 inrättade regeringen i enlighet med riksdagens beslut Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Bostadsdelegationen ska tillfälligtvis hantera frågor om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. I delegationens uppgifter ingår att bereda ärenden om stöd, överlägga med enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och krav samt samordna olika insatser. Delegationen och dess uppgifter beskrivs detaljerat i kapitel 3.

Kommundelegationen

I november 1999 tillkallade regeringen en särskild delegation (dir. 1999:65) för att hantera bidrag till kommuner och landsting. Delegationen för stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balanskravet (Kommundelegationen) fick till uppgift att inför regeringens beslut bereda ärenden om ekonomiskt stöd till vissa kommuner och landsting för åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans. Medel under anslaget för särskilda insatser avsågs användas för att stödja de berörda kommunerna. Dessutom avsågs medel som skulle återvinnas genom försäljning av aktierna i Haninge Holding AB kunna användas för bl.a. detta ändamål.21 Kommundelegationen lämnade sin slutrapport till regeringen den 30 juni 2000. Delegationen och dess uppgifter beskrivs närmare i kapitel 3.

Översvämningarna i juli 2000

I tilläggsbudget för 2000 (prop. 2000/01:1) bedömde regeringen att högst 100 miljoner kronor av anslaget behövde användas för att bistå kommuner som haft betydande kostnader till följd av översvämningarna i juli 2000. Utan ett sådant stöd fanns det enligt propositionen risk för att verksamheten i berörda kommuner kunde påverkas negativt. Regeringen fattade i december 2000 beslut om att fördela 49 miljoner kronor till 15 kommuner (beslut om ersättning till följd av räddningstjänstkostnader meddelas senare).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

21I budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1) redovisas att enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska en försäljningsinkomst av detta slag redovisas mot en inkomsttitel om inte riksdagen beslutar annat (30 §). Vidare ska en utdelningsinkomst som beräknas av riksdagen redovisas mot en inkomsttitel (9 §). Det framgår vidare att regeringen med avsteg från de normala förfarandena föreslår att försäljningsinkomsterna vid försäljningen och utdelning av det överskott som kan uppkomma vid avvecklingen av fastigheter i stället redovisas mot anslaget A2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting eftersom bidraget till Haninge kommun utbetalats från detta anslag. Medlen kan på så sätt, i enlighet med vad regeringen tidigare aviserat, återföras till kommunsektorn. Förfarandet mötte viss kritik vid behandlingen i finansutskottet. Utskottet tillstyrkte emellertid förslaget i propositionen

(1999/2000:FiU3).

118

Andra katastrofer

Under första halvåret 2000 beslutade regeringen att Göteborgs kommun skulle erhålla 90 miljoner kronor för att täcka kostnader till följd av diskotekbranden.

Genom beslut av regeringen 1999 fick Trosa kommun 6,1 miljoner kronor i bidrag på grund av raset i Vagnhärad.

Kommunkontosystemet

Enligt tilläggsbudgeten för 2000 behöver det s.k. kommunkontosystemet (systemet reglerar kommuners och landstings ingående moms) analyseras ytterligare. Analysen gäller bl.a. att förklara de stora variationerna i utbetalningar som föreligger mellan olika kommuner. Ett utvecklingsarbete behöver vidare inledas i syfte att stärka möjligheterna till uppföljning och kontroll av systemet. För detta ändamål bedömdes 1,5 miljoner kronor av anslaget behöva användas.

Omställningsbidrag för landsting

I propositionen Vissa kommunalekonomiska frågor (prop. 1999/2000:115) föreslog regeringen att ett omställningsbidrag inrättas för de landsting som haft en stor befolkningsminskning under en femårsperiod. Omställningsbidraget ska finansieras med medel från anslaget Bidrag för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Omställningsbidraget kommer att utgå 2001 och 2002 och beräknas uppgå till 150 miljoner kronor per år. Regeringen fattade i december beslut om att fördela drygt 153 miljoner kronor till 7 landsting för 2001.

Stöd och service till vissa funktionshindrade

Ett statsbidrag avses införas 2001 och 2002 som en övergångslösning, i avvaktan på en långsiktigt hållbar lösning, för att kompensera kommuner som har höga kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS (prop. 1999/2000:115). Statsbidraget beräknas uppgå till 350 miljoner kronor per år och finansieras med medel från det anslag som är föremål för denna granskning. Samtidigt förs 350 miljoner kronor till detta anslag från anslaget Generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Statsbidraget fördelas av regeringen.

