RR15

Förslag till riksdagen 2001/02:RR15

Riksdagens revisorers förslag angående myndigheten Regeringskansliet

2001/02

RR15

1 Revisorernas granskning

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat sammanslagningen 1997 av Regeringskansliet till en myndighet. Målet för sammanslagningen var att skapa möjligheter för ett gemensamt agerande och för ett effektivare utnytt- jande av myndighetens samlade resurser. Sedan sammanslagningen har ett förändrings- och förnyelsearbete bedrivits i Regeringskansliet under ledning av Statsrådsberedningen och Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

I rapporten (bilaga 1 till denna skrivelse) beskrivs bakgrunden till sam- manslagningen, hur man arbetar i Regeringskansliet samt hur utvecklingsar- betet bedrivits sedan 1997. Underlaget till granskningen bygger på intervjuer med företrädare för departement och enheter samt de fackliga företrädarna i Regeringskansliet. Vidare bygger underlaget på offentliga utredningar som behandlat Regeringskansliet, samt övrigt material som inhämtats från Rege- ringskansliet.

Stockholms centrum för studier av den offentliga sektorn (Score) har på revisorernas uppdrag genomfört en studie av hur Regeringskansliet fungerar och arbetar.

I rapporten pekar revisorerna på att Regeringskansliet står under regering- ens direkta kontroll och är helt avgörande för att regeringens arbete ska kunna bedrivas på bästa sätt. Regeringskansliet är en stor myndighet med över 4 000 anställda. Regeringskansliet verkar i en komplex miljö med ett mycket stort antal sakområden. Regeringskansliet ska kunna reagera snabbt på politiska frågor som uppstått med kort förvarning eller ingen alls. Detta är dock, enligt rapporten, inget som hindrar en mer utvecklad resultatanalys och redovisning av Regeringskansliets verksamhet. Riksdagen ska kunna ställa krav på regeringens styrning av Regeringskansliet på samma sätt som man ställer krav på regeringens styrning av övriga myndigheter.

Enligt rapporten är det viktigt att kraven på Regeringskansliet att redovisa sin verksamhet fortsätter att ställas. Revisorerna menar i rapporten att den årliga redovisningsrevisionen av Regeringskansliet bör kompletteras med fortsatta insatser av förvaltningsrevisionell karaktär.

Vad gäller sammanslagningens betydelse för verksamheten i Regerings-	Fel! Okänt namn
kansliet konstateras att det arbete som bedrivs av de minsta operativa enhet-	på
erna i Regeringskansliet, sakenheterna, i allmänhet fungerar väl. Samtidigt	dokumentegenskap
konstateras att utvecklingsarbetets påverkan på verksamheten är låg. Kärn-	.:Fel! Okänt namn
verksamheten i Regeringskansliet står opåverkad av sammanslagningen av	på
departementen. Enligt rapporten finns det två huvudsakliga skäl till detta.	dokumentegenskap
För det första har förvaltningsavdelningen satsat på att skapa departe-	.
mentsövergripande styrsystem, men dessa har haft en svag koppling till de
behov som finns på departementens enheter. Samtidigt visar forskning att det
är mycket viktigt med ett starkt engagemang från de enskilda medarbetarna
för att en sammanslagning ska bli framgångsrik. Förvaltningsavdelningen har
lagt stor vikt vid utvecklingsinsatser riktade mot statssekreterare och chefer. I
stället, menar revisorerna i rapporten, borde man ha gett personalen på en-
heterna ett mycket stort utrymme för aktiviteter i syfte att uppnå en hög grad
av gemensam organisationskultur.
För det andra har man i utvecklingsarbetet försökt att lösa frågan om poli-
tisk samordning med komplicerade administrativa styrsystem. Genom att
formulera verksamhetsmål för departementen utifrån regeringens politiska
mål skulle en högre grad av samordning mellan departementen uppnås. Detta
har enligt rapporten inte fungerat.
Med utgångspunkt i kraven på ökad kontinuitet, kompetensuppbyggnad
och stabilitet i Regeringskansliet lämnar revisorerna i rapporten förslag att
regeringen bör överväga att
• renodla förvaltningsavdelningen till en serviceavdelning till departe-
menten
• införa en befattning som förvaltningschef på varje departement som
departementets högsta tjänsteman
• ge regelbunden information till riksdagen om hur arbetet med att ut-
veckla de administrativa grundfunktionerna fortskrider
• se över kompetensförsörjningen med utgångspunkt i en ökad delege-
ring av ärenden från Regeringskansliet till myndigheter.
Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Regeringskansliet – En
myndighet, tio departement eller hundra enheter? (2001/02:4). Rapporten
finns som bilaga till denna skrivelse (bilaga 1).
Rapporten har remissbehandlats. Följande nio remissinstanser har yttrat sig
över rapporten: Ekonomistyrningsverket, Statskontoret, Arbetsmiljöinspekt-
ionen i Stockholm, SACO-S i Regeringskansliet, Statstjänstemannaförbundet
i Regeringskansliet, företagsekonomiska institutionen vid Göteborgs univer-
sitet, Statsvetenskapliga institutionen vid Lund universitet, företagsekono-
miska institutionen vid Lunds universitet och Institut for Statskunskab vid
Aarhus universitet, Danmark.
I avsnitt 2 redovisas en sammanfattning av remissinstansernas synpunkter
på revisorernas förslag och revisorernas överväganden med anledning av
dessa. I kapitel 3 redovisas revisorernas förslag.
	2

2Remissinstansernas synpunkter och revisorernas överväganden

I det följande återges en sammanfattning av revisorernas iakttagelser från rapporten och vad remissinstanserna anfört i motsvarande delar samt reviso- rernas överväganden och förslag. Dessa senare grundar sig på det samlade resultatet av rapporten och remissbehandlingen. Remissinstansernas syn- punkter är relativt utförligt återgivna eftersom någon särskild remissamman- ställning inte bifogas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

2.1 Principiella och metodologiska frågor

Rapporten

Enligt lagen (1987:518) med instruktion för Riksdagens revisorer har reviso- rerna till uppgift att på riksdagens vägnar granska den statliga verksamheten (2 §). Revisorernas granskning ska främst ta sikte på förhållanden med an- knytning till statens budget men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Revisorerna ska framför allt beakta frågor som är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och samhällsekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrativa arbetets orga- nisation och funktioner (3 §). Revisorerna ska även påtala förhållanden som de anser otillfredsställande samt verka för att en god hushållning iakttas med statens medel och att statens tillgångar utnyttjas efter rationella grunder (4 §).

I enlighet med sin instruktion har Riksdagens revisorer bl.a. till uppgift att utföra en årlig revision av Regeringskansliet. Granskningen ska ske i enlighet med god revisionssed i syfte att bedöma om redovisningen och underlaget är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt om redovisningen och led- ningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. Lagen säger samtidigt att ”den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet är undantagen från revisorernas granskning” (2 §). Revisorernas granskning i rapporten begränsas därför till frågor som rör hur Regeringskansliet fungerar som myndighet betraktat, inte hur regeringen valt att organisera Regeringskansliet i olika departement eller hur man valt att fördela ansvaret för sakfrågor mel- lan dessa.

Revisorerna tar i rapporten sin utgångspunkt i de målsättningar som rege- ringen ställde upp för sammanslagningen 1997 till en myndighet:

−motverka sektorisering och revirtänkande inom Regeringskansliet,

−förbättra möjligheterna för Regeringskansliets ökande internationella arbete,

−förbättra Regeringskansliets kompetensförsörjning,

−förbättra kvalitetssäkringen av Regeringskansliets verksamhet,

−bidra till att uppfylla behovet av tydliga spelregler inom Regerings- kansliet,

−bidra till att den politiska ledningen ges förutsättningar att ägna större del av sin tid åt de politiska sakfrågorna,

−bidra till att etablera nya arbetsformer och arbetssätt.

Revisorernas granskning utgår i rapporten också från det mål regeringen fastslagit för myndigheten:

−Regeringskansliet ska vara ett effektivt och kompetent instrument för regeringen i dess uppgift att styra riket och förverkliga sin politik.

Vissa av de problem som beskrivs i beslutsunderlaget är enligt rapporten inte klart definierade eller kvantifierade. Det finns med andra ord begränsat med information om utgångsläget. Inom ramen för granskningen har sådan in- formation inte heller gått att uppbringa. Till exempel finns det ingen inform- ation om vad som avsågs med att ”förbättra kvalitetssäkringen”. En annan komplikation som revisorerna anger i rapporten är att förutsättningarna för departementens arbete i stor utsträckning även påverkas av andra faktorer än det förändrings- och förnyelsearbete som bedrivits sedan år 1997. Samman- taget finns enligt revisorerna inget material framtaget av Regeringskansliet som kan ge underlag för att göra en jämförelse före–efter sammanslagningen. Det har inte heller varit möjligt för revisorerna att ”återskapa” sådana un- derlag. Därigenom är det svårt att i kvantitativa termer beskriva hur situat- ionen i Regeringskansliet hade sett ut i dag om sammanslagningen inte ägt rum. I metodhandböcker brukar detta beskrivas som att det saknas ett kontra- faktiskt referensalternativ. Slutsatsen i rapporten är att detta gör kvantifierade undersökningar av målsättningarna för sammanslagningen mindre intres- santa, eftersom det inte går att säga om resultatet är bra eller dåligt.

I stället väljer revisorerna i rapporten en kvalitativ ansats för sin gransk- ning. Genom att kartlägga verksamheter i Regeringskansliet synliggör revi- sorerna arbetsprocesserna i myndigheten. Genom att undersöka hur dessa arbetsprocesser utförs kan revisorerna skapa sig en uppfattning om huruvida Regeringskansliet lever upp till sitt övergripande mål att vara ett effektivt och kompetent instrument åt regeringen, t.ex. samordning inom och mellan departement. Genom att jämföra detta med innehållet i Regeringskansliets förändrings- och förnyelsearbete gör revisorerna i rapporten en bedömning av huruvida detta arbete varit framgångsrikt eller ej i relation till regeringens egna syften med sammanslagningen.

Remissinstanserna

Statstjänstemannaförbundet i Regeringskansliet anser att rapporten på ett bra sätt belyser verksamheten och lyfter fram problem och frågeställningar som man själv påtalat, bl.a. implementeringen av sammanslagningen, arbetsbe- lastning, ledarskap och kompetensförsörjning.

Företagsekonomiska institutionen vid Göteborgs universitet utgår från att revisorerna haft två syften med rapporten. Det ena syftet är att utröna om målen för sammanslagningen uppnåtts. Det andra syftet är att mera allmänt granska Regeringskansliets effektivitet. Enligt institutionen har rapporten en slagsida åt det första syftet medan man i sitt remissvar tar fasta på det andra syftet eftersom man anser att frågan om en organisationsförändring lyckats eller inte har ett begränsat intresse. Enligt institutionen har rapporten förenk- lat intrikata balanseringsproblem genom att inte skilja mellan s.k. adaptiv respektive allokativ effektivitet. Med allokativ effektivitet avses organisat-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

ionens förmåga att utföra sina givna uppgifter med en god resurshållning.	Fel! Okänt namn
Adaptiv effektivitet innebär förmåga att anpassa organisationen till nya krav,	på
situationer och uppgifter. Konkret pekar institutionen i sitt remissvar på att	dokumentegenskap
frågan om en gemensam organisationskultur och integration i Regerings-	.:Fel! Okänt namn
kansliet är en balansfråga där uppnående av en helt gemensam organisat-	på
ionskultur eller full integration inte har ett egenvärde. Institutionen anser	dokumentegenskap
vidare att frågan om sammanslagningens effekter fått en alltför snäv utvärde-	.
ring i rapporten. Frågan om huruvida sammanslagningen lett till avsedda
effekter får i rapporten för stor utrymme i förhållande till mera öppna utvär-
deringsfrågor rörande omorganisationens effekter i övrigt. Avslutningsvis
anser institutionen att rapporten är välgjord och informativ och att de studier
som gjorts av fristående forskare skapar perspektiv och analytisk skärpa.
Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet anser att man måste
se på både demokrativärden (politisk demokrati, offentlig etik och rättssä-
kerhet) och ekonomivärden (rationalitet, kostnadseffektivitet och produktivi-
tet) när man granskar offentlig verksamhet; den privata verksamheten har
inte några demokrativärden att ta hänsyn till. Enligt institutionen verkar
revisorerna i rapporten inte se några problem i skillnaden mellan offentligt
och privat när man analyserar Regeringskansliet med en metod som är ut-
formad för det privata företaget. Termerna politisk demokrati och etik före-
kommer inte i rapporten och termen rättssäkerhet skymtar förbi. Enligt in-
stitutionen krävs en bredare inriktning av den statliga revisionen. Vad gäller
metodologiska frågor anser institutionen att det är oerhört komplicerat att
studera omorganisationer. Man har goda skäl att fråga om det inte finns skäl
att ha en annan metod för att analysera offentlig verksamhet än den som
används för att studera privat verksamhet. De fundamentala olikheter i vär-
deuppsättning som finns mellan de båda samhällssektorerna utgör ett huvud-
argument för ett alternativt tillvägagångssätt anser institutionen.
Företagsekonomiska institutionen vid Lunds universitet anser att det finns
betydande metodmässiga problem förknippade med revisorernas granskning.
Det gäller problemet med att också andra faktorer än sammanslagningen
påverkat Regeringskansliet under den studerade tidsperioden. Men man
pekar också på att det inte har varit möjligt för revisorerna att göra någon
studie av hur väl de aktuella målsättningarna har varit uppfyllda före sam-
manslagningen. I rapporten anges att detta sistnämnda faktum försvårar en
kvantitativ analys av sammanslagningens konsekvenser. Men enligt institut-
ionen torde metodproblemen göra att också resultatet från en kvalitativ ana-
lys måste tolkas med viss försiktighet.
Institutionen anser vidare att det varken är möjligt eller önskvärt med en
gemensam kultur för att öka Regeringskansliets effektivitet. I organisationer
av Regeringskansliets omfattning finns flera olika subkulturer eller mikro-
kulturer. Institutionen anger att de väl fungerande sakenheterna i Regerings-
kansliet inte hade fungerat så pass väl som de gör om de inte hade haft en
egen mikrokultur. Man måste därför enligt institutionen skilja på frågor som
gäller att skapa effektiva mikrokulturer och de som avser makrokulturella
frågor kring förvaltningspolitik och övergripande processer som t.ex. arbetet
kring den statliga budgetprocessen. Avslutningsvis anser institutionen att
revisorerna sammanställt en mycket befogad granskning och att rapporten	5

innehåller en mycket bra beskrivning av Regeringskansliets arbetssätt. In-	Fel! Okänt namn
stitutionen anser dock att rapporten behandlar alltför många olika styrfrågor	på
och att dessa borde ha analyserats djupare.	dokumentegenskap
Statsvetenskapliga institutionen vid Aarhus universitet anser att rapporten	.:Fel! Okänt namn
framstår som ett mycket intressant dokument med väldokumenterade och	på
välavvägda analyser av det svenska regeringskansliets organisation och	dokumentegenskap
arbetssätt. Rapporten är enligt institutionen en kritisk analys av de svenska	.
departementens reorganisering i slutet av 1990-talet. Analysen berör väsent-
liga frågeställningar vilka också har ett betydande generellt intresse i förhål-
lande till utvecklingen av den administrativa ”ministeriella apparaten” i de
västerländska demokratiska systemen. Samtidigt tar rapporten enligt institut-
ionen upp problem och frågeställningar som är typiska för hur man tradition-
ellt tänker och arbetar i den svenska centralförvaltningen.
Revisorerna
Revisorerna anser att rapportens begränsning av inriktningen till motiven
bakom sammanslagningen är välmotiverade. Samma kan sägas om rappor-
tens val av metodik. Dessa frågor hänger samman, vilket kort utvecklas i det
följande.
Granskningsobjektet är Regeringskansliet, vilket självfallet står regeringen
nära. Samtliga tjänstemän och arbetsuppgifter i Regeringskansliet är i en
mening ”politiska”. Riksdagens revisorer ska dock inte granska regeringen
utan den granskningen görs av konstitutionsutskottet och riksdagen. För att
minska risken för att granskningen ska beröra konstitutionsutskottets mandat
valde revisorerna i rapporten att se Regeringskansliet som i princip en statlig
förvaltningsmyndighet där fokus låg på de förvaltningsmässiga motiven
bakom sammanslagningen. Denna utgångspunkt ter sig fortfarande som den
bästa för att kunna tränga in i Regeringskansliets organisation. Detta innebär
dock inte att revisorerna bortser från att Regeringskansliet verkar i en politisk
miljö vilket bl.a framgår av rapportens sex fallstudier av arbetsprocesserna i
Regeringskansliet. Oaktat detta innebär, vilket lyfts fram i rapporten, frånva-
ron av jämförande information före och efter sammanslagningen ett metodo-
logiskt problem. Revisorerna anser dock att den valda metoden i rapporten
med tyngdpunkt i intervjuer med personer med lång tjänstgöring i Rege-
ringskansliet och studier av interna gransknings- och konsultpromemorior
fortfarande framstår som välmotiverad. Den valda metoden passar väl in i
ramen för granskningen genom att utgöra den traditionella metoden för att
analysera stora och komplexa organisationer.
Revisorerna instämmer med företagsekonomiska institutionen vid Lunds
universitet att rapporten tar upp många olika styrningssystem som var för sig
bör analyseras närmare. Detta kräver dock enligt revisorerna betydande
insatser i form av utredningsresurser och prioriteringsdiskussioner som bör
bedömas av regeringen. Nedan hänvisar revisorerna bl.a. till pågående utred-
ningsarbete inom Regeringskansliet i denna fråga.
När det gäller betydelsen av en gemensam organisationskultur i Rege-
ringskansliet anser revisorerna detta vara en viktig fråga. Revisorerna anser
dock inte att en gemensam organisationskultur skulle lösa alla de frågor,	6

problem och avvägningar som behandlas i denna skrivelse. En rimlig grad av	Fel! Okänt namn
gemensam organisationskultur är en av flera förutsättningar för ett bra funge-	på
rande Regeringskansli.	dokumentegenskap
De frågor om skillnader mellan att granska privat och offentlig verksamhet	.:Fel! Okänt namn
som tas upp i remissyttrandet från statsvetenskapliga institutionen vid Lunds	på
universitet är enligt revisorerna viktiga. Enligt revisorerna kan dock inte alla	dokumentegenskap
aspekter av demokrativärdena samtidigt behandlas i en enskild granskning.	.
Revisorerna har beaktat en aspekt av skillnaderna mellan privat och offentlig
verksamhet genom att lyfta fram vikten av att redovisningen till riksdagen av
arbetet i Regeringskansliet förbättras (avsnitt 2.5).

2.2 Styrningen i Regeringskansliet och effekter av sammanslagningen

Rapporten
Med utgångspunkt i verksamheten på enhetsnivå anser revisorerna i rappor-
ten att verksamheten i Regeringskansliet fungerar. Kärnverksamheten står
dock opåverkad av sammanslagningen. Verksamhetsplaneringen i Rege-
ringskansliet skapar administrativa problem, och i rapporten konstateras att
politisk samordning och prioritering inte går att lösa med administrativa
styrsystem. I rapporten lyfts bl.a. problemen med internrevisionen i Rege-
ringskansliet fram i rapporten som exempel på brister i de administrativa
grundfunktionerna. Dock har den gemensamma utvecklingen inom IT-
området varit framgångsrik. I rapporten konstateras vidare att det, även om
utvecklingsarbetet i Regeringskansliet är en pågående process som tar tid,
finns tecken på att utvecklingsarbetet bedrivits alltför centraliserat och med
för lite inblandning av personalen på Regeringskansliet. För att en samman-
slagning ska ge upphov till synergieffekter bör man enligt rapporten bl.a.
utgå från enheternas och personalens synpunkter och önskemål.
Remissinstanserna
Ekonomistyrningsverket (ESV) anser att höga krav ska ställas på en väl
fungerande intern styrning av Regeringskansliets verksamhet. För att uppnå
en god intern kontroll och en bra ekonomisk uppföljning av olika verksam-
heter behövs en kraftfull och väl integrerad gemensam organisation. Enligt
ESV är en välutvecklad planeringsprocess som styrs av en engagerad ledning
en nödvändig förutsättning för att uppnå målet om en mer integrerad och
effektiv verksamhet i Regeringskansliet. Enligt ESV innebär konstaterandet i
rapporten att Regeringskansliet är en stor och speciell myndighet som verkar
i en komplex miljö inte att man kan undanta Regeringskansliet från kravet på
en välfungerande intern styrning, t.ex. ekonomisk uppföljning och intern
kontroll. Frågor kring administrativa processer gällande planering och styr-
ning måste prioriteras högre av ledningen i Regeringskansliet enligt ESV.
ESV konstaterar att det har gått förhållandevis kort tid sedan sammanslag-
ningen, men detta fråntar dock inte ledningen för Regeringskansliet att ta sitt
ansvar för utvecklingsarbetet och för den löpande utvärderingen av detta.	7

Statskontoret menar att det är en stor fördel med ett sammanhållet rege-	Fel! Okänt namn
ringskansli och att alla departement tillsammans utgör en myndighet, vars	på
chef är statsministern. Statskontoret anser att det finns positiva effekter av	dokumentegenskap
sammanslagningen. Man pekar bl.a. på att det sammanhållna Regerings-	.:Fel! Okänt namn
kansliet har stärkt statsministerns och Statsrådsberedningens ställning och att	på
förvaltningsavdelningens ansvar för informationstekniken påtagligt påskyn-	dokumentegenskap
dat införandet av modern teknik i Regeringskansliet. Effekterna av samman-	.
slagningen har uteblivit i vissa avseenden men Statskontoret påpekar att det
kan ta långt tid att uppnå en integration samtidigt som det är betydligt svårare
att integrera ett stort antal departement än att slå samman ett par företag.
Statskontoret menar att de administrativa styrsystemens särskilt den gemen-
samma beredningens betydelse tappats bort i rapportens slutsatser. Det är
viktigt att vidmakthålla och utveckla de traditionella samordningsmetoderna
i Regeringskansliet anser Statskontoret. Enligt Statskontoret är det önskvärt
att statsministern och Statsrådsberedningen ägnar ledningen av Regerings-
kansliet än större uppmärksamhet.
SACO-S i Regeringskansliet anser att mera departementsövergripande åt-
gärder borde vidtagits med tanke på den tid som förflutit sedan sammanslag-
ningen så att t.ex. en gemensam arbetsgivarpolitik uppnåtts. SACO-S in-
stämmer i rapportens påpekande att man, för att en sammanslagning ska ge
upphov till synergieffekter, man i ökad grad bör utgå från enheternas och
personalens synpunkter.
Statstjänstemannaförbundet i Regeringskansliet anser att en tydligare poli-
tisk styrning behövs. Detta är något som ofta efterfrågas på departementen
eftersom tjänstemännen enligt Statstjänstemannaförbundet många gånger
anser det vara långt till politikerna. Statstjänstemannaförbundet anser vidare
att förändringsarbetet har varit dåligt förankrat bland personalen, vilket gör
det svårt för personalen att ta till sig förändringarna. Sammanslagningen har
inte inneburit någon större förändring enligt Statstjänstemannaförbundet.
Enligt Statstjänstemannaförbundet har det mest påtagliga som hänt efter
sammanslagningen skett inom IT-området och i form av centraliseringen av
biblioteken, expeditionsverksamheten och lönehanteringen samt outsour-
cingen av tryckeriverksamheten.
Företagsekonomiska institutionen vid Göteborgs universitet menar att ut-
gångspunkten i rapporten att en gemensam organisationskultur är eftersträ-
vansvärd är en förenklad analys. Man menar att all organisering snarare
innebär en balansering mellan differentiering och integration. Enligt institut-
ionen bör man ställa frågan om vilken grad av integration som är lämplig i
Regeringskansliet.
Företagsekonomiska institutionen vid Lunds universitet anser vad gäller
verksamhetsplaneringen i Regeringskansliet att den trots sin bristande funkt-
ion kan utgöra ett redskap för att fundera igenom vad man gör och varför.
Institutionen menar att arbetet med att ta fram verksamhetsbeskrivningar,
mål-, aktivitets- och prestationsbeskrivningar är ett mödosamt men nödvän-
digt arbete för att senare kunna arbeta med aktiv styrning. Institutionen
menar vidare att man måste skilja mellan å ena sidan rent administrativa
funktioner, t.ex. ekonomiadministrativa regler och rutiner, och å den andra
sidan den interna styrningen i vid mening, t.ex. verksamhetsplanering och	8

kvalitetssäkring. När det gäller det förstnämnda kan det enligt institutionen	Fel! Okänt namn
krävas en viss form av central styrning. För den andra frågan om verksam-	på
hetsplanering m.m. som ofta berör departementens interna styrning är det	dokumentegenskap
däremot enligt institutionen angeläget att de olika specifika styrförutsättning-	.:Fel! Okänt namn
arna tillåts påverka utformning och tillämpning av styrformer. En sådan	på
situations- och verksamhetsanpassning har ett mycket starkt stöd i modern	dokumentegenskap
forskning om organisation och styrning menar institutionen.	.
Statsvetenskapliga institutionen vid Aarhus universitet menar att samman-
slagningen av Regeringskansliet till en myndighet hade en förhållandevis
stark teknokratisk prägel. Detta kommer enligt institutionen till uttryck på
flera områden: den stora vikt som läggs på planläggning och styrning av
verksamheten och på behovet av tvärgående samordning mellan departemen-
ten; den stora vikt som läggs på intern samordning, planläggning och styr-
ning på den departementala nivån samtidigt som kopplingen till myndighets-
nivån och till omvärlden verkar förhållandevis svag. Utgångspunkten för
detta är en önskan att stärka den politiska ledningen men sammanslagningen
är inte i takt med de politisk-organisatoriska realiteterna i det system man
önskar reformera menar institutionen.
Detta visar sig enligt institutionen på flera områden. Man definierar pro-
blem och lösningar enligt kriterier som är relevanta på en låg organisatorisk
nivå, dvs. på enhetsnivå, men förändringsförslagen rör departementsnivån.
Eftersom Regeringskansliet styrs av den ”politiska rytmen” är det svårt att
planera och reglera arbetsbelastning, sakhantering och samordning men
sammanslagningen utgår från att detta är möjligt. Slutligen pekar institution-
en på det faktum att flertalet ministrar i den svenska regeringen inte enbart
fungerar som regeringsmedlemmar utan också som departementschefer,
vilket sätter naturliga gränser för integrationen i Regeringskansliet.
Revisorerna
Revisorerna vill i linje med yttrandet från de båda företagsekonomiska in-
stitutionerna understryka vikten av en situations- och verksamhetsanpassning
av styrformer, verksamhetsplanering och utvecklingsarbete i Regerings-
kansliet. Vissa funktioner, t.ex. arbetsgivarrollen, ekonomisk redovisning
och kunskap och samordning i samband med upphandling av konsulter1, kan
behöva stärkas vilket dock inte nödvändigtvis innebär en centralisering i alla
delar. Här finns enligt revisorerna många avvägningsfrågor av stor betydelse
för Regeringskansliets framtida funktion som ett effektivt instrument för
regeringen.
Tillräcklig tid har enligt revisorerna förflutit sedan sammanslagningen
1997 för att man nu kan göra en ordentlig utvärdering av resultatet och styr-
systemen. Regeringen har (2001-09-21, SB2001/8259) tillsatt en utredning
om effektivisering och rationalisering av Regeringskansliet. Revisorerna
anser att en utvärdering av resultaten av sammanslagningen dessutom behövs
och att en sådan bör påbörjas snarast möjligt.
1 Frågan om konsultupphandlingen i Regeringskansliet har revisorerna uppmärksammat i
ett tidigare förslag till riksdagen (skr. 2000/01:RR13).
	9

2.3Förvaltningsavdelningens roll och förslaget om en opolitisk förvaltningschef i departementen

Rapporten

Enligt rapporten bör regeringen överväga om förvaltningsavdelningen även fortsättningsvis ska ha en styrande uppgift i Regeringskansliet. Revisorerna menar i rapporten att förvaltningsavdelningen i stället bör fortsätta utvecklas mot en renodlad serviceorganisation till departementen i fråga om ekonomi- och personaladministration, ekonomisk statistik, stöd vid upphandling, IT- och telefrågor, kontorsservice etc. För att ge politikerna mera tid menar revi- sorerna i rapporten att ett system med opolitiska förvaltningschefer på varje departement bör analyseras närmare eftersom detta kan ge större möjlighet till kontinuitet och stabilitet i departementens inre utveckling.

Remissinstanserna

Ekonomistyrningsverket (ESV) anser, med anledning av förslaget i rapporten om en administrativ chefsfunktion på departementen, att man i första hand behöver tydliggöra statssekreterarrollen som en strategisk ledningsfunktion. Om det visar sig att statssekreterarfunktionen inte kan vara ett möjligt alter- nativ anser ESV att man bör gå vidare och utreda rollen för en administrativ chef. ESV anser i likhet med rapporten att förvaltningsavdelningen bör fun- gerar som en central serviceorganisation till departementen vad gäller eko- nomiredovisning, IT, upphandlingsfrågor m.m. ESV anser också att förvalt- ningsavdelningen bör ansvara för det interna styrsystemet så att ekonomi- styrningen sker på ett enhetligt sätt. ESV anser att idén om att en central, serviceinriktad förvaltningsavdelning tillsammans med chefer som ansvarar för utvecklingen av verksamheten inom varje departement på sikt kan leda till en mer integrerad myndighet.

Enligt Statskontoret är planering både möjlig och meningsfull i den turbu- lenta miljö som Regeringskansliet verkar i, och Statskontoret anser därför att regeringens gemensamma verksamhetsplanering bör vidareutvecklas av förvaltningsavdelningen under statsministerns och Statsrådsberedningens ledning. Statskontoret anser att förvaltningsavdelningen bör bibehållas med de funktioner som den har i dag och att avdelningen fortsatt ska vara under- ställd Statsrådsberedningen. Man ser vidare ingen motsättning mellan poli- tisk samordning och administrativa styrsystem. Särskilt viktigt är i detta sammanhang, enligt Statskontoret, att vidmakthålla och utveckla de tradit- ionella samordningsmetoderna i Regeringskansliet – den frivilliga och den standardiserade samordningen. Statskontoret har stött tanken på en hög tjäns- teman med ansvar för departementets styrning, men ej i den skepnad som ges i rapporten. Administrationen bör ej fragmenteras utan hållas samman i hela Regeringskansliet med gemensamma system och principer. Det är dock enligt Statskontoret viktigt att utveckla departementens organisation och ledning och där kan man tänka sig skilda lösningar för olika departement.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Arbetsmiljöinspektionen i Stockholm tillstyrker mot bakgrund av de in-	Fel! Okänt namn
spektioner man genomfört i Regeringskansliet förslaget att stärka departe-	på
mentens egna förvaltningsfunktioner.	dokumentegenskap
SACO-S i Regeringskansliet anser inte att Regeringskansliets arbetsgivar-	.:Fel! Okänt namn
funktion stärks genom en förstärkning av departementens egna arbetsgivar-	på
funktioner. Man anser att tanken på opolitiska förvaltningschefer i departe-	dokumentegenskap
menten är mycket intressant, men detta får dock inte ske på bekostnad av	.
myndigheten Regeringskansliet.
Statstjänstemannaförbundet i Regeringskansliet stöder förslaget om att in-
rätta opolitiska förvaltningschefer på departementen med hänvisning till
behovet av kontinuitet i organisationen och för att minimera verkningarna av
de omorganisationer som ofta blir följden av en ny politisk ledning. Man
hänvisar till att inrättandet av sådana tjänster skulle vara mycket värdefullt
för att få genomslag för de gemensamma administrativa rutinerna och för att
den politiska ledningen får en likvärdig samtalspartner på varje departement
bl.a. kring de viktiga personalfrågorna. Statstjänstemannaförbundet anser att
det är viktigt att se över förvaltningsavdelningens roll med hänvisning till att
avdelningen har svårt att få igenom gemensamma rutiner och tillämpning av
ingångna kollektivavtal.
Företagsekonomiska institutionen vid Göteborgs universitet anser att för-
slaget i rapporten om en ny administrativ och opolitisk chefsbefattning i
departementen antagligen skulle leda till en högre grad av stabilitet och
kontinuitet i departementens utveckling. Man är dock negativ till förslaget
med hänvisning till att de nämnda positiva effekterna förmodligen skulle
uppnås till priset av mindre politik. Institutionen menar t.ex. att när den nya
ministern i en nyvald regering ska genomföra sin politiska agenda så är stabi-
litet på departementsnivå en tveksam tillgång.
Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet anser att förslaget
om en professionell förvaltningschef på departementen är utmärkt. Detta
reser dock enligt institutionen frågan om man i så fall också bör behålla
statssekreterarfunktionen. Enligt institutionen är ett alternativ till rapportens
förslag att avpolitisera statssekreterarämbetet.
Vad gäller rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän anser före-
tagsekonomiska institutionen vid Lunds universitet, mot bakgrund av att
regeringens ledamöter inte får tillräcklig tid för att leda departementen, att
förslaget i rapporten om opolitiska departementschefer förefaller vara en
lämplig åtgärd. Likaså instämmer institutionen i förslaget i rapporten om att
överväga förvaltningsavdelningens styrande roll i Regeringskansliet.
Statsvetenskapliga institutionen vid Aarhus universitet tar, med utgångs-
punkt i rapportens redovisning av tjänstemännens efterfrågan på mer poli-
tiska riktlinjer, upp frågan om det svenska systemet med statssekreterare som
politisk ledarkapacitet. Enligt institutionen reser detta frågan om man inte
genom statssekreteraren skapat en funktion som är varken - eller: varken
tillräcklig politisk styrning och ledning eller den kontinuitet som ligger i det
klassiska meritsystemet som finns i regeringskanslierna i t.ex. Danmark,
Frankrike, Holland och Storbritannien.
	11

Revisorerna

Regeringen bestämmer själv inom vida ramar formerna för sitt arbete vilket även omfattar Regeringskansliets organisation och uppgifter. Enligt reviso- rernas mening aktualiserar denna granskning dock frågeställningar som är av stor betydelse för Regeringskansliets effektivitet. Frågor om förvaltningsav- delningens roll, statssekreterarens funktion och eventuella behov av opoli- tiska chefstjänstemän på departementen är enligt revisorerna sådana fråge- ställningar. Enligt revisorernas mening bör dessa frågor behandlas av rege- ringen i samband med behandlingen av regeringens egen utredning om effek- tivisering och rationalisering av Regeringskansliet och i samband med den av revisorerna föreslagna utvärderingen av sammanslagningen till en myn- dighet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

2.4 Kompetensförsörjningen

Rapporten

Trots problem med kompetensförsörjningen anges i rapporten att det saknas en heltäckande analys av kompetensförsörjningssituationen i Regerings- kansliet. En strukturerad redovisning till riksdagen om kompetensen i Rege- ringskansliet skulle enligt rapporten kunna vara en ytterligare form för resul- tatredovisning.

