RR16

Förslag till riksdagen	2001/02:RR16
Förslag till riksdagen
2001/02:RR16
Riksdagens revisorers förslag angående
uppehållstillstånd för asylsökande	2001/02
	2001/02
	RR16

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av uppehållstillstånd för asylsökande.

1 Revisorernas granskning

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat tidsåtgången i asylproces- sen och härmed sammanhängande frågor. Det centrala i granskningen är den administrativa hanteringen av ärenden om uppehållstillstånd för asylsökande. Juridiska frågor behandlas inte.

Rapporten Uppehållstillstånd för asylsökande – tidsåtgång, kostnader, re- formarbete publicerades i oktober 2001 (se bilaga 1 till denna skrivelse). Rapporten innehåller bland annat en systematisk beskrivning av asylproces- sen, en statistisk analys av tidsåtgången i asylprocessen och ett antal fallstu- dier. Vidare behandlas kostnader, budgetfrågor och anslagsstruktur samt de åtgärder som under senare år har vidtagits i syfte att förkorta handläggnings- tiderna.

Rapporten har remissbehandlats. Tolv remissinstanser har yttrat sig och åtta har avstått från att svara. Remissinstanserna är i stort positiva till revis- ionsrapporten och till de förslag som där läggs fram. Såväl rapporten som en sammanfattning av remissinstansernas synpunkter återges som bilagor till denna skrivelse.

Närmast återges några sammanfattande iakttagelser från revisionsrappor- ten samt vissa övergripande synpunkter som framkommit vid remissbehand- lingen. Därpå redovisas revisorernas överväganden och förslag, som grundas på det samlade resultatet av rapporten och remissbehandlingen.

2 Iakttagelser i granskningen

2001/02:RR16

Syftet med granskningen var att beskriva och förklara asylprocessen, att mäta tidsåtgången i denna process samt att söka förstå orsakerna till fördröjningar av handläggningen och finna möjliga åtgärder som kan förbättra situationen.

Långa handläggningstider bör undvikas

Långa handläggningstider bör undvikas i all offentlig verksamhet. Fördröj- ningar innebär vanligen att ärendena blir svårare att handlägga samtidigt som de direkt berörda personerna drabbas av långa väntetider. Detta gäller även asylärenden. Här tillkommer dessutom den omständigheten att de asylsö- kande står utanför arbetsmarknaden och att deras uppehälle under väntetiden bekostas av staten. Den statsfinansiella och samhällsekonomiska innebörden av långa väntetider i asylprocessen kan liknas vid vårdköer där de som be- finner sig i kön får sin försörjning av staten och dessutom blir sjukare under väntetiden.

Handläggningstiderna i asylprocessen är ett långvarigt problem som har upp- märksammats i flera tidigare granskningar. Problemet är dock inte löst. Granskningen visar att tidsåtgången inte har minskat för de årgångar av asylsökande som kom till Sverige under åren 1996–2000. Någon anmärk- ningsvärd ökning av tidsåtgången har heller inte ägt rum.

Tidsåtgången är fortfarande långt från målet

Tidsåtgången är långt ifrån de mål som gäller för de berörda myndigheterna. Det av regeringen fastlagda målet är sex månaders handläggningstid för asyl- prövning, både i första instans (Migrationsverket) och i andra instans (Utlän- ningsnämnden). Av dem som sökt asyl under 1999 var det endast ca 40 % som fick beslut av Migrationsverket inom sex månader, medan 25 % fick beslut först efter tolv månader eller mer. Tiderna i Utlänningsnämnden var ännu längre. Av dem som sökt asyl under 1999 och fått avslag i första in- stans och överklagat var det endast ca 30 % som fick beslut av Utlännings- nämnden inom sex månader, räknat från den tidpunkt då ärendet inkom till nämnden. Hälften fick vänta i mer än tolv månader på beslut av nämnden.

Variationen i tidsåtgång är betydande inom var och en av de grupper som har analyserats. Det är stor skillnad mellan den fjärdedel av en viss grupp asylsökande som har de längsta tiderna och den fjärdedel som har de kortaste tiderna. De prioriteringar som görs mellan olika ärenden har också betydelse. Då vissa ärenden behandlas särskilt snabbt kan det medföra att andra ärenden får vänta längre.

Varför har handläggningstiderna inte minskat?

Hela det migrationspolitiska området är komplext och föränderligt. Vissa faktorer har medfört ökade svårigheter och andra har medfört ökad effektivi- tet i hanteringen av asylärenden. Utvecklingen i stora drag har präglats av följande omständigheter:

1. Antalet asylsökande har ökat kraftigt under perioden 1996–2000, från ca	2001/02:RR16
5 500 till ca 16 000. Detta har ökat påfrestningarna på både asylprövningen
och mottagningssystemet. Svårighetsgraden i ärendena har snarare ökat än
minskat.

2.Resurstillskotten till asylprövningen har varit mindre än ökningen av antalet asylsökande.

3.Förändringar i det internationella regelverket har haft komplicerade effek- ter på handläggningen. Möjligheterna till snabba avvisningar ökade (tillfäl- ligt) genom avtalen med Danmark och Tyskland, medan tillämpningen av Dublinkonventionen i övrigt kan ha medfört fördröjningar. (Schengeninträ- det anses ha medfört ett ökat inflöde av asylsökande till Sverige under 2001, men det påverkar inte utvecklingen under vår analysperiod.)

4.Omorganisationer och utvecklingsarbete i Migrationsverket har verkat för ökad effektivitet i handläggningen. Den ökade produktiviteten har dock inte varit tillräcklig för att både uppväga de ökade svårigheterna och uppnå en förkortning av handläggningstiderna.

Tidsåtgångens orsaker

Orsakerna till tidsåtgången i asylprocessen kan analyseras på flera sätt. Då man studerar enskilda fall kan man se vissa faktorer, som t.ex. oklara identi- teter och trovärdighetsproblem, långa svarstider från ambassader och från andra länders myndigheter, osäker landinformation och politisk oklarhet. Då man studerar de berörda myndigheterna ser man främst organisationsan- knutna faktorer i form av förändringar av regelsystem, arbetssätt och arbets- förhållanden i de berörda myndigheterna.

Dessa faktorer kan dock inte förklara hela tidsåtgången. Man måste också beakta det som i analyser av ärendehandläggning brukar kallas för passiv tid eller kötid. Den totala tidsåtgången i ett asylärende kan betraktas som bestå- ende av tre olika delar: för det första tid för aktiv handläggning hos Migrat- ionsverket och Utlänningsnämnden, för det andra tid för korrespondens och kommunikation med andra myndigheter och med den sökandes juridiska ombud, och för det tredje passiv tid som inte kan förklaras av någon särskild aktivitet i ärendet.

Den aktiva tid (arbetstid omräknad till koncentrerat heltidsarbete) som krävs för att handlägga ett asylärende är några få arbetsdagar. Tiden för kommuni- kation är betydligt längre men kan i de flesta fall klaras på tre–fyra månader. Om tidsåtgången är längre än så finns det antingen mycket speciella ärende- anknutna förklaringar eller också är det fråga om passiv tid (kötid) som beror på att ingen haft tid att arbeta med ärendet eller att det haft låg prioritet. De analyser som gjorts i granskningen tyder på att den passiva tiden var den helt dominerande orsaken till lång handläggningstid i första instans. För att minska den passiva tiden behövs åtgärder som ökar myndigheternas arbets- kapacitet. Arbetskapaciteten bestäms i sin tur av myndigheternas resurser, kompetens och arbetsrutiner.

3 Remissbehandlingen

2001/02:RR16

Tolv remissinstanser har yttrat sig över revisorernas rapport. En sammanfatt- ning av dessa yttranden finns i bilaga 2. Ett urval av de allmänna synpunkter som framförts återges nedan. De synpunkter som gäller förslagen i rapporten redovisas i anslutning till revisorernas överväganden i avsnitt 4.

Remissinstanserna bekräftar överlag revisorernas iakttagelser om de alltför långa handläggningstiderna i asylärenden och tillstyrker åtgärder som kan minska tidsåtgången.

Vårdkonsumtionen för de asylsökande kommenteras av Landstingsförbundet. En uppföljning visar att de asylsökandes vårdbehov har underskattats och att den statliga ersättningen väsentligt understiger landstingens kostnader för vården. Ju längre tid som förflyter mellan en asylsökandes ankomst till Sve- rige och beslut, desto svårare är det att neka de asylsökande nödvändig vård. Förbundet erinrar om att vårdkapaciteten är begränsad och att återkommande och långvariga akuta vårdinsatser för asylsökande kan ge upphov till besvä- rande vårdköer.

Integrationsverket framhåller i sitt yttrande att långa väntetider även har betydelse ur integrationssynpunkt. Verket bekräftar antagandet att en kortare asylprocess förbättrar individens förutsättningar att finna arbete och att finna sig till rätta i det svenska samhället.

Utlänningslagen och regeringens roll har kommenterats av ett par remissin- stanser. Utlänningsnämnden framhåller att problemen på området inte endast är organisatoriska och hanteringsmässiga utan att de även har att göra med att delar av utlänningslagen har en låg trovärdighet i vida kretsar. Det medför att de beslut som fattas av berörda myndigheter i enlighet med regelverket och praxis i stor utsträckning ifrågasätts. Speciellt framhåller nämnden att begreppen ”humanitära skäl” och ”humanitetens krav” i utlänningslagens mening är betydligt mera rigorösa än den innebörd som i allmänhet läggs i dessa begrepp. Grunden för en ökad acceptans för myndigheternas beslut måste därför enligt Utlänningsnämnden läggas, inte bara genom processuella förändringar, utan kanske framför allt genom att ramarna för tillståndsgiv- ningen på nytt diskuteras och fastställs i ett utrednings- och lagstiftningsar- bete.

Sveriges advokatsamfund konstaterar i sitt remissvar att regeringen sedan Utlänningsnämndens tillkomst år 1992 i huvudsak synes ha koncentrerat sin verksamhet på internationellt samarbete. Naturligtvis är detta arbete av högsta prioritet, men samfundet menar också att regeringen därigenom synes ha försummat åtgärder för vägledning av de inhemska myndigheterna, Ut- länningsnämnden och Migrationsverket. Advokatsamfundet anser också att de förändringar som skett i lagstiftningen under senare år har präglats av alltför vaga anvisningar i förarbetena till de genomförda ändringarna. Inga övergångsbestämmelser har heller meddelats.

4 Revisorernas överväganden och förslag

2001/02:RR16

4.1 Tidsåtgång och reformaktiviteter

Rapporten

Den analys som gjordes i rapporten tyder på att regeringens åtgärder när det gäller att möjliggöra kortare handläggningstider varit otillräckliga. Många frågor som rör asylhandläggningen har kopplats samman med de långvariga diskussionerna kring instans- och processordningen i utlänningsärenden. Denna fråga bereds fortfarande i Regeringskansliet. Regeringens övriga arbe- te med migrationsfrågor är i hög grad knutet till EU-samarbetet och har en långsiktig inriktning.

I rapporten gav revisorerna uttryck för uppfattningen att regeringen borde ägna de förvaltningspolitiska problemen betydligt större uppmärksamhet. En del av dessa problem borde vara möjliga att hantera fristående från den kommande reformen av instans- och processordningen. Det kan vara en nackdel att så många olikartade frågor har knutits samman i ett enda re- formpaket. Det är heller inte givet att en ny instans- och processordning kommer att kunna lösa problemen med de långa handläggningstiderna. De iakttagelser som gjorts i tidigare granskningar tyder snarare på att det är inledningsskedet av asylprocessen som måste förstärkas om handläggningsti- derna ska kunna kortas.

Remissinstanserna

Remissinstanserna har inte framfört några invändningar mot ovanstående synpunkter. Utlänningsnämnden bekräftar revisorernas synsätt att inled- ningsskedet av asylprocessen måste förstärkas. Nämnden tar i sitt remissvar också upp det faktum att en stor del av utlänningsmyndigheternas arbete tas i anspråk för att hantera frågor som väckts efter det att beslut om avvisning eller utvisning har vunnit laga kraft. Nya ansökningar omfattar för närva- rande ca 25 % av alla ärenden vid nämnden. Dessa ärenden ska tas med förtur vilket leder till att handläggningen av överklagandeärenden fördröjs. Ett snabbt avgörande av en ny ansökan leder även till en upprepad ny ansö- kan vilken måste hanteras med förtur etc.

En arbetsgrupp inom nämnden utreder för närvarande vilka för- och nack- delar en lägre prioritering av dessa ärenden kan innebära och i vilken ut- sträckning en sådan kan göras med hänsyn till lagstiftning och direktiv i regleringsbrev.

Utlänningsnämnden pekar även på de svårigheter som i många fall förelig- ger när det gäller att verkställa ett beslut om avlägsnande. En effektivisering av asylprocessen måste därför, enligt Utlänningsnämnden, inriktas inte bara på den ordinarie proceduren utan även på hanteringen av de frågor som aktu- aliseras efter det att lagakraftvunna beslut har fattats. Givetvis bör detta ske med beaktande av rättssäkerhetens och humanitetens krav.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna anser att regeringen bör försöka lösa frågan om handläggnings- tiderna i asylprocessen på ett mera aktivt sätt än hittills. Utan särskilda åtgär- der från regeringens sida är det inte sannolikt att målen för handläggningsti- derna kommer att kunna nås.

Revisorerna har under granskningen erfarit att systemet med nya ansök- ningar i utlänningsärenden infördes i syfte att förenkla asylprocessen, men att det mycket snart efter införandet stod klart att reformen hade förfelat sitt syfte. Systemet med nya ansökningar har ännu inte reformerats.

Revisorerna ser positivt på Utlänningsnämndens ansträngningar att ändra prioriteringarna för handläggning av nya ansökningar för att därmed rational- isera den egna verksamheten. Det är dock oklart varför nämnden inte långt tidigare påbörjat denna typ av analys.

Med anledning av Utlänningsnämndens remissvar vill revisorerna också peka på en motsägelse eller dubbelhet som förefaller prägla den svenska utlänningslagstiftningen: Å ena sidan finns bestämmelser som innebär att begreppet ”humanitära skäl” ska ges en mycket restriktiv tolkning – men å andra sidan är antalet möjliga nya ansökningar inte begränsat. Systemet medför i sig en tendens till utdragna förlopp med många prövningar av samma ärende. Denna tendens är knappast beroende av vilken myndighet som fattar besluten och kan därför inte väntas försvinna genom att Utlän- ningsnämndens befogenheter övergår till länsrätterna. Revisorerna utgår från att denna fråga uppmärksammas av regeringen i det nu pågående bered- ningsarbetet rörande ny instans- och processordning i utlänningsärenden.

En annan svår fråga gäller hinder för verkställighet av beslut om avvis- ning. Snabbare verkställighet är i vissa fall en förutsättning för att asylpro- cessen ska kunna avslutas inom rimlig tid. Hinder för verkställighet kan samtidigt vara en grund för uppehållstillstånd. Denna fråga har både hante- ringsmässiga och juridiska aspekter och rör flera olika myndigheter. För att få ytterligare upplysningar om dessa frågor har revisorerna gjort informat- ionsbesök som kommer att avrapporteras inom kort i form av en s.k. inform- ationsrapport. Detta material bekräftar att det finns möjligheter att förenkla och förbättra nuvarande handläggningsrutiner. Även lagstiftningen kan behö- va ses över. Ändringar kan vara befogade för de asylsökande som inte kan återvända hem därför att hemlandet inte tar emot sina egna medborgare. Revisorerna anser att dessa frågor bör utredas av regeringen.

Revisorerna anser att regeringen bör genomföra konkreta åtgärder för att lösa frågan om handläggningstiderna i asylprocessen. En del av de åtgärder som är möjliga framgår av följande avsnitt i denna skrivelse. Till detta kommer den ovan diskuterade frågan om verkställighet av beslut om avvisning. Mot denna bakgrund föreslår revisorerna

▪att regeringen utreder frågan om hur hinder för verkställighet av avvis- ningsbeslut hanteras av de berörda myndigheterna i syfte att klarlägga om och hur denna hantering kan förenklas och infogas i asylprocessen på ett bättre sätt än hittills.

2001/02:RR16

4.2 Resursfrågor och anslagsstruktur

2001/02:RR16

Rapporten

I rapporten föreslog revisorerna att regeringen anlägger ett flerårigt synsätt på resursfördelningen till migrationspolitiken. Extra insatser till asylprövning kan motiveras om de ses som en investering i en bättre fungerande asylpro- cess. Detta gäller även om vinsterna av en sådan investering inte kan hämtas hem förrän något år senare. Vidare föreslogs att anslagsstrukturen till migrat- ionspolitiken skulle ändras för att uppnå större flexibilitet.

Revisorerna framhöll i rapporten att en ändrad anslagsstruktur kan se ut på flera olika sätt. En möjlighet är att sammanföra Migrationsverkets s.k. för- valtningsanslag – som bl.a. innehåller medel för prövning av asylansökningar

–med anslaget till mottagande av asylsökande. En annan möjlighet är att införa ett särskilt anslag för asylprövning. Detta skulle kunna motiveras med att extra tillskott till just denna verksamhet kan vara en nyckel till större effektivitet totalt sett, men att just denna verksamhet också måste kunna krympa i ett framtida läge då antalet ej avgjorda asylansökningar minskat. Ett särskilt anslag för asylprövning borde således betraktas som ett sa- kanslag, inte som ett förvaltningsanslag.

Ökade resurser för asylprövning inom ramen för en ändrad anslagsstruktur kan enligt rapporten ge bättre förutsättningar för en effektivt fungerande asylprocess. Men med tanke på de stora variationerna i inflödet av nya asyl- sökande behövs naturligtvis även en beredskap att tillföra medel via tilläggs- budget. I rapporten framhölls samtidigt att uppbyggnaden av nya enheter för asylprövning kräver en betydande specialistkompetens och knappast kan improviseras fram på kort tid. Det är därför svårt att finansiera asylprövning med tillfälliga resurstillskott.

Remissinstansernas synpunkter

Flera remissinstanser är positiva till tanken på en ändrad resursfördelning till migrationspolitiken. Det gäller Riksdagens ombudsmän (JO), Migrationsver- ket och Utlänningsnämnden. Några kritiska synpunkter framförs av Stats- kontoret som saknar statsfinansiella analyser av förslaget.

Utrikesdepartementet (UD) noterar att det inte råder någon tvekan om att behovet av flexibilitet i anslagskonstruktionen är stort i Migrationsverket. Inom ramen för den nuvarande konstruktionen finns enligt UD stora möjlig- heter till flexibilitet. Eftersom verket inte självt kan förfoga över dessa möj- ligheter krävs dock mer tid från det att behovet uppmärksammas till dess detta ger effekt. De svårigheter att prognostisera förändringar inom verkets ansvarsområde som finns bidrar enligt UD till att minska nyttan av de i dag existerande möjligheterna till flexibilitet.

De generella synpunkterna på förhållandet mellan förvaltningsanslag och sakanslag gäller enligt UD även på det migrationspolitiska området. Kontrol- laspekten har stor betydelse för såväl regering som riksdag i deras roller som övervakare av att statsförvaltningen hanterar anslagna medel på ett effektivt

sätt. Denna principiella inställning till anslagskonstruktionen äger sin giltig-	2001/02:RR16
het även om det i viss verksamhet kan vara svårt att särskilja de båda an-
slagstyperna.
De förhållanden som talar för en ny anslagskonstruktion är enligt UD väl
värda att ta fasta på. En ytterligare förbättring av omvärldsbevakningen och
prognosverksamheten skulle, enligt UD, kunna resultera i delvis bättre möj-
ligheter att i tid utnyttja de möjligheter till flexibilitet som finns redan i dag.
Erfarenheterna från tidigare år har dock visat att de politiska och ekonomiska
förändringarna i en rad av världens länder är svåra att förutse även på förhål-
landevis kort sikt.
Ekonomistyrningsverket (ESV) framhåller att ett långsiktigt tänkande är en
kärnfråga om man vill främja en effektiv hushållning med statliga medel.
När det gäller att skapa större flexibilitet i anslagsstrukturen instämmer ESV
i principerna för revisorernas förslag. ESV anser dock inte att anslaget för
mottagande av asylsökande och Migrationsverkets s.k. förvaltningsanslag
kan slås samman. Som huvudregel anser ESV att sakanslag inte ska använ-
das för en myndighets förvaltningsutgifter. Med sakanslag menar ESV de
utgifter som Migrationsverket har för mottagandet men inte verkets egna
utgifter för administration. Förvaltningsanslaget bör enligt ESV renodlas till
att avse förvaltningsutgifter inkl. verkets totala administration.
Migrationsverket anser att en förändrad anslagsstruktur är ett sätt att öka
flexibiliteten inom asylprocessen. Att tillämpa ett flerårigt synsätt på fördel-
ning av resurser för asylprövning och asylmottagande är en viktig förutsätt-
ning. Grunden är tillräckliga resurser för asylprövning. Variationerna i anta-
let asylsökande över tiden gör att det i vissa lägen uppstår resursbrist vilket
ger upphov till tidsutdräkter. Att snabbt kunna tillföra resurser för utredning-
ar, handläggning och beslutsfattande ger besparingar på kostnaderna för
mottagning av asylsökande. Besparingarna kan dock inte tydliggöras inom
ett och samma budgetår.
Revisorernas överväganden och förslag
Revisorerna vill först framhålla att det inom migrationspolitikens område
finns behov av två olika slags flexibilitet. Det ena gäller flexibilitet över
tiden, dvs. möjlighet att föra över pengar mellan olika år. Det andra gäller
flexibilitet mellan olika anslag under samma år, dvs. möjlighet att föra över
pengar mellan anslag. Det är endast det sistnämnda önskemålet – men inte
det förstnämnda – som är möjligt att uppnå genom att man slår samman olika
anslag på det sätt som skett inom kriminalvårdens område.
Enligt revisorernas uppfattning är det mycket som tyder på att det största
problemet vad gäller resurstilldelningen till migrationspolitiken är kortsiktig-
heten. Begränsningar i anslagstilldelningen till asylprövning – som är en
nyckelfunktion inom Migrationsverkets område – får kostnadsdrivande ef-
fekter på flera andra anslag under flera år framåt. En ökad satsning på asyl-
prövning kan därför ses som en investering i den meningen att den kan spara
resurser längre fram i tiden.
	1

Utlänningsnämndens verksamhet har liknande funktioner som Migrations-	2001/02:RR16
verkets asylprövning när det gäller effekterna på systemet för asylmottag-
ning. Fördröjningar i Utlänningsnämndens handläggning medför att de asyl-
sökande blir kvar längre i mottagningssystemet än nödvändigt.
Revisorernas anser att varken anslagskonstruktionen eller anslagstilldelning-
en bör tillåtas utgöra hinder för ett långsiktigt effektivt resursutnyttjande i
statsförvaltningen. Revisorerna noterar att även Ekonomistyrningsverket
betonar betydelsen av långsiktigt tänkande som grund för en effektiv resurs-
hushållning. De kontrollaspekter som tas upp i Utrikesdepartementets re-
missyttrande bör därför ses i ett flerårigt perspektiv. Revisorerna anser att
statsmakternas kontroll bör utformas så att kontrollen blir ett stöd för lång-
siktig effektivitet. Denna principiella utgångspunkt borde självfallet vägleda
budgetpolitiken även på migrationspolitikens område.
Revisorerna är kritiska till att begreppen förvaltningsanslag och sakanslag
används på ett missvisande sätt. De principiella argument om statsmakternas
kontrollbehov som framförs av UD är enligt revisorernas uppfattning helt
enkelt inte tillämpliga på Migrationsverkets nuvarande anslag 12.1 respek-
tive 12.2. Orsakerna till detta har utretts i revisionsrapportens kapitel 9.
I likhet med Ekonomistyrningsverket anser revisorerna att begreppet förvalt-
ningsanslag bör renodlas till att avse administrativa uppgifter. ESV ger dock
ingen uttömmande förklaring till vad man menar med administrativa uppgif-
ter och ger inget tydligt svar på det som i detta sammanhang är den centrala
frågan, nämligen huruvida verksamheten asylprövning (dvs. asylenheternas
arbete) ska betraktas som ”administration” eller ej. Enligt revisorernas me-
ning kan asylprövning inte sägas utgöra ”administration” och borde därför
inte finansieras över förvaltningsanslaget.
Med hänsyn till de mångfasetterade problem som föreligger vill revisorerna
rekommendera följande lösning. Ett nytt sakanslag för asylprövning införs
för Migrationsverket. Detta sakanslag ska användas uteslutande för de s.k.
asylenheterna. Medelstilldelningen utökas så att en nödvändig förstärkning
av asylenheternas verksamhet kan äga rum. En motsvarande lösning – dvs.
införande av ett nytt sakanslag – kan övervägas för Utlänningsnämnden, men
är där mindre naturlig eftersom en så stor del av nämndens nuvarande verk-
samhet ägnas åt just asylärenden.
En formell invändning mot den skisserade lösningen är att den innebär en
återgång till ett äldre system med ett större inslag av öronmärkta anslag.
Revisorerna anser dock att en sådan återgång i detta fall är befogad mot
bakgrund av att de mångåriga försök som gjorts att lösa problemet på annat
sätt har misslyckats. Orsaken till misslyckandet förefaller ligga i det behov
av kontroll från regeringens sida som beskrivs i remissyttrandet från UD.
En huvudpoäng med att införa ett särskilt anslag för asylprövning är att
möjliggöra så god kontroll att en tillräcklig ökning av anslaget kan bli möj-
lig. Syftet är att nedbringa handläggningstiderna för asylärenden och därmed
den tid de asylsökande tillbringar i mottagningssystemet. Vid en senare
tidpunkt, då antalet ej avgjorda asylärenden minskat tillräckligt, kan anslaget
	1

till asylprövning åter minska. Genom särredovisning kan verksamhetens	2001/02:RR16
omfattning styras i bägge riktningarna.
Förslaget ska ses mot bakgrund av att asylprövningen som verksamhet är
nyckeln till en effektivare asylprocess trots att den tar mindre än 15 % av
Migrationsverkets resurser i anspråk.
Revisorerna anser också att ett nytt sakanslag till asylprövning kan vara till
fördel för riksdagens möjligheter att följa utgiftsutvecklingen inom migrat-
ionsområdet.
Revisorerna föreslår

▪att regeringen överväger att inrätta ett nytt sakanslag för asylprövning för Migrationsverket

▪att verksamheten med asylprövning utökas så att de asylsökandes vistel- setider i mottagningssystemet kan nedbringas.

4.3 En förbättrad asylprocess

I rapporten föreslog revisorerna ett antal åtgärder för att förbättra hanteringen av asylärenden så att denna hantering blir mindre tidskrävande och mera ändamålsenlig. Redan i dag görs betydande ansträngningar för att åstad- komma sådana förbättringar men det finns också svaga punkter där systemet borde stärkas.

4.3.1 Asylprocessens beroende av flera myndigheter

Revisionsrapporten

Migrationsverket är den centrala utlänningsmyndigheten och har som sådan ett sammanhållande ansvar för asylprocessen. Migrationsverket har dock inte någon bestämmanderätt över andra myndigheters resursanvändning. Vissa av de åtgärder som skulle behövas för att göra processen snabbare och mera effektiv kan därför vara svåra att genomföra. Det gäller dels åtgärder inom polismyndigheterna, främst inresekontrollen, dels åtgärder inom de svenska utlandsmyndigheterna.

Revisorerna framhöll i rapporten att man inte kan bortse från regeringens roll när det gäller att underlätta samarbetet mellan myndigheterna för att göra asylprocessen mera effektiv. Revisorerna ansåg att regeringen på denna punkt borde vara mera aktiv än hittills.

När det gäller inresekontrollerna är det ett välkänt problem att många asyl- sökande gör sig av med sina resehandlingar innan de söker asyl. Eftersom den sökandes identitet och resväg måste klarläggas är det viktigt att inrese- kontrollerna rent fysiskt placeras så att man kan se varifrån den asylsökande kommer (gatekontroller på flygplatserna). På denna punkt har Migrations- verket tidigare framfört klagomål mot polisen. En granskning som gjorts av

RRV har dessutom visat att polisens resurser för inresekontroll varit mycket	2001/02:RR16
ojämnt fördelade mellan olika flygplatser.
Revisorerna föreslog i rapporten att regeringen skulle undersöka möjlig-
heterna att öka effektiviteten i polisens inresekontroller i syfte att underlätta
de inledande asylutredningarna.
Ett annan fråga gäller Migrationsverkets beroende av upplysningar från
utlandsmyndigheterna, dvs. svenska ambassader och konsulat i utlandet.
Granskningen visade att sena svar från svenska utlandsmyndigheter efter
förfrågningar från Migrationsverket och Utlänningsnämnden i vissa fall hade
orsakat mycket långa fördröjningar i handläggningen av asylärenden.
Migrationsverket och Utlänningsnämnden har numera samordnat sina am-
bassadförfrågningar. Vidare har det numera införts ett system med särskilda
migrationstjänstemän placerade vid de svenska utlandsmyndigheterna. Om-
fattningen av detta system är dock mycket begränsad.
Revisorerna föreslog i rapporten att Utrikesdepartementet och/eller Migrat-
ionsverket skulle utvärdera systemet med samordnade ambassadförfrågning-
ar, speciellt med hänsyn till handläggningstiderna, respektive systemet med
särskilda migrationstjänstemän placerade vid svenska utlandsmyndigheter.
Utvärderingarna borde följas av de åtgärder som visade sig motiverade.
Remissinstansernas synpunkter
Utrikesdepartementet (UD) påpekar att ett antal förändringar av inresekon-
trollen vidtogs i samband med Sveriges inträde som operativ medlem i
Schengensamarbetet. Effekten av Schengeninträdet kommer att utvärderas
under första delen av år 2002. UD framhåller även att ett intensivt arbete
sedan 1998 har pågått med målet att förbättra och utveckla samarbetet mellan
samtliga de myndigheter som är inblandade i asylprocessen (”Hjalmar”).
Regeringen har för avsikt att utvärdera resultatet av detta arbete. Utvärde-
ringen kommer att genomföras under första hälften av år 2002 med hjälp av
bl.a. Statskontoret.
Enligt Migrationsverket har den svenska anslutningen till Schengensamar-
betet medfört förändringar i flera avseenden. Flertalet av de asylsökande
reser numera till Sverige via en annan Schengenstat. Schengenreglerna tillå-
ter inte kontroller av passagerare inom Schengenområdet. Migrationsverket
anser att alternativa lösningar måste övervägas för att komma till rätta med
inreseproblematiken. Samverkan med olika myndigheter behövs, både nat-
ionellt och internationellt.
Revisorernas slutsatser
Revisorerna konstaterar att såväl UD som Migrationsverket är medvetna om
de problem som föreligger och att utvärderingar på området planeras. Revi-
sorerna vill betona betydelsen av att dessa utvärderingar genomförs så snart
som möjligt och att de följs av de åtgärder som visar sig motiverade.
	1

4.3.2 Utredningssamtal och kvalitetssäkring av asylutredningar

Revisionsrapporten

Inledningsskedet av asylprocessen har stor betydelse. Det är viktigt att utred- ningssamtalen mellan den sökande och de berörda tjänstemännen har en sådan karaktär att kommunikationen underlättas. Informationen till den asyl- sökande måste vara sådan att rättssäkerheten tillgodoses. En god kommuni- kation kan också vara avgörande för att all relevant information kommer fram, liksom för de trovärdighetsbedömningar som är aktuella i detta sam- manhang. Dessa förhållanden har en direkt betydelse för handläggningstiden.

En utvärdering som gjordes av Invandrarverket efter övertagandet av de inledande asylutredningarna från polisen tyder på att det vid detta tillfälle (1997) fanns brister i handläggarnas sätt att genomföra samtalen. Någon yt- terligare utvärdering var inte känd vid tidpunkten för granskningen.

I rapporten noterades den snabba personalomsättningen inom verket samt den ändrade organisation av de inledande asylutredningarna som nyligen införts. Med tanke på svårigheterna att åstadkomma varaktiga förbättringar i något så personberoende som kvaliteten i utredningssamtalen ansåg reviso- rerna att dessa frågor måste ägnas kontinuerlig uppmärksamhet.

I rapporten diskuterades också kvaliteten i de fördjupade asylutredningarna. Av granskningen framgick att asylenheternas arbete är mycket självständigt. Det är enheterna själva som besitter de bästa kunskaperna om de svårigheter som finns i asylutredning och asylprövning. Migrationsverkets huvudkontor genomför inga särskilda kontroller av hur asylenheterna arbetar. Inom hu- vudkontoret (praxisenheten) anser man att man får en viss garanti för utred- ningarnas kvalitet genom den prövning som görs av Utlänningsnämnden i överklagade ärenden. Utlänningsnämnden gör emellertid ingen egen asylut- redning utan utgår från den utredning som gjorts av Migrationsverket, kom- pletterad med aktuella upplysningar och landinformation. Det som överprö- vas av nämnden är det beslut som fattats av verket (dvs. den lagtolkning som gjorts) inte den utredning som ligger till grund för beslutet.

En viss form av egenkontroll finns inom varje asylenhet genom att en asylutredning alltid föredras för en beslutsfattare inom enheten som fattar beslut i ärendet. Många asylsökande har också ett juridiskt ombud som tar del av utredningen och har möjlighet att komma med kompletteringar.

Eftersom frågan är så betydelsefull ansåg revisorerna att man borde över- väga att införa ett system för kvalitetssäkring av de fördjupade asylutred- ningar som görs av Migrationsverket. Ett sådant system skulle kunna öka förtroendet för verksamheten och samtidigt vara ett stöd i yrkesrollen för asylhandläggare. Detta bedömdes vara särskilt viktigt med tanke på den stora personalrörligheten bland handläggarna. Vidare framfördes att Migrations- verket borde överväga att förstärka sin centrala kompetens på det juridiska området. I syfte att utveckla ett system för kvalitetssäkring borde man inled- ningsvis genomföra en oberoende granskning av kvaliteten i ett mindre antal asylutredningar.

2001/02:RR16

I rapporten föreslogs att regeringen skulle ge Migrationsverket i uppdrag att	2001/02:RR16
genomföra en förnyad utvärdering av kvaliteten och bemötandet i utred-
ningssamtalen. Vidare föreslogs att regeringen skulle ge verket i uppdrag att
genomföra oberoende kvalitetskontroller av ett antal fördjupade asylutred-
ningar samt utforma ett system för kvalitetssäkring av sådana utredningar.
Remissinstansernas synpunkter
Utlänningsnämnden delar revisorernas synsätt att det är viktigt att ytterligare
förstärka hanteringen i början av asylprocessen, och Sveriges advokatsam-
fund anser att förslagen om utvärdering av kvaliteten och bemötandet i ut-
redningssamtalen är utmärkta. Även Barnombudsmannen (BO) stöder reviso-
rernas förslag. BO ser det som särskilt angeläget att samtalen med barn om-
gärdas av särskilda kvalitetskriterier. När det gäller barn och unga och deras
berättelser behövs en särskild kompetens hos handläggarna om barn och
barns sätt att kommunicera. BO noterar att Migrationsverket för närvarande
genomför ett mycket ambitiöst utbildningsprogram för att stärka just denna
kompetens.
Utrikesdepartementet framhåller att regeringens uppdrag till Migrationsver-
ket innefattar uppgiften att kvalitetssäkra arbetsinsatserna. Ändå kan det
enligt UD vara av värde att i regleringsbrevet till verket närmare precisera
hur detta ska genomföras. UD framhåller också att regeringen fortlöpande
verkar för att rättssäkerheten i myndigheternas beslutsfattande förstärks.
Särskilt vad avser barn, kvinnor, traumatiserade och andra personer med
särskilda behov kommer regeringen att fortsätta sitt reformarbete i både asyl-
och mottagandeprocessen.
Migrationsverket framhåller att ett fortlöpande arbete pågår med att förbättra
kvaliteten i asylutredningarna. Detta kommer enligt verket att vara ett priori-
terat område under 2002. Utveckling pågår inom bl.a. områdena bevisvärde-
ring och kognitiv intervjumetodik. Kompetens utvecklas för att tillgodose
barns och kvinnors situation liksom för tortyrutsatta samt personer som åbe-
ropar förföljelse på grund av sexuell läggning. Inom huvudkontoret finns
juridisk kompetens som väl tillgodoser verkets behov. I syfte att kvalitets-
säkra utredningarna sker genomgångar av vägledande beslut, genomförande
av praxisdagar, kontinuerlig uppdatering av landinformationssystemet Lifos
samt vissa utvärderingar. Att även genomföra kvalitetskontroller av utred-
ningar anser verket vara ändamålsenligt och utgör ett område som verket
avser att utveckla ytterligare.
Revisorernas överväganden
Revisorerna har erfarit att en utvärdering av asylutredningar utifrån kognitiv
intervjumetodik nyligen har gjorts av en forskare vid psykologiska institut-
ionen vid Stockholms universitet. Utvärderingen, som avsåg ett mindre antal
asylutredningar, har gjorts på uppdrag av Migrationsverket och Rådet för
asylsökande och flyktingar. Resultaten har redovisats i en uppsats som inne-
	1

håller allvarlig kritik. Kritiken bekräftar i hög grad de farhågor som fanns i revisorernas rapport.

Själva utvärderingsuppdraget är samtidigt ett uttryck för att det hos Mi- grationsverket finns en medvetenhet om frågans betydelse. Revisorerna noterar också att remissyttrandet från verket ger uttryck för en klar vilja till kvalitetsförbättring vad gäller såväl utredningssamtalen som andra aspekter av asylutredningarna.

Revisorerna vill understryka vikten av att sådana kvalitetsförbättringar kommer till stånd, att de underhålls genom fortsatta utbildnings- och utveckl- ingsinsatser och stöds av återkommande utvärderingar. Att så sker har stor betydelse för att asylenheternas personal ska kunna utvecklas i sitt arbete och sin yrkesroll. Asylenheternas möjligheter att fungera väl är beroende av att personalen vid enheterna vill stanna på sin arbetsplats och där få möjligheter att göra ett bra arbete. Revisorerna anser att den höga personalomsättningen vid asylenheterna är starkt oroande och att den måste motverkas.

Kvaliteten i Migrationsverkets asylutredningar bör också ses som en rättssä- kerhetsfråga. Brister i utredningskvaliteten kan knappast kompenseras ge- nom att samma ärende blir föremål för prövning vid flera tillfällen, åt- minstone inte utan betydande kostnader. Välgjorda asylutredningar är enligt revisorernas bedömning en grundläggande förutsättning för en väl funge- rande asylprocess.

Asylhandläggarnas kompetens och utbildning är det centrala, men även tek- niska aspekter och resursfrågor spelar in. Revisorerna anser inte att det är tillfredsställande att Migrationsverkets asylutredare arbetar vid datorn för att dokumentera intervjun med en asylsökande samtidigt som intervjun pågår. Detta förfarande var regel vid de utredningssamtal som undersöktes i den ovan nämnda utvärderingen.

Revisorerna noterar att de förslag som framfördes i rapporten – att regering- en skulle ge Migrationsverket vissa uppdrag – redan har genomförts genom att Utrikesdepartementet formulerat sådana uppdrag i regleringsbrevet till Migrationsverket. Revisorerna utgår från att regeringen noga följer den fort- satta utvecklingen på området och ger Migrationsverket de medel och det stöd som behövs för kvalitetsutveckling på området.

4.3.4 Analysbehov inom Migrationsverket

Revisionsrappporten

Under granskningen noterade revisorerna att det fanns ett behov av ökade analysresurser inom Migrationsverket. De databaser som finns inom verket var bristfälligt dokumenterade och användes inte på det sätt som vore moti- verat. Revisorerna ansåg att Migrationsverket borde genomföra och redovisa analyser av detta material på ett sådant sätt att resultatet kan förstås och användas av personer utanför verket. Granskningen visade även att det fanns ett behov av uppföljningar och utvärderingar för att stödja verkets eget ut- vecklingsarbete. I rapporten föreslogs därför att Migrationsverket skulle in-

2001/02:RR16

rätta en särskild analysgrupp med uppgift att göra uppföljningar och utvärde-	2001/02:RR16
ringar inom verkets ansvarsområde.

Remissinstansernas synpunkter

Utrikesdepartementet framhåller att det inom Migrationsverket pågår arbete med att utveckla omvärldsbevakning, analyser och prognoser. I reglerings- brevet till verket understryker regeringen vikten av detta arbete samt betydel- sen av att det samordnas med de övriga myndigheter som deltar i asylproces- sen. Företrädare för Regeringskansliet har i skilda sammanhang ytterligare framhållit vikten av detta arbete. Det bör således inte råda någon tvekan om regeringens förväntningar på Migrationsverket. Någon anledning att före- skriva för verket hur detta arbete ska bedrivas finns dock inte, enligt UD, eftersom detta är en fråga som ligger inom verkschefens kompetensområde.

Migrationsverket anser det vara önskvärt att utveckla analysarbetet. Med befintliga resurser för uppföljning och utvärdering pågår ett fortlöpande förbättringsarbete för att tydliggöra rapporteringen av verksamheten. En kärna av resurser finns för att tillgodose de statistiska bearbetningarna. Be- träffande analysarbetet finns en samverkan med personer som representerar olika verksamhetsområden. Denna samverkan kommer att utvecklas för att få fram en mer ändamålsenlig rapportering. Verket anser att den organisation som i dag finns för analyser och rapportering kan möta de krav på rapporte- ring som revisorernas föreslår ska hanteras av en särskild analysgrupp.

Sveriges advokatsamfund anser att förslaget om en särskild analysgrupp med uppgift att göra uppföljningar och utvärderingar inom Migrationsverket är utmärkt.

Revisorernas överväganden

Revisorerna noterar att UD:s remissvar framför allt handlar om omvärldsbe- vakning och prognoser. Revisorerna inser självfallet den stora betydelsen av detta, men vill betona att de analysbehov som konstaterats i granskningen inte i första hand gäller dessa frågor. Revisorerna anser inte att de problem som behandlas i granskningen kan lösas genom bättre prognoser.

Migrationsverkets sätt att organisera sitt arbete ligger inom verkets eget kompetensområde. Riksdagens revisorer noterar att Migrationsverket har en ambition att förbättra sitt analysarbete. Revisorerna vill betona värdet av att så sker. Detta är inte minst viktigt för att Migrationsverkets verksamhet ska kunna förstås av personer utanför verket. Förbättrade analyser och förkla- ringar av verksamheten kan enligt revisorernas mening underlätta såväl verkets eget kvalitetsarbete som förståelsen för verkets arbete från Rege- ringskansliet, riksdagen och allmänheten.

Ett behov av förbättrade analyser aktualiseras även av det förslag till årlig rapport om asylfrågorna som revisorerna lägger fram i det följande. Reviso- rerna vill framhålla värdet av att det inom verket finns en tillräckligt stor

kärna av personer som arbetar kontinuerligt med analyser, uppföljningar och	2001/02:RR16
utvärderingar.

4.3.5 En årlig rapport om asylfrågorna

Revisionsrapporten

Asylfrågorna har en stor och sannolikt ökande politisk betydelse i Sverige liksom i övriga Europa. Regeringens återrapportering till riksdagen bör där- för förstärkas på detta område. Som grund för detta behövs ett underlag från Migrationsverket. I sin rapport föreslog revisorerna att regeringen begär en årlig rapport från Migrationsverket med en samlad femårsanalys av frågor rörande asylprocessen. Revisorerna föreslog också att regeringen redovisar en fördjupad analys av asylfrågorna i samband med sin årliga skrivelse till riksdagen om migration och asylpolitik.

Remissinstansernas synpunkter

Utrikesdepartementet skriver i sitt remissyttrande att riksdagen har ett rimligt behov av att få information om Migrationsverkets förmåga att fylla sina uppdrag. En sådan redovisning lämnas årligen i budgetpropositionen och i regeringens årliga skrivelse till riksdagen om migrationspolitiken. Rapporte- ringen kan enligt UD utvecklas i den resultatskrivelse för utgiftsområdet som enligt riksdagens beslut (2000/01:KU23) ska lämnas årligen till riksdagen. UD anser detta vara ett bättre alternativ än att belasta den årliga skrivelsen till riksdagen om migrationspolitiken med statistiska redogörelser.

Migrationsverket delar revisorernas uppfattning om att det behövs en fördju- pas analys av tidsåtgången i asylprocessen. En sådan analys bör dock enligt verkets uppfattning ingå i den ordinarie verksamheten och rapporteringen.

Migrationsverket har sedan ett antal år tillbaka bedrivit ett utvecklingsar- bete för att kunna mäta tidsåtgång m.m. i form av årliga kohorter. Den ko- hortbaserade informationen har fungerat som analysunderlag i rapporten. Verket instämmer i att detta arbete bör fortsätta att utvecklas i överensstäm- melse med revisorernas förslag.

Ekonomistyrningsverket noterar att revisorerna ser ett behov av ökad resultat- information till riksdagen när det gäller asylfrågor. ESV betraktar detta som ytterligare ett tecken på riksdagens ökande intresse för resultaten av den verksamhet som bedrivs i myndigheterna. ESV vill dock peka på vikten av tydliga roller för de olika aktörerna. Riksdagen ställer regeringen till svars för den verksamhet som bedrivs i myndigheterna, och regeringen är skyldig att förse riksdagen med den information den behöver. Detta innebär enligt ESV att riksdagen beställer information av regeringen men överlämnar till regeringen att bestämma hur denna information ska tas fram.

Revisorernas överväganden och förslag

Revisorerna vill först kommentera Ekonomistyrningsverkets synpunkter på rollfördelningen mellan riksdagen, regeringen och myndigheterna. Reviso- rerna noterar att ESV:s synpunkter framför allt gäller fördelningen av be- slutsbefogenheter. Riksdagens kontrollmakt är emellertid betydligt mera vittgående och detaljerad än dess beslutsmakt. Vidare gäller att även om regeringen har rätt att avgöra en viss fråga så har riksdagen och Riksdagens revisorer rätt att ge uttryck för önskemål och synpunkter på frågan. Detta gäller i synnerhet när frågan har direkt betydelse för utövandet av kontroll- makten, så som är fallet i detta sammanhang.

Riksdagens revisorer har, utifrån sina erfarenheter av tidigare granskning- ar, den uppfattningen att Regeringskansliet har svårt att avsätta tillräckliga resurser för att utföra problemorienterade analyser. Detta sammanhänger med det hårda arbetstempot och den höga personalomsättningen i Regerings- kansliet. Såväl arbetsmöjligheter som specialkunskaper är vanligen bättre i förvaltningsmyndigheterna än i Regeringskansliet. Revisorernas förslag att regeringen ska begära en årlig rapport om asylfrågor från Migrationsverket bör ses mot denna bakgrund.

Utrikesdepartementet anser att regeringens återrapportering till riksdagen hellre bör ske i form av en resultatskrivelse för utgiftsområdet än infogas i regeringens årliga skrivelse om migration och asylpolitik. Revisorerna har förståelse för denna synpunkt.

Av Migrationsverkets remissyttrande framgår att verket inte vill utforma någon samlad analys av asylfrågorna utan föredrar att bygga ut sin normala rapportering till regeringen. Riksdagens revisorer anser inte att en sådan lösning är godtagbar. Erfarenheten visar att en samlad rapport utgör en mycket bättre form för kvalificerad analys än en över året utspridd rapporte- ring. En årlig rapport ger även möjligheter till synlig ambitionshöjning. Om en samlad, årlig rapport om asylfrågorna inte görs är det, enligt revisorernas bedömning, mindre troligt att den i remissvaret utlovade ambitionshöjningen verkligen kommer till stånd.

Revisorerna anser att en samlad, årlig rapport om asylfrågorna från Migrat- ionsverket av mycket stor betydelse, både för asylfrågornas behandling i Regeringskansliet och för riksdagens möjligheter att följa och bedöma dessa frågor. Regeringens rapportering till riksdagen är beroende av det underlag som tillhandahålls av verket. Migrationsverket har därför ett mycket stort an- svar för att genomföra, förklara och presentera kvalificerade analyser på sitt verksamhetsområde på ett sätt som kan förstås av utomstående.

Revisorerna anser således fortfarande att Migrationsverket bör lämna en årlig rapport om asylfrågor till regeringen. Tidsperspektivet i denna rapport bör omfatta flera år bakåt i tiden. Det fleråriga perspektivet är viktigt, bl.a. på grund av de utdragna förlopp det är fråga om och de komplicerade tidsmäss- iga sambanden. Antalet asylsökande per årgång bör redovisas, liksom tidsåt- gången i olika delar av asylprocessen per årgång asylsökande med fördelning på kvartiler. Den statistik som presenteras bör förklaras och kommenteras på ett sätt som är både korrekt och lätt att förstå. En analys av orsakerna till

2001/02:RR16

fördröjningar och en redovisning av arbetet för effektivisering av handlägg-	2001/02:RR16
ningen är också angelägen. Arbetet med kvalitetsutveckling av asylutred-
ningarna bör också beskrivas i detta sammanhang.
Revisorerna föreslår

▪att regeringen begär en årlig rapport från Migrationsverket med en sam- lad femårsanalys av frågor rörande asylprocessen.

▪att regeringen för riksdagen redovisar en fördjupad analys av asylfrå- gorna i samband med sin årliga resultatskrivelse till riksdagen för det aktuella utgiftsområdet.

4.4 Förslag

Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas över- väganden föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen fattar följande beslut:

Tidsåtgång och reformaktiviteter

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört under avsnitt 4.1 Tidsåtgång och reformaktiviteter.

Resursfrågor och anslagsstruktur

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört under avsnitt 4.2 Resursfrågor och anslagsstruktur.

En årlig rapport om asylfrågorna

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört under avsnitt 4.3.5 En årlig rapport om asylfrågorna.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Karl-Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg (s), Ann-Marie Fagerström (s) och Marie Engström (v).

Vid ärendets slutliga handläggning har vídare närvarit kanslichefen Åke Dahlberg och revisionsdirektören Karin Rudberg (föredragande).

Stockholm den 21 februari 2002

På Riksdagens revisorers vägnar

Ingemar Josefsson

Karin Rudberg

2001/02:RR16 Bilaga 1

Rapport 2001/02:6

Uppehållstillstånd för asylsökande

–tidsåtgång, kostnader, reformarbete

RIKSDAGENS REVISORER · 100 12 STOCKHOLM · TEL 08-786 40 00 · FAX 08-786 61 88

www.riksdagen.se/rr

Förord

2001-10-16

Granskningen har beretts i revisorernas första avdelning. I första avdel- ningen ingår Ingemar Josefsson (s), ordf., Karl-Gösta Svenson (m), v. ordf., Agneta Lundberg (s), samt suppleanterna Björn Kaaling (s), Sten Lundström (v), Gunilla Tjernberg (kd), Patrik Norinder (m) och Ronny Korsberg (mp).

Arbetet med granskningen vid revisorernas kansli har i första hand utförts av Karin Rudberg, revisionsdirektör. En statistisk studie av genomström- ningstider i asylprocessen har gjorts av Mats Forsberg vid konsultfirman Statisticon Statistics & Research AB. Inom kansliet har Bo Henriksson med- verkat med en genomgång och analys av ett antal personakter. Anders Wid- holm har medverkat med intervjuarbete. En intern referensgrupp har bidragit med synpunkter. Utredningschefen Stig Tegle och kanslichefen Åke Dahl- berg har också medverkat i granskningen.