För särskilt kostnadskrävande insatser enligt LSS avses vidare ett särskilt statsbidrag införas 2001 och 2002 som kommuner kan ansöka om (prop. 1999/2000:115). Det särskilda bidraget beräknas uppgå till 100 miljoner kronor per år och fördelas av Socialstyrelsen efter ansökan från kommuner.

Statsbidragen är tillfälliga under 2001 och 2002. Regeringen avser att tillsätta en parlamentarisk utredning som ska lägga förslag om en permanent nationell utjämning av LSS-kostnader som kan träda i kraft 2003.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

119

Konsumentåtgärder

Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1) att 8 miljoner kronor från detta anslag tillfälligt för 2001 bör överföras till utgiftsområde 24 Näringsliv, anslaget 40:2 Konsumentverket. Åren 2002 och 2003 bör 6 miljoner kronor föras till samma anslag. Medlen ska bl.a. användas för att stödja den kommunala konsumentvägledningen.

Ytterligare 3,8 miljoner kronor förs tillfälligt för 2001 till utgiftsområde 24 Näringsliv, anslaget 40:6 Konsumentbefrämjande åtgärder. Medlen ska användas dels till stöd till konsumentorganisationer, dels för projektstöd.

Nedläggningar i försvaret

Regeringen beslöt den 8 december 2000 att bevilja Sollefteå kommun ett stöd på 95,4 miljoner kronor för kostnader i samband med nedläggningen av Sollefteå garnison.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

120

Sammanfattning av remissyttranden över rapport 2000/01:9 Akut- eller långvård? – statens stöd till kommuner med ekonomiska problem

Följande remissinstanser har yttrat sig:

Regeringskansliet (Finansdepartementet), Statskontoret, Statens bostadskreditnämnd (BKN), Bostadsdelegationen, Institutet för kommunal ekonomi, Ekonomiförvaltningsutredningen, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO), Sveriges Fastighetsägareförbund, Arvidsjaurs kommun, Forshaga kommun, Gällivare kommun, Härnösands kommun och Malungs kommun.

Följande remissinstanser har inte yttrat sig:

Arjeplog kommun, Boxholms kommun, Nora kommun, Robertsfors kommun, Storfors kommun, Åtvidabergs kommun, Överkalix kommun och Kommunalekonomiska föreningen har beretts tillfälle att yttra sig men inte inkommit med något yttrande.

Härutöver har Svensk KommunRating AB inlämnat yttrande över rapporten.

1 Allmänna synpunkter

Statens bostadskreditnämnd (BKN) instämmer i vad Bostadsdelegationen anför. Några BKN specifika synpunkter framförs inte.

Bostadsdelegationen har inga invändningar mot rapportens redovisning av delegationens uppdrag, organisation och arbetssätt, inklusive fördelningsprocessen och avtalen (kapitel 5). Delegationen delar vidare revisorernas uppfattning att en bedömning av måluppfyllelsen sannolikt inte är möjlig att genomföra med enbart de data som myndigheten är skyldig att redovisa enligt årsredovisningsförordningen (1996:882) – för det krävs i stället speciella utvärderingar.

Institutet för kommunal ekonomi (IHE) instämmer i revisorernas slutsatser. Sveriges Fastighetsägareförbund anser att privata företag för sin verksamhet är helt beroende av hur det kommunala bostadsföretaget styrs och sköts samt hur det sätter sina hyror. Därför är det av centralt intresse om det kommunala företaget bedrivs med sådant offentligt stöd som inte tillkommer privata företag. Enligt förbundet påverkas kommunernas förutsättningar att ge sådana stöd i hög grad av de stöd som nämns i rapporten. Förbundet stöder revisorernas förslag till åtgärder för att få en önskvärd hantering av de olika stödformerna. Förbundet vill dock framhålla att revisorernas förslag endast kan lösa vissa hanteringsproblem. För beslut om stödåtgärder av aktuellt slag borde kravet vara att syfte, mål, administration etc. ska anges så tydligt att det kan uttryckas i författningstext. Då kan domstolar eller myn-

digheter anförtros administrationen av stöden.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

121

2 Avveckla anslaget successivt

I rapporten föreslår Riksdagens revisorer att anslaget 91:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting bör avvecklas fr.o.m. 2004.