Revisorerna menar i rapporten att en del av förklaringen till problemen med kompetensförsörjningen ligger i Regeringskansliets oförmåga till plane- ring och prioritering, vilket i sin tur är en följd av myndighetens speciella ställning och uppdrag. Revisorerna anser därför att frågan om Regerings- kansliets problem med kompetensförsörjningen inte kommer att få sin lös- ning innan frågan om Regeringskansliets uppgift och dimensionering har klarats av. Detta kan enligt rapporten tala för en ökad delegering av t.ex. förvaltningsärenden från Regeringskansliet till myndigheterna. Att enbart skjuta till större resurser är ingen lösning på kompetensförsörjningsproble- met enligt rapporten.

Remissinstanserna

Ekonomistyrningsverket (ESV) anser i likhet med rapporten att frågan om Regeringskansliets storlek närmare bör utredas innan definitiva slutsatser kan dras om problem med kompetensförsörjningen. ESV anser vidare att frågan om en ökad delegering av vissa förvaltningsärenden till myndigheter bör utredas närmare.

Statskontoret har tidigare i andra sammanhang pekat på fördelarna av ett mindre regeringskansli och instämmer i rapportens förord för en ökad dele- gering av förvaltningsärenden till myndigheterna. Det finns enligt Statskon- toret ett klart behov av en gemensam policy för kompetensförsörjning och en starkare central arbetsgivarfunktion, knuten till förvaltningsavdelningen.

SACO-S i Regeringskansliet instämmer i rapportens konstaterande att

kompetensförsörjningen är en indikator på effektiviteten i verksamheten. 12

Enligt SACO-S i Regeringskansliet är orsakerna till försämrad kompetens-	Fel! Okänt namn
försörjning och hög personalomsättning arbetsbelastningen och lönestruk-	på
turen.	dokumentegenskap
Statstjänstemannaförbundet i Regeringskansliet anser det viktigt att man	.:Fel! Okänt namn
gör en ordentlig analys av kompetensförsörjningen och arbetsuppgifterna i	på
Regeringskansliet. Man instämmer i förslaget i rapporten att se över uppgif-	dokumentegenskap
ter som kan föras över till myndigheter.	.
Statsvetenskapliga institutionen vid Aarhus universitet menar att frågan om
knappa resurser, hög arbetsbelastning, stress m.m. i Regeringskansliet sna-
rare kan spegla en psykologisk eller en strategisk realitet än en objektiv
sådan. Orsaken till detta verkar enligt institutionen finnas i det, i internation-
ell jämförelse, unika svenska systemet med en mycket skarp gräns mellan
departements- och myndighetsnivån. De svenska departementen är inte som i
andra länder hybrider. Detta talar enligt institutionen för att de svenska de-
partementen skulle kunna vara ganska små enheter som först och främst
fungerar som sekretariat till ministrarna, vilket de också verkar vara i prakti-
ken. Mot denna bakgrund anser institutionen att Regeringskansliets beman-
ning med 4 000 personer verkar vara mycket.
Revisorerna
I rapporten betonas kompetensfrågornas vikt och deras samband med di-
mensioneringen av Regeringskansliet. Remissinstanserna instämmer i detta.
Regeringen har också berört denna problemställning i uppdragsbeskrivning-
en för den i avsnitt 2.2 ovan nämnda utredningen. Där anges bl.a. att ett
effektivare utnyttjande av Regeringskansliets resurser bör ske utan att Rege-
ringskansliets samlade resurser behöver öka i den takt som skett under 1990-
talet.
Enligt revisorerna är kompetensfrågorna av avgörande betydelse för att
Regeringskansliet ska kunna möta de ökande kraven på flexibilitet och effek-
tivitet. Det är därför enligt revisorerna motiverat att dessa frågor får särskild
uppmärksamhet i regeringens redovisning av Regeringskansliets verksamhet
och utveckling. Frågan om redovisningen till riksdagen av kompetensfrå-
gorna i Regeringskansliet behandlas av revisorerna under avsnitt 2.5 nedan
under redovisningen till riksdagen.

2.5 Redovisningen till riksdagen

Rapporten

I rapporten påpekas att konstitutionsutskottet flera gånger sedan 1997 upp- märksammat bristen på information om resultatet av sammanslagningen. Utskottet har också efterlyst en mer sofistikerad diskussion om hur Rege- ringskansliets verksamhet skulle kunna mätas och analyseras. Så saknas t.ex. verktyg för löpande analys av framför allt de mera standardiserade verksam- heterna i Regeringskansliet. Enligt rapporten bör Regeringskansliet lämna

resultatredovisning som i princip andra myndigheter. I rapporten anges att	Fel! Okänt namn
Regeringskansliets årsbok inte fyller kraven på en sådan resultatredovisning.	på
Det är vidare enligt rapporten viktigt att kraven på Regeringskansliet att	dokumentegenskap
redovisa sin verksamhet fortsätter att ställas. Den årliga redovisningsrevis-	.:Fel! Okänt namn
ionen av Regeringskansliet bör därför fortsatt kompletteras med återkom-	på
mande insatser av förvaltningsrevisionell karaktär av den typ Riksdagens	dokumentegenskap
revisorer gjort och gör av Regeringskansliet och regeringen.	.
Remissinstanserna
Ekonomistyrningsverket (ESV) anser det viktigt att regeringen regelbundet
rapporterar till riksdagen om sitt arbete med att utveckla den interna styr-
ningen och kontrollen inom Regeringskansliet. ESV lyfter fram att även om
Regeringskansliet inte omfattas av förordningen om årsredovisning och
budgetunderlag på resultatredovisning, så bör regeringen ha interna riktlinjer
som säkerställer god rapportering till riksdagen avseende både finansiell
information och resultatinformation.
Statskontoret anser att Regeringskansliet som alla andra myndigheter bör
göra en fullständig årsredovisning med bokslut, resultaträkning m.m. I likhet
med rapporten efterlyser Statskontoret en resultatredovisning. Man anger att
det är viktigt att informera riksdagen men framhåller också att det är viktigt
att Regeringskansliet utgör ett föredöme för alla myndigheter.
Statstjänstemannaförbundet i Regeringskansliet instämmer med rapporten
att det borde vara möjligt att lämna en resultatanalys och en redovisning av
verksamheten. Man anger också att det skulle underlätta det fortsatta arbetet
inom Regeringskansliet om man har tillgång till en kartläggning och analys
av de s.k. förvaltningsliknande uppgifterna.
Företagsekonomiska institutionen vid Lunds universitet instämmer i rap-
portens krav på resultatredovisning och ställer sig frågan om det är rimligt ur
ett trovärdighetsperspektiv att inte ställa samma krav på Regeringskansliet
som regeringen ställer på myndigheterna. Institutionen anger att Regerings-
kansliet inte kan hänvisa till verksamhetens speciella karaktär som ett motiv
för att inte lämna resultatredovisning. I likhet med de andra remissinstanser-
na pekar man på vikten av att Regeringskansliet i detta avseende föregår med
ett gott exempel för andra myndigheter.
Revisorerna
I likhet med remissinstanserna, och med betoning på vikten av att Rege-
ringskansliet är ett föredöme för andra myndigheter, anser revisorerna att
Regeringskansliet ska lämna resultatredovisning som i princip andra myn-
digheter. Riksdagen har i samband med behandlingen av revisorernas skri-
velse om anslag som regeringen disponerar och fördelar (2001/02:KU5)
uttalat att samma krav bör ställas på regeringen när den hanterar bidragsme-
del som på varje annan statlig myndighet. I denna skrivelse föreslår Riksda-
gens revisorer att kraven på resultatredovisning m.m. utvidgas till att även
omfatta kärnverksamheten i Regeringskansliet. Redovisningen till riksdagen
bör också innehålla rapportering av utvecklingsarbetet i Regeringskansliet,	14

liksom, i enlighet med vad som sagts under avsnitt 2.4, en redovisning av	Fel! Okänt namn
kompetensförsörjningen i Regeringskansliet.	på
Inför bildandet av den nya Riksrevisionen vill revisorerna understryka	dokumentegenskap
konstaterandet i rapporten om vikten av fortsatta granskningar av förvalt-	.:Fel! Okänt namn
ningsrevisionell karaktär av Regeringskansliet av den typ Riksdagens reviso-	på
rer bedriver.	dokumentegenskap
	.

3 Revisorernas förslag

Med hänvisning till de motiveringar som framförts under revisorernas över- väganden föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen fattar följande beslut.

1. Styrningen i Regeringskansliet och effekter av sammanslagningen

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen snarast möjligt påbörjar en utvärdering av resultaten av sammanslagningen till en myndighet (2.2).

2.Förvaltningsavdelningens roll och förslaget om en opolitisk förvaltningschef i departementen

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen ser över frågor kring förvaltningsavdelningens roll och ledningsfunktionerna i depar- tementen (2.3).

3. Redovisningen till riksdagen

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen ska lämna resultatredovisning för Regeringskansliet inklusive en redovisning av utvecklingsarbetet och kompetensförsörjningen i Regeringskansliet (2.5).

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Anders G Högmark (m), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Karl-Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg (s), Ann-Marie Fagerström (s) och Marie Engström (v).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Åke

Dahlberg och utredningschefen Stig Tegle (föredragande).

Stockholm den 21 februari 2002	Fel! Okänt namn
	på
På Riksdagens revisorers vägnar	dokumentegenskap
	.:Fel! Okänt namn
	på
Ingemar Josefsson	dokumentegenskap
Stig Tegle	.

Rapport 2001/02: 4

Regeringskansliet

En myndighet, tio departement eller hundra enheter?

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

RIKSDAGENS REVISORER	TEL 08-786 40 00	WWW.RIKSDAGEN.SE/RR
100 12 STOCKHOLM	FAX 08-786 61 88

Förord

Riksdagens revisorers granskning av myndigheten Regeringskansliet har initierats av revisorerna själva.

Underlaget till granskningen bygger på intervjuer med företrädare för de- partement och enheter samt med de fackliga företrädarna i Regeringskansliet. Vidare bygger underlaget på offentliga utredningar som behandlat Rege- ringskansliet samt dokumentation av Regeringskansliets egna översyner och utredningar, t.ex. rapporten ”Vad kostar det att regera?” (Ds 2000:27).

Vidare har Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor (Score) på revisorernas uppdrag genomfört en studie av hur Regeringskansliet funge- rar och arbetar. Studien utfördes under ledning av professor Bengt Jacobs- son. Studien ingår som bilaga till denna rapport.

Ytterligare underlag för kartläggningen av Regeringskansliets organisation och personal har inhämtats från Regeringskansliets förvaltningsavdelning samt Information Rosenbad i Regeringskansliet. Interna riktlinjer för olika arbetsprocesser har också hämtats in från Regeringskansliet.

Granskningen har beretts inom revisorernas första avdelning. I avdelning- en ingår Ingemar Josefsson (s), Karl-Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg (s), Björn Kaaling (s), Sten Lundström (v), Gunilla Tjernberg (kd), Patrik Norinder (m) och Ronny Korsberg (mp).

Ansvarig för granskningen vid revisorernas kansli har varit avdelningsdi- rektör Mårten Levin och utredningschef Stig Tegle. Även kanslichefen Åke Dahlberg har deltagit i arbetet. Pol.stud. Bo Henriksson har sammanställt uppgifter om antalet sakenheter och deras bemanning. Till granskningen knöts en intern referensgrupp som har bistått med synpunkter på granskning- ens inriktning och utformning. Referensgruppen bestod av revisionsdirektö- rerna Anna Aspegren, Michael Kramers och Jörgen Nilsson.

Rapporten är beslutad av revisorerna i plenum den 4 oktober 2001. Rap- porten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstaganden och förslag kommer därefter att utformas genom en skrivelse till riksdagen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

	Fel! Okänt namn
Sammanfattning	på
Sammanslagningen av departementen till en myndighet genomfördes från år	dokumentegenskap
	.:Fel! Okänt namn
1997. Målet var att skapa möjligheter för ett gemensamt agerande och för ett	på
effektivare utnyttjande av myndighetens samlade resurser. Sedan samman-	dokumentegenskap
slagningen har ett förändrings- och förnyelsearbete bedrivits i Regerings-	.
kansliet under ledning av Statsrådsberedningen och Regeringskansliets för-	Bilaga
valtningsavdelning. Trots återkommande krav på information har regeringen
inte lämnat någon tillfredsställande redovisning av utvecklingsarbetets resul-
tat. Syftet med denna rapport är att granska Regeringskansliets organisation
med utgångspunkt i sammanslagningen 1997 till en myndighet.
Regeringskansliet står under regeringens direkta kontroll och är helt avgö-
rande för att regeringens arbete ska kunna bedrivas på bästa sätt. Regerings-
kansliet är en stor myndighet med över 4 000 anställda. Regeringskansliet
verkar i en komplex miljö med ett mycket stort antal sakområden. Rege-
ringskansliet ska kunna reagera snabbt på politiska frågor som uppstått med
kort förvarning. Detta är dock, enligt revisorernas mening, inget som hindrar
en mer utvecklad resultatanalys och redovisning av Regeringskansliets verk-
samhet. Utgångspunkten för en sådan redovisning bör vara procedurer och
processer på och mellan Regeringskansliets nästan 200 enheter.
Revisorerna anser, mot bakgrund av den kartläggning av Regeringskansli-
ets organisation och verksamhet som görs i denna rapport, att informationen
som lämnats till riksdagen hittills varit knapphändig. Det borde varit möjligt
för Regeringskansliet att lämna mer uttömmande svar på riksdagens frågor
om utvecklingsarbetets resultat och principer för resultatanalys av Rege-
ringskansliets verksamhet.
Regeringskansliet har ingen lång tradition av att mäta, analysera och redo-
visa den egna verksamheten på motsvarande sätt som i andra myndigheter.
Ett första steg för att utveckla en redovisningsstruktur för Regeringskansliet
är att spjälka upp myndighetens olika arbetsuppgifter utifrån möjligheterna
att mäta dem. Bland annat bör man kunna kartlägga, mäta och analysera s.k.
förvaltningsliknande uppgifter. Med detta avses årligen återkommande och i
hög utsträckning standardiserade arbetsuppgifter, t.ex. arbetet med budget-
propositionen, den ekonomiska vårpropositionen och myndigheternas regle-
ringsbrev.
Det är viktigt att riksdagens krav på Regeringskansliet att redovisa sin
verksamhet fortsätter att ställas. Revisorerna menar att det är av stort värde
att den årliga redovisningsrevisionen av Regeringskansliet även fortsätt-
ningsvis kompletteras med återkommande insatser av förvaltningsrevisionell
karaktär som hittills skett inom ramen för Riksdagens revisorers olika
granskningar.
Vad gäller sammanslagningens betydelse för verksamheten i Regerings-
kansliet konstaterar revisorerna att det arbete som bedrivs av de minsta ope-
rativa enheterna i Regeringskansliet, sakenheterna, i allmänhet fungerar väl.
Samtidigt kan revisorerna konstatera att utvecklingsarbetets påverkan på
verksamheten är låg. Kärnverksamheten i Regeringskansliet står opåverkad
	19

av sammanslagningen av departementen. Det finns två huvudsakliga skäl till	Fel! Okänt namn
detta.	på
Det första skälet bygger på konstaterandet att departementsövergripande	dokumentegenskap
styrsystem har haft en svag koppling till de behov som finns på departemen-	.:Fel! Okänt namn
tens enheter. Samtidigt visar forskning att det är mycket viktigt med ett starkt	på
engagemang från de enskilda medarbetarna för att en sammanslagning ska	dokumentegenskap
bli framgångsrik. Förvaltningsavdelningen har lagt stor vikt vid utveckl-	.
ingsinsatser riktade mot statssekreterare och chefer. I stället, menar reviso-	Bilaga
rerna, borde man gett personalen på enheterna ett större utrymme för aktivi-
teter i syfte att uppnå en hög grad av gemensam organisationskultur.
För det andra har man i utvecklingsarbetet försökt att lösa frågan om poli-
tisk samordning med komplicerade administrativa styrsystem. Genom att
formulera verksamhetsmål för departementen utifrån regeringens politiska
mål skulle en högre grad av samordning mellan departementen uppnås. Detta
har inte fungerat.
Enligt revisorernas mening bör regeringen överväga om förvaltningsavdel-
ningen även fortsättningsvis ska ha en styrande uppgift i Regeringskansliet
rörande kärnverksamheterna. I stället bör förvaltningsavdelningen fortsätta
utvecklas mot en i huvudsak renodlad serviceorganisation till departementen.
Regeringskansliet kan bli bättre genom större administrativ stabilitet och
professionalitet.
Revisorerna menar att regeringen bör överväga att införa en befattning
som förvaltningschef på varje departement som departementets högsta tjäns-
teman. Den nuvarande konstruktionen av förvaltningschefstjänsten innebär
att förvaltningschefen måste söka stöd från den politiska ledningen i Stats-
rådsberedningen och på departementen, vilket går stick i stäv med intention-
erna att ge politikerna mer tid åt politiken. Revisorerna menar vidare att
fokuseringen på statssekreterarnas chefsroll i departementen inte är tillfreds-
ställande. Ett system med opolitiska förvaltningschefer på varje departement
ger större möjlighet till kontinuitet och stabilitet i departementens inre ut-
veckling. Vidare skulle en förstärkning av departementens egna förvaltnings-
funktioner bidra till en förstärkning av arbetsgivarfunktionen i myndigheten.
I den rådande organisationen agerar departementen självständigt i arbetsgi-
varfrågor, och förvaltningsavdelningen har svårt att driva igenom gemen-
samma administrativa rutiner för t.ex. resor och övertid.
Vad gäller administrationen i Regeringskansliet har förbättringar skett
inom ekonomi- och personaladministrationen. Dock har utvecklingen av det
som revisorerna definierat som administrativa grundfunktioner inte varit utan
problem. Dessa administrativa grundfunktioner kan ses som starka indikato-
rer på huruvida myndigheten fungerar på ett effektivt sätt. För det första har
satsningarna på interna styrnings- och kontrollsystem inte givit något resul-
tat. För det andra fungerar inte myndighetens internrevision på ett tillfreds-
ställande sätt. För det tredje dras Regeringskansliets ekonomi- och personal-
administration med vissa brister. Revisorerna konstaterar att Regerings-
kansliet har påbörjat åtgärder för att komma till rätta med de dessa problem.
Revisorerna efterlyser därför en regelbunden information till riksdagen om
hur arbetet med de administrativa grundfunktionerna fortskrider.
	20

Slutligen kan revisorerna konstatera att personalen i Regeringskansliet ofta	Fel! Okänt namn
arbetar under stort tryck. Sedan sammanslagningen har åtgärder vidtagits för	på
att söka komma till rätta med problemen. Samtidigt saknas en heltäckande	dokumentegenskap
analys av kompetensförsörjningssituationen i Regeringskansliet. Eftersom	.:Fel! Okänt namn
hög kompetens är en nödvändig förutsättning för effektivitet bör Regerings-	på
kansliets resultatredovisning även omfatta en strukturerad redovisning av	dokumentegenskap
kompetensförsörjningen i myndigheten.	.
Revisorerna menar att frågan om Regeringskansliets problem med kompe-	Bilaga
tensförsörjningen inte kan analyseras innan frågan om Regeringskansliets
uppgift och dimensionering har utretts. I en sådan utredning måste bl.a. ingå
överväganden om en ökad delegering av t.ex. förvaltningsärenden från Rege-
ringskansliet till myndigheterna. Att enbart skjuta till större resurser är ingen
lösning på kompetensförsörjningsproblemet.

1 Inledning

Sedan mitten på 1990-talet har två större organisatoriska förändringar ge- nomförts som påverkat förhållandet mellan riksdag, regering och Regerings- kansliet. Den första är att riksdagen fr.o.m. budgetåret 1994/95 anvisar medel för hela Regeringskansliet utom Utrikesförvaltningen i form av ett samman- hållet anslag. Den andra är den sammanhållna myndigheten Regerings- kansliet, som i formell mening bildades den 1 januari 1997.

Planerna att slå samman departementen till en myndighet redovisades för första gången till riksdagen i budgetpropositionen för år 1997 (prop. 1996/97:1). Målet var, enligt Regeringskansliets årsbok för år 1998, att skapa möjligheter för ett gemensamt agerande och för ett effektivare utnyttjande av myndighetens samlade resurser.

Konstitutionsutskottet har vid återkommande tillfällen de senaste åren be- gärt att regeringen ska redovisa huruvida utvecklingsarbetet har uppnått sina mål. Trots detta har informationen till riksdagen inte varit tillfredsställande.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

1.1 Riksdagens revisorers mandat att granska Regeringskansliet

Enligt lag (1987:518) med instruktion för Riksdagens revisorer har reviso- rerna till uppgift att på riksdagens vägnar granska den statliga verksamheten (2 §). Revisorernas granskning ska främst ta sikte på förhållanden med an- knytning till statens budget men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Revisorerna ska framför allt beakta frågor som är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och samhällsekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrativa arbetets orga- nisation och funktioner (3 §). Revisorerna ska även påtala förhållanden som de anser otillfredsställande samt verka för att en god hushållning iakttas med statens medel och att statens tillgångar utnyttjas efter rationella grunder (4 §).

I enlighet med sin instruktion har Riksdagens revisorer bl.a. till uppgift att utföra en årlig revision av Regeringskansliet. Granskningen ska ske i enlighet med god revisionssed i syfte att bedöma om redovisningen och underlaget är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt om redovisningen och led- ningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. Lagen säger samtidigt att ”den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet är undantagen från revisorernas granskning” (2 §). Revisorernas granskning begränsas därför till frågor som rör hur Regeringskansliet fungerar som myndighet betraktat, inte hur regeringen valt att organisera Regeringskansliet i olika departement eller hur man valt att fördela ansvaret för sakfrågor mellan dessa.

1.2 Syfte, metod och avgränsningar

Denna granskning ska söka svar på frågan om regeringen hittills lyckats att uppnå de målsättningar som angavs som motiv för beslutet att slå samman departementen till en myndighet. I sin förstudie 2000/01:3 till denna rapport pekar revisorerna ut vissa av dessa. Sammanslagningen skulle:1

−motverka sektorisering och revirtänkande inom Regeringskansliet,

−förbättra möjligheterna för Regeringskansliets ökande internationella arbete,

−förbättra Regeringskansliets kompetensförsörjning,

−förbättra kvalitetssäkringen av Regeringskansliets verksamhet,

−bidra till att uppfylla behovet av tydliga spelregler inom Regerings- kansliet,

−bidra till att den politiska ledningen ges förutsättningar att ägna större del av sin tid åt de politiska sakfrågorna,

−bidra till att etablera nya arbetsformer och arbetssätt.

Revisorernas granskning utgår också från det mål regeringen fastslagit för myndigheten:

−Regeringskansliet ska vara ett effektivt och kompetent instrument för regeringen i dess uppgift att styra riket och förverkliga sin politik.

Vissa av de problem som beskrivs i beslutsunderlaget är inte klart definie- rade eller kvantifierade. Det finns med andra ord begränsat med information om utgångsläget. Inom ramen för granskningen har sådan information inte heller gått att uppbringa. Till exempel finns det ingen information om vad som avsågs med att ”förbättra kvalitetssäkringen”. En annan komplikation är att förutsättningarna för departementens arbete i stor utsträckning även på- verkas av andra faktorer än det förändrings- och förnyelsearbete som bedri- vits sedan år 1997. Sammantaget finns enligt revisorerna inget material fram- taget av Regeringskansliet som kan ge underlag för att göra en jämförelse före–efter sammanslagningen. Inom ramen för denna granskning har det inte heller varit möjligt för revisorerna att ”återskapa” sådana underlag. Därige- nom är det svårt att i kvantitativa termer beskriva hur situationen i Rege- ringskansliet hade sett ut i dag om sammanslagningen inte ägt rum. I metod- handböcker brukar detta beskrivas som att det saknas ett kontrafaktiskt refe- rensalternativ. Detta gör kvantifierade undersökningar av målsättningarna för sammanslagningen mindre intressanta, eftersom det inte går att säga om resultatet är bra eller dåligt.

I stället väljer revisorerna en kvalitativ ansats för sin granskning. Genom att kartlägga verksamheter i Regeringskansliet synliggör revisorerna arbets- processerna i myndigheten. Genom att undersöka hur dessa arbetsprocesser utförs kan revisorerna skapa sig en uppfattning om huruvida Regerings- kansliet lever upp till sitt övergripande mål att vara ett effektivt och kompe- tent instrument åt regeringen, t.ex. samordning inom och mellan departe- ment. Genom att jämföra detta med innehållet i Regeringskansliets föränd-

1För mer detaljerad redogörelse av regeringens beslutsunderlag, se bilaga 2 till denna rapport.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

rings- och förnyelsearbete gör revisorerna en bedömning av huruvida detta	Fel! Okänt namn
arbete varit framgångsrikt eller ej i relation till regeringens egna syften med	på
sammanslagningen.	dokumentegenskap
Från den uppsjö av arbetsuppgifter som i dag handläggs inom Regerings-	.:Fel! Okänt namn
kansliet väljer revisorerna att särskilt titta på arbetet med att bereda EU-	på
relaterade ärenden, bereda statsbudgeten samt styra myndigheterna. Därutö-	dokumentegenskap
ver kartläggs även myndighetens administrativa arbetsprocesser.2	.
Revisorerna har bedömt det som angeläget att utomstående expertis står	Bilaga
för en del av underlaget för bedömningarna av sammanslagningens bety-
delse. Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor (Score) under
Stockholms universitet och Handelshögskolan har därför på revisorernas
uppdrag utfört sex stycken fallstudier av arbetsprocesser i Regeringskansliet.
Ansvarig för studien har varit professor Bengt Jacobsson. Jacobssons analys
av fallstudierna återfinns som bilaga till denna rapport (se bilaga 1).
Eftersom Regeringskansliets verksamhet i stor utsträckning bygger på att
en hög kunskapsnivå kan upprätthållas i myndigheten uppmärksammar revi-
sorerna även frågor kring myndighetens personalpolitik.

2I detta har rapporten om Regeringskansliets dimensionering (Ds 2000:27, Vad kostar det att regera?) tjänat som en utgångspunkt. I det följande benämns denna studie

”dimensioneringsrapporten”.

2Skälen bakom sammanslagningen av departementen

Beslutet att slå samman departementen till en myndighet har flera olika grunder. Beslutsunderlagen till de olika besluten i ärendet innehåller flera olika mer eller mindre specifika målsättningar som man önskar ska kunna uppfyllas genom sammanslagningen. Det går dock att urskilja tre huvudsak- liga skäl för åtgärden. Man ville:

−komma till rätta med brister i den interna administrationen,

−förbättra den inre effektiviteten,

−möta de nya krav som följer med internationaliseringen av statsförvalt- ningen.

I nedanstående tre avsnitt utvecklas resonemanget kring dessa skäl för sam- manslagningen. Därefter refereras de olika beslut som ingått i förändringsar- betet för den nya sammanhållna myndigheten (se vidare avsnitt 2.4) samt konstitutionsutskottets behandling av ärendet (se vidare avsnitt 2.5).

2.1 Den interna organisationen ständigt under utredning

Regeringskansliets organisation och administration har löpande varit föremål för utredning och förändringsåtgärder.3 En genomgång av olika utredningar och deras förslag förmedlar bilden av en organisation med ambitiösa utveckl- ingsplaner. Många problembilder och förbättringsförslag är återkommande genom åren.

Den nuvarande organisationen av Regeringskansliet kommer från den s.k. departementsreformen år 1965. Då fick varje departement en normalorgani- sation med uppdelning på sakenheter, planerings- och budgeteringssekreta- riat samt rättssekretariat.4 Gemensamma frågor kring administration har sedan dess haft olika organisatoriska placeringar. År 1978 inrättades ett personalpolitiskt sekretariat inom dåvarande budgetdepartementet. Sekretari- atet hade uppgiften att företräda arbetsgivaren i förhandlingar med arbetsta- garorganisationerna. År 1982 började man successivt att föra över personal- politiska sekretariatets ansvar för frågor om bl.a. utbildning och arbetsmiljö till organisationsavdelningen inom Finansdepartementet.

På förslag av den s.k. Redogruppen, som genomfört en översyn av Rege- ringskansliets administrativa organisation, inrättades Regeringskansliets förvaltningskontor hösten 1983. Förvaltningskontoret var fristående från departementen och dess verksamhet bestod av de delar som tidigare sköttes av organisationsavdelningen och det personalpolitiska rådet. Förvaltnings- kontorets styrelse bestod av statssekreterare. För att ge departementen ett visst inflytande skapades också Regeringskansliets förvaltningsdelegation,

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

3Avsnittet om Regeringskansliets organisatoriska utveckling bygger delvis på den s.k. Reginautredningens betänkande SOU 1992:112, s. 21 f.

4 Denna normalorganisation har senare frångåtts (se avsnitt 3.2.1).

som utgjordes av representanter för Statsrådsberedningen och samtliga de-	Fel! Okänt namn
partement. Delegationen gavs rätt att på eget initiativ lägga fram förslag till	på
styrelsen.	dokumentegenskap
Utöver olika utredningar som undersökt det administrativa stödet vid olika	.:Fel! Okänt namn
departement (t.ex. Utrikesdepartementets servicefunktioner, SOU 1988:58)	på
har den gemensamma administrativa funktionen varit föremål för flera utred-	dokumentegenskap
ningar.	.
I början på 1990-talet gav de fackliga organisationerna inom Regerings-	Bilaga
kansliet företaget Arbetstagarkonsult AB i uppdrag att genomföra en studie
av Regeringskansliets ledningsstruktur och organisation. Studien mynnande
ut i ett förslag (som lades fram i mars 1992) om bildandet av ett litet kansli
inom Statsrådsberedningen med kopplingar till statssekreterarkretsen. Kans-
liets uppgift skulle vara strategisk styrning av departementen inom områdena
kompetensförsörjning, ekonomi och informationsteknik. Dåvarande förvalt-
ningskontoret skulle få en renodlat stödjande funktion. Inom varje departe-
ment skulle en kanslichefsbefattning inrättas för resurs- och kompetensut-
veckling samt personal- och ekonomiadministration.
Samtidigt genomfördes en översyn av internadministrationen i Regerings-
kansliet, den s.k. Reginautredningen. Utredaren överlämnade sitt betänkande
(SOU 1992:112) i oktober 1992. Enligt utredningens direktiv behövde Rege-
ringskansliets internadministration rationaliseras och göras effektivare. Man
ville genomföra förändringar som skulle möjliggöra ”efterfrågestyrning och
ökat kostnadsansvar för den egna basservicen i departementen”. Man ansåg
också att ansvarsfördelningen mellan departementen och det dåvarande för-
valtningskontoret måste klargöras.
Reginautredningens förslag omfattade tre huvudsakliga organisatoriska
förändringar. Det kanske mest radikala förslaget var att renodla förvaltnings-
kontorets roll till en konsult- och serviceorganisation, vars tjänster skulle
avgiftsfinansieras och utsättas för konkurrens. För att uppnå detta skulle en
ny fristående myndighet skapas av förvaltningskontoret med namnet Klara
Administrationen. Utöver detta skulle ett kansli för administrativ ledning och
utveckling inrättas i Statsrådsberedningen, med uppgift att arbeta med perso-
nalpolitik, effektivisering, en samlad budgetprövning för Regeringskansliet
och upphandling av vissa servicetjänster. Dessutom skulle kansliet överta
arbetsgivarfrågorna från dåvarande förvaltningskontoret. Vidare skulle en
tjänst som administrativ chef inrättas i alla departement. Syftet skulle vara att
samla de administrativa ledningsfrågorna som ansågs vara spridda mellan
olika befattningar i departementen.
Den s.k. Elmarapporten (Ds 1995:6) behandlar i viss utsträckning Rege-
ringskansliets organisation.5 Elmagruppen ansåg att arbetet i Regerings-
kansliet i större utsträckning borde ägnas åt strukturella frågor liksom åt att
leda och styra förvaltningen. I detta perspektiv såg Elmagruppen vissa brister
i Regeringskansliets interna ansvarsfördelning, organisation och kompetens.