Denna rapport offentliggörs genom beslut av revisorerna i plenum den 16 oktober 2001. Rapporten sänds sedan på remiss till berörda myndigheter och andra organisationer. Efter remissbehandlingen avser revisorerna att utarbeta en skrivelse till riksdagen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Sammanfattning

Syftet med denna rapport är att beskriva och förklara asylprocessen, att mäta tidsåtgången i denna process samt att söka förstå orsakerna till fördröjningar av handläggningen och finna möjliga åtgärder som kan förbättra situationen.

Långa handläggningstider bör undvikas i all offentlig verksamhet. För- dröjningar innebär vanligen att ärendena blir svårare att handlägga samtidigt som de direkt berörda personerna drabbas av långa väntetider. Detta gäller även asylärenden. Här tillkommer dessutom den omständigheten att de asyl- sökande står utanför arbetsmarknaden och att deras uppehälle under vänteti- den bekostas av staten. Den statsfinansiella och samhällsekonomiska inne- börden av långa väntetider i asylprocessen kan liknas vid vårdköer där de som befinner sig i kön får sin försörjning av staten och dessutom blir sjukare under väntetiden.

Handläggningstiderna i asylprocessen är ett långvarigt problem som även har uppmärksammats i tidigare granskningar. Problemet är dock inte löst. Granskningen visar att tidsåtgången inte har minskat för de årgångar av asylsökande som kom till Sverige under åren 1996–2000. Någon anmärk- ningsvärd ökning av tidsåtgången har heller inte ägt rum.

Tidsåtgången är fortfarande långt från målet

Tidsåtgången är långt ifrån de mål som gäller för de berörda myndigheterna. Det av regeringen fastlagda målet är 6 månaders handläggningstid för asyl- prövning, både i första instans (Migrationsverket) och i andra instans (Utlän- ningsnämnden). Av de som sökt asyl under 1999 var det endast ca 40 % som fick beslut av Migrationsverket inom 6 månader medan 25 % fick beslut först efter 12 månader eller mer. Tiderna i Utlänningsnämnden var ännu längre. Av de som sökt asyl under 1999 och fått avslag i första instans och överklagat var det endast ca 30 % som fick beslut av Utlänningsnämnden inom 6 månader, räknat från den tidpunkt då ärendet inkom till nämnden. Hälften fick vänta i mer än 12 månader på beslut av nämnden.

Varför problemet är olöst

Antalet asylsökande har ökat kraftigt under perioden 1996–2000, från ca 5 500 till ca 16 000. Svårighetsgraden i ärendena har snarare ökat än mins- kat. Resurserna för asylprövning har dock inte ökat i samma takt som antalet ärenden. Förändringar i det internationella regelverket har haft komplicerade effekter. Omorganisationer och utvecklingsarbete i Migrationsverket har verkat för ökad effektivitet i handläggningen, men detta har inte varit till- räckligt för att både uppväga de ökade svårigheterna och uppnå en förkort- ning av handläggningstiderna.

Tidsåtgångens orsaker

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

andra länders myndigheter, osäker landinformation och politisk oklarhet	Fel! Okänt namn
m.m. Då man studerar de berörda myndigheterna ser man främst organisat-	på
ionsanknutna faktorer i form av förändringar av regelsystem, arbetssätt och	dokumentegenskap
arbetsförhållanden i de berörda myndigheterna.	.:Fel! Okänt namn
Dessa faktorer kan dock inte förklara hela tidsåtgången. Man måste också	på
beakta det som i analyser av ärendehandläggning brukar kallas för passiv tid	dokumentegenskap
eller kötid. Den totala tidsåtgången i ett asylärende kan betraktas som bestå-	.
ende av tre olika delar: för det första tid för aktiv handläggning hos Migrat-	Bilaga 1
ionsverket och Utlänningsnämnden, för det andra tid för korrespondens och
kommunikation med andra myndigheter och med den sökandes juridiska
ombud, och för det tredje passiv tid som inte kan förklaras av någon särskild
aktivitet i ärendet.
Den aktiva tid (arbetstid omräknad till koncentrerat heltidsarbete) som
krävs för att handlägga ett asylärende är några få arbetsdagar. Tiden för
kommunikation är betydligt längre men kan i de flesta fall klaras på 3–4
månader. Om tidsåtgången är längre än så finns det antingen mycket speci-
ella ärendeanknutna förklaringar eller också är det fråga om passiv tid (kötid)
som beror på att ingen haft tid att arbeta med ärendet eller att det haft låg
prioritet. De analyser som gjorts i granskningen tyder på att den passiva tiden
var den helt dominerande orsaken till lång handläggningstid i första instans.
För att minska den passiva tiden behövs åtgärder som ökar myndigheternas
arbetskapacitet.
Revisorernas förslag
Revisorerna föreslår att regeringen anlägger ett flerårigt synsätt på resursför-
delningen till migrationspolitiken. Extra insatser till asylprövning kan motiv-
eras om de ses som en investering i en bättre fungerande asylprocess. Detta
gäller även om vinsterna av en sådan investering inte kan hämtas hem förrän
något år senare. Vidare föreslås att anslagsstrukturen till migrationspolitiken
ändras för att uppnå större flexibilitet.
Revisorerna föreslår också ett antal åtgärder för att förbättra hanteringen
av asylärenden så att denna hantering blir mindre tidskrävande och mera
ändamålsenlig. Flera av förslagen betonar regeringens roll. Bland annat
föreslås att regeringen undersöker möjligheterna att öka effektiviteten i poli-
sens inresekontroller i syfte att underlätta de inledande asylutredningarna,
samt att Utrikesdepartementet och Migrationsverket utvärderar systemet med
särskilda migrationstjänstemän placerade vid svenska utlandsmyndigheter.
Vidare föreslås att regeringen ger Migrationsverket i uppdrag att utveckla ett
system för kvalitetssäkring av asylutredningar samt att Migrationsverket
inrättar en särskild analysgrupp med uppgift att göra uppföljningar och ut-
värderingar inom verkets ansvarsområde.

Asylfrågorna har en stor och sannolikt ökande politisk betydelse i Sverige	Fel! Okänt namn
liksom i övriga Europa. Revisorerna anser att regeringens återrapportering	på
till riksdagen bör förstärkas på detta område. Som grund för detta behövs ett	dokumentegenskap
underlag från Migrationsverket. Revisorerna föreslår att regeringen begär en	.:Fel! Okänt namn
årlig rapport från Migrationsverket med en samlad femårsanalys av frågor	på
rörande asylprocessen. Revisorerna föreslår också att regeringen redovisar en	dokumentegenskap
fördjupad analys av asylfrågorna i samband med sin årliga skrivelse till	.
riksdagen om migration och asylpolitik.	Bilaga 1

1 Granskningens karaktär och uppläggning

Ämnesområde och huvudfrågor

Denna granskning handlar om systemet för att ge uppehållstillstånd åt asyl- sökande, som i sin tur är en del av invandrings- och flyktingpolitiken. Det centrala är asylprocessen så som den för närvarande fungerar och tidsåt- gången i denna process. Handläggningstiderna i de berörda myndigheterna, budgetfrågor och anslagsstruktur samt åtgärder för att förkorta handlägg- ningstiderna är de viktigaste frågorna i granskningen.

Bakgrunden till granskningen

Granskningen har tillkommit på revisorernas eget initiativ och baseras på en förstudie som beslutades av revisorerna hösten 2000. Motiven var följande.

Utlänningsnämndens roll i invandrings- och flyktingpolitiken hade grans- kats av Riksdagens revisorer några år tidigare (förslag 1994/95:RR12). Revi- sorerna konstaterade då att det för en bra asylhandläggning är centralt med en kort handläggningstid. Många problem uppstår till följd av den långa handläggningstiden. Flyktingmottagandet borde därför organiseras så att större resurser sätts in när asylansökan görs.

I augusti 1999 – över fyra år efter revisorernas skrivelse till riksdagen – publicerades på DN Debatt en gemensam artikel av generaldirektörerna för Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden (”Tragedier systemets fel”, Lena Häll Eriksson och Göran Håkansson, DN 17/8 1999.) Artikeln var ett svar på en tidigare artikel av två läkare som slagit larm om att psykiatrin ”översvämmas av självmordsbenägna asylsökande”. De två generaldirektö- rerna betonade betydelsen av en snabb och rättssäker asylprocess där resur- serna sätts in i början genom satsningar på gränsnära arbete, tidig asylutred- ning och snabba beslut. Systemet gör det dock svårt att rikta resurserna rätt: ”... på grund av en föråldrad anslagsstruktur kan vi i dag inte sätta in resur- serna där de skulle göra bäst nytta. I stället för att våra resurser satsas på tidig och snabb handläggning rinner de ut i kostnader för boende, sjukvård m.m. beroende på långa väntetider.”

Mot denna bakgrund är det befogat att åter ställa frågor om hur systemet för prövning av asylansökningar fungerar i praktiken. Har ingen förbättring skett sedan revisorernas granskning och vad beror det i så fall på?

Avgränsningar

Integrationsfrågor tas inte upp i granskningen. Vi gör heller inga försök att bedöma om de berörda myndigheterna fattar ”rätt” beslut i asylfrågor eller ej. Granskningen berör inte juridiska frågor annat än indirekt. Huvudfrågorna har förvaltningspolitisk natur – det gäller handläggningstider, resursåtgång och styrningsfrågor.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Underlagsmaterialet

Underlaget för granskningen består av statistiska analyser, fallstudier, doku- mentstudier och intervjuer.

Ett viktigt underlag för att mäta och förstå tidsåtgången i asylprocessen är statistiska analyser av genomströmningstiderna, dvs. tidsåtgången från asyl- ansökan till beslut. Tidsåtgången beräknas per individ och innefattar både handläggningstider och väntetider i olika instanser. Analyserna baseras på data hämtade från Migrationsverkets statistikdatabas. Denna del av arbetet har gjorts av statistikfirman Statisticon Statistics & Research AB.

En annan väsentlig del av arbetet utgörs av fallstudier, dvs. genomgång av personakter för ett antal asylsökande. Valet av fall har till större delen gjorts med hjälp av ett slumpmässigt urval av personer som sökt asyl under något av åren 1996, 1997 och 1998. Därutöver har några fall valts därför att de varit särskilt komplicerade och väntetiderna särskilt långa. Sammantaget har

vigått igenom närmare 30 fall. Syftet är framför allt att få exempel på vilken typ av problem som kan orsaka fördröjningar i asylprocessen.

En särskild del av granskningen handlar om budgetprocessen och anslags- strukturen. Denna del av arbetet baseras på aktuell dokumentation samt intervjuer med berörda tjänstemän i Migrationsverket och Regeringskansliet.

I rapporten ingår också översiktliga beskrivningar av asylprocessen och av de berörda myndigheterna. Även dessa avsnitt bygger på en kombination av dokumentstudier och intervjuer.

Rapportens uppläggning

Rapporten inleds med en bakgrund som handlar om olika slag av invandring och om migrationspolitiken i stort (kap. 2). Därefter beskrivs asylprocessen i stora drag och de närmast berörda myndigheterna (kap. 3, 4 och 5).

Den statistiska analysen av tidsåtgången i asylprocessen presenteras i kapi- tel 6 och fallstudierna i kapitel 7. En särskild analys av hur resurserna för asylprövning påverkar tidsåtgången finns i kapitel 8. Kostnader, budgetfrå- gor och anslagsstruktur behandlas i kapitel 9. I kapitel 10 finns en redogö- relse för de åtgärder som under senare år har vidtagits för att förkorta hand- läggningstiderna.

Revisorernas överväganden och förslag presenteras i kapitel 11.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2 Invandring och migrationspolitik

2.1 Invandringen till Sverige

Under de senaste 50 åren har nära 2 miljoner människor invandrat till Sve- rige och nära 1,2 miljoner har utvandrat. Invandringsöverskottet under detta halvsekel var omkring 800 000. Antalet personer som bor i Sverige men är födda i ett annat land har under denna tid flerdubblats. Antalet utrikes födda ökade från knappt 200 000 år 1950 till 980 000 år 1999. Över 11 % av da- gens svenska befolkning är född i utlandet. Andelen utrikes födda är särskilt hög i Stockholms län (17 % år 1999) samt län i närheten av storstäderna. Västra Götaland, Skåne, Västmanlands, Uppsala och Sörmlands län har en andel på 12–13 %. I glesare befolkade landsdelar är andelen utrikes födda mycket lägre (4–6 %).

Tabell 2.1 In- och utvandring av utländska medborgare

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

	1996	1997	1998	1999	2000

Invandring	29 300	33 400	35 700	34 600	41 700
Utvandring	14 500	15 300	14 100	13 600	12 100
Invandringsnetto	14 800	18 100	21 600	21 000	29 600
Källor: SCB Statistisk årsbok 2001 samt skr. 2001/02:5

Under de senaste åren har invandringen av utländska medborgare varierat mellan 30 000 och 42 000 personer per år medan utvandringen varit något lägre och mera stabil (12 000–15 000 per år). Invandringsöverskottet har varierat mellan 15 000 och 30 000 per år.

Statistiken över invandringen bygger på folkbokföringen och är inte helt jämförbar med statistiken över beviljade uppehållstillstånd.

Vilka får invandra?

I dag råder i stort sett fri invandring för nordiska medborgare och EU- medborgare. Nordiska medborgare har sedan länge rätt att bo och arbeta i Sverige utan uppehålls- och arbetstillstånd. Medborgare i de nordiska län- derna har haft fri rörlighet inom Norden ända sedan 1954. För övriga EU- medborgare gäller andra generösa regler sedan 1994, då Sverige anslöt sig till EES-avtalet. Medborgare i EU-länderna har rätt att ta anställning i Sve- rige och då erhålla uppehållstillstånd. Studerande från EU-länderna har rätt att studera i Sverige och pensionärer har rätt att bosätta sig här under förut- sättning att de kan försörja sig. Den fria rörligheten inom EU omfattar även nära anhöriga.

Behovet att reglera invandringen av arbetsmarknadsskäl har i övrigt präg- lat den svenska politiken sedan slutet av 1960-talet (prop. 1968:142, s. 96 f.). Medlemmar av kärnfamiljen samt skyddsbehövande har dock rätt att in-

vandra bortsett från förhållandena på arbetsmarknaden.	28

En utlänning som vill bosätta sig i Sverige ska normalt ha erhållit uppehålls-	Fel! Okänt namn
tillstånd före inresan. Detta gäller dock inte personer som söker asyl. Den	på
som söker asyl har rätt att ansöka om uppehållstillstånd efter ankomsten till	dokumentegenskap
Sverige. Det är inte möjligt att söka asyl i Sverige om man inte befinner sig i	.:Fel! Okänt namn
landet.	på
En särskild kategori utgörs av flyktingar som överförs till Sverige från in-	dokumentegenskap
ternationella flyktingläger i enlighet med överenskommelser mellan den	.
svenska regeringen och FN:s flyktingkommissariat (UNHCR). Dessa s.k.	Bilaga 1
kvotflyktingar brukar få uppehållstillstånd före ankomsten till Sverige.
Denna grupp, som utgör några hundra personer per år, är således flyktingar
utan att först ha varit asylsökande i Sverige.

Grunder för uppehållstillstånd i Sverige

Flyktingskäl enligt Genèvekonventionen

omfattar personer som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning – oavsett om det är staten eller någon annan aktör som förföljer – och som inte får skydd i hemlandet och inte heller har kunnat få skydd i ett annat säkert första asylland.

Övriga skyddsskäl

omfattar personer som (1) riskerar dödsstraff, tortyr eller omänsklig behand- ling, (2) flyr undan väpnade konflikter eller miljökatastrofer, (3) förföljs på grund av sitt kön eller sin homosexualitet.

Humanitära skäl

är främst knutna till individen, t.ex. svår sjukdom eller omständigheter i samband med lång vistelsetid i Sverige, eller barn vars hälsa och utveckling kan störas allvarligt om de skulle sändas tillbaka.

Övriga, ej skyddsrelaterade grunder till uppehållstillstånd

omfattar anhöriga till någon som bor i Sverige, medborgare i andra EU- länder, vissa personer med arbetsmarknadsskäl (bl.a. specialister, säsongsar- betare, artister), studenter och forskare, adoptivbarn.

Källa: Regeringskansliet, UD-info nr 4, maj 2000

Invandring och asyl

En viss del av invandringen till Sverige består av personer som kommit hit som asylsökande. En asylsökande är emellertid inte ”invandrare” förrän han eller hon har erhållit uppehållstillstånd och införlivats i den svenska folkbok- föringen. Sambandet mellan asylansökningar och invandring är indirekt – det är endast en del av de asylsökande som får uppehållstillstånd, och det finns ibland betydande tidsfördröjningar mellan asylansökan och uppehålls- tillstånd. Dessa frågor utreds närmare i kapitel 6. Det finns också registertek-

niska orsaker till skillnader mellan beviljade uppehållstillstånd och folkbok- föringens uppgifter om invandring.

Förändringar av antalet asylsökande

Antalet asylsökande ökade under 1980-talet från ca 3 000 år 1982 till om- kring 30 000 per år under åren 1989–1991. Det största antalet kom år 1992 då 84 000 personer sökte asyl i Sverige beroende på kriget i f.d. Jugoslavien. Därefter har antalet asylsökande minskat.

Under de senaste fem åren har antalet asylsökande dock åter ökat – från ca

6 000 år 1996 till nära tre gånger så många under år 2000. Antalet ”nya” asylsökande år 2000 var ca 16 300 enligt Migrationsverkets beräkning. Då har man undantagit dem som sökte asyl men redan befann sig i landet med stöd av tidsbegränsade uppehållstillstånd. Om den sistnämnda gruppen in- kluderas blir antalet asylsökande över 20 000 under år 2000.

Under år 2001 har antalet asylsökande fortsatt att öka. Statistiken från Mi- grationsverket visar på 8 760 asylsökande under första halvåret 2001. Den aktuella prognosen för hela 2001 tyder enligt verket på omkring 20 000 asylsökande. Det huvudalternativ för 2001 som regeringen angett i den sen- aste budgetpropositionen är 18 000 asylsökande (prop. 2001/02:1, utg.omr. 8).

Den största delen av de asylsökande kommer från ett litet antal länder som präglas av olika slag av kriser och etniska konflikter – främst Irak, Jugosla- vien och Bosnien-Hercegovina. 40 % av dem som sökte asyl i Sverige under åren 1984–2000 kom från f.d. Jugoslavien.

Det totala antalet människor som söker asyl i Väst- och Centraleuropa är mycket stort. Under år 1999 var det 431 000 personer. Av dessa var det 2,6 % som sökte sig till Sverige. Som andel av befolkningen i Sverige var detta något mer än motsvarande andel i t.ex. Tyskland eller Frankrike (UD- info nr 4, maj 2000).

Olika slag av invandring

En stor del av den totala invandringen är flyktingrelaterad, direkt eller indi- rekt. Av de över 680 000 uppehållstillstånd som getts under de senaste 20 åren är det omkring hälften som kan sägas vara direkt relaterade till invand- ring av flyktingar och andra asylsökande. Med ”direkt relaterad” avses att de anhöriga sökt uppehållstillstånd mindre än två år efter det att referensperso- nen med uppehållstillstånd först tagits emot i en kommun i Sverige. Härutö- ver finns mera långsiktiga flöden av anhöriga där skillnaden i tid kan vara längre. Enligt Migrationsverket är antalet uppehållstillstånd till följd av an- knytning i mycket hög grad beroende av den tidigare invandringen av perso- ner som kommit till Sverige som asylsökande. Detta framgår av de anhörigas nationalitet, där de största grupperna avser iranier, jugoslaver, bosnier och irakier m.fl. Det är således endast en del av de flyktinganhöriga som i sta- tistiken över beviljade uppehållstillstånd kan skiljas från övriga anhöriga.

Skälen för beviljade uppehållstillstånd under de senaste tre åren redovisas i tabell 2.2. Här framgår att antalet personer som fått uppehållstillstånd med

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

flyktingstatus enligt Genèvekonventionen eller av övriga skyddsskäl är för-				Fel! Okänt namn
hållandevis litet (ca 500 respektive 1 100 personer under år 2000). Den orga-				på
niserade överföringen av flyktingar enligt kvot är inte heller särskilt stor				dokumentegenskap
(1 500 personer år 2000). Antalet personer som fått uppehållstillstånd av				.:Fel! Okänt namn
humanitära skäl är betydligt större (7 400 personer under år 2000).				på
Den största kategorin i tabellen är de som fått uppehållstillstånd därför att				dokumentegenskap
de är anhöriga till någon som bor i Sverige. Denna grupp svarar för drygt				.
30 % av samtliga uppehållstillstånd under år 2000.				Bilaga 1
Tabell 2.2 Antal beviljade uppehållstillstånd av olika skäl

Grund för uppehållstillstånd	1998	1999	2000

Flyktingstatus enl. Genèvekonventionen	1 100	680	480
Övriga skyddsbehövande enl. 3 kap. utlän-	990	810	1 140
ningslagen
Organiserad överföring av flyktingar enligt	1 130	550	1 500
kvot
Humanitära grunder	4 980	3 560	7 420
Anhöriga till personer i Sverige som fått
uppehållstillstånd av ovanstående skäl	4 610	4 120	3 540
Delsumma flyktingrelaterade skäl	12 810	9 700	14 080
Övriga anhöriga till personer i Sverige	17 060	17 559	19 310
Tillstånd enligt EES-avtalet	5 730	6 070	7 400
Arbetsmarknadsgrunder	360	340	430
Gäststuderande	2 660	2 800	3 070
Adoptivbarn	800	880	880
Övriga grunder	70	50	70
Samtliga beviljade uppehållstillstånd,	39 490	37 400	45 240
exkl. tidsbegränsade tillstånd
Tidsbegränsade uppehållstillstånd	640	7 360	600
Tidsbegränsade tillstånd av arbetsmark-
nadsskäl	–	–	15 400

Not 1: De som fått uppehållstillstånd av humanitära skäl har tidigare varit asyl- sökande. Permanenta tillstånd på arbetsmarknadsgrunder ges till specialister, gästforskare m.fl. En del tillstånd enligt EES-avtalet ges för kortare tid än ett år.

Not 2: Antalet tidsbegränsade uppehållstillstånd var exceptionellt högt under 1999 till följd av regeringens s.k. Kosovo-förordning. Tidsbegränsade tillstånd av arbetsmarknadsskäl gäller vanligen mycket korta tillstånd som förlängs i omgångar (ofta artister och säsongsarbetare). Under år 2000 gavs ca 15 000 sådana tillstånd av Migrationsverket (förstagångstillstånd). Länsarbetsnämnderna beviljar själva 4000–5000 tidsbegränsade arbetstillstånd per år.

Källor: Statistiska meddelanden (BE 65 SM 0101) Asylsökande och beviljade uppehållstillstånd, samt Årsredovisningar för 1998, 1999 och 2000 från Statens invandrarverk resp. Migrationsverket

2.2 Politiska förutsättningar

Migrationspolitiken i dag

”Migrationspolitik består av de principer, regler och avtal som reglerar per- soners flyttning mellan länder. Den svenska migrationspolitiken bör ses som en helhet som omfattar flykting-, invandrings-, integrations- och återvändan- depolitik, och i sin tur ingår i utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspoli- tiken.” Denna vida beskrivning av begreppet migrationspolitik lämnades av regeringen i skrivelsen Migration och asylpolitik (skr. 1999/2000:3).

En stor del av migrationen orsakas av förhållanden som tvingar människor på flykt. Någon rätt att fritt få bestämma om man vill invandra till ett visst land finns dock inte. Det är varje suverän stats rättighet att med regler och andra åtgärder påverka invandringens omfattning och sammansättning. De flesta stater har förbundit sig att följa vissa internationella överenskommel- ser. Folkrätten förpliktar staterna att respektera en rad rättigheter som indivi- derna har. Rätten att få skydd utomlands undan förföljelse och att förenas med sina anhöriga erkänns av de flesta länder. Många stater som tar emot tillfälliga arbetsmigranter i stor omfattning är dock obenägna att ge dessa mer omfattande rättigheter. Skyddsbehövande personer som vistas i grann- länder till konfliktområden lever i många fall också i en otillfredsställande situation. Trots åratals vistelse i ett land kan de sakna rätt att stadigvarande bosätta sig och integrera sig i uppehållslandet (skr. 1999/2000:3, s. 7).

Inriktningen av den svenska migrationspolitiken beslutades av riksdagen hösten 1996 med anledning av regeringens migrationspolitiska proposition (Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv, prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5). Där angavs bl.a. att den svenska migrationspolitiken måste vara human, tydlig och konsekvent. Detta förutsätter en helhetssyn som innefattar respekt för de mänskliga rättigheterna, internationell och global samverkan, förebyggande insatser, aktiv migrationspolitik i EU och närom- rådet, förutsättningarna i Sverige samt återvandringspolitik.

En internationell samordning av migrationspolitiken anses nödvändig. Förutsättningarna har minskat för Sverige och andra europeiska stater att driva en annan migrationspolitik än den som förs av flertalet länder i region- en. Detta framhölls av regeringen i den migrationspolitiska propositionen 1996 och har även bekräftats av socialförsäkringsutskottet. EU-medlem- skapet anses inte innebära någon grundläggande förändring i detta hänseende men medför att den nationella migrationspolitiken måste utformas i samver- kan med EU, och delvis som en del av dess politik. Asyl- och migrationspoli- tiken är, enligt utskottet, det område inom EU där det mest omfattande lag- stiftningsarbetet nu pågår (bet. 2000/01:SfU:9).

En ingående redogörelse för det internationella samarbetet inom det mi- grationspolitiska området finns i regeringens skrivelse Migration och asylpo- litik (skr. 2001/02:5).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Målen för migrationspolitiken

Enligt budgetpropositionen är målen att

•migration till och från vårt land kan ske i ordnade former,

•att asylrätten i Sverige och i ett internationellt perspektiv värnas,

•att den reglerade invandringen upprätthålls, samt

•att harmoniseringen av flykting- och invandringspolitiken i EU ökar.

I arbetet med att uppfylla målen ska verksamheten präglas av rättssäkerhet, humanitet och respekt för individens mänskliga rättigheter.

Källa: Budgetpropositionen för 2002, utg. omr. 8, s. 38

EU-samarbetet

Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1 maj 1999, överfördes frågor om asyl och migration från tredje till första pelaren inom EU. Dessa frågor har således blivit en del av gemenskapsrätten. Inom fem år efter ikraft- trädandet av fördraget (dvs. före den 1 maj 2004) ska fri rörlighet mellan medlemsstaterna råda för personer, oavsett medborgarskap.

För att uppnå detta mål krävs ett antal förändringar. Både viseringspoliti- ken och asylpolitiken ska harmoniseras ytterligare. Rådet ska besluta om gemensamma miniminivåer för mottagande av asylsökande och bestäm- mande av flyktingskap samt minimiregler för handläggning av asylansök- ningar. Invandringspolitiken ska jämkas samman så att den i högre grad styrs av gemensamma normer. Frågor om kontroll vid yttre gränser ska harmoni- seras och inga personkontroller ska företas vid inre gränser.

Avsikten är att dessa regelförändringar ska genomföras inom de närmaste tre åren. Därtill krävs att länderna tillämpar reglerna i praktiken. En utveckl- ing av EU:s handlingsplaner på området äger rum fortlöpande, t.ex. genom Europeiska rådets extra möte i Tammerfors i oktober 1999. Flera förslag till rättsakter har lämnats av kommissionen, och fler är att vänta.

Dublinkonventionen

I Dublinkonventionen regleras vilken av EU:s medlemsstater som är ansvarig för att pröva en asylansökan. Genom anslutningen till EU hade Sverige förbundit sig att ansluta sig till denna konvention. Den godkändes av riksda- gen våren 1997 (prop. 1996/97:87, bet. SfU16) och trädde i kraft på hösten samma år.

Innebörden av Dublinkonventionen är att prövningen av en asylansökan ska äga rum i den av medlemsstaterna som den asylsökande först rest in i, eller där han har uppehållstillstånd eller visering, eller där han har familjean- knytning. Detta gäller oavsett i vilket land flyktingen själv har valt att söka asyl.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Konventionen tillkom i syfte att garantera att var och en som söker asyl i någon av EU:s medlemsstater ska få sin ansökan prövad. En asylsökande ska inte kunna sändas från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen (bet. 1996/97:SfU16). Konventionen gör det samtidigt svårare för flyktingar att själva välja asylland. En person som söker asyl i Sverige kan enligt Dublinkonventionen skickas tillbaka till ett annat EU-land där han tidigare har uppehållit sig.

Ett arbete för att se över Dublinkonventionen pågår inom EU sedan flera år tillbaka. Kommissionen har nu lagt fram ett förslag om en förordning som ska ersätta Dublinkonventionen, men enligt UD:s bedömning kommer det att ta tid innan denna blir beslutad av rådet. Dublinkonventionen är kon- troversiell inom EU eftersom den kan sägas missgynna de länder som funge- rar som transitländer från övriga världen.

Schengenavtalet

Det s.k. Schengenavtalet undertecknades av Sverige 1996 och godkändes av riksdagen våren 1998 (bet. 1997/98:JuU15). Avtalet avser att öka den fria rörligheten för personer inom Schengenområdet. Efter Sveriges inträde, som ägde rum den 25 mars 2001, kommer detta område att bestå av 15 stater – dels alla EU-länder med undantag för Storbritannien och Irland, dels Norge och Island som inte ingår i EU men har slutit särskilda samarbetsavtal med gemenskapen och dess medlemsstater.

Schengensamarbetet bygger på två grundtankar: dels fri rörlighet för personer inom Schengenområdet, dels förstärkt kamp mot internat- ionell kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal. Principen är att de inre gränserna avskaffas medan de yttre stärks. Fri rörlighet över de inre gränserna ska gälla oavsett vilket land man kommer ifrån. Viseringsregler införs som innebär att en utländsk medborgare får visering i hela Schengenområdet.

De yttre gränserna kan bara passeras vid gränsövergångarna under fasta öppettider. Kontrollen vid de yttre gränserna ska göras av behö- rig myndighet i enlighet med de deltagande ländernas bestämmelser. Den yttre gränskontrollen ska gälla alla resenärer och alltså inte be- gränsas till stickprovskontroller. Transportbolag är skyldiga att kon- trollera passagerare. Vidare finns regler för polissamarbete över grän- serna, bl.a. rätten att följa efter brottslingar över landgränserna, regler om utlämning och vissa bestämmelser om narkotika.

Ett viktigt inslag är också införandet av informationssystemet Schengen Information System (SIS), som är till för att upprätthålla ordning och säkerhet inom området. Skydd för personuppgifter ingår också i avtalet.

En teknisk fråga av stor praktisk betydelse är det datoriserade system för fingeravtryck (det s.k. Eurodac-systemet) som ska kunna använ- das av alla länder inom Schengenområdet. Detta system kommer en- ligt UD med stor sannolikhet att kunna tas i bruk under 2002.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Sveriges del av Schengenländernas yttre gräns består av hela den svenska	Fel! Okänt namn
sjögränsen samt flygplatser och färjeterminaler, där det sker trafik till och	på
från icke-Schengenländer. Ett antal orter utgör gränsövergångsställen. Mel-	dokumentegenskap
lan dessa övergångsställen ska gränsen bevakas med rörliga patruller såväl	.:Fel! Okänt namn
till lands som till sjöss.	på
Före det operativa inträdet i Schengen godkändes Sverige, tillsammans	dokumentegenskap
med de övriga nordiska länderna, av en utvärderingsgrupp som har ställning	.
av arbetsgrupp vid Europeiska unionens råd. För att godkännas måste den	Bilaga 1
svenska kontrollnivån motsvara de krav som ställs i Schengenavtalet. Den
nordiska passunionen innebar att alla de nordiska länderna måste godkännas
samlat.
Schengenavtalet var i sin ursprungliga form ett mellanstatligt avtal utanför
EG. Det ingicks av Frankrike, Tyskland och Beneluxstaterna år 1985 som ett
led i ansträngningarna att påskynda den fria rörligheten för personer.
Schengensamarbetet är numera en del av EU-samarbetet.
De senaste årens reformer
Riksdagen har behandlat migrationspolitiska frågor vid många tillfällen
under senare år. Bland viktigare beslut kan nämnas följande.
Vissa ändringar i utlänningslagen trädde i kraft den 1 januari 1997 som
följd av att riksdagen godkänt den migrationspolitiska propositionen (prop.
1996/97:25, bet. SfU5). Då infördes nya bestämmelser om vilka kategorier
av personer som ska ha en principiell rätt till skydd i Sverige. Flyktingkon-
ventionen gavs en vidare tolkning än tidigare. Samtidigt skärptes reglerna
om anhöriginvandring – invandringen av anhöriga begränsades till make,
maka eller sambo samt barn under 18 år. I vissa fall ska uppehållstillstånd
också kunna ges till andra nära släktingar som i hemlandet ingått i samma
hushållsgemenskap. Vid synnerliga skäl ska även annan anhörig kunna bevil-
jas uppehållstillstånd.
Flera mindre ändringar av utlänningslagen har också gjorts. Det gäller t.ex.
bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas till följd av att ut-
länningen lämnat oriktiga uppgifter. Enligt de ändrade reglerna bör denna
bedömning göras med hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska
samhället m.m. (bet. 1997/98:SfU7). När det gäller uppehållstillstånd på
grund av anknytning har reglerna ändrats så att tillstånd ska kunna avslås om
det finns särskilda skäl till detta (bet. 1999/2000:SfU9).
Dublinkonventionen och Schengenavtalet, som tidigare beskrivits, god-
kändes av riksdagen våren 1997 respektive våren 1998.
Regeringen har också givits vissa bemyndiganden. I en massflyktssituation
får tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under högst två år. Regeringen har
bemyndigats att i en förordning meddela när sådana tillstånd ska ges. En
förordning om tidsbegränsade uppehållstillstånd för personer från Kosovo
beslutades av regeringen den 15 april 1999 (SFS 1999:209). Cirka tre måna-
der senare beslutade regeringen att dessa tillstånd skulle upphöra senast den
30 april 2000. Genom en förordning har regeringen också beslutat om bidrag
till personer som återvänder till Kosovo.
	35

Varje år lämnar regeringen en skrivelse till riksdagen om migration och asylpolitik. Vanligen lämnas denna skrivelse i september månad och behand- las av socialförsäkringsutskottet i mars året därpå. Den senaste skrivelsen lämnades av regeringen den 20 september 2001 (skr. 2001/02:5).

Framtida förändringar

Flyktingsituationen

Stora och snabba förändringar kan inträffa när det gäller flyktingsituationen i världen. De flyktingströmmar som når Sverige förändras också. Inom UD och Migrationsverket görs prognoser över antalet asylsökande under det närmaste året, men erfarenheten visar att förändringar är svåra att förutse. Det svenska inträdet i Schengen kommer enligt Migrationsverkets bedöm- ning sannolikt att medföra ett ökat antal asylsökande i Sverige. Att så är fallet har också visat sig under de senaste månaderna. Det är dock ovisst hur stark denna effekt blir på längre sikt.

Regelförändringar

Migrationspolitiken förändras också. Ett aktuellt exempel gäller reglerna för anhöriginvandring. En parlamentarisk kommitté som ska se över dessa regler har tillsatts (dir. 2000:36). Detta är en följd av en begäran från riksdagen om en utvärdering av den skärpning av reglerna för anhöriginvandring som trädde i kraft 1997. Andra kommande regelförändringar sammanhänger med EU-medlemskapet, som förutsätter en omfattande harmonisering av reglerna för invandring och asyl.

Anhörigkommittén har också fått tilläggsdirektiv som handlar om männi- skosmuggling och människohandel och möjligheterna till lagföring vid såd- ana brott, samt om transportörsansvar (dir. 2000:81). Den del av utredningen som rör transportörsansvar har senare återtagits av regeringen för att i stället utredas inom Regeringskansliet (dir. 2001:64). Kommittén har också fått utökade tidsramar för sina uppdrag. En rapport som avser regler för anhörig- invandring ska enligt nuvarande planer lämnas till regeringen den 31 januari 2002. De övriga uppdragen ska redovisas den 31 juni 2002.

Arbetskraftsinvandring ?

I den politiska debatten förekommer även argument för en ökad arbetskrafts- invandring. Ett skäl som anförs är den brist på arbetskraft som förväntas till följd av åldersstrukturen. En stark ökning av andelen äldre i befolkningen väntas både i Sverige och i andra europeiska länder.

Om man tillåter arbetskraftsinvandring från länder utanför EU är det också möjligt att antalet asylsökande minskar (en del av dem som i dag söker asyl skulle i stället invandra av arbetsmarknadsskäl), vilket skulle göra det lättare för de berörda myndigheterna att hantera asylärenden. Andra argument går ut på att främlingsfientligheten i landet kan minska, integrationen underlättas och ekonomin förbättras om invandrare i ökad utsträckning kom hit i det uttalade syftet att arbeta. Argument i motsatt riktning finns emellertid också.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Migrationsverket och Arbetsmarknadsstyrelsen har på regeringens uppdrag	Fel! Okänt namn
skrivit en rapport om arbetskraftsinvandring som publicerades våren 2001.	på
Vidare kan nämnas att Europeiska kommissionen i slutet av år 2000 lade	dokumentegenskap
fram ett meddelande om en gemensam invandringspolitik. Där föreslås ett	.:Fel! Okänt namn
samarbete för att samordna information och åtgärder för att på längre sikt	på
tillgodose behovet av arbetskraftsinvandring i medlemsländerna. Enligt	dokumentegenskap
kommissionen behövs det först en bred debatt i frågan i medlemsländerna	.
och i Europaparlamentet. Frågan kommer att behandlas vid en konferens	Bilaga 1
under det belgiska ordförandeskapet hösten 2001 (bet. 2000/01:SfU9).

3 Asylprocessen i stora drag

I detta kapitel beskrivs ”en asylsökandes väg” genom det svenska systemet för asylprövning. Avsikten är att underlätta förståelsen för de senare delarna av denna rapport.

Först presenteras ett antal typfall som skiljer sig åt när det gäller de beslut som fattas i olika instanser (avsnitt 3.1). En asylprocess kan beskrivas som en kombination av ett antal olika ”steg”, där både antalet steg och kombinat- ionen av steg beror av omständigheterna i det enskilda fallet. De olika stegen i processen beskrivs närmare i avsnitt 3.2. I slutet av kapitlet finns också en översiktlig beskrivning av de myndigheter och andra aktörer som är berörda av asylprocessen (avsnitt 3.3).

Asylprocessen som begrepp

I denna rapport använder vi begreppet ”asylprocess” för hela den process som en asylsökande person går igenom, från det att asylansökan görs till det att personen ifråga antingen får uppehållstillstånd eller lämnar landet. Det hela handlar om personer som söker asyl. Även personer som, efter prövning av svenska myndigheter, visar sig sakna asylskäl genomgår alltså en asylpro- cess. Myndigheternas prövning av om det finns andra skäl till uppehållstill- stånd än asyl ingår också i denna process. Ordet process används här som sammanfattande benämning på en hel beslutskedja och ett därtill kopplat händelseförlopp.

S.k. kvotflyktingar, dvs. personer som överförs till Sverige från internat- ionella flyktingläger i enlighet med en överenskommelse mellan den svenska regeringen och UNHCR, får normalt sina uppehållstillstånd redan innan de kommer till Sverige. De är därför inte asylsökande och genomgår inte det slags asylprocess som beskrivs här.

3.1 Vägar till uppehållstillstånd efter asylansökan

I tabell 3.1 presenteras ett antal typfall som visar olika varianter av asylpro- cessen. Samtliga fall inleds med att en person kommer till Sverige och söker asyl. Detta steg nämns inte i tabellen. Här visas endast de senare besluten som fattas av Migrationsverket, Utlänningsnämnden eller den sökande. I vissa fall kan även polisen vara inblandad.

Tabell 3.1 bör läsas i orienterande syfte. I verkligheten finns fler varianter och kombinationer än vad som beskrivs här. Mer information följer i nästa avsnitt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tabell 3.1 Vägar genom asylsystemet – åtta typfall

(MV: Migrationsverket, UN: Utlänningsnämnden)

1	- - - JA
Stannar	Den sökande får bifall i första instans, dvs. av MV.
2	- - - NEJ
Utresa på	Den sökande får avslag i första instans men överklagar inte
eget ini-	utan lämnar landet. Något liknande inträffar då den sökande
tiativ	återtar sin ansökan och lämnar landet.

3	- - - NEJ - - JA
Stannar	Den sökande får nej i första instans men överklagar och får
	så småningom bifall av UN.
4	- - - NEJ - - NEJ - - JA
Ny ansökan	Den sökande får nej i första instans, överklagar till UN som
(nut)	också beslutar om avvisning. Den sökande kan då inkomma
	med en ny ansökan (nut) tillsammans med nya uppgifter till
	UN. UN kan då besluta om uppehållstillstånd om de nya
	omständigheterna visar att den sökande är berättigad till
	skydd eller att det skulle strida mot humanitetens krav att
	verkställa det tidigare beslutet.
	En förutsättning för att en ny ansökan ska kunna lämnas är
	att den sökande är kvar i Sverige.
5	- - - NEJ - - NEJ - - NEJ - - JA
Upprepade	Motsvarar fall 4 men den sökande får nej av UN även vid
nya ansök-	sin nya ansökan. Den sökande lämnar då ännu en ny ansö-
ningar	kan tillsammans med nya uppgifter till UN som då kan
	besluta om uppehållstillstånd (jfr fall 4 ovan).
	Det är således möjligt för den sökande att komma in med
	flera nya ansökningar efter varandra. Antalet möjliga nya
	ansökningar är inte begränsat i lagen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

		Fel! Okänt namn
6	- - - NEJ - - NEJ - - NEJ - - NEJ - - utresa	på
6	- - - NEJ - - NEJ - - NEJ - - NEJ - - utresa	dokumentegenskap
		dokumentegenskap
Återvänder	Som förberedelse för utresa arbetar MV med att försöka	.:Fel! Okänt namn
(med eller	motivera den avvisade personen att återvända hem. Detta	på
utan tvång)	lyckas i många fall och personen lämnar då landet. (Den	dokumentegenskap
	sökande kan också återvända självmant tidigare i proces-	.
	sen.)	Bilaga 1
	Om MV bedömer att tvång behövs kan verket överlämna
	ärendet till polisen som då ska verkställa beslutet. Den
	sökande kan också tas i förvar, efter beslut av UN, MV eller
	polismyndigheten. Förvarstagning kan också aktualiseras
	vid tidigare tillfällen om myndigheterna tror att den sökande
	kommer att avvika.
7	- - - NEJ - - NEJ - - NEJ - - NEJ - - avviker
Avviker	Den sökande försvinner ur Migrationsverkets mottagnings-
	system. Orsaken kan vara att han eller hon har lämnat landet
	på eget initiativ, men det kan också vara så att han eller hon
	håller sig gömd i Sverige.
8
Avvisas av	Om en person som avvikit påträffas av polisen kan han eller
polisen	hon avvisas/utvisas av polisen (jfr fall 6).
	Om polisen finner att det finns hinder mot utresa ska MV
	underrättas. MV har dock inte rätt att bevilja uppehållstill-
	stånd när det finns ett lagakraftvunnet beslut om avlägs-
	nande. Det verket kan göra är endast att ge anvisningar om
	verkställigheten.

3.2 Möjliga steg i asylprocessen
Vid gränskontrollen direktavvisas en del personer som saknar nödvändiga
dokument (pass, visum etc.) under förutsättning att de inte säger sig vara
asylsökande. Denna typ av direktavvisningar ingår inte i asylprocessen.
Asylansökan och inledande utredning hos Migrationsverket
Innan en asylansökan kan bli aktuell måste den sökande komma in i landet.
En asylansökan ska göras i samband med inresan, alltså vid gränskontrollen,
men i praktiken görs ansökan nästan alltid efter inresan genom att den sö-
kande vänder sig till någon av Migrationsverkets asylenheter. En inledande
utfrågning med hjälp av tolk görs då omedelbart, oftast samma dag, i syfte att
klarlägga den sökandes identitet och resväg. Den sökande skrivs också in i
verkets mottagningssystem och får vid behov bidrag till sitt uppehälle (om
det inte gäller en person som ska återvända direkt med vändande färja). Nå-
gon närmare utredning av asylskälen görs inte vid detta tillfälle. Ansvarig för	40
	40

den inledande utredningen är Migrationsverket. En noggrannare beskrivning av förfarandet finns i kapitel 4.

Avvisning med stöd av internationella avtal, principen om första asylland m.m.

Vissa asylsökande kan avvisas med stöd av enbart den inledande utredning- en. Den sökande bedöms i dessa fall kunna få sina asylskäl prövade i ett annat säkert asylland som han eller hon har passerat på vägen till Sverige eller vistats i under längre tid före ankomsten hit. Den s.k. Dublinkonvent- ionen reglerar denna fråga mellan EU-länderna samt Norge och Island (jfr kap. 2). Det finns också andra säkra asylländer vid sidan av EU. Vid denna typ av avvisning görs i regel ingen fullständig asylutredning i Sverige.

Fördjupad asylutredning och beslut av Migrationsverket

En tid efter den inledande utredningen kallas den asylsökande till Migrat- ionsverket för fördjupad asylutredning. Väntetiden mellan inledande utred- ning och fördjupad asylutredning kan ibland vara mycket lång. Vid detta utredningssamtal, som varar i flera timmar, medverkar alltid tolk och ofta ett juridiskt ombud. Offentligt biträde förordnas normalt av verket i de fall då man tror att avvisning kan bli aktuell. I vissa fall bedömer verket att något offentligt biträde inte behövs. Det gäller både i klara bifallsärenden och i ärenden där det är uppenbart att det inte finns skäl för uppehållstillstånd.

Resultatet av utredningssamtalet dokumenteras av asylhandläggaren och kommuniceras med det juridiska ombudet som får tillfälle att inkomma med kompletterande synpunkter. Ofta görs även språkanalyser, förfrågningar hos ambassader m.m. Beslut av Migrationsverket fattas av en beslutsfattare hos verket efter föredragning av asylhandläggaren. Beslutet kan fattas flera må- nader efter den fördjupade asylutredningen. Förfarandet beskrivs närmare i kapitel 4.

Migrationsverkets prövning avser inte bara om den sökande har rätt till asyl enligt bestämmelsen i utlänningslagen som bygger på Genèvekonvent- ionen och 1967 års protokoll om flyktingars rättsliga ställning. Prövningen avser även de andra grunder för uppehållstillstånd som kan komma i fråga – övriga skyddsskäl, humanitära skäl eller viss anknytning till Sverige (jfr kap. 2).

Bevis om uppehållstillstånd

Vid positivt beslut av Migrationsverket utfärdas ett bevis om uppehållstill- stånd som sedan kan ligga till grund för folkbokföring. Ett permanent uppe- hållstillstånd förnyas automatiskt efter tre år under förutsättning att personen i fråga fortfarande är bosatt i Sverige och det inte finns grund för att återkalla uppehållstillståndet enligt utlänningslagen. I vissa fall beviljas ett tids- begränsat uppehållstillstånd.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Avvisningsbeslut med ”omedelbar verkställighet”

En del av de asylsökande får avslag på sin ansökan av Migrationsverket. Ett avslag kan vara förknippat med ett krav på att beslutet ska verkställas ”ome- delbart”, dvs. innan beslutet har vunnit laga kraft. Det betyder att den avvi- sade är skyldig att lämna landet snarast möjligt och inte har rätt att stanna i landet under överklagandetiden. Denna typ av beslut används i de fall myn- digheten bedömer det som uppenbart att den asylsökande saknar skäl för uppehållstillstånd (utlänningslagen 8 kap. 8 §).

Utresa – om det inte finns verkställighetshinder

Ett avvisningsbeslut innebär inte nödvändigtvis att personen i fråga lämnar landet. I vissa fall kan ett avvisningsbeslut vara omöjligt att verkställa av formella skäl, t.ex. därför att den sökandes hemland inte tar emot sina egna medborgare. Polisen har möjlighet att underrätta och rådfråga Migrations- verket när polisen finner att verkställigheten inte kan genomföras.

Om det finns verkställighetshinder som är kända vid beslutstillfället, eller om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa ett avvisningsbe- slut, ska Migrationsverket ta hänsyn till detta redan vid sitt första beslut om uppehållstillstånd. Som verkställighetshinder räknas ett antal omständigheter som nämns i utlänningslagen (8 kap. 1 och 2 §§). Hit hör risk för (dvs. ”skä- lig anledning att tro att utlänningen kommer att utsättas för”) dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller annan liknande behandling eller risk för förföljelse. Utlänningen får inte heller sändas till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han löper sådana risker som nämnts ovan.

Självmant återvändande

Migrationsverket har huvudansvaret för att genomföra (verkställa) sådana avvisnings- och utvisningsbeslut som fattats av verket eller Utlänningsnämn- den.

Begreppet ”verkställighet” används i utlänningslagen för att beteckna verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Ordet är dock svårbegrip- ligt och Migrationsverket har under senare år lanserat begreppet ”självmant återvändande” för att beteckna den situation då utlänningen själv medverkar till sin hemresa.

Till Migrationsverkets uppgifter hör numera också att försöka motivera de personer som fått avvisningsbeslut att medverka till hemresan. Så sker också i många fall. Hemresan kan ske i olika former – ibland med stöd av personal från Migrationsverket fram till flygplatsen, ibland helt självständigt. Hemre- san betalas av verket.

Avvisning med tvång

Alla personer som avvisats är dock inte villiga att medverka till återvändan- det. I de fall Migrationsverket bedömer att en avvisning inte kan genomföras utan tvång överlämnas ärendet till polisen vars uppgift blir att verkställa

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

avvisningen. Samma sak gäller i de fall en avvisad person håller sig undan och inte kan anträffas utan medverkan av polisen.

Förvar

I de fall polisen, Migrationsverket eller Utlänningsnämnden befarar att en asylsökande (eller en person som fått avslag på sin asylansökan) inte kom- mer att medverka till en trolig utresa, utan i stället avvika och hålla sig gömd i landet, kan den berörda myndigheten besluta att ta personen i fråga i förvar. Förvaren är numera (sedan 1997) en särskild del av Migrationsverkets mot- tagningssystem. Även personer vars ärenden har överlämnats till polisen kan, efter beslut av polisen, placeras i förvar hos Migrationsverket. Förvarstag- ning kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Överklagande – förfarandet hos Migrationsverket

Ett negativt beslut i första instans (Migrationsverket) kan överklagas. Över- instansen är Utlänningsnämnden men överklagandet lämnas till Migrations- verket som därvid har möjlighet att ompröva och ändra sitt tidigare beslut. Den som ansvarar för omprövningen är en ny beslutsfattare inom samma asylenhet som tidigare beslutat i ärendet.