Enligt Finansdepartementet bedöms resultatutvecklingen för kommunsektorn som helhet ligga på en sådan nivå att flertalet kommuner och landsting bör klara balanskravet de närmaste åren. Departementet vill dock peka på att det finns en stor spridning i resultaten mellan enskilda kommuner och landsting. Det är därför högst sannolikt att det även i framtiden kommer att finnas kommuner och landsting som, på grund av speciella omständigheter, kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Mot bakgrund av detta finns det, enligt Finansdepartementet, en påtaglig risk för att det även i framtiden kommer att finnas ett behov av att avsätta medel till särskilda insatser i kommuner och landsting. Finansdepartementet framhåller att det stora flertalet kommuner som sökt stöd från anslaget har fått avslag på sin ansökan. Enligt departementet sker det en noggrann och restriktiv prövning innan ett eventuellt stöd betalas ut. En begäran om stöd prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i fråga för stöd. En ytterligare förutsättning är att de förhållanden som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska situation. Enligt departementet är vidare de avtalade bestämmelserna om under vilka förutsättningar det överenskomna bidraget ska utbetalas tydliga. För att bidrag ska utbetalas krävs ekonomisk balans i respektive kommun/landsting samt att en i avtalet exakt angiven, reglerad sänkning av bruttokostnaden genomförts.

Statskontoret tillstyrker revisorernas förslag att anslaget avvecklas fr.o.m. 2004.

Bostadsdelegationen anser att rapportens analys av kommunalekonomiska nyckeltal är alltför förenklad och i många fall också missvisande. I huvudsak avser detta rapportens kapitel 4 där det analyseras om det finns några påtagliga skillnader mellan kommuner som fått stöd och kommuner som inte fått stöd. Kritiken gäller främst i tre avseenden. För det första förutsätter analysen enligt delegationen ett ja/nej-utfall. Enligt förutsättningarna för Bo- stadsdelegationens verksamhet ska stöd lämnas endast i den omfattning som behövs för att kommunen ska kunna fullgöra sina förpliktelser. Det betyder att kommunens kostnader för rekonstruktionen ska relateras till kommunens egen ekonomiska styrka och att dessa två faktorer tillsammans avgör inte bara om staten kan lämna bidrag till kommunen, utan också – om bidrag över huvud taget lämnas – med hur mycket staten bidrar. Den kostnad som kommunen slutligt har fått bära har för många av de kommuner som fått bidrag varit väsentligt högre än kostnaden för sådana sökande kommuner till vilka bidrag inte har lämnats. För det andra anser delegationen det missvisande att utgå från nyckeltal från 1999. För mer än hälften av de kommuner med vilka delegationen träffat avtal eller preliminära överenskommelser om en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag hade rekonstruktionen då ännu inte