5Elmagruppen: En interdepartemental arbetsgrupp som under mitten av 1990-talet arbetade med frågor om att utveckla och stärka genomförandet av resultatstyrning av

statlig verksamhet.

För att råda bot på detta föreslog man att större och färre departement skulle	Fel! Okänt namn
inrättas, men även förvaltnings- och styrningsfrågor skulle lyftas upp i de	på
enskilda departementet i syfte att ge dessa frågor legitimitet på politisk nivå.	dokumentegenskap
Statssekreterarna skulle ha ett tydligt ansvar för politisk planering och sam-	.:Fel! Okänt namn
ordning av verksamheten i respektive departement. Statssekreterarna borde	på
av detta skäl befrias från renodlade förvaltningsuppgifter. Man ville också att	dokumentegenskap
en chefstjänsteman skulle få det operativa ansvaret för administrationen på	.
respektive departement.	Bilaga
I samband med den förvaltningspolitiska kommissionens arbete diskutera-
des även frågan om Regeringskansliets organisation (SOU 1997:57). Kom-
missionen menade bl.a. att ”det är av central betydelse att kansliet fungerar
väl” (s. 137). Diskussionen i huvudbetänkandet rörde främst placeringen av
en central funktion med ansvar för förvaltningspolitiken. I en rapport till
kommissionen om samspelet mellan regeringen och statsförvaltningen (SOU
1997:15) diskuterades även frågor som knyter an till Regeringskansliets
interna administration. Utredningen visar att det finns problem med styrning-
en av arbetet i Regeringskansliet. På departementsnivå är detta statssekrete-
rarnas ansvar. Samtidigt är deras arbetsbelastning, avseende såväl politiska
frågor som administrativa uppgifter, mycket tung. Utredningen visar bl.a. att
statssekreterartjänsten behöver någon form av avlastning. Man diskuterar om
detta skulle kunna ske med hjälp av en administrativ chefstjänst på varje
departement i enlighet med Elmagruppens förslag. Flera av de intervjuer som
redovisas i rapporten ger vid handen att tjänstemännen skulle vara positiva
till en sådan lösning.

2.2 Förbättring av Regeringskansliets effektivitet

Mot bakgrund av det ovanstående kan man se hur diskussionen kring Rege- ringskansliets interna administration inte påtagligt förändrats sedan bildandet av förvaltningskontoret i början på 1980-talet. Det fanns ett fortlöpande missnöje med hur administrationen fungerade i Regeringskansliet och i de- partementen. Detta var ett av skälen bakom sammanslagningen. Ett annat var en önskan att förbättra effektiviteten i departementens arbete.

Begreppet effektivitet kan ges olika betydelser. Å ena sidan kan man hävda att den yttersta effekten av Regeringskansliets verksamhet uppstår ute i samhället och beror på regeringens förda politik. En effektmätning av Re- geringskansliets verksamhet skulle i så fall få formen av en ”vanlig” effekti- vitetsrevision där genomförandekedjan dras hela vägen från frågans bered- ning i departementet till myndigheternas realisering av politiken. I en sådan mätning torde departementens ”bidrag” till den sammanlagda effekten vara mycket svår att isolera och mäta. Å andra sidan kan man mena att Rege- ringskansliets effektivitet består av hur snabbt och säkert samt med vilken kvalitet departementen kan ”leverera” sina produkter, t.ex. ett beslutsun- derlag, till regeringen. I metodhandböcker brukar begreppet ”inre effektivi- tet” användas för detta. Frågan om effektivitetsmätning skulle i så fall bli mer avgränsad och syfta till att beskriva de interna arbetsprocesserna i och

mellan departementen samt i vilken grad resultatet sammanfaller med de	Fel! Okänt namn
önskemål regeringens styrning ger uttryck för. 6	på
I motsats till det flertalet utredningar som tillsatts för att förbättra och ut-	dokumentegenskap
veckla Regeringskansliets interna administration (se avsnitt 2.1) finns det	.:Fel! Okänt namn
ingen analys av Regeringskansliets organisation som beskriver hur effektivi-	på
tet ska kunna uppnås i myndighetens kärnverksamhet7. Ett exempel på bris-	dokumentegenskap
tande effektivitet skulle kunna vara ledningen av förvaltningspolitiken. Den	.
förvaltningspolitiska kommissionen beskriver Regeringskansliets arbete i	Bilaga
denna fråga i termer av oklar och svag8. Kommissionen lämnar några förkla-
ringar till detta. En förklaring är den höga arbetstakten och de snabba variat-
ionerna i de dagliga arbetsuppgifterna på departementen i kombination med
låg politisk prioritering för frågan om förvaltningsutveckling. En annan är
snabba skiften av regeringsmakten, vilket fört med sig att den politiska led-
ningen fått svårare att hinna med att sätta sig in i frågorna kring förvaltnings-
utveckling. Kommissionen menar vidare att den starka sektoriseringen i
Regeringskansliet bidrar till att sektorsövergripande politiska prioriteringar
har svårt att få genomslag. Detta skulle bero på att politiker och tjänstemän i
sitt agerande stärker det egna departementets eller enhetens intressen på
bekostnad av helheten.
Problemet med bristande effektivitet i Regeringskansliets arbete har också
uppmärksammats i dimensioneringsrapporten från år 2000 (s. 50). Rapporten
hänvisar till att ”ganska många debattörer” menar att Regeringskansliets
verksamhet inte skulle vara effektiv. De källor som rapporten hänvisar till
har alla tillkommit efter beslutet om sammanslagningen av departementen.
De tecken på låg effektivitet som uppmärksammas i rapporten ger en bild av
vilka problem Regeringskansliet är ställt inför. Till exempel skulle Rege-
ringskansliets instrument för styrning av myndigheterna vara olämpliga och
innebära för mycket detaljstyrning och för lite kunskap om verksamhet och
resultat. Regeringskansliet skulle inte i tillräcklig omfattning samverka med
myndigheterna i samband med arbetet i EU-organ för att få in myndigheter-
nas sakkunskap i rätt forum vid rätt tidpunkt och sedan kunna relatera till
denna kunskap. Vidare skulle Regeringskansliet inte ha tillräcklig analys-
och utredningskapacitet för bl.a. utveckling av politiska initiativ, utvärdering,
myndighetsstyrning samt EU-representation och annat internationellt arbete.
Slutligen skulle Regeringskansliet ta på sig operationella arbetsuppgifter som
egentligen borde vara myndigheternas sak (t.ex. projekten Kunskapslyftet,
Kommunakuten och Östersjömiljarden).
Den kritik som tas upp i dimensioneringsrapporten sammanfaller delvis
med kritik som framförts av Per Molander vid SNS (Studieförbundet Nä-

6Jämför med regeringens svar på konstitutionsutskottets fråga om Regeringskansliets resultatredovisning (se avsnitt 2.5.2) samt de olika och till viss del motstridiga be- skrivningarna av Regeringskansliet (se avsnitt 3).

7Se dimensioneringsrapporten, s.134.

8 SOU 1997:57, sida 137 ff

ringsliv och samhälle).9 I ett anförande i samband med Ekonomistyrnings-	Fel! Okänt namn
verkets årliga konferens år 1999, de s.k. ESV-dagarna, gjorde Molander	på
gällande att ett av de största problemen i statsförvaltningen i dag är hur rege-	dokumentegenskap
ringen styr sina myndigheter.10 Regeringskansliet har i dag inte förmåga att	.:Fel! Okänt namn
styra myndigheterna och klarar inte av mål- och resultatstyrningen. Dialogen	på
mellan Regeringskansliet och myndigheterna blir, enligt Molander, alltför	dokumentegenskap
ofta informell styrning, där inga protokoll publiceras från möten. Dialogen	.
uppfyller därför inte de krav på transparens som man kan ställa på styrning-	Bilaga
en. Förklaringen till detta ligger i en hög arbetsbelastning på handläggare och
chefer. Dagsaktuella frågor får högsta prioritet och det finns inte tid till att
fundera på strategiska frågor. Molander ser också ett problem i att de flesta
departement i dagsläget är helt beroende av sina myndigheter för att få struk-
turerad information. Ett annat problem skulle vara låg kompetens. Rege-
ringskansliet har inte varit särskilt framgångsrikt med att rekrytera forskarut-
bildad personal. Därigenom har man inte kunnat bygga upp en förmåga till
problemformulering, informationsinhämtning, hypotestestning m.m. Ett sista
problem är, enligt Molander, att Regeringskansliet hanterar frågor som myn-
digheterna är bättre skickade att handlägga. Detta avspeglas i ”den växande
floran” av olika anslag som hanteras i Regeringskansliet eller i kansliets
omedelbara närhet.11

2.3 Ökad internationalisering

Till skälen bakom bildandet av Regeringskansliet ska man lägga departemen- tens alltmer komplexa omvärldsbild. Man talar främst om en ökad internat- ionalisering men även om ökade krav på tvärsektoriellt arbete i övrigt. I en studie som utförts av Score12 framhåller professor Bengt Jacobsson att euro- peiseringen ”medför ökade tendenser till att vi inom olika segment av staten håller på att få en förvaltning vars referensramar, problemuppfattning och kanske t.o.m. lojaliteter i allt högre grad kommer att skapas i transnationella nätverk”. Enligt studien innebär ”transnationaliseringen av förvaltningen” att regelskapande och beslutsfattande i hög grad sker i ett utbyte och ett växel- spel mellan organisationer. Frågor ”växer fram”, skapas och förändras, i nätverk mellan många olika aktörer. Att frågor successivt växer fram bety- der, enligt studien, att man måste delta aktivt och i ett tidigt skede i nätver- ken om man vill vara med och påverka. Vidare pekar studien på att frågor

9Kritiken är baserad på undersökningar inom ramen för ett projekt som SNS bedriver om statlig förvaltning. Material från projektet har inte blivit publicerat vid tiden för denna granskning. Information om projektet inhämtades från studieförbundets hem- sida www.sns.se, 2001-04-02.

10Anförandet är återgivet i ESV Nytt nr 4, 1999.

11I sin rapport Politisk makt med oklart ansvar kritiserar SNS ekonomiråd att Rege- ringskansliet ansvarar för handläggningen av vissa bidragssystem. Frågan behandlas också i Riksdagens revisorers skrivelse 2000/01:RR14 om anslag som regeringen disponerar och fördelar.

12Se bilaga 1, Score-rapport Styrningens procedurer, kapitel 5.4. Denna studie be-

handlas även utförligt i avsnitt 6 och 10.

växer fram på många arenor samtidigt. Det finns inget självklart centrum	Fel! Okänt namn
som kan övervaka, kontrollera och bestämma vad som ska diskuteras. En	på
tredje observation gäller beslutsprocesserna som kräver stor ”uppmärksam-	dokumentegenskap
het”. Frågor (problem och lösningar) kan under lång tid beredas i olika	.:Fel! Okänt namn
kommittéer för att sedan mycket snabbt aktualiseras på ett sätt som är svårt	på
att förutsäga. ”Med åtminstone en viss grad av slumpmässighet kan vad-som-	dokumentegenskap
helst när-som-helst och var-som-helst bli politiskt viktigt.” En fjärde och	.
sista observation är att europeiseringen har fört med sig att frågor växer fram	Bilaga
i en struktur och i ett system av regler som huvudsakligen skapats utanför
den enskilda nationen. Frågor som skapas på europeiska arenor eller i trans-
nationella nätverk behöver inte ligga i linje med olika värderingar och synsätt
hos just de svenska politikerna eller det svenska samhället.
Det svenska medlemskapet i den europeiska unionen är kanske det tydlig-
aste utslaget av internationalisering, och det är lika tydligt att just medlem-
skapet påverkat det interna arbetet i Regeringskansliet. I dimensionerings-
rapporten framhålls dock att det är svårt att veta om medlemskapet har fört
med sig något ”merarbete” eftersom det inte finns något att jämföra med. Det
går inte att veta vad som skulle hänt om Sverige inte gått med i den europe-
iska unionen. ”Kanske hade Regeringskansliets behov av kompetens och
resurser då varit ännu större”(s. 96).

2.4 Regeringens olika beslut

Sammanslagningen av departementen har realiserats genom tre olika rege- ringsbeslut: regeringens underlag inför beslutet år 1996 att slå samman de- partementen till en myndighet, det kompletterande beslutet år 1997 samt det kompletterande beslutet år 1999.13 Detaljerna i underlagen till de tre besluten återges i bilaga 2 till denna rapport.

Underlaget till regeringens första beslut i ärendet utgörs av en promemoria daterad 1996-05-13. Promemorian var framtagen av en särskild statssekre- terargrupp ”för Regeringskansliets framtida organisation m.m.” och innehöll överväganden och förslag med innebörden att man ska skapa en sammanhål- len myndighet av Regeringskansliet samt att Statsrådsberedningen ska tillde- las ett vidare ansvar för samordningen i den nya myndigheten.

I december 1996 beslutade regeringen att slå ihop Statsrådsberedningen, departementen och Regeringskansliets förvaltningsavdelning.14 Den nya myndigheten infördes den 1 januari 1997.

Den 4 september 1997 fattade regeringen ett beslut om ”inriktningen av det fortsatta förändrings- och förnyelsearbetet inom Regeringskansliet”. Som bilaga till beslutet läggs en promemoria (daterad samma dag) i vilken ut- gångspunkterna för arbetet slås fast och preciseras.

13Regeringskansliets diarienummer SB96/3633 (för besluten år 1996 och 1997) samt SB1999/2680.

14Regeringskansliets förvaltningsavdelning hänvisas till i det följande som förvalt-

ningsavdelningen.

Den 15 april 1999 fattade regeringen ett nytt beslut om ”det fortsatta för- ändrings- och förnyelsearbetet inom Regeringskansliet”. Som bilaga till beslutet lades en promemoria (daterad april 1999) om det arbete som bedri- vits med anledning av regeringens beslut den 4 september 1997 samt förslag till det fortsatta arbetet.

2.5 Konstitutionsutskottets uppföljning

I sitt betänkande 1996/97:KU1 anförde konstitutionsutskottet att det inte fanns något formellt hinder för sammanslagningen. Bestämmelserna i 7 kap. 1 § regeringsformen ger regeringen en ”vidsträckt möjlighet att bestämma regeringens sammansättning och formerna för fördelningen av uppgifterna inom regeringskretsen” (bet. 1998/99:KU10, s. 6). I och med den förändrade ordningen för Regeringskansliets anslagstilldelning konstaterar utskottet att riksdagen ”inte har något direkt inflytande över Regeringskansliets organi- sation och verksamhet” (bet. 1998/99:KU10, s. 9). Konstitutionsutskottet har sedan sammanslagningen av departementen efterlyst en redovisning av om man uppnått syftet med beslutet. Någon sådan har inte lämnats av regering- en, trots att konstitutionsutskottet påtalat vikten av sådan information. I sitt betänkande 1998/99:KU10 (s. 9) skriver utskottet att man ”utgår från att det ska bli möjligt för Regeringskansliet att senare lämna en mera preciserad redovisning” av vad som uppnåtts av den organisatoriska förändringen. Ut- skottet konstaterar dock i sitt betänkande 1999/2000:KU10 att ”det inte varit möjligt för utskottet att efter tre års uppföljning få fram en samlad bild av effekterna av 1997 års reform genom vilken Regeringskansliet blev en myn- dighet” och efterlyser en utökad redovisning kring de syften som fanns med sammanslagningen av departementen (s. 14).

Mot bakgrund av tidigare års granskningar i konstitutionsutskottet återges här de frågor som konstitutionsutskottet, i sitt betänkande 2000/01:KU10, anser vara viktiga för att uppfylla riksdagens informationsbehov samt de svar som lämnades av regeringen. Allmänt saknar utskottet en diskussion kring de grundläggande förhållanden och begrepp som har att göra med effektivitet och mätning av effektivitet i organisationer och hur de skulle tillämpas i fallet med Regeringskansliet. En sådan diskussion skulle, enligt utskottet, vara till nytta för att få svar på frågor om effekterna av 1997 års organisato- riska reform samt om hur resultatet av Regeringskansliets utvecklingsarbete skulle kunna redovisas.

2.5.1Frågan om effekterna av sammanslagningen

Vad gäller effekterna av sammanslagningen av departementen år 1997 menar utskottet att riksdagen nu borde kunna få en samlad bedömning av vad som uppnåtts med åtgärden. Regeringen har tidigare år informerat utskottet om att det finns ett ”omfattande råmaterial för en sådan redovisning och bedömning i t.ex. interna mätningar som gjorts och som redovisats utan angivande av eventuellt inbördes samband och eventuellt samband med organisationsför- ändringen”. Konstitutionsutskottet efterlyser en sammanställning av dessa mätningar. Som ett led i sin granskning ställde utskottet skriftliga frågor till

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Regeringskansliet kring frågan om effekterna av sammanslagningen. De	Fel! Okänt namn
frågor man ville ha svar på var:	på
− Har den nya organisationen med Regeringskansliet som en myndighet	dokumentegenskap
befrämjat samverkan mellan departementen?	.:Fel! Okänt namn
− Hur har Regeringskansliets interna styrningsprocess (RISP) utvecklats?	på
− Har Regeringskansliet som stöd- och serviceorganisation till regeringen	dokumentegenskap
på det hela taget presterat ett bättre resultat i jämförelse med ordningen	.
före den 1 januari 1997?	Bilaga
Regeringskansliets svar bestod av promemorian från april 1999 inför det
andra beslutet om det fortsatta arbetet (refererat ovan) med kommentarer
kring denna. Vad gäller frågan om hur den interna styrprocessen (RISP) har
utvecklats menar Regeringskansliet att det av promemorian framgår att det
pågår ett arbete med att skapa rutiner för uppföljning av den utförda verk-
samhetsplaneringen. ”Denna syftar till en planeringsprocess som gör att
regeringens prioriteringar genomsyrar arbetet i Regeringskansliet och avser
också underlätta den interna styrningen av de enskilda departementen.” Re-
geringskansliet hänvisar också till en pågående översyn av verksamhetspla-
neringsprocessen15, som ”syftar till att skapa en gemensam, effektiv och
verksamhetsanpassad planeringsprocess inför sammanslagningen av förvalt-
ningsanslagen”.
Vad gäller frågan om Regeringskansliet på det hela taget presterat ett
bättre resultat i jämförelse med ordningen före sammanslagningen till en
myndighet hänvisar Regeringskansliet till promemorian. I denna menar
regeringen att organisationen har ”blivit mer effektiv och kan ge en förbätt-
rad service genom inrättandet av förvaltningsavdelningen och genom att
vissa stödfunktioner förts över till denna avdelning”. Man menar vidare att
den interna uppföljningen av det pågående utvecklingsarbetet ”har givit
regeringen en möjlighet att bedöma vidtagna åtgärder och att ge riktlinjer för
det fortsatta arbetet”. Däremot har det sedan år 1997 inträffat en rad föränd-
ringar i Regeringskansliets organisation och verksamhet som gör det ”knapp-
ast möjligt att jämföra de nuvarande resultaten i förhållande till dem som
uppnåddes före 1997 års reform”.16
2.5.2 Frågan om Regeringskansliets resultatredovisning
Statsrådsberedningen meddelade konstitutionsutskottet år 1999 att Rege-
ringskansliet inte borde åläggas att lämna resultatredovisning till regeringen
men att man var beredd att redovisa vissa resultatmått inom ramen för bud-
getpropositionen och Regeringskansliets årsbok. I en resultatredovisning
skulle det vara svårt att skilja på Regeringskansliets resultat och regeringens.
Regelverken för regeringens styrning och dialog med statliga myndigheter
passar inte in på Regeringskansliet. Konstitutionsutskottet invänder mot detta

15 Översynen slutfördes den 16 februari 2001, Regeringskansliets diarienummer FA2001-250-STAB (se avsnitt 3.3.4.)

16Regeringskansliet kommenterar inte den diskrepans som finns mellan de två sist-

nämnda yttrandena – i ena fallet kan utvecklingen bedömas, men inte i det andra.

resonemang och menar att det inte är självklart att det är just de regelverk	Fel! Okänt namn
som åberopas som ska användas vid en bedömning av Regeringskansliets	på
prestationer som stöd- och serviceorganisation till regeringen. Konstitutions-	dokumentegenskap
utskottet menar att det snarare krävs en anpassning av de generella reglerna	.:Fel! Okänt namn
till de speciella förhållanden som råder mellan regeringen och Regerings-	på
kansliet.	dokumentegenskap
Konstitutionsutskottet menar vidare att den redovisning av Regerings-	.
kansliets verksamhet som sker inom ramen för budgetpropositionen och	Bilaga
Regeringskansliets årsbok framstår som alltför begränsad: ”Det borde vara
möjligt för Regeringskansliet att lämna en mer sofistikerad redovisning inte
bara avseende antalet produkter som kommit ut av verksamheten utan, som
framhållits i det föregående, även vad Regeringskansliet som stöd- och ser-
viceorganisation till regeringen åstadkommit i denna egenskap.” Konstitut-
ionsutskottet efterlyser en redovisning som sätter de utförda prestationerna i
relation till insatta resurser i form av tid och pengar eller visar bedömningar
av kvaliteten hos det som producerats. Konstitutionsutskottet säger också att
detta ytterst är ”en fråga om de enskilda statsrådens eller regeringens eller
statsministerns bedömning av det stöd som Regeringskansliet levererar till
regeringens politiska verksamhet”. Som ett led i sin granskning ställde kon-
stitutionsutskottet skriftliga frågor till Regeringskansliet kring frågan om
Regeringskansliets resultatredovisning. De frågor man ville ha svar på var:
− Hur bör man principiellt se på frågan om Regeringskansliets resultatre-
dovisning i belysningen av de synpunkter som framförs i studien Vad
kostar det att regera? (Ds 2000:27)?
− Är det möjligt att anpassa regelverket för styrning och dialog mellan
regeringen och Regeringskansliet på ett sådant sätt att Regeringskansli-
ets verksamhet kan redovisas och bedömas med avseende på inre effek-
tivitet, dvs. Regeringskansliets användbarhet för att genomföra en rege-
rings politiska avsikter?
Med hänvisning till sin promemoria från april 1999 svarade Regerings-
kansliet att en förändring av regelverket inte kan bidra till att möjliggöra en
bättre bedömning av Regeringskansliets användbarhet för att genomföra en
regerings politiska avsikter.17
2.5.3 Ökade krav på resultatredovisning för Regeringskansliet
Konstitutionsutskottet konstaterar i sitt betänkande 2000/01:KU10 att frågan
om Regeringskansliets resultatredovisning ”inte förts framåt vid årets
granskning”. Man saknar fortfarande en utförlig, principiell analys av frå-
gorna kring effekterna av sammanslagningen år 1997 och möjligheter att
redovisa resultat av Regeringskansliets verksamhet. Utskottet meddelar att
man mot denna bakgrund avser att fortsätta sin granskning av Regerings-
kansliet som myndighet.

17Revisorerna menar att det finns alternativ som skulle kunna ligga till grund för en mer ”sofistikerad” resultatredovisning av den typ som konstitutionsutskottet efterlyser

(se avsnitt 11.3. 2 och bilaga 4).

Riksdagens revisorer har nyligen, i samband med granskningen av anslag	Fel! Okänt namn
som står till regeringens disposition, uttalat att kraven på redovisning från	på
Regeringskansliet behöver skärpas18. Detta krav gällde specifikt då regering-	dokumentegenskap
en tar på sig myndighetsliknande uppgifter. Som framgår av det följande är	.:Fel! Okänt namn
Regeringskansliets olika kärnverksamheter på många sätt i hög grad ”myn-	på
dighetsliknande”. Därmed blir enligt revisorernas mening kravet på resultat-	dokumentegenskap
redovisning för Regeringskansliet än mera aktuellt och motiverat.	.
	Bilaga

18Förslag till riksdagen 2000/01:RR14 Anslag som regeringen disponerar och förde- lar. I sitt remissvar till revisorernas rapport (FA2001/475/STAB) anser regeringen att

Regeringskansliet inte skall lämna någon resultatredovisning.

3 Om Regeringskansliet

Regeringskansliets uppgift, organisation och verksamhet kan beskrivas på olika sätt beroende på vilken syn man har på myndigheten och vad syftet med beskrivningen är. Detta illustreras av nedanstående citat:

Regeringskansliet, i dagligt tal ofta Kanslihuset, regeringens stabsorgan som biträder vid planering och samordning av regeringspolitiken samt bereder regeringsärendena. Regeringskansliet är numera beläget i kvarteren närmast norr om riksdagshuset i centrala Stockholm. Närheten till den centrala, poli- tiska makten gör Regeringskansliet till en viktig faktor i svensk politik.

(Hämtat från Internetversionen av Nationalencyklopedin, texten skrevs år 1994.)19

Till sin hjälp har regeringen ett regeringskansli som har till uppgift att förbe- reda regeringens ärenden och biträda statsråden i deras verksamhet. Rege- ringskansliet är en sammanhållen myndighet som består av Statsrådsbered- ningen, departementen och förvaltningsavdelningen.

Regeringskansliet är en politiskt styrd organisation, där regeringen avgör arbetets inriktning och vilka frågor som ska prioriteras. Tjänstemännen hjäl- per regeringen med att utreda olika frågor, styra myndigheterna och ta fram underlag till beslut.

(Hämtat från Regeringskansliets informationsmaterial ”Så arbetar rege- ringen” utgiven år 2000.)

Citaten ger läsaren två i viss mån samstämmiga bilder av Regeringskansliet. Samtidigt innehåller citaten två viktiga skillnader. Av Nationalencyklopedin

kan utläsas att Regeringskansliet är ”en viktig faktor i svensk politik” medan

regeringens egna informationsmaterial betonar Regeringskansliets biträdande och tjänande delar. När skribenten i Nationalencyklopedin talar om Rege- ringskansliet som en självständig verksamhet, förmedlar informationsmateri- alet bilden av att regeringen och Regeringskansliet är helt integrerade med varandra. Dessa definitionsmässiga skillnader återkommer i de olika källor som revisorerna kommit i kontakt med under granskningens gång. Beroende på vilken tolkning av Regeringskansliet man väljer får det konsekvenser för om och i så fall hur verksamheten vid Regeringskansliet ska följas upp (se vidare avsnitt 11).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

3.1 Regeringsformen och Regeringskansliets instruktion

Regeringskansliets uppgift kan beskrivas i konstitutionella termer. Av första kapitlet i regeringsformen framgår att riksdagen är folkets främsta företrä- dare och stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas (4 §), men att regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen (6 §). Regeringskansliet är nästa led i denna styrkedja, men detta regleras inte i grundlagen.

Regeringskansliets uppgift och formella organisation framgår i stället av förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Där står att

19 Referens: NE, 2000-11-13, http://www.ne.se/jsp/search/article.jsp?i_art_id=291707

Regeringskansliet ”har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i öv-	Fel! Okänt namn
rigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet” (1 §). I Regerings-	på
kansliets organisation ingår för närvarande Statsrådsberedningen, tio depar-	dokumentegenskap
tement (Justitie-, Utrikes-, Försvars-, Social-, Finans-, Utbildnings-, Jord-	.:Fel! Okänt namn
bruks-, Kultur-, Miljö- och Näringsdepartementet) samt Regeringskansliets	på
förvaltningsavdelning (2 §).	dokumentegenskap
Förhållandet mellan Regeringskansliet och utrikesförvaltningen bidrar till	.
myndighetens särställning i statsförvaltningen. Utrikesförvaltningen består	Bilaga
av Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen. I utrikesrepresentation-
en ingår främst beskickningar, delegationer vid internationella organisationer
och karriärkonsulat (vilka benämns utlandsmyndigheter), men även Svenska
institutet i Alexandria, samt honorärkonsulat och konsuläragenturer. (3 §).
Utrikesrepresentationen lyder under Regeringskansliet (4 §).
Det är statsministern som är chef för Regeringskansliet (5 §). Statsmi-
nistern är också chef för Statsrådsberedningen (7 §). Chef för ett departement
är det statsråd som statsministern utser (6 §). Chef för Regeringskansliets
förvaltningsavdelning är förvaltningschefen i Statsrådsberedningen (8 §).

3.2 Departement och enheter

Hur man organiserar regeringsarbetet i form av olika departement är en vik- tig politisk styrningsfråga för regeringen. Det gäller såväl efter vilka princi- per som departementsindelningen görs som under vilket departement olika sakfrågor ska läggas. Departementsindelning sker också i syfte att avlasta den högsta politiska ledningen från alltför många politiska koordinerings- uppgifter. Större eller mindre förändringar i departementsindelning m.m. görs numera nästan varje år utifrån politiska prioriteringar. Bland sådana förändringar kan t.ex. nämnas avvecklingen av Bostadsdepartementet år 1991, Miljödepartementets ”återkomst” år 1995 samt Arbetsmarknads- och Kommunikationsdepartementets inkorporering under det nya Näringsdepar- tementet år 1999. Ansvaret för den politiska samordningen mellan departe- menten ligger på Statsrådsberedningen. Det finns särskilda regler för gemen- sam beredning och delningsförfarande (se avsnitt 3.4).

Man kan dock inte från förvaltningsrevisionella eller andra utgångspunkter uttala sig om vad som är den bästa eller mest effektiva departementsindel- ningen eller koordineringsprincipen. Departementsindelning med tillhörande samordningsfrågor är en politisk fråga från början till slut. Men ju längre ned i organisationen i Regeringskansliet man kommer desto större likhet finns med myndigheternas förvaltning och arbetsprocesser och desto mera ut- rymme finns följaktligen för förvaltningsrevisionella analyser och övervä- ganden.20

20 Detta inledande avsnitt bygger till delar på J Grønnegård Christensen, P Munk
Christiansen og M Ibsen, Politik og forvaltning, Århus 1999 (särskilt kapitlen 2, 4 och	36
7).	36

För översiktens skull redovisas kort nedan en internationell jämförelse av departementsindelningen. Därefter följer ett längre avsnitt om det svenska Regeringskansliets indelning i enheter.

3.2.1Departementsindelning i olika länder

I jämförelse med andra länder har Sverige få departement. En kartläggning som norska Statskonsult21 gjort visar att medan Sverige har tio departement så har Danmark nästan dubbelt så många, nitton stycken. Norge har sexton och Finland har tolv departement. När man i Sverige har valt att ha ett depar- tement för statens budget och finanser har man i Danmark tre stycken (Fi- nans-, Ekonomi- och Skattedepartementen). Danmark har även ett särskilt departement för kyrkofrågor. Inom ramen för de uppgifter som Statskonsult betecknar som ”klassiska”22 skiljer sig Sverige från de andra länderna genom att inte ha ett särskilt departement för inrikesfrågor.23 För de näringsrelate- rade frågorna har Sverige och Storbritannien en liknande struktur med två departement som ansvarar för handels- och näringsfrågor respektive jord- bruks- och fiskerifrågor. Ländernas respektive departementsstruktur framgår av nedanstående tabell 1. Observera att tabellen inte omfattar svenska Stats- rådsberedningen eller förvaltningsavdelningen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

21Statskonsult, rapport På kryss eller tvers?, april 2001, s. 15 f.

22Ibland talar man om ”nattväktarstaten”, med vilket man avser de absolut mest grundläggande funktioner som behövs för att en stat ska fungera, vanligtvis territoriell suveränitet (Försvarsdepartementet), lag och ordning (Justitiedepartementet), en god relation till andra länder (Utrikesdepartementet) samt kontroll över ekonomin (Fi- nansdepartementet).

23I Norge finns heller inget ”Inrikesdepartement”, men väl ett departement för kom-

munala och regionala frågor.