Möjligheten till ändring av det tidigare beslutet utnyttjas dock sällan av Migrationsverket, främst därför att de flesta överklaganden inte innehåller någon ny information som verket kan ta ställning till utan endast en anmälan att den sökande avser att återkomma med utförligare motivering senare. I dessa fall sker endast en administrativ hantering och registrering hos verket, varefter ärendet – om det har kommit in i rätt tid – skickas till Utlännings- nämnden. Denna hantering tar några få dagar.

Inhibition av tidigare avvisningsbeslut

Den sökande har normalt rätt att vistas i landet medan Utlänningsnämnden prövar överklagandet. Men om det gäller ett fall av ”omedelbar verkställig- het” så krävs ett särskilt förfarande för att den sökande ska kunna vara kvar under överklagandet, nämligen ett beslut om inhibition av verkställigheten. Ärenden om inhibition behandlas med förtur av Utlänningsnämnden. Även Migrationsverket har rätt att besluta om inhibition.

Överklagande – förfarandet hos Utlänningsnämnden

Förfarandet hos Utlänningsnämnden beskrivs närmare i kapitel 5. Allmänt gäller att nämnden inte gör en helt ny asylutredning utan förutsätter att själva utredningen är gjord av Migrationsverket. Utlänningsnämnden inhämtar dock kompletterande upplysningar och gör en självständig bedömning av alla omständigheter i fallet. Under tiden från Migrationsverkets till Utlännings- nämndens beslut kan mycket hinna hända. Bland annat kan familjeförhållan- dena ändras för den sökande. Vid behov beställer Utlänningsnämnden en s.k. anknytningsutredning som görs av Migrationsverket. Även de politiska för- hållandena i den sökandes hemland kan hinna ändras. I vissa fall kan poli-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

tiska skäl tillkomma under vistelsen i Sverige på grund av den asylsökandes	Fel! Okänt namn
politiska aktivitet här.	på
Ett eventuellt avslagsbeslut av Utlänningsnämnden kan följas av en utresa	dokumentegenskap
på något av de sätt som beskrivits ovan. En annan möjlighet är att den sö-	.:Fel! Okänt namn
kande återkommer med en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd (nut).	på
	dokumentegenskap
Ny ansökan hos Utlänningsnämnden	.
En ny ansökan om uppehållstillstånd riktas direkt till Utlänningsnämnden	Bilaga 1

och måste där behandlas snabbt, inom en månad, såvida verkställigheten inte
inhiberas. En förutsättning för att en ny ansökan ska få prövas är att den
sökande är kvar i landet. En ny ansökan får bifallas endast om den sökande
åberopar omständigheter som tidigare inte har prövats i fallet, och om dessa
bedöms ge grund för tillstånd. Dessa omständigheter kan vara av personlig
och/eller politisk natur.
Det finns i lagen inget som hindrar att en person lämnar in flera nya an-
sökningar efter varandra. Ett obegränsat antal nya ansökningar kan lämnas in
så länge den sökande är kvar i Sverige.
Betydelsen av inhibition vid ny ansökan
Alla nya ansökningar om uppehållstillstånd som kommer till Utlännings-
nämnden granskas inledningsvis i syfte att pröva om verkställigheten av det
tidigare avvisningsbeslutet bör inhiberas eller inte. Detta görs även i de fall
den sökande inte har ansökt om inhibition. Ett beslut om inhibition är bety-
delsefullt för den sökande eftersom det innebär att han eller hon får stanna i
landet medan Utlänningsnämnden prövar den nya ansökan. Bedömningar
som gjorts inom nämnden tyder på att man fattar beslut om inhibition för
omkring 10 % av alla inkommande nya ansökningar.
Vid ny ansökan har den sökande inte heller rätt till offentligt biträde (dvs.
juridiskt ombud på det allmännas bekostnad) om inte nämnden beslutat om
inhibition av det tidigare avvisningsbeslutet. Inhibition kan meddelas om det
av de nya omständigheterna framgår att det är sannolikt att en sökande kan få
uppehållstillstånd. I detta fall har den sökande också rätt att vara kvar i Mi-
grationsverkets mottagningssystem och har därmed sin försörjning ordnad
fram till det att nämnden fattat beslut i ärendet.
Tidsbegränsade uppehållstillstånd
Under vissa omständigheter ges tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det gäller i
en rad speciella situationer, bl.a. i samband med s.k. uppskjuten invandrings-
prövning, tillfälliga verkställighetshinder, personer som bedöms vara flyk-
tingar men har begått brott m.m. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i sam-
band med uppskjuten invandringsprövning får normalt beviljas för en sam-
manlagd tid av högst två år.
Tidsbegränsade uppehållstillstånd kan också ges i samband med evakuering i
en massflyktssituation så som skedde i samband med Kosovokrisen under
1999. Flyktingar från Kosovo gavs då tidsbegränsade uppehållstillstånd med	44
	44

stöd av en särskild förordning från regeringen. Någon individuell asylpröv-	Fel! Okänt namn
ning var då inte aktuell, utom för den som ansökte om flyktingförklaring hos	på
Migrationsverket. (Verkets beslut i den delen kunde överklagas till Utlän-	dokumentegenskap
ningsnämnden.) Efter det att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har gått ut	.:Fel! Okänt namn
kan en person söka asyl enligt den normala procedur som beskrivits ovan.	på
Ett EG-direktiv om tidsbegränsade uppehållstillstånd har nyligen antagits	dokumentegenskap
av rådet (EGT 212 den 7 aug. 2001).	.
	Bilaga 1

3.3 Myndigheterna i asylprocessen

Det övergripande ansvaret för asylprocessen åvilar statsmakterna, dvs. riks- dagen och regeringen, som beslutar om lagar och förordningar och kan ta initiativ till förändringar i den förda politiken.

Det operativa ansvaret är fördelat på ett stort antal myndigheter. De myn- digheter och andra aktörer som, direkt eller indirekt, har betydelse i asylpro- cessen är i korthet följande:

	− Regeringskansliet
Svenska myndigheter	− Utlandsmyndigheterna
	− Migrationsverket
	− Utlänningsnämnden
	− Polisen
	− Kriminalvårdens transporttjänst
	− Integrationsverket
	− Kommunerna
	− Landstingen

	− EU
Internationella organ	− Andra länders myndigheter
	− UNHCR

	− Juridiska ombud
Övriga aktörer och	− Tolkar
opinionsbildare	− Frivilligorganisationer
	− Medier
	− Politiker

De svenska myndigheternas roll i asylsystemet beskrivs kortfattat i det föl- jande. Mer information om de två myndigheter som medverkar direkt i asyl- processen – Migrationsverket och Utlänningsnämnden – finns i separata kapitel.

De internationella organen har framför allt betydelse i samband med över- ordnade förändringar i asylpolitikens innehåll och tillämpning (se kap. 2). Någon ytterligare redovisning av de internationella organen ges inte här.

Regeringen och Regeringskansliet

Utlänningsärenden var tidigare en mycket omfattande och betungande ar- betsuppgift för regeringen. Fram till början av 1990-talet var regeringen överklagningsinstans i sådana ärenden. Utlänningsnämnden, som bildades år 1992, övertog större delen av dessa uppgifter.

Regeringen prövar fortfarande ett litet antal enskilda ärenden, men endast i de fall ärendet har överlämnats till regeringen av Migrationsverket eller Utlänningsnämnden. Det gäller då ärenden av principiell betydelse, ärenden som rör förhållandet till främmande makt etc. Även säkerhetsärenden över- lämnas till regeringen.

Regeringen kan också genom förordning bestämma om tidsbegränsade up- pehållstillstånd för grupper av utlänningar. Av riksdagens migrationspoli- tiska beslut från 1996 framgår att förordningar var avsedda att bli ett vikti- gare instrument för regeringens styrning av rättstillämpningen i utlänningsä- renden.

Regeringens roll i handläggningen av enskilda ärenden är således mycket begränsad. Men regeringen har självfallet det övergripande ansvaret, både för att styra myndigheterna genom förordningar, budget och regleringsbrev m.m. och för att ta initiativ till de förändringar som behövs på överordnad nivå. Inom Regeringskansliet ligger ansvaret för migrationspolitiken på Utrikesde- partementet.

Utlandsmyndigheterna medverkar i utredningsskedet

Även utlandsmyndigheterna – dvs. svenska ambassader och konsulat i utlan- det – har en roll i migrationspolitiken, dels när det gäller ärenden om vise- ringar och uppehållstillstånd, dels när det gäller att bidra med upplysningar i asylärenden. Elva utlandsmyndigheter har numera fått särskilt inrättade funktioner för migrationstjänstemän. Utlandsmyndigheterna har också ett an- svar för övergripande rapportering i frågor som relaterar till migration. Ut- landsmyndigheterna räknas som en del av Regeringskansliet/UD. Expedit- ionschefen vid UD betraktas som generaldirektör för utlandsmyndigheterna.

Migrationsverket (Invandrarverket) har ett samlat ansvar

Statens invandrarverk, som den 1 juli 2000 bytte namn till Migrationsverket, är central utlänningsmyndighet och ska verka för att handläggningen av ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. Migrationsverket har också ett s.k. processansvar, dvs. ett an- svar för samarbetet mellan de olika myndigheter som är berörda av asylfrå- gor. Verkets organisation och arbetsformer när det gäller asylansökningar och asylprövning beskrivs i kapitel 4.

Utlänningsnämnden är överinstans

Migrationsverkets beslut om avvisning och utvisning m.m. kan överklagas till Utlänningsnämnden. Utlänningsnämnden inrättades den 1 januari 1992. Dessförinnan var det regeringen som prövade samtliga överklaganden av

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Invandrarverkets beslut. Nämndens organisation och arbete beskrivs närmare i kapitel 5.

Gränskontrollen sköts av flera myndigheter

Den del av migrationspolitiken som gäller gränskontroll handhas av flera myndigheter. Polisen har ansvaret för personkontroll i samband med inresa och utresa. Från och med den 1 juli 1999 har Invandrarverket (numera Mi- grationsverket) befogenhet att bistå polisen vid dessa personkontroller.

Vid inresa till Schengenområdet (över yttre gräns) kontrolleras resenärens pass normalt också av transportföretaget (flygbolaget, rederiet eller motsva- rande) eftersom företaget har skyldighet att bekosta återresa om resenären inte har giltiga inresehandlingar till ankomstlandet. Det s.k. transportörsan- svaret kommer att regleras ytterligare som följd av överenskommelser inom EU.

I gränskontrollen deltar också Tullen med kontroll av varor. Tulltjänste- män kan då också upptäcka om personer försöker ta sig in illegalt, t.ex. i containrar. Kustbevakningen svarar för personkontroll och tullkontroll till sjöss. Här kan också ingå personkontroll i hamnar (gränsövergångsställen och naturhamnar).

Gränskontrollen av personer har nyligen granskats av RRV. Resultaten har redovisats i rapporten Samverkan i gränskontrollen (RRV 2001:1).

Polisen har ansvar för vissa avvisningar

Migrationsverket har sedan 1999 huvudansvaret för att verkställa sådana beslut om avvisningar och utvisningar som fattats av verket eller av Utlän- ningsnämnden. Migrationsverket kan dock i vissa fall överlämna sådana ärenden till polisen. Så sker då verket bedömer att tvång kommer att behövas för att genomföra utresan och/eller då den som ska avvisas eller utvisas hål- ler sig undan och inte kan påträffas utan polisens medverkan. Ett särskilt cirkulär har utarbetats som reglerar förhållandet mellan Migrationsverkets och polismyndigheternas ansvar i dessa fall.

Polisen har även ansvar för att verkställa sina egna beslut om avvisning och utvisningar och domstols beslut om utvisning på grund av brott.

Kriminalvårdens transporttjänst

Kriminalvårdens transporttjänst svarar för transporter och bevakning vid utresor av avvisade och utvisade personer i de fall det inte är fråga om själv- mant återvändande. Som följd av lagändringen 1999, då Migrationsverket fick ansvar för att motivera avvisade personer att själva medverka till sin utresa, har transporttjänsten genomfört färre utresor av avvisade och utvisade personer.

Integrationsverket förhandlar med kommunerna

Integrationsverket inrättades den 1 juni 1998 och övertog då uppgifter från i första hand Invandrarverket. Vissa av Integrationsverkets uppgifter ansluter

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

till asylprocessen. Integrationsverket ska särskilt följa upp kommunernas	Fel! Okänt namn
introduktion av flyktingar och andra nyanlända invandrare. Verket ska också	på
vid behov medverka vid nyanländas bosättning i kommuner och besluta om	dokumentegenskap
statlig ersättning till kommuner som tar emot och ger introduktion till flyk-	.:Fel! Okänt namn
tingar m.fl. nyanlända (SFS 1999:927).	på
Integrationsverket är också central förvaltningsmyndighet för integrations-	dokumentegenskap
frågor och har ett övergripande ansvar för att integrationspolitiska mål och	.
synsätt får genomslag på olika samhällsområden. Inom Regeringskansliet	Bilaga 1
ligger ansvaret för integrationspolitiken på Näringsdepartementet (tidigare
Kulturdepartementet).
Kommunerna har sociala uppgifter under asyltiden samt ansvar för
introduktion av nyanlända
I själva asylprocessen, betraktad som beslutsprocess, har kommunerna inga
uppgifter. Däremot kan kommunerna ha sociala uppgifter även under väntet-
iden. I den mån de asylsökande deltar i svenskundervisning sker detta i
kommunernas regi. Asylsökande barn har numera rätt att gå i både förskola
och skola under väntetiden. Kommunen har enligt socialtjänstlagen ett soci-
alt ansvar för alla barn som bor i kommunen, oavsett om de har uppehållstill-
stånd eller ej.
Huvuddelen av kommunernas uppgifter i samband med invandringen avser
tiden efter det att den asylsökande har fått uppehållstillstånd. Kommunerna
får under två år bidrag från staten för sitt s.k. flyktingmottagande (mottagan-
det avser alla som tidigare varit asylsökande, oavsett skäl för uppehållstill-
stånd, samt deras anhöriga). Kommunen ska tillsammans med den enskilde
upprätta en plan för hans/hennes introduktion. Introduktionsplanen ska inne-
hålla svenskundervisning, arbetspraktik, samhällskunskap och information
om svenskt vardagsliv. Introduktionen ska normalt pågå i högst två år.
Landstingen svarar för vård till asylsökande
Landstingen har, i egenskap av sjukvårdshuvudmän, ett ansvar för att ge
akutvård till alla asylsökande. Asylsökande barn har även rätt till förebyg-
gande hälsovård och tandvård. Landstingets kostnader för vården betalas av
staten.

3.4 Sammanfattning och avgränsning

För en asylsökande kan vägen till uppehållstillstånd vara mer eller mindre lång och invecklad. Antalet steg i processen beror delvis av den asylsökandes eget vägval i de fall han fått nej på sin ansökan. Hans val står då mellan att överklaga eller att återvända till hemlandet eller till tredje land.

Den samlade tidsåtgången i en asylprocess beror delvis på antalet steg i processen men också på tidsåtgången i varje led. Orsakerna till fördröjningar diskuteras i senare kapitel. En del av komplexiteten i asylprocessen beror självfallet också på hur processen är konstruerad, lagtekniskt sett. Detta

framgår också av materialet i granskningen, men frågan behandlas inte	Fel! Okänt namn
ingående. Karaktären av granskningen är förvaltningspolitisk, inte juridisk.	på
Tyngdpunkten i granskningen ligger på asylprocessen fram till myndighet-	dokumentegenskap
ernas lagakraftvunna beslut i frågan om uppehållstillstånd. Frågan om vad	.:Fel! Okänt namn
som händer efter detta beslut – integration, hemresa eller resa till tredje land	på
– ligger utanför ramen för granskningen.	dokumentegenskap
I vissa fall är svårt att definiera vad som är det definitiva slutet på en asyl-	.
process. Om Utlänningsnämnden avslår ett överklagande så beror all ytterli-	Bilaga 1
gare tidsåtgång på att nämndens beslut av något skäl inte har verkställts.
Eftersom det alltid är möjligt att komma med nya ansökningar om uppehålls-
tillstånd så länge den asylsökande är kvar i landet, finns endast två riktigt de-
finitiva utfall – antingen att den sökande får uppehållstillstånd i Sverige eller
att vederbörande lämnar landet.
Övergången från mottagningssystemet ingår ej
En person som fått uppehållstillstånd efter att tidigare ha varit asylsökande är
fortfarande kvar i Migrationsverkets mottagningssystem så länge han eller
hon inte har beretts plats i en kommun. Övergången mellan anläggningsbo-
ende i Migrationsverkets regi och ”kommunplacering” med kommunalt
introduktionsprogram kan ibland ta flera månader. Dessa övergångsproblem
behandlas inte i denna granskning.
Integrationsfrågor ingår ej
Alla frågor om boende och integration av nyblivna invandrare (alltså de som
har fått uppehållstillstånd och stannar i Sverige) ligger utanför granskningen.
Frågor om återvändande ingår ej
Vi presenterar heller ingen djupare analys av den senare delen av förloppet i
de fall den asylsökande lämnar landet efter att ha fått nej på sin ansökan.
Händelseförloppet i samband med utresor – antingen dessa sker i form av
frivilligt återvändande eller i form av avvisningar och utvisningar som verk-
ställs med olika grader av tvång – rymmer frågor som kunde vara värda en
särskild granskning. För detta krävs emellertid ett annat empiriskt underlag
än det som har insamlats för denna rapport.
Asylprocessen i praktiken
Ämnet för denna granskning är asylprocessen sådan den ser ut i praktiken
och de berörda myndigheternas roll i detta sammanhang. Avsikten är att
beskriva asylprocessen och identifiera de problem som är förknippade med
den. Många aspekter av de berörda myndigheternas inre arbete har dock inte
kunnat undersökas i detalj. Våra ansträngningar har koncentrerats till att
försöka förstå systemet i stora drag.
	49

4 Migrationsverket

4.1 Migrationsverkets uppgifter

Totalt ca 1 770 anställda

Migrationsverket – tidigare Statens invandrarverk (SIV) – hade vid utgången av år 2000 ca 1 770 anställda. Av dessa arbetar ca 150 på huvudkontoret i Norrköping. De övriga är fördelade på verkets fem regioner, varav region Stockholm är den största och region Nord den minsta (ca 470 respektive ca 160 anställda).

Den tillgängliga arbetskraften utgjorde ca 1 500 årsarbetare, vilket motsva- rar 85,6 % av den totalt möjliga arbetstiden. I stort sett alla typer av ledighet- er ökade i omfattning under år 2000, i synnerhet sjukfrånvaron. Det är fram- för allt långtidssjukskrivningarna på mer än 15 dagar och sjukpensioner som ökar i omfattning.

Personalomsättningen i Migrationsverket var i genomsnitt 19 % under 2000. Inom asylverksamheten var personalomsättningen mer än dubbelt så stor som bland övriga personalgrupper.

Migrationsverkets uppgifter har renodlats

Vissa förändringar i verkets uppgifter och befogenheter har ägt rum under de senaste åren. Ansvaret för inledande asylutredningar överfördes den 1 okto- ber 1997 från Polisen till Invandrarverket. Överföringen hade principiella grunder och ansågs även ge rationaliseringsvinster på sikt.

När det gäller avvisning och utvisning hade Polisen tidigare ansvaret för att verkställa besluten. Detta ansvar överfördes till Invandrarverket den 1 januari 1999. Verket fick då också i uppgift att motivera de personer som fått beslut om avvisning att självmant lämna landet. I de fall detta inte lyckas kan verket överlämna ärendet till Polisen.

En stor förändring var också att integrationsfrågor överfördes från Invand- rarverket till det nybildade Integrationsverket. Överföringen ägde rum den 1 juni 1998.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tabell 4.1 Antalet anställda i Migrationsverket år 2000

Huvudsaklig sysselsättning	Antal anställda år 2000	Procent
Asyl - Prövning	273	15
Asyl - Mottagning	581	33
Asyl - Övrigt	55	3
Asyl totalt	909	51
Besök och bosättning	377	21
Medborgarskap	68	4
Administrativt stöd	345	20
Ledning	70	4
Totalt	1769	100

Källa: Migrationsverkets årsredovisning 2000

Drygt hälften av Migrationsverkets anställda under år 2000 arbetade med asylfrågor. De flesta av dessa arbetade inom mottagningssystemet. Antalet anställda inom mottagningssystemet var detta år mer än dubbelt så stort som inom asylprövningen.

Frågor som rör besök och bosättning (dvs. arbetsuppgifterna viserings- och tillståndsprövning) samt medborgarskapsärenden sysselsätter ca 25 % av Migrationsverkets personal. Ungefär lika många arbetar med ledning och administrativt stöd.

Asylfrågor tar större delen av verkets resurser

Den största delen av Migrationsverkets uppgifter har att göra med asylpro- cessen. Det gäller dels prövning av asylansökningar i första instans, dels mottagande av asylsökande. Det finns två slags mottagningsenheter, dels anläggningsboende (tidigare kallade asylförläggningar eller flyktingförlägg- ningar), dels s.k. eget boende hos släktingar och vänner. Här ingår också en del organiserad verksamhet för asylsökande. I mottagningssystemet ingår också s.k. förvar som används för vissa personer i avvaktan på verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning.

Migrationsverkets arbete med asylfrågor berör framför allt tre delar av verkets organisation:

•asylenheterna, dvs. enheter för asylutredning och asylprövning,

•stödfunktioner till asylenheterna, främst vid huvudkontoret i Norrkö- ping, samt

•mottagningssystemet för asylsökande.

Dessa delar av verkets organisation beskrivs mer utförligt i det följande. Tyngdpunkten ligger vid asylenheterna och stödfunktionerna. Mottagnings- systemet beskrivs mera översiktligt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.2 Asyl- och gränsenheter

Asylärenden handläggs numera inom alla verkets fem regioner. De enheter som har att göra med asylfrågor – asylutredningar och asylprövning – fram- går av tabell 4.2. Här finns inte enbart renodlade asylenheter utan även s.k. gränsenheter med en mer blandad verksamhet.

Från 10 enheter till 17

Migrationsverkets organisation för asylprövning håller för närvarande på att byggas ut. Antalet asylenheter ska öka från 10 till 17 genom att nya enheter byggs upp inom regionerna Nord och Mitt. De nya enheterna är ännu så länge mycket små. Tidigare fanns asylenheter endast inom regionerna Stock- holm, Syd och Väst.

Den sammanlagda arbetsstyrkan vid asyl- och gränsenheterna är för närva- rande 246 personer, varav 75 vid gränsenheter eller kombinerade asyl- och gränsenheter. Aktuella uppgifter finns i tabell 4.2 som ger en ögonblicksbild av situationen i augusti 2001. Uppgifterna avser ”antalet anställda i arbete”, vilket betyder att tjänstlediga personer inte inräknas. Däremot ingår deltids- arbetande.

En satsning på gränsenheterna inleddes 1999, då verket också fick befo- genheter att samarbeta med polisen med passkontroller. Samtidigt fick verket uppgiften att ta ansvar för återvändandet för de personer som fått beslut om avvisning eller utvisning. Enligt Migrationsverket bör gränsenheterna inte räknas in i resurser för asylprövning. Eftersom vissa enheter har en blandad verksamhet ger personalstatistiken ingen klar bild av resurserna för asyl- prövning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tabell 4.2 Asyl- och gränsenheter, augusti 2001

Antal anställda exkl. tjänstlediga

			Antal
Region	Enhet		anställda i
			arbete
Region
Stockholm	Solna	Asylenhet 1	22
	Solna	Asylenhet 2	23
	Solna	Avarbetningsstyrka	11
	Skärholmen	Asylenhet	24
	Arlanda	Gräns- och asylenhet	35
		S:a	115
Region Syd	Malmö	Asylenhet	25
	Malmö	Asylenhet Småland	20
	Malmö	Gränsenhet Skåne	19
	/Helsingborg
		S:a	64
Region Väst	Göteborg	Asylenhet	35
	Mölndal	Gräns- och asylenhet	21
		S:a	56
Region Nord	Sundsvall	Lokal enhet	2
	Uppsala	Lokal enhet	1
	Boden/Umeå	Lokal enhet	2
	Västerås	Lokal enhet	2
	Gimo	Lokal enhet	0
		S:a	7
Region Mitt	Norrköping/Flen	Lokal enhet	3
	Örebro	Lokal enhet	1
		S:a	4
Totalt			246

Not 1: Antalet anställda i arbete omfattar inte personer med tjänstledighet. Anta- let tjänstlediga uppgår till 29 personer.

Not 2: Asylenheten i Mölndal är under omorganisation och flera andra enheter är under uppbyggnad. När dessa enheter är färdigutvecklade beräknas samman- lagt ytterligare 17 personer vara anställda på asylenheterna.

Källa: Migrationsverket

Under år 2000 hade Migrationsverket 197 årsarbetskrafter för asylprövning fördelat på de olika enheterna, och året dessförinnan var motsvarande antal

171.Resurserna för asylprövning ökade således med 15 % mellan dessa bägge år. Begreppet årsarbetskrafter är inte liktydigt med antalet anställda i arbete som redovisas i tabell 4.2.

Under år 2000 beslutade Migrationsverket i 17 000 asylärenden och vid årets slut fanns ca 10 900 öppna ärenden. Antalet avgjorda asylärenden var betydligt större under år 2000 än tidigare år. Detta berodde på en medveten

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

satsning av Migrationsverket för vilken man fått extra tilldelade resurser. En särskild analys av förhållandet mellan personalresurser och arbetsmängd inom asylprövningen finns i kapitel 8.

Gränsenheterna har flera uppgifter

Migrationsverket har numera s.k. gränsenheter vid gränsövergången på Ar- landa samt i Skåne och Göteborg. Vid gränsenheterna tar man emot asylan- sökningar direkt vid gräns- och passkontrollen samt gör inledande asylutred- ningar för de personer som söker asyl vid gränsen. Det är dock endast en mindre del av de asylsökande som söker asyl vid gränsen – de flesta smugglas in i landet och söker asyl senare, vid någon av Migrationsverkets asylenheter. Alla som söker asyl efter inresan behöver dock inte ha smugg- lats. En del kan också ha passerat en inre gräns mellan Schengenländer eller kommit till Sverige med visering.

Gränsenheterna ansvarar också för att verkställa vissa av de avvis- ningsbeslut med omedelbar verkan som kan bli resultatet av den inledande asylutredningen. Gränsenheternas personal hjälper också polisen med gräns- kontrollen.

Arbetsfördelningen mellan asylenheterna

Asylenheternas arbetsförhållanden skiljer sig en del från varandra, dels på grund av arbetsfördelningen inom verket, dels på grund av regionala förhål- landen. En del av verkets strävanden går ut på att uppnå så stor flexibilitet som möjligt. Det betyder att arbetsfördelningen mellan regioner och asylen- heter inte är fixerad utan föremål för uppföljning och omprövning med ganska täta mellanrum.

Exempel på en asylenhet

I det följande beskrivs en av asylenheterna, närmare bestämt asylenhet 2 i Solna.

Vid denna enhet handläggs ärenden för asylsökande från ca 50 länder. Det gäller alla asylsökande från Afrika utom arabiska Nordafrika, Asien utom Mellanöstern samt Latinamerika.

Inom enheten finns därtill en uppdelning i arbetslag efter länder – ett Afri- kateam, som inom sig har en uppdelning efter länder, och ett Asien- Latinamerikateam. På varje team finns ett antal asylhandläggare samt två beslutsfattare. Man försöker också hålla ihop ärendena gruppvis när det är motiverat (t. ex. familjer). Numera är det dock ganska få familjer som kom- mer. Olika asylenheter kan göra på olika sätt; det är inte alla som har en liknande uppdelning.

Samarbete med andra enheter

Asyl- och gränsenheten på Arlanda sköter samtliga Dublinförfrågningar som är aktuella för de sökande i Stockholmsregionen och gör också den inledande asylutredningen för dem som söker asyl vid inresan. Alla ärenden skickas

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

sedan från Arlanda till asylenheterna i Solna/Skärholmen, utom en del som	Fel! Okänt namn
gäller irakier. Enheten på Arlanda tar dessutom hand om alla ”Dublin-	på
träffar”, dvs. alla som ska skickas till tredje land som följd av Dublinkon-	dokumentegenskap
ventionen.	.:Fel! Okänt namn
De som inte söker asyl vid gränsen kommer till Migrationsverkets recept-	på
ion i Solna för att söka asyl. Där tas de emot av en särskild arbetsgrupp (nu-	dokumentegenskap
mera kallad asylmottagningsenhet) som gör den inledande asylutredningen.	.
	Bilaga 1
Personal och personalomsättning
Vid enheten finns 22 årsanställda, varav ca 12 handläggare och 4 beslutsfat-
tare. Därtill finns 4 administratörer, en sekreterare och en enhetschef. Hand-
läggarna är i allmänhet jurister; några är statsvetare eller socionomer. Be-
slutsfattare rekryteras internt bland de erfarna handläggarna. Beslutsfattarna
har ett mindre antal egna ärenden att utreda. Dessa ärenden föredras för och
beslutas av andra beslutsfattare.
Personalrörligheten är mycket stor i Stockholm, delvis på grund av att per-
sonalen är ung. Rörligheten beror både på tjänstledigheter (barnledighet,
tingsmeritering, utlandstjänstgöring) och på byte av arbetsgivare. Migrat-
ionsverket anses ha svårt att konkurrera med andra arbetsgivare. Under år
2000 har man inom asylenhet 2 i Solna nyrekryterat 10 personer av totalt 22
anställda.
Överbelastning i Stockholm
Erfarenheten från enheten är att man alltid har ont om personal. Delvis har
detta generella orsaker som gäller för verket som helhet. Ett par omständig-
heter är dock speciella för Stockholm – dels den höga personalrörligheten,
dels det faktum att många asylsökande föredrar att bo i Stockholm framför
andra regioner. Alla som vill och kan har rätt till eget boende och de får
därmed också rätt att välja region i Sverige. Eget boende är det vanligaste i
Stockholm. Detta är billigare för staten än anläggningsboende, men de sö-
kandes egna val skapar samtidigt överbelastning för asylenheterna i Stock-
holm.

4.3 Arbetsgången vid en asylenhet

Den följande beskrivningen av arbetsgången bygger i huvudsak på uppgifter som gäller asylenhet 2 i Solna.

Inledande asylutredning samma dag som asylansökan

En inledande asylutredning görs alltid i samband med att en person först ansöker om asyl. I praktiken görs detta oftast vid någon av Migrationsverkets asylenheter. Verket har dock även ett antal gränsenheter som kan genomföra den inledande asylutredningen redan vid inresan (gränsenheterna har beskri- vits tidigare).

Migrationsverket har i vissa fall tolk till hands som hjälp vid den inledande asylutredningen (t.ex. tolk till arabiska) och det händer också att den sökande själv har någon person med sig som kan tolka. I annat fall får personalen beställa en tolk. Den sökande får då sitta ned och vänta i en till två timmar tills tolken kommer.

Det huvudsakliga syftet med den inledande asylutredningen är att söka fastställa den sökandes identitet och resväg. Om det kan konstateras att res- vägen har gått via ett s. k. säkert tredje land kan den sökande avvisas dit. I den inledande asylutredningen frågar man också den sökande om familjeför- hållanden och om skälen till asylsökan, men någon djupare utredning av skälen görs inte på detta stadium.

I samband med den inledande asylutredningen tar man fingeravtryck och fotograferar den sökande, som sedan skrivs in i Migrationsverkets mottag- ningssystem. Fingeravtryck tas numera fotografiskt, med automatisk överfö- ring till datasystemet. Det står den sökande fritt att själv ordna bostad, men vid behov ordnar Migrationsverket plats på en förläggning (”mottagningsen- het”). Den sökande får en identitetshandling i form av ett s.k. LMA-kort (LMA står för lagen om mottagande av asylsökande).

En inledande asylutredning tar mellan en och två timmar att genomföra. Tidsfaktorn är viktig. Om det är många sökande samma dag, blir tiden för var och en begränsad.

Språkanalyser i vissa fall

I de fall det finns oklarheter om den sökandes identitet och/eller ursprungs- land görs ofta en bandupptagning på ca 15 minuter med den sökande. Detta kan göras i samband med den inledande asylutredningen men det kan också göras senare. Bandet skickas till en tolkfirma för språkanalys. Analysen kan visa vilket språk eller vilken dialekt den sökande talar och kan användas som hjälpmedel för att avgöra från vilket land en sökande kommer.

Dublinförfrågningar

En person som söker asyl i Sverige kan enligt Dublinkonventionen skickas tillbaka till ett annat EU-land där han tidigare har uppehållit sig eller där han har familjeanknytning. Frågan om den asylsökande är känd i något av de länder som undertecknat konventionen (dvs. EU-länderna samt Norge och Island) och som enligt konventionen är skyldig att pröva asylansökan under- söks genom att Migrationsverket kontaktar migrationsmyndigheten i de andra länder som kan vara aktuella. Vid positivt svar från ett annat land skickas en ytterligare förfrågan om landet är villigt att ta emot den sökande. Om även denna fråga besvaras jakande avvisas den sökande dit. I region Stockholm är det gräns- och asylenheten på Arlanda som har hand om samt- liga s.k. Dublinärenden.

Offentligt biträde (juridiskt ombud) förordnas vid behov

Den asylsökande ska som regel tilldelas ett offentligt biträde, dvs. ett juri- diskt ombud på det allmännas bekostnad (utlänningslagen 11 kap. 8 §). Un-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

dantag är, enligt lagen, om det framgår att den sökande inte har behov av		Fel! Okänt namn
biträde, dvs. om asylansökan är uppenbart ogrundad eller om den är uppen-		på
bart välgrundad. Redan vid den inledande asylutredningen klargör man om		dokumentegenskap
den sökande har speciella önskemål om offentligt biträde. Om inga sådana		.:Fel! Okänt namn
önskemål finns utser Migrationsverket ett ombud åt den sökande. Något		på
ombud deltar dock inte vid den inledande asylutredningen. Beslut om offent-		dokumentegenskap
ligt biträde kan överklagas till Utlänningsnämnden.		.
Ett juridiskt ombud behöver inte vara advokat eller ens jurist. För att ett		Bilaga 1
ombud ska få ställning av offentligt biträde krävs att denne godkänns av
Migrationsverket genom kontroll av referenser m.m. I region Stockholm görs
denna kontroll av rättsenheten i regionen. Övriga regioner saknar rättsenhet.
För praktiserande advokater krävs ingen närmare kontroll för ett godkän-
nande. De ombud som utses av Migrationsverket för att agera som offentligt
biträde åt sökande som inte själva uttryckt något önskemål väljs ur en lista på
personer som anmält intresse för att agera som offentligt biträde åt asylsö-
kande.
Vissa ärenden tas med förtur
Vid varje asylenhet behandlas ärendena i den ordning de kommit in, med
undantag för de fall som kräver förtur. Förtur är aktuellt i de fall då
•	den sökande har placerats i förvar
•	förtur krävs av humanitära skäl
•	den sökande är under 18 år och har kommit till Sverige utan vårdnads-
	havare. Dessa ansökningar handhas av speciella handläggare.

• den sökande bedöms, på grundval av den inledande asylutredningen, kunna avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § utlän- ningslagen (jfr kap. 3).

Fördjupad asylutredning med tolk och biträde

Efter en tid blir den asylsökande kallad till en fördjupad asylutredning hos Migrationsverket. Det kan dock dröja flera månader mellan den inledande utredningen vid ankomsten och den fördjupade asylutredningen.

Vid detta utredningssamtal deltar en handläggare vid asylenheten, en tolk som bokats i förväg samt den sökande och dennes offentliga biträde, i de fall biträde finns. Handläggaren går igenom ett formulär med förbestämda frågor och samtalet bandas. Makar hörs separat och om det finns barn i familjen hörs de i målsmans närvaro.

I den fördjupade asylutredningen måste man först klargöra och bekräfta den sökandes identitet, familjeförhållanden, anknytningar i Sverige samt resvägen. Meningen är visserligen att dessa förhållanden ska klaras ut redan vid den inledande utredning som gjordes vid asylansökan. Detta lyckas emel- lertid inte alltid eftersom många sökande saknar eller har gjort sig av med identitets- och resehandlingar. Vidare ställs frågor om den sökandes asylskäl, om religiös tillhörighet, om sökanden genomfört militärtjänst, varit politiskt aktiv samt om sökanden har blivit arresterad i hemlandet m.m.

Den fördjupade asylutredningen brukar ta mellan tre och fem timmar i an- språk. Varje samtal kräver förberedelser av handläggaren. En asylhandläg- gare kan enligt uppgift genomföra två eller tre sådana utredningssamtal per vecka.

Asylutredningen skrivs ned och kommuniceras

Asylutredningen skrivs ned och skickas till den sökande och dennes offent- liga biträde som har två veckor på sig att komma med en inlaga. Där kom- menteras utredningen och kompletterande upplysningar och material kan lämnas, t.ex. i form av fotografier, tidningsartiklar, läkarintyg, domar från hemlandet, intyg från organisationer m.m.

Migrationsverkets handläggare kan också inhämta upplysningar från annat håll, t.ex. från den svenska ambassaden i den sökandes hemland. Ibland rådfrågas förtroendeläkare. I en del fall inhämtas upplysningar från Rikspo- lisstyrelsen samt från andra länders utlandsmyndigheter. Det sistnämnda är regel i de fall man tror att den sökande kan återsändas till ett annat EU-land med stöd av Dublinkonventionen. Normalt ska dock s.k. Dublinförfrågningar till andra länder göras före den fördjupade asylutredningen. Dublinkonvent- ionen handlar ju om vilket land som ska pröva asylansökan.

Ytterligare utredningssamtal i vissa fall

I vissa fall förekommer att den asylsökande kallas till ytterligare samtal med handläggaren, men detta är ganska ovanligt.

Uppgifter inhämtas från svenska ambassader

I många fall är asylenheterna beroende av uppgifter från de svenska utlands- myndigheterna. Förfrågningar till svenska ambassader samordnas numera via de landansvariga på Migrationsverkets praxisenhet. Vid några av utlands- myndigheterna finns också särskilda migrationstjänstemän (se avsnitt 4.4).

Beredning och beslut

På grundval av den fördjupade asylutredningen och de kompletterande upp- lysningar som inkommit sammanställer handläggaren ett beslutsunderlag som bl.a. ska innehålla en redovisning av den sökandes åberopade skäl för uppehållstillstånd, en bedömning av skälen och ett förslag till beslut. Un- derlaget föredras för en beslutsfattare. Beslutsfattaren ansvarar för den juri- diska bedömningen och fattar beslut i ärendet. Beslutet ska formuleras och motiveras skriftligt. Om handläggaren och beslutsfattaren är oense (vilket inte är vanligt) försöker man i första hand lösa detta genom diskussioner inom enheten och i andra hand genom samråd med rättsenheten vid region Stockholm och praxisenheten vid huvudkontoret i Norrköping.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Beslutet delges den sökande

När beslutet är fattat ska det delges den sökande. Detta görs av den sökandes mottagningshandläggare, inte av asylhandläggaren eller beslutsfattaren på asylenheten.

Om den sökande får uppehållstillstånd får denne vara kvar i mottagnings- systemet ytterligare en tid. Den som bott på någon av Migrationsverkets förläggningar kan då antingen själv ordna en bostad eller få hjälp med detta. Integrationsverket ordnar bostäder efter överenskommelser med kommuner- na och Migrationsverket har kontakt med personen som fått tillstånd. Denna process tar två–tre månader från tillståndsbeslutet till flyttning. Den som bor i s.k. eget boende förs över till kommunen inom en månad från beslutet om uppehållstillstånd. Detta regleras i lagen om mottagande av asylsökande (LMA).

Ett avvisningsbeslut kan överklagas

Ett eventuellt avslag kan sedan överklagas. Överklagandet riktas till Migrat- ionsverket där det registreras. Ett överklagande kan medföra olika grader av aktivitet från Migrationsverket. I många fall skriver det juridiska ombudet ett s.k. ramöverklagande som är mycket kortfattat och inte innehåller några motiveringar. I detta fall stämplas överklagandet bara av Migrationsverket som sedan skickar det vidare till Utlänningsnämnden. I vissa fall bifogar verket ett eget yttrande till överklagandet som sedan skickas vidare till nämnden. I några fall omprövar Migrationsverket sitt eget beslut till följd av överklagandet. Detta är dock ovanligt.

Begäran om flyktingförklaring och resedokument

En person som erhållit permanent uppehållstillstånd av Migrationsverket eller Utlänningsnämnden kan därefter återkomma och begära flyktingförkla- ring och resedokument (med resedokument avses pass enligt 1951 års Genèvekonvention). En flyktingförklaring kan vara eftersträvansvärd ef- tersom det med flyktingskapet följer vissa förmåner som bl.a. har betydelse för möjligheterna att resa utomlands och även ger skydd mot att dömas till utvisning vid brott.

Det vanligaste är att ansökningar om flyktingförklaring och resedokument görs tillsammans med ansökan om permanent uppehållstillstånd, men sådana ansökningar kan också lämnas senare. Det är asylenheterna på Migrations- verket som handlägger även dessa ärenden. De prioriteras dock inte särskilt högt. Om en person får nej från Migrationsverket på sin begäran om flykting- förklaring och resedokument så kan denne överklaga till Utlänningsnämn- den.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.4 Stödfunktioner för asylenheterna

Vid Migrationsverkets huvudkontor finns ett antal olika enheter – verkssek- retariat och informationsenhet, resursenhet, utvecklingsenhet, praxisenhet samt enheter för administrativ service och för internationellt utvecklingsar-

bete. Praxisenheten är den som har störst betydelse för att stödja asylenheter-	Fel! Okänt namn
na.	på
Vid huvudkontoret finns också en processchef för asylprocessen som arbe-	dokumentegenskap
tar med att utveckla, stödja och följa upp processen. Processchefen har kon-	.:Fel! Okänt namn
takter med samverkande myndigheter i strategiska frågor m.m. samt ingår i	på
verkets direktion.	dokumentegenskap
	.
Praxisenheten	Bilaga 1
Praxisenheten har sammanlagt 24 anställda, varav 14 har som huvuduppgift
att stödja verkets olika enheter och samordna praxis mellan dessa (den s.k.
basverksamheten). Denna verksamhet avser alltså inte bara asylenheterna
utan även andra enheter inom verket.
Praxisenheten fungerar också som stöd till verkets generaldirektör och del-
tar i internationellt samarbete, både på egen hand och tillsammans med Utri-
kesdepartementet. Huvuddelen av det internationella samarbetet har långsik-
tig karaktär och berör inte direkt det dagliga arbetet med asylfrågor.
En viktig del av enhetens arbete är det övergripande samarbete mellan be-
rörda myndigheter som bedrivs inom den s.k. SAMSYN-gruppen. Här sam-
verkar Migrationsverket, Utlänningsnämnden, Integrationsverket, Rikspolis-
styrelsen och Kriminalvårdens transporttjänst. Gruppens arbete samordnas av
Migrationsverket. Praxisenheten har mycket samarbete med de samverkande
myndigheterna.
En av praxisenhetens uppgifter är att samordna förfrågningar till svenska
ambassader. Ärenden av allmängiltig karaktär skickas till de landansvariga
på praxisenheten som bedömer om frågan kan besvaras direkt, t.ex. med
hjälp av Lifos eller på annat sätt. Om detta inte är möjligt skickas frågan till
utlandsmyndigheten som får två månader på sig att svara. När svaret kommit
in gör man en bedömning av om svaret ska läggas in i Lifos och skickar
sedan svaret vidare till den enhet som ställt frågan.
Migrationstjänstemän vid utlandsmyndigheterna
Vid elva utlandsmyndigheter har det också inrättats poster för speciella mi-
grationstjänstemän. Dessa tjänstemän är avlönade av Utrikesdepartementet
men arbetar på heltid med migrationsfrågor, dvs. handlägger ärenden om
viseringar och uppehållstillstånd, svarar på frågor om enskilda asyl- och
tillståndsärenden samt medverkar i länderrapportering.
Systemet med särskilda migrationstjänstemän ingår som en del i det för-
djupade samarbetet mellan Migrationsverket och utrikesförvaltningen som
påbörjades 1999. En utvärdering av detta samarbete ska enligt uppgift ge-
nomföras av UD och Migrationsverket i samverkan.
Landinformationssystemet Lifos
En viktig del av praxisenhetens basverksamhet, vars syfte är att stödja bl.a.
asylenheterna och samordna praxis, är det datorbaserade landinformationssy-
stemet Lifos. Arbetet med Lifos tar 4,5 årsarbetskrafter i anspråk. Lifos är
	60

enligt Migrationsverket det viktigaste instrumentet för att föra ut information	Fel! Okänt namn
till asylenheterna.	på
Kärnan i Lifos utgörs av information om de 19 länder som de flesta asyl-	dokumentegenskap
sökande kommer ifrån. För dessa länder finns tre slag av information till-	.:Fel! Okänt namn
gänglig för den som har behörighet:	på
− Landinformation enligt en bestämd mall med grundläggande in-	dokumentegenskap
formation om landet.	.
− Vägledande beslut av Utlänningsnämnden för sökande från detta	Bilaga 1
land. Besluten väljs ut av Utlänningsnämnden.
− Praxis och kommentarer från Migrationsverket till de egna handläg-
garna.
Härutöver finns praxis och exempel på beslut för ytterligare ett antal länder
och för sökande i olika situationer. Via Lifos kan handläggaren också läsa
rapporter från Sveriges ambassader, Utrikesdepartementet, andra länders
utlänningsmyndigheter och enskilda organisationer. Uppdateringen sker
löpande genom samverkan mellan de ansvariga för Lifos och de olika land-
ansvariga på enheten.
Utlänningshandboken
Utlänningshandboken är tillgänglig via Migrationsverkets datanät och är
upplagd som en intern hemsida. Den består av en tolkning och förklaring av
de lagar som bl.a. asylenheterna har att arbeta efter. Någon systematisk upp-
datering av Utlänningshandboken görs inte. Det finns ingen årsarbetskraft
(eller del av sådan) anvisad för arbetet med Utlänningshandboken.
Styrande riktlinjer från generaldirektören
Utöver de stödsystem som nämnts ovan finns ett antal styrande riktlinjer från
generaldirektören av olika slag. Några s.k. gd-meddelanden som kan ha
betydelse för hanteringen av asylärenden är följande:
− Meddelande om Schengensamarbetet,
− Vägledande beslut om återreseförbud m.m.,
− Frågor enligt artikel 15 i Dublinkonventionen, samt
− Ansvarsfördelningen mellan Migrationsverket och polismyndighet-
erna vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut.
Praxismöten för diskussion av gemensamma frågor
Vid praxisenheten finns personal som bevakar sina respektive områden och
länder. Vid behov kan de kalla representanter för Migrationsverkets olika
regioner till s. k. praxismöten för att diskutera gemensamma handlingslinjer i
vissa frågor. Sådana möten sammankallas också om enheten upptäcker att de
olika regionerna skiljer sig markant i bedömningen av vissa frågor. Några
formella utvärderingar av asylenheternas beslut görs normalt inte. Praxisen-
heten håller löpande kontakt med regionerna och anser att man får en god
bild av kvaliteten i asylenheternas beslut genom att se på Utlänningsnämn-
dens beslut i överklagandeärenden.	61
	61

Utbildning

Gemensamma utbildningar och seminarier för asylhandläggare organiseras till viss del av praxisenheten men framför allt av Migrationsverkets utveckl- ingsenhet. En hel del utbildning anordnas också på regional nivå.

Huvuddelen av utbildningarna kommer till stånd genom initiativ och aktivt deltagande av personal från de praktiskt verksamma asylenheterna. Enligt chefen för en av asylenheterna är det främst i den praktiska verksamheten som man inhämtar sådan erfarenhet som är värd att befästas och diskuteras i grupp. Exempel på ämnen som, på begäran av asylhandläggare, tagits upp vid seminarier gäller bevisvärdering, samtalsmetodik och tortyrfrågor. Vida- reutbildning inom mer övergripande områden som exempelvis intervjutek- nik, förvaltningsjuridik och sekretessfrågor anordnas av utvecklingsenheten.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.5 Mottagningssystemet för asylsökande

Över 20 000 personer är inskrivna i mottagningssystemet

Mottagandet av flyktingar och andra asylsökande regleras främst av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. I början av år 2000 fanns ca 17 900 personer inskrivna i mottagningssystemet för asylsökande. Ett år senare hade antalet inskrivna ökat till ca 20 000. Enligt uppgift från Migrat- ionsverket i september 2001 är nu ca 23 000 personer inskrivna i mottag- ningssystemet.

De asylsökandes genomsnittliga vistelsetid i mottagningssystemet redovi- sas både i verkets årsredovisning och i regeringens skrivelse om migration och asylpolitik (skr. 2001/02:5, s. 52). Dessa upplysningar är dock svårtol- kade. Att den genomsnittliga vistelsetiden har minskat under det senaste året

–från 445 dagar den 1 juli 2000 till 352 dagar den 1 juli 2001 – är i första hand en automatisk följd av att antalet asylsökande ökade mycket kraftigt under andra halvåret 2000.

Av de inskrivna bor omkring 56 % i s. k. eget boende. Övriga bor på Mi- grationsverkets anläggningar. Kostnaden för mottagningssystemet var 1,4 miljarder kronor under år 2000. Migrationsverket räknar med att en asylsö- kande kostar 221 kr per dag i mottagningssystemet. Detta är ett genomsnitt av dygnskostnaden för anläggningsboende (229 kr per dag), eget boende (150 kr per dag) och förvar (2 317 kr per dag).

Sedan 1994 står det de asylsökande fritt att själva ordna sitt boende. Tidi- gare var den sökandes bidrag knutet till boendet på en förläggning. En asyl- sökande som saknar egen möjlighet att försörja sig – något som gäller de flesta – får ett dagligt kontantbidrag vars storlek regleras av regeringen (för- ordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl.). Dagbidraget varierar beroende på ålder, familjeförhållanden och boende.