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

122

genomförts och således inte heller påverkat kommunens bokslut. Det innebär	Fel! Okänt namn
att den latenta bördan av rekonstruktionen inte syns i 1999 års nyckeltal för	på
dessa kommuner. Enligt delegationen blir en utvärdering som inte beaktar	dokumentegenskap
dessa bördor meningslös. För det tredje anser delegationen att nyckeltalen	.:Fel! Okänt namn
borde ha avsett kommunkoncernen och inte begränsats till kommunerna. En	på
sådan analys blir enligt delegationen missvisande eftersom kommunerna	dokumentegenskap
driver sin bostads- och fastighetsförvaltning i mycket skiftande former.	.
Sammanfattningsvis ger enligt Bostadsdelegationens uppfattning de analyser	Bilaga 2
som redovisas i rapporten inte tillräcklig grund för de slutsatser om stödda
och icke stödda kommuners ekonomiska förhållanden som rapporten drar
(avsnitt 4.6) – och således inte heller för konstaterandet att de kommuner
som berörs av Bostadsdelegationens verksamhet redan i hög grad kompense-
ras genom ersättning från kostnadsutjämningen.
Enligt Ekonomiförvaltningsutredningen finns det mot bakgrund av kom-
munsektorns ekonomiska och strukturella problem anledning att anta att det
för en relativt lång tid framöver kommer att behövas särskilt stöd till kom-
muner med ekonomiska problem. Enligt utredningens mening har de åtgär-
der som regeringen hittills vidtagit utförts på ett i stort sett adekvat och nöj-
aktigt sätt med hänsyn till problemens beskaffenhet, även om det i vissa
avseenden kan finnas skäl till viss formell kritik. Utredningen kan dela revi-
sorernas uppfattning att det finns brister förknippade med den här aktuella
verksamheten. Det gäller bl.a. oklarheten beträffande beslutskriterierna och
den otydliga kopplingen mellan avtalen mellan regeringen och kommuner-
na/landstingen och de åtgärder som ska vidtas. Även det lämpliga i regering-
ens beslut om att betala ut en del av stödet i förskott kan diskuteras. I denna
del finner utredningen att regeringens verksamhet varit till gagn för kommu-
ner och landsting med ekonomiska problem.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet delar i huvudsak re-
visorernas bedömning. Förbunden vill särskilt understryka vad revisorerna
anför om att anslaget inte står i samklang med strävandena att statens bi-
dragsgivning till kommuner och landsting bör ske i generella former. Utifrån
dessa motiv, och då dessutom huvudsyftet med anslaget numera i det närm-
aste är fullföljt, menar Kommun- och Landstingsförbunden att det kan vara
läge att avveckla anslaget och överföra medlen till det generella bidraget för
kommuner och landsting där det naturligt hör hemma. Kommun- och lands-
tingsförbunden vill samtidigt understryka att det även i fortsättningen kom-
mer att finnas ett antal kommuner som kommer att drabbas av övermäktiga
ekonomiska problem i bostadsföretagen. Dessa problem bör lösas inom
bostadspolitikens ram. Ekonomiskt stöd till bostadssektorn bör, enligt för-
bunden, inte sammanblandas med de generella bidragen till kommunerna.
Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) konstaterar att revisorerna
inte redovisar någon analys av nyckeltal etc. där samspelet mellan olika
faktorer belyses. Sambanden mellan de olika nyckeltalen redovisas enbart för
varje studerad variabel var för sig utan samtidig kontroll av övriga variabler.
Enligt SABO tolkas indikatorerna inledningsvis med försiktighet för att
sedan i slutsatserna övergå till tvärsäkra påståenden. SABO vill med hänvis-
ning till detta rekommendera revisorerna att vid utformningen av sin skri-
velse till riksdagen tolka resultaten från den genomförda undersökningen	123

med något större ödmjukhet än vad som kommer till uttryck i den remitte-	Fel! Okänt namn
rade promemorian. Kommun- och Bostadsdelegationerna har enligt SABO	på
varit nödvändiga som tillfälliga insatser under en tid då genomgripande	dokumentegenskap
strukturförändringar skapat helt nya förutsättningar verksamheten i ett flertal	.:Fel! Okänt namn
industrikommuner som under lång tid lagt grunden till dagens välstånd.	på
SABO pekar på att det krävs ett fortsatt kraftfullt stöd till de kommuner som	dokumentegenskap
kommer att fortsätta att tappa i befolkning. Det är enligt SABO:s uppfattning	.
nödvändigt att de bägge delegationerna får en uppföljning. Denna fortsätt-	Bilaga 2
ning måste dock utformas så att kommunerna själva får besluta om hur den
nödvändiga anpassningen till en ny situation ska genomföras.
Sveriges Fastighetsägareförbund har vid sin bevakning av hur de statliga
stöden utformats och administrerats fått samma uppfattning om bristerna som
de anser framkommer i revisorernas rapport. Förbundet anser att det är en
stor brist att förekommande stöd utformats och administrerats utan tillräck-
liga och mätbara mål, utan förordningar och med oklara beslutskriterier.
Enligt förbundet förstärks dessa brister när den som administrerar stöden
också är ansvarig för utvärderingen. En sådan ordning lämnar, enligt förbun-
det, alltför stort utrymme för subjektiva bedömningar som avviker från riks-
dagsbeslutet. Därtill kommer att rättssäkerheten, dvs. enskilda kommuners
förvissning om likabehandling, åsidosätts. Förbundet stöder revisorernas
förslag.
Arvidsjaurs kommun anser att de stöd som rapporten behandlar i många
avseenden har bidragit till att berörda kommuner vidtagit ytterligare åtgärder
för att förbättra den kommunala ekonomin. Däremot så har, enligt kommu-
nen, beslutskriterierna varit otydligt formulerade, vilket kan ge till följd att
inställningen till bidragen får en negativ effekt på den långsiktighet som
kommunerna behöver för att klara en god ekonomisk hushållning. Kommu-
nen ser det ändock som en nödvändighet att vissa utsatta kommuner måste
erhålla särskilda stöd, men för att effekten ska bli den som förutses ska må-
len vara tydligt formulerade.
Forshaga kommun pekar på att ett saneringsarbete inleddes i början av
1990-talet och att kommunen tillskjutit belopp till det kommunala bostadsbo-
laget. Kommunen har ansökt om stöd hos Bostadsdelegationen, men fått
avslag. Enligt kommunen var det kommunens egen vilja och förmåga att
fatta nödvändiga beslut som resulterade i bedömningen att inga extra bidrag
beviljades. Bland annat i anledning av detta har kommunen aldrig övervägt
att söka stöd hos den s.k. kommunakuten. Nödvändiga omstruktureringar har
i stället gjorts för att hamna i ekonomisk balans. De fattade politiska besluten
har varit nödvändiga för att anpassa den kommunala verksamheten till de
ekonomiska ramarna. Trots de åtgärder som vidtagits för att anpassa verk-
samheten till de ekonomiska realiteterna hävdar Forshaga kommun att man
har en bra kommunal verksamhet som prioriterar barn, ungdomar, äldre och
de svaga i kommunen. Kommunen anser att ekonomiskt stöd i den form som
kommunakuten ger inte alltid bör vara en förstahandslösning.
Gällivare kommun anser inte att anslaget för bidrag till särskilda insatser i
vissa kommuner och landsting kan avvecklas utifrån de kriterier som Riks-
dagens revisorer föreslår. De lösningar som de bägge delegationerna har
medverkat till är enligt kommunen av kortsiktig karaktär. Problemen som till	124