Tabell 1. Departement ordnade efter uppgiftstyp

	Danmark	Finland	Neder-	Storbri-	Sverige	Norge
			länderna	tannien
Klassiska	-Utrikes	-Utrikes	-Utrikes	-Utrikes	-Utrikes	-Utrikes
departe-	-Försvar	-Försvar	-Försvar	-Bistånd	-Försvar	-Försvar
ment	-Finans	-Finans	-Finans	-Försvar	-Finans	-Finans
	-Finans	-Finans	-Finans	-Försvar	-Finans	-Finans
	-Skatt	-Inrikes	-Inrikes	-Finans	-Justitie	-Justitie
	-Ekonomi	-Justitie	-Justitie	-Inrikes		-Kommun
	-Inrikes			-Justitie		och
	-Justitie					region
	-Justitie
	-Kyrka
Närings-		-Handel		-Handel
Närings-	-Näring	-Handel	-Ekonomi	-Handel	-Näring	-Näring
relate-	-Jordbruk	och	-Jordbruk	och	-Jordbruk	-Jordbruk
rade	och	industri	och	näring		-Fiskeri
	fiskeri	-Jordbruk	fiskeri	-Jordbruk		-Fiskeri
	fiskeri	-Jordbruk	fiskeri	-Jordbruk		-Olja	och
	-Trafik	och	-Trafik	och		-Olja	och
	-Trafik	och	-Trafik	och		energi
	-Arbete	skogsbruk		fiskeri		-Arbete
	-Arbete	-Trafik				-Arbete
		-Trafik				och admi-
		-Arbete				och admi-
		-Arbete				nistration
						-Trafik
Utbild-	-Social	-Social	-Hälsa,	-Social	-Social	-Social
ning och	-Hälsa	och hälsa	välfärd	-Hälsa	-	och hälsa
välfärd	-	-	och idrott	-	Utbild-	-Kyrka,
	Undervis-	Undervis-	-Social	Utbild-	ning	utbildning
	ning	ning	och arbete	ning och	-Kultur	och
	-		-	arbete		forskning
	Forskning		Undervis-	-Kultur,		-Kultur
	Forskning		ning,	-Kultur,		-Kultur
	-Kultur		ning,	medier
	-Kultur		kultur och	medier
			kultur och	och idrott
			forskning	och idrott
			forskning
Miljö-	-Miljö	-Miljö	-Miljö	-Miljö,	-Miljö	-Miljö
och	och energi			transport
natur-	-Stad och			och
resurser	bostad			region
Övriga				-		-Barn	och
				Nordir-		familj
				land
				-Skottland
				-Wales
Totalt	19	12	12	16	10		16

Källa: Statskonsult, rapport På kryss eller tvers?

Man kan dock inte dra några säkra slutsatser av den ovanstående samman- ställningen. Bara för att man i Sverige har valt att ha tio departement behöver det inte betyda att den politiska samordningen mellan olika samhällssektorer är starkare än i ett land där man har ett större antal departement. Erfarenheter visar att det är den politiska relevansen som avgör graden av samordning mellan departement.24

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

24Inom ramen för granskningen har revisorerna genomfört ett besök vid det danska Finansdepartementet, Rigsrevisionen och Økonomistyrelsen. Intervjuerna gav bilden av en hög grad av samordning mellan de 19 olika departementen. Orsaken till detta skulle vara att man i Danmark under en lång period har haft minoritets- eller koalit- ionsregeringar. Detta har gjort det politiskt relevant att samordna verksamheten i departementen. Man har inte kunnat agera på egen hand utan har behövt söka stöd

från andra departement.

3.2.2Regeringskansliets många enheter

Som framgått ovan är departementsindelningen av mindre intresse när man skall analysera Regeringskansliets organisation och administration. I stället bör man försöka skapa sig en bild av Regeringskansliets indelning i enheter. Med begreppet enheter avses den organisatoriska nivån under departements- ledningen. Det är förenat med vissa svårigheter att fastställa antalet enheter på departementen. Olika departement tillämpar enhetsbegreppet på olika sätt. Vissa departement har enheterna sammanslagna under ”avdelningar” eller uppdelade på ”grupper” eller liknande. Vidare skiljer man på sakenheter (linjeorganisationen) och sekretariat (stabsfunktioner).

Enheterna på departementen är ofta relativt små organisationsenheter, som leds av en chef (som tituleras departementsråd) och ibland en ställföreträ- dande chef (som tituleras departementsråd eller kansliråd). Enheterna har ofta en assistent, som sköter administrativa uppgifter. Ibland kan denna funktion delas mellan flera enheter. Stora enheter kan ha fler än en assistent.

Av dimensioneringsrapporten (s. 134) framgår att det inte finns någon ”heltäckande analys” av Regeringskansliets organisation, och utredaren efterlyser en studie som tar hänsyn till ”alla de krav som ställs på den en- skilda arbetsplatsen – sakenheten”. Enligt dimensioneringsrapportens definit- ion finns det ca 100 sakenheter i Regeringskansliet. I sin analys av Scores fallstudier konstaterar även professor Bengt Jacobsson att enheterna i Rege- ringskansliet är en mer intressant analysvariabel än departementen. Jacobs- son visar hur enheterna agerar för att driva de frågor enheten ”äger” och hur enheter har mer eller mindre självständiga kontakter med andra enheter i Regeringskansliet och även med myndigheter.

Riksdagens revisorer har sammanställt uppgifter om departementens en- hetsindelning, bemanning, undergrupper m.m. (se nedanstående tabell 2 och bilaga 3). Sammanställningen visar att det finns mer än 150 enheter i Rege- ringskansliet.25

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

25 Skillnaden mellan revisorernas beräkning av antalet enheter och den som görs i
dimensioneringsrapporten beror på olika definitioner av enhetsbegreppet samt att	39
revisorernas beräkning inkluderar administrativa enheter.	39

Tabell 2. Departementens indelning i enheter i juni 2001
Departement m.m.	Antal enheter
Justitiedepartementet	18
Utrikesdepartementet (se text nedan)	23
Försvarsdepartementet	9

Socialdepartementet	9
Finansdepartementet	40

Utbildningsdepartementet	9
Jordbruksdepartementet	9
Kulturdepartementet	6
Näringsdepartementet	22

Miljödepartementet	8
Regeringskansliets förvaltningsavdelning (se text nedan)	10
Summa enheter	163

Källa: Egen bearbetning av underlag från Regeringskansliet, se bilaga 3.

Den ovanstående sammanställningen av antalet enheter på departementen och i förvaltningsavdelningen bör användas med viss försiktighet. Som framgår av bilaga 3 skiljer sig principerna för enhetsindelningen åt mellan departementen. Till exempel räknas registratorskontoret som en enskild enhet i vissa departement, men inte i andra. Vidare har revisorerna valt att inte räkna in Utrikesdepartementets och förvaltningsavdelningens minsta organisatoriska enheter, dvs. grupper under enhetsnivån. På Utrikesdeparte- mentet finns drygt 70 sådana grupper och på förvaltningsavdelningen drygt

40.Sammanställningen ger ändock en fingervisning om departementens komplexitet.

Sammanställningen visar att en enhetsindelning på knappt tio enheter kan räknas som en ”normal” departementsorganisation. Varje departement har en administrativ enhet eller ett sekretariat. Vanligtvis ansvarar denna enhet för departementets interna och externa samordning (delningsförfarandet m.m.), budgetsamordning och ekonomiadministration. Därutöver kan information, IT-frågor, personalfrågor och registratur sortera under den administrativa enheten eller sekretariatet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Figur 1. Enheter av olika storlekar i relation till det totala antalet enheter26

	31 eller fler	1 till 5
	8%
		10%

21 till 30

17%

6 till 10

31%

11 till 20

34%

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Källa: Egen bearbetning av underlag från Regeringskansliet, se bilaga 3.

Medianvärdet för enheternas bemanning är 12 personer, men antalet medar- betare varierar kraftigt. Ovanstående figur 1 visar att nästan två tredjedelar av alla enheter har en bemanning på 6 till 20 personer per enhet.

3.3 Regeringskansliets organisation

I Sverige innebar reformen år 1997 att departementen, som tidigare varit enskilda myndigheter, i stället fördes samman till en myndighet. Samtidigt utökades Statsrådsberedningens ansvar för den administrativa samordningen inom Regeringskansliet. Förvaltningsavdelningen fick genom sammanslag- ningen ett utökat ansvar för den gemensamma administrationen. Inom sitt huvudsakliga politikområde har varje fackdepartement det huvudsakliga samordningsansvaret (Försvarsdepartementet samordnar frågor om civilt försvar, Miljödepartementet samordnar frågor om miljö etc.). Finansdepar- tementet har det övergripande ansvaret för arbetet med statsbudgeten. Upp- giften sköts av budgetavdelningen. Det övergripande ansvaret för samord- ningen av EU-frågor ligger hos statsministern och Statsrådsberedningen medan Utrikesdepartementet ansvarar för det löpande arbetet.27 För lagstift- ningfrågor kan Justitiedepartementet sägas ha ett övergripande samordnings- ansvar med sina sex lagstiftningsenheter och en enhet för laggranskning.28

Inom ramen för granskningen har revisorerna inte funnit något organisat- ionsschema för den nya myndigheten. I Regeringskansliets allmänna inform- ationsmaterial finns dock en bild som beskriver Regeringskansliets organi- sation (se figur 2). Syftet med bilden är dock att ge allmänheten generell

26I beräkningen har Utrikesdepartementets grupper likställts med enheter vid övriga departement. Utrikesdepartementets enheter har annars en bemanning på mellan 30 och 100 personer.

27Se dimensioneringsrapporten, s. 99 f.

28 Se SOU 1997:15, s. 141.

information om de huvudsakliga organisatoriska delarna i Regeringskansliet, deras ansvar och uppgifter – inte deras inbördes relationer.

Figur 2. Regeringskansliets organisation som den beskrivs år 2000

Regeringskansliets organisation

Regeringen

Statsministern och Statsråden

Statsråds-	Departe-	Förvaltnings-
beredningen	menten
		avdelningen

Leder och	Ansvarar för	Ansvarar för
samordnar	frågor inom olika
		administrativa
arbetet i	samhällsområden
		frågor som rör
Regerings-	och förbereder
		flera departement
kansliet	regeringens ärenden

Källa: Regeringskansliets informationsmaterial ”Så arbetar regeringen”, år 2000.

Bilden av Regeringskansliets organisation som den beskrivs ovan kan inte ligga till grund för någon djupare analys av myndigheten. Av bilden kan dock uttolkas en vilja att beskriva Regeringskansliet som en integrerad del av det politiska beslutsfattandet. Statsrådsberedningen, förvaltningsavdelningen och departementen har även en likvärdig placering, och ansvarsfördelningen mellan departementen är till synes okomplicerad.

Utgår man i stället från förordningen (1996:1515) med instruktion för Re- geringskansliet får ett organisationsschema för myndigheten följande utse- ende (se figur 3).

Figur 3. En beskrivning av Regeringskansliets organisation29

Statsministern

Statsrådsberedningen

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

C	C	C	C	C	C	C	C	C	C
dep	dep	dep	dep	dep	dep	dep	dep	dep	dep	C
										C
					Ut	Jor				förv
			För		.	Jor
Jus			För			.			Nä
Jus	.Utr	.Fin	.	.So			.Kul	.Mil	Nä
.	.Utr	.Fin	sva	.So	bil	dbr	.Kul	.Mil	.	För
titi	ike	ans		cial	dni	uks	tur	jöd	rin	.
ede	sde	ans	rsd	cial	dni	uks	tur	jöd	gsd	val
ede	sde	dep	rsd	dep	ngs	dep	dep	ep	gsd	val
p	p	dep	ep	dep	ngs	dep	dep		ep	tni
p	p		ep		dep				ep	tni
					dep					ngs
										ngs

avd

29För att göra bilden överskådlig väljer revisorerna att varken rita in placeringen av andra statsråd än departementscheferna eller statssekreterarnas placering. Förkort- ningar ska utläsas enligt följande: ”C dep” = departementschef; ”C förv” = förvalt-

ningschef.

Källa: Egen bearbetning utifrån förordningen (1996:1515).

Den ovanstående bilden av Regeringskansliets organisation är revisorernas tolkning av den förordning som reglerar myndighetens verksamhet. Av bil- den framgår att varje departement är en självständig administrativ enhet inom sitt område. Utifrån bilden kan också utläsas att förvaltningschefen har en något annorlunda roll än departementscheferna. Förvaltningsavdelningen har inte något direkt inflytande över enskilt departement. De sätt som för- valtningsavdelningen kan påverka myndigheten är indirekta, via Statsrådsbe- redningen samt via underliggande system, som t.ex. processen för fördelning av myndighetens internbudget, gemensamma utbildningsinsatser, stöd för upphandling, IT-utveckling eller centrala arbetsgivaravtal30. Detta påminner om de förhandlingssituationer som uppstår mellan fackdepartementen och Finansdepartementet inom ramen för statsbudgetprocessen (se avsnitt 4.2). Figuren omfattar inte kommunikationsvägar för Regeringskansliets formella samrådsförfaranden (se avsnitt 3.4) eller andra former för samarbete mellan enheter i departementen (se avsnitt 6).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

3.4 Samrådsförfaranden i Regeringskansliet

I regeringsformen framgår det att regeringsärenden ska avgöras av regering- en som ett kollektiv. Därav följer att samtliga statsråd ska ha möjlighet att kunna påverka beredningen av ärendet innan beslut fattas. Statsrådsbered- ningens promemoria om samrådsformer inom Regeringskansliet31 anger att detta uppnås genom fyra olika former av samrådsförfaranden:

−Gemensam beredning

−Allmän beredning

−Lunchberedning

−Delning

Av dessa fyra samrådsförfaranden angår allmän beredning och lunchbered- ning främst statsråden själva och inte tjänstemannaorganisationen.

3.4.1Allmän beredning och lunchberedning

Allmän beredning äger normalt rum varje torsdag, efter regeringssamman- trädet, och leds i normalfallet av statsministern. Allmän beredning används t.ex. om enighet mellan berörda statsråd inte har kunnat uppnås på annat sätt eller om ett statsråd vill informera sina regeringskolleger om ett kommande regeringsärende. Vid allmän beredning deltar samtliga statsråd som inte har förhinder samt riksdagsgruppens ordförande liksom statsministerns och finansministerns statssekreterare (med ansvar för budgetfrågor). Ett ärende

30 Formellt ansvarar förvaltningschefen för administrativa frågor som rör två eller flera departement. Förvaltningschefen har i sådana frågor formellt rätt att besluta om föreskrifter eller fatta beslut i enskilda fall.

31Statsrådsberedningens promemoria 1997:4, senast reviderad 2000-08-25. Avsnittet

om samrådsförfaranden bygger i sin helhet på denna promemoria.

som tas upp på allmän beredning ska föregås av en kortfattad promemoria	Fel! Okänt namn
om vad ärendet handlar om.	på
Statsrådens lunchberedning äger rum måndag–torsdag kl. 12.30 och an-	dokumentegenskap
vänds för information, vissa vägledande diskussioner samt avstämning av	.:Fel! Okänt namn
utnämningsfrågor.	på
Man för inte protokoll vid de allmänna beredningarna eller lunchbered-	dokumentegenskap
ningarna, men statsministerns statssekreterare sänder efter lunchen till från-	.
varande statsråd en kort information som rubrikmässigt anger vilka ämnen	Bilaga
som diskuterats.
3.4.2 Gemensam beredning
De formella reglerna om gemensam beredning finns i 13 och 15 §§ förord-
ningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Där föreskrivs att
ett ärende som rör flera departements verksamhetsområden ska handläggas
inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och beredas i samråd
med övriga, berörda statsråd. Instruktionen för Regeringskansliet innehåller
däremot inte några detaljerade regler om i vilka fall gemensam beredning ska
förekomma.
Av Statsrådsberedningens promemoria framgår att statsministern (via
Statsrådsberedningen) i god tid ska få information om regeringsärenden eller
andra frågor av större vikt. Statsministern har även särskild betydelse vid
beredningen av utnämningsfrågor. Flertalet utnämningar ska beredas gemen-
samt med Statsrådsberedningen. Av riktlinjerna framgår även att
− övergripande EU-frågor ska beredas gemensamt med enheten för sam-
ordning av EU-frågor i Statsrådsberedningen samt Utrikesdepartemen-
tets EU-enhet och/eller rättssekretariatet för EU-frågor,
− alla ärenden med ekonomiska, budgetära eller organisatoriska konse-
kvenser ska beredas gemensamt med Finansdepartementets budgetav-
delning,
− ärenden om lagstiftning i civilrättsliga, straffrättsliga, processrättsliga,
förvaltningsrättsliga och konstitutionella ämnen ska beredas med Justi-
tiedepartementet.
Därutöver tar Statsrådsberedningen upp vilka olika departement och enheter
som alltid ska ingå i den gemensamma beredningen av ett stort antal speci-
fika typer av ärende. Till exempel finns inom Näringsdepartementet den s.k.
Simplexenheten, som har till uppgift att granska kommande beslut om nya
eller förändrade regler som kan ha effekter av betydelse för små företags
villkor. I normalfallet är det dock relativt enkelt att se med vilket departe-
ment och vilken enhet de olika ärendena ska beredas (frågor om totalförsva-
ret bereds med Försvarsdepartementet, frågor om miljö bereds med Miljöde-
partementet osv.).
Huvudregeln är att den gemensamma beredningen ska inledas så tidigt
som det är praktiskt möjligt så att de berörda departementen ”har en reell
möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning
och avgörande”. Statsrådsberedningen skriver vidare att frågan om hur den
gemensamma beredningen rent praktiskt ska äga rum får avgöras från fall till	44
	44

fall (muntligt eller skriftligt förfarande, i vilken utsträckning och på vilket	Fel! Okänt namn
sätt träffade överenskommelser ska dokumenteras etc.). Huvudsaken är att	på
det inte får råda någon oklarhet om vad man kommit överens om. För för-	dokumentegenskap
valtningsärendena finns dock särskilda rutiner, vilka framgår av den s.k.	.:Fel! Okänt namn
Gula boken (Ds 1998:39).	på
Gemensam beredning är aldrig avslutad förrän alla parter är överens. I	dokumentegenskap
sista hand får saken avgöras vid allmän beredning (se ovan), men detta får	.
endast ske ”i sällsynta undantagsfall”.	Bilaga
3.4.3 Delning
Innan regeringen beslutar propositioner, lagrådsremisser, förordningar och
kommittédirektiv eller utfärdar lagar ska det departement som bereder ett
sådant ärende ge övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det
utkast som har upprättats. Detta förfarande kallas delning. Även utkast till
svar på interpellationer och frågor delas i viss utsträckning. Delning får inte
ske förrän eventuell gemensam beredning har avslutats.
Enligt Statsrådsberedningens riktlinjer ska mottagarna av utkasten ha
minst fem hela arbetsdagar för att granska texten och lämna synpunkter.
Undantag från femdagarsregeln kan medges av Statsrådsberedningen ”om
det finns skäl för det”.
Delning sker enligt en särskild lista som Statsrådsberedningen ställer
samman. Delningslistan ses fortlöpande över och efter varje översyn skickar
Statsrådsberedningen ut listan till alla departement. Därutöver har departe-
menten i regel en eller flera kompletterande delningslistor med namn på dem
inom departementet som ska ha departementets delningar.
I samband med arbetet med statsbudgeten förekommer begreppet stor del-
ning. Detta innebär att delningen även kan skickas till mottagare utanför
Regeringskansliet. Delningen av budgetdokumenten har också särskilda krav
(se vidare avsnitt 4.2.1).
Statsrådsberedningens riktlinjer innehåller en rad specifika krav på ut-
formningen av delningen. Det kan t.ex. handla om att ange namn på kontakt-
personer, att särskilt ange om delningen gäller svar på en fråga eller en inter-
pellation, att delningsexemplaret ska signeras av en chefstjänsteman, när och
hur hänvisningar ska göras till eventuellt riksdagstryck samt att särskilt ange
om förslaget har finansiell innebörd, organisatorisk innebörd eller har an-
knytning till EU.
Om delningen gäller kommittédirektiv, en lagrådsremiss eller en proposit-
ion ska en s.k. informationsplan bifogas de delningsexemplar som skickas till
Statsrådsberedningen. Planen ska bl.a. innehålla information om vilka frågor
som man vill lösa med förslagen och de viktigaste argumenten för regering-
ens åtgärder.
Alla departement måste invänta svar från sina respektive kontaktpersoner
inom Statsrådsberedningen, Justitiedepartementets granskningsenhet och
Finansdepartementets budgetavdelning. Först därefter är delningen avslutad
och det aktuella ärendet kan tas upp till beslut vid regeringssammanträde.
Därefter kan behörig tjänsteman i departementet, t.ex. expeditionschefen,
	45

meddela trycklov. Vem som får meddela trycklov regleras i departementets arbetsordning.

3.4.4Strukturförändringar för ökad politisk samordning

I sin rapport Staten i omvandling (1997:15, s. 189 f.) sammanfattar Statskon- toret de försök till strukturförändringar i Regeringskansliet som genomförts i syfte att uppnå en ökad politisk samordning.

Traditionellt sett har ansvaret för samordningen av regeringspolitiken legat på statsministerns kansli inom Statsrådsberedningen. Under 1990-talet prö- vades en modell med s.k. statsrådsgrupper för att underlätta samordningen över olika samhällssektorer. Det var tre stycken grupper – en för utrikes och säkerhetspolitik, en för välfärdsfrågor och en för näringspolitik. Dessutom bildades en ledningsgrupp med statsministern som ordförande. Efter rege- ringsskiftet år 1991 avbröts försöket. Samtidigt inrättades fyra s.k. samråds- kanslier inom Statsrådsberedningen för att öka samordningen mellan rege- ringspartierna. År 1994 gjordes även ett försök med en särskild samord- ningsminister med placering i Statsrådsberedningen samtidigt som det opera- tiva arbetet sköttes av Finansdepartementet.

Inget av dessa försök med ökad politisk samordning gav upphov till någon långvarig förändring i Regeringskansliets organisation. I stället lanserades idén med en sammanslagning av departementen till en gemensam myndig- het, vilket också genomfördes den 1 januari 1997. Som revisorerna redovisat i avsnitt 2 hade denna reform även administrativa förtecken.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

4 Vad gör man i Regeringskansliet?

En självklar utgångspunkt vid beskrivningen av vad man gör i Regerings- kansliet är att Regeringskansliet är en politisk organisation. Myndighetens uppgift är att bistå regeringen då den ska förverkliga sin politik. Detta för med sig att verksamheten är händelsestyrd och svårplanerad, vilket anses skilja Regeringskansliet från andra förvaltningsmyndigheter. Regeringens möjligheter att förverkliga sin politik är beroende av externa faktorer, t.ex. riksdagens sammansättning eller den dagsaktuella politiska debatten. Rege- ringskansliets verksamhet förändras i takt med att politikens förutsättningar förändras (se avsnitt 4.1).

Verksamheten i Regeringskansliet är mångfasetterad. De dagliga arbets- uppgifterna kan handla om att skriva utkast till text i propositioner, svara på frågor från allmänheten, granska propositionsutkast från andra departement, delta i arbetsgrupp för någon särskild utvecklingsfråga, ge den egna statssek- reteraren underlag inför dennes möte med något av riksdagens utskott, arki- vera handlingar i ett ärende som avslutats, diskutera förändringar av ett re- gleringsbrev med myndighetsrepresentanter, följa upp internbudgeten för den egna enheten, förse det egna statsrådet med underlag inför regeringsöver- läggningarna m.m. Variationen på arbetsuppgifter är stor och arbetsuppgif- terna skiftar över året och mellan varje medarbetare. Samtidigt finns det tydliga förvaltningsprocesser som är gemensamma för alla enheter i Rege- ringskansliet (se avsnitt 6 och 10).

Utöver de arbetsuppgifter som är givna på förhand t.ex. beroende på det årliga arbetet med statsbudgeten, myndighetsstyrningen eller det interna administrativa arbetet uppstår det alltid frågor som inte kunnat förutses och som departementen snabbt måste ta hand om och som kan vara resurskrä- vande. Ett exempel på detta är handläggningen till följd av utbrottet av mul- och klövsjuka i Europa under våren 2001, vilket orsakade ett betydande merarbete för Jordbruksdepartementet. Det behöver dock inte vara så drama- tiska händelser utan även mer begränsade frågor som ändå måste behandlas omgående. Sådana arbetsuppgifter har beskrivits som ”skvalp i verksamhet- en”. En annan liknelse som används är ”brandkårsutryckningar”.32

I dimensioneringsrapporten görs en uppdelning av Regeringskansliets ar- betsprocesser i sju grupper:

−Lagstiftning

−Budgetprocessen och styrning av de statliga myndigheterna

−Förvaltningsärenden

−Internationell samverkan

−Interaktion med omvärlden, intresseorganisationer och medborgare

−Särskilda projekt och program

−Internt stöd och utvecklingsarbete

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

32Uttrycken användes av olika departementstjänstemän som intervjuats inom ramen

för revisorernas granskning.

Med lagstiftning menas att ”bearbeta politiska initiativ, påbörja utredningar		Fel! Okänt namn
genom att skriva och fatta beslut om att tillsätta kommittéer, ta emot betän-		på
kanden och remissbehandla dem, bereda lagrådsremisser, utarbeta proposit-		dokumentegenskap
ioner till riksdagen samt bearbeta riksdagens beslut till publikation av ny		.:Fel! Okänt namn
lag”.		på
	Med budgetprocessen och styrning av de statliga myndigheterna menas att	dokumentegenskap
”bereda budgetförslag, utfärda regleringsbrev, analysera och värdera resultat-		.
rapporter, bereda särskilda direktiv för myndighetsverksamhet, utse styrelser		Bilaga
och verkschefer samt ha andra löpande kontakter med myndigheter, till ex-
empel om mål- och resultatstyrning”.
	Med förvaltningsärenden menas att ”som landets högsta förvaltningsmyn-
dighet fatta beslut om till exempel dispensärenden och andra partsärenden,
överklaganden , anslags- och bidragsärenden”.
	Med internationell samverkan menas att ”bereda svenska ståndpunkter in-
för möten i internationella organisationer” samt att ”företräda Sverige och
återföra överenskommelser till svensk politik, till exempel vad gäller ny
lagstiftning, administrativ praxis, standardisering och annat”.
	Med interaktion med omvärlden, intresseorganisationer och medborgare
menas att ”bistå regeringen i att besvara frågor och interpellationer från
riksdagen, skriva tal åt statsråd, besvara vanlig post och e-post från allmän-
heten, informera samt samråda med näringslivet, organisationer mm.”.
	Med särskilda projekt och program menas att ”vid vissa tillfällen genom-
föra traditionella operativa insatser, till exempel utdela medel för särskilda
syften som inte faller naturligt inom någon myndighets ansvarsområde såsom
Kommunakuten, Kunskapslyftet och Östersjömiljarden” samt ”organisera
konferenser för politiska diskussioner och opinionsbildning, till exempel
regeringskonferenser om sysselsättning samt informationsinsatsen Levande
historia”.
	Med internt stöd och utvecklingsarbete menas att sköta intern verksam-
hetsplanering, resultatrapportering, ekonomi- och personaladministration, IT,
bevakning och säkerhet, arkivering, diarieföring, lokaladministration med
mera”.
	I sin rapport Administration inom Regeringskansliet33 utgår Statskontoret
från den indelning av Regeringskansliets verksamhet som görs i dimension-
eringsrapporten. Statskontoret delar in Regeringskansliets verksamhet i tre
huvudfunktioner:
−	Kärnverksamhet
− Ledning, styrning och samordning
−	Administration inklusive stödfunktioner

Regeringskansliets kärnverksamhet utgörs av de sex första verksamhetsom- rådena som lyfts fram i dimensioneringsrapporten: Lagstiftning, Budgetpro- cessen och styrning av de statliga myndigheterna, Förvaltningsärenden, Internationell samverkan, Interaktion med omvärlden, intresseorganisationer och medborgare samt Särskilda projekt och program.

33 Statskontoret 2000:39, Administration inom Regeringskansliet – Förstudie av	48
Förvaltningsavdelningen

	Med Statskontorets definition av Regeringskansliets kärnverksamhet ingår	Fel! Okänt namn
även merkostnader för myndighetens verksamhet till följd av speciella före-		på
skrifter. Sådana föreskrifter kan avse jämställdhetsplaner, insatser för ar-		dokumentegenskap
betsmiljön, beredskapsuppgifter och kommittéverksamhet. Vidare har Stats-		.:Fel! Okänt namn
kontoret i definitionen av Regeringskansliets kärnverksamhet inkluderat		på
sådan verksamhet som ”är ägnad att varaktigt öka kärnverksamhetens pro-		dokumentegenskap
duktionsförmåga eller sänka dess kostnader”.		.
	Regeringskansliets ledning, styrning och samordning definieras som den	Bilaga
verksamhet som består av ”chefsmöten på departementsnivå med politisk
ledning och statssekreterare, samt departementens löpande verksamhetspla-
nering”.
	Regeringskansliets administration och stödfunktioner innehåller ett flertal
olika verksamheter, vilka definieras som:
−	Ekonomiadministration,
−	Personaladministration,
−	IT-verksamhet,
− Serviceverksamhet (t.ex. lokalvård, vaktmästeri och förråd),
−	Arkivverksamhet,
−	Biblioteksverksamhet,

− Stabsfunktion, med vilket menas registratur, internadministrativt utred- ningsarbete samt juridik och administrativa stödfunktioner.

Det bör noteras att Statskontoret inte håller samman administration och verk- samhetsutveckling (jämför med dimensioneringsrapporten ovan). Verksam- hetsutveckling räknas enligt Statskontorets definition varken till Regerings- kansliets kärnverksamhet, ledning eller administration. Verksamhetsutveckl- ing är t.ex. förbättring av verktygen inom det ekonomiadministrativa områ- det, utveckling av mål och resultatstyrning, kompetensutvecklingsprogram för anställda inom Regeringskansliet, IT-utveckling samt vidareutveckling av förändrings- och förnyelsearbetet inom Regeringskansliet.

I sin studie finner Statskontoret att det bedrivs ytterligare verksamhet inom förvaltningsavdelningen som varken är kärnverksamhet, ledning eller admi- nistration. Denna verksamhet utgörs delvis av vad Statskontoret betecknar som verksamhet beroende på Regeringskansliets särart, med andra ord verk- samhet som normalt inte bedrivs i någon annan organisation än Regerings- kansliet. Det handlar om verksamhet beroende på höga krav på säkerhet och bevakning, särskild service till statsråd (t.ex. körcentral med bilar och chauf- förer), särskilda krav på lokaler med avseende på geografiskt läge och repre- sentativitet (driften av Haga slott, Harpsund och Sagerska huset).

4.1 EU-arbetet i Regeringskansliet

I den ovanstående beskrivningen av verksamheten i Regeringskansliet ligger EU-arbetet i samma kategori som övrig internationell verksamhet, ”internat- ionell samverkan ”. Arbetet med frågor som aktualiserats genom den europe- iska unionen har dock inneburit nya arbetsprocesser och samordningssystem i större utsträckning än annat internationellt samarbete.