Knappt 100 personer i förvar

Migrationsverket har fyra förvarsanläggningar i Sverige. Dessa finns i Carls- lund (utanför Stockholm), Göteborg, Malmö och Flen. Här placeras vissa

asylsökande som verket befarar ska avvika eller skada sig själva eller andra	Fel! Okänt namn
(se kap. 3). Vistelsetiden i förvar är vanligtvis kort. Beslut om förvar ska	på
omprövas med täta mellanrum (vanligen två veckor, vid avvisning två måna-	dokumentegenskap
der). Förvarsplaceringar är dyrbara för staten i jämförelse med vanligt an-	.:Fel! Okänt namn
läggningsboende.	på
Under år 2000 satt i genomsnitt 97 personer på Migrationsverkets olika	dokumentegenskap
förvar (0,5 % av det totala antalet personer som var inskrivna i mottagnings-	.
systemet). Om en sökande blir våldsam kan denne placeras i ett av polisens	Bilaga 1
häkten. Migrationsverket försöker dock undvika längre häktesplaceringar
eftersom vistelsen på verkets förvar innebär en mindre inskränkning i perso-
nens rörelsefrihet.
En utomstående granskning
Mottagningsssystemet för asylsökande har granskats av en utomstånde ut-
värderare på uppdrag av ledningen för dåvarande Invandrarverket. Utredaren
Eva Norström, numera ordförande i Svenska flyktingrådet, lämnade sin
rapport Mottagandet av asylsökande och flyktingar – en översyn i juni 1999.
I rapporten framfördes bl.a. kritik mot hur de asylsökandes boende och dagli-
ga verksamhet organiserades. Norström menade att mottagningssystemet inte
var anpassat till de långa väntetiderna. I rapporten diskuterade Norström
även problem med asylsökandes sjukvård, barn i asylprocessen, resurs- och
personalproblem samt interna rutiner på Invandrarverket.
Norström menade bl.a. att formerna för asylsökandes egna boende borde
ses över. Eget boende innebar i praktiken ofta att den sökande bor innebo-
ende hos släktingar eller vänner. Detta leder till trångboddhet och till att
andelen sökande koncentreras kring storstadsområdena. Invandrarverket
borde ges möjlighet att pröva asylsökandes egna boende för att undvika
trångboddhet och andra missförhållanden. Ansträngningar borde också göras
för att ge asylsökande större möjligheter att bosätta sig i eget boende även
utanför storstadsområdena. I rapporten framfördes även kritik mot den orga-
niserade verksamheten inom mottagningssystemet.
Rapporten remissbehandlades av Invandrarverket. Remissinstanserna var
alla eniga om att boendeformerna för asylsökande borde ses över. Flera
remissinstanser var dessutom positiva till ökat deltagande från de asylsö-
kande i förvaltningen av anläggningarna. Ingen av remissinstanserna kom-
menterade de ekonomiska frågorna eller arbetssituationen för verkets an-
ställda. Verkets centrala enheter (informations- och praxisenheterna) ställde
sig dock kritiska till rapporten som man ansåg brista i objektivitet och kon-
kretisering. Praxisenheten ansåg att rapportens slutsatser inte kunde ligga till
grund för något förändringsarbete om man inte först gjorde ytterligare stu-
dier.
Migrationsverket hade i augusti 2001 inte vidtagit några speciella åtgärder
med anledning av rapporten. Mottagningssystemet är enligt verket föremål
för ständig vidareutveckling och därvid noterar man synpunkterna i rappor-
ten. Verket har dock för avsikt att under hösten 2001 göra en genomgripande
genomgång av verksamheten i mottagningssystemet. Den ska inledas med en
	63

bred diskussion ute i verksamheten med stöd av ett diskussionsunderlag som utarbetats av praxisenheten. Detta ska bl.a. resultera i nya styrdokument.

Rutiner och samarbetsformer i bosättningsarbetet

Migrationsverket och Integrationsverket har fått i uppdrag av regeringen att se över rutiner och samarbetsformer för att effektivisera arbetet med bosätt- ning av personer som är anläggningsboende när de får uppehållstillstånd. Uppdraget rapporterades till regeringen i maj 2000 och i mars 2001. Rappor- ten visar att besparingspotentialen är begränsad bl.a. därför att det endast är en mindre del av de asylsökande som berörs. De flesta asylsökande använder sig av eget boende, inte av anvisade kommunplatser. I rapporten framhölls även vissa mera generella synpunkter. Nuvarande modell för flyktingmotta- gande ansågs av de två verken inte vara anpassad till dagens verklighet. Behovet av förändring har varit känt länge. Bakgrunden är främst den kon- centration av bosättning till redan invandrartäta storstadsområden som sy- stemet med eget boende har inneburit.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.6 Åtgärder för kortare handläggningstider

Frågan om handläggningstiderna i asylprocessen har följt Invandrarver- ket/Migrationsverket ända sedan det bildades för över 20 år sedan. Verket har också självt på olika sätt försökt att uppnå kortare handläggningstider. De åtgärder som vidtagits av verket under de senaste åren beskrivs nedan. Alla de nämnda åtgärderna har dock inte tidsåtgången som främsta mål. En del syftar snarare till att anpassa verksamheten efter de förändringar i uppdraget som ägt rum under åren.

Ny strategi inleddes 1999

Under 1998 utarbetades en ny strategi för asylprövningen (Strategi för att få en effektivare asylprocess, PM av Statens invandrarverk 1998-11-06). Stra- tegin innebar en satsning på inledningsskedet i asylprocessen, dels genom speciella gränsenheter, dels genom en prioritering av snabba avvisningar.

Gränsenheterna samverkar med polisen vid gränskontrollerna. Vid dessa enheter görs både passkontroller och inledande asylutredningar för dem som söker asyl direkt vid inresan. Samma enheter organiserar även avvisningar med omedelbar verkställighet. En del personer som uppenbarligen saknar asylskäl behöver därför inte skrivas in i mottagningssystemet. I detta sam- manhang anpassade verket också sina prioriteringar. Man införde den snabba processen som i korthet innebär att ärenden där ett snabbt avvisningsbeslut kan fattas ska prioriteras. Innebörden av detta har förklarats tidigare (se kap. 3).

IT-satsningar

Verket har genomfört en stor IT-satsning för att underlätta asylutredningarna. Landinformationssystemet Lifos har beskrivits i avsnitt 4.4.

Verket har också inlett ett nytt projekt som avser att underlätta samverkan mellan prövnings- och mottagningsenheter med datateknikens hjälp. Avsik- ten är att det för varje asylsökande ska upprättas en individplan på verkets interna datanät. Den ska innehålla planerade och genomförda centrala aktivi- teter som rör en viss sökande. Vissa viktiga dokument (asylutredningar m.m.) ska också placeras i ett ”elektroniskt bibliotek” med åtkomst för de handläggare som har behörighet. Detta projekt håller på att utvecklas för närvarande och är ännu inte i drift.

Processorientering

Migrationsverket arbetar på att utveckla sin roll som central utlänningsmyn- dighet genom att få till stånd smidiga övergångar mellan de berörda myndig- heterna och en gemensam syn på prioriteringar av olika grupper av sökande. Internt arbetar man med att förbättra samverkan mellan prövnings- och mot- tagningsenheter. Det planerade interna datanätet är avsett att underlätta denna samverkan.

Ändrad organisation 2001

Migrationsverket har nyligen utarbetat ett förslag till en ny organisation för asylfrågor. Enheter för asylprövning ska byggas upp i alla verkets fem reg- ioner. Man vill försöka avlasta asylenheterna i regionerna Syd, Väst och Stockholm – som tidigare varit de enda som arbetat med asylprövning – genom att föra över prövning av asylärenden till de mindre belastade region- erna Mitt och Nord. Avsikten är att utnyttja organisationen på ett mera flexi- belt sätt än tidigare. Samtidigt uppstår givetvis ett behov av inlärning och kompetensutveckling för de nya asylhandläggarna och beslutsfattarna i de berörda regionerna.

Redan tidigare, dvs. under år 2000, har viss personal inom mottag- ningsenheten i Flen arbetat med att göra asylutredningar. En fördel med detta anses vara att de handläggare som arbetar inom mottagningssystemet får mera mångsidiga och utvecklande arbetsuppgifter. Besluten i de ärenden som utretts av mottagningshandläggare har dock fattats av beslutsfattare i Norr- köping som inte arbetar inom den berörda mottagningsenheten.

Inledande asylutredningar görs av särskild personal

En närbesläktad förändring som nyligen genomförts är att alla inledande asylutredningar görs av särskild personal som bekostas av mottagningsansla- get. Personalen vid dessa s.k. asylmottagningsenheter arbetar inte med för- djupade asylutredningar och fattar heller inga beslut i asylfrågor. Detta sätt att organisera arbetet anses vara resursbesparande i en situation med stor asylinströmning. Förfarandet har också den fördelen att arbetet med fördju- pade asylutredningar och beslut i asylfrågor inte förrycks av inströmningen av nya asylsökande. En oundviklig nackdel är dock att handläggningen av varje ärende blir mer splittrad på olika personer inom verket.

Övergången till att arbeta med särskilda asylmottagningsenheter bör i första hand ses som en åtgärd som syftar till att hantera en stor asylinström-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

ning. Hur detta sedan påverkar tidsåtgången fram till beslut för enskilda sökande är en fråga som beror av en mängd andra omständigheter. Som framgått ovan arbetar verket med att utveckla datatekniska hjälpmedel för att underlätta samverkan mellan asylprövnings- och mottagningsenheter.

Målet ändras under 2001

Målet för asylhandläggningen är, enligt Migrationsverkets regleringsbrev för år 2001, ”att öppna ärenden inte ska vara äldre än 6 månader om inte sär- skilda skäl föreligger”. Migrationsverket menar dock att resurserna inom verket i dag är så knappa att denna målformulering inte längre är relevant. Verksledningen har därför ändrat den målsättning som ska vara vägledande för asylenheternas arbete. Den nya målsättningen innebär att öppna ärenden inte ska vara äldre än 10 månader om inte särskilda skäl föreligger.

Hur påverkas tidsåtgången av det ändrade målet?

Innebörden av det ändrade målet är att Migrationsverkets arbete inriktas på att undvika de längsta handläggningstiderna. Men det kan samtidigt innebära att den genomsnittliga handläggningstiden hos verket blir längre än den annars skulle ha blivit eftersom färre fall får korta tider. Det finns emellertid också andra sätt att mäta tidsåtgången än med genomsnittstal. Den tredje kvartilen (dvs. den tid inom vilken 75 % av de asylsökande har fått beslut i första instans) skulle, i princip, kunna påverkas positivt av den nya målfor- muleringen. Vad som i verkligheten kommer att ske med tidsåtgången i asylprocessen kan dock inte förutses.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5 Utlänningsnämnden

5.1 Utlänningsnämndens uppgifter

Utlänningsnämnden (UN) är en domstolsliknande myndighet med ca 125 anställda. Nämnden har också 30 lekmannaledamöter som är utsedda av regeringen på förslag av riksdagspartierna. Utlänningsnämnden bildades 1992 då den överprövning i utlänningsärenden som tidigare gjorts av rege- ringen överfördes till nämnden.

Utlänningsnämnden utgör överinstans i utlänningsärenden. Sex olika slag av ärenden handläggs: ärenden om avlägsnande (dvs. överklagande av avvis- nings- och utvisningsbeslut av Migrationsverket), ny ansökan om uppehålls- tillstånd, flyktingförklaring och resedokument, uppehållstillstånd, medbor- garskap samt beslut om offentligt biträde. Det finns enligt Utlänningsnämn- den ett samband mellan flera av dessa ärendetyper. Ett avslagsbeslut i ett överklagat avlägsnandeärende ger i många fall upphov till en ny ansökan om uppehållstillstånd. Samma person kan därför förekomma flera gånger i nämndens ärendekedja.

Utlänningsnämnden har också en ganska omfattande informationsverk- samhet. Nämnden tar emot besök av organisationer och myndigheter. Inter- nationella kontakter är vanliga. Olika personer från Utlänningsnämnden medverkar ofta i seminarier, studiebesök och andra aktiviteter som syftar till att förklara den svenska utlänningslagstiftningen och Utlänningsnämndens roll m.m. Nämnden har i praktiken fått en informativ funktion som enligt dess ledning inte var förutsedd då nämnden bildades.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5.2 Organisation och personal

Utlänningsnämndens organisation består av en generaldirektör samt 30 nämndledamöter som är utsedda av regeringen, en ordförandeenhet bestå- ende av 9 beslutsfattare (de flesta tjänstlediga domare från domstolsväsendet) samt en stabsenhet på 18 personer. Vidare finns tre sakenheter med samman- lagt ca 90 personer, en ekonomienhet på 3 personer och en personalenhet på likaledes 3 personer.

Tabell 5.1 Antal anställda vid Utlänningsnämnden

	1998	1999	2000	2001
				1:a hå
GD / Kanslichef	1	2	2	2
Ordförande	7	8	8	9
Stabsenhet	6	18	18	19
Kanslienhet	18	-	-	-
Sakenheter	94	75	83	91
Ekonomienhet	-	3	3	3
Personalenhet	-	3	3	3
Totalt	126	108	116	126

Not: Vid omorganisationen 1998 avskaffades kanslienheten vars personal över- fördes till stabs-, ekonomi- och personalenheterna. Sakenheterna består främst av handläggare; 3 är chefer och ca 17 assistenter.

Källa: Utlänningsnämnden

Organisation och arbetsfördelning

Utlänningsnämndens organisation har ändrats vid två tillfällen sedan nämn- den bildades – dels 1995, dels i oktober 1998. Den förändring som genom- fördes 1998 innebar bland annat att man sammanförde de tidigare mindre grupperna till färre men större enheter. Vidare infördes ett system som inne- bar att handläggare på egen hand, efter delegation, kunde fatta beslut i vissa enkla ärenden.

Nu har man tre sakenheter som arbetar med utlänningsärenden som rör personer från olika delar av världen. Det finns också en projektorganisation som främst arbetar med en viss typ av ärenden (ej asyl). Här arbetar personer från övriga enheter tillsammans under särskild ledning. Syftet är att uppnå rationaliseringsvinster.

Personal

Utlänningsnämnden har under första halvåret 2001 haft drygt 125 anställda – lika många som 1998 men fler än de föregående två åren (se tabell 5.1). Antalet handläggare på sakenheterna minskade kraftigt 1999 för att under 2001 åter ligga på drygt 90 anställda. Från Utlänningsnämndens sida förkla- rar man personalförändringarna med förändringar i anslaget.

Utlänningsnämnden har en hög personalrörlighet, i synnerhet bland hand- läggarna. Över 40 % av handläggarna under år 2000 hade nyanställts under året. Rörligheten har flera orsaker. Ofta har unga jurister med begränsad arbetslivserfarenhet sökt och fått tjänsterna. De interna karriärmöjligheterna är dock mycket begränsade. Arbetsmiljön nämns också som orsak till perso- nalomsättningen, främst till följd av mediebevakningen av nämndens verk- samhet som av de anställda upplevs som osaklig. Till detta kommer den oro som finns inför organisationens framtid som följd av utredningsförslag rö- rande instans- och processordningen (se kap. 10).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Ca 70 handläggare (föredragande)

Handläggarna är den största personalgruppen på Utlänningsnämnden, ca 70 personer. Handläggarna är jurister, varav en del är tingsmeriterade. En hand- läggares uppgift är att bereda ärenden och sedan göra föredragningar inför beslutsfattare och nämndledamöter.

Nio ordförande (beslutsfattare)

De flesta personer som arbetar som ordförande (beslutsfattare) hos Utlän- ningsnämnden är till yrket domare, även om detta inte är ett formellt krav. De förordnas av regeringen för viss tid. De har sina arbetsrum på Utlän- ningsnämnden och avlönas av myndigheten. Därtill finns ersättare som i de flesta fall har sin huvudanställning i domstol och tjänstgör var tredje eller var fjärde vecka.

Nämndledamöter

Nämndens ledamöter utses av regeringen och nomineras av de politiska par- tierna. Den partipolitiska sammansättningen motsvarar mandatfördelningen i riksdagen. Sammanlagt finns 30 nämndledamöter, alla aktiva politiker.

Tjänstgöringen i nämnden fördelas jämnt mellan ledamöterna, dock med allsidig partipolitisk sammansättning. Vanligtvis består nämnden av en ord- förande och två ledamöter (liten nämnd). Så kallad stor nämnd som används i speciella fall består av två ordförande och fyra ledamöter.

Ett schema görs i förväg för de kommande nämndsammanträdena under ett år. Under vår och höst omfattar schemat normalt tre nämnder (motsvarande sex ledamöter) varje torsdag. Vid behov kallas en extra nämnd in.

5.3 Arbetsgången

Prioriteringar

Det normala är att handläggarna arbetar av ärendena i den turordning de kommer in. Undantagna är de ärenden som enligt lagen tas med förtur, näm- ligen

•avvisningar med omedelbar verkställighet,

•ärenden som rör personer i förvar,

•s.k. nya ansökningar (nut) som måste behandlas inom fyra veckor samt

•ärenden som rör ensamma barn under 18 år.

Några handläggare arbetar periodvis enbart med brådskande ärenden, och en beslutsfattare finns alltid på plats för att kunna fatta snabba beslut. Detta är främst aktuellt när det gäller ärenden som rör avvisning med omedelbar verkställighet samt nya ansökningar.

Alla nyinkomna ärenden, förutom medborgarskapsärenden, läses igenom av enhetschefen på respektive sakenhet som då avgör om ärendet ska tas med förtur. Man söker prioritera ärendena både med hänsyn till ärendenas svårig- hetsgrad och med hänsyn till den aktuella arbetsbelastningen. Vissa okom-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

plicerade ärenden tas med förtur. Enhetschefen försöker också skilja ut så		Fel! Okänt namn
kallade signalärenden som av strategiska skäl bör behandlas snabbt. Det		på
finns i stort sett två typer av signalärenden, dels de vars avgörande kan på-		dokumentegenskap
verka inströmningen av nya asylsökande, dels de vars avgörande kan utgöra		.:Fel! Okänt namn
vägledning för beslut av underinstansen, Migrationsverket.		på
Enhetschefens inledande genomgång syftar också till att bedöma vilka		dokumentegenskap
upplysningar som behöver inhämtas från annat håll. Om det finns behov av		.
en anknytningsutredning så kan man begära en sådan av Migrationsverket		Bilaga 1
med en gång. Man vinner då tid i ett senare skede av handläggningen.
Ärendena lottas sedan ut på de olika handläggarna inom enheten. Varje
handläggare bör dock inte ha mer än 50–60 öppna ärenden under arbete
samtidigt. Vissa ärenden förvaras hos assistenterna i väntan på att lottas ut på
handläggare.
Beslutsformer och beslutsgång
Beslut av Utlänningsnämnden kan fattas på olika sätt beroende på ärendets
art och svårighetsgrad. Beslut kan fattas av en ordförande ensam efter före-
dragning av en handläggare. Detta är den dominerande beslutsformen inom
Utlänningsnämnden när det gäller s.k. avlägsnandeärenden. Nära 84 % av
alla sådana beslut fattas av en ordförande ensam.
Ordföranden kan också besluta att ett ärende ska avgöras av nämnden, be-
stående av ledamöterna. Avlägsnandeärenden avgörs av nämnd i knappt
16 % av fallen. I ett litet antal fall används s.k. stor nämnd som består av två
ordförande och fyra ledamöter.
I vissa enklare ärenden kan beslut efter delegation tas av handläggare eller
enhetschef. Detta förfarande är vanligt i t.ex. medborgarskapsärenden och
ärenden som rör offentligt biträde.
Handläggarna som bereder ärenden arbetar vanligen i två- eller treveck-
orscykler, enligt följande ungefärliga schema:
Vecka 1	Handläggaren anmäler till sin enhetschef att ett ärende
tisdag	ska dras veckan därpå. Ärendet lottas ut på en ordförande.
Vecka 2	Handläggaren gör sin föredragning inför ordföranden. I
tisdag	de flesta fall tar ordföranden ställning direkt. Senare,
	efter genomgång och kontroll av handlingarna, skriver
	ordföranden under beslutet.
Vecka 3	Om ordföranden anser att det behövs tas ärendet upp i
torsdag	nämnd, i princip veckan därpå. De handlingar som berör
	ärendet finns då tillgängliga några dagar i förväg för

nämndledamöterna att läsa. Handlingarna måste läsas på plats hos Utlänningsnämnden och kan inte skickas ut till ledamöterna.

Muntlig handläggning

Processen vid Utlänningsnämnden är i huvudsak skriftlig, men här kan ändå ingå s.k. muntlig handläggning. Ett ökat inslag av muntlighet i samband med prövning av utlänningsärenden är eftersträvat. Detta framgår av de lagänd- ringar och de utredningar som under senare år har berört frågan.

”I ett asylärende vid Utlänningsnämnden ska muntlig handläggning ingå, om detta kan antas vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Muntlig handläggning ska även annars företas på ut- länningens begäran, om det inte står klart att en sådan handläggning är obe- hövlig i ärendet” (11 kap. 1§ utlänningslagen). Det sker således en prövning inom Utlänningsnämnden av om muntlig handläggning är befogad eller ej. Utvidgade möjligheter till muntlig handläggning infördes genom en lagänd- ring som trädde i kraft den 1 januari 1997 (bet. 1996/97:SfU5).

Det som här benämns muntlig handläggning är dock inte detsamma som muntlig förhandling av den typ som används inom domstolsväsendet. Munt- lig handläggning är ett vidare begrepp som innefattar varje form av muntlig kontakt mellan den sökande och handläggare eller beslutsfattare hos myndig- heten (se Ds 2000:45, En specialdomstol i utlänningsärenden, s. 91). Muntlig handläggning i denna vida bemärkelse förekommer ofta, enligt Utlännings- nämnden, genom att handläggaren har telefonkontakt med eller får besök av den sökande eller dennes ombud.

En ordförande kan också besluta att ett mer formellt sammanträffande ska äga rum där den sökande hörs av en ordförande och ledamöterna. Denna typ av muntligt förfarande används allt oftare och anses på Utlänningsnämnden vara ett värdefullt bidrag i beslutsprocessen. Det muntliga förfarandet anses dock vara förhållandevis resurskrävande. Enligt uppgift från Utlännings- nämnden var 65 ärenden föremål för muntlig handläggning med nämnd under perioden 6 juli 2000–2 augusti 2001.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5.4 Beredning och landinformation

Beredning – inte utredning

I princip ska asylutredningen vara gjord av Migrationsverket. Utlännings- nämnden är ingen utredande myndighet utan ska i första hand överpröva Migrationsverkets beslut. Om asylutredningen är bristfällig kan den återre- mitteras till verket.

Ett överklagande till Utlänningsnämnden – liksom självfallet en ny ansö- kan – kan emellertid innehålla ny information som inte var känd då asylut- redningen gjordes. Nämnden har då anledning att undersöka riktigheten i denna information. Det kan t.ex. gälla anknytningar – en sökande kan uppge att en relation uppstått till en person bosatt i Sverige (den sökande kan ha gift sig eller på annat sätt inlett ett fast förhållande). Detta ska då utredas av Migrationsverket. Man kan också behöva kontrollera riktigheten i andra påståenden från den asylsökande, t.ex. att han har blivit dömd i sitt hemland. Detta kan kontrolleras av den svenska ambassaden i det aktuella landet. Även bedömningsfrågor kan sändas till ambassaden för yttrande.

En typ av ny information som ofta tillkommer i ett utlänningsärende gäller	Fel! Okänt namn
den asylsökandes hälsotillstånd. Detta styrks genom läkarintyg. Vid behov	på
sänder man ärendet vidare för bedömning av en förtroendeläkare. Dennes	dokumentegenskap
uppgift är i första hand att bedöma de utlåtanden som getts av behandlande	.:Fel! Okänt namn
läkare. Förtroendeläkaren kan också ha ett personligt sammanträffande med	på
den sökande. I de flesta fall då Utlänningsnämnden anlitar förtroendeläkare	dokumentegenskap
rör det sig om psykiatriker.	.
	Bilaga 1
Landinformation och landbedömningar
Information om politiska och andra förhållanden i de länder som de asylsö-
kande kommer ifrån eller ska återvända till är central vid bedömning av
utlänningsärenden. Huvudkällorna är den allmänna rapportering om mänsk-
liga rättigheter som finns om olika länder samt information från tidigare
ärenden.
De särskilda rapporter om mänskliga rättigheter (s.k. MR-rapporter) som
utarbetas av de svenska utlandsmyndigheterna är en viktig del av den landin-
formation som behövs för ställningstaganden i asylfrågor. Sådana rapporter
utarbetas årligen och har varierande omfattning och ambitionsnivå. MR-
rapporter för alla länder i världen görs också av USA:s State Department.
UNHCR:s rapporter är självfallet också en viktig källa. Numera finns också
en omfattande information på Internet, bl.a. rapporter från frivil-
ligorganisationer som Amnesty International, Human Rights Watch m.fl.
Som stöd för landbedömningarna finns numera ett datoriserat landinform-
ationssystem (Lifos) som utarbetats av Migrationsverket. Lifos har från och
med år 2000 gjorts tillgängligt för personal vid Utlänningsnämnden. An-
vändbarheten hos Lifos anses numera ha ökat genom att fler landöversikter
finns tillgängliga.
Ett sätt att på plats inhämta information om olika länder är genom sär-
skilda utredningsresor. Vanligen görs dessa resor av personal från Utlän-
ningsnämnden tillsammans med personal från Migrationsverket. Utlännings-
nämnden gör dock sina egna bedömningar. Reserapporterna är sekretessbe-
lagda. Vid sådana resor besöker man exempelvis ambassader, myndigheter,
MR-organisationer, politiska partier, organisationer som företräder en relig-
ion m.fl. Dessa större utredningsresor görs numera mera sällan. Under 2001
har Utlänningsnämnden i stället deltagit i några kortare resor till Balkan som
ordnats av andra organisationer.
Från Utlänningsnämndens sida betonar man att ”landinformation är en
färskvara” , dvs. bedömningarna måste hållas aktuella eftersom förhållan-
dena kan ändras snabbt.

5.5 Åtgärder för kortare handläggningstider

Utlänningsnämnden har i sitt regleringsbrev vissa mål angivna som avser handläggningstiderna i asylärenden:

•Vid överprövning av beslut om avvisning eller utvisning får öppna ärenden inte vara äldre än sex månader om inte särskilda skäl förelig- ger.

•Vid prövning av nya ansökningar om uppehållstillstånd ska öppna ären- den avslutas inom en månad, om inte inhibition meddelats eller andra särskilda skäl föreligger.

Nämnden har gjort vissa egna ansträngningar för att uppnå kortare handlägg- ningstider, framför allt genom att ändra uppläggningen av beredningsarbetet. Alla inkommande ärenden gås numera igenom av respektive enhetschef innan de lottas ut på handläggare. Härvid avgörs om ärendet ska behandlas med förtur och om kompletterande information behöver inhämtas. Detta innebär en inledande ”diagnostisering” av ärenden som snabbar upp det fortsatta arbetet. Detta anses också vara nödvändigt på grund av den höga personalomsättningen. En stor del av handläggarna vid nämnden utgörs numera av unga jurister med förhållandevis kort erfarenhet.

En annan förändring är att Utlänningsnämnden har fått tillgång till det da- toriserade landinformationssystemet Lifos. Enligt den första utvärdering som har gjorts har detta ännu inte haft någon större inverkan på arbetet vid nämn- den. Efter en längre inkörningsperiod och större vana bland personalen kan tillgången till Lifos dock tänkas medföra ökad snabbhet och/eller ökad kvali- tet i nämndens landbedömningar.

En del möjliga åtgärder för att förkorta handläggningstiderna kan inte sty- ras av nämnden själv. Från Utlänningsnämndens sida pekar man särskilt på problem med hanteringen av nya ansökningar. Nya ansökningar – som enligt en beslutsfattare vid nämnden utgör ett extraordinärt rättsmedel – ska i dag hanteras med förtur, vilket innebär att de av resursskäl kommer att tränga undan handläggningen av övriga ärenden. Enligt nämnden är detta inte en rimlig ordning då ett snabbt avslag på en ny ansökan i praktiken kan leda till att den sökande kommer in med ytterligare en ny ansökan. Ändrade förturs- regler skulle enligt nämnden vara till fördel, både för att möjliggöra en snabbare handläggning av vanliga överklaganden och för att motverka den till synes meningslösa hanteringen av flera nya ansökningar efter varandra från samma person.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

6Asylansökningar under fem år – en statistisk analys

6.1 Inledning

I detta kapitel sammanfattas resultaten av en statistisk studie av asylproces- sen för de ca 55 000 personer som sökt asyl i Sverige under åren 1996–2000. I slutet av kapitlet finns också en översiktlig analys av hur tidsåtgången påverkas av resurserna för asylprövning och andra faktorer.

Konsultrapporten

Den statistiska analysen är gjord på uppdrag av Riksdagens revisorer av konsultföretaget Statisticon Statistics & Research AB. Resultatet av studien har redovisats i konsultrapporten Statistik avseende asylprövning (2001-07- 05). Konsultrapporten innehåller mycket information som kan användas för betydligt mer ingående analyser än vad som ryms i detta kapitel.

Konsultstudien visar bl.a. hur många som sökt asyl under de senaste åren, hur många av dem som beviljats uppehållstillstånd på olika grunder och – inte minst – tidsåtgången i asylprocessen fram till beslut i respektive instans. Ett viktigt syfte var att klarlägga hur handläggningstiderna för asylprövning hade förändrats i de berörda myndigheterna. Hela analysen genomförs för olika årgångar (kohorter) av asylsökande, varvid de personer som sökt asyl ett visst år utgör en kohort.

Ett skäl till att konsultstudien gjorts är att Migrationsverket självt inte har genomfört någon liknande analys av sitt datamaterial. Den kunskap om sta- tistiken som finns inom verket är heller inte dokumenterad på ett sätt som är begripligt för utomstående. Det statistiska materialet är enligt konsulten synnerligen komplext.

Underlaget är hämtat från Migrationsverket

Konsultstudien bygger på en bearbetad delmängd av Migrationsverkets statistikdatabas som i sin tur är kopplad till verkets s.k. STAMM-register. Dataunderlaget har erhållits av Migrationsverkets statistikansvarige. Den sistnämnde har även medverkat som diskussionspartner vid analyser av materialet.

Datautsökningen gjordes i januari 2001. Vid detta tillfälle gjordes vissa grupperingar och rensningar i syfte att förenkla de fortsatta bearbetningarna. En viktig förenkling som gjordes var att i Statisticons databas endast ta med en asylansökan för varje person. Om en person sökt asyl två gånger – något som i verkligheten kan inträffa, t.ex. som följd av att någon fått ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd – så räknades endast den första asylansökan. Det finns av dessa skäl vissa skillnader mellan Migrationsverkets officiella sta- tistik över antalet asylsökande och det underlagsmaterial som använts i kon- sultstudien. Dessa skillnader är emellertid små och har tekniska orsaker.

När det gäller beräkningarna av tidsåtgången finns stora principiella skill- nader mellan de enkla genomsnittstal som brukar redovisas av Migrations-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

verket och de årgångsvisa (kohortvisa) analyser som gjorts i konsultstudien. Detta är emellertid en skillnad i analys, inte i underlagsmaterial.

Evakuerade kosovoalbaner ingår ej

Som följd av krisen i provinsen Kosovo överfördes ca 3 700 personer från flyktingläger i Makedonien till Sverige och fick här tidsbegränsade uppe- hållstillstånd. Hela denna grupp behandlades vid sidan av det normala asyl- förfarandet och ingår inte i Migrationsverkets statistik över asylsökande. Den ingår därför inte heller i Statisticons bearbetningar som beskrivs i detta kapi- tel.

De kosovoalbaner som gjorde en individuell asylansökan efter det att de tidsbegränsade uppehållstillstånden hade gått ut, vilket skedde under våren och sommaren 2000, räknas däremot som asylsökande under detta år. De kosovoalbaner som hade kommit till Sverige före evakueringen och då sökt asyl här finns också med som asylsökande i vårt datamaterial. De sistnämnda fick vanligen tidsbegränsat uppehållstillstånd i enlighet med regeringens s.k. kosovoförordning (1999:209).

Kvotflyktingar ingår ej

En särskild grupp av flyktingar är de som överförs från internationella flyk- tingläger i enlighet med särskilda överenskommelser mellan regeringen och UNHCR. Dessa personer får sina uppehållstillstånd redan före ankomsten till Sverige. De söker därför inte asyl här och ingår inte heller i databasen över asylsökande.

Benämningar

Ordet ”kohort” är ett statistiskt begrepp som syftar på en viss grupp (del av en population) som karaktäriseras av en viss tidsbunden händelse. Ibland används i stället ordet ”årgång”. Vår analys av asylansökningar är utförd för fem olika kohorter av asylsökande – de som sökte asyl under åren 1996, 1997, 1998, 1999 respektive 2000. Året för asylansökan avgör vilken kohort en person tillhör. För att skilja kohortbegreppet från motsvarande år används bokstaven k (k 1996, k 1997, k 1998, k 1999 samt k 2000).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

6.2 De asylsökande 1996–2000

Nära 55 000 personer sökte asyl i Sverige under femårsperioden 1996–2000. Det årliga antalet asylsökande tredubblades under perioden, från ca 5 500 år 1996 till drygt 16 000 år 2000.

Antal asylsökande med de tre vanligaste medborgarskapen

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

18 000								16 043
18 000								16 043
16 000
14 000					12 774
							11 186	40%	Övriga
							11 186
12 000


			8 839			33%			Bosnien-Hercegovina
			8 839
10 000
10 000							48%		Jugoslavien
8 000	5 535								Jugoslavien
				38%		10%		26%	Irak
						10%
6 000						27%
6 000

4 000							17%	12%
4 000		56%		21%			17%	12%
2 000						29%
							31%	22%
				34%

0		28%
		28%
		k 1996		k 1997		k 1998	k 1999	k 2000
		k 1996		k 1997		k 1998	k 1999	k 2000

Tre nationaliteter dominerar bland de asylsökande – irakier, bosnier och jugoslaver. Tillsammans svarar dessa för över 60 % av antalet asylansök- ningar under perioden. Den största gruppen är irakier (28 %). De tio viktig- aste nationaliteterna svarar för nära 80 % av asylansökningarna (se tabell 6.1). Det totala antalet nationaliteter bland de asylsökande är ca 100.

En ökning av antalet asylsökande har ägt rum för de flesta av de tio nat- ionaliteter som redovisas i tabell 6.1. Ökningen domineras dock av de tre vanligaste medborgarskapen, som tillsammans står för hela 70 % av den totala ökningen av antalet asylsökande under perioden.

Tabell 6.1 Asylsökande efter medborgarskap 1996-2000												Fel! Okänt namn
												på
											Totalt	på
											Totalt	dokumentegenskap
		1996		1997		1998		1999		2000	1996–	dokumentegenskap
		1996		1997		1998		1999		2000	1996–	.:Fel! Okänt namn
											2000	.:Fel! Okänt namn
											2000	på
Irak	1 525		2 982		3 745		3 521		3 476		15 249	på
Irak	1 525		2 982		3 745		3 521		3 476		15 249	dokumentegenskap
Jugoslavien	593		1 890		3 477		1 860		1 996		9 816	dokumentegenskap
Jugoslavien	593		1 890		3 477		1 860		1 996		9 816	.
Bosnien-	296		621		1 279		467		4 186		6 849	.
Bosnien-	296		621		1 279		467		4 186		6 849	Bilaga 1
Herzegovina												Bilaga 1
Herzegovina
Iran	451		384		616		838		717		3 006
Somalia	401		353		263		327		261		1 605
Ryssland	187		184		206		433		584		1 594
Afghanistan	146		185		322		352		373		1 378
Okänt	102		151		242		290		407		1 192
Syrien	102		133		242		310		318		1 105
Turkiet	171		195		283		224		224		1 097
Övriga nat.	1 561		1 761		2 099		2 564		3 501		11 486
Samtliga	5 535		8 839		12 774		11 186		16 043		54 377
därav:
kvinnor	2 073		3 299		4 799		4 141		6 229		20 541
män	3 464		5 540		7 975		7 045		9 814		33 838

Utvecklingen under år 2000 var speciell genom att den så starkt präglades av en ökad inströmning av asylsökande bosnier. De flesta kom under andra halvåret, efter det att regeringen fattat ett vägledande beslut som rörde bosnier (2000-06-29, UD 98/780/MP). Det ökade antalet bosnier förklarar nästan hela ökningen av antalet asylsökande under år 2000. Den månadsvisa inströmningen av asylsökande under perioden 1996–2000 framgår av dia- gram 6.2.

Bakgrunden till det nämnda regeringsbeslutet om bosnier var följande. Ut- länningsnämnden hade överlämnat ett ärende till regeringen i syfte att få ett vägledande beslut i frågan om bosnier skulle kunna återsändas till Tyskland trots att Tyskland och Sverige har olika syn på vilka som kan skickas tillbaka till Bosnien (det gällde en bedömning av s.k. internflyktingskap). Den svenska regeringens beslut – som fattades efter ett dröjsmål på två och ett halvt år – innebar att avvisning av bosnier kan bli aktuell endast i de fall normaliseringsprocessen har kommit tillräckligt långt på den sökandes egen hemort. Enligt Migrationsverket uppfattades detta i Bosnien som om det var mycket lätt att få uppehållstillstånd i Sverige.

En ytterligare komplikation var att Utlänningsnämnden hade över 300 ärenden om bosnier liggande i avvaktan på regeringens ställningstagande. Då regeringsbeslutet kom återförvisade Utlänningsnämnden dessa ärenden till Migrationsverket eftersom nämnden ansåg att det borde ske en tvåinstans- prövning i dessa fall.

3000

2500

2000

1500

1000

500

Antal asylansökningar per månad 1996 - 2000. (Riket)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1


1996												1997												1998												1999												2000

Källa: Statisticons bearbetningar av Migrationsverkets databas

De flesta asylsökande är unga människor. Nära 70 % av de asylsökande är i åldrarna 15–44 år, drygt 20 % är barn under 15 år och 10 % är 45 år och äldre. Statistiken visar också att det är betydligt fler män än kvinnor som söker asyl. Över 60 % av de asylsökande är män. I synnerhet i åldersgruppen 20–30 år finns en stark överrepresentation för män. Bland barn (åldersgrup- pen 0–14 år) är könsfördelningen däremot ganska jämn. Både ålders- och könsfördelningen är ungefär densamma olika år.

6.3 Besluten

Hur långt har asylärendena kommit i beslutsprocessen?

Vid den tidpunkt då statistiken hämtades ur Migrationsverkets statistikdata- bas (januari 2001) hade de olika årgångarna av asylärenden kommit olika långt genom beslutsprocessen. Detta framgår av diagram 6.3 som visar hur asylansökningarna fördelas efter senaste beslutsinstans. Med ”senaste be- slutsinstans” avses den instans som var den som senast hade fattat beslut i ärendet vid tidpunkten för datautsökningen (januari 2001). Vi räknar här med tre beslutsinstanser: Migrationsverket (tidigare Invandrarverket), Utlän- ningsnämnden samt Utlänningsnämnden efter senaste nya ansökan.

Över hälften av de asylansökningar som kom under år 2000 hade i januari 2001 ännu inte hunnit beslutats av någon instans; andelen ”öppna ärenden” var 58 %. De asylansökningar som kommit under 1999 var också till viss del obeslutade (11 %), medan endast en liten del av de asylansökningar som kom 1998 var öppna (2,5 %). Skillnaden i andelen öppna ärenden är en följd av att olika årgångar har kommit olika långt i beslutsprocessen.

Av diagrammet framgår att Migrationsverket var senaste beslutsinstans för en ökande andel av asylärendena. Andelen ökade från 60 % till 70 % för de tre första årgångarna. Till någon del kan detta bero på att vissa av de ansök- ningar som kom under 1998 visserligen har beslutats av Migrationsverket men ännu inte är avgjorda av Utlänningsnämnden. En viktigare orsak kan vara att Dublinkonventionen trädde i kraft hösten 1997 (se kap. 2). Det kan

ha medfört en ökning av antalet avvisningar med omedelbar verkställighet, vilket är en typ av beslut som normalt fattas av Migrationsverket.

Diagram 6.3 Asylansökningarnas läge i januari 2001´

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

18 000									16 043		Bilaga 1
16 000									16 043		Bilaga 1


14 000					12 774
12 000							11 186			57%	Öppet ärende
							11 186


10 000			8 839			21%		10%
								10%

											Ny ansökan (NUT)
8 000								14%			Ny ansökan (NUT)
											Utlänningsnämnden
	5 535			26%							Utlänningsnämnden
6 000	5 535			26%		70%					Migrationsverket
											Migrationsverket


4 000		25%		63%				72%		38%


2 000
2 000		60%
		60%
0

		k 1996		k 1997		k 1998		k 1999		k 2000
		k 1996		k 1997		k 1998		k 1999		k 2000

Källa: Statisticons beräkningar efter Migrationsverkets databas

Utfallet av besluten

Utfallet av myndigheternas senaste beslut – dvs. läget i beslutsfrågan vid tidpunkten för datautsökningen (januari 2001) – framgår av diagram 6.4. Av dem som sökte asyl under de två första åren är det nära två tredjedelar (65 %) som har fått uppehållstillstånd. För de senare åren är motsvarande andel betydligt lägre. Delvis beror detta på att ärendena ännu inte är slutbehand- lade.

Många av dem som fått avslag har överklagat till Utlänningsnämnden, el- ler har lämnat in en ny ansökan. Alla avslag är således inte definitiva. Vidare finns det ett litet antal ärenden som är avskrivna, vilket betyder att de av någon anledning har strukits ur verkets register.

Diagram 6.4 Det hittillsvarande utfallet

18 000
18 000									1 6 043
									1 6 043
16 000
14 000					12 774

							11 18 6				Öppet äre nde
							11 18 6
12 000
						11%				57%
						11%				57%	A vskr ivning
10 000			8 83 9					10%			A vskr ivning
						38%					A vslag

8 000

	5 535			28%				42%			Beviljan
6 000



4 000		29%		65%		48%				26%
								40%

2 000		65%
2 000		65%								13%
										13%
0
0		k 1996		k 1997		k 1998		k 1999		k 2000
		k 1996		k 1997		k 1998		k 1999		k 2000

Antal asylsökande 1996–2000 fördelade efter beslutet i senaste instans Källa: Statisticons beräkningar efter Migrationsverkets databas.

Läget för de ansökningar som hittills inte har beviljats framgår av tabell 6.2. En viss del av de berörda personerna (något hundratal) har fått uppehållstill- stånd på andra vägar än genom sin asylansökan. Detta kan t.ex. ske genom att man från hemlandet söker uppehållstillstånd på grund av anknytning. Vi kan också se att en stor del av dem som fått nej på sin ansökan har lämnat landet. Vidare saknas uppgifter för ganska många, medan överklagan pågår för omkring 25 % av dem som kom under 1999 och 2000 och fått avslag på sin ansökan.

Tabell 6.2 Vad som hänt med ej beviljade ansökningar

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

	k 1996	k 1997	k 1998	k 1999	k 2000

Totalt antal ej beviljade	1 596	2 516	4 878	4 705	4 214
asylansökningar
därav:
Uppehållstillstånd	133	137	219	173	161
Konstaterad utresa	977	1 505	2 719	2 281	1 720
Ej uppgift/avviken	476	804	1 405	1 158	1 275
Överklagan pågår	10	70	535	1 093	1 058

Not: Kategorin ”uppehållstillstånd” bland ej beviljade asylansökningar förklaras av att det i denna grupp finns personer som har fått uppehållstillstånd i någon annan beslutsprocess än asylprocessen.

Källa: Statisticons bearbetningar av Migrationsverkets databas

Hur många fick slutligen stanna?

Med utgångspunkt i ovanstående uppgifter och med ledning av vissa anta- ganden är det möjligt att få fram ett svar på frågan ”hur många fick slutligen stanna? ” I tabell 6.3 presenteras tre olika beräkningar. Alternativ 1 motsva- rar den maximalt möjliga andelen bifallsbeslut, dvs. alla överklagade och alla öppna ärenden antas komma att resultera i permanenta uppehållstill- stånd. Alternativ 2 visar i stället den minsta möjliga andelen bifallsbeslut, dvs. inget av de överklagade eller öppna ärendena antas resultera i bifall. Alternativ 3 utgör en medelväg – här antas att hälften av de överklagade respektive öppna ärendena leder till bifall. Alla alternativen utgår från antalet tidigare erhållna bifallsbeslut och räknar även in antalet uppehållstillstånd som erhållits från en annan process än asylprocessen.

Tabell 6.3 Den beräknade andelen bifall

Beräknad andel bifall som procent av antalet asylsökande resp. år

Årgång av asylsökande	k 1996	k 1997	k 1998	k 1999
Alternativ 1	68 %	68 %	57 %	62 %
Alternativ 2	67 %	67 %	50 %	41 %
Alternativ 3	67 %	67 %	54 %	52 %

Not: Alt. 1 motsvarar den teoretiskt största möjliga andelen bifallsbeslut och alt. 2 motsvarar den minsta möjliga andelen bifall. Alt. 3 bygger på antagandet att hälften av öppna och överklagade ärenden kommer att bifallas.

De som sökte asyl i Sverige under 1996 och 1997 fick i ganska hög grad stanna i landet. Den slutliga andelen bifall var 67 %, alltså två tredjedelar, för bägge dessa årgångar. Dessa uppgifter är säkra eftersom beslutsprocesserna har hunnit avslutas (alternativen i tabellen ligger mycket nära varandra ef- tersom det endast finns ett litet antal öppna och överklagade ärenden för dessa årgångar).

För dem som sökte asyl under 1998 var det en klart mindre andel som fick stanna i Sverige – andelen ligger inom intervallet 50–57 %. För nästa årgång, de som kom 1999, är siffrorna ännu osäkrare; tabellen visar ett intervall på 41–62 %. (Andelen bifall för dem som sökte asyl under 2000 redovisas inte eftersom antalet öppna och överklagade ärenden är så stort att någon beräk- ning inte är meningsfull.)

Andelen som fick stanna var således betydligt högre för de två första år- gångarna än för de två senare. En viktig orsak till denna nedgång i andelen bifall kan vara Dublinkonventionen, som trädde i kraft hösten 1997. Detta bekräftas också av statistiken i konsultrapporten som visar att antalet avvis- ningar med omedelbar verkställighet till tredje land ökade från 7 % för k 1996 till 16 % för k 1998. Detta kan emellertid inte förklara hela den föränd-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

ring av andelen bifall som redovisats ovan. Nedgången har inte heller analy-	Fel! Okänt namn
serats av Migrationsverket.	på
Utöver Dublinkonventionen finns några andra förändringar som, på olika	dokumentegenskap
vägar, kan tänkas påverka andelen bifall för olika årgångar av asylsökande.	.:Fel! Okänt namn
En faktor är asylinströmningen som sådan, dess omfattning och sammansätt-	på
ning. En annan är den ändring av utlänningslagen som infördes den 1 januari	dokumentegenskap
1997 och som innebar att det blev svårare att få uppehållstillstånd på grund	.
av anknytning. En tredje, organisatorisk förklaring har att göra med tillkoms-	Bilaga 1
ten av den s.k. SAMSYN-gruppen, vars uppgift är att stärka myndigheternas
samverkan och snabba upp handläggningen av s.k. signalärenden. Ned-
gången i andelen bifall kan alltså inte utan vidare ses som ett uttryck för att
myndigheterna har blivit hårdare i sina bedömningar av de asylsökandes skäl
för uppehållstillstånd. Nedgången kan också ha sin grund i att asylinström-
ningen har ändrat karaktär, att lagstiftningen har ändrats och att myndighet-
erna har effektiviserat sin handläggning.
Det finns i själva verket inte någon klar bild av vad som skall uppfattas
som en ”normal” andel bifall. Det är inte självklart att den andel bifall som
noterats för årgångarna 1996 och 1997 bör uppfattas som normal. Varje år-
gång av asylsökande har sina särdrag, både vad gäller antalet sökande från
olika länder och det politiska läget i dessa länder. Till det kommer regelför-
ändringar av typ Dublinkonventionen som slår igenom vid olika tidpunkter.
För att finna mer uttömmande förklaringar till varför andelen bifall förändras
krävs att man beaktar en rad specifika förhållanden för varje årgång. Någon
sådan analys har inte gjorts här. De kunskaper som behövs för att genomföra
en sådan analys finns troligen inom Migrationsverket men är av allt döma
inte samlade inom organisationen.
Skäl för uppehållstillstånd
Av diagram 6.5 nedan framgår vilka skäl som ligger till grund för de uppe-
hållstillstånd som har beviljats de asylsökande – flyktingskäl, skyddsbehov,
humanitära skäl, anknytning till Sverige och tidsbegränsade tillstånd.
Humanitära skäl är den vanligaste orsaken med över hälften av det totala
antalet tillstånd. Denna andel har också ökat under perioden, från 47 % för
den årgång asylsökande som kom 1996 till 59 % för den årgång som kom
1999. Motsvarande uppgifter för den årgång av asylsökande som kom under
år 2000 är enligt diagrammet ännu högre, men dessa uppgifter är mycket
preliminära eftersom de flesta asylansökningarna det året ännu inte hade
beslutats vid tillfället för datautsökningen.
Flyktingskäl är ovanliga för samtliga årgångar. Efter en ökning till 14 %
för kohort 1997 har andelen tillstånd av flyktingskäl minskat till ca 6 % för
kohort 1999.
Andelen skyddsbehövande visar en annan utveckling – den minskade mel-
lan den första och den andra årgången men har sedan varit ganska stabil (15–
17 %). En möjlig anledning till förskjutningarna mellan flyktingar och
skyddsbehövande kan vara den ändrade flyktingdefinition som infördes då
utlänningslagen ändrades den 1 januari 1997.
	82

Tidsbegränsade uppehållstillstånd var vanligast för de årgångar av asylsö- kande som kom under åren 1998 och 1999 (ca 15 %). Denna typ av tillstånd har framför allt getts till asylsökande som är medborgare i Jugoslavien och Somalia.

Diagram 6.5 Skäl till uppehållstillstånd efter asylansökan

Beviljade uppehållstillstånd fördelade efter skäl för tillstånd

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

7 000
7 000			5 696		6 086
					6 086
6 000
6 000
						17%				Tillfälliga tillstånd m.fl.

5 000				6%			4 460
5 000						6%	4 460			Anknytning till Sverige
						6%

4 000	3 524			57%				15%		Humanitära skäl
4 000								15%		Humanitära skäl

3 000		10%				51%				Skyddsbehövande
3 000								59%	2 038	Flykting
									2 038
2 000		47%
2 000		47%
				17%					72%
1 000		30%		17%		15%			72%
1 000		30%						16%
				14%		11%		16%
		10%		14%					17%
0		10%						6%	17%
0		k 1996		k 1997		k 1998		k 1999	k 2000
		k 1996		k 1997		k 1998		k 1999	k 2000

Källa: Statisticons beräkningar efter Migrationsverkets databas.

Det finns stora skillnader mellan nationaliteterna när det gäller skäl för uppe- hållstillstånd. Uppehållstillstånd av flyktingskäl har i förhållandevis hög grad getts till asylsökande som är medborgare i Bosnien-Hercegovina, Iran eller Ryssland. Uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov är särskilt vanligt för medborgare i Irak och Afghanistan.

Skälen till uppehållstillstånd – eller rättare sagt de beviljade tillståndens fördelning på olika skäl – är i stort sett desamma i första och andra instans. För dem som får bifall efter ny ansökan är de humanitära skälen en mera dominerande orsak, med mer än tre fjärdedelar av fallen.

Nya ansökningar lämnas ofta flera gånger

En asylsökande som fått avslag av Utlänningsnämnden har möjlighet att inkomma till nämnden med en ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT). Denna möjlighet medför en ytterligare förlängning av asylprocessen för den enskilde och innebär också att det är svårt att avgöra när asylprocessen, betraktad som helhet, egentligen är avslutad. I lagen finns inget som hindrar att en person inkommer med flera nya ansökningar efter varandra.