stor del beror på de demografiska förändringarna torde, om inte andra mot-	Fel! Okänt namn
verkande åtgärder vidtas, även i framtiden komma att kräva statliga insatser.	på
Enligt kommunen är det inte riktigt att anta att det stöd som kommunen fått,	dokumentegenskap
och eventuellt kan komma att få i framtiden, skulle leda till ett ökat finansi-	.:Fel! Okänt namn
ellt risktagande. Kommunen är i dag väl medveten om det ekonomiska läget.	på
Härnösands kommun menar att stödformerna underlättar för kommunen att	dokumentegenskap
genomföra de nödvändiga åtgärderna för att få ekonomin i balans efter flera	.
år av stora underskott. Stödet från Kommundelegationen används till olika	Bilaga 2
åtgärder som leder till kostnadssänkningar i verksamheterna. Kommunens
bedömning är att utan statens stöd skulle det blivit betydligt svårare att få
genomslag politiskt och bland befolkningen för de nödvändiga neddragning-
arna i verksamheterna. Kommunen hade då riskerat att hamna i en ännu
svårare ekonomisk situation. Härnösands kommun kan inte vidimera att
stödet förändrar kommunens incitament negativt då det gäller att anpassa
kommunens verksamhet till intäkterna så att budgeten kommer i balans.
Enligt kommunen är förhållandet det motsatta – motivationen ökar i stället
genom statens bidrag till finansieringen av de åtgärder som kommunen måste
genomföra.
Malungs kommun finner skäl att framföra den bestämda uppfattningen att
de extra stödåtgärder som kanaliserats till kommuner med bristande egen
förmåga har varit nödvändiga i perspektivet av att upprätthålla förtroendet
för samtliga delar av den svenska offentliga ekonomin. Enligt kommunen
måste staten fortsatt ha ekonomiskt utrymme för akuthjälp till utsatta kom-
muner och landsting. Anslaget bör dock enligt Malungs kommun bli föremål
för en förändring, med en tydligare målformulering i syfte att verkligen
åstadkomma de incitament till förändring som erfordras. Malungs kommun
anser vidare att det inte kan uteslutas att bidrag lämnats till kommuner som
inte med allvar tagit tag i den besvärliga anpassningsprocessen av ekonomin
och att kommuner som liksom Malung tidigt initierat projekt i syfte att effek-
tivisera verksamheterna har fått avslag på biståndsförfrågan. Därmed har
passivitet premierats framför aktivt agerande.