Enligt instruktionerna för Regeringskansliet ska ett ärende handläggas i det	Fel! Okänt namn
departement det tillhör. EU-ärenden som berör flera departement bereds	på
gemensamt. Utöver berörda fackdepartement deltar Statsrådsberedningen,	dokumentegenskap
Utrikesdepartementet och Finansdepartementet alltid i beredningen.	.:Fel! Okänt namn
Det övergripande ansvaret för samordningen ligger hos statsministern och	på
Statsrådsberedningen. Två särskilda arbetsgrupper har tillskapats för sam-	dokumentegenskap
ordningen av EU-frågorna: Statssekreterargruppen för EU-frågor och Bered-	.
ningsgruppen för EU-frågor, som ska vara ett forum för löpande diskussioner	Bilaga
om ärenden relaterade till den europeiska unionen samt samordningen av
handläggningen av dessa ärenden.
Utrikesdepartementets EU-enhet har fått uppgiften att sköta samordningen
av EU-ärendena. EU-enheten har också det löpande ansvaret för att det finns
gemensamt beredda instruktioner för alla förhandlingar i Bryssel. EU-
enheten bestämmer hur den ordinarie beredningen av ett EU-ärende ska gå
till i Regeringskansliet. Man genomför också ett s.k. EU-samråd med före-
trädare för samtliga departement varje vecka. Vidare är det EU-enhetens
ansvar att nya förslag från kommissionen, förslag till rättsakter m.m., når ut
till departementen (efter att enheten själv fått förslaget från den svenska
representationen i Bryssel).
På detta sätt bereder Regeringskansliet hur man ska ställa sig till det aktu-
ella förslaget från kommissionen. Resultatet av beredningen benämns den
svenska ståndpunkten i frågan. En ansvarig handläggare utses med uppgift
att planera det svenska agerandet inför det kommande arbetet med förslaget i
någon av ministerrådets ca 3 000 arbetsgrupper. Planeringen ska ske i enlig-
het med den svenska ståndpunkten och i samråd med den svenska represen-
tationen i Bryssel. Departementsledningen ska hållas underrättad om hur
förhandlingarna fortlöper. Om ståndpunkten påtagligt ändras kan ytterligare
gemensam beredning krävas.
Utöver den beredande och samordnande verksamheten ”på hemmaplan”
används resurser från Regeringskansliet i det löpande arbetet i den europe-
iska unionen. Ministerrådet har t.ex. ett sekretariat med en stab av perma-
nenta tjänstemän samt ett antal nationella experter som ofta är utlånade från
medlemsstaternas departement och myndigheter. Under den europeiska
unionens kommission finns vidare ett stort antal expertkommittéer. Expert-
kommittéerna leds av en kommissionstjänsteman och består i övrigt av re-
presentanter från medlemsstaterna. En annan typ av kommitté är de s.k.
verkställighetskommittéerna. Dessa bistår kommissionen då kommissionen
har egen beslutsrätt enligt fördragen eller efter delegering från ministerrådet.
Den svenska representanten i kommittén utses av departementen.34
Dimensioneringsrapporten hänvisar till en av Statskontoret genomförd
undersökning av departementens arbetsformer, samverkan och resursbehov
för arbete relaterat till det svenska medlemskapet i den europeiska unionen
(s. 102). Utöver arbete i kommissionens expert- och verkställighetskommit-
téer samt arbete inom ramen för ministerrådets verksamhet har medlemskap-

34Beskrivningen av det EU-relaterade arbetet bygger på dimensioneringsrapporten, s.

97 f.

et fört med sig att departementen även måste skapa och tillämpa regler till	Fel! Okänt namn
följd av rättsakter som beslutats av den europeiska unionen samt sköta utred-	på
ningsarbete om frågor som rör den europeiska unionen. Medlemskapet i den	dokumentegenskap
europeiska unionen för också med sig en rad övriga arbetsuppgifter som har	.:Fel! Okänt namn
att göra med omvärldsbevakning, informationsinhämtning och informations-	på
lämning till t.ex. riksdagens EU-nämnd.	dokumentegenskap
Enligt dimensioneringsrapporten skulle de flesta av departementen vilja	.
förbättra beredningsformerna inom Regeringskansliet för EU-relaterade	Bilaga
ärenden. Drygt hälften anser att det är viktigt med fler arbetsgrupper för
beredning av EU-frågor inom Regeringskansliet medan andra hälften inte
tycker att det är viktigt alls.
En forskningsrapport från Score visar att den europeiska unionen har fört
med sig stora konsekvenser för den svenska statsförvaltningen. Rapporten
bygger på en enkätundersökning riktad till ”enheter” (samlingsnamn för den
organisatoriska nivån under chefsnivån) inom departement och myndigheter.
Undersökningen visar att framför allt enheter inom Regeringskansliet uppfat-
tar att den europeiska unionen har haft mycket stora konsekvenser för arbe-
tet. Departementen lägger också ner mer arbetstid på EU-relaterade uppgifter
än myndigheterna. Sektorsvis är jordbruk, miljö och näring de områden som
är mest berörda till skillnad från försvar som påverkats minst. Undersökning-
en visar vidare att EU-arbetet domineras av de tre arbetsuppgifterna regle-
ring, samordning och förhandling samt information. Av dessa är reglering
den uppgift som enheterna mest sysslar med. Totalt sett använder däremot
departementen mer av sin arbetstid åt samordning och förhandling än vad
myndigheterna gör.35
Stora delar av den svenska statsförvaltningen har, enligt undersökningen,
ett relativt väl utvecklat kontaktnät gentemot EU:s olika organisationer. Det
är kontakter som ställer krav på resande. Nästan fyra av tio enheter – ännu
fler i departementen – uppger att resandet har ökat påtagligt mot slutet av 90-
talet. Departementen tycks, enligt undersökningen, generellt vara mer aktiva
än myndigheterna. Särskilt gentemot rådet och dess arbetsgrupper har depar-
tementen mer omfattande kontakter.
Undersökningen visar vidare att EU-arbetet har fört med sig en närmare
koppling mellan politik och förvaltning. Många av enheterna har möten med
statsråd eller departementens politiska ledning minst en gång i veckan. Dessa
kontakter mellan politiker och tjänstemän består inte i första hand av for-
mella möten eller skriftliga dokument. I stället tycks det, enligt undersök-
ningen, vara frågan om informella kontakter där framför allt tjänstemännen
försöker förankra idéer och ställningstaganden allteftersom beslutsprocesser-
na fortskrider. Enheternas förankringsarbete gentemot politikerna sker i
mycket stor utsträckning via informella kontakter. De formella samordnings-
organen verkar, enligt undersökningen, i praktiken inte ha någon central
betydelse för EU-arbetet. Enheternas kontakter med EU-enheten på Utrikes-
departementet, Statsrådsberedningen, Finansdepartementets budgetavdelning
och riksdagens EU-nämnd är ”starkt begränsade”.
35 Scores rapport 1999:10 Invävd i Europa s. 15 f., 21 f.	51

Sammanvävningen mellan politik och förvaltning gäller inte riksdagen. I de nätverk som är betydelsefulla när EU-frågor behandlas finns tjänstemän och politiker i Regeringskansliet, samtidigt som riksdagen ”tycks ha hamnat, om inte helt vid sidan av, så åtminstone i utkanten av dessa nätverk”.

4.2 Statsbudgetprocessen i Regeringskansliet

Av den mängd arbetsuppgifter som bedrivs inom Regeringskansliet har processen kring beslut om statens inkomster och utgifter beskrivits som den mest centrala och i särklass viktigaste. Få propositioner väcker så mycket uppmärksamhet som den ekonomiska vårpropositionen och höstens budget- proposition. Till skillnad från propositioner och skrivelser som behandlar i sig viktiga sakfrågor är dessa två propositioner resultatet av ett arbete som alltid omfattar samtliga departement och i stort sett samtliga enheter på de- partementen. Den del av Regeringskansliet som är ansvarig för samordning- en av statsbudgetprocessen är budgetavdelningen på Finansdepartementet.

Med statsbudgetprocessen avses det arbete som inleds med en analys av myndigheternas årsredovisningar, vilken sedan utgör en del av underlaget till de politiska prioriteringarna som redovisas i den ekonomiska vårproposition- en. Efter riksdagens beslut om utgiftstak och preliminär medelsfördelning per utgiftsområde, vidtar ett arbete för att fördela medlen på de specifika anslagen. Detta arbete syftar också till att i övrigt förbereda struktur och innehåll i budgetpropositionen. Arbetet benämns ramberedning. I budgetpro- positionen redovisas bl.a. resultaten av de statliga insatserna samt förslag till hur medel fördelas på anslag. Efter riksdagens beslut om budgetproposition- en fördelar regeringen anslagsmedel till myndigheterna genom reglerings- brev. Inom ramen för budgetprocessen genomförs regelbundet prognosarbete samt formella eller informella dialoger med myndigheterna.36

Det faktiska innehållet i statsbudgeten, belopp och villkor m.m., tas i för- valtningen fram genom ”förhandlingar” mellan fackdepartementen och bud- getavdelningen i Finansdepartementet med utgångspunkt i politiska ställ- ningstaganden. I den grundläggande formen kan förhandlingar ske på hand- läggarnivå, mellan fackdepartementens olika budgetsamordnare och budget- avdelningens särskilda kontaktpersoner, eller ”hissas” till enhetschefsnivå och slutligen, om frågan inte kan avgöras på tjänstemannanivå, till den poli- tiska ledningen. Den intervjuserie som revisorerna genomfört med administ- rativa chefer i Regeringskansliet visar att man överlag är nöjd med Finansde- partementet som motpart i dessa förhandlingar. Samtidigt noteras att det kan förekomma en viss ”obalans” mellan parterna. Det finns exempel på när handläggarna på budgetavdelningen själva förhandlar med enhetschef på fackdepartementet eller t.o.m. haft direktkontakt med ansvarig statssekrete- rare. Vad detta beror på framgår inte, men det skulle tyda på att tjänstenivå- erna på budgetavdelningen i denna bemärkelse har en större faktisk tyngd än motsvarande tjänstenivåer på fackdepartementen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

36Bygger bl.a. på dimensioneringsrapporten Beskrivning av den statliga budgetpro-

cessen, s. 77.

Riksdagens revisorer har i samband med en tidigare granskning37 redovisat	Fel! Okänt namn
hur Finansdepartementet uppfyller sitt samordningsansvar för statsbudget-	på
processen. Med hjälp av cirkulär anges gemensamma riktlinjer för innehåll	dokumentegenskap
och form i den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen och regle-	.:Fel! Okänt namn
ringsbrev (här behandlas endast den s.k. finansieringsdelen). Cirkulär an-	på
vänds också för att ange riktlinjer för det interna arbetet med ”budgettek-	dokumentegenskap
niska” frågor, t.ex. beredning av anslagssparanden och invärdering av garan-	.
tier.	Bilaga
4.2.1 2001 års ekonomiska vårproposition
För att illustrera hur Finansdepartementet genomför samordningen inom
Regeringskansliet för arbetet med den ekonomiska vårpropositionen återger
revisorerna i det följande den tidplan som sattes för arbetet med proposition-
en år 2001. Hela processen sträcker sig från slutet på januari månad till den
17 april då riksdagen bordlägger propositionen. Tidplanen är mycket exakt
formulerad med angivande av datum och i vissa fall även klockslag för när
åtgärder ska påbörjas eller avslutas. Den omfattar åtgärder som främst berör
departementens agerande gentemot varandra, men även åtgärder i förhål-
lande till regeringen och dess samarbetspartier.

Tabell 3. Tidplan för produktionen av den ekonomiska vårpropositionen år 2001

Jan

23 Ti 13.00 Makroantaganden till departementen

29 Må 13.00 Utgiftsprognoser och konsekvensberäkningar till Fi/Ba

Feb

1 To Politiska prioriteringar och ev. förslag om tilläggsbudget till Fi/Ba Utgiftsprognoser och konsekvensberäkningar kvalitetsgranskade av FI/Ba

5 Må Skarp omräkning för anslag som pris- och löneomräknas delas med depar- tementen

13 Ti Beredningen av underlag för regeringsöverläggningarna avslutas

23 Fr Underlag inför regeringsöverläggningarna överlämnas till statsråden

Mar

1 To Regeringsöverläggningar

12 Må 18.00 Makroantaganden till departementen

15 To 14.00 Prognoser för anslag som är pris- och lönekänsliga till Fi/Ba 17.00 Tabellverkslåsning

22 To Stor delning av den ekonomiska vårpropositionen år 2001 skickas ut

25 Sö Förhandlingar med mp och v påbörjas

28 On Förhandlingar med mp och v avslutas

16.00Stor delning av den ekonomiska vårpropositionen år 2001 slut

29 To Regeringsbeslut om den ekonomiska vårpropositionen år 2001

37Se granskningen om regeringens redovisning av resurser inom olika politikområden (Rapport 1999/2000:10, Förslag till riksdagen 2000/01:RR3). Revisorerna pekade bl.a. på bristen på jämförande information i regeringens redovisning. Riksdagen ställde sig delvis bakom revisorernas förslag (se finansutskottets betänkande

2000/01:FiU16; rskr. 163).

Apr

5 To 16.00 Trycklov av den ekonomiska vårpropositionen år 2001

9 Må 09.00 Faktablad och pressmeddelande till Fi/Ba

10 Ti 16.30 Granskade faktablad och pressmeddelande till fackdepartementen

17 Ti Riksdagen bordlägger den ekonomiska vårpropositionen år 2001

Källa: Finansdepartementets cirkulär 2001:1

I ovanstående tabell nämns begreppet ”stor delning”. Med detta avses det samrådsförfarande, där dokumentet delas till samtliga departement. Utöver departementen kan även Riksrevisionsverket och andra berörda myndigheter, berörda intresseorganisationer (t.ex. fackförbund) ingå. Stor delning ska inte sammanblandas med den gemensamma beredningen av ärendet (se ovanstå- ende avsnitt 3.4.3). Samrådsförfarandet har även vissa precisa riktlinjer, t.ex. att:

−löpande text och förslagsskrivningar (s.k. klämmar) under inga förhål- landen får delas var för sig,

−delningstiden ska vara så tilltagen att mottagaren får en reell möjlighet att sätta sig in i materialet,

−ändringar till följd av inkomna synpunkter vid delningen ska stämmas av med berörda departement och Finansdepartementets budgetavdel- ning,

−man måste meddela avsändaren om man inte går med på ett ändringsför- slag och om ändringsförslaget är väsentligt för innehållet.

4.2.2Ramberedning och budgetpropositionen för år 2001

Tidplanen för arbetet med ramberedning år 2000 och produktionen av bud- getpropositionen för år 2001 framgår av nedanstående tabell.

Tabell 4. Tidplan för ramberedning och produktionen av budgetpropositionen för år 2001

Maj

15 Må Ny antagandebild för prognoser skickas till fackdepartementen

19 Fr Utgiftsprognoser till Fi/Ba från fackdepartementen Ramberedningsunderlag till Fi/Ba från fackdepartementen

24 On Underlag för ny verksamhetsstruktur till Fi/Ba från fackdepartementen

Jun

7 On Ramberedning och beredning av tilläggsbudgetfrågor slutförd Beredning av politikområden och tillhörande anslag klar 13.00 Preliminär tabellverkslåsning

16 Fr Preliminära politikområdestexter och tilläggsbudgettexter till Fi/Ba

19 Må Ny antagandebild för prognoser skickas till fackdepartementen

Hela EU-budgetarbete

Jul

Hela EU-budgetarbete

Aug

9 On Utgiftsprognoser för anslag som är pris- och lönekänsliga till Fi/Ba från fackdepartementen

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

14 Må Ny antagandebild för prognoser skickas till fackdepartementen Regeringsöverläggningar om budgetpropositionen för år 2001

17 To Utgiftsprognoser och tilläggsbudgettexter till Fi/Ba från fackdepartemen- ten

23 On Beredning av politikområdesmål och resultatredovisningstexter slutförd

13.00 Tabellverkslåsning

28 Må 12.00 Stor delning av budgetpropositionen för år 2001 volym 1 skickas ut

Sep

1 Fr 16.30 Stor delning av budgetpropositionen för år 2001 volym 1 slut

7 To Regeringsbeslut om budgetpropositionen för år 2001

8 Fr Trycklov av budgetpropositionen för år 2001

20 On Budgetpropositionen för år 2001 bordläggs i riksdagen

Källa: Finansdepartementets cirkulär 2000:5 och 2000:6

För ramberedningen utgörs den viktigaste delen i cirkuläret 2000:5 av mallen för departementens underlag till Finansdepartementet. Denna omfattar olika krav på dokumentets disposition, innehåll och grafiska utformning.

Sista steget i statsbudgetprocessen är att de av riksdagen anvisade medlen vidareförmedlas till myndigheterna. Verktyget för detta är de regleringsbrev som upprättas för myndigheterna. Arbetet med regleringsbrevet behandlar revisorerna i nedanstående avsnitt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

4.3 Myndighetsstyrningen i Regeringskansliet

Den grundläggande formen för regeringens styrning av sina myndigheter är
regelstyrning. Genom myndigheternas instruktioner och andra författningar
regleras basen för myndigheternas verksamhet. Förutom beslut om myndig-
hetens budget kan till regeringens styrinstrument också räknas utnämning av
myndigheternas styrelser och chefer samt de mer eller mindre formella s.k.
resultatdialogerna mellan departementen och myndigheterna.
I detta avsnitt kommer fokus att ligga på Regeringskansliets arbete med
myndigheternas regleringsbrev eftersom detta är den mest väldefinierade
delen av myndighetsstyrningen. Skillnaden mellan myndighetsinstruktion
och regleringsbrev är inte alltid helt tydlig. I princip ska instruktionen ange
myndighetens ansvarsområde och uppgifter, medan verksamhetsdelen i
regleringsbrevet talar om vad regeringen vill ska uppnås under budgetåret
inom ramen för detta ansvarsområde och dessa uppgifter. Instruktionen är till
sin karaktär mer generell och långsiktig än regleringsbrevet.
För att sätta in det praktiska arbetet med myndighetsstyrningen i ett större
sammanhang, vilket kan bidra till att förklara arbetets utformning, gör revi-
sorerna här en kort beskrivning av utvecklingen inom detta område.
Under slutet av 1960-talet inleddes en utveckling av formerna för rege-
ringens styrning av de statliga verken. Myndighetsstyrningen har sedan dess
varit föremål för återkommande förändringar. Programbudgeteringen, som
lanserades i betänkandet Programbudgetering (SOU 1967:11), innebar att
begrepp som målstyrning, produktivitet och effektivitet infördes i myndig-
hetsstyrningen. Modellen för programbudgeteringen var hämtad från USA.
Den svenska motsvarigheten utarbetades av Riksrevisionsverket och kallades
för SEA, Statens ekonomiadministrativa system. SEA innehöll modeller för	55

planering och budgetering, resultatanalys och redovisning, revision samt	Fel! Okänt namn
utveckling och utbildning. Modellen för målstyrningen (i planeringsskedet)	på
byggde på en mycket rationell grundsyn på möjligheterna att kunna knyta	dokumentegenskap
alla verksamhetsområden (även rena administrativa uppgifter) inom en myn-	.:Fel! Okänt namn
dighet till ett specifikt övergripande mål. Ett problem var att arbetet med	på
resultatanalys och målstyrning enbart ansågs beröra myndigheterna. Depar-	dokumentegenskap
tementen använde inte resultatinformationen som underlag för myndighets-	.
styrningen. Av budgethandboken från 1983 med anvisningar för myndighet-	Bilaga
ernas anslagsframställan framgår bl.a. att det inte finns några krav på myn-
digheterna att redovisa någon särskild resultatanalys.
Under 1980-talet utvecklades i stället den s.k. mål- och resultatstyrningen.
I samband med behandlingen av kompletteringspropositionen år 1988 (prop.
1988/99:150) fattade riksdagen beslut om en övergång till den nya styrmo-
dellen. I bakgrunden fanns bl.a. betänkandet från den s.k. Verkslednings-
kommittén (SOU 1985:40). Med mål- och resultatstyrning skulle den poli-
tiska maktutövningen stärkas genom minskad detaljstyrning. Syftet var att
riksdag och regering skulle koncentrera sig på att formulera vad man ville
uppnå med den förda politiken medan myndigheterna skulle få större frihet
att bestämma hur detta skulle ske. Betoningen i den nya modellen låg på
utvärdering och analys av verksamhet och resultat, vilket skulle ligga till
grund för en systematisk förbättring av statsförvaltningens effektivitet. Man
såg dessutom till att departementen tvingades ta en mer aktiv roll som bestäl-
lare av information. Departementen ska dels tala om för myndigheterna
vilken typ av information man behöver för sin styrning, dels i vilka former
informationen ska redovisas.38
Under 1990-talets senare del har det skett en gradvis återgång till det mer
rationella synsätt som kom till uttryck i 1960-talets SEA-modeller. Genom
det s.k. Vesta-projektet39, som drivs av Finansdepartementet, Statskontoret
och Ekonomistyrningsverket, och den s.k. Tvåårsöversynen inom Regerings-
kansliet lanserades i vårpropositionen år 2000 en ny indelning av statsbudge-
ten. Vesta-projektet syftar också till att införa kostnadsbudgetering i staten.40
Den nygamla styrmodellen har kritiserats hårt av Riksrevisionsverket som
bl.a. varnar för en ökad detaljstyrning av myndigheterna och ifrågasätter
nyttan med den stora mängden information som myndigheterna kommer att
behöva rapportera in till regeringen. Riksrevisionsverket menar att modellen

38Jämför med förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, 3 kap.

1§, i vilken det står att myndigheten ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat ”i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut”.

39Vesta är en förkortning och ska utläsas Verktyg för ekonomisk styrning i staten. Huruvida namnvalet är gjort även med tanke på den romerska gudinnan Vesta är oklart. Vesta vakade över den livsviktiga elden i hemmets härd och såg till att elden aldrig slocknade.

40Behovet av att kunna beräkna statsförvaltningens kostnader i stället för utgifter

diskuterades även i samband med programbudgeteringen.

är ”starkt präglad av en teknisk-administrativ syn på politik och förvalt-

ning”.41

4.3.1Arbetet med regleringsbrev

För varje statlig myndighet finns det på departementen minst en ansvarig handläggare. Om myndigheten är liten kan handläggaren dessutom ha ansva- ret för en eller flera ytterligare myndigheter. Är myndigheten stor kan fler än en handläggare dela på ansvaret. På denna nivå är styrningen av myndighet- en beroende av handläggarens intresse och kompetens samt den tid som handläggaren har tillgänglig för detta arbete. Ovanför handläggaren är en- hetschefen ansvarig för utformningen av regleringsbrevet. Därutöver finns det på departementen olika system för intern och extern remiss av regle- ringsbreven. Delar av ett regleringsbrev kan angå fler än en myndighet och måste därför spridas till dessa enheter och handläggare. I departementen har den s.k. budgetsamordnaren, ofta placerad inom den administrativa enheten, ett övergripande ansvar för regleringsbrevets finansieringsdel. Budgetsam- ordnaren fungerar som en länk mellan Finansdepartementet och departemen- tets sakenheter.

Under arbetets gång har handläggaren kontakt med sin myndighet. Myn- digheten kan t.ex. ges möjlighet att lämna förslag på mål och återrapporte- ringskrav eller kan lämna skriftliga synpunkter på utkast i olika stadier i arbetet. Även andra intressenter än myndigheten, t.ex. Riksrevisionsverket och Ekonomistyrningsverket, kan ges möjlighet att lämna synpunkter på ett regleringsbrev. I riktlinjerna anges att det är ”en bra idé” att sprida regle- ringsbrevet till en vidare krets än den som måste vara med på gemensam beredning. Efter gemensam beredning fastställs regleringsbrevet i form av ett regeringsbeslut.

På regeringskanslinivå är det budgetavdelningen på Finansdepartementet som ansvarar för samordningen av departementens arbete med reglerings- brev. Detta samordningsansvar uppfyller man bl.a. genom det cirkulär42 som skickas ut till handläggarna som stöd inför deras arbete.

Ett regleringsbrev består av en verksamhetsdel, en finansieringsdel, en del om undantag för ekonomiadministrativa regler samt en del om övriga be- stämmelser. Verksamhetsdelen struktureras enligt tre huvudblock:

−Verksamhetsstyrning (med mål för politikområde, verksamhetsområde och verksamhetsgrenar),

−Myndighetsspecifik information (avser regeringens ägarstyrning av myndigheterna, t.ex. vad gäller organisations-, styr- och ledningsfor- mer),

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

41Riksrevisionsverkets remissvar (verkets diarienummer 22-2000-1619) på Vesta- projektets rapport Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens, Ds 2000:63, samt artikel i Svenska Dagbladet, Varning för ökad styrning av myndigheter, 2001- 03-29

42Cirkulär nr Fi 2000:7 om arbetet med regleringsbrev och andra styrdokument för år

2001, daterat 2000-06-21.

−Uppdrag (avser eventuella krav på särskilda beslutsunderlag från myn- digheten).

Av de innehållsmässiga riktlinjerna för verksamhetsdelen i övrigt kan näm- nas att målformuleringarna ska göras i enligt med fem kriterier som tillsam- mans går under akronymen SMART. Förkortningen är hämtad från Storbri- tannien, men har översatts och fått betydelsen specifikt, mätbart, accepterat, realistiskt och tidssatt. 43

I finansieringsdelen anger regeringen de ekonomiska förutsättningarna för myndighetens verksamhet och de villkor som gäller för resursernas utnytt- jande. Finansieringsdelen struktureras i fyra delar: en översikt, vilka anslag myndigheten har, vilka övriga villkor som gäller samt bestämmelser om avgifter och andra inkomster. Finansieringsdelen redovisas huvudsakligen i tabellform.

Avslutningsvis ska nämnas att förvaltningsavdelningen under våren 2001 påbörjat ett utvecklingsprojekt angående myndighetshandläggarnas arbete och roll i myndighetsstyrningen.44 Projektet är ett svar på den kritik som bl.a. konstitutionsutskottet riktat mot kvaliteten i myndighetsstyrningen, t.ex. vad gäller målformuleringar. Undersökningen omfattar bl.a. en kartläggning av myndighetshandläggarnas antal, kompetens och andra förutsättningar. Pro- jektet kommer att avslutas efter att revisorernas granskning har färdigställts.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

43I originalversionen av SMART-konceptet står R för att målet ska vara ”relevant” (se t.ex. rapport från UK NAO, 22 mars 2001, Measuring the Performance of Govern- ment Departments, s. 69).

44 Regeringskansliets diarienummer FA2001/202/STAB

5 Administrativa grundfunktioner

Inledningsvis beskrev revisorerna hur sammanslagningen av departementen år 1997 bl.a. föregicks av en önskan att förbättra den interna administration- en inom Regeringskansliet. I detta avsnitt väljer revisorerna att närmare studera tre administrativa funktioner: verksamhetsplanering, internrevision samt ekonomi- och personaladministration. Redovisningen bygger på doku- mentationen av Regeringskansliets olika interna utredningar45 samt de inter- vjuer med administrativa chefer på departementen som genomförts inom ramen för denna granskning. För Regeringskansliets ekonomi- och personal- administration används även Ekonomistyrningsverkets s.k. EA-värdering som informationskälla.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

5.1 Verksamhetsplanering

Ansvaret för verksamhetsplanering som instrument för styrning och ledning av arbetet i Regeringskansliet ligger på de enskilda departementen. Sedan sammanslagningen har förvaltningsavdelningen försökt att öka den centrala styrningen av verksamhetsplaneringsprocessen genom att lyfta fram rege- ringens övergripande politiska mål som utgångspunkt för departementens arbete. Man har uttryckt det som att Statsrådsberedningen och förvaltnings- avdelningen är ”ägare” till den gemensamma verksamhetsplaneringsproces- sen.

Förvaltningsavdelningen har genomfört en översyn av verksamhetsplane- ringsprocessen (se även ovanstående avsnitt 2.5.1).46 Översynen har aktuali- serats av den kommande sammanslagningen av Regeringskansliets och Utri- kesdepartementets anslag. Enligt översynen finns det i departementen en bred acceptans och förståelse för de grundläggande utgångspunkterna för verksamhetsplanering och -styrning inom Regeringskansliet. Vidare konsta- teras det i översynen att verksamhetsplaneringsprocessen är en etablerad arbetsform, främst för planering av verksamheten utifrån politiska mål och som stöd för resursfördelning. Detta anses vara en avsevärd förändring jäm- fört med situationen före sammanslagningen år 1997, då verksamhetsplane- ringen ”endast i begränsad utsträckning var etablerad som styrinstrument vid departementen”.

Den intervjuserie som revisorerna genomfört med administrativa chefer inom Regeringskansliet visar att det är oklart vilket faktiskt genomslag pla- neringen mot de centrala målen har haft för departementens verksamhet. Arbetet med att ta fram verksamhetsplaneringen inför det nya arbetsåret beskrivs som ett intensivt arbete. Sammankopplingen med fördelningen av internbudgeten beskrivs av de flesta departement som revisorerna intervjuat som nära och direkt. Varje departement använder olika sätt att beskriva det

45Se även Regeringskansliets utvecklingsarbete (avsnitt 9).

46 Regeringskansliets diarienummer FA2001-250-STAB

egna arbetet med verksamhetsplaneringen, men det går att se vissa gemen-		Fel! Okänt namn
samma drag. I princip går arbetet till på följande sätt:		på
1.	Departementets anslag fastställs genom förhandling med förvaltnings-	dokumentegenskap
	avdelningen som i sin tur förhandlar med Finansdepartementet. Utri-	.:Fel! Okänt namn
	kesdepartementet förhandlar än så länge direkt med Finansdepartemen-	på
	tet.	dokumentegenskap
2.	En övergripande ram för verksamhetsplaneringen fastställs utifrån de	.
	gemensamma politiska prioriteringarna. Det är vanligt att statssekrete-	Bilaga
	raren/statssekreterarna aktivt deltar i detta arbete.

3.Ramen skickas sedan ner i organisationen till enheterna som utifrån de politiska prioriteringarna ska beskriva vilka uppgifter man är beredd att ta på sig under det kommande året och vilka resurser detta anses kräva.

4.Varje enhet sammanställer sitt förslag till den egna verksamhetsplanen. Förslagen läggs samman och diskuteras i departementets lednings- grupp. Ofta är det departementschefen som slutgiltigt beslutar om verksamhetsplaneringen, men denne kan också delegera detta till stats- sekreterarnivå eller till ledningsgruppen som kollektiv. I beslutet fram- går vilka uppgifter enheterna ska genomföra under året och vilka resur- ser man har att tillgå. Kopplingen mellan verksamhet och tilldelad budget kan vara mer eller mindre tydlig.

I det tredje steget är enheternas bemanning styrande för hur merparten av departementens internbudgetar fördelas eftersom personalens lön är den dominerande kostnaden. Även om några departement pekar på möjligheten att ändra enhetsbemanningen utifrån den övergripande verksamhetsplane- ringsramen är detta ovanligt. Förändringar av bemanningen sker i stället på marginalen. Enheternas bemanning är också styrande för hur mycket verk- samhet som kan bedrivas. Utifrån erfarenhetsvärden har enheterna en upp- fattning om hur mycket verksamhet som kan bedrivas med den givna be- manningen. En stor del av denna verksamhet är årligen återkommande, t.ex. arbete med myndighetsstyrning eller färdigställande av statsbudgeten. Detta gör att utrymmet för särskilt prioriterade projekt inom ramen för den ordina- rie enhetsstrukturen tenderar att vara begränsat.

I det fjärde steget beskriver flera av de intervjuade hur man arbetat med att komma bort från en negativ förhandlingskultur i samband med verksamhets- planeringen. Enheternas förslag till verksamhetsplanering har snarare haft formen av ett förhandlingsbud än ett realistiskt förslag baserat på faktiska behov och förhållanden. Problemet har beskrivits som att det har funnits ”luft” i verksamhetsplaneringen. På Utrikesdepartementet avslutas arbetet med verksamhetsplaneringen med att verksamhetsplan fastställs för varje enhet och utlandsmyndighet. Av planen framgår vilka ”verksamhetsuppdrag” som ska genomföras och till varje uppdrag fastställs de resurser som får användas till just detta uppdrag.