De uppgifter om beslut och tidsåtgång som redovisas i denna rapport avser den senaste nya ansökan – det är alltså bara ett beslut i ”NUT-förfarandet” som noteras i våra data. I underlaget finns emellertid även uppgifter om antalet nya ansökningar per person. Dessa uppgifter återges i tabell 6.4. (Ta- bellen kan läsas på följande vis: av de som sökte asyl under 1997 var det 80

personer som lämnade in 4 nya ansökningar, 38 lämnade in 5 nya ansökning- ar etc.)

Tabell 6.4 Antal nya ansökningar per asylsökande

Antal asylsökande fördelade efter antalet nya ansökningar per person

Antal nya ansökningar	k 1996	k 1997	k 1998	k 1999
per person
1	302	367	424	281
2	331	409	274	144
3	189	161	122	17
4	68	80	34	13
5	35	38	23	3
6	6	11	13	1
7	4	1	1
8	3		3
9	1
10	1
1-10	940	1067	894	459

Siffrorna för årgångarna 1998 och 1999 kommer att ändras i takt med att fler asylsökande inkommer med upprepade nya ansökningar. Siffrorna bör vara mer stabila för de två tidigare årgångarna.

För de årgångar asylsökande som kom 1996 och 1997 gäller att det totala antalet personer som lämnade in någon ny ansökan var omkring 1 000. Om- kring en tredjedel av dessa lämnade endast en ny ansökan, och något fler lämnade in två nya ansökningar efter varandra. Ytterligare omkring 20 % lämnade in tre nya ansökningar.

Det var förhållandevis få personer som lämnade in fler än tre nya ansök- ningar. I årgången 1996 var det 118 personer och i årgången 1997 var det 130 personer. Men systemet med nya ansökningar innebär ändå att ett litet antal personer kan medföra en mycket stor administrativ belastning. Siff- rorna för årgång 1996 innebär att 940 personer ur denna årgång gav upphov till totalt 2 082 nya ansökningar. Av dessa var det 118 personer som lämnade 4 nya ansökningar eller fler. Dessa 118 personer svarade tillsammans för 551 nya ansökningar.

6.4 Tidsåtgången fram till beslut

Tidsåtgång – genomströmningstid

”Tidsåtgång” är den term som vanligen används i denna rapport för att be- teckna den tid som förlöper från asylansökan till beslut. Ibland används även ordet ”genomströmningstid” i samma betydelse. Den senare benämningen är den som huvudsakligen används i konsultrapporten. Den tidrymd som avses omfattar inte bara myndigheternas handläggningtid utan även tider för kom- munikation med den sökandes ombud och med andra myndigheter samt

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

väntetider. Normalt är det endast en mindre del av tiden som används till aktiv handläggning.

Kvartilmått

Tidsåtgången i olika skeden av asylprocessen varierar mycket mellan olika ärenden, och det är viktigt att beskriva spridningen i materialet. I denna analys har tidsåtgången framför allt beskrivits med hjälp av kvartilmått. Innebörden av kvartilbegreppet framgår av nedanstående ruta.

1:a kvartilen

25 % av de asylsökande i respektive kohort har en tidsåtgång som är mindre än eller lika med variabelvärdet för första kvartilen.

Medianen = 2:a kvartilen

50 % av de asylsökande i respektive kohort har en tidsåtgång som är mindre än eller lika med variabelvärdet för andra kvartilen. Median är den vanliga benämningen för andra kvartilen.

3:e kvartilen

75 % av de asylsökande i respektive kohort har en tidsåtgång som är mindre än eller lika med variabelvärdet för tredje kvartilen.

Detta betyder att 25 % av de asylsökande i respektive kohort har en tidsåt- gång som överstiger variabelvärdet för tredje kvartilen.

Kvartilmåtten möjliggör en beskrivning av genomströmningstider som är mera rättvisande och lättare att tolka än t.ex. medelvärden. Ett medelvärde är bl.a. känsligt för extremvärden som ofta förekommer i samband med ärende- handläggning. Ett medelvärde i vårt datamaterial skulle därför vara betydligt högre än motsvarande medianvärde.

Hur många ärenden återstår att behandla?

Ett sätt att överskådligt visa hur lång tid asylprocessen tar finns i följande två diagram. Varje kurva beskriver hur stor andel av asylansökningarna ett visst år som återstår att behandla då tiden går (dvs. viss tid efter asylansökan). Det som visas är således andelen ej avgjorda ärenden x månader efter asylan- sökan. Antalet månader i diagram 6.6 speglar tidsåtgången efter asylansö- kan. Antalet månader i diagram 6.7 speglar tidsåtgången efter det att ett överklagat ärende inkommit till Utlänningsnämnden.

Medianvärdet för en viss årgång kan avläsas som den punkt på kurvan vid vilken 50 % av ärendena återstår att behandla. Tidsåtgången för tredje kvarti- len kan på motsvarande sätt avläsas som den punkt vid vilken 25 % av ären- dena återstår att behandla.

Diagram 6.6 visar hur dessa kurvor ser ut för besluten i första instans. Varje kurva representerar en årgång av asylsökande. Formen på de olika kurvorna talar bl.a. om spridningen i tidsåtgången. Ju brantare kurva, desto mindre spridning. Man kan också se att kurvorna ligger längre till höger för

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

de senare årgångarna än för de tidigare. Detta innebär att tidsåtgången har	Fel! Okänt namn
ökat. En förklaring kan möjligen vara en ökad arbetsbelastning inom asyl-	på
prövningen i takt med ett ökande antal asylsökande under perioden. Detta	dokumentegenskap
skulle även kunna förklara det faktum att kurvorna för de två första årgång-	.:Fel! Okänt namn
arna korsar varandra. Kurvan för kohorten k 1996 lutar inledningsvis brant	på
för att sedan plana ut. Denna utplaning kan tänkas bero på att ett ökat antal	dokumentegenskap
asylsökande under 1997 leder till att prövningen av tidigare års ärenden blir	.
fördröjd. Kurvan för kohorten k 1999 ligger något innanför kurvan för kohort	Bilaga 1
k 1998. Detta skulle delvis kunna bero på ett minskat antal asylsökande
under 1999.
Diagram 6.7 visar tidsåtgången för ärenden beslutade i andra instans. Tidsåt-
gången räknas här från den tidpunkt då ärendet överlämnades till Utlän-
ningsnämnden och fram till beslut av nämnden. Kurvornas utseende tyder på
att "avarbetningstakten" i Utlänningsnämnden varit ganska likartad för olika
årgångar av asylsökande. Det tyder på att genomströmningstiden i Utlän-
ningsnämnden inte har påverkats av ökningen av antalet asylsökande under
den studerade perioden, åtminstone inte i någon högre grad. Detta är också
naturligt med hänsyn till att utvecklingen av antalet ärenden som överlämnas
till Utlänningsnämnden är jämnare än inströmningen av nya ärenden till
Migrationsverket. Medianen för tidsåtgången i Utlänningsnämnden uppgår
till mellan 12 och 14 månader för alla de fyra årgångar som redovisas i dia-
grammet.

Andel ej bes lutade ärenden

Diagram 6.6 Tidsåtgång för asylärenden i första instans		Fel! Okänt namn
Andel ej beslutade ärenden, fördelade efter tid från asylansökan till beslut av		på
		dokumentegenskap
		dokumentegenskap
		.:Fel! Okänt namn
Genom strömningstider för ärenden beslutade i första instans		på
		dokumentegenskap
100%
	k 1996	Bilaga 1
	k 1996
75%	k 1997
75%
	k 1998
	k 1999
50%

25%

Antal månader

SIV/Migrationsverket

Källa: Statisticons beräkningar efter Migrationsverkets databas

Diagram 6.7 Tidsåtgång för asylärenden i andra instans

Andel ej beslutade ärenden, fördelade efter tid från det att ett överklagande inkommer till beslut av Utlänningsnämnden

Genomströmningstider för prövning av är enden i andra instans

Andel ej bes lutade ärenden

100%
	k 1996
75%	k 1997
75%
	k 1998
	k 1999
50%

25%

Antal månader

Källa: Statisticons beräkningar efter Migrationsverkets databas.

”Den snabba processen”

Handläggningen i första instans styrs delvis av regler som gör det möjligt att fatta mycket snabba avvisningsbeslut i vissa fall. Inom Migrationsverket talar man ofta om "den snabba processen" som en sammanfattande benäm- ning. Det gäller dels en del fall där den asylsökande kan återsändas till ett annat säkert asylland enbart med stöd av den inledande asylutredningen av resväg m.m., dels vissa andra fall som möjliggör avvisning med s.k. omedel- bar verkställighet.

En eller flera av följande situationer kan vara aktuella:

–Återsändande av en asylsökande med vändande färja kan ske till t.ex. Polen, som anses vara ett säkert asylland.

−Tillämpningen av Dublinkonventionen innebär att det är möjligt att avvisa en person till ett annat europeiskt land under förutsättning att myndigheterna i det landet åtar sig att pröva asylansökan. Detta kan ibland möjliggöra en förhållandevis snabb hantering i Sverige, men för- frågningar till andra länder kan ibland också medföra extra väntetider.

−Tillämpningen av avtal med Danmark och Tyskland möjliggör en sär- skilt snabb hantering. Dessa avtal kan ses som bilaterala preciseringar av Dublinkonventionen. Avtalet med Danmark har emellertid ändrats till följd av Öresundsbron. Ett nytt avtal trädde i kraft den 1 juli 2000. Den tidigare möjligheten att återsända asylsökande till Danmark har nu be- gränsats kraftigt.

−Den tremånadersgräns som gäller för avvisning med omedelbar verkstäl- lighet (8 kap. 8 § utlänningslagen) har också en styrande verkan. Regeln innebär att ett beslut om avvisning i vissa fall kan verkställas innan be- slutet har vunnit laga kraft, dvs. innan fallet har hunnit prövas i andra in- stans. Detta kan ske ”om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund”, under förutsättning att det sker inom tre månader från den sö- kandes asylansökan. Endast om det finns synnerliga skäl kan s.k. ome- delbar verkställighet förekomma senare än så. (Om det visar sig att den sökande har ljugit om sin resväg kan detta räknas som synnerliga skäl.)

Dessa regler får till följd att Migrationsverket i sin handläggning söker prio- ritera de troliga avvisningsfallen. Härmed uppstår en skillnad i tidsåtgång mellan de avvisningsfall som prioriteras och de som inte prioriteras.

Detta framgår också av statistiken. Diagram 6.8 visar antalet beslut om beviljan och avslag i ”normal” respektive ”snabb” process. Begreppet ”snabb” process har i databearbetningarna definierats med utgångspunkt från koden OH/OT, som betyder omedelbar verkställighet till hemlandet (OH) respektive till tredje land (OT). Siffran under varje stapel visar tidsåtgången till beslut i första instans (mediantid).

Staplarna visar att antalet ärenden som hanterats i den snabba processen har ökat kraftigt. Av de avslagna asylansökningarna i årgången 1996 var det

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

tre av tio som avslogs med omedelbar verkställighet. Av de avslagna asylan-	Fel! Okänt namn
sökningarna i årgången 1999 var det sju av tio som avslogs med omedelbar	på
verkställighet.	dokumentegenskap
Ökningen av antalet avslag i den snabba processen har varit särskilt stark i	.:Fel! Okänt namn
de två senare årgångarna i diagrammet. Detta kan bero på tillkomsten av	på
Dublinkonventionen och avtalen med Danmark och Tyskland. Ett ytterligare	dokumentegenskap
skäl kan vara Migrationsverkets medvetna satsning på gränsnära arbete.	.
Denna satsning, som klargjordes i ett strategidokument i november 1998,	Bilaga 1
fick genomslag under 1999.

Diagram 6.8 ”Snabb” och ”normal” asylprocess i första instans

Staplarna betecknar antalet beslut i första instans. Siffrorna under staplarna betecknar tidsåtgången från asylansökan till beslut i första instans (mediantid i antal månader). Begreppet "snabb" process har i databearbetningarna definierats med utgångspunkt från

koden OH/OT.

Källa: Statisticons bearbetning efter Migrationsverkets databas

Antal beviljade resp avslagna ansökningar om uppehållstillstånd

samt genomströmningstider (mediantid)

6 000

5 000

4 000

3 000

2 000

1 000


6,7	3,8		0,1	7,3		5,9	0,1	11	5,6		0,4	8,1	6,5	0
		k 1996				k 1997			k 1998				k 1999
		Beviljad e			A vsla gna ( normal pr ocess)					A vslagna ( snabb process)
		Beviljad e			A vsla gna ( normal pr ocess)					A vslagna ( snabb process)

Siffrorna under staplarna visar att bifallsbesluten i första instans har tagit längre tid än avslagsbesluten då tidsåtgången mäts med mediantiden. Detta gäller för samtliga årgångar och gäller inte bara avslag i den snabba processen utan även andra avslagsbeslut. Det är dock en stor skillnad i tidsåtgång mellan den snabba och den normala processen. I den snabba pro- cessen uppgår mediantiden som mest till knappt två veckor. I den normala processen har mediantiden för avslag ökat från 3,8 till 6,5 månader från årgången 1996 till årgången 1999.

Det kan finnas ett samband mellan det ökade antalet ärenden i den snabba processen och den förlängda mediantiden i den normala processen. Detta beror på att de ”snabba” ärendena i viss mån tränger undan andra ärenden på grund av Migrationsverkets begränsade resurser för asylprövning. Detta är en naturlig följd av den typ av prioriteringar som har beskrivits ovan.

Hur ofta tillämpas Dublinkonventionen?

I samband med drygt var tionde asylansökan riktar Migrationsverket en begäran om övertagande till ett annat EU-land inom ramen för Dublinkon- ventionen. Denna andel har minskat mot slutet av perioden. I lika stor ut- sträckning riktar Migrationsverket en begäran om övertagande till Danmark och Tyskland. En begäran om övertagande inom ramen för Dublinkon- ventionen accepteras av tredje land i åtta fall av tio. Begäran om övertagande inom ramen för särskilda avtal med Danmark och Tyskland accepteras i nästan samtliga fall.

Korrespondens före begäran om övertagande

Förfarandet i s.k. Dublinärenden går i två steg – först riktas en förfrågan till ett eller flera andra länder om den asylsökande är känd där och därefter, om den första förfrågan besvaras jakande, riktas en begäran om övertagande till ett visst land. Denna korrespondens med andra länders myndigheter kan ta en hel del tid i anspråk. Av de ärenden i vilka det förekommit korrespondens med andra länders myndigheter inom ramen för Dublinkonventionen tar hälften minst två månader längre tid än andra ärenden (dvs. skillnaden i mediantid är ca två månader). Detta gäller oavsett om ansökan beviljas eller avslås.

Variationer i tidsåtgången

I följande tre tabeller, en för varje beslutsinstans, redovisas inte endast medi- antiden utan även 1:a och 3:e kvartilen. Avsikten är att få en klarare bild av variationen i tidsåtgången inom varje grupp. I dessa tabeller särredovisas också bifalls- och avslagsbeslut. Alla avslagsbeslut redovisas samlat, oavsett om de fattats efter ”snabb” eller ”normal” asylprocess. Tidsåtgången i alla tre tabellerna avser totaltiden räknat från asylansökan. Tiderna i de tre tabellerna kan därför inte adderas.

Under varje tabell lämnas några kommentarer där vi i ord söker beskriva de viktigaste iakttagelserna. Särskilt kommenteras utvecklingen för den 3:e kvartilen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tabell 6.5 Från asylansökan till beslut i första instans

Antal ärenden och tidsåtgång i månader från asylansökan

Årgång av asylsökande	k 1996	k 1997	k 1998	k 1999

Bifall av SIV/MV
Antal ärenden	2 413	3 864	5 108	4 205
Tidsåtgång till bifall, mån.
1:a kvartil	2,7	5,3	8,0	5,8
Median	6,8	7,3	11,0	8,1
3:e kvartil	14,3	9,9	14,4	10,9
Avslag av SIV/MV	–––––	–––––	––––––	––––––
Antal ärenden	2 787	4 412	6 543	5 138
Tidsåtgång till avslag, mån.
1:a kvartil	0,6	1,1	1,0	0,2
Median	2,4	4,3	3,8	3,6
3:e kvartil	6,7	7,9	8,5	7,7

Not: 25 % av de asylsökande i respektive kohort har en tidsåtgång som är mindre än variabelvärdet för 1:a kvartilen, 50 % av samma grupp har en tidsåtgång som understiger medianvärdet och 75 % har en tidsåtgång som är mindre än värdet för 3:e kvartilen. (Det betyder samtidigt att 25 % har en tidsåtgång som överstiger värdet för 3:e kvartilen.)

Av tabell 6.5 framgår bl.a. följande:

−Av dem som får bifall i första instans får tre fjärdedelar vänta i mindre än ett år på beslut (3:e kvartilen är 10–14 månader). En fjärdedel av gruppen fick dock vänta längre än så.

−De som får avslag i första instans får i tre fjärdedelar av fallen vänta i mindre än 9 månader på beslut (3:e kvartilen är 7–8,5 månader).

−Några entydiga förändringar för 3:e kvartilen finns inte, vare sig för bifall eller avslag i första instans. Det finns olikheter mellan årgångarna, men dessa går inte i samma riktning under hela perioden.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tabell 6.6 Från asylansökan till beslut i andra instans (UN)

Antal ärenden och total tidsåtgång i månader räknat från asylansökan

Årgång av asylsökande	k 1996	k 1997	k 1998	k 1999
Bifall av UN
Antal ärenden	624	1347	697	..
Tidsåtgång till bifall, mån.
1:a kvartil	17,8	19,0	15,8	..
Median	26,9	22,5	18,7	..
3:e kvartil	32,6	27,3	24,0	..
–––––––––––––––––––––––	–––––	–––––	––––––	––––––
Avslag av UN
Antal ärenden	1 279	1 541	1 805	..
Tidsåtgång till avslag, mån.
1:a kvartil	5,3	8,1	6,0	..
Median	12,8	15,1	12,1	..
3:e kvartil	21,2	22,3	20,5	..

Not: Tidsåtgången avser totaltiden från asylansökan, dvs. summan av tidsåtgång- en i första och andra instans. Uppgifter för k1999 redovisas inte eftersom en stor del av dessa ärenden ännu inte har behandlats.

Tabell 6.6 visar tidsåtgången för de ärenden som har överklagats. Här fram- går bl.a. följande:

−Av dem som får bifall i andra instans efter att ha överklagat får tre fjärdedelar vänta i mindre än två år, räknat från asylansökan. Tidsåt- gången för denna typ av beslut har, enligt våra data, minskat betydligt (värdet för 3:e kvartilen minskade från 32 till 24 månader för de tre första årgångarna).

−De som får avslag i andra instans får i tre fjärdedelar av fallen vänta något kortare tid, räknat från asylansökan (värdet för 3:e kvartilen varie- rar mellan 20 och 22 månader, utan tydlig förändring mellan årgångar- na). En fjärdedel av gruppen fick vänta längre än 20–22 månader.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tabell 6.7 Från asylansökan till beslut efter ny ansökan

Antal ärenden och total tidsåtgång i månader räknat från asylansökan

Årgång av asylsökande	k 1996	k 1997	k 1998	k 1999
Bifall efter NUT
Antal ärenden	487	485	281	..
Tidsåtgång till bifall, mån.
1:a kvartil	21,0	23,2	15,5	..
Median	32,1	29,5	22,6	..
3:e kvartil	40,1	36,4	26,4	..
–––––––––––––––––––––––	–––––	–––––	––––––	–––––
Avslag efter senaste NUT
Antal ärenden	302	448	474	..
Tidsåtgång till avslag, mån.
1:a kvartil	14,8	18,5	13,5	..
Median	24,1	28,3	21,3	..
3:e kvartil	36,7	35,2	26,1	..

Not 1: Tidsåtgången avser totaltiden från asylansökan, dvs. summan av tidsåt- gången i första instans, andra instans och ny ansökan. En del av tidsåtgången kan bero på att den asylsökande har avvikit och hållit sig gömd mellan avslag i andra instans och ny ansökan.

Not 2: Uppgifter för k1999 redovisas inte eftersom få ärenden i denna årgång har nått så långt i processen att en ny ansökan kunnat bli aktuell. Inte heller för ko- horten k1998 kan tidsåtgången betraktas som definitiv. Fler beslut om nya an- sökningar för denna årgång kan fortfarande komma att fattas och tidsåtgången kan därmed bli större än enligt tabellen.

Tabell 6.7 visar den totala tidsåtgången fram till beslut efter senaste nya ansökan. Här framgår bl.a. följande:

−Tidsåtgången för bifall efter ny ansökan har minskat kraftigt (värdet för 3:e kvartilen minskade från 40 till 36 månader för de två första årgång- arna). En ytterligare minskning redovisas för årgång 1998, men dessa data är preliminära eftersom en del personer inom årgången fortfarande kan lämna in nya ansökningar.

−Tidsåtgången för avslag efter ny ansökan förändras inte mellan de två första årgångarna (värdet för 3:e kvartilen är 35–36 månader). Tidsåt- gången för årgång 1998 är mindre, men dessa data är preliminära av samma skäl som nämndes ovan.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Diagram 6.9 Tidsåtgång för bifall efter instans

Samtliga tider beräknas från tidpunkt för asylansökan.

Genomströmningstider för beslut om beviljan

( 1:a kvar til, med ian och 3:e kvartil)

	NUT	k98
	NUT	k97
		k97
		k96
	UN	k98
	UN	k97
		k96
	/MV	k99
	/MV	k98
	SIV	k97
	SIV	k96
		k96

0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42

A ntal mån ader

NUT-tiderna för kohorten k 98 är ej definitiva.

Källa: Statisticons beräkningar efter Migrationsverkets databas.

Diagram 6.10 Tidsåtgång för avslag efter instans

Samtliga tider beräknas från tidpunkt för asylansökan. NUT-tiderna för kohorten k 98 är ej definitiva.

Genomströmningstid er f ör beslut om avslag

( 1:a kvartil, median och 3:e kvartil)

	NUT	k98
	NUT	k97
		k97
		k96
	UN	k98
	UN	k97
		k96
	SIV/MV	k99
	SIV/MV	k98
		k98
		k97
		k96

03 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 Antal månader

Källa: Statisticons beräkningar efter Migrationsverkets databas.

Kvartiler och median för tidsåtgången i de olika instanserna illustreras också av ovanstående två diagram, det ena för bifallsbeslut, och det andra för beslut om avslag (inklusive avslag i den snabba processen). Det bör framhållas att antalet ärenden är flera gånger högre i första instans än i andra instans re- spektive efter ny ansökan (jfr tabell 6.5–6.7).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Samlade intryck av tidsåtgången

Några allmänna iakttagelser är följande:

•Tidsåtgången är betydligt mindre för avslagsbeslut än för bifallsbeslut.

•Ju mer komplicerad asylprocessen är – dvs. ju fler instanser som gås igenom – desto längre blir tiden.

•Variationen är stor inom varje grupp, dvs. det är mycket stor skillnad i tidsåtgång mellan olika ärenden, även inom gruppen bifall eller avslag inom en viss beslutsinstans.

Tidsåtgången från asylansökan till beslut skiljer sig mycket mellan olika fall. Varje påstående om tidsåtgången är därför beroende av hur man mäter. Våra data visar att det är en mycket stor skillnad i tidsåtgång för den fjärdedel av en viss grupp asylsökande som har de längsta tiderna (3:e kvartilen) och den fjärdedel som har de kortaste tiderna (1:a kvartilen).

De flesta av de förändringar av tidsåtgången som framgår av våra data fö- refaller vara av tillfällig karaktär. Den enda förändring mellan årgångarna som ser ut att vara både entydig (dvs. går i samma riktning över flera år) och säker (dvs. opåverkad av framtida beslut) gäller en minskad tid för bifall i andra instans.

6.5 Sammanfattning

•Antalet asylansökningar har ökat under de senaste fem åren – från 5 500 år 1996 till ca 16 000 år 2000. Sammanlagt har ca 55 000 personer sökt asyl i Sverige under perioden.

•Två tredjedelar av dem som sökte asyl under 1996 och 1997 har fått permanent uppehållstillstånd i Sverige. För senare årgångar av asylsö- kande är andelen lägre. För dem som sökte asyl under 1998 kan man räkna med att 50–57 % har fått eller kommer att få permanent uppe- hållstillstånd. En viktig orsak till att andelen har minskat är Dublinkon- ventionen, men detta förklarar inte hela nedgången. Det finns inget som säger vilken andel bifall som ska anses vara ”normal” för Sveriges del.

•De asylsökande som fick uppehållstillstånd fick sällan sina tillstånd av flyktingskäl. Humanitära skäl var den viktigaste tillståndsgrunden. An- delen humanitära skäl ökade från 47 % till nära 60 % för årgångarna 1996–1999.

•Trots ökningen av antalet asylsökande har tidsåtgången för asylprövning inte ökat i någon väsentlig grad mellan årgångarna. De flesta av de för- ändringar av tidsåtgången som framgår av våra data förefaller vara av tillfällig karaktär. Tidsåtgången för beslut om bifall i andra instans har dock minskat, räknat från tidpunkten för asylansökan.

•Tidsåtgången från asylansökan till beslut varierar mellan årgångarna. För årgång 1999 var situationen följande: 75 % av dem som sökte asyl under 1999 fick beslut av Migrationsverket inom 12 månader, medan 25 % fick beslut senare än så. De som fått avslag i första instans och överklagade fick i 50 % av fallen vänta på besked från Utlänningsnämn-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

den i 12 månader, räknat från tidpunkten då ärendet inkom till nämnden, medan 50 % fick vänta längre än så. Uppgifterna avser alla slag av be- slut, både bifall och avslag (jfr diagram 6.6 och 6.7).

•Variationen i tidsåtgång är betydande inom var och en av de grupper som har analyserats. Det är stor skillnad mellan den fjärdedel av en viss grupp asylsökande som har de längsta tiderna och den fjärdedel som har de kortaste tiderna.

•”Den snabba processen” har fått ett större genomslag från och med 1998. Fler ärenden har behandlats med mycket kort tidsåtgång. En vik- tig orsak är avtalen med Danmark och Tyskland. Avtalet med Danmark har numera ändrats, och den snabba processen har fått minskad bety- delse.

•Då vissa ärenden behandlas särskilt snabbt kan det medföra att andra ärenden får vänta längre. Ett samband av detta slag kan skönjas i det statistiska materialet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

7 Fallstudier

7.1 Inledning

I syfte att ge konkretion åt granskningen och fördjupa kunskaperna om asyl- processen har vi gått igenom ett antal personakter (dossierer) hämtade från Migrationsverkets arkiv. Ca 30 asylfall har studerats med hjälp av denna dokumentation.

Syftet

Syftet med fallstudierna är att få en bättre förståelse för processen och de svårigheter som är förknippade med den. Syftet är inte att försöka bedöma om myndigheterna har fattat ”rätt” beslut eller ej. Granskningen avser inte att belysa den rättsliga tillämpningen av utlänningslagen, utan den förvaltnings- politiska och i någon mån samhällsekonomiska sidan av asylfrågorna. Frågan om tidsåtgången i processen och orsaker till fördröjningar är i detta samman- hang av centralt intresse.

Urvalet

Urvalet av fall gjordes på två sätt. Först sökte vi i de register som finns hos Justitiekanslern (JK), till vilken alla myndigheter måste anmäla ärenden som inte beslutats inom viss tid. Både Migrationsverket och Utlänningsnämnden har genom särskilda beslut av JK fått denna tidsram förlängd till över två och ett halvt år. Av de ärenden som anmälts till JK i mars 1999 eller 2000 under- söktes sammanlagt åtta asylärenden, fyra som anmälts av Migrationsverket och fyra som anmälts av Utlänningsnämnden.

Med utgångspunkt från Migrationsverkets databas gjordes härutöver ett statistiskt slumpmässigt urval av 20 personer som sökt asyl under något av åren 1996, 1997 eller 1998. Hälften av dessa hade en förhållandevis kort handläggningstid i första instans (mindre än sex månader) och hälften hade en förhållandevis lång handläggningstid i första instans (mer än tolv måna- der).

28 fall har undersökts

Bägge urvalen innehöll från början fler fall än vad som slutligen undersöktes. Den ursprungliga avsikten var att undersöka 40 fall. Undersökningen begrän- sades därför att den visade sig vara mera tidskrävande än vad som från bör- jan förutsågs. Sammanlagt undersöktes personakter för 28 fall, varav 8 från Justitiekanslerns förteckningar och 20 från det statistiska urvalet av personer som kom till Sverige för att söka asyl under åren 1996–1998.

Urvalet är alltför litet för att medge några statistiskt säkerställda slutsatser. Avsikten med fallstudierna är att visa konkreta exempel, inte att göra sta- tistik. Det finns i urvalet en övervikt av fall med mycket långa väntetider. Fler långdragna fall eftersträvades eftersom vi önskade få en provkarta på situationer som kunde föranleda långa väntetider.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fallstudierna speglar historiska förhållanden

Det bör nämnas att handläggningsordningen har ändrats en hel del under senare år, framför allt på så sätt att Migrationsverket fått ett mera samman- hållet ansvar och övertagit flera uppgifter från polisen. En del av omständig- heterna i de undersökta fallen är därför inte helt typiska för dagens förhållan- den.

Intern dokumentation

Fallstudierna baseras på en genomgång av Migrationsverkets personakter för de utvalda personerna, i några fall kompletterad med information från Utlän- ningsnämndens akter. En systematiserad beskrivning har gjorts för vart och ett av fallen. Denna interna dokumentation har sedan använts som underlag för detta kapitel.

7.2 En överblick

I nedanstående tabell visas vissa samlade uppgifter om de undersökta fallen. Här framgår bl.a. följande:

−18 personer av de 28 hade fått stanna i Sverige, varav 10 av humanitära skäl. Endast två hade fått status som flyktingar.

−10 personer av de 28 hade avvisats. För en av dessa är svårt att se om utresan är verkställd eller ej.

−Tidsåtgången är ytterst varierande – från några dagar till många år. De snabbaste besluten gällde avvisningar. Det finns emellertid också några avvisningsfall som har tagit lång tid.

I många fall hade de asylsökande någon eller några familjemedlemmar i Sverige redan före ankomsten hit. Detta gäller i 10 av samtliga 28 fall, re- spektive 8 av de 18 som fick stanna i Sverige.

Det var också många bland de asylsökande som hade barn med sig vid an- komsten, eller som själva var barn eller näst intill. Bland de 28 asylsökande som undersökts finns 10 personer som är en del av barnfamiljer. Barnen är ofta små. Flera av de övriga fallen gällde också mycket unga personer – 5 av dem var 18–19 år vid ankomsten (samtliga pojkar).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tabell 7.1 Överblick av de undersökta fallen

Fall	Fick	Antal	Utrest	Total		Orsak till
	stanna?	beslut	vart ?	tidsåtgång till		beviljan
				senaste beslut
A	Ja	1		4	år	Hum. skäl
B	Nej	2	utresa oviss	nära 9 år
			(till Syrien)
C	Ja	3		10 år totalt		Hum. skäl
D	Ja	1		3	år	Skyddsbehöv.
E	Ja	1		3	år	Skyddsbehöv.
F	Ja	1		3 mån.		Hinder mot
						utresa
G	Ja	3		6	år	Anknytning (barn
						i Sv.)
H	Ja	2		4	år 3 mån.	Hum. skäl
I	Ja	1		1	år 2 mån.	Flykting
J	Nej	1	till Danmark	1 dag
K	Nej	1	till Finland	10 dagar
L	Nej	2	till Libanon	8 mån.
M	Nej	4	till Danmark	1	år 10 mån.
			(flera ggr)
N	Ja	2		1	år 10 mån.	Hum. skäl
O	Ja	1		2	år 3 mån.	Hum. skäl
P	Ja	1		2	år 3 mån.	Flykting
Q	Ja	5		4	år 2 mån.	Hum. skäl
R	Nej	1	till Estland	8 dagar
S	Ja	1		1	år 2 mån.	Skyddsbehöv.
T	Ja	1		3	år 8 mån.	Hum. skäl
U	Ja	1		drygt 1 år		Hum. skäl
V	Nej	2	till Colombia	1	år 2 mån.
X	Ja	1		1½ månad		de facto-flykting
Y	Ja	1		1	år 4 mån.	Hum. skäl
Z	Ja	1		1	år 2 mån.	Hum. skäl
Å	Nej	1	till Litauen	6 dagar
Ä		1	öppet (UN)	mer än
				4	år 4 mån.
Ö		1	öppet (UN)	mer än
				3	år 3 mån.

Not 1: Med total tidsåtgång avses tiden från asylansökan till senaste myndighets- beslut i frågan om permanent uppehållstillstånd. Den normala asylprocessen kan innefatta högst två beslut, ett av Migrationsverket och ett av överinstansen (Ut- länningsnämnden). Om fler än två beslut noterats är det antingen fråga om en person som återkommit flera gånger (fall M) eller om beslut efter ny ansökan. I sistnämnda fall kan tidsåtgången också ha påverkats av att personen hållit sig un- dan. Två fall (O och T) har först fått tidsbegränsat tillstånd, därefter permanent. Två fall (Ä och Ö) är fortfarande öppna hos UN.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

7.3 Korta beskrivningar av några konkreta fall

Några av de fallstudier som gjorts återges här i korta drag. Det rör sig om en begränsad samling exempel, sorterade efter om den sökande har avvisats eller fått stanna samt efter den ungefärliga tidsåtgången. Sammanlagt besk- rivs 14 fall av de 28 som finns i vårt material. De mest komplicerade fallen ingår inte.

Exempel på snabba avvisningar

J En liten pojke från Jugoslavien med familj

J var en fyraårig pojke som kom till Sverige tillsammans med sina föräldrar och ett syskon. Familjen var albaner från Kosovo. De ville ta sig till Norge för att söka asyl eftersom kvinnan i familjen hade en släkting där. Familjen upptäcktes då de rest in i Sverige på Kustpilen från Danmark. Eftersom de påträffades direkt vid inresan gällde avtalet mellan Sverige och Danmark av den 14 november 1997 (detta avtal har numera upphört). Det var därmed Danmark som skulle avgöra vilket land som skulle pröva asylansökan enligt Dublinkonventionen. Utresan till Danmark verkställdes efter en dag i Sve- rige.

K Man från Sri Lanka med en busslast medsökande

Den asylsökande mannen, som talade tamil, uppgav att han flytt från sitt hemland på grund av kriget och på grund av att myndigheterna i hans hem- land griper tamiler. Han hade inte varit politiskt aktiv och hade ingen an- knytning till Sverige. Polisen upptäckte den sökande med sällskap på busstat- ionen i Haparanda efter ett larm om att illegala invandrare befann sig där. Totalt var det tio asylsökande plus en man som polisen grep som misstänkt för människosmuggling. Bussen kom från Finland. Mannen saknade pass och visering och placerades i förvar. Invandrarverket skrev till finska Utlän- ningsverket och begärde att K skulle återtas till Finland enligt den nordiska passkontrollöverenskommelsen. Svar från Finland erhölls inom åtta dagar. Avvisning till Finland genomfördes tio dagar efter ankomsten till Sverige. Citat från polisens verkställighetsrapport: ”Samtliga på ett strålande humör. Finsk polis förberedda på ankomsten och tog emot med öppna armar. ”

Av dossiern i detta fall framgår även att polismyndigheten per brev infor- merat Invandrarverket om att det troligen gått fem liknande transporter under sommaren men att polisen på grund av personalbrist inte kunnat kontrollera dessa.

R En rysk mamma med sin son

R är en kvinna från Ryska federationen, etnisk udmur. Till yrket är hon barn- läkare, utan släkt i Sverige. Hon uppgav inga egna skäl för att inte kunna återvända till Ryssland; skälen hängde samman med att hennes man flera gånger kontaktats av KGB/FSB. Invandrarverket avslog begäran om uppe- hållstillstånd och arbetstillstånd, bl.a. med hänsyn till att båda makarna hade

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

100

uppehållstillstånd i Estland och i Finland och under lång tid hade varit bo- satta i Estland. Avvisningen till Estland verkställdes efter 16 dagar i Sverige.

ÅEn litauisk man hotad av maffian

Orsaken till att Å och hans bror lämnade Litauen var att deras mor, som hade en affär, hotades av maffian som krävde pengar. Då de inte ville betala ho- tade maffian dem per telefon och deras bil brändes. De har inte vågat poli- sanmäla utpressningen. Å hade aldrig varit politiskt aktiv och inte heller blivit fängslad eller utsatt för våld. Invandrarverket beslutade om avvisning mindre än en vecka efter asylansökan. Utresan till Litauen verkställdes några dagar senare.

Exempel på avvisningar efter lång tid

L Man från Libanon med besöksvisum

Den sökande var född i Irak men flyttade till Libanon som liten. Han uppger att han fått besök av två okända män, palestinier som ville att han skulle utföra en terroristaktion, vilket han vägrade. En vecka därefter återfanns hans föräldrar skjutna i sin bil. Han fick också hotelsebrev i sitt hem. Han tog då kontakt med smugglare som hjälpte honom ut ur Libanon, men som också tog hand om samtliga identitetshandlingar.

Invandrarverket avslog hans ansökan om uppehållstillstånd, och L över- klagade till Utlänningsnämnden. Det visade sig senare att L hade uppgivit falsk identitet och att han kommit till Sverige med visum för att besöka sin bror. L vägrade dock att erkänna detta. Utlänningsnämnden avslog överkla- gandet, bl.a. till följd av mannens bristande trovärdighet. L togs i förvar eftersom han uppträdde oroligt. Avvisning till Libanon verkställdes med eskort åtta månader efter asylansökan.

M Den återkommande libanesiske mannen

Den sökande är en ung man från Libanon, ca 18 år vid den första ankomsten till Sverige. Han hade två systrar i Tyskland samt sin mor och fem bröder i Sverige. L hade aldrig haft pass och kunde inte styrka sin identitet. Han hade enligt uppgift varit införd i moderns pass. M försökte vid flera tillfällen ta sig in i Sverige från Danmark. Han blev varje gång avvisad med hänvisning till avtalet mellan länderna. Varje avvisning gick ganska snabbt, men förloppet upprepades gång på gång under nära två år.

V En liten flicka från Colombia med mor och far

Den asylsökande är en liten flicka, knappt ett år gammal, som sökte asyl tillsammans med sin mor. De innehade gemensamt pass och returbiljett. Fadern hade kommit tidigare samma år. Fadern i familjen hade arbetat som chaufför åt en aktiv medlem i Union Patriotica som blivit mördad utanför sitt hem. Fadern hade anmält detta till åklagarmyndigheten och familjen fick efter detta dagligen anonyma hotsamtal per telefon. En lång rad ytterligare

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

101

hotfulla händelser beskrivs i asylansökan. Invandrarverket avslog ansökan		Fel! Okänt namn
om uppehållstillstånd eftersom det allmänna förhållandet i Colombia inte		på
utgjorde grund för asyl och därför att man ansåg att det finns trovärdighets-		dokumentegenskap
brister i familjens berättelse. Beslutet överklagades till Utlänningsnämnden		.:Fel! Okänt namn
som avslog överklagandet. Det har då gått ett år och två månader från asyl-		på
ansökan. V och hennes mor reste till Colombia ca tre veckor efter beslutet.		dokumentegenskap
		.
Exempel på snabba bifall		Bilaga 1
Det finns i vårt material få exempel på asylsökande som har fått bifall inom
kort tid efter ansökan. Här beskrivs två sådana fall, bägge med en väntetid på
mindre än tre månader.
F	Mannen med den falske brodern
F kom till Sverige från Libanon men uppgav sig vara statslös. Identiteten är
oklar. Han kom i slutet av 1990 tillsammans med en person som vid asylan-
sökan uppgavs vara hans bror. F fick permanent uppehållstillstånd på grund
av svårigheten att återsända en person med okänt medborgarskap till Liba-
non. Från ansökan till beslut tog det endast tre månader. Därefter har uppe-
hållstillståndet ifrågasatts av den så kallade brodern som år 1993 anmälde sig
själv för att ha sökt uppehållstillstånd på falsk identitet. En lång utredning
pågick under åren 1993–1999. Det ursprungliga beslutet ändrades dock inte.
X	Irakisk man som flydde från Saddams gerilla
X kom till Sverige 1996 med hjälp av smugglare och helt utan identitets-
handlingar. Hans bror hade avrättats 1991 och X hade därefter flera gånger
kallats till förhör och dessutom blivit misshandlad. Fadern hade varje gång
fått honom frisläppt genom att betala mutor. När X kom till högskolan ville
man att han skulle skriva på ett papper som innebar att han skulle bli volon-
tär och strida för landet. Han vägrade men blev kvarhållen till dess att han
skrivit på. Därpå flydde han till en annan stad varifrån han smugglades ut ur
Irak. X fick permanent uppehållstillstånd som de facto-flykting efter en
väntetid på mindre än två månader.
Exempel på bifall efter lång tid
På grund av våra urvalsmetoder finns det bland våra fall rätt många som har
fått bifall efter lång väntetid i Sverige. Ibland är dessa fall mycket komplexa.
Här beskrivs fem av de något enklare fallen.
A	Barnfamilj från Irak och Kuwait
Den asylsökande familjefadern åtföljdes av sin hustru och tre barn, varav det
äldsta var fem år vid ankomsten (1995). Ytterligare två barn föddes under
väntetiden i Sverige. Familjen hade inga släktingar i Sverige. Enligt den
asylsökandes egen utsago kom han från Irak. Efter sin fars död hade han (vid
14 års ålder) flyttat till sin farbror i Kuwait tillsammans med sin mor. Flytt-
ningen ägde rum 1972. Efter utvisning från Kuwait (1994) bodde familjen i		102

två månader i Irak, därefter elva månader i Jordanien och tre månader på		Fel! Okänt namn
Cypern.		på
	Från Cypern gick resan till Sverige med hjälp av människosmugglare.	dokumentegenskap
Smugglaren sägs ha tagit hand om de asylsökandes egna identitetshandling-		.:Fel! Okänt namn
ar. Familjen hade falska grekiska pass. Efter två veckor i Sverige försökte A		på
med familj resa vidare till Kanada, men stoppades av polisen i Frankfurt och		dokumentegenskap
återsändes till Sverige.		.
	I Sverige tog asylutredningen mycket lång tid, till stor del beroende på svå-	Bilaga 1
righeter att klarlägga identiteten hos de sökande. Språkanalyserna var svår-
tolkade på grund av de olika arabiska dialekter som förekom och de naturliga
förklaringar till detta som kunde finnas. Till slut fick familjen permanent
uppehållstillstånd av humanitära skäl efter att ha tillbringat över fyra år som
asylsökande i Sverige. Beslutet om uppehållstillstånd fattades i första instans.
Främlingspass beviljades med stämpeln ”medborgarskap okänt”.
E	En armenisk man med rysk hustru
Den sökande kommer från Armenien. Han sökte asyl tillsammans med sin
ryska hustru som han träffat på ett sjukhus i Moskva. Han har en syster som
också befinner sig i Sverige som asylsökande.
	E hade tidigare varit inkallad till den armeniska armén och sedan fått en ny
inkallelse med vägrat att inställa sig. Tre poliser och representanter för mili-
tären kom då hem till E och tog honom med sig. Efter några dagar fördes han
till straffbataljonen. I juni 1995 anfölls bataljonen av azerbadjanska styrkor.
E lyckades fly med en lastbil på väg till Jerevan där han fick kontakt med
vänner som han fick pengar av. Därefter tog han godståg till Tbilisi och for
vidare med tåg till Moskva där han vistades fram till avresan till Sverige. E
hävdar att han riskerar att dödas utan rättegång eftersom han är desertör.
	Asylutredningen tog lång tid främst beroende på svårigheterna att få upp-
gifter om Armenien. Invandrarverket väntade på att Ulänningsnämnden
skulle ta ställning till liknande fall och nämnden väntade i sin tur på uppgif-
ter från ambassaden i Moskva. E och hans hustru fick permanent uppehålls-
tillstånd efter tre års väntetid. Beslutet fattades i första instans med uttrycklig
hänvisning till principen om ”tvivelsmålets fördel” (”benefit of the doubt”).
G	Mannen från Angola
En man från Angola flydde från ett fängelse i Angola och kom till Sverige
1994 efter en komplicerad resa, delvis med hjälp av smugglare som tagit
hand om hans pass. G visste inte orsaken till att han fängslats och ställdes
aldrig inför domstol. G hade haft ett barn som blivit skjutet tillsammans med
modern till barnet. G har en systerson i Sverige.
	I första instans avslogs ansökan. Detta beslut togs två månader efter det att
G	kommit till Sverige. Beslutet överklagades men Utlänningsnämnden
avslog överklagandet efter två år och tre månader (i september 1996). G

avvek och kunde inte delges avvisningsbeslutet. En ny ansökan om uppe- hållstillstånd samt begäran om inhibition ingavs till Utlänningsnämnden några månader senare (i mars 1997). Verkställigheten inställdes.

103

	Efter en väntetid på ytterligare tre och ett halvt år (i september 2000) bevil-	Fel! Okänt namn
jade Utlänningsnämnden permanent uppehållstillstånd för G. Orsaken var		på
anknytning – G var sedan flera år tillbaka gift med en finländsk medborgare		dokumentegenskap
och hade barn med henne. En stor del av den aktiva handläggningen efter G:s		.:Fel! Okänt namn
nya ansökan handlade om äktheten i G:s passhandlingar.		på
		dokumentegenskap
O	En handikappad flicka från Jugoslavien	.
Den sökande är en liten flicka som tillsammans med sin familj sökte asyl i		Bilaga 1

Sverige. Flickan var tre år gammal vid ankomsten. Hon är handikappad och
behöver vård. Familjen är romer och har flera barn. De kom till Sverige i
augusti 1998 från provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien.
Familjen hade blivit utsatta för trakasserier och diskriminering på grund av
att de är romer. Den ena föräldern hade också anklagats för samröre med
UCK-gerillan.
	Familjen sökte asyl 1998 och fick tillfälligt uppehållstillstånd i november
1999 enligt den s.k. Kosovoförordningen. Permanent uppehållstillstånd be-
viljades cirka ett år senare. Familjen betraktades inte som flyktingar men på
grund av situationen för romska internflyktingar i Jugoslavien och det fak-
tum att O är handikappad ansåg Migrationsverket att det skulle strida mot
humanitetens krav att återsända familjen.
	Tidsåtgången i detta fall kan förklaras av de politiska omständigheterna
och det faktum att uppehållstillstånd beviljades två gånger, först tillfälligt,
därefter permanent.
P	En dödsdömd man från Irak
Den sökande är universitetsutbildad, nära 30 år vid ankomsten, och sökte
asyl i Sverige 1997. Han hade två syskon i Sverige. Flera syskon var kvar i

Irak. En bror avrättades 1994. Han hade gjort militärtjänst men uteblivit efter sex månader. Sökanden uppgav att han var efterlyst och riskerade avrättning om regimen fick tag på honom.

Den 3 mars 1991 började intifadan där P deltog. Han var dock inte någon av organisatörerna för upproret utan vanlig deltagare. Under upproret hade han sådana uppdrag att många hade sett honom. Han arbetade också på radiostationen under dessa dagar. Enligt bekanta har han också blivit filmad och denna film har använts av myndigheterna för att identifiera upprorsma- kare.

P saknade pass och visering. Däremot hade han irakiska id-handlingar, medborgarskapsbevis, militärbok, examensbevis, körkort och ett intyg från ”the Supreme Council for the Islamic Revolution in Iraq” som säger att han varit aktiv i intifadan.

P beviljades permanent uppehållstillstånd i första instans efter en väntetid på två år och tre månader. Beslutet innebar att P betraktas som flykting.

Väntetiden sammanhängde med ett stort antal förfrågningar som gjorts till olika länder i enlighet med Dublinkonventionen. Påminnelser skickades ut efter några månader. Trots detta dröjde svaren, i något fall (Österrike) i näst- an elva månader räknat från den första förfrågan. På grund av Dublinförfråg-

104

ningarna väntade man i flera månader med att göra en fördjupad asylutred-	Fel! Okänt namn
ning i Sverige. Tidsåtgången mellan asylansökan och fördjupad asylutred-	på
ning var åtta månader. Därefter dröjde det ytterligare nära sex månader innan	dokumentegenskap
beslut fattades av Invandrarverket.	.:Fel! Okänt namn
När det gäller personhistorien finns en viss likhet mellan fall P och fall X.	på
Tidsåtgången är dock väsentligt olika – X beskrevs ovan som ett av exemp-	dokumentegenskap
len på snabba bifall. Detta förefaller bero på Dublinkonventionen som bör-	.
jade tillämpas först hösten 1997 och som därför inte var aktuell i fall X.	Bilaga 1

7.4 Möjliga orsaker till långa väntetider

Det finns en mängd olika orsaker till att det kan ta lång tid mellan en asylan- sökan och ett beslut av Migrationsverket eller Utlänningsnämnden. En del av orsakerna kommenteras i det följande. En sammanställning finns i nedanstå- ende ruta.

Oklara identiteter och oriktiga uppgifter Trovärdighetsproblem

Långa svarstider från ambassader

Långa svarstider från myndigheter i andra länder Osäker landinformation och politisk oklarhet Tidsbegränsade uppehållstillstånd Återkallade uppehållstillstånd

Hinder mot utresa (”verkställighetshinder”) Spärr av SIS (Schengen Information System) Byte av juridiskt ombud

Det juridiska ombudets aktivitet Antalet berörda handläggare

Oklara identiteter och oriktiga uppgifter

I många av de undersökta fallen förekommer oklara identiteter. Identitetsut- redningar kan innebära kontroller av den sökandes pass och andra identitets- handlingar. Numera tas också fingeravtryck på alla sökande, även barn över 14 år.

Migrationsverket har under senare år arbetat systematiskt på att förbättra metoderna för identitetskontroller. En metod som ofta används är språkana- lyser. Härmed kan man kontrollera om den sökande kommer från det land eller det område som han uppger. Även dialekter kan spåras med denna metod.

En allmän uppfattning inom Migrationsverket är att oklara identiteter är ett växande problem. Förfalskade dokument har blivit lättare att få tag på och förfalskningarna blir allt skickligare utförda.