3 Öka det finansiella ansvaret och minska risktagandet

I rapporten föreslår Riksdagens revisorer att regeringen bör få i uppdrag att utreda alternativ som inte har påtagliga budgetmässiga konsekvenser. Det gäller framför allt alternativ som kan öka kommunernas/landstingens finansiella ansvar och som leder till ett minskat risktagande.

Statskontoret anser att det redan enligt nuvarande direktiv ingår i Ekono-
miförvaltningsutredningens uppdrag att analysera och lämna förslag på hur	125
	125

staten ska agera om det uppkommer situationer där balanskravet inte efter-	Fel! Okänt namn
levs i kommuner och landsting. Kontoret anser det rimligt att utredningen	på
ges utrymme att göra en bredare prövning än vad som vore möjligt om det	dokumentegenskap
huvudsakliga kriteriet för förslagen skulle vara att statliga ingrepp inte bör få	.:Fel! Okänt namn
budgetmässiga konsekvenser. Statskontoret avstyrker därför revisorernas	på
förslag om tilläggsdirektiv.	dokumentegenskap
Ekonomiförvaltningsutredningen vill meddela att den arbetar med att kon-	.
struera sådana regler för en god ekonomisk hushållning som är ägnade att	Bilaga 2
skapa en delvis ny och tydligare incitamentsstruktur för kommuner och
landsting. Mot denna bakgrund är det lämpligt att regeringen avvaktar Eko-
nomiförvaltningsutredningens betänkande hösten 2001 och vidtar lämpliga
åtgärder med anledning av detta och de synpunkter revisorerna framfört.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser att Ekonomi-
förvaltningsutredningens arbete bör avvaktas innan ytterligare utredningar
och eventuella regelverk tillsätts. Revisorernas synpunkter bör kunna täckas
inom ramen för befintliga direktiv. Förbunden pekar på att flertalet kommu-
ner och landsting har utvecklat sina budget- och styrprocesser mycket under
de senaste tjugo trettio åren och det är högst tveksamt om ytterligare detalj-
reglering skulle innebära någon förbättring – snarare kan det bli hinder för en
kommunrespektive landstingsanpassad process. Förbunden framhåller att
mycket arbete läggs ned ute i kommuner och landsting, och av de båda för-
bunden, på förebyggande insatser för att slippa ekonomisk såväl akutsom
långvård.
Forshaga kommun anser att ekonomiskt stöd i den form som kommunaku-
ten ger inte alltid bör vara en förstahandslösning. Kommunen tillstyrker
därför att en analys görs av det kommunala regelverket och dess effekter på
kommunernas beteende. Denna analys bör också innehålla en redovisning av
konsekvenser för kommunerna av de beslut om lagändringar m.m. som ge-
nomförs och som påverkat den kommunala ekonomin.

4 Renodla utgiftsområdet

I rapporten föreslår Riksdagens revisorer att utgiftsområde 25 Allmänna
bidrag till kommuner endast bör omfatta anslagen 91:1 Generellt statsbidrag
till kommuner och landsting, 91:3 Statligt utjämningsbidrag till kommuner
och landsting och 91:4 Bidrag till Rådet för kommunal redovisning. Utgifter
för ändamål som inte kan hänföras till dessa tre anslag bör äskas under re-
spektive politikområde.
Statskontoret tillstyrker i princip revisorernas förslag. Statskontoret har
dock förståelse för att statsmakterna behöver ha möjlighet att stödja kommu-
ner och landsting som drabbats av plötsliga och/eller omfattande problem.
Eventuella anslag som inrättas i samband med sådant stöd bör enligt Stats-
kontorets mening vara tillfälliga. Kontoret vill dock understryka betydelsen
av att det statliga stödet till kommuner och landsting normalt ges i generella
former.
Ekonomiförvaltningsutredningen finner, mot bakgrund av kommunsek-
torns ekonomiska och strukturella problem, revisorernas förslag väl drastiskt
och kan därför inte ge det sitt stöd, även om det från budgetteknisk synpunkt	126