Ett problem som uppmärksammas i förvaltningsavdelningens översyn av verksamhetsplaneringsprocessen är att verksamhetsplanen inte används av departementen som ett instrument för den interna löpande uppföljningen och styrningen av verksamheten. Denna bild bekräftas av de intervjuer revisorer- na genomfört. Planeringsdokumentet ligger still under hela året för att plock-

as upp först i samband med planeringen inför nästa år. Någon uttryckte det	Fel! Okänt namn
som att verksamhetsplanen var ett ”dött dokument” så fort planen fastställts.	på
Samtidigt pågår det viss utvecklingsverksamhet på departementen för att	dokumentegenskap
komma åt detta problem. Initiativ till och innehåll i dessa projekt kommer i	.:Fel! Okänt namn
aktuella fall från departementen själva, inte centralt från förvaltningsavdel-	på
ningen.	dokumentegenskap
− Försvarsdepartementet har för första gången tagit fram en skriftlig pri-	.
oriteringsplan som gäller hela departementet. Vilka uppgifter som är	Bilaga
prioriterade och i vilken ordning framgår av dokumentet. Former för
verksamhetsuppföljning och vem som har ansvaret för verksamheten
fastställs i planen.
− Socialdepartementet har engagerat en extern konsult för att förbättra den
inre effektiviteten. Man har formulerat en verksamhetsidé och fastställt
en gemensam vision för departementets utveckling. Departementet har
för första gången skickat ut ett halvårsbrev till de anställda med en
sammanställning av utvecklingen av den interna ekonomin och budget-
utfallet.
− På Justitiedepartementet görs verksamhetsuppföljning löpande och
redovisas för ledningen en gång i månaden. Den månadsvisa dragningen
omfattar främst de dokument som departementet producerar, dvs. antalet
propositioner, skrivelser, utfärdade författningar, kommittédirektiv, sär-
skilda uppdrag, övriga beslut (lagrådsremisser, regleringsbrev, anställ-
ningar m.m.) samt besvarade interpellationer och skriftliga frågor.
Denna verksamhetsredovisning består också av dokumentens aktuella
status, t.ex. propositionen beslutad av riksdagen, propositionen över-
lämnad till riksdagen, propositionen behandlad av Lagrådet, proposit-
ionen planerad för lagrådsremiss etc.
Ett annat problem, utifrån perspektivet att departementen numera är en sam-
manhållen myndighet med gemensamma mål, är att ingen av de intervjuade
departementen uppgav att man har kontakt med andra departement i sam-
band med verksamhetsplaneringen. Inte ens departement med en tydlig
koppling till varandra har någon gemensam process för att nå fram till ge-
mensamma prioriteringar av någon viss verksamhet. Denna bild bekräftas av
förvaltningsavdelningens översyn. I denna sägs bl.a. att verksamhetsplane-
ringen inte bidragit till utvecklingen av tvärsektoriellt arbete och gemen-
samma gränsöverskridande lösningar. I verksamhetsplaneringsprocessen
inom departementen har tanken på ett sammanhållet regeringskansli inte
spelat ”någon framträdande roll”.
I förvaltningsavdelningens översyn av verksamhetsplaneringsprocessen
framförs även synpunkten att det finns ett behov av och en efterfrågan på en
tydligare politisk styrning av Regeringskansliets verksamhet. Regeringen och
Statsrådsberedningen bör tydligare ange prioriteringar utifrån de övergri-
pande politiska målen och Regeringskansliets anslag. En tydligare politisk
övergripande styrning skulle vara viktig i ett läge när kraven på departemen-
tens verksamhet överstiger de resurser som finns tillgängliga. Revisorernas
intervjuer bekräftar bilden av att man på departementsnivå anser att man inte
ges tillräckliga resurser för att lösa de uppgifter man är satt att göra. Däremot	61
	61

framstår inte kopplingen mellan detta och en mer utvecklad politisk styrning	Fel! Okänt namn
på regeringskanslinivå som lika tydlig. Vissa departement efterlyser en tydli-	på
gare gemensam politisk styrning av verksamhetsplaneringsprocessen, medan	dokumentegenskap
andra inte nämner detta behov. Däremot finns det exempel på att man ser ett	.:Fel! Okänt namn
behov av en tydligare styrning från förvaltningsavdelningens sida vad gäller	på
de mer praktiska delarna av verksamhetsplaneringsprocessen, främst i sam-	dokumentegenskap
band med fastställandet av internbudgeten. Finansdepartementets samord-	.
ning av statsbudgetarbetet framhålls av vissa departement som ett föredöme i	Bilaga
detta avseende. 47
Den viktigaste slutsatsen av förvaltningsavdelningens översyn anses vara
att verksamhetsplaneringen kräver ett engagemang från departementens
politiska ledningar och ett aktivt deltagande av Statsrådsberedningen vid
framtagandet av verksamhetsplanen. Det anses också vara viktigt att led-
ningsgrupperna använder sig av planen som stöd för en löpande styrning av
verksamheten i respektive departement. Man säger att det handlar om att
stärka verksamhetsplaneringen som politiskt styrinstrument och detta bör ske
genom att Statsrådsberedningen och departementens politiska ledning i ökad
utsträckning ”är synliga” i denna process.

5.2 Internrevision

I detta avsnitt redogörs först för generella regler för internrevision inom statsförvaltningen. Därefter följer en redovisning av motsvarande regelverk för Regeringskansliet. Slutligen redovisas resultat mm av Riksdagens reviso- rers externrevision av Regeringskansliet.

Internrevision i en myndighet omfattar i princip två delar – granskning av den egna ekonomiska redovisningen samt granskning av de egna systemen för styrning och kontroll. Denna distinktion grundar sig på bestämmelserna i förordning (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. Där sägs bl.a. att internrevisionen ska vara en ”självständig granskning av myn- dighetens interna styrning och kontroll och hur myndigheten fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter” (4 §). Förordningen stadgar vidare att internrevisionen ska bedrivas i enlighet med ”god sed” på området. Med detta avses t.ex. att internrevisionen ska vara objektiv i förhållande till den granskade verksamheten. Objektiviteten säkerställs bl.a. genom att internre- visionen iakttar oberoende, saklighet och opartiskhet i arbetet. Internrevis- ionen ska ha den kompetens som krävs för att lösa arbetsuppgifterna. Revis- ionsarbetet ska bedrivas systematiskt och dokumenteras.

Riksdagens revisorer har i en tidigare granskning bl.a. kartlagt innebörden av begreppen internkontroll och internrevision.48 Vad gäller internkontroll pekar revisorerna på att begreppet inte har någon vedertagen betydelse. I Riksrevisionsverkets riktlinjer för den årliga revisionen anges dock att in- ternkontroll omfattar myndighetsledningens hela förvaltningsansvar för att

47Finansdepartementets samordningsansvar för statsbudgetfrågor beskrivs i ovanstå- ende avsnitt 3.3.2, se t.ex. de detaljerade tidplanerna för departementens arbete.

48 Se revisorernas rapport 1998/99:10 Myndigheternas internrevision, kapitel 3.

uppnå effektivitet i verksamheten enligt de av riksdag och regering uppsatta	Fel! Okänt namn
målen, en författningsenlig verksamhet samt en tillförlitlig återrapportering	på
av verksamhetens resultat.49	dokumentegenskap
Regeringskansliets internrevision styrs fr.o.m. år 1997 av instruktionen för	.:Fel! Okänt namn
Regeringskansliet50. Här anges i allmänna termer organisation och uppdrag	på
för internrevisionen. Bl.a att internrevisionen är placerad i Statsrådsbered-	dokumentegenskap
ningen, att den skall utföra internrevision av all verksamhet i Regerings-	.
kansliet, att den skall granska hur ekonomisk redovisning sköts och hur	Bilaga
intern kontroll fungerar, att verksamheten skall bedrivas i enlighet med god
revisionssed, att revisionsplan skall finnas samt att denna plan skall grundas
på en analys av risken för väsentliga fel i verksamheten.
Riksdagens revisorer ansvarar för den externa revisionen av Regerings-
kansliet. Regeringskansliet och departementens bokföring blev föremål för
externrevision för första gången fr.o.m. år 1997. För medverkan i detta arbete
har revisorerna upphandlat utomstående expertis, för närvarande revisions-
firman KPMG. I samband med externrevisionen 1997-99 har revisorerna haft
revisionella synpunkter på organisationen och genomförandet av Regerings-
kansliets internrevision.51 Regeringskansliet har senare genomfört ytterligare
en granskning av internrevisionen52. Även i denna rapport finner man kri-
tiska iakttagelser och rapporten sammanfattar sina intryck av Regerings-
kansliets internrevision med att den har ”ännu inte riktigt funnit sina former
och behöver stöd i verksamhetsutvecklingsprojekt”.
Regeringskansliet har, dels i samband med Riksdagens revisorers extern-
revision för år 200053, dels i sitt yttrande med anledning av revisorernas
granskning av anslag till regeringens disposition (rapport 2000/01:7)54, med-
delat att man under år 2001 avser att se över och förstärka den interna revis-
ionsorganisationen. I det senare yttrandet anger Regeringskansliet bl.a. föl-
jande områden som ”måste utvecklas” för att internrevisionen skall kunna
fullgöra sin uppgift: förebyggande verksamhet; granskningar av upphand-
lingar, personalförsörjning och projekverksamheten; fastläggande av en
arbetsordning och tydliga processer för riskanalys; årlig rapport över verk-
samheten55.

49RRV dnr 30-2000-1508, 2001-07-06.

50Förordning (1999:1515) med instruktion för Regeringskansliet (§ 11, §§ 62-64).

51Riksdagens revisorer, Plenum (1998-04-22), protokoll 1997/98:13, § 2. Även inter- na rapporter till Statsrådsberedningen om Regeringskansliets internrevision hade revisionella synpunkter på hur internrevisionen fungerade (SB97/1699, SB97/4588).

52Rapport från Deloitte & Touche 99-04-30 ( FA1998/432/STAB).

53Riksdagens revisorer, Avdelning 1, Protokoll 2000/01:12, 2 §

54Regeringskansliets diarienummer FA2001/475/STAB

55För att gå en fungerande internrevision inom Regeringskansliet anges också i ytt- randet att det sannolikt krävs ändringar i instruktionen för Regeringskansliet

(1996:1515) och i den interna arbetsordningen.

5.3 Ekonomi- och personaladministration

Begreppet ekonomi- och personaladministration kan ges olika innebörd. Begreppet omfattar ett antal olika arbetsuppgifter. En del av dessa har att göra med redovisning och transaktioner, dvs. hantering av t.ex. leverantörs- reskontra, reseräkningar, löner, fakturering, huvudboksredovisning och bok- slut. En annan del har att göra med beslutsunderlag, t.ex. budgetering och framtagande av prognoser. Ekonomi- och personaladministration kan även omfatta den interna ledningen av myndighetens ekonomifunktion.

Under 1990-talet har kraven på myndigheternas ekonomi- och personal- administration ökat. Från och med räkenskapsåret 1994/95 genomförs på regeringens uppdrag en årlig värdering av myndigheternas ekonomiadminist- rativa standard (den s.k. EA-värderingen). Värderingen utförs av Ekonomi- styrningsverket.56 Totalt ingår drygt 250 myndigheter i EA-värderingen.

Värderingen består av två delar. Den första delen är det s.k. koncernvärdet som ska beskriva förhållandet mellan regeringen och myndigheten. Exempel på frågor är :

−Har myndigheten hållit sig inom föreskrivet anslagsutrymme?

−Använder myndigheten räntekontosystemet rätt?

−Uppfylls kraven på god kassahållning vid betalningar?

Den andra delen är den s.k. myndighetsvärdet, som ska vara ett uttryck för säkerhet och precision i myndighetens interna hantering av tillgångar och skulder, intäkter och kostnader m.m. Exempel på frågor är:

−Hanteras fordringsbevakningen rätt och är den effektiv?

−Är rutinerna för hantering av leverantörsfakturor ändamålsenliga?

−Hanteras arbetsgivaravgifterna rätt?

−Hanteras den ingående/den utgående momsen rätt?

Värderingen av de två delarna sker med hjälp av en tregradig skala: A, B och C. Grad A är bäst. Värderingen av de två delarna ligger sedan till grund för fastställandet av det övergripande betyget på myndighetens ekonomiadmi- nistration. Betyget kan bli Fullt tillfredsställande, Tillfredsställande eller Ej tillfredsställande.

Åren 1997 till 2000 har Regeringskansliet och Utrikesdepartementet fått betyget Tillfredsställande (se tabell 5). Under samma tidsperiod har en klar majoritet av myndigheterna (drygt två tredjedelar varje år) lyckats erhålla högsta betyget Fullt tillfredsställande.

År 1998 erhöll Regeringskansliet och Utrikesdepartementet betyget Ej till- fredsställande. Då påpekade Ekonomistyrningsverket att Regeringskansliets koncernrapportering haft ”särskilda problem” bl.a. på grund av myndighet- ens ”komplexa struktur” och de säkerhetskrav som gäller för myndighetens IT-baserade kommunikation.57

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

56Innan år 1998 var Riksrevisionsverket ansvarigt för EA-värderingen. Inom Riksre- visionsverket var det den avdelning, som 1 juli 1998 kom att brytas ut och bilda Eko- nomistyrningsverket som utförde EA-värderingen.

57Ekonomistyrningsverkets rapport 1999:7 EA-värdering avseende 1998 av myndig-

heter under regeringen, bilaga 1, s. 29, fotnot.

Tabell 5: Regeringskansliets och Utrikesdepartementets EA-betyg

Avseende år		EA-betyg		EA-betyg
		Regeringskansliet	Utrikesdepartementet
1997	BA	Tillfredsställande	BB	Tillfredsställande
1998	CA	Ej tillfredsställande	CB	Ej tillfredsställande
1999	BA	Tillfredsställande	BA	Tillfredsställande
2000	BB	Tillfredsställande	–	–

Källa: Ekonomistyrningsverket, EA-värderingar avseende år 1997 till 2000

År 1999 engagerade Regeringskansliets förvaltningsavdelning konsultfirman Öhrlings PricewaterhouseCoopers för att göra en benchmarkingstudie av ekonomi- och personaladministrationen i Regeringskansliet.58 Efter genom- förd studie konstaterar konsultfirman att sammanslagningen av departemen- ten år 1997 och de därpå förändrade ansvarsförhållandena mellan förvalt- ningsavdelningen och departementen ”ännu inte fullt ut” påverkat arbets- och resursfördelningen inom Regeringskansliet. Vidare menar man att det i viss utsträckning råder ”oklarhet om ansvarsfördelningen och därmed risk för dubbelarbete”. I studien görs också en rad relativt kritiska iakttagelser, t.ex.:

−”Gällande resepolicy och resereglemente är dåligt kommunicerat och saknar tillämpningsföreskrifter...”

−”Brist på kunskap om och förståelse för helheten i bokslutsarbetet...”

−”Förståelse för innebörden av ekonomiska begrepp och samband är låg.”

−”Granskningen på de departement som skickar underlag till förvalt- ningsavdelningen fungerar dåligt.”

−”Kvaliteten på underlag till koncernen från departementen kan ibland vara bristfällig...”

−”Samtidigt saknas inom ekonomienheten tillräckliga resurser med con- trollerinriktning.”

−”Organisationen präglas av stort fokus på rätt/feltänkande. Det innebär att aktiviteter som inte skapar något mervärde utförs med ett enda syfte: att skapa bevis för att den egna enheten inte har gjort något fel.”

−”Tid relateras inte till kostnad och resultat.”

Studien visar samtidigt att det finns en positiv inställning till förbättringar bland medarbetarna och att förutsättningarna hos medarbetarna att ”gå vi- dare” i förändringsarbetet bedöms vara goda.

Revisorerna erfar att förvaltningsavdelningen ägnat relativt mycket kraft på att förbättra ekonomi- och personaladministrationen. Bland annat har man, som ett led i utvecklingen, formulerat en gemensam vision (dvs. ett internt mål) för arbetet. Förvaltningsavdelningen har vidare genomfört en översyn av utbildningsbakgrunden hos ekonomipersonalen. Man har bedrivit ett utvecklingsarbete med ekonomisystemet Agresso och IT-stödet i allmän- het, tagit fram handböcker för arbetet samt formulerat rutiner för betalning och fakturering och sett över betalningsrutinerna. En annan uppgift har varit

58Konsultrapport till Regeringskansliet: Effektivisering av EA/PA-arbetet i Förvalt- ningsavdelningen och på departementen, daterad 1999-11-23.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

att införa en gemensam kontoplan för hela Regeringskansliet (se även avsnitt	Fel! Okänt namn
9.4).	på
	dokumentegenskap
	.:Fel! Okänt namn
	på
	dokumentegenskap
	.
	Bilaga

6Så fungerar Regeringskansliet enligt forskningsrapport från Score

För att komplettera den kartläggning av Regeringskansliets verksamhet som gjorts i ovanstående avsnitt och för att fördjupa bilden av vad som påverkar Regeringskansliets möjligheter att vara ”ett effektivt instrument” för rege- ringen har Score genomfört sex fallstudier av arbetsprocesserna: arbetet med regleringsbrev, arbetet med en proposition, hantering av kritik mot särskilda uppgifter, utvecklingen av den interna styrningen, arbetet med Vesta- projektet samt beredningen av ett EU-ärende. Detta kapitel innehåller en sammanfattning av dessa fallstudier.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

6.1 Arbetet med regleringsbrev

Scores undersökning avser hur Miljödepartementet arbetade fram reglerings- brevet till Naturvårdsverket. Generella regler och Finansdepartementets riktlinjer för departementens arbete med regleringsbrevet framgår av ovanstående avsnitt 4.3.

Inför arbetet med regleringsbreven fastställde Miljödepartementet en intern tidplan för de olika momenten i arbetet, t.ex. inledande informationsträff mellan samtliga budgethandläggare och sakhandläggare i departementet, sakenheternas första utkast till regleringsbrev, intern delning, gemensam beredning och stor delning. Samråd skedde framför allt med Finansdeparte- mentets budgetavdelning, men också med Riksrevisionsverket. Under hela processen fanns det informella kontakter med Naturvårdsverket.

Scores undersökning visar att samtliga inblandade parter anser att proces- sen i sin helhet fungerar väl. Det har inte funnits några större konflikter som behövts lyftas till politisk nivå, varken inom Miljödepartementet eller gente– mot andra departement. Politikerna var inte inblandade i beredningen, utan arbetet var delegerat till tjänstemännen. Relationen till Naturvårdsverket fungerade konfliktfritt. Ett problem som lyfts fram är tidpunkten för arbetet med regleringsbrev. Eftersom regleringsbrev utgör det sista ledet i statsbud- getprocessen sker arbetet efter budgetpropositionen och måste vara avklarat före det nya året. Att regleringsbreven ligger så sent gör att planeringen på Naturvårdsverket försvåras och att arbetet på Miljödepartementet blir stres- sigt mot slutet. Departementet har svårt att hinna med att färdigställa den slutgiltiga versionen och det görs en del misstag. Formuleringar som sedan förekommer i det färdiga dokumentet är ”inte alltid så genomtänkta som de borde vara”.

Undersökningen visar vidare att god samordning inom Regeringskansliet anses vara en förutsättning för att kunna styra myndigheternas arbete. Natur- vårdsverket har också haft synpunkter på Miljödepartementets förmåga att samordna arbetet med andra departement. Verket har pålagts uppgifter i andra myndigheters regleringsbrev utan att Miljödepartementet informerat om det. Undersökningen visar att sammanslagningen av departementen till en myndighet inte tycks ha påverkat denna samordning. Tjänstemännen har

inte upplevt någon markant skillnad i och med omorganisationen. I den mån	Fel! Okänt namn
arbetet med miljöfrågorna har påverkats under senare tid anses det bero på	på
att miljö numera är ett etablerat politikområde samt att Sverige prioriterar	dokumentegenskap
miljöfrågorna i EU-arbetet.	.:Fel! Okänt namn
Kontakterna mellan Miljödepartementet och andra departement inom ra-	på
men för arbetet med Naturvårdsverkets regleringsbrev var mycket få. Kon-	dokumentegenskap
takter mellan departementen gällde främst de politiska prioriteringarna och	.
ekonomiska ramarna, vilket klarades av i samband med vår- och budgetpro-	Bilaga
positionerna. Kontakterna mellan Miljödepartementet och Finansdeparte-
mentet rörde främst tekniska frågor om den gemensamma mallen och riktlin-
jerna. Undersökningen visar bl.a. på problem med att tillämpa de s.k.
SMART-kriterierna (se ovanstående avsnitt 4.3.1) på Naturvårdsverkets
verksamhet.

6.2 Arbetet med en proposition

I arbetet med proposition 2000/01:57, Sammanhållen rovdjurspolitik, var två departement ansvariga för framtagandet av propositionstexten – Miljödepar- tementet och Jordbruksdepartementet. Miljödepartementet ansvarar för lag- stiftningen på miljöområdet och förvaltningsärenden som gäller biologisk mångfald. Jordbruksdepartementet ansvarar för de förvaltnings- och lagstift- ningsärenden som rör jakt, viltvård och rennäring. Finansdepartementet lämnade synpunkter på olika finansieringsfrågor och Justitiedepartementet var involverat i vissa lagtekniska överväganden.

Arbetet kring propositionstexten är samlat till två sakenheter, dels enheten för naturresurser på Miljödepartementet, dels same- och utbildningsenheten på Jordbruksdepartementet. Båda dessa enheter var även representerade med var sin tjänsteman i den expertgrupp som knöts till den utredning som före- gick propositionen.

Propositionen arbetades fram underifrån i en tämligen långsam och starkt formbunden process. I skrivarbetet samarbetade enheterna i hög grad med varandra och ”bytte” arbetsuppgifter lite beroende på vem som hade kun- skaperna om ärendet. Scores undersökning visar att det ibland fanns missnöje med att man inte visste vart frågan hade ”tagit vägen” i det andra departe- mentet, och meningarna går isär vad gäller tidsåtgången för arbetet. Konflik- ter fanns och i vissa skeden uppstod stark tidspress. På det hela taget verkar samarbetet mellan enheterna ha varit både frekvent och förtroendefullt, enligt Score. Utgångspunkten för arbetet var att hantera motstridiga intressen på ett så bra sätt som möjligt.

Undersökningen visar också att politikerna var tämligen aktiva i processen att ta fram propositionen. Bland annat fattade den politiska ledningen beslut i olika nyckelfrågor, och i förhandlingarna mellan de olika departementen var både tjänstemännen och statssekreterarna aktiva.

Undersökningen visar att departementen hela tiden lutar sig mot de for- mella beredningsprocesserna. Varje moment i propositionsarbetet finns re- glerat i instruktionen för Regeringskansliet, en instruktion som bildar ett stöd för arbetet samtidigt som den driver processen framåt. Även om Regerings-

kansliets situation generellt beskrivs som ad hoc-betingad så blir det tydligt	Fel! Okänt namn
att arbetet får en fast struktur av den formella organisering som finns.	på
Undersökningen visar vidare att sammanslagningen av departementen till	dokumentegenskap
en myndighet inte spelade någon roll för arbetet med propositionstexten. När	.:Fel! Okänt namn
en utredning ska omvandlas till en proposition måste flera delvis motstridiga	på
intressen i samhället tillgodoses på ett acceptabelt sätt. För detta finns en	dokumentegenskap
organisation där olika sakenheter ser till olika intressen. Eftersom frågorna	.
rymmer motstridiga krav uppstår konflikter mellan sakenheterna. Dessa	Bilaga
hanteras mellan sakenheterna och – om inte det görs – på politisk nivå mel-
lan de båda departementsledningarna.
Den bild som ges av Regeringskansliet är att detta är en organisation där
det finns starka konflikter inbyggda i strukturen. Score citerar en av de inter-
vjuade personerna: ”Det är en utopi att tro att alla departement ska tycka
samma sak – om man nu tror det. Revirtänkandet finns och är svårt att
komma åt.”

6.3 Hantering av kritik mot handläggning av särskilda uppgifter

En återkommande punkt i den kritik som riktats mot Regeringskansliet är bristen på kompetens. Ett sätt att öka den interna kompetensen är att syste- matiskt ta till sig kritik och utvärdera den bedrivna verksamheten. Score har undersökt hur detta har gått till i två specifika fall när Regeringskansliet självt tagit på sig ansvaret för att förvalta bidragssystem – den s.k. krets- loppsmiljarden och de s.k. lokala investeringsprogrammen. I båda fallen handlar det om investeringsbidrag inom miljöområdet som kan sökas anting- en av kommuner eller av enskilda.

Kritiken mot dessa program kom bl.a. från Riksrevisionsverket som på uppdrag av regeringen granskade de båda programmen. Riksrevisionsverket riktade skarp kritik mot ett brett spektrum av förhållanden: målen för pro- grammen var alldeles för oprecisa, marknadsföringen var i vissa fall bristfäl- lig, handläggningen klarade knappast kraven på rättssäkerhet samt kompe- tens och resurser för den här typen av frågor saknades i stor utsträckning i Regeringskansliet. Såväl resurser som kompetens, menade revisorerna, finns i sektorsmyndigheterna. Arbetet i de olika programmen hade inte granskats och följts upp på ett bra sätt.59

När det gäller ett av programmen – kretsloppsmiljarden – sammanfattar Score Regeringskansliets hantering av kritiken med att ”revisionen ställdes in i bokhyllan”. Orsaken till detta var att Riksrevisionsverkets kritik uppfattades som föråldrad redan när den kom. Programmet hade avbrutits i förtid och Miljödepartementet ansåg inte det vara värt att satsa på att tillvarata erfaren- heterna av denna revision. Idén att det skulle gå att öka förmågan att på ett bredare sätt lära av egna erfarenheter fanns inte. Ingen kom ihåg ifall det

59 Riksdagens revisorer granskade de lokala investeringsprogrammen (rapport
1998/99:8, Förslag till riksdagen 1999/2000:RR3). I rapporten kritiserar revisorerna
bl.a. att den modell för fördelningen av stödet som användes av Miljödepartementet
var relativt oprövad och att 2,3 miljarder kronor fördelades redan under år 1998 utan	69
att tydliga rutiner för beredningen var etablerade.	69

hade ägt rum någon diskussion om kritiken från RRV i den gemensamma	Fel! Okänt namn
beredningsgrupp mellan departementen som fanns för de båda programmen.	på
Tjänstemännen var inriktade på att hantera ärenden på ett så bra sätt som	dokumentegenskap
möjligt, men något ansvar för att föra vidare erfarenheter fanns inte. De	.:Fel! Okänt namn
lokala investeringsprogrammen pågår fortfarande, och Riksrevisionsverket	på
planerar en slutgiltig utvärdering år 2002. Kontakten med andra departement	dokumentegenskap
har skett i en gemensam beredningsgrupp som sammanträtt regelbundet. I	.
denna beredningsgrupp har ledamöter från berörda departement deltagit. Det	Bilaga
har framför allt varit Närings-, Jordbruks-, Finans-, Kultur och Utbildnings-
departementet. Så småningom har gruppen kommit att sammanträda mer
sällan då praxis om hur ärenden behandlas har utarbetats.
Det är oklart om sammanslagningen av departementen haft någon bety-
delse för Regeringskansliets förmåga att hantera kritik och för samordningen
av dessa program. De intervjuade personerna menar att ingenting egentligen
har förändrats. Revirgränserna finns kanske inte i första hand mellan depar-
tementen utan mellan mindre områden. Det är inte departementen som är de
viktiga aktörerna utan sakenheterna. Den gemensamma beredningsgruppen
hade Riksrevisionsverkets kritik på dagordningen, men minnet av hur dis-
kussionen fördes hade bleknat. Förklaringen är delvis att de andra departe-
mentens engagemang var svagt och att de överlät ansvaret till Miljödeparte-
mentet. Miljödepartementet såg det å andra sidan inte heller som sin uppgift
att med någon systematik diskutera risker och möjligheter med att organisera
arbetet i tillfälliga program.

6.4 Utveckling av Regeringskansliets interna styrning

I samband med sammanslagningen av Regeringskansliet till en myndighet
togs beslut med början år 1997 om att utveckla Regeringskansliets interna
styrningsprocess (RISP). Arbetet med denna interna departementsövergri-
pande mål- och resultatstyrningsmodell leds av förvaltningsavdelningen i
samarbete med statsrådsberedningen. Även Finansdepartementets budgetav-
delning är med i arbetet. I RISP ingår den årliga verksamhetsplaneringen
som kanske den viktigaste delen. Score har studerat processen bakom ut-
vecklingen av verksamhetsplaneringen fram till våren 2001.
Arbetet började i september 1997 genom att direktiv gick ut från statsråds-
beredningen till departementen där man uppmanades att inför år 1998 redo-
visa vilka politiska mål som utgjorde utgångspunkt för den egna verksam-
hets- och resursplaneringen. Dessa mål skulle ställas i relation till de mål
som pekats ut i 1997 års regeringsförklaring. Scores undersökning visar att
denna första runda i verksamhetsplaneringen var resurskrävande, att den
mest handlade om resursfördelning mellan departementen och marginalbud-
getering, att den var i mycket en toppstyrd process och att det var svårt att få
en bild av hur de politiska målen påverkat verksamhetsplaneringen.
Trots detta fortsatte förvaltningsavdelningen med samma process inför
verksamhetsplaneringen inför år 1999. Mallarna för departementen blev
stramare och omfattade regeringens nya och gamla profilområden som ”fler
jobb”, ”fortsatt sunda statsfinanser”, ”det hållbara Sverige”, etc. Departe-
menten uppmanades att bryta ner dessa mål till departementsspecifika mål	70

inom ramen för en ny disposition med s.k. block. Enligt Scores undersökning	Fel! Okänt namn
gav inte heller denna andra verksamhetsprocess de resultat man förväntade	på
utan blev i praktiken en för departementen traditionell budgetprocess där	dokumentegenskap
man utgick från föregående års resursfördelning.	.:Fel! Okänt namn
I direktiven inför åren 2000 och 2001 utgick förvaltningsavdelningen från	på
en tvåårsplanering på grund av Sveriges ordförandeskap i EU första halvåret	dokumentegenskap
2001. I dessa delvis nya direktiv lyftes Regeringskansliets kärva finansiella	.
läge fram, och departementen uppmanades att pröva alla möjliga effektivise-	Bilaga
ringar. Score konstaterar att ”trots de eggande anslagen mottogs direktiven
inte genomgående med entusiasm i linjeorganisationen”. Samtidigt krävde
och fick förvaltningsavdelningen in ”digra luntor” från departementen om
resursplaneringen när det gällde hur regeringens olika mål skulle uppfyllas. I
Scores undersökning citeras en tjänsteman på Regeringskansliet: ”Det var
helt enkelt omöjligt för förvaltningsavdelningen att processa det komplexa
materialet. Man fördelade i stället enligt förbrukningen för innevarande år.
De (departement) som förbrukade mycket fick mycket, de som inte gjorde
det fick mindre pengar. Många var förstås kritiska till det här. Att arbetsan-
strängningen bara mynnade ut i ett status quo.”
Score konstaterar att verksamhetsplaneringsprocessen var svår att genom-
föra. Flera orsaker till detta förs fram, bl.a.:
− Förvaltningsavdelningen kan aldrig styra fackministrar och departemen-
ten.
− Det går inte att genomföra en myndighetsliknande verksamhetsplane-
ringsprocess på Regeringskansliet eftersom man har en verksamhet som
kraftigt skiljer sig från myndigheternas.
− Förvaltningsavdelningen hade lagt planeringsprocessen på en för hög
detaljeringsnivå.
− Man kan inte på förhand bryta ner politiska mål på verksamhetsnivå
eftersom Regeringskansliets verksamhet inte kan planeras – det dyker
hela tiden upp oväntade händelser som kräver snabba omprioriteringar.
− De som drivit processen har varit administratörer som saknat erfarenhet
av politisk verksamhet.
Mot detta anför Score att verksamhetsplaneringsprocessen fått kämpa mot
den kultur i Regeringskansliet som yttrar sig i motstånd mot förändringar.
Och att en del av departementens motstånd har att göra med att makten över
anslagsnivåerna tagits från dem. Före verksamhetsplaneringsprocessen hade
departementen ett klart större inflytande över de medel som tilldelades dem.
Enligt Scores rapport upplevde många departement verksamhetsplanering-
en som en tung process. Vissa säger sig inte ha haft användning av det man
producerat; man beskrev bara sin verksamhet och lade sedan undan doku-
mentet. Andra hade velat göra på ett annat sätt än det ”från ovan dikterade”.
Processen har också setts som för frikopplad från budgetprocessen. Depar-
tementen har sagt sig sakna insyn i hur den egentliga fördelningen gått till.
Och man har efterfrågat mera ”feedback”. Men vissa departement säger sig
ha haft nytta av dokumenten och använt dessa i det interna arbetet. Den här
bilden har enligt Score vuxit fram i de utvärderingar och enkäter som för-
valtningsavdelningen genomfört.	71
	71

Kritiken mot planeringsprocessen ledde till en översyn där det fördes fram	Fel! Okänt namn
förslag om en mera flexibel process och med mindre detaljerade planer60.	på
Förvaltningsavdelningen kommer också att lägga mera vikt vid uppföljning	dokumentegenskap
och mindre krav på material från departementen. Dock kommer den övergri-	.:Fel! Okänt namn
pande strukturen, med politiska mål som utgångspunkter för planeringen, att	på
ligga fast.	dokumentegenskap
En av idéerna bakom reformen med den nya planeringsprocessen har varit	.
att stärka den politiska styrningen. Men Score konstaterar sammanfattnings-	Bilaga
vis att denna möjligen saknat just det – politisk styrning. Det politiska stödet
har funnits på papperet. Men utan ett kontinuerligt, politiskt engagemang,
utan tydlig styrning, från statsrådsberedningen och den politiska ledningen
på fackdepartementen, är det svårt att lyckas – oavsett hur briljant reformen
är. Inte heller samordningsrutinerna har fungerat friktionsfritt. Av någon
anledning valde förvaltningsavdelningen att inte ägna tid åt att bygga upp
konsensus kring reformen innan den sjösattes – även om man sökt samarbete
och inhämtat synpunkter kontinuerligt därefter. Detta går lite på tvärs med
samförståndsandan i Regeringskansliet och kan vara en förklaring bakom
organisationens motstånd.

6.5 Utveckling av styrformer i statsförvaltningen (Vesta- projektet)

Score beskriver i sin rapport arbetet i Finansdepartementet med det s.k. Vestaprojektet som pågått sedan 1997. Projektet syftar till att skapa förut- sättningar för en effektivare styrning och uppföljning av hela den statliga verksamheten. Detta sker genom att man försöker skapa en infrastruktur för den ekonomiska styrningen. Huvudsyftet med projektet har varit att föreslå förändringar som innebär ett tydligare samband mellan resultatstyrningen och den finansiella styrningen. En utgångspunkt för projektet är att jämför- barheten mellan mål och finansiella ramar förbättras om statsbudgeten be- räknas i kostnader och intäkter.