Av de 28 asylsökande vars fall vi studerat är det fyra som enligt asylutred- ningen visats ha falsk identitet. I flera ytterligare fall har identiteten ansetts

105

oklar, dvs. myndigheten har inte varit övertygad om att den uppgivna identi-	Fel! Okänt namn
teten var den riktiga.	på
Det faktum att alla asylsökande inte talar sanning och att många har in-	dokumentegenskap
tresse av att lämna oriktiga uppgifter i syfte att få tillstånd att bosätta sig i	.:Fel! Okänt namn
Sverige är en grundläggande orsak till de utredningsbehov som finns. Inom	på
Migrationsverket finns enligt uppgift en strävan bland handläggarna att	dokumentegenskap
”stävja missbruk av asylrätten”. Detta framgår också av den dokumentation	.
vi sett i fallstudierna.	Bilaga 1
Trovärdighetsproblem
Trovärdighetsfrågor, dvs. myndigheternas svårigheter att avgöra vad som är
sant i en asylsökandes berättelse, är ofta en väsentlig orsak till fördröjningar.
Det material som finns i personakterna är vanligen inte tillräckligt för att
förstå dessa problem. Asylhandläggarens sätt att resonera i dessa frågor är
inte alltid begripligt utifrån det material som finns att tillgå.
Ett intryck av några av de fall vi gått igenom är att asylhandläggare och
beslutsfattare ibland tycks fästa större tilltro till vad den svenska ambassaden
i landet i fråga säger om förhållandena i landet än vad man gör till den asyl-
sökandes berättelse. I syfte att kontrollera trovärdigheten hos en asylsökande
person ställer myndigheten ofta ett antal till synes ovidkommande detaljfrå-
gor som rör den asylsökandes hemland och hemstad m.m. Även förhållanden
som rör själva resan till Sverige kan användas som trovärdighetstest. Den
asylsökandes utsagor testas sedan mot ”objektiva fakta” som inhämtats från
annat håll. I ett fall hade en asylsökande hävdat att han hade suttit uppe hela
natten på tåget. Detta ansågs av myndigheten vara ett tecken på att han var
mindre trovärdig eftersom det enligt uppgifter från järnvägsbolaget bara
fanns sovplatser på det aktuella tåget.
Som utomstående ställer man sig undrande till om detta kan vara ett säkert
sätt att kontrollera den sökandes berättelse. Den ”objektiva” information som
inhämtats från myndigheter eller företag behöver inte nödvändigtvis vara
sann – misstag och missförstånd kan förekomma även bland tjänstemän, inte
minst när det gäller mindre viktiga frågor. Allmänna utsagor om förhållan-
dena i ett land (t.ex. lättheten att få tag i förfalskade pass, möjligheten att
föda barn på sjukhus etc.) kan heller inte vara någon absolut gensaga av den
asylsökandes berättelse eftersom den senare ju alltid avser konkreta och
lokala omständigheter i en specifik situation.
Av materialet i akterna framgår inte hur myndigheten har bedömt trovärdig-
hetsfrågan i varje särskild del. Trovärdigheten är emellertid ofta avgörande
för utfallet av myndighetens beslut. Om trovärdighetsbristerna är uppenbara
så ökar det sannolikheten för ett snabbt avslag. Osäkerhet från myndighetens
sida om hur den asylsökandes berättelse ska värderas kan däremot medföra
stora fördröjningar i hanteringen.
I detta sammanhang kan även nämnas principen om ”tvivelsmålets fördel”
(”benefit of the doubt”). Denna princip ska enligt UNHCR tillämpas även
vid asylutredningar:
	106

Det är enligt UNHCR ofta nödvändigt att betrakta uppkomna tvivels-	Fel! Okänt namn
mål till den sökandes fördel, detta eftersom en flykting troligtvis inte	på
kan ”bevisa” vart och ett av sina påståenden. Man bör dock endast till-	dokumentegenskap
lämpa ”tvivelsmålets fördel” när all tillgänglig bevisning har inhämtats	.:Fel! Okänt namn
och kontrollerats och när utredaren är förvissad om den sökandes all-	på
männa trovärdighet. Den sökandes uppgifter måste vara sammanhäng-	dokumentegenskap
ande och rimliga samt ej strida mot allmänt kända fakta. (Handbok om	.
förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga	Bilaga 1
ställning, UNHCR, 1996, s. 58)
Det är dock inte särskilt vanligt att myndigheten uttryckligen hänvisar till
denna princip. Bland våra fallstudier åberopas den i ett av fallen (fall D).
Den nämnda principen kan naturligtvis tillämpas även om detta inte ut-
tryckligen nämns i myndigheternas beslut. I förvaltningsärenden är det san-
nolikhetskriterier som ska tillämpas. Utlänningsnämndens tillämpning av
principen är visserligen, enligt en beslutsfattare vid nämnden, inte fullt så
generös som den som förespråkas av UNHCR. Man rör sig här på en skala
där det saknas säkra mätpunkter.
Från Utlänningsnämndens sida framhåller man också att det i många fall
inte är den sökandes trovärdighet som är avgörande för beslutet utan själva
lagstiftningen som kan vara strängare än vad många tror: ”även om man tror
på den sökande så räcker det inte för bifall”.
Långa svarstider från svenska ambassader
Exempel på extremt långa svarstider från svenska ambassader finns i flera av
fallen. Ambassaden i Moskva gav inte något som helst svar till Utlännings-
nämnden under ett års tid. Från nämndens sida menar man att det hade varit
till hjälp om ambassaden hade svarat att man inte kunde svara på den fråga
saken gällde (i detta fall förhållandena i Armenien). I så fall hade nämnden
kunnat fatta beslut utifrån detta besked.
I ett annat fall lämnade ambassaden i Syrien inte något svar alls förrän Mi-
grationsverket hade kommit med en påminnelse ett år efter sin ursprungliga
förfrågan. Från ambassaden hävdade man då att det första brevet från verket
inte hade nått fram. Innan ambassaden fick fram ett svar från syriska myn-
digheter gick det ytterligare några månader. Den fråga saken gällde var i
detta fall förhållandevis enkel, nämligen att kontrollera om en viss person var
medborgare i Syrien eller inte.
I några av de fall vi sett är det tydligt att det saknats rutiner för påminnelser
till ambassader som inte svarar.
Svarstider från myndigheter i andra länder
I de fall svenska ambassader behöver uppgifter från andra länders myndig-
heter kan detta i sig vara ett skäl till att det tar lång tid för ambassaden att få
fram ett svar till svenska myndigheter. Denna situation ställer krav på rutiner
för uppföljning och påminnelser från svensk sida.
	107

I många fall finns det också ett behov av direktkommunikation med andra europeiska länders utlänningsmyndigheter. Sådan kommunikation är regel för s.k. Dublinärenden, där man söker klarlägga vilket land som ska pröva en asylansökan. Från svensk sida har man erfarenheten att det tar mycket olika lång tid att få svar från olika EU-länder och att vissa länder inte svarar alls. I ett av de fall vi studerat har en fördröjning på elva månader uppstått till följd av en Dublinförfrågan.

Osäker landinformation och politisk oklarhet

I vissa länder är det politiska läget svårbedömt. Detta kan medföra fördröj- ningar av asylprocessen både därför att det är svårt att få fram tillförlitlig information och därför att svenska myndigheter saknar riktlinjer för hur de ska agera. I de fall vi studerat har långa fördröjningar av sådana skäl uppstått för asylsökande från Armenien, Colombia, Somalia och Jugoslavien.

I fall av politisk oklarhet kan myndigheterna söka vägledning från rege- ringen genom att hänvisa ett prejudicerande asylärende till regeringen och därefter låta alla liknande ärenden vila i väntan på regeringens ställningsta- gande. Regeringens ställningstagande kan emellertid dröja länge. Det rege- ringsbeslut om bosnier som fattades sommaren 2000 gällde ett fall som hade hänvisats till regeringen två och ett halvt år tidigare.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd

Regeringen har möjlighet att genom förordning föreskriva om tidsbegräsade uppehållstillstånd för någon viss grupp av asylsökande. Så skedde i form av den s.k. kosovoförordningen från april 1999 (1999:209). Här föreskrevs att alla medborgare i förbundsrepubliken Jugoslavien som kom från provinsen Kosovo, och som inte kunde återvända dit på grund av förhållandena där, under vissa omständigheter fick beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd.

En förordning av detta slag fungerar så att den dels underlättar hanteringen av en stor grupp asylärenden, dels kan fördröja eventuellt permanent uppe- hållstillstånd för de personer som sökt sådant. Bland våra fallstudier finns ett exempel på detta som gäller en familj från Kosovo (fall O).

Det finns också ett annat exempel (fall T) på att den totala tidsåtgången delvis kan förklaras av att den sökande först fått tidsbegränsat och därefter permanent uppehållstillstånd.

Återkallade uppehållstillstånd

I ett par av de fall som haft extremt långa väntetider (fall B och C) har dåva- rande Statens invandrarverk återkallat uppehållstillstånden för den sökande. Den asylsökande har i dessa fall först fått permanent uppehållstillstånd i Sverige men sedan har detta av något skäl återkallats. Detta skedde både i fallen B och C och föreföll vara ett led i vad som kallades ”återkallelsepro- jektet” inom verket. Återkallandet har sedan utlöst en ny, mycket långdragen process för att få ett nytt uppehållstillstånd i landet.

Utlänningslagens regler om återkallande av uppehållstillstånd har numera ändrats. Det har nu blivit svårare att återkalla ett uppehållstillstånd. Hänsyn

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

108

ska tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Om utlänning-	Fel! Okänt namn
en vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd längre än fyra år får	på
uppehållstillståndet återkallas endast om det finns synnerliga skäl. Barnfa-	dokumentegenskap
miljer med barn som gått i skola i Sverige ska bedömas mildare. I princip	.:Fel! Okänt namn
gäller att ett uppehållstillstånd kan återkallas om den sökande lämnat falska	på
uppgifter under asylprocessen eller om denne begått vissa typer av brott.	dokumentegenskap
Ändringarna trädde i kraft den 1 februari 1998 (bet. 1997/98:SfU7).	.
	Bilaga 1
Hinder mot utresa (”verkställighetshinder”)
En möjlig orsak till fördröjning efter ett avvisningsbeslut kan vara att vissa
av de asylsökandes hemländer vägrar att ta emot sina egna medborgare (jfr
kap. 3). Någon sådan situation har dock inte varit aktuell bland de 28 fall
som studerats. Asylsökande från Irak får i allmänhet stanna i Sverige ef-
tersom svårigheten att sända dem tillbaka vägs in i beslutet.
Spärr av SIS (Schengen Information System)
I ett av de två fall som fortfarande är öppna har Utlänningsnämndens beslut
fördröjts av det faktum att den sökandes föräldrar bägge är spärrade inom
Schengenområdet. Något beslut i frågan kommer sannolikt inte att fattas
förrän ett prejudicerande beslut har hunnit fattas av Utlänningsnämnden.
Enligt uppgift kommer detta att ske i mitten av september 2001.
Sverige blev operativ deltagare i Schengensamarbetet den 25 mars 2001.
Den asylsökande familjen har emellertid vistats i Sverige i över fyra år,
vilket betyder att större delen av väntetiden i detta fall har andra förklaringar.
Byte av juridiskt ombud
I ett av fallen uppstod en lång extra fördröjning (ca 11 månader) av det fak-
tum att den sökande inte ville acceptera det offentliga biträde som Invandrar-
verket hade utsett utan önskade ett annat juridiskt ombud som Invandrarver-
ket i sin tur vägrade godkänna. Den sökande överklagade då till Utlännings-
nämnden och fick så småningom rätt.
Det juridiska ombudets aktivitet
Det finns rätt stora skillnader mellan de juridiska ombuden när det gäller
graden av aktivitet i de studerade fallen. Man kan emellertid inte se något
tydligt mönster av typen ”hög grad av aktivitet medför stor sannolikhet för
bifall”. Det betyder naturligtvis inte att det juridiska ombudets aktivitet har
varit oväsentlig, bara att effekten inte kan upptäckas genom en jämförelse
mellan olika fall.
Antalet berörda handläggare
Det finns inget tydligt samband mellan antalet berörda handläggare och
tidsåtgången i olika fall, dvs. det finns inget som tyder på att byte av hand-
läggare i sig skulle medföra fördröjningar. Orsakssambandet kan lika gärna
	109

vara det omvända – om ett fall av olika skäl drar ut på tiden så är sannolik- heten stor för ett byte av handläggare.

7.5 Tidsanalyser

För några av de undersökta fallen har vi gjort ett försök till översiktlig, kvantifierad analys av tidsåtgången. Avsikten är att få en bild av hur stor del av den totala tidsåtgången som kan hänföras till kommunikation med andra aktörer och hur lång tid som är ”passiv” i den meningen att ingen aktivitet är dokumenterad. Det urval som ligger till grund för dessa analyser är litet och inriktat så att det endast omfattar fall med förhållandevis lång handlägg- ningstid.

Urvalet

Som framgår av den tidigare beskrivningen av urvalet (avsnitt 7.1) är 20 av de 28 fallen slumpmässigt valda bland dem som sökte asyl under något av åren 1996, 1997 och 1998. Tio av dessa valdes bland dem vars handlägg- ningstid i första instans var längre än 12 månader.

Ett försök till ungefärlig mätning av olika delar av tidsåtgången – från asy- lansökan till beslut i första instans – har gjorts för de sistnämnda tio fallen. Vår interna dokumentation av fallstudierna har använts som källa. Analysen avser endast handläggningen i första instans, från asylansökan fram till beslut av Invandrarverket/Migrationsverket.

Av de tio fallen har fyra valts bort av olika skäl. Två av dessa gäller barn för vilka många dokument saknas i personakterna och ingen riktig tidsanalys kan göras (fall O och Z). Ett annat fall är mycket komplicerat och speciellt (brottslighet, handikapp genom skottskada) och därför svårt att beskriva på något enkelt sätt (fall Y). Ytterligare ett fall (Ö) fördröjdes av en speciell orsak (byte av offentligt biträde) som förklarar 11 månader av den totala tidsåtgången på 12 månader i första instans.

Sex fall med lång handläggningstid

För de återstående sex fallen har följande iakttagelser gjorts:

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

110

Fall I

13½ månad till beslut i första instans

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Juli 1998	Asylansökan och inledande asylutredning
	Inget behov av offentligt biträde
Sept. 1999	Beslut av SIV
Tidskrävande	Förfrågningar till andra länder (3½ månad)
kommunikation

Tid för kommunikation med andra kan ha tagit högst 4 månader. Den aktiva arbetstiden från SIV kan knappast ha överstigit en vecka. ”Passiv tid” ca 9 månader.

Fall P

14½ månad till beslut i första instans

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Feb. 1998	Asylansökan och inledande asylutredning
	Inget behov av offentligt biträde
Dec. 1998	Fullständig asylutredning (efter 9 månader)
Maj 1999	Beslut av SIV (efter ytterligare 5½ månad)
Tidskrävande	Språkanalyser (18 dagar)
kommunikation	Dublinförfrågningar (3½ månad)
	Dublinförfrågningar (3½ månad)

Tid för kommunikation med andra kan ha tagit ca 4 månader. Noterad aktivi- tet från SIV finns vid 13 tillfällen, varav 6 gällde mottagande av dokument från andra länder. Den aktiva arbetstiden från SIV kan knappast ha överstigit en vecka. ”Passiv tid” ca 10 månader.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fall U	14 månader till beslut i första instans
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Maj 1998	Asylansökan och inledande asylutredning
	Inget behov av offentligt biträde
Maj 1999	Fullständig asylutredning (efter 12 månader)
Juni 1999	Beslut av SIV (efter ytterligare 2 månader)
Tidskrävande	Språkanalys 7 dagar

kommunikation	Förfrågningar till Finland och Norge, ca 1 månad
	Förfrågningar till Finland och Norge, ca 1 månad
	Polisregisterutdrag, ca 10 dagar
	Översättning av militärtjänstgöringsbok
Tidskrävande kommunikation kan ha tagit högst 1½ månad om tiderna adde-
ras. I övrigt inget stort antal händelser. Invandrarverkets eget arbete kan ha
tagit högst 5 arbetsdagar. Arbetstekniskt borde ärendet ha kunnat klaras av
på mindre än 2 månader. ”Passiv tid” var 12 månader.		111
		111

Fall S

13 ½ månad till beslut i första instans

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Maj 1998	Asylansökan och inledande asylutredning
	Inget behov av offentligt biträde
Juli 1999	Beslut av SIV
Tidskrävande	Förfrågningar till Finland, tid ej noterad
kommunikation	Förfrågningar hos polisen, ca 2 månader
	Förfrågningar hos polisen, ca 2 månader

Kommunikationen kan ha tagit högst 4 månader. Invandrarverkets eget ar- bete högst 5 arbetsdagar. ”Passiv tid” ca 9 månader.

Fall Q

14 månader till beslut i första instans

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Feb. 1996	Asylansökan och inledande asylutredning
Feb. 1996	Fördjupad asylutredning (efter 3 veckor)
April 1997	Beslut av SIV (efter ytterligare 13 månader)
Tidskrävande	Kommunikation med off. biträde, 1 ½ månad
kommunikation	Kommunikation med andra länder, ½ månad
	Kommunikation med andra länder, ½ månad

Kommunikationen kan ha tagit högst 2 månader. Invandrarverkets eget ar- bete högst 5 arbetsdagar. ”Passiv tid” 10½ månader.

Fall T45 månader till beslut i första instans

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Mars 1996	Asylansökan och inledande asylutredning
	Inget offentligt biträde
Dec. 1997	Beslut av SIV om tidsbegränsat uppehållstillstånd (efter
	21 månader)
Nov. 1999	Fullständig asylutredning
Nov. 1999	Beslut av SIV (efter ytterligare ½ månad)
Tidskrävande	Kommunikation med nordiska länder, ca ½ månad
kommunikation	Kommunikation med språksektionen max ½ månad
	Kommunikation med språksektionen max ½ månad
	Uppgifter från rikspolisregistret inhämtades vid 3 till-
	fällen
	En del kommunikation med den sökande rörande främ-
	lingspass (enbart formalia)

Kommunikationen kan ha tagit högst 1½ månader. Invandrarverkets eget arbete högst 5 arbetsdagar. ”Passiv tid” 43 månader dvs. ca 3 ½ år. Under 12 månader innehade T tidsbegränsat uppehållstillstånd. Räknar man bort denna tid blir den passiva tiden 2½ år.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

112

Slutsats: den passiva tiden överväger

I de sex fall som redovisats kan tidsåtgången i första instans endast till en mindre del förklaras av den nödvändiga kommunikationen med andra aktö- rer, dvs. med offentliga biträden, andra myndigheter etc. Den helt övervä- gande delen av tidsåtgången – två tredjedelar eller mer – utgörs av ”passiv tid”, dvs. tid som inte kan förklaras av själva ärendehanteringen.

7.6Kommentarer

Asylärendena förändras över tiden

Asylärenden är många gånger mycket komplexa. Det gäller både de inblan- dade personernas egen historia, hälsa och släktförhållanden och de politiska omständigheterna. Många av dessa omständigheter är också föränderliga över tiden. Bedömningen av om uppehållstillstånd ska beviljas eller ej kan därför behöva ändras enbart som en följd av väntetiden i Sverige. Själva ovissheten under asyltiden kan bidra till sjukdomstillstånd och depression (ofta hävdas självmordsrisk) som kan utgöra skäl för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Det finns också mer positiva förändringar. Nya familjeband kan knytas och nya politiska omständigheter kan uppstå under tiden i Sve- rige.

Denna föränderlighet är en välkänd orsak till att asylärenden bör avgöras snabbt. Inom Migrationsverket ser man också snabba avvisningar som ett sätt att sända en tydlig signal om den rådande asylpolitiken till de länder varifrån de asylsökande kommer. Snabba avvisningar ses med andra ord som ett medel att påverka inflödet av nya asylsökande.

Många av de asylsökande har mycket ovanliga personliga levnadsomstän- digheter. En del av dem vars asylberättelser vi sett i fallstudierna saknar anknytning till Sverige men har drivits hit av olika omständigheter.

Underlagsmaterialet ger begränsad information

Det underlagsmaterial som vi använt (de personakter som förvaras hos Mi- grationsverket) ger i vissa hänseenden mycket begränsad information. Här finns av naturliga skäl inga direkta upplysningar om vad det kan vara i ver- kets, Utlännningsnämndens, polisens eller någon annan myndighets eget ar- betssätt som föranleder långa väntetider. Den information som finns i un- derlaget handlar om den asylsökande själv och hans eller hennes personhisto- ria, samt resultatet av de kontroller som gjorts av dessa uppgifter.

Den passiva väntetiden är oförklarad

Det som framför allt är oförklarat i det studerade materialet är det som kan kallas den passiva tiden. Den totala tidsåtgången i ett asylärende kan, enligt vad som tidigare framhållits, betraktas som bestående av tre olika delar:

•tid för aktiv handläggning av Migrationsverket och Utlänningsnämnden

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

113

•tid för korrespondens och kommunikation med andra myndigheter och med det juridiska ombudet

•passiv tid som inte kan förklaras av någon särskild aktivitet i ärendet.

De orsaker till fördröjningar som hänger samman med själva ärendehand- läggningen är av de två förstnämnda typerna. Återstoden kan ses som passiv tid som beror på brister i de berörda myndigheternas arbetskapacitet. Arbets- kapaciteten bestäms i sin tur av myndigheternas resurser, kompetens och arbetsrutiner.

Begreppet ”passiv tid” överensstämmer med begreppet ”kötid” som har använts i tidigare studier av ärendehandläggning. En klassisk sådan studie gjordes av RRV i mitten av 1980-talet efter ett uppdrag av Expertgruppen för offentlig ekonomi (Långa handläggningstider i offentlig verksamhet. RRV 1985, P 1985:3).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

114

8 Vad betyder resurserna för tidsåtgången?

En fråga som är naturlig att ställa i detta sammanhang är i vilken mån resur- serna för asylutredning och -prövning har en tydlig påverkan på tidsåtgången i asylprocessen. En ansats till analys av detta slag har gjorts med hjälp av vissa övergripande data som erhållits från Migrationsverket. Vidare förs en diskussion om betydelsen av en rad andra faktorer som inte kan fångas i den kvantitativa analysen. Analysen avser enbart Migrationsverket.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

8.1 Personal och arbetsmängd – en översikt

En översikt av utvecklingen av arbetsmängden och personalresurserna vid asylenheterna finns i diagram 8.1. Staplarna visar den totala ärendebelast- ningen på Invandrarverket/Migrationsverket under de aktuella åren, mätt som summan av antalet asylärenden som var öppna vid årets början och antalet nya asylansökningar under året. Denna summa utgör ett konstruerat mått eftersom alla dessa ärenden inte belastar organisationen samtidigt. Det ger emellertid ändå en grov indikation på arbetsbelastningen och dess föränd- ringar mellan åren.

I diagrammet redovisas även arbetskraftsresurserna vid asylenheterna, mätt som antalet årsarbetskrafter (den heldragna linjen i diagrammet). Dessa uppgifter påverkas delvis av organisationsförändringar inom Invandrarver- ket/Migrationsverket. De siffror som noterats inuti staplarna avser medianti- den i första instans för varje årgång av asylsökande.

Diagrammet visar att det finns en viss följsamhet mellan antalet årsarbe- tare och arbetsbelastningen. Detta är i sig en viktig iakttagelse. Man kan också se att antalet öppna ärenden i början av varje år (ärendebalansen) inte har ökat över tiden, även om det finns variationer mellan åren.

Givetvis kan det under perioden ha uppstått obalanser mellan arbetskraft och arbetsbelastning. Det är dock svårt att avgöra i vilken mån sådana oba- lanser kan förklara hur tidsåtgången för besluten i första instans (mätt som mediantid) har förändrats mellan årgångarna. Det är inte självklart vilka asylärenden som påverkas av en eventuell obalans i arbetsbelastningen. Om personalen får mer att göra – blir det då de gamla eller de nya ärendena som drabbas av ökade handläggningstider? I princip kan både gamla och nya ärenden påverkas.

De data om antalet årsanställda vid asylenheterna som redovisas i dia- grammet avser huvudsakligen asylprövning. För 1996 och 1997 gäller dock att alla asylenheter inte uteslutande arbetade med asylfrågor, några var kom- binerade asyl/tillståndsenheter. Vidare bör nämnas att verket i början av perioden fick särskilda tillskott för kvalitetsförbättringar, bl.a. ökad muntlig- het i processen samt motivering av positiva beslut. Resurser för inledande asylutredningar (totalt ca 35 årsarbetskrafter) ingår inte i diagrammet.

115

Diagram 8.1 Asylärenden och personal i första instans

Den heldragna linjen avser antalet årsarbetare inom asylprövningen (högra skalan). Staplarna avser antalet asylärenden (vänstra skalan). Siffrorna inuti staplarna avser

	30 000												200
													200
	25 000												180
	25 000												160
													160
ärendenAntal	20 000												140		årsarbetareAntal
	20 000												140
	10 000												120
	15 000					6,2 m		7,8 m		7,0 m			100
	15 000												100
													80

				4,1m
				4,1m
													60
	5 000												40
													40
													20
													20
	0													0
	0		År 1996		År 1997		År 1998		År 1999		År 2000			0
			År 1996		År 1997		År 1998		År 1999		År 2000
		Öppna ärenden vid årets början					Inkommande ärenden under året					Årsarbetare
		Öppna ärenden vid årets början					Inkommande ärenden under året					Årsarbetare

mediantider i första instans för respektive årgång av asylsökande. Källa: Statisticons bearbetning av Migrationsverkets statistik.

Perioden som helhet

Under perioden som helhet – dvs. då man jämför år 2000 med år 1996 – har antalet ärenden (öppna plus nytillkomna) ökat med över 70 % samtidigt som antalet årsarbetare har ökat med ca 40 %. Antalet ärenden per person som arbetar med asylprövning har således ökat betydligt under perioden. Exakt hur mycket går dock inte att avgöra på grund av den ovan redovisade osäker- heten om antalet årsanställda i periodens början.

I diagrammet kan man också se att antalet öppna ärenden i början av varje år (ärendebalansen) inte har ökat över tiden. Vidare har mediantiden för beslut i första instans visserligen ökat betydligt under de tre första årgångar- na, men för den årgång asysökande som kom under 1999 inträdde en minsk- ning. Någon anmärkningsvärd försämring har inte ägt rum under perioden, vare sig när det gäller ärendebalansen eller när det gäller mediantiderna, men heller ingen förbättring.

Det bör noteras att det totala antalet årsanställda vid asylenheterna är för- hållandevis litet. Det rör sig om totalt omkring 200 årsanställda i hela landet som arbetar med asylprövning. Detta är en mycket liten del av det totala antalet årsanställda i Migrationsverket (mindre än 15 %).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

8.2 Ojämn asylinströmning ökar tidsåtgången
Inströmningen av nya asylsökande sker oregelbundet. Detta framgår av den
månadsvisa tidsserie som redovisats i diagram 6.2 (se kap. 6). Toppar upp-
kom i slutet av 1997, i mitten av 1998 samt, framför allt, i slutet av år 2000.
Utvecklingen under 2001 visar också stora variationer – en nedgång i början
av året har följts av en stark ökning.	116
	116

En ojämn inströmning av ärenden är i sig en anledning till att stockningar	Fel! Okänt namn
uppstår som förlänger handläggningstiderna. Detta gäller generellt för alla	på
myndigheter och alla slag av ärenden. När det gäller asylärenden förstärks	dokumentegenskap
dessa stockningsproblem av ett par särskilda omständigheter, bl.a. den nöd-	.:Fel! Okänt namn
tvungna prioriteringsordning som råder mellan inkommande och äldre ären-	på
den. De nyinkomna ärendena måste i viss mån prioriteras helt enkelt därför	dokumentegenskap
att en inledande utredning måste göras för varje ny sökande så snart denne	.
anmäler sig som asylsökande (jfr kap. 3). Även om en sådan inledande asyl-	Bilaga 1
utredning är enkel att genomföra jämfört med en fördjupad asylutredning så
kräver den ändå resurser som tas från behandlingen av äldre ärenden. Detta
gäller i varje fall för större delen av vår analysperiod.
Till detta kommer att man inom Migrationsverket strävar efter att skilja ut
ärenden som kan behandlas i ”den snabba processen” som innehåller en
tremånadersgräns (se kap. 6). Denna strävan innebär också att nya asylären-
den prioriteras framför äldre.
Under det senaste året har Migrationsverkets ledning fattat vissa beslut
som kan mildra dessa undanträngningseffekter. Den ena åtgärden är att låta
inledande asylutredningar göras av särskild personal som inte har med de
fördjupade asylutredningarna att göra. Den andra åtgärden är att kräva att
inga asylärenden ska vara öppna under längre tid än 10 månader om inte
särskilda skäl föreligger (i stället för som tidigare 6 månader). Detta sist-
nämnda krav innebär, enligt uppgift från en asylenhet i Solna, att en större
del av arbetet med fördjupade asylprövningar kommer att läggas på äldre
ärenden. Ett sådant förfarande innebär dock, enligt samma källa, andra pro-
blem – äldre ärenden är ofta mera svårutredda, väntetiden som sådan är på-
frestande för den enskilde och fler inlagor från det juridiska ombudet kan
förväntas enbart till följd av dröjsmålet.

8.3 Andra faktorer som påverkar arbete och tidsåtgång

Det finns naturligtvis en rad andra faktorer som påverkar tidsåtgången i asylprövningen, vid sidan av personalresurserna mätt i årsarbetskrafter. Många av dessa faktorer är organisationsanknutna, medan en del är beroende av själva asylärendenas karaktär, den asylsökandes beteende etc.

Organisationsanknutna faktorer

Bland de organisationsanknutna faktorer som kan påverka tidsåtgången i asylprocessen kan nämnas följande:

1. Migrationsverket har fått en del ytterligare arbetsuppgifter under perioden som berör asylhanteringen. En viktig sådan uppgift var att från polisen överta ansvaret för den inledande asylutredning som görs för varje asylsökande i samband med ansökan. Övertagandet, som ägde rum 1997, innebar ökade krav på resurser från asylenheterna. Kvaliteten i dessa utred- ningar anses dock ha förbättrats genom övertagandet, något som anses vara gynnsamt för effektiviteten i asylprövningen.

117

En annan förhållandevis ny uppgift för verket är att förbereda återvändandet för personer som avvisats. Den senare uppgiften har dock större betydelse för personalen inom mottagningssystemet än för asylenheterna.

2.Effektiviteten i andra myndigheters arbete med asylfrågor har en direkt inverkan på tidsåtgången. Det gäller inte minst de svenska utlandsmyndig- heterna (ambassader och konsulat). Migrationsverket och Utlänningsnämn- den är beroende av utlandsmyndigheterna för att få konkreta upplysningar, både om förhållandena i olika länder och om vissa asylsökande personer. Enligt Migrationsverket är det för närvarande svårt för utlandsmyndigheterna att prioritera dessa uppgifter eftersom de själva har utsatts för nedskärningar i sin normala verksamhet.

3.Samverkan mellan olika myndigheter i Sverige – speciellt Migrationsver- ket och Utlänningsnämnden – är viktig när det gäller att fatta snabba beslut i s.k. signalärenden. Detta kan i vissa lägen ha strategisk betydelse för att begränsa inströmningen av nya asylsökande. Denna samverkan kan också påverka tidsåtgången för vissa grupper av ärenden.

4.De insatser som görs av myndigheter i andra länder, speciellt i samband med tillämpningen av Dublinkonventionen, har också stor betydelse för tidsåtgången i Sverige. Olika länder har olika ambitionsnivå när det gäller att svara på förfrågningar med anledning av Dublinkonventionen.

5.Schengeninträdet innebär både nya krav på de svenska myndigheterna och ökade möjligheter till kontroll genom det s.k. SIS-systemet (Schengen Information System). Vad detta innebär för effektiviteten i asylprövningen är oklart. Sveriges inträde Schengensamarbetet ägde rum i mars 2001 och på- verkar därför inte analysen för åren 1996–2000.

6.En ökad personalomsättning inom asylenheterna kan dra ned tempot och kvaliteten i asylprövningen. En minskad personalomsättning kan av samma skäl medföra förbättrade arbetsinsatser. (Resonemanget utgår från att perso- nalomsättningen i utgångsläget är förhållandevis normal eller högre än nor- mal.)

7.Utveckling av bättre arbetsmetoder och rutiner inom asylprövningen samt utbildning av personalen i dessa metoder kan givetvis öka effektiviteten. Som exempel kan nämnas metoder för språkanalyser, metoder för att utreda oklara identiteter (datoriserade register för fingeravtryck), intervjuteknik bl.a. i förhållande till barn, utveckling av nya riktlinjer beträffande könsrelaterade asylskäl, dokumentationsrutiner m.m.

8.Utveckling av datastödet. Stora investeringar har gjorts under senare år, bl.a. genom landinformationssystemet Lifos. Detta kan medföra en minskad tidsåtgång inom asylprövningen. Både utvecklingen av datastödet och me- todutvecklingen i övrigt (punkt 7 och 8) kan emellertid också medföra bättre kvalitet i besluten utan att det nödvändigtvis påverkar tidsåtgången för beslu- ten, åtminstone inte i första instans. Bättre beslutskvalitet – dvs. säkrare överensstämmelse med intentionerna i den svenska utlänningslagstiftningen

– kan givetvis ha en god effekt på asylprocessen i stort då man ser till samt-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

118

liga instanser. En förutsättning för detta är att besluten accepteras av de sö- kande.

9.Gemensamma ansträngningar att uppnå vissa kvantifierade mål kan fun- gera som en sporre och ett stöd för ökad arbetstakt och effektivitet, och där- med begränsa tidsåtgången i asylärenden. En stor sådan ansträngning gjordes under år 2000 då Migrationsverket lyckades behandla och fatta beslut i 17

000asylärenden. Det finns dock en risk för att denna typ av koncentrerade ansträngningar främst får kortsiktiga effekter.

Faktorer som beror av de asylsökande

Utöver dessa organisationsanknutna faktorer som kan påverka effektiviteten och tidsåtgången i behandlingen av asylärenden finns även ett antal omstän- digheter som beror av de sökande.

10.Det gäller t.ex. frågor om identifiering och resvägar. Identifieringssvå- righeterna anses ha ökat, bl.a. därför att förfalskade dokument har blivit vanligare samtidigt som förfalskningarna blir svårare att avslöja. Vidare har resvägarna ändrats, något som enligt bedömningar inom Migrationsverket kan vara en följd av att människosmugglare har lärt sig innebörden av Dub- linkonventionen och hur den kan undvikas.

11.Ytterligare en omständighet är att familjemönstren ändrats bland de asyl- sökande. Tidigare var det fler stora familjer vars ansökningar behandlades gemensamt, medan det nu är fler ensamstående personer som söker asyl.

I kapitel 7 finns också en diskussion av möjliga orsaker till fördröjningar (avsnitt 7.3). De förklaringar som där tas upp är främst sådana som har visats genom fallstudierna och sammanhänger med svårigheterna att utreda och avgöra olika ärenden.

Vad innebär de kvalitativa faktorerna sammantaget?

Har arbetet med asylprövning blivit lättare eller svårare, sett utifrån de kvali- tativa faktorer som nämnts ovan?

Denna fråga kan inte besvaras med säkerhet och precision eftersom situat- ionen är komplex och flera faktorer är svårbedömda. Vid en samlad bedöm- ning är det dock svårt att tro att arbetet med asylprövning har förenklats på något mera radikalt sätt. Inom Migrationsverket anser man att asylprövning- en har blivit en mera komplex uppgift än tidigare.

Flera av de grundläggande svårigheter som finns i asylprövning, som t.ex. kommunikationsproblem och trovärdighetsbedömningar, är inte lättare i dag än tidigare, även om vissa nya metoder (t.ex. språkanalyser) har tillkommit. Många av de faktorer som nämnts ovan är beroende av omständigheter som ligger utanför Migrationsverkets och Utlänningsnämndens kontroll.

Den kvantitativa analysen som presenterades i början av kapitlet (avsnitt 8.1) visar att antalet ärenden per person som arbetar med asylprövning har ökat under perioden. Ändå har antalet öppna ärenden vid årets början (ären- debalansen) inte ökat. Inte heller tidsåtgången (mätt med mediantid) har ökat

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

119

genomgående. Tillsammans tyder dessa omständigheter på att produktivite- ten har ökat inom asylenheterna – trots eller tack vare de förändringar som har ägt rum i arbetsuppgifter och arbetsmetoder.

8.4 Hur lång är den aktiva arbetstiden?

Tidsåtgången i ett asylärende består endast till en liten del av aktiv arbetstid. Den arbetsvolym (aktiv arbetstid omräknat till koncentrerat heltidsarbete) som behövs för att avgöra ett asylärende i första instans uppgår till ganska få arbetsdagar. I en promemoria från Statens invandrarverk (Vilka resurser behövs för asylprövning? 1996-09-18) räknade man med att den aktiva ar- betstiden för handläggare och beslutsfattare vid asylenheterna var i genom- snitt 10 timmar per ärende. Lednings- och assistentresurser var då inte inräk- nade, liksom inte heller resurser för inledande asylutredningar.

Man kan också beräkna den genomsnittliga arbetstiden per ärende med ut- gångspunkt från verkets statistik för år 2000. Under detta år fattades beslut i ca 17 000 asylärenden av en personal på ca 230 årsarbetskrafter (200 för asylprövning och 30 för inledande asylutredningar). Om man räknar med 215 arbetsdagar per person och år, vilket anses vara normalt för statsanställda, betyder det att verket klarade av att utreda och fatta beslut i 17 000 ärenden med ca 50 000 arbetsdagar. Det betyder att varje asylärende krävde ca 3 arbetsdagar i genomsnitt. Denna beräkning är naturligtvis grov, men den ger ändå ett klart uttryck för det faktum att Migrationsverkets aktiva arbetstid i varje asylärende är mycket begränsad.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

8.5 Avslutande diskussion

Fler ärenden per årsarbetare

I det föregående har vi redovisat uppgifter som tyder på en ökad arbetsbe- lastning per person inom asylprövningen samt ryckighet i ärendetillström- ningen. Dessa faktorer kan i och för sig förväntas leda till en ökad tidsåtgång i asylprocessen. Vi har också diskuterat ett antal olika faktorer som påverkar innehållet i arbetet med asylprövning och förutsättningarna för detta arbete. Vissa av dessa faktorer är positiva men svårbedömda – det är t.ex. svårt att bedöma hur stora rationaliseringseffekter som den tekniska utvecklingen har haft. En del av de åtgärder som vidtagits av Migrationsverket och/eller Ut- länningsnämnden kan också fungera så att man lyckas uppnå bättre kvalitet i besluten – eller bemästra nya svårigheter – utan att detta har någon större effekt på tidsåtgången.

Den kvantitativa analysen tyder på att produktiviteten i asylenheternas ar- bete har ökat. Man har under perioden 1996–2000 fått ett ökat antal ärenden per årsarbetare, men ärendebalansen har inte ökat och tidsåtgången har heller inte ökat på något entydigt sätt. Någon förbättring av förhållandena i form av minskade ärendebalanser eller minskad tidsåtgång har dock inte uppnåtts.

Det ovan sagda avser vår analysperiod 1996–2000. På grund av den starka ökningen av antalet asylsökande under hösten år 2000 har ärendebalansen

120

vid det senaste årsskiftet (1 januari 2001) dock ökat väsentligt jämfört med året innan.

Tidsåtgångens tre delar

Tidsåtgången i ett asylärende består endast till en liten del av aktiv arbetstid (överslagsberäkningen ovan tyder på 3 arbetsdagar). Till det kommer dels tider för kommunikation med det juridiska ombudet och med andra myndig- heter, dels rena väntetider som beror på att ingen har tid att arbeta med ären- det. Förhållandet mellan dessa tre delar av den totala tidsåtgången har central betydelse för möjligheterna att minska tidsåtgången med olika åtgärder.

En viktig faktor att försöka påverka är tidsåtgången för kommunikation mellan Migrationsverket och andra aktörer. Denna kan inte mätas statistiskt men är möjlig att undersöka för varje enskilt fall med hjälp av uppgifter i personakterna. Ett försök till sådan analys har gjorts i samband med några av fallstudierna i kapitel 7.

Resultatet visar att kommunikationstiden bara kan förklara en mindre del av tidsåtgången för de undersökta fallen. Det finns långa perioder som inte har någon annan förklaring än att ärendet har fått vänta. I enskilda fall kan man se detta som en följd av att ärendet inte har prioriterats. Den generella förklaringen är emellertid brist på arbetskapacitet hos myndigheten. Arbets- kapaciteten bestäms i sin tur av personalresurser och kompetens tillsammans med organisation och arbetsrutiner.

Tidsåtgången för kommunikation är i princip möjlig att påverka från ver- kets sida genom att man så tidigt som möjligt ombesörjer den nödvändiga kommunikationen, arbetar med automatiserade påminnelser etc. På grund av datatekniken går det i dag mycket snabbt att förmedla meddelanden till andra. Detta borde också ha en gynnsam effekt på handläggningen av asylä- renden. En förutsättning för detta är att de meddelanden som kommer tas om hand och åtgärdas direkt (både av Migrationsverket och av dem man kom- municerar med) i stället för att läggas på hög till följd av tidsbrist. Förbätt- ringar i personalsituationen och det som därtill hör – resurser, organisation, arbetsrutiner – kan vara nödvändiga för att matcha tekniska förbättringar i t.ex. kommunikation och datatillgång.

Det väsentliga från ekonomisk och humanitär synpunkt är att förkorta den totala tidsåtgången, inklusive den passiva tiden som svarar för mycket långa fördröjningar. Arbetskapaciteten hos de berörda myndigheterna är här avgö- rande. Personalresurserna för asylprövning, tillsammans med organisation och arbetsrutiner, är nyckelfaktorer för tidsåtgången i asylprocessen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

121

9 Kostnader

9.1 Utgångsläget

Politikområdet Migrationspolitik omfattar omkring 2 000 miljoner kronor. Drygt hälften av detta belopp går till mottagande av asylsökande, dvs. till kostnader för de asylsökandes kost och logi, vård m.m. I övrigt ingår anslag till förvaltningen i de berörda myndigheterna, till migrationspolitiska åtgär- der, till offentligt biträde och till utresor för avvisade och utvisade.

Tabell 9.1 Utgifter för politikområdet Migrationspolitik

		Utgift	Utgift	Utgift	Utgift
Anslag		1997	1998	1999	2000
		Mkr	Mkr	Mkr	Mkr
A1	SIV/ Migrationsverket	499	467	445	456
A2	Mottagande av asylsökande	1 005	972	1 213	1 372
A3	Migrationspol. åtgärder	285	200	120	200
A4	Utlänningsnämnden	63	65	62	70
A5	Off. biträde i utl. ärenden	52	51	51	68
A6	Utresor för avvisade och utvisade	58	68	60	58
A	Migrationspolitik totalt	1 963	1 823	1 953	2 223

Not 1: Anslagsbenämningarna A1, A2 etc, har numera ändrats till 12.1, 12.2 etc.

Not 2: Anslaget A1 disponeras inte helt av Migrationsverket. En viss del (15 mkr under 2000) disponeras av regeringen för att täcka utlandsmyndigheternas arbete med migrationsfrågor. Under 1997 disponerades 67 mkr av Rikspolisstyrelsen.

Not 3: Anslaget A3 (Migrationspolitiska åtgärder) består huvudsakligen av me- del för vidarebosättning – dvs. överföring av flyktingar enligt kvot – men även t.ex. återvandringsinsatser, anhörigresor och internationell samverkan.

Källa: Budgetpropositioner för åren 1999–2002, utg. omr. 8

Anslagens förändring under det senaste året framgår av tabell 9.2. I regering- ens ekonomiska vårproposition 2001 föreslogs tillskott med 200 miljoner kronor för det migrationspolitiska området, plus ett nytt EU-finansierat an- slag med 38 miljoner kronor. I den senaste tilläggsbudgeten som lades fram i september 2001 (tillsammans med budgetpropositionen för nästa år) föreslås tillskott med ytterligare 584 miljoner kronor.

Tillskotten avser till helt övervägande del anslaget för mottagande av asyl- sökande. Detta har ökats med sammanlagt 686 miljoner kronor (66 %), me- dan anslaget till Migrationsverket har ökats med 66 miljoner (15 %) och anslaget till Utlänningsnämnden med 7 miljoner kronor (10 %). En del av tillskottet till Migrationsverket avser IT-stöd i samband med Schengeninträ-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

122

det. Vidare har anslaget till offentligt biträde i utlänningsärenden ökat med 25 miljoner kronor (43 %).

Tabell 9.2 Anslagsbelopp för 2001 vid olika tidpunkter

Miljoner kronor

	Förslag	Tillskott i	Tillskott	Ny
Anslag för 2001	i	tilläggsbu	i	nivå
	budgetpr	dget 1,	tilläggsbu	sept.
	op. sept.	april	dget 2,	2001
	2000	2001	sept.
			2001
12:1 Migrationsverket	446	27	39	512
12:2 Mottagande av asylsökande	1 039	168	518	1 725
12:3 Migrationspolitiska åtgärder	285	0	0	285
12:4 Utlänningsnämnden	70	5	2	77
12.5 Offentligt biträde i	58	0	25	83
utlänningsärenden
12.6 Utresor för avvisade och	64	0	0	64
utvisade
12:7 Från EU-budgeten finansierade
insatser för asylsökande och	0	38	0	38
flyktingar
Totalt	1 962	238	584	2 784

Källa: Prop. 2000/01:100, s. 156 f. samt prop. 2001/02:1 utg. omr. 8

Hur får anslagen användas?

Migrationsverkets centrala administration och prövning av uppehållstillstånd och medborgarskap finansieras från anslaget 12:1 Migrationsverket. Kostna- der för prövning av överinstansen (Utlänningsnämnden), för offentligt bi- träde samt för utresor för avvisade och utvisade finansieras från särskilda anslag (se tabell 9.1). All annan verksamhet som rör de asylsökande finansie- ras från anslaget 12:2 Mottagande av asylsökande.

Anslaget Mottagande av asylsökande har mycket blandad karaktär. Här ingår bl.a. bistånd i form av bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag samt ersättning till kommuner och landsting för kostnader för skola, hälso- och sjukvård m.m. Dessa utbetalningar styrs i stor utsträckning av lagar och förordningar.

Från anslaget finansieras också kostnader för anläggningsboende för asyl- sökande samt löner, resor, traktamenten och övriga omkostnader för den personal som arbetar inom mottagningssystemet. Här finns personal som arbetar med såväl mottagande av asylsökande som med organiserad verk- samhet, förvar och återvändande. I anslaget ingår även den del av Migrat-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

123

ionsverkets gemensamma kostnader som är hänförlig till den verksamhet som finansieras via anslaget.

Detaljerade bestämmelser om hur anslagen får användas och vem som har rätt att disponera olika anslagsposter finns i myndigheternas regleringsbrev. Där framgår också att Migrationsverkets investeringar i anläggningstill- gångar som används vid mottagande av asylsökande ska finansieras från anslaget 12:2. Detta innebär ett undantag från kapitalförsörjningsförordning- en, som annars skulle innebära att investeringar finansieras med lån i Riks- gäldskontoret.

Tillåten flexibilitet

Trots den formella låsningen av anslagsstrukturen finns det en viss flexibili- tet i systemet. Regeringen kan tillföra pengar under löpande budgetår via tilläggsbudget eller medge anslagsöverskridanden. Dessutom har myndighet- en själv vissa möjligheter att utnyttja mer eller mindre pengar än årets anslag, främst via systemen med anslagssparande och anslagskrediter. I årsredovis- ningarna kan man se hur denna flexibilitet har utnyttjats i praktiken. Uppgif- terna är dock svårtolkade. En genomgång med personal från Migrationsver- kets resursenhet visar att de ändringar som gjorts i stor utsträckning har haft tekniska orsaker.

Från verkets sida framhåller man också att pengar som tillförs i tilläggs- budget på våren (i juni) inte är till så stor nytta i prövningsverksamheten om det är fråga om utbyggnad och rekrytering. I den situationen behöver man längre framförhållning. Det är viktigt att få underhandsbesked om kom- mande resurstillskott.

De förändringar i anslagen som hittills gjorts för innevarande år (2001) framgår av tabell 9.2 ovan. Ett par av de större förändringar som gjorts under de två senaste åren (1999 och 2000) redovisas nedan.

Anslaget till Mottagande av asylsökande (A2)

1999	Viktigast under 1999 var att verket fick ett tillskott med
	408 miljoner kronor som beslutades i tilläggsbudget 2 (dvs. i
	december samma år). Detta tillskott motsvarade 33 % av utgiften
	på anslaget under 1999 och 47 % av det förslag som regeringen
	ursprungligen hade lagt fram i budgetpropositionen för det året.
	Orsaken var evakueringen av flyktingar från Kosovo.
2000	Under år 2000 utnyttjades hela anslagskrediten på 117,5 miljoner
	kronor. Vidare användes ett av regeringen medgivet anslagsöver-
	skridande på 70 miljoner kronor samt ett ej medgivet överskri-

dande på 2,7 miljoner kronor. Det sistnämnda anmäldes till rege- ringen i januari 2001.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Kritik från RRV:s årliga revision
RRV har granskat Migrationsverkets årsredovisning, den underliggande
redovisningen och ledningens förvaltning för räkenskapsåret 2000. RRV	124
	124

konstaterade att Migrationsverkets årsredovisning var upprättad i enlighet	Fel! Okänt namn
med gällande regler och bedömde att årsredovisningen i allt väsentligt är	på
rättvisande. RRV har dock lämnat en invändning i sin revisionsberättelse.	dokumentegenskap
Skälet är att två av anslagen (A2 och A5 post 2) har disponerats utöver tillde-	.:Fel! Okänt namn
lade medel, beviljad anslagskredit och medgivet överskridande. De belopp	på
det var fråga om var sammanlagt 4,2 miljoner kronor.	dokumentegenskap
I sin årsredovisning förklarar verket att överskridandet av anslaget A2	.
(med 2,7 mkr) beror på att verket har ”öppnat ett antal nya mottagningsen-	Bilaga 1
heter i slutet av året som en följd av den ökande asylinströmningen under
hösten i kombination med svårigheter att kommunplacera personer med
uppehållstillstånd”. Överskridandet av anslaget A5 post 2 (med 1,5 mkr)
förklaras av att ”betydligt fler ärenden avgjordes än beräknat. Under novem-
ber och december avgjordes närmare 28 % av det totala antalet ärenden. ”
I sin revisionsberättelse, som är riktad till regeringen, skriver RRV att Mi-
grationsverket inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att hålla sig inom tillde-
lade medel, beviljad anslagskredit och medgivet överskridande enligt rege-
ringsbeslut.
I en revisionsrapport riktad till Migrationsverkets styrelse erinrar RRV om
att det av anslagsförordningen (med föreskrifter och allmänna råd) följer att
det ska finnas fungerande rutiner för prognostisering av anslagsutfall som
innebär att erforderliga åtgärder (regeringsbeslut e.d.) hinner vidtas så att
överskridande inte uppstår. Myndigheten ska löpande under året följa upp
och prognostisera anslagsutnyttjandet. Kravet på god utgiftskontroll ska
tillgodoses genom att myndigheten minst en gång per månad gör en uppfölj-
ning och prognos.
Kostnadssambanden
Kostnaderna för Migrationsverkets verksamhet beror i mycket stor utsträck-
ning på hur många personer som kommer till Sverige för att söka asyl. Detta
är en faktor som verket inte har möjlighet att styra. Det är heller inte möjligt
att göra prognoser över antalet asylsökande som är så träffsäkra att man kan
beräkna anslagen ”rätt”. Som framgått ovan har den starka ökningen av
antalet asylsökande medfört att anslagskrediter och medgivet anslagsöver-
skridande har utnyttjats till betydande belopp under år 2000 och att stora
belopp tillförts i tilläggsbudget under 2001.
Antalet asylsökande påverkar både Migrationsverkets kostnader för egen
personal och lokaler (anslaget A1, numera 12.1) och kostnaderna för mottag-
ningssystemet (anslaget A2, numera 12.2). I viss mån påverkas även övriga
anslag inom det migrationspolitiska området.
Kostnaderna för mottagningssystemet beror även på verksamheten i andra
myndigheter, speciellt Utlänningsnämnden, i viss mån också Integrations-
verket. Alla asylsökande som ännu inte har fått uppehållstillstånd är normalt
kvar i verkets mottagningssystem och har rätt till dagersättning och boende,
antingen i form av anläggningsboende eller i form av eget boende med hy-
resbidrag. Väntetider som beror på handläggningen i Utlänningsnämnden
medför betydande kostnader i mottagningssystemet.
	125

Även de personer som förut varit asylsökande men som har fått uppehålls-		Fel! Okänt namn
tillstånd är kvar i mottagningssystemet en tid. Längden på denna period beror		på
på boendeformen. För de asylsökande som valt s.k. eget boende hos släkt och		dokumentegenskap
vänner är perioden begränsad till en månad. För dem som bor på någon av		.:Fel! Okänt namn
Migrationsverkets anläggningar då de får uppehållstillstånd kan perioden		på
(den s.k. bosättningstiden) bli betydligt längre. Fördröjningar i detta skede		dokumentegenskap
beror på arbetet i Integrationsverket och kommunerna samt på vissa yttre		.
förhållanden (bostadsbristen i storstäderna). Det förekommer också förse-		Bilaga 1
ningar med att delge beslutet om uppehållstillstånd till den sökande.
Kostnadssambanden kan sammanfattas på följande vis:
•	Kostnaderna för hela politikområdet Migrationspolitik beror i hög grad
	av hur många människor som tar sig till Sverige för att söka asyl.
	Kostnaderna beror inte bara av årets asylsökande utan även av tidigare
	års.
Kostnaderna för mottagningssystemet (anslaget A2 respektive 12.2) påverkas
dessutom av följande omständigheter:
•	handläggningstiden för asylprövning i Migrationsverket,
• i vilken mån Migrationsverkets beslut överklagas,
•	handläggningstiden i Utlänningsnämnden,
•	i vilken mån den sökande lämnar in en ny ansökan till Utlänningsnämn-
	den och nämnden beslutar om inhibition av ett tidigare avvisningsbe-
	slut,
•	de dröjsmål med utresan som uppstår för personer som fått beslut om
	avvisning eller utvisning (sådana dröjsmål beror delvis på att det finns
	praktiska hinder med att ordna nödvändiga resehandlingar, men det
	finns även andra s.k. verkställighetshinder),
•	de dröjsmål med kommunplacering som uppstår för de tidigare asylsö-
	kande som har fått permanent uppehållstillstånd.