har vissa förtjänster. De politiska och praktiska fördelarna med den nuva-	Fel! Okänt namn
rande ordningen överväger enligt utredningens mening.	på
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet pekar på att det inom	dokumentegenskap
ramen för anslaget har finansierats vissa akuta behov som inte rimligen kan	.:Fel! Okänt namn
förutses och därmed beaktas inom ramen för en ordinär kommunal budget.	på
Dit hör t.ex. hjälp vid översvämningarna. Sådana insatser kan, enligt förbun-	dokumentegenskap
den, endast regeringen klara och det bör finnas en finansiell beredskap för	.
detta. Om det ska vara ett särskilt öronmärkt anslag – som ju är svårt att	Bilaga 2
beräkna – eller lösas på annat sätt när det inträffar är, enligt förbunden, en
fråga för regeringen att pröva.
Forshaga kommun tillstyrker revisorernas förslag.
Malungs kommun anser att statens budget bör innehålla ett särskilt anslag
för akut ekonomiskt bistånd till oförskyllt drabbad kommun vid yttre hän-
delse av naturkatastrofkaraktär eller annan likvärdig händelse.

5 Uppföljningen bör preciseras och ske av en myndighet

I rapporten föreslår Riksdagens revisorer att uppföljningen av Kommundelegationens arbete bör ske av en myndighet. Regeringen bör redovisa hur uppföljningen av Bostadsdelegationens arbete ska organiseras.

Finansdepartementet redovisar att en särskild utredare har fått i uppdrag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag. De kommuner och landsting som har träffat överenskommelser med regeringen har i april 2001 lämnat en utförlig lägesrapport till utredaren. Det finns, enligt Finansdepartementet, anledning att påpeka att det för närvarande inte finns någon myndighet som har kompetens att göra en granskning av de kommuner som fått stöd. Möjligheten finns ju att inrätta en sådan myndighet eller att tillföra kompetens till en redan befintlig myndighet. I det sammanhanget bör dock, enligt departementet, beaktas att den aktuella uppgiften vad gäller uppföljning av Kommundelegationens arbete är av helt tillfällig karaktär. Finansdepartementet pekar vidare på att regeringen aviserade i 2001 års ekonomiska vårproposition att den avser att låta Bostadsdelegationen fortsätta sitt arbete även under 2002. Av propositionen framgår att uppföljningen av ingångna avtal inledningsvis kommer att ske av Bostadsdelegationen. Uppföljningen bör även innefatta studier av hur de kommuner som sökt stöd men inte har något avtal med delegationen har hanterat sina svårigheter. Syftet är att analysera vilka effekter omfattande engångsåtgärder har på kommunernas verksamhet samt vilken inverkan avtalen och denna typ av statligt stöd har på kommunernas ekonomi och anpassningsförmåga. Regeringen avser att återkomma avseende hur den fortsatta uppföljningen ska ske efter att Bostadsdelegationen har upphört.

Statskontoret konstaterar att det saknas en lämplig central funktion för en
sådan uppföljning men delar vad kontoret anser vara rapportens uppfattning
om att en sådan funktion bör finnas. Statskontoret vill i sammanhanget erinra
om att frågan om att inrätta ett organ för statlig uppföljning av kommuner	127
	127

och landsting aktualiserats i flera andra sammanhang utifrån skilda perspek-	Fel! Okänt namn
tiv. Det har handlat om uppföljning av prestationer och kostnader, av styr-,	på
organisations- och verksamhetsformer samt av uppgifter med betydelse för	dokumentegenskap
utjämningssystemet. Frågan har behandlats tidigare av bl.a. Utredningen om	.:Fel! Okänt namn
statens uppgiftsinsamlig från kommuner och landsting (SOU 1976:179) och	på
nyligen av Delegationen för fortsatt utveckling av utjämningssystemet för	dokumentegenskap
kommuner och landsting (SOU 2000:127). Statskontoret kan konstatera att	.
inget av utredningarnas förslag om inrättande av ett uppföljningsorgan för-	Bilaga 2
verkligats. Kontoret anser att ett och samma organ bör kunna hantera samt-
liga här nämnda typer av statlig uppföljning av kommuner och landsting.
Enligt Ekonomiförvaltningsutredningens mening förefaller revisorerna inte
ha gjort klart för sig att en kommitté, som också innefattar formen särskild
utredare, formellt sett utgör en myndighet under regeringen. Någon avgö-
rande innehållslig skillnad vad gäller styrningen av en kommitté eller lik-
nande respektive en myndighet med reguljär verksamhet finns inte enligt
utredningen, och de fördelar som revisorerna anför till förmån för en myn-
dighet i den meningen revisorerna lägger i begreppet har enligt utredningen
ingen större tyngd. Enligt utredningens mening bör det stå regeringen fritt att
välja i vilka former en uppföljning av Bostadsdelegationens och Kommunde-
legationens arbete ska ske.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet ser inget skäl att ha
synpunkter på detta då det är en intern fråga för staten.
Forshaga kommun tillstyrker revisorernas förslag.