Enligt Score rymmer Vesta-projektet många olika intressanta relationer, inom och utom Regeringskansliet. Vesta-projektets historia illustrerar också de svårigheter som ett stort projekt i Regeringskansliet kan råka ut för. Pro- jektets historia är kantad av konflikter.

Projektet startades och drivs av budgetavdelningen på Finansdepartemen- tet. Enligt Score innebar – och innebär – detta en rätt stor misstänksamhet ute i departementen mot Vesta-projektet eftersom budgetavdelningen tradition- ellt är fackdepartementens motpart i de årliga förhandlingarna innan stats- budgeten spikas. Arbetet har i liten utsträckning involverat tjänstemän från andra departement än Finansdepartementet. Det betyder emellertid inte att man försökt smyga med projektet. Tvärtom har man varit mån om att infor- mera om sin verksamhet. Projektmedlemmarna har varit ute i Regerings- kansliet och på myndigheter och informerat om Vestaprojektet. Mycket av kontakterna med övriga departement har dock skett genom en statssekre-

60 Kempinsky (2000).

terargrupp och genom en grupp där representanter för samtliga departements	Fel! Okänt namn
planerings- och budgetsekretariat finns representerade.	på
I samband med starten av Vestaprojektet bildades en styrgrupp under led-	dokumentegenskap
ning av budgetchefen på Finansdepartementet och med en representant för	.:Fel! Okänt namn
förvaltningsavdelningens IT-funktion, en från socialdepartementet, en från	på
Riksgäldskontoret och en från Riksrevisionsverket61. Under 1998 komplette-	dokumentegenskap
rades gruppen med en representant från nuvarande förvaltningsutveckl-	.
ingsenheten på Justitiedepartementet62. Enligt Scores rapport kom denna	Bilaga
styrgrupp aldrig att fungerat som en styrgrupp. Syftet tycks inte heller ha
varit att den skulle styra projektet eftersom det hela tiden var budgetavdel-
ningens projekt och det var budgetavdelningen som satt på inflytandet.
Gruppen fungerade dock inte heller som grupp eftersom diskussionerna kom
att domineras av IT-frågor, medan uppgiften om hur man skulle effektivisera
styrningen i staten kom i skymundan.
Styrgruppen avvecklades också ”mycket hastigt” och ersattes i mitten av
1999 av en ”samordningsgrupp” med enbart representanter från budgetav-
delningen och ESV. I samband med detta försökte ledningen för Vesta-
projektet att få fram ett nytt regeringsbeslut med ny uppdragsbeskrivning och
med en formalisering av samordningsgruppen. Detta rann dock ut i sanden
vilket innebär att projektet arbetade ”i något slags vakuum i ett och ett halvt
års tid”.
Arbetet med Vestaprojektet präglades – och präglas fortfarande fast i
mindre omfattning – av ”kampen om styrningsfrågorna” mellan budgetav-
delningen på Finansdepartementet och förvaltningsutvecklingsenheten på
Justitiedepartementet. Den senare framhåller att myndighetsstyrningen måste
anpassas till myndigheternas olika förutsättningar medan budgetavdelningen
lägger tyngdpunkt på standardiserade krav på uppföljning och målformule-
ring. Bl.a. har förvaltningsutvecklingsenheten hävdat att Vesta-projektet
utvecklat en ”fyrkantig, konform målhierarki med detaljstyrning” för myn-
digheterna. En viss arbetsfördelning har numera växt fram mellan dessa
enheter men gränsen är otydlig, vilket fortfarande bidrar till kontroverser från
och till.
På hösten 1999 kom från bl.a. Justitiedepartementets högsta ledning myck-
et kraftig kritik mot den dåliga förankringen av Vestaprojektet i Regerings-
kansliet. Kritiken ledde till att en speciell statssekreterargrupp inrättades men
också till beslut om att Vestaprojektets förslag skulle presenteras i form av
en departementspromemoria63. Genom det sistnämnda ”tvingade man” fram
ett brett remiss- och beredningsförfarande inom Regeringskansliet. Det inne-
bar att Vestaprojektet – mot ledningens vilja – kom att flyttas från att vara ett
unikt projekt utanför Regeringskansliets linjeorganisation till att bli ett ”nor-
malärende” i linjeorganisationens traditionella och starkt formaliserade be-
rednings- och förhandlingsprocess.

61Representanten från RRV ersattes av en representant från Ekonomistyrningsverket (ESV) när detta bröts loss från RRV 1998.

62I ett senare skede utökades styrgruppen med kanslichefen i riksdagens finansutskott.

63 Ds 2000:63, Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens.

Scores rapport tar också upp Vestaprojektets relation till riksdagen i form	Fel! Okänt namn
av den parlamentariska referensgruppen till projektet och kontakterna med	på
Riksdagskommittén64. I den parlamentariska referensgruppen ingick åtta	dokumentegenskap
ledamöter, samtliga från finansutskottet och representerande samtliga sju	.:Fel! Okänt namn
riksdagspartier. Sammankallande var statssekreteraren i Finansdepartemen-	på
tet, och förutom riksdagsledamöterna deltog finansutskottets kanslichef,	dokumentegenskap
budgetchefen i Finansdepartementet och Vestaprojektets ledning i referens-	.
gruppens möten. Enligt Scores rapport råder det delade meningar om hur väl	Bilaga
gruppen fungerat. Flertalet menar dock att riksdagsledamöterna har varit
engagerade och intresserade.
Vad gäller Vestaprojektets kontakter med Riksdagskommittén har dessa
skett informellt bl.a. genom att kommitténs sekreterare suttit med i ett par av
Vestaprojektets referensgrupper. Två tjänstemän från budgetavdelningen på
Finansdepartementet, som suttit med i samordningsgruppen för Vesta-
projektet, har också deltagit som experter i varsin expertgrupp som varit
kopplad till Riksdagskommittén.
Scores rapport drar tre slutsatser utifrån genomgången av processen kring
Vestaprojektet:

−De formella processerna är viktiga i Regeringskansliet, och den viktig- aste formella processen är beredningsprocessen. Denna är det grundläg- gande redskapet för att skapa enighet och hantera intressemotsättningar i den starkt sektoriserade politiska organisation Regeringskansliet utgör.

−Vestaprojektet har varit ett tjänstemannadrivet projekt med bristande politisk förankring. Det politiska engagemanget är viktigt, därför att i den politiska organisationen Regeringskansliet behövs politikerna för att en process ska kunna drivas med kraft.

−Omorganisationen av Regeringskansliet till en myndighet har knappast påverkat förutsättningarna för att driva interdepartementala projekt som Vestaprojektet. Det räcker inte med en sammanslagning och att på olika sätt försöka skapa en gemensam kultur om man inte också inbegriper de viktiga formella processerna i reformen. Det innebär dock inte att man nödvändigtvis måste göra genomgripande förändringar av berednings- processen eftersom denna fyller den viktiga funktionen att ge departe- menten möjlighet att företräda de politiska intressen som de har att be- vaka inom sitt ansvarsområde.

6.6 Beredning av ett EU-ärende (Schengenfrågan)

Score studerade Justitiedepartementets arbete från 1997 till mars 2001 med två propositioner med mellanliggande departementspromemoria. Schengen- samarbetet inom EU bygger på att en avveckling av personkontrollerna mel-

64Riksdagskommittén tillsattes av riksdagens talmanskonferens i december 1998 för att utreda riksdagens arbetsformer. Kommittén har i olika betänkanden under riks- dagsåret 2000/01 behandlat bl.a. den framtida statliga revisionen, riksdagens arbete med utvärdering och uppföljning samt en utvärdering av den nya statliga budgetpro- cessen. Riksdagen ställde sig i juni 2001 bakom kommitténs förslag (2000/01:RS1,

Riksdagen inför 2000-talet).

lan EU-länder förutsätter en förstärkt personkontroll av EU:s yttre gräns. Det	Fel! Okänt namn
innebär ett ökat polisiärt och rättsligt samarbete mellan de EU-länder som	på
skrivit på Schengenavtalet. Sverige blev medlem i den s.k. Schengen-	dokumentegenskap
gruppen i december 1996 och riksdagen ratificerade avtalet 1998.	.:Fel! Okänt namn
Ett nyckelord i arbetet med Schengenfrågan har varit samordning, eller	på
koordinering, eftersom frågan involverat många olika delar av Regerings-	dokumentegenskap
kansliet. Frågan spände över flera departement och en mängd enheter inom	.
dessa. Förutom Utrikes- och Justitiedepartementen fanns även Försvars-,	Bilaga
Finans- och Socialdepartementen med i vissa delar av arbetet. Handläggar-
gruppen som skrev propositionerna bestod i huvudsak av tre personer från
Justitie-, Utrikes- och Socialdepartementen. Under hela processen har man
organiserat sig i mindre grupper med företrädare för olika inblandade depar-
tement och myndigheter.
I stort sett har det hela tiden varit samma personer som arbetat med frågans
beredning. Man har skickat texter mellan sig via e-post eller använt sig av
telefon. De flesta upplever att detta är det normala sättet att jobba i Rege-
ringskansliet. Kontakterna mellan Utrikes- och Justitiedepartementen, som
varit de två huvudsakliga departement vari frågan hanterats, bestod i regel-
bundna handläggarkontakter ett par gånger i veckan med två till tre personer.
En tjänsteman på Justitiedepartementet menade att det var en kontinuerlig
process med avstämning uppåt men med fritt mandat att finna lösningar.
Arbetet med den första propositionen var lättare eftersom den inte behövde
vara så specifik när det gällde att presentera färdiga lagtexter. I arbetet med
den andra propositionen, och även departementspromemorian, användes i
högre grad de berörda myndigheterna som samarbetspartner. Anledningen
till detta var att den andra propositionen handlade om ren lagstiftning vilket
innebär att innehållet var mycket tekniskt.
I arbetet ser Score tre frågor som skapade problem i relationerna mellan de
inblandade departementen: tidsperspektivet, budgeten samt relationen depar-
tement och myndighet. Tidsplan och tidsperspektiv har skilt sig mellan Utri-
kes- och Justitiedepartementen och mellan departementen och myndigheter-
na. Detta har skapat förseningar, särskilt som arbetet löpt parallellt med
arbetet i EU:s olika arbetsgrupper i frågan och därmed ibland skapat snäva
tidsramar. Det andra problemet gällde budgeten där man upplevde att kon-
takterna med Finansdepartementet var extra känsliga och där kontakterna
några gånger fick ”lyftas” till statssekreterarnivå. Det tredje problemet gäller
kommunikationsproblem mellan departementen som berodde på att departe-
menten är olika organiserade. På Utrikesdepartementet handläggs t.ex. sak-
frågor och lagstiftning av olika enheter. Ett annat exempel är den skillnad
som finns mellan departementen i relationen till ”sina” myndigheter. Här
angavs Luftfartsverket (Arlanda) och Näringsdepartementet som ett besvär-
ligt fall. Som exempel på ett bra samarbete mellan departement och myndig-
het lyfter Score fram relationen mellan Justitiedepartementet och Rikspolis-
styrelsen där departementet rekryterade en person direkt från Rikspolisstyrel-
sens Schengenprojekt.
Politikerns roll i beredningsarbetet har varit att reagera på specifika frågor
som tjänstemännen identifierat som politiskt problematiska. Enligt Scores
rapport anser de intervjuade tjänstemännen att frågan har följt gängse rutiner	75

för arbetet i Regeringskansliet som inneburit regelbunden avstämning på	Fel! Okänt namn
statssekreterarnivå. Politikerna har varit med vid behov, och behoven har	på
definierats av tjänstemännen.	dokumentegenskap
Enligt Score följer inte Schengenfrågan normalfallet vid propositions-	.:Fel! Okänt namn
skrivning. Det var först ett internationell avtal, sedan vidtog godkännande av	på
riksdag och regering och sist lagstiftning. Det gör att hela frågan kan beskri-	dokumentegenskap
vas som en process där politikerna spelat mindre roll och där tjänstemän och	.
experter fått större utrymme i den senare delen av processen. Den täta kopp-	Bilaga
lingen mellan Rikspolisstyrelsen och Regeringskansliet faller inte heller
inom ramen för den normala relationen mellan departement och myndighet-
er.
Enligt Score är det de personliga nätverken i Regeringskansliet som är en
viktig faktor till varför beredningsarbetet fungerat bra. Detta är inte unikt för
denna fråga utan närmast en förutsättning för att arbetet i Regeringskansliet
ska fungera. Sammantaget menar Score att beredningen av Schengenfrågan i
Regeringskansliet på många sätt var ovanlig men att den ändå kan säga vara
ett bra exempel på hur arbetet bedrivs.
Att Regeringskansliet har blivit en myndighet har inte påverkat det prak-
tiska arbetet nämnvärt enligt Score. Visst finns det konkreta effekter i form
av att ett internt datanät knyter samman Regeringskansliet och att vissa stöd-
funktioner som förut varit dubbla tagits bort. Ett citat är signifikativt för
effekterna: ”...det är väl att vi bytt visitkort...”. Annars är man på vissa håll
kritisk till att omorganisationen inte åtföljts av fler initiativ till nytänkande i
arbetssätt. Särskilt i propositionsarbetet skulle det kunna vara möjligt att
bryta ut en grupp som arbetar tillsammans under projektliknande former.

7 Regeringskansliets personal

Alla verksamheter är beroende av sin personal. I rapporten ”Att lyckas i offentlig förvaltning” beskrivs hur den egna personalen är den viktigaste resursen för att åstadkomma ett bra resultat. Organisationer som satsar på sin personal förbättrar samtidigt sina möjligheter att uppnå ett bra resultat. Rap- porten beskriver också vikten av att medarbetarna känner ett engagemang för sina arbetsuppgifter. Samtidigt måste man kunna vara öppen för förändringar och ifrågasätta den egna organisationen, arbetssätt och processer.65 Av de särskilda krav som finns på Regeringskansliets verksamhet (se avsnitt 4) följer att man måste kunna upprätthålla en hög kunskapsnivå i myndigheten. Därmed utgör personalstyrkan en avgörande faktor för Regeringskansliets effektivitet.66

Bland motiven bakom sammanslagningen av departementen år 1997 fanns en önskan om att kunna se över Regeringskansliets totala kompetensförsörj- ning. Samordningsmöjligheter skulle utnyttjas. Totalt sett har Regerings- kansliet utökat sin personal med ungefär 600 personer mellan åren 1996 och 2000, från ca 3 900 personer till ca 4 500. I genomsnitt ökade Regerings- kansliet med mellan 100 till 150 personer om året under denna period, vilket motsvarar en ökning med ca 3 % genomsnitt per år.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

65 Bygger på slutsatserna i rapporten Att lyckas i offentlig förvaltning, sida 72 f., Kommittén ”Kronorna bland Verken” 1992.

66Se även bilaga 4 till denna rapport om metoder för att analysera kompetensförsörj-

ning i organisationer.

Tabell 6: Anställda inom Regeringskansliet (december resp. år) *)

	1996	1997	1998	1999	2000
Statsrådsberedningen	48	57	48	51	57
Justitiedepartementet **)	196	210	219	261	323
Utrikesdepartementet (inkl. utsända till
Utrikesdepartementet (inkl. utsända till	1 441	1 544	1 518	1 630	1 645
utlandsmyndigheterna)67
Försvarsdepartementet	119	125	119	126	120
Socialdepartementet	189	226	211	236	216
Kommunikationsdepartementet	118	118	115

Finansdepartementet	406	398	378	414	419
Utbildningsdepartementet	188	198	174	192	216
Jordbruksdepartementet	104	122	123	122	151

Arbetsmarknadsdepartementet	118	133	128
Kulturdepartementet **)	92	99	95	150	160
Näringsdepartementet	166	181	169	378	405

Inrikesdepartementet	182	178	160
Miljödepartementet	149	166	150	191	204
Förvaltningsavdelningen	377	394	418	469	556
Regeringskansliet totalt	3 893	4 149	4 025	4 220	4 472
Räknat som årsarbetskrafter	3 784	4 055	3 926	4 119	4 372

Källa: Regeringskansliets årsbok 2000.

*) Uppgifterna är inte jämförbara med de i bilaga 3. **) Ökningen 1999 berodde bl.a. på omflyttningar från det nedlagda Inrikesdepartementet.

7.1 Personalrörlighet och lönestruktur

Revisorerna har analyserat Regeringskansliets personalstatistik mellan okto- ber 1996 och oktober 2000. Revisorernas analys gäller sålunda endast vad som hänt mellan dessa två tidpunkter, inte utvecklingen mellan dessa tid- punkter. Statistiken bygger på ett urval variabler från Regeringskansliets personaldatabas. Skillnader i angivna antal i jämförelse med ovanstående tabell 6 beror på olika mättidpunkter under året. Särskilt analyseras utveckl- ingen för de tre befattningsgrupperna assistenter, departementssekreterare samt departementsråd m.fl.68

67År 2000 uppgick antalet anställda på departementet i Stockholm till ca 950 perso- ner.

68Assistentgruppen omfattar personer med tjänstetitel kanslisekreterare, byråassistent eller assistent. Huvudsaklig arbetsuppgift är administrativ service till handläggare och chefer. Gruppen departementssekreterare omfattar endast personer med denna tjänste- titel. Departementssekreterare utgör myndighetens handläggarnivå. Kansliråd är en handläggartjänst över departementssekretarnivå dock utan chefsansvar. Departements- råd arbetar som enhetschefer.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Tabell 7. Personalrörligheten i Regeringskansliet 69

Antal individer		Okt 1996	Okt 2000	Förändring
Totalt		3 860	4 530	+ 17 %
Därav antal:
−	Assistenter	1 001	952	- 5 %
−	Departementssekreterare	966	1 316	+ 36 %
−	Kansliråd	180	335	+ 86 %
−	Departementsråd	191	257	+ 35%
−
Antal som slutat sedan år 1996			1 149
−	Ovanstående i relation till det totala		30 %
	antalet oktober 1996
Antal som börjat sedan år 1996			1 819
−	Ovanstående i relation till det totala		40 %
	antalet oktober 2000

Källa: Egen bearbetning av information ur förvaltningsavdelningens personaldatabas

Av de personer som var anställda i Regeringskansliet år 2000 var 60 % också anställda år 1996. Ungefär 1 800 personer rekryterades under mellantiden. Antalet assistenter har i stort varit oförändrat medan antalet departementssek- reterare och departementsråd m.fl. ökat kraftigt. I relation till totala antalet anställda har andelen assistenter minskat från 26 % år 1996 till 21 % år 2000. Samtidigt har andelen departementssekreterare och departementsråd sam- manlagt ökat från 36 till 45 %.

Rörligheten – mätt som antalet kvarvarande år 2000 i relation till antalet år 1996 – har varit störst för gruppen departementssekreterare och minst för assistenter. Ett annat mått på rörlighet är antalet år i Regeringskansliet där gruppen departementssekreterare också hade den kortaste tiden. Detta gäller särskilt för de departementssekreterare som slutade under perioden. Ett tredje mått på rörlighet är den interna befordringsgången där gruppen departe- mentsråd urskiljer sig – över hälften av nettoökningen mellan åren 1996 och 2000 för denna grupp kom från intern rekrytering.

Revisorerna har också analyserat lönestrukturen inom Regeringskansliet. Lönestrukturen – mätt som den relativa medianlönen för de tre olika befatt- ningsgrupperna – har varit relativt oförändrad mellan 1996 och år 2000. Lönerelationerna mellan assistent-, departementssekreterar- och departe- mentsrådsgrupperna har varit relativt konstant. Lönespridningen har inte heller ändrat sig mellan 1996 och 2000 inom och mellan dessa tre tjänste- grupper.

Medianlönen i oktober år 2000 var för assistenter 18 000 kr i månaden. Motsvarande belopp var för departementssekreterare 24 000 kr, kansliråd 31 125 kr och för departementsråd 39 460 kr. Fördelat på departement år 2000 hade Justitie- och Finansdepartementen högst lön, särskilt om man tar hänsyn till att medianåldern på dessa två departement var relativt lägre än för övriga departement.

69I uppgifterna för år 2000 ingår ca 200 personer som var tillfälligt anställda på grund av Sveriges ordförandeskap i EU under första halvåret 2001.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

7.2 Regeringskansliets egna personalundersökningar

Sedan sammanslagningen av departementen har Regeringskansliet vidtagit vissa åtgärder för att komma åt de problem med kompetensförsörjningen som myndigheten har (i enlighet med regeringens beslutsunderlag till sam- manslagningen, se ovan avsnitt 2).

Åren 1997 och 1999 genomfördes två arbetsplatsundersökningar bland de anställda i Regeringskansliet.70 Undersökningarna genomfördes av Sifo Research and Consulting AB och var riktade till alla anställda inom Rege- ringskansliet med placering i Sverige, dvs. utrikesrepresentationen omfatta- des inte av undersökningen. Datainsamlingen gjordes i form av en enkät som sändes ut till de anställdas hemadresser. Nästa enkät planeras genomföras under hösten 2001, enligt förvaltningsavdelningen.

Undersökningen har formen av en attitydundersökning och består av frågor som t.ex. i vilken grad man instämmer med påståenden som:

−Jag känner väl till de verksamhetsmål som gäller för min enhet.

−På min enhet följer vi upp gjorda insatser.

−Samarbetet mellan departementen fungerar bra.

−På min enhet kan jag öppet säga vad jag tycker i olika frågor.

−Jag hinner utföra mina dagliga uppgifter inom den normala arbetstiden.

År 1999 omfattades totalt 2 864 medarbetare av undersökningen. Undersök- ningen hade en svarsfrekvens på 67 %, vilket var nästan 10 procentenheter lägre än för undersökningen år 1997. Enligt Sifo får svarsfrekvensen anses som låg, men inte onormalt låg vid enkätundersökningar. Svarsfrekvensen ”ligger dock nära den nedre gräns för vad som kan betraktas som accepta- belt”. Man anser dock att den uppnådda svarsfrekvensen gör att resultatet kan betraktas som representativt för Regeringskansliet totalt sett, men inte alltid på departementsnivå och enhetsnivå.

Efter undersökningen år 1999 menar Sifo att det inte skett någon signifi- kant förändring och att ”helhetsbilden i allt väsentligt överensstämmer med den för 1997”. På direkt fråga svarar 50 % av medarbetarna att de är helt nöjda med sin nuvarande arbetssituation. Jämfört med förvärvsarbetande i allmänhet menar Sifo att Regeringskansliet har bättre betyg vad gäller fysisk arbetsmiljö, arbetsklimat, möjligheter till personlig utveckling, jämställdhet och intern information. Samtidigt är Regeringskansliet sämre än genomsnit- tet vad gäller löner och förmåner samt som arbetsgivare. Några nedslag i statistiken i övrigt visar på följande förhållanden:

−59 % av medarbetarna anger att man deltar aktivt i planeringsarbetet, men endast en tredjedel anser att arbetsinsatserna följs upp. Drygt 60 % anser att den egna enheten arbetar effektivt.

−Samarbetet fungerar bra inom enheter, men sämre inom departementet där det finns ett påtagligt revirtänkande mellan enheterna. Endast 36 % tycker att samarbetet inom departement fungerar bra. Mellan departe-

70Avsnittet bygger på den redovisning och analys av enkäternas resultat som görs i undersökningsrapporterna från Sifo daterade 1997-10-20 samt 1999-10-28 (Rege- ringskansliets diarienummer FA1999/1130/AK).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

menten har revirtänkandet ökat sedan år 1997, och samarbetet mellan	Fel! Okänt namn
departementen har blivit något sämre. Endast 19 % anser att samarbetet	på
mellan departement fungerar bra. I sammanhanget kan också nämnas att	dokumentegenskap
26 % anser att Regeringskansliets organisation inte är ändamålsenlig	.:Fel! Okänt namn
(detta är en ökning med 14 procentenheter från år 1997), medan endast	på
16 % anser att den är det (att jämföras med 14 % år 1997).	dokumentegenskap
− 55 % anser att man har ett positivt utvecklings- och förändringsklimat	.
på enheten, vilket är en ökning med 5 procentenheter sedan år 1997.	Bilaga
Samtidigt har 53 % svarat att man ofta är alltför stressad i sitt arbete,
vilket också är en ökning sedan år 1997 (7 procentenheter).

−Jämfört med år 1997 har chefernas ledarskap blivit bättre ”och närmar sig nu den nivå som kan betraktas som normal”. 60 % är nöjda med sin närmaste chefs ledarskap, vilket är en förbättring med 5 procentenheter sedan år 1997.

7.3 Fackförbunden är positiva men otåliga

Företrädare för departementen har för revisorerna beskrivit Regeringskansliet som en myndighet där personalen utgör den för verksamheten viktigaste tillgången. Departementens resultat bygger mer på den kunskap handläggar- na besitter och de erfarenheter som de har förskaffat sig genom sitt arbete än de mer eller mindre formella system, processer och rutiner som bildar ramen för arbetet. Detta förhållande kan delvis förklaras av den mängd olika typer av ärenden i kombination med ständigt skiftande yttre förutsättningar som handläggaren ställs inför. Det är inte enkelt att bygga upp hållbara arbetspro- cesser som klarar av detta spektrum av tänkbara beslutssituationer.71

I dimensioneringsrapporten görs kommentaren att Regeringskansliet inte behöver fler anställda, utan fler anställda med en mer passande kompetens- profil. I rapporten hänvisas till en intern översyn inom Regeringskansliet (Regeringskansliets promemoria, daterad 1998-09-30, Program för kompe- tensförsörjningen i Regeringskansliet, Slutrapport) i vilken det sägs att Rege- ringskansliets kunskap behöver öka, i synnerhet om EU-arbete samt system och strategier för mål- och resultatstyrning. I översynen sägs också att inga förutsättningar finns för att samordna Regeringskansliets kompetensförsörj- ning, personalrörligheten mellan myndigheter och departement har minskat, kommittéväsendets kompetens inte tillvaratas och det höga arbetstempot försvårar kompetensutvecklingen.

Mot bakgrund av det ovanstående resonemanget kring personalens centrala betydelse för resultatet i verksamheten har revisorerna inhämtat personalor- ganisationernas synpunkter kring sammanslagningen och arbetssituationen i

71Regeringskansliet har mot denna bakgrund beskrivits för revisorerna som en s.k. kunskapsorganisation i meningen att man är i hög utsträckning beroende av persona- lens kunskap. Denna beteckning används dock ofta i managementlitteraturen o.d. främst för att lyfta fram vikten av att man i en organisation har formella system som fångar upp och sprider den kunskap som personalen besitter, jämför t.ex. Pihlgren

1985 eller Sveiby och Riesling 1986.

Regeringskansliet72. De fackliga organisationerna inom Regeringskansliet	Fel! Okänt namn
har varit och är positivt inställda till sammanslagningen av departementen.	på
Man håller med om att sammanslagningen kan ge upphov till vissa ”stor-	dokumentegenskap
driftsfördelar”. På några punkter anser dock fackförbunden att mer kan gö-	.:Fel! Okänt namn
ras. Arbetsgivarpolicyn som helhet har inte utvecklats mot en sammanhållen	på
policy för hela Regeringskansliet. Olika departement har t.ex. olika lönepoli-	dokumentegenskap
tik. Fackförbunden upplever t.ex. att departementen inte iakttar centrala	.
riktlinjer från förvaltningsavdelningen i tillräcklig utsträckning. Allmänt sett,	Bilaga
menar man, är löneutvecklingen inom Regeringskansliet fortfarande dålig.
Detta kan delvis förklara varför Regeringskansliet har, som man anser, en för
hög personalomsättning.
Fackförbunden saknar en tydligare central arbetsgivarfunktion. Man menar
att förvaltningsavdelningen inte alltid är stark nog för att få genomslag med
sina riktlinjer, rutiner och system gentemot övriga Regeringskansliet. Ett
exempel är bestämmelserna för s.k. flextid, vilka tillämpas på flera olika sätt
i departementen. Andra exempel är bestämmelser för tjänstledighet, regler
för tillsättning av kansliråd samt tillskapandet av anställningsformen ämnes-
råd. Vidare saknas lämpliga rutiner för hantering av utgifter och ersättningar
i samband med tjänsteresor.
Vidare menar man att det inte finns något gemensamt grepp kring frågor
om kompetensförsörjningen i Regeringskansliet. Saco/Jusek anser dock att
kompetensförsörjningen i allmänhet fungerar bra. ”Det finns ett stort utbud
av interna kurser och goda möjligheter till extern utbildning t.ex. akademiska
studier.” Statstjänstemannaförbundet anser dock att det finns stora skillnader
mellan de olika departementen vad gäller detta. Man anser också att hand-
läggarpersonalen alltmer har hamnat i fokus sedan sammanslagningen av
departementen på bekostnad av den administrativa personalen.
Sammanfattningsvis pekar fackförbunden på att det är den högsta politiska
ledningen som visar vägen i Regeringskansliets förändringsarbete och att det
är den som ytterst är ansvarig för att skapa nödvändiga resurser och andra
faktorer för att uppnå motiven med sammanslagningen.

7.4 Arbetsmiljöinspektionens granskning

Under åren 2000 och 2001 har det i medier i olika sammanhang rapporterats om att delar av personalen i Regeringskansliet mått dåligt p.g.a. arbetsförhål- landena på myndigheten.73 Hård arbetsbelastning och bristande ledning har varit några av punkterna i kritiken. Regeringskansliet blev också anmält till Arbetsmiljöinspektionen i Stockholm. Anmälan gjordes anonymt och inne- höll påpekanden om bl.a. bristande prioriteringar av verksamheten och oreal- istiska tidsplaner.

72 Saco/Jusek samt Statstjänstemannaförbundet för dels Utrikesdepartementet, dels övriga Regeringskansliet.

73 Rapporteringen skedde t.ex. genom artiklar i Aftonbladet, Dagens Industri samt	82
inslag i SVT2:s nyhetsprogram Aktuellt 21.00.

Vid tre tillfällen under februari och mars 2001 genomförde Arbetsmiljö-	Fel! Okänt namn
inspektionen s.k. systeminspektioner av Finansdepartementet, Näringsdepar-	på
tementet och förvaltningsavdelningen. En systeminspektion syftar till att	dokumentegenskap
klarlägga verksamhetens organisatoriska och praktiska förutsättningar att	.:Fel! Okänt namn
åstadkomma ”en god arbetsmiljö för de anställda”. Man trycker hårt på att	på
arbetsmiljöfrågor ska ingå som en naturlig del av det löpande arbetet och att	dokumentegenskap
det ska finnas samarbetsformer inom organisationen så att medarbetarna	.
känner sig delaktiga i arbetsmiljöarbetet och att dessa frågor drivs framåt.	Bilaga
Systeminspektionerna av de tre organisationerna genomfördes i form av
intervjuer. Vid varje organisation intervjuades personal och chefer vid två
enheter samt ledningen och skyddsombuden.
I underlaget till granskningen lyfter inspektionen fram en slutsats i dimens-
ioneringsrapporten som säger att ”Regeringskansliets kompetens och resurser
har urholkats under det senaste årtiondet” och att ”nya arbetsuppgifter har
tillkommit, arbetsmängden har ökat och ambitionsnivån har stigit, men resur-
serna har inte ökat i proportion till detta”. Arbetsmiljöinspektionen hänvisar
också till de interna attitydundersökningar som Regeringskansliet självt
genomfört åren 1997 och 1999. Av dessa undersökningar framgår det att
arbetsbelastningen inom Regeringskansliet har orsakat s.k. ohälsosam stress.
Arbetsmiljöinspektionen konstaterar i sitt meddelande till Regerings-
kansliet att man hade uppmärksammat brister i arbetsmiljön hos samtliga tre
organisationer. I samtliga tre fall finner man visserligen att personalen tycker
att arbetsuppgifterna är stimulerande och att man är lojal och engagerad i sitt
arbete. Samtidigt menar man att departementen är underbemannade. Arbets-
miljöinspektionen kunde i samband med inspektionen av Finansdepartemen-
tet konstatera att tidspressen på departementet är så stor att tiden för reflekt-
ion, återkoppling och kompetensutveckling blir otillräcklig. Samma bild fick
man av arbetssituationen i Näringsdepartementet. Där känner sig många
medarbetare stressade, och man har även kunnat konstatera att det förekom-
mit ”stressrelaterade sjukdomsfall”. Sådana sjukdomsfall har även förekom-
mit på förvaltningsavdelningen. Där beskrivs verksamheten som efterfråge-
styrd och i hög grad styrd utifrån aktuella politiska frågor. Detta gör att ar-
betsuppgifterna är svåra att planera och prioritera.
Arbetsmiljöinspektionen meddelar i sina beslut att Regeringskansliet ska
vidta en rad förbättringsåtgärder, t.ex. att
− det ska finnas förutsättningar för regelbundna möten där arbetsmiljöfrå-
gor kan diskuteras,
− det ska finnas en balans mellan arbetsuppgifter och resurser samt att
arbetsbelastningen är anpassad till varje enskild medarbetares förutsätt-
ningar.
Regeringskansliet ska vid senare tillfälle redovisa för Arbetsmiljöinspektion-
en i Stockholm vilka åtgärder man vidtagit eller planerar att vidta med an-
ledning av bristerna i arbetsmiljön. Förvaltningschefen i Regeringskansliet
har i medierna kommenterat Arbetsmiljöinspektionens kritik och säger att
man är medveten om arbetsbelastningen och den stress som många medarbe-
	83

tare upplever.74 Tidigare har förvaltningschefen uttalat att man inom Rege-	Fel! Okänt namn
ringskansliet är medveten om problemet och att man bedriver ett seriöst	på
arbete för att hantera arbetsbelastningen.75	dokumentegenskap
	.:Fel! Okänt namn
	på
	dokumentegenskap
	.
	Bilaga

74Tidningarnas Telegrambyrå, Mycket att göra på departementen, 2001-03-19.