En jämförelse

Anslagsstrukturen är inte densamma i alla statliga myndigheter och de prin- ciper som finns förefaller inte att tillämpas konsekvent. Kriminalvårdsverket är en myndighet med en verksamhet som i vissa avseenden liknar Migrat- ionsverkets. Kriminalvårdsverket har för år 2001 tilldelats ett ramanslag på sammanlagt 4 148 miljoner kronor. Anslaget är avsett att täcka verkets sam- lade verksamhet inom rättsväsendet, både lönekostnader för de anställda och uppehälle för de intagna. För åren 1999 och 2000 var anslagstilldelningen 3 639 respektive 3 820 miljoner kronor, utan uppdelning på anslagsposter.

Den enda del av Kriminalvårdsverkets verksamhet som bekostas av ett sär- skilt anslag är Utresor för avvisade och utvisade. Detta hör till ett annat politikområde (Migrationspolitik). Verkets andel av detta anslag var 46 mil- joner kronor för 2001.

126

9.2 Prognoser för antalet asylsökande

Inflödet av nya asylsökande är svårt att förutse

Antalet personer som kommer till Sverige och söker asyl här varierar starkt mellan åren. Antalet har tredubblats under perioden 1996–2000 och ökade särskilt starkt under andra halvåret 2000. En fortsatt ökning har rapporterats under innevarande år. Utvecklingen är mycket svår att förutsäga.

Svårigheterna att göra prognoser på detta område kan visas med ett par ex- empel.

I september 2000 bedömde Migrationsverket att det totala antalet asylsö- kande under helåret 2000 skulle bli 13 700 personer. Fyra månader tidigare var prognosen 12 000 personer. Det verkliga antalet asylsökande under år 2000 blev över 16 000. Den grupp personer som evakuerats från provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien och som sökt asyl i Sverige efter det att deras tidsbegränsade uppehållstillstånd löpt ut inkluderas inte i något av de ovan nämnda prognostalen. Dessa personer fanns redan i landet och skulle därför, enligt verkets uppfattning, inte räknas som asylsökande. Däre- mot kom deras ansökningar naturligtvis att belasta systemet för asylprövning vid den tidpunkt då asylansökan gjordes. Tar man hänsyn till detta blir anta- let asylansökningar under år 2000 ca 20 000.

Vid samma tillfälle, alltså i september 2000, bedömde Migrationsverket att det totala antalet asylsökande under det kommande året (2001) skulle bli 13 000. Den aktuella prognos som nu, ett år senare, görs av verket är över 50 % högre (20 000 personer).

Att förutse hur många personer som kommer att söka asyl i Sverige under de kommande månaderna är uppenbarligen mycket svårt. I samband med budgetpropositionen görs ändå prognoser för flera år framåt.

Hur arbetet med prognoserna går till

Migrationsverket gör prognoser för antalet asylsökande som bygger på kun- skaper och bedömningar inom verket. Enligt regleringsbrevet för Migrat- ionsverket år 2001 ska verket lämna prognoser till regeringen vid fem till- fällen under år 2001. Enligt verket har myndigheten detta år lämnat progno- ser vid åtta tillfällen.

En prognos för antalet asylsökande bygger på bedömningar av den aktuella politiska situationen i olika länder i kombination med de s.k ”pull-faktorer- na”. De sistnämnda sammanhänger med hur många personer från ett visst land som redan bor i Sverige, mottagandevillkoren i olika länder, rykten som sprids m.m. Den praxis som tillämpas av myndigheterna har också betydelse

–snabba positiva beslut för en viss grupp asylsökande anses få konsekvenser i form av ökad inströmning. Andra länders praxis påverkar också, i synnerhet praxis i stora asylmottagarländer (t.ex. Tyskland).

I prognoserna försöker man dessutom beakta effekterna av regelföränd- ringar som t.ex. Dublinöverenskommelsen, bilaterala avtal med olika länder, Schengensamarbetet, kontrollåtgärder mot irreguljär migration m.m. Progno- serna är osäkra eftersom förhållandena kan ändras snabbt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

127

Verkets prognos stäms av med övriga berörda myndigheter, dvs. Utlännings-	Fel! Okänt namn
nämnden, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsverkets transporttjänst och Integ-	på
rationsverket. Därefter skickas prognosen till Enheten för migration och	dokumentegenskap
asylpolitik vid Utrikesdepartementet.	.:Fel! Okänt namn
Inom Utrikesdepartementet diskuteras prognosen av en arbetsgrupp bestå-	på
ende av 6–7 personer. På grundval av den samlade kunskap som finns repre-	dokumentegenskap
senterad i arbetsgruppen, och efter avstämning med den politiska ledningen	.
vid departementet, görs en revidering av Migrationsverkets prognos. Enligt	Bilaga 1
verket innebär denna revidering regelmässigt ett mindre antal asylsökande
än vad Migrationsverket har angett. Arbetsgruppens prognos delges även
tjänstemän från Närings- och Finansdepartementen. I detta skede kan pro-
gnosen komma att revideras ytterligare. Tankegångarna bakom arbetsgrup-
pens prognos dokumenteras dock inte.
Osäkerheten omkring effekterna av Sveriges inträde i Schengensamarbetet
under mars 2001 återspeglas även i prognosarbetet. Från Utrikesdepartemen-
tets sida framhåller man detta som en huvudförklaring till att regeringen
under år 2000 beräknade medelsbehovet med utgångspunkt från ett lägre
antal asylsökande än Migrationsverket. Regeringen har dock informerat
riksdagen om att inträdet i Schegensamarbetet kunde komma att få effekter
på politikområdet för år 2001 och framåt. Prognosgruppen vid Utrikesdepar-
tementet har enligt uppgift noggrant följt utvecklingen under de senaste
månaderna samt analyserat vilka förändringar av antalet asylsökande som
kan hänföras till Schengeninträdet. Detta återspeglas i de prognoser som
gjorts inför budgetpropositionen för 2002.
De samlade diskussionerna inom Regeringskansliet resulterar i en prognos
för antalet asylsökande som sedan läggs till grund för beräkningar av vissa
anslag inom politikområdena Integration och Migration. Prognosen är avgö-
rande för vilka resurser som finns tillgängliga för asylprövning, både i Mi-
grationsverket och i Utlänningsnämnden. Resurserna kan dock förändras
under året genom att regeringen tillför medel i tilläggsbudget eller medger
överskridande av anslag.
Kommentarer
Den ovanstående beskrivningen av hur prognosarbetet går till baseras på
intervjuer och e-postkommunikation med berörda tjänstemän inom Migrat-
ionsverket och Utrikesdepartementet. Ett par observationer kan tillfogas.
För det första kan nämnas att man från departementets sida motiverar de
extra resurstillskott som ofta ges till politikområdet med att ”omvärldsfak-
torer som inte alltid kan förutses många gånger påverkar inströmningen av
antalet asylsökande till Sverige”. Men de okända omvärldsfaktorerna är
knappast den enda anledningen till att man måste tillföra resurser. Det kan
också finnas brister i Regeringskansliets prognosarbete.
Vilka är skälet till att expertisen inom Migrationsverket inte medverkar i
departementets prognosarbete? Inom verket finns en viss misstro mot det
prognosarbete som bedrivs i Regeringskansliet. Denna misstro skulle behöva
överbryggas genom ett närmare samarbete.
	128

För det andra kan noteras att de resurstillskott som ges genom tilläggsbudget eller genom att regeringen medger överskridande av anslag kommer ganska sent under året. I den mån Migrationsverket behöver bygga upp nya enheter för asylprövning samt nyanställa och utbilda ny personal inom denna grann- laga och kompetenskrävande verksamhet krävs flera månaders framförhåll- ning.

9.3”Underfinansiering”

Enligt Migrationsverkets uppfattning är hela politikområdet Migrationspoli- tik underfinansierat. Termen ”underfinansering” kan närmast tolkas som ett uttryck för uppfattningen att området tillförs mindre pengar än vad som vore rationellt, i synnerhet då man anlägger ett flerårigt synsätt.

Även inom Utrikesdepartementet anser de berörda tjänstemännen att vissa anslag inom området varit underfinansierade. Detta har enligt departementet lett till omprioriteringar, dels inom utgiftsområde 8 Invandrare och flykting- ar, dels från andra utgiftsområden inom Utrikesdepartementets ansvarsom- råde. Omprioriteringarna har gjorts i enlighet med den statliga budgetproces- sen.

På frågan vad som kan förklara hur denna situation (underfinansiering med återkommande resurskriser) har kunnat uppstå har revisorernas utredare fått några olika svar.

För det första konstateras att arbetsuppgifterna för Invandrarverket/Migra- tionsverket har ändrats vid flera tillfällen under senare år. Enligt chefen för Migrationsverkets verksledningssekretariat har man underskattat medelsbe- hovet för att genomföra dessa förändringar, delvis därför att man från Rege- ringskansliets sida räknat med att förändringen skulle medföra omedelbara effektivitetsvinster. Ett exempel är den överflyttning av ansvaret för de inle- dande asylutredningarna från polisen till Migrationsverket som gjordes 1997. Då resursbehovet beräknades för den nya arbetsuppgiften räknade man också in kommande effektivitetsvinster. Men eftersom förändringen krävde ett inlärningsskede kunde dessa effektivitetsvinster i praktiken inte uppstå redan samma år som förändringen genomfördes. Handläggare vid resursenheten på Migrationsverket anser att Finansdepartementets tjänstemän har anlagt ett kortsiktigt (ettårigt) synsätt på budgetfrågorna.

Som framgått i det föregående har också funnits fel i de prognoser som gjorts för antalet asylsökande. Prognosfelen är inte slumpmässiga utan innebär en systematisk underskattning av det verkliga antalet asylsökande.

Omvärldsfaktorer som inte har kunnat förutses är den orsak till underfi- nansieringen som framhålls från departementets sida. Som exempel nämns krisen i provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien, andra länders ändring av invandrings- och flyktingpolitiken m.m.

En annan förklaring till underfinansieringen som framförts vid diskussion- er med företrädare för Migrationsverket sammanhänger med konstruktionen av utgiftstaken för statsbudgeten. Detta stämmer också med departementets egen beskrivning av de omprioriteringar som gjorts.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

129

Ytterligare en förklaring har framförts av Utrikesdepartementets budgethand-	Fel! Okänt namn
läggare. Den del av anslaget för mottagande av asylsökande (anslaget A2,	på
numera 12.2) som avser personal, lokaler m.m. räknas inte upp enligt det	dokumentegenskap
index som Finansdepartementet normalt använder för att kontinuerligt räkna	.:Fel! Okänt namn
upp andra anslag med liknande ändamål. Detta får till följd att anslaget i	på
denna del hela tiden minskar i värde. Andra delar av anslaget är styrda av	dokumentegenskap
förordningar och räknas upp genom regeringsbeslut. Det gäller t.ex. dager-	.
sättning, särskild ersättning och bostadsersättning till de asylsökande m.fl.,	Bilaga 1
ersättning till kommuner för de asylsökandes skolgång och ersättning till
landstingen för hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl.

9.4 Begärda förändringar av anslagsstrukturen

Behov av ökad flexibilitet har påtalats

Migrationsverket har framfört att det finns behov av en ökad flexibilitet i anslagstilldelningen. Att det finns ett sådant behov beror på de direkta kopp- lingar som finns mellan anslagen – en ökad satsning på asylprövning, som bekostas av förvaltningsanslaget, anses kunna ge flerdubbla besparingar på anslaget till mottagande av asylsökande. Härtill kommer svårigheterna att förutse utvecklingen av antalet asylsökande och de övriga krav som ställs på asylprövningen.

Synpunkter av detta slag har framförts i skrivelser till regeringen, bl.a. i budgetunderlaget för år 2001 men enligt verket även vid tidigare tillfällen. Migrationsverket har också besökt socialförsäkringsutskottet i riksdagen, liksom de politiska partierna, och där framfört liknande synpunkter.

I en skrivelse till regeringen i augusti 2001 framför Migrationsverkets sty- relse stor oro för resurssituationen inom verket (Varför lyckas vi inte förkorta väntetiden för den sökande – och varför klarar vi inte att upprätthålla en human och värdig migrationspolitik? 2001-08-17). Skrivelsen var bl.a. för- anledd av den ökning av antalet asylsökande som ägt rum sedan sommaren 2000 och som resulterat i ett ökat antal öppna ärenden under första halvåret 2001. I skrivelsen presenteras också beräkningar av de kostnader som upp- står i mottagningssystemet om man inte tillför resurser till asylprövningen.

Migrationsverket har under senare tid genomfört en organisationsföränd- ring som innebär att inledande asylutredningar görs av särskild personal som inte arbetar med asylprövning. Verket har också beslutat att de inledande utredningarna ska bekostas av anslaget Mottagande av asylsökande (12.2) i stället för som tidigare av förvaltningsanslaget (12.1). Den sistnämnda för- ändringen är dock inte ny; beslutet framgår av ett GD-protokoll från 1998 (1998-05-27). Förändringen har enligt uppgift från verket diskuterats mellan verksledning och statssekreterare. Så sent som i augusti 2001 var den dock inte känd av budgethandläggaren vid Utrikesdepartementet.

Den formella grunden för att bekosta inledande asylutredningar med mot- tagningsanslaget finns i verkets regleringsbrev. Från anslaget kan en rad olika utgifter finansieras. De flesta av dessa är väl preciserade men här finns också en mera ospecificerad grupp av utgifter, nämligen ”den del av Migrat-

130

ionsverkets gemensamma kostnader som är hänförlig till den verksamhet som finansieras via anslaget”. För den utomstående är det oklart varför denna formulering kan täcka inledande asylutredningar men inte asylprövning.

Riksdagens begäran hösten 2000

Handläggningstiderna hos Migrationsverket och Utlänningsnämnden disku- terades i socialförsäkringsutskottet under hösten 2000. Förslag till en mer flexibel resursanvändning efterlystes av utskottet i syfte att möjliggöra kor- tare handläggningstider. Riksdagen gjorde också ett tillkännagivande till regeringen i denna fråga. Riksdagen begärde att regeringen i samband med den ekonomiska vårpropositionen 2001 skulle redovisa ett sätt att möjliggöra ett mer flexibelt utnyttjande av anslagen på migrationsområdet, då i första hand anslagen 12.1 Migrationsverket och 12.2 Mottagande av asylsökande (bet. 2000/01:SfU2).

Regeringens uttalande i vårbudgeten

I vårbudgeten, april 2001, framförde regeringen generella argument för att någon förändring i anslagsstrukturen inte behövs för Migrationsverket. Flex- ibilitet finns redan inbyggd i systemet. Inom anslagen finns flexibilitet ge- nom att man kan utnyttja anslagkredit respektive anslagssparande. Om detta inte är tillräckligt kan regeringen föreslå omprioriteringar i tilläggsbudgeten två gånger per år.

Enligt regeringens uttalande i vårbudgeten är det dessutom en viktig prin- cip att förvaltningsanslag och sakanslag hålls åtskilda. Syftet är att underlätta styrningen av förvaltningen. Anslagets ändamål ska vara tydligt för både riksdag och regering. Sakanslag bör därför hållas så rena som möjligt och inte belastas med förvaltningskostnader. I vårbudgeten hänvisade regeringen också till att finansutskottet har uttryckt kritik mot att regeringen blandat transfereringsutgifter med förvaltningsutgifter inom samma politikområde (bet. 2000/01:FiU2, s. 10).

Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det inte fanns behov av något förslag till särskilda åtgärder med anledning av socialförsäkringsutskottets initiativ (prop. 2000/01:100, s. 126 f.).

Begreppen förvaltningsanslag och sakanslag

Med förvaltningsanslag avses ett anslag som bekostar centrala förvaltnings- uppgifter i en myndighet. Sådana centrala förvaltningsuppgifter ska normalt kunna styras direkt av regeringen. Med sakanslag avses ett anslag som be- kostar en verksamhet som sköts av myndigheten. En sammanblandning mellan dessa två typer av anslag skulle teoretiskt kunna medföra att förvalt- ningen (”byråkratin”) svällde på den egentliga verksamhetens bekostnad. Bland ansvariga tjänstemän i såväl Regeringskansliet som riksdagens utskott finns därför traditionellt en stark motvilja mot sammanblandning av dessa två typer av anslag. Kanslichefen i finansutskottet nämner särskilt risken för att förvaltningskostnader (t.ex. lokal- och lönekostnader) ska svälla i ett läge då kraven på den egentliga verksamheten minskar. Stor variation i belast-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

131

ningen på sakanslaget ses med andra ord som ett tecken på att det finns ett	Fel! Okänt namn
särskilt stort behov av att hålla anslagen åtskilda.	på
Själva begreppen förvaltningsanslag och sakanslag har således en klar de-	dokumentegenskap
finition. På ett principiellt plan är det lätt att förstå varför det är viktigt att	.:Fel! Okänt namn
undvika sammanblandning mellan dem. Rekommendationen syftar uppen-	på
barligen på de principiella begreppen förvaltningsanslag respektive sakanslag	dokumentegenskap
snarare än på de anslag som finns i verkligheten.	.
	Bilaga 1

Vilken typ av anslag har Migrationsverket?

Den verksamhet som bekostas av Migrationsverkets förvaltningsanslag (an- slaget 12.1, tidigare A1) är direkt beroende av ett inflöde av arbetsuppgifter som inte kan styras, nämligen inflödet av asylsökande och inflödet av ansök- ningar om uppehållstillstånd m.m. Det är alltså inte fråga om centrala för- valtningsuppgifter som har i stort sett samma volym från år till år eller som styrs direkt av regeringen.

Vidare är anslaget 12.2, Mottagande av asylsökande, ett anslag av synner- ligen blandad karaktär. Innehållet i anslaget har beskrivits i tidigare avsnitt. Närheten mellan anslagen 12.1 och 12.2 framgår också av det faktum att Migrationsverket numera använder personal från mottagningssystemet för att göra inledande asylutredningar (dvs. utredning av den asylsökandes identitet och resväg m.m.). Det är också mottagningssystemets personal som arbetar med återvändandefrågor.

Slutsatser

De principiella begreppen förvaltningsanslag och sakanslag stämmer inte som karakteristik av Migrationsverkets anslag. Det faktum att regleringsbre- vet innehåller otydliga formuleringar som möjliggjort en omtolkning av bestämmelserna gör att den nuvarande regleringen av anslagens användning inte förefaller meningsfull. Vidare kan nämnas att det finns andra myndig- heter, t.ex. Kriminalvårdsverket, som har en verksamhet som i vissa avseen- den liknar Migrationsverkets men som ändå inte har någon uppdelning på sakanslag och förvaltningsanslag.

132

10 Tidigare åtgärder och reformarbete

Problemen är välkända

Både Riksdagens revisorer och RRV har i tidigare granskningar framfört kritik mot de långa handläggningstiderna i asylprocessen. Som exempel kan nämnas en lägesbeskrivning av problem med flyktinginvandringen som gjordes av revisorerna i mitten av 80-talet (RR förslag 1986/87:18) Där konstaterades att man inte lyckades leva upp till målsättningen att asylsö- kande högst skulle tillbringa fyra veckor på någon av Invandrarverkets för- läggningar. Väntetiden för en asylsökande var i stället i genomsnitt fyra månader. Vidare konstaterades att statens utgifter för flyktingmottagande ökat kraftigt i takt med den ökande flyktingströmmen, samt att Invandrarver- ket hade behov av att utöka antalet platser på de olika förläggningarna. Denna beskrivning gjordes för ca 15 år sedan.

Vid mitten av 1990-talet gjordes två olika granskningar som berörde frå- gan från olika utgångspunkter, dels en av RRV, dels en av Riksdagens revi- sorer. Bägge visade på betydelsen av inledningen av asylprocessen.

RRV ansåg att hanteringen i processens inledningsskede ofta har en direkt avgörande betydelse för en snabb och rättssäker handläggning av ett asylä- rende. RRV påtalade också klara brister i de inledande asylutredningarna som på den tiden gjordes av polisen. RRV föreslog ett antal åtgärder avsedda att förbättra förfarandet i inledningsskedet. En av dessa åtgärder har senare genomförts, nämligen skärpt inresekontroll med personal från Invandrarver- ket vid inreseorter. I RRV:s granskning fanns också kritik mot andra aspekter av handläggningen i första instans (Hanteringen av asylärenden, RRV 1994:20).

Riksdagens revisorers granskning från samma tid behandlade senare ske- den av asylprocessen. I granskningen påtalades bl.a. de stora nackdelarna med långa handläggningstider – fördröjningar för med sig många ytterligare problem som försvårar handläggningen. Revisorerna föreslog därför att stör- re resurser skulle satsas i samband med att asylansökan görs (Utlännings- nämndens roll i invandrings- och flyktingpolitiken, förslag 1994/95: RR12).

Målet står fast – men formuleringarna ändras

En strävan att minska tidsåtgången i asylärenden har funnits länge och är fortfarande ett tydligt uttryckt mål. Enligt budgetpropositionen hösten 1999 hade vare sig Invandrarverket eller Utlänningsnämnden uppnått uppsatta mål när det gäller att förkorta handläggningstiderna i utlänningsärendena (prop. 2000/2001:1, uo8). Året därpå, hösten 2000, skrev regeringen att asylproces- sen måste präglas av en hög grad av rättssäkerhet, ökade möjligheter till muntlig förhandling samt kortare handläggningstider (prop. 2000/01:1, utg. omr. 8). I år, hösten 2001, skriver regeringen att det är av stor vikt att hand- läggningstiderna kortas både av humanitära och ekonomiska skäl (prop. 2001/02:1, utg. omr. 8).

De formella målformuleringar som finns i regleringsbreven avspeglar samti- digt en viss sänkning av ambitionsnivån. I regleringsbrevet för år 1996 står

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

133

att handläggningstiden vid prövning av asylärenden i första instans ”normalt	Fel! Okänt namn
inte bör överstiga två månader” för ärenden som inte berörs av s.k. besluts-	på
stopp eller av att Invandrarverket måste avvakta vägledande överinstansbe-	dokumentegenskap
slut. I regleringsbrevet för år 1997 står att handläggningstiden i ett ärende	.:Fel! Okänt namn
”normalt sett inte får överstiga fyra månader” för beslut i första instans. Vid	på
utgången av år 1997 får öppna ärenden inte vara äldre än sex månader om	dokumentegenskap
inte särskilda skäl föreligger. Målet ”sex månader om inte särskilda skäl	.
föreligger” finns även i Migrationsverkets regleringsbrev för år 2001.	Bilaga 1

10.1 Vilka åtgärder har vidtagits?

Vissa åtgärder har vidtagits för att förbättra situationen. I de senaste årens budgetpropositioner nämner regeringen dels organisatoriska förändringar, dels resursfrågor och dels ett antal åtgärder med framtida effekter. Härtill kommer de interna förändringar i organisation och arbetssätt som företagits av de berörda myndigheterna själva. Vidare har regeringen tagit initiativ till en kommande reform av systemet för prövning av utlänningsärenden. De olika åtgärderna beskrivs kortfattat i det följande.

Regeringens åtgärder

Organisatoriska förändringar

En viktig förändring som regeringen framhållit i de senaste årens budgetpro- positioner är att Invandrarverket (numera Migrationsverket) har fått ett ökat ansvar för att effektivisera hela handläggningskedjan, såväl inom Sverige som vid utlandsmyndigheterna. Vidare nämns att Utlänningsnämnden har gjort en översyn av sina arbetsformer som resulterat i en omorganisation i slutet av år 1998. Instruktionen för nämnden har också ändrats för att under- lätta delegering av beslutsfattandet i enklare ärenden.

Frågor rörande migration har också fått genomslag inom Utrikesförvalt- ningen. Elva utlandsmyndigheter har förstärkts med migrationstjänstemän. Enligt regeringens redovisning i budgetpropositionen kan migrationstjänste- männens arbete leda till kortare handläggningstider och förbättrad behovs- styrning av befintliga resurser (prop. 2001/02:1, utg. omr. 8). Regeringen har också gett en särskild utredare i uppdrag att utreda under vilka former ut- landsmyndigheterna bör medverka i utlänningsärenden som handläggs av Migrationsverket och Utlänningsnämnden, och om det finns behov av att närmare reglera hur denna medverkan ska gå till. Utredaren ska också utreda behovet av en författningsreglering av en central databas hos Migrationsver- ket och behandlingen av utlänningar i förvar. Utredaren ska redovisa sitt arbete senast den 31 december 2001.

134

Resursfrågor

Till regeringens åtgärder får också räknas ändringar i resurstilldelningen. Dessa ändringar går i flera riktningar och förefaller att syfta både till bespa- ringar och till förstärkningar.

1999 Under år 1999 uppstod ett anslagssparande i Invandrarverket på 1,7 miljoner kronor. Av detta drog regeringen tillbaka 0,2 miljo- ner kronor.

2000 Både Invandrarverket och Utlänningsnämnden fick ökade anslag för år 2000. Jämfört med utgifterna år 1999 höjdes anslagen för de två myndigheterna med 5 respektive 8 miljoner kronor. Syftet var, enligt vad regeringen angav i budgetpropositionen hösten 1999, att korta handläggningstiderna.

Trots de ökade anslagen beräknades hösten 2000 att Migrations- verkets anslagskredit för år 2000 skulle komma att tas i anspråk till större delen. Anslagskrediten uppgick till 21,5 miljoner kro- nor.

2001 För år 2001 beräknades i budgetpropositionen en minskning av anslaget till Migrationsverket med 4 miljoner kronor jämfört med anslagsnivån år 2000. Detta redovisades som ett netto av en rad olika förändringar som gick i olika riktningar (prop. 2000/01:1 utg. omr. 8, s. 43).

Resurstillskott för år 2001 ges i tilläggsbudget, både våren och hösten 2001. Dessa tillskott motiveras främst av det ökade antalet asylsökande snarare än av en strävan att förkorta handläggnings- tiderna. Tillskotten uppgår till sammanlagt 822 miljoner kronor för hela det migrationspolitiska området (se kap. 9).

Åtgärder med framtida effekter

Utöver de åtgärder som nämnts ovan har regeringen också tagit andra ini- tiativ som kan underlätta asylprocessen, påverka asylinströmningen och bidra till kortare handläggningstider i framtiden. Flera åtgärder av denna typ nämns i budgetpropositionen (prop. 2001/02:1, utg. omr. 8). Några av dem nämns nedan.

En viktig insats inom EU:s ram är det elektroniska informationssystemet för fingeravtryck (Eurodac) som väntas kunna träda i kraft under 2002. Ge- nom Eurodacsystemet blir det möjligt att snabbt få säkert besked om en person som söker asyl i Sverige tidigare har ansökt om asyl i någon annan av EU:s medlemsstater. Eurodac ses som ett viktigt komplement till Dublinkon- ventionen.

Under 2001 har regeringen ingått s.k. återtagandeavtal med Rumänien och med Kroatien. Här regleras procedurer och ansvarighet mellan länder när det gäller återtagande av personer som inte har rätt att vistas i endera landet. Denna typ av avtal kan vara viktiga för att minska sådana fördröjningar i asylprocessen som beror på s.k. verkställighetshinder.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

135

Regeringen framhåller också det förvaltningsbistånd som gör det möjligt för	Fel! Okänt namn
Migrationsverket att arbeta med migrationspolitisk utveckling i vårt östra	på
närområde. Syftet är att stödja länderna att bygga upp en migrationspolitisk	dokumentegenskap
rättsordning och struktur för att hantera dessa frågor. Enligt regeringen finns	.:Fel! Okänt namn
en stor efterfrågan på insatser inom migrationsområdet från kandidatländer	på
och andra länder i närområdet. Insatserna bidrar till att öka kretsen av länder	dokumentegenskap
som är säkra första asylländer. Enligt regeringen bör detta på sikt leda till en	.
minskad inströmning av asylsökande till Sverige.	Bilaga 1
Migrationsverkets åtgärder
De åtgärder som vidtagits inom Migrationsverket i syfte att förkorta hand-
läggningstiderna och anpassa verksamheten efter ändringar i uppdraget har
beskrivits i slutet av kapitel 4. I kort sammanfattning rör det sig om följande:

Under år 1999 inleddes en ny strategi som innebar en satsning på inled- ningsskedet i asylprocessen genom speciella gränsenheter samt genom en prioritering av snabba avvisningar. Vidare har verket genomfört vissa större IT-satsningar, framför allt genom landinformationssystemet Lifos. Processo- rienteringen av arbetet fortsätter, dels externt genom samarbete med andra berörda myndigheter, dels internt genom samverkan mellan prövnings- och mottagningsenheterna.

Den ändrade organisation som införts under 2001 innebär ett försök att utnyttja verkets resurser på ett mera flexibelt sätt än tidigare. En nyhet för år 2000 är också att inledande asylutredningar görs av särskild personal som inte arbetar med asylprövning utan tillhör mottagningssystemet. Denna för- ändring är i första hand en anpassning till den situation med stor asylin- strömning som råder och kan inte sägas syfta till kortare handläggningstider. Förändringen accentuerar behovet av samverkan mellan mottagnings- och prövningsenheterna inom Migrationsverket.

När det gäller handläggningstiderna i asylärenden har målet ändrats under 2001. Den nya målformuleringen – som avviker från det mål som regeringen formulerat i regleringsbrevet – innebär att inget asylärende får vara äldre än tio månader om inte särskilda skäl föreligger. Det betyder att verket inriktar sig på att undvika att några asylärenden blir ”gamla” snarare än att göra den genomsnittliga tidsåtgången så låg som möjligt.

Utlänningsnämndens åtgärder

Även Utlänningsnämnden har i sitt regleringsbrev vissa mål angivna som avser handläggningstiderna i asylärenden (se kap. 5). Nämndens egna an- strängningar för att uppnå dessa mål har framför allt gällt uppläggningen av arbetet med att bereda ärenden. Alla inkommande ärenden gås igenom av respektive enhetschef innan de lottas ut på handläggare. Vid denna översikt- liga genomgång avgörs om ärendet ska behandlas med förtur och om kom- pletterande information behöver inhämtas. Om så är fallet tar man också ini- tiativ till att så sker. Enligt uppgift från nämnden tillämpas detta arbetssätt nu mera systematiskt än tidigare.

136

10.2 Instans- och processordningen

Väntetiden för att få uppehållstillstånd, sett ur den asylsökandes synvinkel, påverkas givetvis inte bara av den berörda myndighetens handläggning i ett visst skede av ärendets gång utan även av det system för överklagande och ny prövning av ärendet som tillämpas.

I januari 1997 gav regeringen direktiv till en parlamentarisk kommitté för ny instans- och processordning i utlänningsärenden. I direktiven framhölls att handläggningen av asylärenden under en lång följd av år har kritiserats för långa handläggningstider och dålig insyn i processen. Vikten av rättssäkerhet och snabbhet i förfarandet betonades i direktiven.

Kommittén (NIPU) publicerade sitt slutbetänkande Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) i februari 1999. Där föreslogs bl.a. följande:

Invandrarverket som central utlänningsmyndighet och förvaltnings- myndighet ska fatta beslut i utlänningsärenden i första instans. Beslu- ten ska kunna överklagas till en länsrätt, och länsrättens beslut ska kunna överklagas till en kammarrätt. Den nuvarande prövningsin- stansen, Utlänningsnämnden, ska enligt NIPU:s förslag läggas ned.

I processen ska enligt förslaget tillämpas ett tvåpartsförfarande som innebär att myndigheten redan på länsrättsnivå blir motpart till den enskilde. Muntlig förhandling kan komma i fråga om det kan antas vara till fördel för utredningen. NIPU:s bedömning var att processen, och särskilt de förbättrade möjligheterna till effektiv muntlig förhand- ling, kan medföra att handläggningstiderna för asylärenden kan för- kortas.

Kommittén var inte enig om förslaget. Totalt framlades tre reservationer och fem särskilda yttranden med anledning av NIPU:s förslag. Detta remissbe- handlades under 1999 och fick därvid ett blandat mottagande. Vissa remiss- instanser accepterade förslagen medan andra var starkt kritiska. Därefter har dessa frågor behandlats vidare av en arbetsgrupp i Utrikesdepartementet. I juni 2000 lämnade gruppen sin rapport, En specialdomstol för utlänningsä- renden (Ds 2000:45).

Arbetsgruppens rapport bygger delvis på remissbehandlingen av det tidi- gare kommittéförslaget. De största problemen med den nuvarande ordningen är enligt rapporten följande (s. 63):

−Handläggningstiderna hos såväl Invandrarverket som Utlännings- nämnden är alltför långa.

−Allmänhetens insyn i processen är dålig, vilket bidrar till ett bris- tande förtroende för de beslut som fattas.

−Muntlig förhandling förekommer i alltför liten utsträckning.

−Ärenden rörande NUT (ny ansökan om uppehållstillstånd efter la- gakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning) tar alltför stora resurser i anspråk. Många ger också in flera ansökningar. Den nuva- rande ordningen bidrar till att det tar lång tid innan avlägsnandebe- slut kan verkställas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

137

−Det förekommer alltför ofta att nya skäl åberopas när ett avslagsbe- slut överklagas, trots att skälen rimligen borde ha kunnat åberopas på ett tidigare stadium. Det ställer ofta krav på ytterligare utredning och kontroll i ärendet, vilket bidrar till långa handläggningstider.

Alternativet med specialdomstol innebär enligt arbetsgruppens förslag bl.a. följande:

Prövning ska ske i endast en domstolsinstans som också ska fungera som prejudikatinstans. Denna domstol ska enligt förslaget i normal- fallet vara beslutsför med en lagfaren domare och tre andra ledamöter (lekmannaledamöter). Muntlig förhandling ska vara huvudregel i ärenden om avvisning och utvisning. Vissa enklare beslut ska kunna fattas av en ensam domare. Om ett ärende har principiell betydelse el- ler om det annars finns särskilda skäl till det, ska beslut i specialdom- stolen kunna fattas av en större krets, enligt förslaget av tre domare och tre lekmän.

Arbetsgruppens förslag har remissbehandlats och beredningen pågår fortfa- rande i Regeringskansliet. Någon proposition i ärendet väntas inte förrän våren 2002, enligt aktuella uppgifter från Utrikesdepartementet. Från depar- tementets sida betonar man att de frågor som berörs är mycket komplexa. Det handlar inte bara om organisation utan även om det processuella förfa- randet i utlänningsärenden samt om en ny utformning av utlänningslagen i dess helhet.

10.3 Sammanfattning

Genomförda åtgärder

De viktigaste av de åtgärder som vidtagits för att förkorta handläggningsti- derna under de senaste åren är att ett sammanhållet processansvar för Invand- rarverket/Migrationsverket har införts. En hel del organisationsändringar och interna förändringar i de berörda myndigheterna har också genomförts i syfte att göra verksamheten mera effektiv.

Vidare har vissa resurstillskott till asylprövningar beslutats av riksdagen. Antalet asylsökande har samtidigt ökat under de senaste åren. Genom resurs- tillskotten har man sökt undvika en ökning av tidsåtgången i asylprocessen. Någon bestående minskning av tidsåtgången har dock inte uppnåtts.

Problemen kvarstår

Problemet med de långa handläggningstiderna i utlänningsärenden har varit mycket seglivat. En förkortning av tidsåtgången har framhållits som önsk- värd i alla de utredningar som berört dessa frågor. Någon tydlig framgång har dock inte nåtts. Det kan även finnas åtgärder som har fått ”fel” effekter. Ett exempel på detta är systemet med ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT). Detta var avsett att leda till en minskning av antalet fall där la- gakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning omprövades, men det fick

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

138

omedelbart motsatt effekt (SOU 1999:16 s. 401). Systemet med ny ansökan	Fel! Okänt namn
infördes 1989.	på
Utredningsinitiativen rörande instans- och processordningen har ännu inte	dokumentegenskap
kunnat fullföljas trots att lång tid förflutit.	.:Fel! Okänt namn
Någon förändring av anslagsstrukturen för Migrationsverket har inte ge-	på
nomförts. Inte heller har regeringen föreslagit någon ökad flexibilitet i finan-	dokumentegenskap
sieringen, trots att detta har begärts av riksdagen.	.
	Bilaga 1

139

11 Överväganden och förslag

11.1 Tidsåtgången

Utgångspunkten för denna granskning är de långa handläggningstiderna i asylprocessen. Detta är en fråga som har uppmärksammats i flera tidigare granskningar, senast vid mitten av 1990-talet. Flera år senare framkom ge- nom tidningsartiklar att det fortfarande fanns svåra problem med långa hand- läggningstider och väntetider för asylsökande. Några inslag i denna debatt återges i det inledande kapitlet i denna rapport (kap. 1).

Mot denna bakgrund var det naturligt att åter ställa frågan om hur systemet för prövning av asylansökningar fungerar i praktiken, hur långa handlägg- ningstiderna är och vad som kan förklara tidsåtgången. Har ingen förbättring skett sedan revisorernas förra granskning och vad beror det i så fall på?

Har handläggningstiderna inte minskat?

I granskningen undersöks tidsåtgången i asylprocessen för dem som sökte asyl under åren 1996–2000. Ingen tydlig förbättring av de långa handlägg- ningstiderna har skett under perioden, men heller ingen anmärkningsvärd försämring. De flesta av de förändringar av tidsåtgången som framgår av våra data förefaller vara av tillfällig karaktär.

Tidsåtgången är långt ifrån de mål som gäller för de berörda myndigheter- na. Målen är sex månaders handläggningstid för asylprövning, både i första instans (Migrationsverket) och i andra instans (Utlänningsnämnden). Våra data visar att omkring 40 % av de som sökte asyl under 1999 fick beslut av Migrationsverket inom sex månader medan 25 % fick beslut först efter tolv månader eller mer. Tiderna i Utlänningsnämnden var ännu längre. Av dem som sökte asyl under 1999 och fått avslag i första instans och överklagat var det endast ca 30 % som fick beslut av Utlänningsnämnden inom sex måna- der, räknat från den tidpunkt då ärendet inkom till nämnden. Hälften fick vänta i mer än tolv månader på beslut av nämnden.

De ovan nämnda uppgifterna avser den årgång asylsökande som kom 1999. För de asylsökande som kom året innan (1998) var tidsåtgången längre.

Varför har handläggningstiderna inte minskat?

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

140

1.Antalet asylsökande har ökat kraftigt under perioden 1996–2000. Detta har ökat påfrestningarna på både asylprövningen och mottagningssystemet. Svå- righetsgraden i ärendena har snarare ökat än minskat.

2.Resurstillskotten till asylprövningen har varit mindre än ökningen av antalet asylsökande.

3.Förändringar i det internationella regelverket har haft komplicerade effek- ter på handläggningen. Möjligheterna till snabba avvisningar ökade (tillfäl- ligt) genom avtalen med Danmark och Tyskland, medan tillämpningen av Dublinkonventionen i övrigt kan ha medfört fördröjningar. (Schengeninträ- det anses ha medfört ett ökat inflöde av asylsökande till Sverige under 2001 men det påverkar inte utvecklingen under vår analysperiod.)

Regeringens åtgärder när det gäller att möjliggöra kortare handläggnings- tider har varit otillräckliga. Mycket uppmärksamhet har i stället fokuserats på den politiskt svåra frågan om ny instans- och processordning i utlännings- ärenden. Många frågor som rör asylhandläggningen har kopplats samman med diskussionerna kring instans- och processordningen och den nya organi- sation som man hoppas ska lösa dessa problem. Denna fråga bereds fortfa- rande i Regeringskansliet. Regeringens övriga arbete med migrationsfrågor är i hög grad knutet till EU-samarbetet och har en långsiktig inriktning.

Revisorernas uppfattning är att regeringen bör ägna de förvaltningspoli- tiska problemen betydligt större uppmärksamhet. En del av dessa problem borde vara möjliga att hantera fristående från den kommande reformen av instans- och processordningen. Det kan vara en nackdel att så många olikar- tade frågor har knutits samman i ett enda reformpaket. Det är heller inte givet att en ny instans- och processordning kommer att kunna lösa problemen med de långa handläggningstiderna. De iakttagelser som gjorts i tidigare gransk- ningar tyder snarare på att det är inledningsskedet av asylprocessen som måste förstärkas om handläggningstiderna ska kunna kortas.

Revisorerna anser att regeringen bör försöka lösa frågan om handlägg- ningstiderna i asylprocessen på ett mera aktivt sätt än hittills. Flera möjliga åtgärder framgår av denna rapport. Utan särskilda åtgärder från regeringens sida är det inte sannolikt att målen för handläggningstiderna kommer att kunna nås.

Tidsåtgångens orsaker

De analyser som gjorts i rapporten visar att det finns ett stort antal olika faktorer som kan förklara delar av tidsåtgången i asylprocessen. Ser man till handläggningen av enskilda ärenden finner man i stort sett följande förkla- ringar:

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

141

− Oklara identiteter och oriktiga uppgifter från den asylsökande	Fel! Okänt namn
− Trovärdighetsproblem	på
− Långa svarstider från ambassader	dokumentegenskap
− Långa svarstider från myndigheter i andra länder	.:Fel! Okänt namn
− Osäker landinformation och politisk oklarhet	på
− Tidsbegränsade uppehållstillstånd	dokumentegenskap
− Återkallade uppehållstillstånd	.
− Hinder mot utresa (”verkställighetshinder”)	Bilaga 1
− Spärr av SIS (Schengen Information System)
− Byte av juridiskt ombud
− Det juridiska ombudets aktivitet

Det finns också ett antal organisationsanknutna faktorer som påverkar arbetet med asylprövning. Dessa faktorer pekar i flera riktningar, dvs. en del har inneburit ökade svårigheter och en del har inneburit att arbetet underlättats. I kapitel 8 nämns följande:

−Ytterligare arbetsuppgifter för Migrationsverket under perioden

−Effektiviteten i andra myndigheters arbete, framför allt de svenska ut- landsmyndigheterna

−Samverkan mellan olika myndigheter i Sverige

−Insatser av myndigheter i andra länder

−Schengeninträdet

−Personalomsättning och personalrörlighet vid asylenheterna

−Förbättring av arbetsmetoder och rutiner inom asylprövningen

−Utveckling av datastöd bl.a. för landinformation

−Gemensamma ansträngningar att uppnå vissa kvantifierade mål för anta- let beslutade ärenden

De ovan nämnda faktorerna kan bidra med olika delförklaringar till tidsåt- gången men de kan inte förklara helheten. Man måste också ta hänsyn till det som i analyser av ärendehandläggning brukar kallas för passiv tid eller kötid.

Den totala tidsåtgången i ett asylärende kan betraktats som bestående av tre olika delar:

•tid för aktiv handläggning av Migrationsverket och Utlänningsnämnden

•tid för korrespondens och kommunikation med andra myndigheter och med den asylsökandes juridiska ombud

•passiv tid som inte kan förklaras av någon särskild aktivitet i ärendet.

De konkreta orsaker till fördröjningar som nämnts ovan är av de två först- nämnda typerna. Återstoden kan ses som passiv tid som inte har någon annan förklaring än brister i de berörda myndigheternas arbetskapacitet. Arbets- kapaciteten bestäms i sin tur av myndigheternas resurser, kompetens och arbetsrutiner.

Den aktiva tid som krävs för att handlägga ett asylärende är begränsad – det rör sig om några få arbetsdagar. Tiden för kommunikation är betydligt längre men kan i de flesta fall klaras på tre–fyra månader. Om tidsåtgången är längre än så finns det antingen mycket speciella ärendeanknutna förkla- ringar eller också rör det sig om passiv tid. De tidsanalyser som gjorts i an- slutning till några av fallstudierna tyder på att den passiva tiden var den helt

142

dominerande förklaringen till lång handläggningstid i första instans. För att minska den passiva tiden behövs åtgärder som ökar myndigheternas arbets- kapacitet.

11.2 Resursfrågor och anslagsstruktur

Långa handläggningstider bör undvikas

Långa handläggningstider bör undvikas i all offentlig verksamhet. Detta gäller även helt andra typer av ärenden (t.ex. skatter, bygglov etc.) eftersom tidsfördröjningar vanligen innebär att ärendena blir svårare att handlägga samtidigt som de direkt berörda medborgarna drabbas av långa väntetider.

Samma sak gäller asylärenden, med den reservationen att de direkt berörda inte är svenska medborgare. Här tillkommer dessutom den omständigheten att de asylsökande står utanför arbetsmarknaden och att deras uppehälle under väntetiden bekostas av staten. Den statsfinansiella och samhällseko- nomiska innebörden av långa väntetider i asylprocessen kan närmast liknas vid vårdköer där de som befinner sig i kön får sin försörjning av staten och dessutom blir sjukare under väntetiden.

De nuvarande resurserna för asylprövning är små jämfört med resurserna för asylmottagning. Det är också klart att kostnaderna för mottagnings- systemet ökar då tiden för asylprövning förlängs. Det betyder att det kan vara både samhällsekonomiskt och statsfinansiellt motiverat att öka resurserna för asylprövning i syfte att minska tids- och resursåtgången i mottagningssyste- met.

Revisorerna anser att regeringen bör anlägga ett flerårigt synsätt på fördel- ningen av resurser mellan asylprövning och asylmottagning. Extra insatser för asylprövning kan motiveras om de ses som en investering i en bättre fungerande asylprocess. Detta gäller även om vinsterna av en sådan investe- ring inte kan hämtas hem förrän något år senare.

Revisorerna anser också att anslagsstrukturen för Migrationsverket bör övervägas av regeringen. En ändrad anslagsstruktur är ett enkelt sätt att öka flexibiliteten i systemet. Om regeringen anser att en ändrad anslagsstruktur för Migrationsverket är omöjlig bör skälen till detta förklaras för riksdagen. Den allmänt hållna förklaring som lämnades i den ekonomiska vårproposit- ionen, och som redovisades i kapitel 9, är inte tillfyllest.

En ändrad anslagsstruktur kan se ut på flera olika sätt. En möjlighet är att sammanföra Migrationsverkets s.k. förvaltningsanslag – som bl.a. innehåller medel för prövning av asylansökningar – med anslaget för mottagande av asylsökande. En annan möjlighet är att införa ett särskilt anslag för asylpröv- ning. Detta skulle kunna motiveras med att extra tillskott till just denna verk- samhet kan vara en nyckel till större effektivitet totalt sett, men att just denna verksamhet också måste kunna krympa i ett framtida läge då antalet ej avgjorda asylansökningar minskat. Ett särskilt anslag för asylprövning borde således betraktas som ett sakanslag, inte som ett förvaltningsanslag.

Ökade resurser för asylprövning inom ramen för en ändrad anslagsstruktur kan ge bättre förutsättningar för en effektivt fungerande asylprocess. Men

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

143

med tanke på de stora variationerna i inflödet av nya asylsökande behövs naturligtvis även en beredskap att tillföra medel via tilläggsbudget. Reviso- rerna vill samtidigt framhålla att uppbyggnaden av nya asylenheter kräver en betydande specialistkompetens och knappast kan improviseras fram på kort tid. Det är därför svårt att finansiera asylprövning med tillfälliga resurstill- skott.

Revisorerna föreslår att regeringen anlägger ett flerårigt synsätt på resurs- fördelningen till migrationspolitiken. Revisorerna föreslår också att anslags- strukturen till migrationspolitiken ändras för att uppnå större flexibilitet.

Snabbare handläggning och integration

Frågan om tidsåtgången i asylprocessen har även andra samhällsekonomiska aspekter. En kortare asylprocess borde medföra att den asylsökandes tillvaro blir mindre svår än den annars skulle ha blivit. Detta borde förbättra indivi- dens förutsättningar att finna arbete och finna sig till rätta i det svenska sam- hället. De yttre, samhällsbetingade svårigheter som kan finnas med integrat- ionen blir dock inte nödvändigtvis lättare då asyltiden förkortas. En för- bättrad integrationspolitik kan därför behövas som komplement till en effek- tivare asylprocess. Frågor av detta slag har nyligen behandlats av revisorerna i en annan granskning (Svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad. Förslag till riksdagen 2000/01:RR12).

11.3 En förbättrad asylprocess

Hur kan asylprocessen förbättras, i den meningen att den blir mindre tidskrä- vande och mera ändamålsenlig samtidigt som den anpassas till internation- ella förhållanden? Betydande ansträngningar för att åstadkomma sådana förbättringar görs redan i dag. Granskningen ger emellertid grund för att peka på vissa svaga punkter där systemet borde stärkas. Det gäller här för- valtningspolitiska synpunkter; juridiska frågor ligger utanför ramen för granskningen.