128

Innehållsförteckning				Fel! Okänt namn
				på
				dokumentegenskap
1	Inledning.................................................................................................		1	.:Fel! Okänt namn
	1.1	Bakgrund ........................................................................................	1	på
	1.2	Stödet till kommuner och landsting ................................................	1	dokumentegenskap
2	Revisorernas överväganden ....................................................................		2	.
	2.1	Avveckla anslaget successivt ..........................................................	3
	2.2	Det finansiella ansvaret och risktagandet......................................	10
	2.3	Renodla utgiftsområdet.................................................................	13
	2.4	Uppföljning...................................................................................	15
3	Revisorernas förslag .............................................................................		16
Bilaga 1
Akut- eller långvård? – statens stöd till kommuner med ekonomiska
problem.........................................................................................................			19
1	Granskningens bakgrund och inriktning ...............................................		29
2	Anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och
landsting .......................................................................................................			31
	2.1	Omfattning....................................................................................	31
	2.2	Syftet med anslaget.......................................................................	32
	2.3	Finansiering ..................................................................................	33
	2.4	Riksdagens behandling .................................................................	33
	2.5	Sammanfattning ............................................................................	34
3	Organisation och handläggning ............................................................		35
	3.1	Regeringen....................................................................................	35
	3.2	Kommundelegationen ...................................................................	36
	3.3	Bostadsdelegationen .....................................................................	42
4	Några jämförelser mellan stödkommuner och andra kommuner ..........		45
	4.1	Kort om data och metod................................................................	45
	4.2	Bakgrundsdata ..............................................................................	47
	4.3	Finansiella nyckeltal .....................................................................	50
	4.4	Nyckeltal för verksamheten ..........................................................	55
	4.5	Politiska majoritetsförhållanden ...................................................	60
	4.6	Sammanfattande slutsatser............................................................	62
5	Fördelningsprocessen och avtalen ........................................................		65
	5.1	Inledning .......................................................................................	65
	5.2	Beslutsunderlag.............................................................................	66
	5.3	Beslutskriterier..............................................................................	71
	5.4	Avtalen..........................................................................................	73
	5.5	Ernst & Youngs sammanfattande slutsatser..................................	77
6	Målformulering och resultatredovisning...............................................		79
	6.1	Regeringen....................................................................................	79
	6.2	Bostadsdelegationen .....................................................................	80
	6.3	Kommundelegationen ...................................................................	82

6.4Principiella skillnader i kraven på resultatredovisning mellan

regering och myndigheter .........................................................................

129

6.5	Pågående utvecklingsarbete ..........................................................	84	Fel! Okänt namn
6.6	Anslagets revidering .....................................................................	84	på
7 Tidigare analyser av anslag till regeringens disposition .......................		87	dokumentegenskap
7.1	Analyser av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa		.:Fel! Okänt namn
kommuner och landsting...........................................................................		87	på
7.2	Analyser av andra anslag till regeringens disposition ...................	90	dokumentegenskap
7.3	Tillfälliga organisationslösningar .................................................	94	.

7.4Regeringens ställningstaganden till anslag till regeringens eller

	Regeringskansliets disposition..................................................................		95
8	Revisorernas bedömningar och förslag .................................................		97
	8.1	Bedömningar.................................................................................	97
	8.2	Revisorernas förslag ...................................................................	101
Bilaga 2
Sammanfattning av remissyttranden över rapport 2000/01:9 Akut- eller
långvård? – statens stöd till kommuner med ekonomiska problem ............			121
1	Allmänna synpunkter..........................................................................		121
2	Avveckla anslaget successivt ..............................................................		122
3	Öka det finansiella ansvaret och minska risktagandet ........................		125
4	Renodla utgiftsområdet.......................................................................		126
5	Uppföljningen bör preciseras och ske av en myndighet......................		127

Elanders Gotab, Stockholm 2001

130