Asylprocessens beroende av flera myndigheter

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

144

gjorts av RRV visar dessutom att polisens resurser för inresekontroll varit	Fel! Okänt namn
mycket ojämnt fördelade mellan olika flygplatser. Vid Arlanda var polistät-	på
heten mycket låg jämfört med Landvetter och Sturup (Samverkan i gräns-	dokumentegenskap
kontrollen, RRV 2001:1). En så ojämn fördelning av polisens resurser för	.:Fel! Okänt namn
inresekontroll är inte ändamålsenlig. De ekonomiska principer för resursför-	på
delning som bör råda innebär att arbetsbelastningen per tjänsteman bör vara	dokumentegenskap
så likartad som möjligt på olika platser i landet.	.
Revisorerna föreslår att regeringen undersöker möjligheterna att öka effek-	Bilaga 1

tiviteten i polisens inresekontroller i syfte att underlätta de inledande asylut-
redningarna.
En viktig fråga av besläktad natur gäller Migrationsverkets beroende av
upplysningar från utlandsmyndigheterna, dvs. svenska ambassader och
konsulat i utlandet. Granskningen visar att sena svar från svenska utlands-
myndigheter efter förfrågningar från Migrationsverket och Utlänningsnämn-
den i vissa fall har orsakat mycket långa fördröjningar i handläggningen av
asylärenden.
Migrationsverket och Utlänningsnämnden har enligt uppgift numera sam-
ordnat sina ambassadförfrågningar. En utvärdering av hur detta arrangemang
fungerar, speciellt med hänsyn till handläggningstiderna, är enligt revisorer-
nas mening angelägen. Systemet med särskilda migrationstjänstemän place-
rade vid svenska utlandsmyndigheter bör naturligtvis också utvärderas. Den
nuvarande omfattningen av detta system är mycket begränsad; det rör sig om
tjänstemän vid elva utlandsmyndigheter. Utvärderingarna bör givetvis följas
av de åtgärder som visar sig motiverade.
Revisorernas slutsats är att man inte kan bortse från regeringens roll när
det gäller att underlätta samarbetet mellan myndigheterna för att göra asyl-
processen mera effektiv. Revisorerna anser att regeringen på denna punkt bör
vara mera aktiv än hittills.
Revisorerna föreslår att Utrikesdepartementet och/eller Migrationsverket
utvärderar systemet med samordnade ambassadförfrågningar respektive
systemet med särskilda migrationstjänstemän placerade vid svenska ut-
landsmyndigheter. Utvärderingarna bör följas av de åtgärder som visar sig
motiverade.
Utredningssamtalen med den sökande
Inledningsskedet av asylprocessen har en särskild betydelse. Detta har beto-
nats i flera tidigare granskningar och bör åter framhållas, inte minst mot
bakgrund av att Migrationsverket nu genomfört en organisatorisk åtskillnad
mellan inledande och fördjupade asylutredningar.
Det är viktigt att utredningssamtalen mellan den sökande och de berörda
tjänstemännen har en sådan karaktär att kommunikationen underlättas. In-
formationen till den asylsökande måste vara sådan att rättssäkerheten tillgo-
doses. En god kommunikation kan också vara avgörande för att all relevant
information kommer fram. Detta har en direkt betydelse för handläggnings-
	145

tiden. Trovärdighetsbedömningar har också stor betydelse i detta samman- hang. Detta framgår även av de fallstudier som gjorts i denna granskning.

En utvärdering som gjordes av Invandrarverket efter övertagandet av de inledande asylutredningarna från polisen tyder på att det vid detta tillfälle (1997) fanns brister i sättet att genomföra samtalen. Ett uttryck för detta var att den information som gavs till den asylsökande var bristfällig. Den nämnda utvärderingen gjordes för flera år sedan och förhållandena är inte desamma i dag. Någon ny utvärdering har dock inte gjorts av Migrationsver- ket.

Enligt budgetpropositionen bedrivs ett utvecklingsarbete inom verket i syfte att förbättra bemötandet av asylsökande (prop. 2001/02:1, utg. omr. 8).

Revisorerna har i granskningen noterat den snabba personalomsättningen inom verket samt den ändrade organisation av de inledande asylutredningar- na som nyligen införts. Mot denna bakgrund kan det, enligt revisorernas bedömning, inte vara helt lätt att åstadkomma varaktiga förbättringar i något så personberoende som kvaliteten i utredningssamtalen. Dessa frågor måste därför ägnas kontinuerlig uppmärksamhet.

Revisorerna anser att det är mycket viktigt att Migrationsverket arbetar ak- tivt för god kvalitet i utredningssamtalen, såväl vid inledande som fördjupade asylutredningar. Ett sådant arbete bör enligt revisorernas mening bedrivas i form av konkreta projekt och stödjas av återkommande utvärderingar.

Revisorerna föreslår att regeringen ger Migrationsverket i uppdrag att göra en förnyad utvärdering av kvaliteten och bemötandet i utredningssamtalen.

Kvalitetssäkring av asylutredningar

En angränsande fråga gäller kvaliteten i de fördjupade asylutredningarna. Av granskningen har framgått att asylenheternas arbete är mycket självständigt. Det är enheterna själva som besitter de bästa kunskaperna om de svårigheter som finns i asylutredning och asylprövning. Ett uttryck för detta är också att de flesta initiativ som tas till utbildningar, seminarier och s.k. praxismöten kommer från asylenheterna själva. Migrationsverkets huvudkontor genomför inga särskilda kontroller av hur asylenheterna arbetar. Det finns heller ingen central juridisk kompetens vid huvudkontoret. Inom huvudkontoret (praxis- enheten) anser man att man får en viss garanti för utredningarnas kvalitet genom den prövning som görs av Utlänningsnämnden i överklagade ärenden.

Utlänningsnämnden gör emellertid ingen egen asylutredning utan utgår från den asylutredning som gjorts av Migrationsverket, kompletterad med aktuella upplysningar och landinformation. Det som överprövas av nämnden är det beslut som fattats av verket (dvs. den lagtolkning som gjorts), inte den utredning som ligger till grund för beslutet.

Eftersom frågan är så betydelsefull anser revisorerna att man borde över- väga att införa ett system för kvalitetssäkring av de fördjupade asylutred-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

146

ningar som görs av Migrationsverket. Ett sådant system skulle kunna öka	Fel! Okänt namn
förtroendet för verksamheten och samtidigt vara ett stöd i yrkesrollen för	på
asylhandläggare. Detta är särskilt viktigt med tanke på den stora personalrör-	dokumentegenskap
ligheten bland handläggarna. Revisorerna anser också att Migrationsverket	.:Fel! Okänt namn
borde överväga att förstärka sin centrala kompetens på det juridiska området.	på
I syfte att utveckla system för kvalitetssäkring borde man inledningsvis	dokumentegenskap
genomföra en oberoende granskning av kvaliteten i ett mindre antal asylut-	.
redningar.	Bilaga 1
Revisorerna föreslår att regeringen ger Migrationsverket i uppdrag att
genomföra oberoende kvalitetskontroller av ett antal fördjupade asylutred-
ningar samt utforma ett system för kvalitetssäkring av sådana utredningar.
Analysbehov inom Migrationsverket
Under granskningen har revisorerna noterat att det finns ett behov av ökade
analysresurser inom Migrationsverket.
De omfattande databaser som finns inom verket är bristfälligt dokumente-
rade och används inte på det sätt som vore motiverat. Revisorerna anser att
Migrationsverket borde genomföra och redovisa analyser av detta material på
ett sådant sätt att resultatet kan förstås och användas av personer utanför
verket.
Flera brister i verkets analyser har också uppdagats av Riksrevisionsverket
i samband med den årliga granskningen av Migrationsverkets resultatredo-
visning (RRV, Revisionspromemoria 2001-03-27). Under arbetet med revi-
sorernas granskning har det också framgått att Migrationsverkets tertialrap-
porter innehåller oklarheter och är svåra att förstå för utomstående. Gransk-
ningen visar även att det finns ett behov av uppföljningar och utvärderingar
för att stödja verkets eget utvecklingsarbete.
Revisorerna föreslår att Migrationsverket inrättar en särskild analysgrupp
med uppgift att göra uppföljningar och utvärderingar inom verkets ansvars-
område.
En årlig rapport om asylfrågorna
Asylfrågorna har en stor och sannolikt ökande politisk betydelse i Sverige
liksom i övriga Europa. Revisorerna anser att regeringens återrapportering
till riksdagen bör förstärkas när det gäller den statistiska grundvalen för att
förstå dessa frågor. Det är viktigt att förstå vad som faktiskt sker och har
skett när det gäller asylansökningar, asylprövning, handläggningstider, åter-
vändande m.m.
Som grund för detta – men även som stöd för verkets eget arbete – krävs
ett underlag från den centrala utlänningsmyndigheten, dvs. Migrationsverket.
Revisorerna anser att Migrationsverket bör lämna en årlig rapport om asyl-
frågor till regeringen. Tidsperspektivet i en sådan rapport bör omfatta flera år
bakåt i tiden. Det fleråriga perspektivet är viktigt, bl.a. på grund av de ut-
dragna förlopp det är fråga om och de komplicerade tidsmässiga sambanden.
	147

Revisorerna anser att en årlig rapport om asylfrågorna bör innehålla en samlad analys av de gångna fem åren. Antalet asylsökande per årgång bör redovisas, liksom tidsåtgången i olika delar av asylprocessen per årgång asylsökande med fördelning på kvartiler. En analys av orsakerna till fördröj- ningar och en redovisning av arbetet för effektivisering av handläggningen är också angelägen.

Revisorerna föreslår att regeringen begär en årlig rapport från Migrations- verket med en samlad femårsanalys av frågor rörande asylprocessen.

Revisorerna föreslår också att regeringen, i samband med sin årliga skrivelse till riksdagen om migration och asylpolitik, redovisar en fördjupad analys av tidsåtgången i asylprocessen för olika årgångar av asylsökande samt vilka åtgärder som vidtagits för att minska tidsåtgången.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

148

Referenser

Prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv

Prop. 1997/98:173 Verkställighet och återvändande – en del av asylproces- sen

Prop. 1998/99:81 Statens invandrarverk och gränskontroll Prop. 1999/2000:1, 2000/01:1, 2001/02:1 Utgiftsområde 8

Regeringens skrivelse Migration och asylpolitik, Skr. 1999/2000:3, Skr. 2000/2001:4, Skr. 2001/02:5

Socialförsäkringsutskottets betänkanden 1996/97:SfU5, SfU16; 1998/99:SfU5; 1999/2000:SfU2, SfU6y, SfU11

Norström, Eva (1999): Mottagandet av asylsökande och flyktingar – en översyn. Konsultrapport på uppdrag av Statens invandrarverk. Juni 1999

Riksdagens revisorers förslag angående Utlänningsnämndens roll i invand- rings- och flyktingpolitiken. Förslag till riksdagen 1994/95:RR12

Riksrevisionsverket (1985): Långa handläggningstider i offentlig verksam- het, P 1985:3

Riksrevisionsverket, RRV (1993): Vad kostar Invandrarverkets förläggning- ar? Regeringsuppdrag. F 1993:5

Riksrevisionsverket (1994): Hanteringen av asylärenden. RRV 1994:20. Juni 1994

Riksrevisionsverket (2001): Samverkan i gränskontrollen. RRV 2001:1. Januari 2001

SOU 1995:46. Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. Betän- kande av Asylprocessutredningen. April 1995

SOU 1995:75. Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv. Betänkande från flyktingpolitiska kommittén. Juni 1995

Ds 1997:42 Utlänningar i en massflyktsituation – sociala rättigheter m.m.

Ds 2000:45. En specialdomstol för utlänningsärenden. Juni 2000

SOU 1999:16 Ökad rättssäkerhet i asylärenden. Slutbetänkande av Kom- mittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU). Feb- ruari 1999

SOU 2000:32. Uppehållstillstånd för adopterade. April 2000

SOPEMI. Trends in International Migration. Continuous Reporting System on Migration. Annual report 1999 edition. OECD

Statistiska centralbyrån, SCB (1999): Befolkningsutvecklingen under 250 år

Statens invandrarverk och Migrationsverket: Årsredovisningar

Utlänningsnämnden: Årsredovisningar

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

149

Wikrén, Gerhard & Sandesjö, Håkan (1999): Utlänningslagen med kommen- tarer. Sjätte upplagan

UNHCR (1996): Handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning

Intervjupersoner

Utrikesdepartementet:

Ola Henrikson, departementsråd, biträdande enhetschef vid enheten för mi- gration och asylpolitik

Björn Berselius, departementssekreterare Jan Erlandsson, kansliråd

Migrationsverket:

Lena Häll Eriksson, generaldirektör Torsten Torstensson, processchef Ulla Wallering Fall, processchef Janna Valik, regionchef vid region Väst

Kria Arvidsson, enhetschef vid mottagningsenheten i Flen (numera utveckl- ingsenheten vid huvudkontoret)

Ingrid Bråfelt, enhetschef för asylenhet 2 i Solna Brittinger Thorén, enhetschef för resursenheten Krister Isaksson, statistikansvarig

Kjell Ekfeldt, resursenheten

Elisabeth Hoffren och Åsa Esaiasson, resursenheten Torgny Svad, enhetschef för praxisenheten medarbetare från praxisenheten

Utlänningsnämnden:

Göran Håkansson, generaldirektör

Håkan Sandesjö, chef för stabsenheten

Allan Grönwald, utlänningsnämndsråd

Olof Carlstedt, ordförande

FN:s flyktingkommissariat, UNHCR:

Annika Lindén, chef för Stockholmskontoret

Karin Davin, handläggare

Svenska flyktingrådet:

Eva Norström, ordförande

Riksrevisionsverket:

Eero Marttinen, revisionsdirektör

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

150

Sammanfattning av remissyttranden

Riksdagens revisorers rapport Uppehållstillstånd för asylsökande – tidsåt- gång, kostnader, reformarbete (rapport 2001/02:6) har remissbehandlats. 20 myndigheter och andra organisationer gavs tillfälle att yttra sig. Följande tolv remissinstanser har svarat:

Riksdagens ombudsmän (JO) Regeringskansliet – Utrikesdepartementet Statskontoret Ekonomistyrningsverket Rikspolisstyrelsen Kriminalvårdsstyrelsen Migrationsverket Utlänningsnämnden Integrationsverket Barnombudsmannen Landstingsförbundet

Sveriges advokatsamfund

De remissinstanser som gavs möjlighet att yttra sig över rapporten men av- stod var Regeringskansliet/Justitiedepartementet, Regeringskansliet/Finans- departementet, Svenska Kommunförbundet, FN:s flyktingkommissariat (UNHCR), Amnesty International, Flyktinggruppernas och asylkommittéer- nas riksråd, Svenska flyktingrådet samt Föreningen Auktoriserade Translato- rer.

Remissinstansernas allmänna synpunkter

Remissinstanserna bekräftar överlag revisorernas iakttagelser om de alltför långa handläggningstiderna i asylärenden och tillstyrker åtgärder som kan minska tidsåtgången.

Riksdagens ombudsmän (JO) framhåller att de ofta långa handläggningsti- derna hos Migrationsverket och Utlänningsnämnden är välbekanta hos JO genom de anmälningar som kommer in. Hösten 2001 har JO också besökt bägge myndigheterna för att diskutera dessa frågor. JO instämmer med revi- sorernas bedömning i rapporten att åtgärder behöver genomföras för att öka myndigheternas arbetskapacitet.

Statskontoret anser att rapporten innehåller en förtjänstfull redovisning av hur en asylansökan hanteras och var tidsåtgången uppstår. Statskontoret sak- nar dock vissa förklaringar. Statskontoret noterar också att revisorernas rap- port inte innehåller någon analys av hur den kommande harmoniseringen inom EU kan påverka asylpolitiken och Migrationsverkets arbete i framti- den. Statskontoret anser detta vara en brist. Vidare anser Statskontoret att förslagen i revisorernas rapport bör övervägas närmare eftersom de framstår som alltför oprecisa.

Rikspolisstyrelsen har inga erinringar mot rapporten och de förslag som framförs i den. Kriminalvårsstyrelsen ansluter sig till förslagen, vilka enligt

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

151

styrelsen är ägnade att skapa en mera ändamålsenlig och mindre tidskrä- vande hantering.

Migrationsverket ser revisorernas rapport som ett värdefullt bidrag och anser att den väl beskriver området. Verket framhåller också att de stora föränd- ringar i roller och organisationsformer som har ägt rum under analys- perioden (1996–2000) påverkar jämförbarheten mellan åren.

Utlänningsnämnden tillstyrker de förslag som revisorerna lämnar i rapporten och delar revisorernas synsätt att det är viktigt att förstärka hanteringen i början av asylprocessen.

Barnombudsmannen (BO) har tidigare diskuterat kvaliteten och rättssäker- heten i utredningar och beslut kring asylsökande barn. Barn som tvingas leva länge i väntan på besked om sin framtid mår mycket dåligt av ovissheten. BO anser därför att åtgärder som kan korta handläggningstiderna är nödvän- diga. BO erinrar om att barn ska höras i asylprocessen enligt utlänningslagen och framhåller att barn måste få betydligt mer tid än vuxna för att kunna be- rätta om sitt förflutna och om sin nuvarande situation. För barn behövs kanske en serie möten för att de ska våga berätta hela sin historia. BO anser att detta måste få ta den tid som behövs. BO stöder revisorernas förslag att kvalitetssäkra asylprocessen och understryker samtidigt vikten av att särskilt uppmärksamma hanteringen av de asylsökande barnen och ungdomarna.

Sveriges advokatsamfund instämmer med rapportens slutsatser att de orimligt långa handläggningstiderna innebär en stor påfrestning för de sökande och för de tjänstemän som har att hantera dessa frågor inom Migrationsverket och andra myndigheter.

Utlänningslagen och regeringens roll

Lagens trovärdighet

Utlänningsnämnden framhåller även att problemen på området inte endast är organisatoriska och hanteringsmässiga. De måste även ses i perspektivet av att trovärdigheten av delar av den utlänningsnrättsliga regleringen är låg i vida kretsar. De beslut som utlänningsmyndigheterna fattar i enlighet med regelverket och praxis ifrågasätts i stor utsträckning, även av ledande före- trädare för samhället. Nämndens beslut i överklagandeärenden ses ofta inte som slutgiltiga, utan parter och andra intressenter inriktar sig på att fortsätta att driva ärendet genom nya ansökningar.

En komplikation som Utlänningsnämnden särskilt pekar på är att begrep- pen ”humanitära skäl” och ”humanitetens krav” i utlänningslagens mening är betydligt mera rigorösa än den innebörd som i allmänhet läggs i dessa be- grepp. Grunden för en ökad acceptans av myndigheternas beslut (och av migrationspolitiken) måste därför enligt Utlänningsnämnden läggas, inte bara genom processuella förändringar, utan kanske framför allt genom att ramarna för tillståndsgivningen på nytt diskuteras och fastställs i ett utred- nings- och lagstiftningsarbete.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

152

Nya ansökningar och verkställighet av avvisningsbeslut

Utlänningsnämnden tar i sitt remissvar också upp det faktum att en stor del av utlänningsmyndigheternas arbete tas i anspråk för att hantera frågor som väckts efter det att beslut om avvisning eller utvisning har vunnit laga kraft. Nya ansökningar omfattar för närvarande ca 25 % av alla ärenden vid nämn- den. Dessa ärenden ska tas med förtur vilket leder till att handläggningen av överklagandeärenden fördröjs i motsvarande grad. Ett snabbt avgörande av en ny ansökan leder även till en upprepad ny ansökan vilken måste hanteras med förtur etc.

Den belastning som de nya ansökningarna medför sammanhänger med de svårigheter som i många fall föreligger när det gäller att verkställa ett beslut om avlägsnande. En effektivisering av asylprocessen måste därför, enligt Utlänningsnämnden, inriktas inte bara på den ordinarie proceduren utan även på hanteringen av de frågor som aktualiseras efter det att lagakraftvunna be- slut har fattats. Givetvis bör detta ske med beaktande av rättssäkerhetens och humanitetens krav.

Regeringens roll

Sveriges advokatsamfund konstaterar i sitt remissvar att regeringen sedan Utlänningsnämndens tillkomst år 1992 i huvudsak synes ha koncentrerat sin verksamhet på internationellt samarbete, framför allt inom EU. Naturligtvis är och var detta arbete av högsta prioritet. Dock synes regeringen, enligt samfundet, därigenom ha försummat åtgärder för vägledning av de inhemska myndigheterna, Utlänningsnämnden och Migrationsverket.

Advokatsamfundet anser också att de förändringar som skett i lagstiftning- en under senare år har präglats av vaga och ibland obefintliga anvisningar i förarbetena till de lagändringar som gjorts. Inga övergångsbestämmelser har heller meddelats i samband med lagändringar vilket medfört stora irritat- ionsmoment för såväl myndigheter som de offentliga biträdena.

Advokatsamfundet erinrar om att Utlänningsnämnden i sin utvärdering har framfört att de ändringar i lagstiftningen som trädde i kraft den 1 juli 1995 i vissa fall lett till oklarheter. Trots detta har regeringen i propositionen 1999/2000:43 fortsatt att ge oklara och svårtolkade anvisningar om hur lagen ska tolkas.

Tidsåtgången och vårdkonsumtionen

Landstingsförbundet erinrar i sitt remissvar om att landstingen fr.o.m. år 1997 har ansvaret för hälso- och sjukvård åt asylsökande. Den överens- kommelse med regeringen som gäller avser ”omedelbar vård samt vård som inte kan anstå” för de asylsökande som är äldre än 18 år samt ”fullständig hälso- och sjukvård inklusive tandvård” för de asylsökande som är yngre än

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

153

18 år. Staten ersätter landstingen för vården med en schablonersättning som	Fel! Okänt namn
är olika för olika åldersgrupper. Beräkningen av sjukvårdsbehovet och där-	på
med den statliga ersättningen gjordes utifrån förutsättningen att flertalet	dokumentegenskap
asylärenden skulle vara avslutade inom tolv månader.	.:Fel! Okänt namn
Den uppföljning som gjorts visar enligt Landstingsförbundet att vårdkon-	på
sumtionen är högre för de asylsökande än för motsvarande åldersgrupper	dokumentegenskap
som är bosatta i landet. Detta gäller i synnerhet för sluten psykiatrisk vård.	.
Uppföljningen visar också att den statliga ersättningen väsentligt understiger	Bilaga 2
landstingens kostnader för vården. Enligt förbundet sammanhänger detta
med att de asylsökandes vårdbehov underskattades. Ju längre tid som förfly-
ter mellan ankomst till Sverige och beslut, desto svårare är det att neka de
asylsökande nödvändig vård. Förbundet erinrar också om att vårdkapaciteten
är begränsad och att återkommande och långvariga akuta vårdinsatser för
asylsökande kan ge upphov till besvärande vårdköer.
Enligt Landstingsförbundet ligger det nära till hands att anta att ju längre
tid asylprocessen tar desto större blir vårdbehovet och vårdkostnaderna.
Landstingsförbundet tillstyrker därför alla förslag som kan bidra till att korta
asylprocessen. Detta är viktigt inte bara ur ekonomisk synvinkel utan också
ur mänsklig.

Tidsåtgången och integrationsfrågorna

Integrationsverket kommenterar ett särskilt avsnitt i rapporten som berör sambandet mellan tidsåtgången i asylprocessen och integrationsfrågorna (avsnitt 11.2) och citerar uttalandet ”En kortare tidsåtgång borde förbättra individens förutsättningar att finna arbete och att finna sig tillrätta i det svenska samhället. ” Integrationsverket vill kraftigt understryka detta anta- gande. Långa väntetider är enligt verket förmodligen den enskilt mest nega- tiva påverkansfaktorn för att uppnå god introduktion/integration som till- kommer i Sverige. För att i viss mån motverka detta har Integrationsverket tillsammans med ett antal andra myndigheter kommit överens om en gemen- sam plattform för att förbättra introduktionen. Den enskildes utbildningsbak- grund och arbetslivserfarenhet ska kartläggas redan under väntetiden och den sökande ska också få möjlighet till rådgivning av Arbetsförmedlingen.

De offentliga biträdenas roll för tidsåtgången

Sveriges advokatsamfund framhåller i sitt yttrande att de offentliga biträdena vanligtvis ges 10–14 dagar att yttra sig sedan ärendet har slutkommunicerats. I vissa ärenden begärs dock anstånd, huvudsakligen beroende på pågående läkarutredning. Någon möjlighet att i övrigt fördröja handläggningen har inte de offentliga biträdena.

Ett önskemål från advokatsamfundet är att offentliga biträden förordnas i inledningsfasen av handläggningen och inte i slutskedet. Biträdet skulle då ha större möjlighet att påskynda processen och begära förtur i ömmande ärenden.

154

Vissa grupper av asylsökande

Sveriges advokatsamfund framhåller att väntetiden för vissa grupper av asyl- sökande, t.ex. från Iran, för att komma på asylutredningar numera är normalt två år inom Stockholmområdet. Samfundet anser att det är otillbörligt att asylsökande från olika länder behandlas på olika sätt. Strategin att använda tillfälliga uppehållstillstånd för vissa grupper, som somalier och asylsökande från f.d. Jugoslavien, synes också ha misslyckats i stor utsträckning. Avsik- ten med att ge tillfälliga tillstånd var att invänta att situationen i hemländerna skulle förbättras inom rimlig tid och att sedan återsända den sökande. Den enda effekt som uppnåtts är dock att tidsåtgången har ökat ytterligare för dessa grupper.

Barnombudsmannen anser att tidsbegränsade uppehållstillstånd om möjligt bör undvikas för barn och unga. En barndom går inte i repris och den är inte så lång att den ska behöva tillbringas i ovisshet om en begriplig framtid. De långa handläggningstiderna i asylärenden är enligt BO fullständigt oaccep- tabla för de asylsökande barnen. Den osäkra och otrygga och på många sätt miserabla situation som flyktingbarn lever i måste självklart kortas. BO anser också att asylmottagandet och Lagen om mottagande av asylsökande (LMA) bör ses över i syfte att förbättra flyktingbarnens situation i Sverige.

Resursfrågor och anslagsstruktur

I revisionsrapporten föreslogs att regeringen skulle anlägga ett flerårigt syn- sätt på resursfördelningen till migrationspolitiken. Revisorerna föreslog också att anslagsstrukturen till migrationspolitiken skulle ändras för att uppnå större flexibilitet.

Riksdagens ombudsmän anser att de i rapporten diskuterade ändringarna när det gäller resursfördelningen till migrationspolitiken synes bidra till en effek- tivare asylprocess och att de därför bör övervägas vidare.

Utrikesdepartementet (UD) skriver i sitt remissvar att det inte råder någon tvekan om att behovet av flexibilitet i anslagskonstruktionen är stort i Mi- grationsverket. Inom ramen för den nuvarande konstruktionen finns enligt UD stora möjligheter till flexibilitet. Eftersom verket inte självt kan förfoga över dessa möjligheter krävs dock mer tid från det att behovet uppmärksam- mas till dess detta ger effekt. De svårigheter att prognostisera förändringar inom verkets ansvarsområde som finns bidrar enligt UD till att minska nyttan av de i dag existerande möjligheterna till flexibilitet.

UD noterar att argumenten mot en sammanslagning av anslagen 12:1 och 12:2 redan är väl kända och redovisas i revisorernas rapport. De generella synpunkterna på förhållandet mellan förvaltningsanslag och sakanslag gäller enligt UD även på det migrationspolitiska området. Kontrollaspekten har stor betydelse för såväl regering som riksdag i deras roller som övervakare av att statsförvaltningen hanterar anslagna medel på ett effektivt sätt. Denna prin- cipiella inställning till anslagskonstruktionen äger sin giltighet även om det i viss verksamhet kan vara svårt att särskilja de båda anslagstyperna. Reviso- rernas hänvisning till anslagskonstruktionen för kriminalvården är enligt UD

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

155

intressant, även om man inte ska övervärdera likheten mellan verksamheter-	Fel! Okänt namn
na.	på
De förhållanden som talar för en nya anslagskonstruktion är enligt UD väl	dokumentegenskap
värda att ta fasta på med hänsyn till att den rådande ordningen, enligt reviso-	.:Fel! Okänt namn
rernas rapport, uppfattas som ett hinder mot ett effektivt utnyttjande av till-	på
gängliga resurser. UD framhåller samtidigt att en ytterligare förbättring av	dokumentegenskap
omvärldsbevakningen och prognosverksamheten skulle kunna resultera i	.
delvis bättre möjligheter att i tid utnyttja de möjligheter till flexibilitet som	Bilaga 2
finns redan i dag. Erfarenheterna från tidigare år har dock visat att de poli-
tiska och ekonomiska förändringarna i en rad av världens länder är svåra att
förutse även på förhållandevis kort sikt.
Ekonomistyrningsverket (ESV) framhåller i sitt remissvar att ett långsiktigt
tänkande är en kärnfråga om man vill främja en effektiv hushållning med
statliga medel. Den kortsiktighet som revisorernas rapport visar på är enligt
ESV ett generellt problem som gäller många myndigheter.
Enligt ESV är det viktigt att det sätt på vilket myndigheterna tilldelas re-
surser inte motverkar den flexibilitet som är avsikten med t. ex. ramanslags-
konstruktionen. Ett exempel kan vara om regeringen vid tilldelningen av
anslaget till myndigheten alltför detaljerat anger högstbelopp för olika verk-
samheter. Enligt ESV kan det vara lämpligt att styra resursinsatserna med
hjälp av olika typer av mål i kombination med resurstillskott. ESV anser att
regeringen genom en aktiv resultatstyrning och användande av redovisade
nyckeltal bör kunna följa samtliga kostnader för asyl- och migrationsverk-
samhet utan att öronmärka resurser.
När det gäller att skapa större flexibilitet i anslagsstrukturen instämmer
ESV i principerna för revisorernas förslag. ESV anser dock inte att anslaget
för mottagande av asylsökande och Migrationsverkets s.k. förvaltningsanslag
kan slås samman. Som huvudregel anser ESV att sakanslag inte ska använ-
das för en myndighets förvaltningsutgifter. Med sakanslag menar ESV de
utgifter som Migrationsverket har för mottagandet men inte verkets egna
utgifter för administration. Förvaltningsanslaget bör enligt ESV renodlas till
att avse just förvaltningsutgifter inkl. verkets totala administration. I begrep-
pet förvaltningsutgifter bör även räknas in utgifter för administration för att
t.ex. hantera bidragsutbetalningar. Denna renodling underlättar myndighetens
möjlighet att fördela sina resurser på prioriterade områden. ESV påpekar
också att räntekontomodellen bygger på en renodling av anslagen.
Migrationsverket ansluter sig till revisorernas uppfattning om att en föränd-
rad anslagsstruktur är ett sätt att öka flexibiliteten inom asylprocessen. Att
tillämpa ett flerårigt synsätt på fördelning av resurser för asylprövning och
asylmottagande är en viktig förutsättning. Grunden är tillräckliga resurser för
asylprövning. De relativt stora variationerna i antalet asylsökande över tiden
gör att det i vissa lägen uppstår resursbrist vilket ger upphov till tidsutdräk-
ter. Att snabbt kunna tillföra resurser för utredningar, handläggning och be-
slutsfattande ger besparingar på kostnaderna för mottagning av asylsökande.
Besparingarna kan däremot inte tydliggöras inom ett och samma budgetår
och kräver därför stor flexibilitet samt tillräckliga resurser anpassade till
	156

volymer och uppdrag. Migrationsverket betonar vikten av en tydligare kopp- ling mellan antalet asylsökande och resurstilldelning.

Utlänningsnämnden tillstyrker generellt revisorernas förslag. Förslaget att anlägga ett flerårigt synsätt på resursfördelningen till migrationspolitiken och en anslagsstruktur som medger en större flexibilitet i myndigheternas arbete ses av nämnden som särskilt verkningsfullt.

Statskontoret skriver att man saknar en närmare analys av det förslag som förs fram i revisorernas rapport. Statskontoret anser att det borde vara möjligt att beräkna hur mycket de statsfinansiella vinsterna, bl.a. minskade resurser för mottagning, måste uppgå till för att motivera ökade resurser. Statskon- toret anser att en sådan analys bör ligga till grund för ett beslut om eventuell ökad resurstilldelning och för en eventuellt förändrad anslagsstruktur.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

Prognoser för antalet asylsökande

Migrationsverket instämmer i revisorernas bedömning att ett närmare samar- bete bör övervägas mellan verket och departementet vad avser prognosar- bete. Migrationsverket instämmer i detta och menar att det skulle fungera som en kvalitetshöjande åtgärd. En förbättrad dialog underlättar en samsyn i prognosarbetet och skulle minska det missnöje som finns inom verket efter det att Migrationsverkets prognoser ändrats av departementet utan förkla- ringar.

Asylprocessens beroende av flera myndigheter

Inresekontroller

I rapporten föreslogs att regeringen skulle undersöka möjligheterna att öka effektiviteten i polisens inresekontroller i syfte att underlätta de inledande asylutredningarna.

Utrikesdepartementet framhåller i sitt remissvar att ett antal förändringar av inresekontrollen vidtogs i samband med Sveriges inträde som operativ med- lem i Schengensamarbetet. Effekten av Schengeninträdet kommer enligt departementet att utvärderas under första delen av år 2002.

Enligt Migrationsverket har den svenska anslutningen till Schengensamar- betet medfört förändringar i flera avseenden. Flertalet av de asylsökande reser numera till Sverige via en annan Schengenstat. Schengenreglerna tillå- ter inte kontroller av passagerare inom Schengenområdet. Vid flygplatserna Arlanda och Landvetter har polisen dock i dag resurser att göra gatekontrol- ler när det gäller de flyg som anländer från länder utanför Schengenområdet. Migrationsverket anser att alternativa lösningar måste övervägas för att komma till rätta med inreseproblematiken, bl.a. genom samverkan med olika myndigheter både nationellt och internationellt.

157

Samarbetet med utlandsmyndigheterna

I revisorernas rapport föreslogs utvärderingar av systemet med samordnade ambassadförfrågningar respektive systemet med särskilda migrationstjänste- män vid utlandsmyndigheterna.

Utrikesdepartementet framhåller att ett intensivt arbete sedan 1998 har pågått med målet att förbättra och utveckla samarbetet mellan samtliga de myndig- heter som är inblandade i asylprocessen (”Hjalmar”). Regeringen har för avsikt att utvärdera resultatet av detta arbete. Utvärderingen kommer att genomföras under första hälften av år 2002 med hjälp av bl.a. Statskontoret.

Migrationsverket anser att en samordning av ambassadförfrågningar med Utlänningsnämnden och UD kan och bör utvecklas i samverkan med berörda myndigheter. Det faktum att Utlänningsnämnden är överprövningsinstans kan enligt verket utgöra begränsningar i samordningen. Det centrala proble- met är långa väntetider på svar från utlandsmyndigheterna. Vem som ska stå för kostnader avseende vissa utlägg som utredningarna förorsakar utlands- myndigheterna måste också tydliggöras. Möjligheterna att pröva alternativa former för att få fram information bör enligt verket utvecklas ytterligare.

Migrationsverket upplyser även om att det för närvarande finns en lag- kommitté som utreder frågan om sekretess hos utlandsmyndigheter m.m. Frågan har aktualiserats av det faktum att myndigheter som samverkar inte har korresponderande lagstöd för sitt arbete.

Utlänningsnämnden upplyser om att, efter det att revisorerna publicerat sin rapport, ett beredningsförfarande har inletts inom UD som synes syfta till att Migrationsverket och Utlänningsnämnden av sina budgetmedel ska ersätta utlandsmyndigheterna för deras kostnader i samband med inhämtande av upplysningar med anledning av förfrågningar från verket eller nämnden. Då någon hänsyn till denna kostnadsbelastning inte har tagits vid beräkning av nämndens budget kommer detta att innebära ytterligare en begränsning av nämndens resurser.

Samarbete med frivilligorganisationerna

Barnombudsmannen understryker vikten av att det nuvarande systemet för länderbedömning blir bättre. BO anser att det är mycket olyckligt att den länderbedömning som görs av svenska myndigheter ofta skiljer sig starkt från de asylsökandes uppfattning om det land de kommer ifrån. BO menar att länderbedömningen bör bygga på en relativt kontinuerlig beskrivning från ambassader och konsulat. BO menar också att de frivilligorganisationer som verkar i respektive land borde anlitas vid bedömningen av den aktuella situ- ationen. Röda Korset och Rädda Barnen och många andra hjälporganisation- er borde enligt BO vara självklara som informanter vid beskrivningen av länder och regioner och vilken ställning olika grupper har i ett land.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

158

Utredningssamtal och kvalitetssäkring av asylutredningar

I rapporten föreslogs att regeringen skulle ge Migrationsverket i uppdrag att genomföra en förnyad utvärdering av kvaliteten och bemötandet i utred- ningssamtalen. Vidare föreslogs att regeringen skulle ge verket i uppdrag att genomföra oberoende kvalitetskontroller av ett antal fördjupade asylutred- ningar samt utforma ett system för kvalitetssäkring av sådana utredningar.

Utrikesdepartementet framhåller att regeringens uppdrag till Migrationsver- ket innefattar uppgiften att kvalitetssäkra arbetsinsatserna. Den vikt som regeringen lägger vid denna fråga framgår av den migrationspolitiska propo- sitionen (prop. 1996/97:25). Även om Migrationsverkets återrapportering redan i dag bör återspegla denna inställning kan det enligt UD vara av värde att i regleringsbrevet till verket närmare precisera hur detta ska genomföras. UD framhåller också att regeringen fortlöpande verkar för att rättssäkerheten i myndigheternas beslutsfattande förstärks. Särskilt vad avser barn, kvinnor, traumatiserade och andra personer med särskilda behov kommer regeringen att fortsätta sitt reformarbete i både asyl- och mottagandeprocessen.

Migrationsverket anser att återkommande utvärderingar är ett av flera bra sätt att åstadkomma kvalitetssäkring. Ett fortlöpande arbete pågår med att förbättra kvaliteten i asylutredningarna. Detta kommer enligt verket att vara ett prioriterat område under 2002, då basutbildning respektive specialiserad utbildning kommer att genomföras. Utveckling pågår inom bl.a. områdena bevisvärdering och kognitiv intervjumetodik. Kompetens utvecklas för att tillgodose barns och kvinnors situation liksom för tortyrutsatta samt personer som åberopar förföljelse på grund av sexuell läggning.

Migrationsverket framhåller att det inom huvudkontoret finns juridisk kompetens som väl tillgodoser verkets behov. I övrigt sker genomgångar av vägledande beslut, genomförande av praxisdagar, kontinuerlig uppdatering av LIFOS samt vissa utvärderingar. Det sammantagna arbetet syftar givetvis till att kvalitetssäkra utredningarna. Att som ett led i dessa aktiviteter genom- föra kvalitetskontroller av utredningar anser verket vara ändamålsenligt. Detta utgör ett område som verket avser att utveckla ytterligare.

Utlänningsnämnden delar revisorernas synsätt att det är viktigt att ytterligare förstärka hanteringen i början av asylprocessen.

Barnombudsmannen stöder revisorernas förslag och ser det som särskilt angeläget att samtalen med barn omgärdas av särskilda kvalitetskriterier. När det gäller barn och unga och deras berättelser behövs en särskild kompetens hos handläggarna om barn och barns sätt att kommunicera. BO noterar att Migrationsverket för närvarande genomför ett mycket ambitiöst utbildnings- program för att stärka just denna kompetens.

Sveriges advokatsamfund anser att förslagen om utvärdering av kvaliteten och bemötandet i utredningssamtalen är utmärkta.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

159

Analysbehov inom Migrationsverket

I rapporten föreslogs att Migrationsverket skulle inrätta en särskild analys- grupp med uppgift att göra uppföljningar och utvärderingar inom verkets ansvarsområde.

Utrikesdepartementet framhåller att det inom Migrationsverket pågår arbete med att utveckla omvärldsbevakning, analyser och prognoser. Regeringen understryker i regleringsbrevet till verket vikten av ett sådant arbete samt betydelsen av att detta samordnas med de övriga myndigheter som deltar i asylprocessen. Företrädare för Regeringskansliet har i skilda sammanhang ytterligare framhållit vikten av detta arbete. Det bör således inte råda någon tvekan om regeringens förväntningar på Migrationsverket. Någon anledning att föreskriva för verket hur detta arbete ska bedrivas finns dock inte, enligt UD, eftersom detta är en fråga som ligger inom verkschefens kompetensom- råde.

Migrationsverket anser det vara önskvärt att utveckla analysarbetet. Med befintliga resurser för uppföljning och utvärdering pågår ett fortlöpande förbättringsarbete för att tydliggöra rapporteringen av verksamheten. En kärna av resurser finns för att tillgodose de statistiska bearbetningarna. Be- träffande analysarbetet finns en samverkan med personer som representerar olika verksamhetsområden. Denna samverkan kommer att utvecklas för att få fram en mer ändamålsenlig rapportering. Verket anser därför att den organi- sation som i dag finns för analyser och rapportering kan möta de krav på rapportering som revisorerna föreslår ska hanteras av en särskild analys- grupp.

Sveriges advokatsamfund anser att förslaget om en särskild analysgrupp med uppgift att göra uppföljningar och utvärderingar inom Migrationsverket är utmärkt.

En årlig rapport om asylfrågorna

I sin revisionsrapport föreslog revisorerna att regeringen skulle begära en årlig rapport från Migrationsverket med en samlad femårsanalys av frågor rörande asylprocessen. Revisorerna föreslog också att regeringen, i samband med sin årliga skrivelse till riksdagen om migration och asylpolitik, skulle redovisa en fördjupad analys av tidsåtgången i asylprocessen för olika år- gångar av asylsökande samt vilka åtgärder som vidtagits för att minska tidsåtgången.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

160

Migrationsverket delar revisorernas uppfattning om att det behövs en fördju-	Fel! Okänt namn
pad analys av tidsåtgången i asylprocessen. En sådan analys bör dock enligt	på
verkets uppfattning ingå i den ordinarie verksamheten och rapporteringen.	dokumentegenskap
Regeringen har därvid möjlighet att få relevant underlag till sin årliga skri-	.:Fel! Okänt namn
velse till riksdagen.	på
Migrationsverket har sedan ett antal år tillbaka bedrivit ett utvecklingsar-	dokumentegenskap
bete för att kunna mäta tidsåtgång m.m. i form av årliga kohorter. Den ko-	.
hortbaserade informationen har fungerat som analysunderlag i rapporten.	Bilaga 2
Verket instämmer i att detta arbete bör fortsätta att utvecklas i överensstäm-
melse med revisorernas förslag.
Ekonomistyrningsverket noterar att revisorerna ser ett behov av ökad resultat-
information till riksdagen när det gäller asylfrågor. ESV betraktar detta som
ytterligare ett tecken på riksdagens ökande intresse för resultaten av den
verksamhet som bedrivs i myndigheterna. ESV vill dock peka på vikten av
tydliga roller för de olika aktörerna. Riksdagen ställer regeringen till svars
för den verksamhet som bedrivs i myndigheterna och regeringen är skyldig
att förse riksdagen med den information den behöver. Detta innebär enligt
ESV att riksdagen beställer information av regeringen med överlämnar till
regeringen att bestämma hur denna information ska tas fram

Remissinstansernas övriga synpunkter

Vissa detaljer i revisionsrapporten har kommenterats av de två närmast be- rörda myndigheterna, Migrationsverket och Utlänningsnämnden. Dessa synpunkter återges inte i denna remissammanställning då de saknar betydelse för helheten och för revisorernas förslag. Vidare ger Utrikesdepartementet i sitt remissyttrande vissa upplysningar om en ny utredning. En särskild utre- dare ska, utifrån ett helhetsperspektiv, göra en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar (dir. 2001: 87). Direktiven till utredningen beslu- tades av regeringen den 1 november 2001.

161

Innehållsförteckning				Fel! Okänt namn
				på
1	Revisorernas granskning.........................................................................		1	dokumentegenskap
2	Iakttagelser i granskningen .....................................................................		2	.:Fel! Okänt namn
3	Remissbehandlingen ...............................................................................		4	på
4	Revisorernas överväganden och förslag .................................................		5	dokumentegenskap
	4.1	Tidsåtgång och reformaktiviteter ....................................................	5	.
	4.2	Resursfrågor och anslagsstruktur ....................................................	7
	4.3	En förbättrad asylprocess..............................................................	10
	4.4	Förslag ..........................................................................................	18
Bilaga 1
Rapport 2001/02:6 Uppehållstillstånd för asylsökande – tidsåtgång,
kostnader, reformarbete ................................................................................			19
Förord ...........................................................................................................			21
Sammanfattning............................................................................................			23
1	Granskningens karaktär och uppläggning .............................................		26
2	Invandring och migrationspolitik..........................................................		28
	2.1	Invandringen till Sverige ..............................................................	28
	2.2	Politiska förutsättningar ................................................................	32
3	Asylprocessen i stora drag ....................................................................		38
	3.1	Vägar till uppehållstillstånd efter asylansökan..............................	38
	3.2	Möjliga steg i asylprocessen .........................................................	40
	3.3	Myndigheterna i asylprocessen.....................................................	45
	3.4	Sammanfattning och avgränsning .................................................	48
4	Migrationsverket...................................................................................		50
	4.1	Migrationsverkets uppgifter..........................................................	50
	4.2	Asyl- och gränsenheter .................................................................	52
	4.3	Arbetsgången vid en asylenhet .....................................................	55
	4.4	Stödfunktioner för asylenheterna ..................................................	59
	4.5	Mottagningssystemet för asylsökande ..........................................	62
	4.6	Åtgärder för kortare handläggningstider .......................................	64
5	Utlänningsnämnden ..............................................................................		67
	5.1	Utlänningsnämndens uppgifter .....................................................	67
	5.2	Organisation och personal.............................................................	67
	5.3	Arbetsgången ................................................................................	69
	5.4	Beredning och landinformation ....................................................	71
	5.5	Åtgärder för kortare handläggningstider .......................................	73
6	Asylansökningar under fem år – en statistisk analys ............................		74
	6.1	Inledning .......................................................................................	74
	6.2	De asylsökande 1996–2000 ..........................................................	76
	6.3	Besluten ........................................................................................	78
	6.4	Tidsåtgången fram till beslut ........................................................	84
	6.5	Sammanfattning ............................................................................	95
7	Fallstudier .............................................................................................		97
	7.1	Inledning .......................................................................................	97
	7.2	En överblick..................................................................................	98
				162

	7.3	Korta beskrivningar av några konkreta fall.................................	100	Fel! Okänt namn
	7.4	Möjliga orsaker till långa väntetider ...........................................	105	på
	7.5	Tidsanalyser................................................................................	110	dokumentegenskap
	7.6	Kommentarer ..............................................................................	113	.:Fel! Okänt namn
8 Vad betyder resurserna för tidsåtgången? ...........................................			115	på
	8.1	Personal och arbetsmängd – en översikt .....................................	115	dokumentegenskap
	8.2	Ojämn asylinströmning ökar tidsåtgången..................................	116	.
	8.3	Andra faktorer som påverkar arbete och tidsåtgång....................	117
	8.4	Hur lång är den aktiva arbetstiden?.............................................	120
	8.5	Avslutande diskussion ................................................................	120
9	Kostnader............................................................................................		122
	9.1	Utgångsläget ...............................................................................	122
	9.2	Prognoser för antalet asylsökande...............................................	127
	9.3	”Underfinansiering”....................................................................	129
	9.4	Begärda förändringar av anslagsstrukturen.................................	130
10 Tidigare åtgärder och reformarbete.....................................................			133
	10.1	Vilka åtgärder har vidtagits? .......................................................	134
	10.2	Instans- och processordningen ....................................................	137
	10.3	Sammanfattning ..........................................................................	138
11	Överväganden och förslag ..................................................................		140
	11.1	Tidsåtgången...............................................................................	140
	11.2	Resursfrågor och anslagsstruktur ................................................	143
	11.3	En förbättrad asylprocess............................................................	144
Referenser...................................................................................................			149
Intervjupersoner..........................................................................................			150
Bilaga 2
Sammanfattning av remissyttranden...........................................................			151
	Remissinstansernas allmänna synpunkter ...............................................		151
	Utlänningslagen och regeringens roll .....................................................		152
	Tidsåtgången och vårdkonsumtionen .....................................................		153
	Tidsåtgången och integrationsfrågorna...................................................		154
	De offentliga biträdenas roll för tidsåtgången.........................................		154
	Vissa grupper av asylsökande.................................................................		155
	Resursfrågor och anslagsstruktur ............................................................		155
	Prognoser för antalet asylsökande ..........................................................		157
	Asylprocessens beroende av flera myndigheter ......................................		157
	Utredningssamtal och kvalitetssäkring av asylutredningar .....................		159
	Analysbehov inom Migrationsverket......................................................		160
	En årlig rapport om asylfrågorna ............................................................		160
	Remissinstansernas övriga synpunkter ...................................................		161
Tabell- och diagramförteckning..................................................................			164

163

Tabell- och diagramförteckning
Tabell 2.1	In- och utvandring av utländska medborgare .....................	28
Tabell 2.2	Antal beviljade uppehållstillstånd av olika skäl ..................	31
Tabell 3.1	Vägar genom asylsystemet – åtta typfall ............................	39
Tabell 4.1 Antalet anställda i Migrationsverket år 2000 .....................		51
Tabell 4.2 Asyl- och gränsenheter, augusti 2001................................		53
Tabell 5.1	Antal anställda vid Utlänningsnämnden ..............................	68
Diagram 6.1 Antalet asylsökande under fem år ..................................		76
Tabell 6.1	Asylsökande efter medborgarskap 1996-2000 ..................	77
Diagram 6.2 Antal asylansökningar per månad 1996–2000 .............		78
Diagram 6.3 Asylansökningarnas läge i januari 2001´ ........................		79
Diagram 6.4 Det hittillsvarande utfallet.................................................		80
Tabell 6.2 Vad som hänt med ej beviljade ansökningar ....................		80
Tabell 6.3	Den beräknade andelen bifall...............................................	81
Diagram 6.5 Skäl till uppehållstillstånd efter asylansökan .................		83
Tabell 6.4	Antal nya ansökningar per asylsökande .............................	84
Diagram 6.6 Tidsåtgång för asylärenden i första instans ..................		87
Diagram 6.7 Tidsåtgång för asylärenden i andra instans ..................		87
Diagram 6.8 ”Snabb” och ”normal” asylprocess i första instans .......		89
Tabell 6.5 Från asylansökan till beslut i första instans.......................		91
Tabell 6.6 Från asylansökan till beslut i andra instans (UN) .............		92
Tabell 6.7 Från asylansökan till beslut efter ny ansökan ...................		93
Diagram 6.9 Tidsåtgång för bifall efter instans ....................................		94
Diagram 6.10 Tidsåtgång för avslag efter instans ..............................		94
Tabell 7.1 Överblick av de undersökta fallen.......................................		99
Diagram 8.1 Asylärenden och personal i första instans...................		116
Tabell 9.1 Utgifter för politikområdet Migrationspolitik......................		122
Tabell 9.2 Anslagsbelopp för 2001 vid olika tidpunkter....................		123

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Elanders Gotab, Stockholm 1999

164