75 Aftonbladets Internettidning, ”Vi är livegna på Rosenbad”, 2000-08-28.

8Vad bestämmer om en sammanslagning blir lyckad eller ej?

Syftet med detta avsnitt är att med utgångspunkt i aktuell forskning och erfarenhet kortfattat beskriva vad som generellt är viktiga faktorer bakom lyckade sammanslagningar av företag och organisationer.76

Organisationsändringar kan i princip delas in i två grupper. Mindre omfat- tande förändringar inom ramen för en given organisationslösning och mer omfattande ändringar där man i grunden ändrar organisationens konstruktion. Till den första gruppen hör t.ex. skapandet av en ny stabsfunktion till myn- dighetsledningen. Till den senare gruppen hör t.ex. när myndigheter slås samman. Forskning visar att den fulla effekten av en omfattande omorgani- sationer inte uppstår omedelbart utan först efter 5–10 år.77

I en artikel om synergieffekter framhålls att tidigare forskning kring fus- ioner och sammanslagningar främst varit inriktad mot analyser av olika traditionella ekonomiska faktorer som skalfördelar, vinster och aktiekurs.78 En mera modern analys av synergieffekter vid sammanslagningar bör, enligt artikelförfattarna, även ta hänsyn till andra faktorer och göra detta på ett integrerat sätt. Tre huvudfaktorer är då centrala:

−Kombinationspotential, dvs. i vilken grad de båda inblandade organisat- ionerna kompletterar varandra med avseende på verksamhetsinriktning och produktionsstruktur.

−Organisatorisk integration, dvs. i vilken grad man lyckas med att inte- grera de samgående företagens produktionssystem och vilka insatser för att koordinera verksamheterna som sätts in.

−Motstånd från de anställda.

Vid en empirisk testning av denna modell på en databank med över 60 sam- manslagningar/fusioner fann man att graden av organisatorisk integration var den ensamt starkaste påverkansfaktorn för att kunna realisera synergieffek- terna. Detta innebär att det inte räcker med att de inblandade organisationer- na i hög grad kan kombineras med varandra utan att det också krävs struktu- rella och processuella förändringar i samband med sammanslagningen.

Forskningsrapporten visar vidare att personalens inställning har stor bety- delse för att synergieffekterna med sammanslagningen ska uppnås. Persona- lens roll i sammanslagningsprocessen är en självständig och generell faktor av stor betydelse enligt författarna.

En annan forskningsrapport, som bygger på erfarenheter av kommuners övertagande av primärvården från landstingen, visar att organisationskultur

76Docent Rikard Larsson vid företagsekonomiska institutionen vid Lunds universitet har bistått med synpunkter på innehållet i detta avsnitt.

77Uppgiften framkom vid ett särskilt seminarium om metodologiska problem för en analys av sammanslagningen av Regeringskansliet, som hölls på Riksdagens reviso- rers kansli 2000-10-17.

78Larsson & Finkelstein (1999).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

har stor betydelse vid sammanslagningar.79 Enligt författarna till denna rap-	Fel! Okänt namn
port bör förändringsprocessen ske nerifrån och upp och inte tvärtom – pro-	på
cessen ska med andra ord vara ”federal”. Motsatsen är ”feodal” process.	dokumentegenskap
En tredje forskningsrapport om sammanslagningar, som revisorerna tagit	.:Fel! Okänt namn
del av, berör vikten av att ”uppnå en gemensam organisationskultur” (fri	på
översättning från engelskans ”achieved acculturation”).80 Med gemensam	dokumentegenskap
organisationskultur menas här graden av gemensamma värderingar som	.
gynnar samarbete. Enligt rapporten finns det förvånansvärt lite forskat kring	Bilaga
vilka faktorer som förklarar framgångsrika processer för att uppnå detta vid
sammanslagningar. Motsatsen är ”kulturkrockar”, dvs. motsättningar beting-
ade av olika kulturer hos personalen i de samgående organisationerna. Ana-
lysen i rapporten görs utifrån tidigare erfarenheter av vad som bestämmer
graden av uppnådd gemensam organisationskultur, t.ex. de följande:
− Ju högre autonomi som de inblandade organisationerna ges i den nya
organisationen, desto lägre grad av gemensam organisationskultur upp-
nås efter sammanslagningen (negativ effekt).
− Ju mera lika de samgående organisationerna är (eller m.a.o. ju större
inslag av ”konkurrens” det finns), desto lägre grad av gemensam organi-
sationskultur uppnås efter sammanslagningen (negativ effekt).
− Ju mera ”social kontroll” – definierad som informella och icke-
auktoritära processer och kontakter mellan personalen i de samgående
organisationerna – desto högre grad av gemensam organisationskultur
uppnås efter sammanslagningen (positiv effekt).

Resultatet av den empiriska analysen i rapporten var att ”social kontroll” var den faktor som ensam hade det starkaste förklaringsvärdet. Social kontroll delas in i två huvudgrupper:

−Graden av operationell integration under sammanslagningsprocessen. Denna påverkas av aktiviteter som t.ex. speciella övergångsgrupper och ledningsgrupper, nya interna informationssystem, speciella karriärsy- stem för nyckelgrupper, tillfälliga program för personalutbyte och per- sonalrotation etc.

−Graden av socialisering mellan de sammanslagna organisationerna. Denna påverkas av aktiviteter som gemensamma introduktionsprogram, gemensam utbildning, besök hos varandra före sammanslagning och andra gemensamma sociala aktiviteter som utflykter m.m.

Slutsatserna i de ovanstående forskningsrapporterna konfirmeras även av den information kring organisationsförändring och utveckling som revisorerna inhämtat från Gisela Wasmouth, chef för enheten för organisatorisk utveckl- ing på Sida.81 Enligt Wasmouth måste de som leder förändringarna påverka medarbetarna i organisationen så att de förstår syftet med åtgärden och inser vilka fördelar förändringen för med sig. Förändringsarbetet ska byggas upp

79Lind & Borgquist (1993).

80Larsson & Lubatkin (2000).

81Detta skedde vid ett särskilt seminarium om organisationsförändringar, som hölls på

Riksdagens revisorers kansli, 2001-04-06 samt vid uppföljande intervju.

underifrån, men med utgångspunkt i ett tydligt ramverk som beskriver syftet	Fel! Okänt namn
och målet med förändringen. Problemet som åtgärden är tänkt att lösa ska	på
brytas ner till konkreta beskrivningar av vad som behöver göras samt hur de	dokumentegenskap
resurser och den kompetens som redan finns i organisationen kan användas	.:Fel! Okänt namn
på bästa sätt.	på
Utan förankring bland medarbetarna riskerar man att det uppstår s.k. moti-	dokumentegenskap
vationsgap. Med detta menas när förändringsarbetet leds av ett övre skick	.
med ett fåtal insatta och motiverade personer medan den större delen av	Bilaga
personalen, som egentligen är den som berörs mest av förändringen, inte har
kunskap om förändringen eller förstår varför den måste genomföras.

	Fel! Okänt namn
9 Utvecklingsarbetet i Regeringskansliet	på
Genomgående i denna rapport hänvisar revisorerna till det utvecklingsarbete	dokumentegenskap
	.:Fel! Okänt namn
som bedrivits inom Regeringskansliet sedan sammanslagningen år 1997.	på
Detta arbete har bedrivits under ledning av förvaltningschefen (som formellt	dokumentegenskap
sorterar under Statsrådsberedningen) och har utförts av förvaltningsavdel-	.
ningen. Arbetet omfattar flera olika områden och har bedrivits på olika sätt. I	Bilaga
det följande redogör revisorerna för utvecklingsarbetets inriktning och om-
fattning sedan år 1997 utifrån vad regeringen har redovisat till riksdagen.
Den senaste formella redovisningen av Regeringskansliets interna utveckl-
ingsarbete gjordes i samband med konstitutionsutskottets granskning hösten
2000. Som bilaga till redovisningen lades underlaget till beslutet om den
fortsatta inriktningen av utvecklingsarbetet år 1999 (se avsnitt 2.5.1 och
bilaga 2).
Samtidigt som förvaltningsavdelningen bedriver olika utvecklingsprojekt
agerar departementen på egen hand för att utveckla och förbättra sin verk-
samhet och interna administration. Bland annat kan nämnas de utvecklings-
projekt som olika departement själva initierat inom området verksamhetspla-
nering (se avsnitt 5.1). Dessa initiativ inkluderas inte i den nedanstående
sammanställningen.
En övergripande bild av förvaltningsavdelningens arbete är att stor del av
resurserna har lagts på åtgärder för att knyta Utrikesdepartementet och övriga
Regeringskansliet närmare till varandra. Dessa åtgärder har omfattat IT-
frågor, den praktiska hanteringen när Regeringskansliet och Utrikesdeparte-
mentet från och med år 2002 får ett gemensamt anslag samt administrativa
frågor i övrigt. Parallellt med utvecklingen av den sammanhållna myndighet-
en Regeringskansliet har förvaltningsavdelningen också bedrivit ett omfat-
tande arbetet med anledning av det svenska ordförandeskapet i den europe-
iska unionen. Det senare har tagit stor del av de tillgängliga resurserna i
anspråk.
I beslutsunderlaget från år 1999 delas utvecklingsarbetet in i fyra olika om-
råden: Styrning och ledning, Information och kommunikation, Kompetens-
försörjning samt Effektivitet.
Inom området Styrning och ledning har särskild uppmärksamhet riktats
mot statssekreterarnas roll som chefer. Ett särskilt ledarskapsprogram för
statssekreterarna har tagits fram och genomförts. Motsvarande program för
chefer och s.k. huvudmän (dvs. ansvariga för viss process eller uppgift) har
också tagits fram och genomförts.
Som revisorerna redovisar i avsnitt 5.1 har förvaltningsavdelningen dessu-
tom genomfört en översyn av den interna styrningsprocessen. Översynen har
lett fram till ett förslag om hur en gemensam verksamhetsplanering och
uppföljning ska vara utformad. Vidare redovisar revisorerna i avsnitt 5.2 att
Regeringskansliet genomfört två studier av Regeringskansliets internrevision
samt att det pågår ett utvecklingsarbete inom detta område.
Inom området Information och kommunikation har man tagit fram en ge-
mensam policy för information och kommunikation i Regeringskansliet. Man
har genomfört en strategisk omvärldsanalys och en intern enkät. IT-stödet	88
	88

har utvecklats. Regeringskansliet har sedan några år en gemensam hemsida	Fel! Okänt namn
och ett gemensamt s.k. intranät. I samband med revisorernas intervjuer av	på
administrativa chefer framkom att man överlag är mycket nöjd med utveckl-	dokumentegenskap
ingen på IT-området i fråga om hemsida, intranät, intern e-post m.m. Syn-	.:Fel! Okänt namn
punkter framkom dock om att informationen på intranätet inte är helt rele-	på
vant för den interna administrationen och det efterlystes information om	dokumentegenskap
gemensamma regler (hantering av resor, kvitton, kortredovisning o.d.).	.
Riksdagens revisorer har genomfört ett s.k. informationsbesök på Rege-	Bilaga
ringskansliet med anledning av myndighetens informationsverksamhet (se
Informationsrapport 2000/01:3). I princip ser revisorerna positivt på utveckl-
ingen av informationsverksamheten. Samtidigt menar revisorerna att man i
det fortsatta arbetet bör uppmärksamma frågor som gäller gränsdragningen
mellan politisk opinionsbildning och myndigheten Regeringskansliets in-
formation i sakfrågor.
Inom området Kompetensförsörjning genomförde man år 1998 en översyn
av Regeringskansliets rekrytering, kompetensutveckling, chefsförsörjning,
personalrörlighet och lönepolitik. Som redovisats i avsnitt 7 har förvaltnings-
avdelningen också börjat genomföra attitydundersökningar bland medarbe-
tarna. Den första skedde hösten 1997, en andra genomfördes år 1999 och en
tredje planeras hösten 2001.
Inom området Effektivitet har arbetet varit inriktat på ”effektivisering av
administrationen och teknikstödet”. Bland annat har förvaltningsavdelningen
omorganiserats. Det administrativa stödet för kommittéväsendet har samord-
nats. Även biblioteksorganisationen och expeditionsfunktionerna (departe-
mentens ”vaktmästerier”) har samordnats. Frågan om kopplingen mellan
servicekvaliteten (även utnyttjandegrad) och den fysiska närheten mellan
servicefunktionen och dess användare behandlas inte i redovisningen. Några
av de tjänstemän som revisorerna intervjuat inom ramen för denna gransk-
ning menar att kvaliteten i bl.a. IT-service, kontorsservice och biblioteksser-
vice har blivit sämre efter det att tjänsterna centraliserats. Det verkar också
finnas en tendens att servicetjänsterna inte utnyttjas i den utsträckning som är
önskvärd.
Vidare anger man att en gemensam kontoplan har införts samt att IT-stödet
har utvecklats med t.ex. system för diarieföring och elektronisk post. Som
revisorerna redovisar i avsnitt 5.3 har förvaltningsavdelningen även genom-
fört en benchmarkingstudie av ekonomi- och personaladministrationen.
Till området effektivitet räknar revisorerna även genomförandet av studien
av Regeringskansliets dimensionering (Ds 2000:27, Vad kostar det att re-
gera?). Vidare har Regeringskansliet varit med och genomfört olika utveckl-
ingsseminarier kring frågan om Regeringskansliets roll och arbetsuppgifter,
se t.ex. Ds 1998:56 Regeringskansliet inför 2000-talet.
Under våren 2001 har Förvaltningsavdelningen startat en förstudie avse-
ende processkartläggning inför en gemensam IT-baserad ärendehantering.

10 Sammanslagningens betydelse, enligt forskningsrapport från Score

I ovanstående avsnitt 6 redovisar revisorerna Scores fallstudier av sex olika arbetsprocesser i Regeringskansliet. I det följande redovisar revisorerna huvuddragen i professor Bengt Jacobssons analys av fallstudierna.

En av slutsatserna är att medarbetare inom Regeringskansliet inte uppfattar att sammanslagningen av departementen påverkat förutsättningarna för deras arbete. Jacobsson skriver: ”De flesta tjänstemän som har intervjuats tonar ner betydelsen av att Regeringskansliet blivit en myndighet” och att tjänstemän- nen antingen ser ”förändringarna som relativt marginella eller som i första hand symboliska”. Samtidigt är en annan slutsats att ”det fungerar”. Arbetet i och mellan departement och sakenheter ”löper ofta mycket smidigt”. Jacobs- son skriver att ”politiken handlar om att balansera mellan motstridiga intres- sen” och att Regeringskansliets organisering i hög grad redan är uppbyggd för att åstadkomma detta.

Jacobsson lyfter fram sex olika faktorer som han uppfattar som centrala i beskrivningen av Regeringskansliet och de förutsättningar som finns för den myndighetsinterna styrningen. Dessa faktorer presenteras i nedanstående avsnitt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

10.1 Det finns en grundläggande ordning

Regeringskansliet kan beskrivas som en arbetsplats med ett högt tempo och liten möjlighet till planering av verksamheten (se ovanstående avsnitt 7.4). I hög grad kan arbetet även betecknas som reaktivt. Jacobsson skriver att när problem uppstår försöker enheterna hantera problemen, och de gör det med hjälp av och med hänvisning till regler för hur detta ska gå till. När ett pro- blem är löst väntar man på nästa, som i sin tur hanteras. Lösningen behöver inte var den ideala, men den ska vara tillräckligt bra för att accepteras av de intresserade aktörerna.

Trots att fallstudierna visar att verksamheten i Regeringskansliet är ”i hög grad styrd av faktorer i omgivningen”, menar Jacobsson att det finns en grundläggande ordning för verksamheten. ”Det finns en organisering, proce- durer och tidsgränser som formar även mycket infekterade politiska frågor.” I denna bemärkelse är Regeringskansliet mycket lik andra stora organisation- er med specialisering, hierarki och krav på samordning.82

Denna grundläggande ordning är delvis formell. Det finns en formell för- delning av uppgifter på olika specialiserade enheter, människor som arbetar vid dessa enheter, regler för hur beslut ska fattas, för vilka som ska ha möj- lighet att säga sitt innan beslut fattats, hur samordning ska gå till och inte minst tidplaner som ska hållas. För varje ärende som bereds finns det en ansvarig enhet. Ordningen är också informell. Jacobsson skriver att det finns

82Jämför med Statsrådsberedningens regler för t.ex. samråd, ärendeberedning, propo-

sitionsskrivning och kommittéarbete (se ovanstående avsnitt 3).

oskrivna regler för exempelvis hur beslut ska fattas, hur samordning ska ske	Fel! Okänt namn
och när frågor ska förankras hos politikerna och att informaliteten i vissa	på
avseenden är större i Sverige än i andra nordiska länder vad gäller EU-	dokumentegenskap
relaterat arbete.	.:Fel! Okänt namn
Det formella och det informella samspelar i hög grad. I det informella ut-	på
bytet hänvisas ofta till de former som finns, dvs. till tidsgränser, instruktioner	dokumentegenskap
och annat. Det formella regelverket aktualiseras vid avvikelser och när något	.
extraordinärt inträffar. När osäkerhet uppstår blir det betydelsefullt att kunna	Bilaga
hålla sig till formen. Den höga graden av informalitet innebär således inte att
man frångår det formella. Den som vill vara framgångsrik måste agera in-
formellt, men måste samtidigt kunna det formella. I fallstudierna visas att
enheterna i Regeringskansliet både undviker osäkerhet och i hög grad håller
fast vid de regler som finns.

10.2 Sakenheter viktigare än departement

En andra utmärkande faktor i beskrivningen av Regeringskansliet är att det är sakenheterna som utgör de viktiga organisatoriska delarna, inte departemen- ten. ”Det som gör att vardagen fungerar är i hög grad sakenheterna. Det är dessa som ser till att reglerna följs för de ärenden som dyker upp – att sam- ordningen sker, att olika intressen hörs och att frågor förankras hos politiker- na.” Jacobsson skriver vidare att diskussionen om Regeringskansliet i hög grad har kommit att handla om departementen och revirproblem mellan dessa och att det därför har varit lätt att glömma att sakenheterna utgör navet i den byråkratiska organisationen.

Att sakenheterna ”äger” sina frågor, och tar ansvar för att frågorna hante- ras på ett korrekt sätt, skulle kunna ses som en bekräftelse på tesen om starka revirgränser i Regeringskansliet. Men i stället är det genomgående intrycket från studien att det finns stor vilja att samarbeta, och att det informella sam- arbetet flyter ganska väl. Jacobsson ställer frågan om de ständigt uttalade bekymren om alltför starka revirgränser kan vara ”en smula överdrivna”. Fallstudierna visar hur sakenheter i ett departement kan ha täta kontakter med en specifik enhet i ett annat departement eller med någon specifik enhet i ett ämbetsverk. Ibland är det betydelsefullt vilken departementstillhörighet- en är, men på det hela taget sker ofta verksamheten tvärs över departements- gränserna. Fallstudierna visar också hur sakenheter vill att andra ska enga- gera sig i deras frågor, som t.ex. Miljödepartementets enheter. Den efterfrå- gan på synpunkter och engagemang från andra som finns motsvaras inte alltid av samma utbud på engagemang. Sakenheterna är – på gott och ont – uppmärksamma på de egna ärendena och skeptiska till att låta sig engageras i något som inte är direkt kopplat till det egna.

10.3 Formella styrsystem särkopplade från verksamheten

En tredje faktor Jacobsson tar upp är sammankopplingen mellan utveckling-
en av ekonomistyrningen i staten (se avsnitten 4.3 och 6.4) och de interna
styrformer för Regeringskansliet som introducerats sedan sammanslagningen
(se ovanstående avsnitt 5.1). I båda fallen handlar det om försök att öka	91

inslagen av målformulering, planering och om att förbättra beslutsunderlaget	Fel! Okänt namn
med hjälp av uppföljningar och annat. Resultatet av det interna utvecklings-	på
arbetet i Regeringskansliet är oklart. Jacobsson skriver att om ambitionen har	dokumentegenskap
varit att ersätta ett existerande system av regler med ett nytt, har nog reform-	.:Fel! Okänt namn
försöken hittills misslyckats. I hög grad har de nya idéerna och reglerna haft	på
svårt att påverka verksamheten. Det nya regelsystemet har i hög grad kommit	dokumentegenskap
att leva ”ett eget liv” vid sidan av verksamheten. För dem som arbetar med	.
reglerna (antingen med att utveckla, utfärda eller med att följa dem), har de	Bilaga
skapat sin egen vardag.
Jacobsson ställer sig frågande till inriktningen av detta arbete och menar
att det finns en lång historia av problem med att införa regler som handlar
om målstyrning och resultatstyrning. Problemen som har uppstått har mesta-
dels definierats som implementeringsproblem, inte som modellproblem,
vilket har gjort det både självklart och nödvändigt att försöka igen och igen.
Mycket arbete inom Regeringskansliet läggs ned på att följa dessa regler och
att vidareutveckla reglerna, ofta numera under parollen att verkligen inte-
grera detta arbete med den verksamhet som bedrivs.
Det produceras också en hel del rationalistisk retorik som en följd av de
nya kraven. Sakenheternas vardag styrs dock fortfarande av annat. I ett
längre tidsperspektiv ökar skillnaderna mellan hur verksamheter agerar och
hur de presenterar sig. Det här stämmer med bilden av hur de flesta organi-
sationer i allt högre grad ställs inför krav att ta till sig en del formelement –
planeringssystem, kvalitetssäkring, redovisning – för att de ska uppfattas som
legitima. Samtidigt finner inte Jacobsson att detta orsakar några stora pro-
blem för enheterna. Så länge verksamheten ändå ”fungerar” verkar det vara
helt möjligt att samtidigt hantera flera olika system av regler.

10.4 Styrsystem ej anpassade till nya förutsättningar

En fjärde faktor som påverkar styrningen i Regeringskansliet är de föränd-
rade formerna för beslutsfattande, som följer av den växande international-
iseringen och de sektorsövergripande frågorna (se ovan avsnitten 2.3 och
4.1).
Jacobsson menar att det är betydelsefullt att inse att svenska politiker och
tjänstemän nu allt oftare reagerar på frågor som har skapats inom en struktur
som de själva inte har varit med om att forma. Fallstudien av beredningen av
Schengenärendet visar att staten har blivit någon som följer regler snarare än
någon som utformar regler. Arbetet i Regeringskansliet handlar i hög grad
om att försöka lista ut vilka konsekvenser de redan fastställda reglerna ska
komma att få. I detta läge blir det än mer betydelsefullt att vara med tidigt
och att så gott det går påverka regelskapandet. Det kan vara svårt i en organi-
sation vars verksamhet huvudsakligen bygger på att reagera på krav som
kommer utifrån, inte att tänka mer strategiskt om vad man vill uppnå.
Ju vanligare det blir att frågor formas i europeiska nätverk, desto viktigare
blir förmågan att tänka framåt och att tänka mer strategiskt om vilka föränd-
ringar som är önskvärda. Det avgörande för Regeringskansliet är att skapa
förutsättningar för ett mer strategiskt och framåtriktat agerande. Regerings-
kansliet är ett ”väloljat maskineri” och myndigheten är duktig på att regel-	92

bundet hantera de frågor som dyker upp. Men det finns mindre av systema- tiskt tänkande och erfarenhetsutbyte kring vad som kan komma att hända, hur man ska agera själv och tillsammans med andra. Jacobsson menar att europeiseringen gör det än mer nödvändigt att skapa förutsättningar för så- dan kunskapsutveckling.

10.5 Styrsystem ej anpassade till politikernas behov

En femte faktor som Jacobsson lyfter fram är att politiken är ”märkligt från- varande i denna den mest politiska organisationen av alla”. Det mesta hand- lar om administrativ hantering av frågor som förvisso kan rymma politisk sprängkraft men där politiken sällan påverkar den dagliga hanteringen. I stället är det procedurerna som styr arbetet. Politikerna reagerar på frågor som dyker upp utifrån eller som inte kan lösas i hanteringen i den egna orga- nisationen. Ibland har politikerna reagerat aktivt – och ibland har de haft egna ganska detaljerade idéer om hur problem ska lösas – men på det hela taget har inte initiativen i de fall som har studerats tagits av politikerna. Den styrning som sker, sker mellan tjänstemän.

Samtidigt är politikerna hela tiden närvarande. De är i hög grad tillgäng- liga för tjänstemännen. Kontakterna mellan tjänstemän och politiker är mer frekventa i den svenska centralförvaltningen än i de andra nordiska länder- nas. Veckoberedningar och andra procedurer gör det ständigt möjligt för tjänstemännen att förankra allehanda frågor hos ministrarna. Även om de är tillgängliga kan politikerna vara svåra att engagera, vilket ibland kan vara nödvändigt för att få någonting gjort. När det gäller Vestaprojektet (se avsnitt 6.5) skulle det förmodligen vara nödvändigt med politiskt stöd för att skapa legitimitet för de regler som man vill att andra ska följa. Jacobsson menar vidare att efterfrågan på politisk inblandning är större än utbudet av politiker som blandar sig i. Samtidigt som det vuxit fram en föreställning om att det finns styrproblem och att dessa kan hanteras genom att man skapar procedu- rer för målformulering, planering, resultatkrav, resultatrapportering, redovis- ning etc.

Jacobsson ställer sig frågande till detta och skriver: ”Allt detta administra- tiva reformerande kan tyckas lite märkligt.” Fallstudierna visar att det dels finns en grundläggande tilltro till varandras kunskaper inom såväl Rege- ringskansliet som mellan departement och myndigheter, dels att det finns ganska lite av grundläggande konflikter mellan olika enheter i staten. Att lägga ned stor möda på att bygga upp system för att styra bygger på idén om att konflikt är det reellt existerande tillståndet. I stället visar fallstudierna att sådana konflikter förekommer endast i begränsad utsträckning. Politikerna verkar dessutom ganska ointresserade av de styrsystem som skapas, trots att dessa sägs vara till just för politikernas behov av att styra.

Jacobsson varnar för att så länge som de som ska styras inte riktigt begri- per vem det är som vill veta något och hur det är tänkt att styrningen ska gå till, riskerar alla dessa försök att i hög grad leda till rapporter, redovisningar och resultatmått utan särskilt intresserade läsare. Det skapas ett rituellt styr- system där politiker deltar i aktiviteter som ser ut som om de handlade om styrning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

10.6 Behov av erfarenhetsbaserat lärande

En sjätte och sista faktor som påverkar styrningen i Regeringskansliet är behovet av erfarenhetsbaserat lärande. Jacobsson menar att det inte sker tillräcklig systematisk kunskapsuppbyggnad och man byter inte erfarenheter mellan olika områden. Behovet av lärande motsvaras inte av några organisa- toriska lösningar. Det saknas ”arenor för reflektion och lärande”. I stället utvecklas styrsystem som systematiskt förstärker departementen och myn- digheterna som avgränsade enheter som kan styras utifrån hur de sköter sig som isolerade organisationer.

Jacobsson skriver att flera av fallen illustrerar hur enheterna inte lär av egna erfarenheter. Enheterna följer regler i sin hantering och de lyckas ofta på ett eller annat sätt hantera de ärenden och frågor som de får sig tilldelade. Men det sker sällan något systematiskt tänkande huruvida man inte skulle kunna hantera frågorna på något annat sätt, t.ex. om procedurerna är de rätta. Det finns en tidspress och det finns en utifrån kommande styrning som till- sammans skapar handlingsorientering, men det finns få arenor som gör det möjligt att utifrån erfarenheter från praktiken tänka systematiskt om vad man gör, hur man gör och om man skulle kunna göra något bättre. Erfarenhetsut- bytet när det gäller sätten att organisera arbetet är mycket begränsat.

Jacobsson skriver vidare att det är viktigt att lära av erfarenhet eftersom fallstudierna visar att en stor del av arbetet i Regeringskansliet de facto inte följer departementsgränser utan sker i form av projekt. Det saknas ett syste- matiskt uppbyggande av kunskaper och erfarenheter när det gäller detta gränsöverskridande arbete. Att det inte finns några arenor för lärande beror inte på att det saknas tid och resurser, utan på att man i stället prioriterat administrativa styrsystem.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

10.7 Reflexioner kring utvecklingsarbetets fortsatta inriktning

En av slutsatserna som Jacobsson drar av fallstudierna är att medarbetare i Regeringskansliet inte uppfattar att sammanslagningen av departementen haft någon betydelse för deras arbete. Jacobsson menar att detta resultat var väntat. I sina avslutande reflexioner lyfter han i stället fram hur sammanslag- ningen påverkar förutsättningarna för Regeringskansliets framtida arbete. Bedrivs utvecklingsarbetet med rätt inriktning?

Jacobsson skriver att sammanslagningen inte lett till någon förnyelse av eller vitalisering av det förvaltningspolitiska tänkandet kring organisering och styrning. Det arbete som har bedrivits fram till nu har byggt vidare på och direkt refererat till de idéer som tidigare har varit dominerande när det gäller förändringsarbetet. Detta ”trots att man potentiellt skulle kunna tänka sig att styrmodeller skapade nära den politiska ledningen såg annorlunda ut än styrmodeller utvecklade inom Finansdepartementets sfär”.

En farhåga med den nya reformen är att den förstärker idén om departe- menten som egna, avgränsade enheter. När förvaltningsavdelningen utarbetar anvisningar till verksamhetsplaneringen är det helt självklart departementen som är mottagare av de nya reglerna, vilket är lite paradoxalt eftersom det var just departementen som enligt reformatorerna inte längre skulle se sig

som avgränsade enheter. Förändringen verkar i liten grad ha bidragit till att	Fel! Okänt namn
överskrida gränserna mellan departementen. Samtidigt visar fallstudierna	på
tydligt att departementen inte alls är relevanta som analysenheter i ett verk-	dokumentegenskap
samhetsperspektiv. Detta, menar Jacobsson, stöder idén att inte återskapa	.:Fel! Okänt namn
departementen som de enheter som ska reformeras. Jacobsson efterlyser i	på
stället en koppling mellan styrformen och de mönster av samarbeten som	dokumentegenskap
finns mellan enheter inom Regeringskansliet, mellan enheter i Regerings-	.
kansliet och enheter i ämbetsverken samt inom de transnationella utbyten	Bilaga
som finns.
Den nuvarande inriktningen av Regeringskansliets interna utvecklingsar-
bete mot ”system för att styra mera och mer precist” förutsätter att det byggs
upp en omfattande byråkratisk apparat och innebär en ökning av resultatre-
dovisning som bygger på ”rationalistisk retorik”. Som alternativ till detta
lyfter Jacobsson fram fem åtgärdsområden:
− Styrning genom organisering. Politisk styrning kan gå till på många
olika sätt. Politiker kan ha höga ambitioner att stärka ett område, utan att
man behöver lägga sig i den dagliga verksamheten. Ett viktigt sätt att
styra ligger i sättet att organisera ett verksamhetsområde, t.ex. genom att
skapa vissa enheter, att ge dem resurser och att koppla ihop dem med
andra enheter. Då kan politikerna ”medvetet organisera ut sig själva ur
området, och i stället med förtroende överlåta till tjänstemännen att
sköta verksamheten på ett professionellt sätt”. Detta förslag är, enligt
Jacobsson, ingenting nytt utan handlar i hög grad om ”en återgång till en
klassisk svensk förvaltningstradition”.
− Ingen överlappande kompetens mellan Regeringskansliet och ämbets-
verk. Regeringskansliet ska inte bygga upp en kompetens hos sig som
redan finns eller bör finnas hos verken. Verken ska fungera som kun-
skapsorganisation åt regeringen och det behövs ett omfattande – men se-
lektivt – utbyte av information och kunskaper.
− Arenor för långsiktiga och strategiska diskussioner. I relationen mellan
Regeringskansliet och ämbetsverken behövs det mindre av ”låtsasstyr-
ning”. I stället för att lägga resurser på att upprätthålla ett rationellt ad-
ministrativt styrsystem behövs det arenor för långsiktiga och strategiska
diskussioner. Jacobsson påminner om att en översyn av det befintliga
styrsystemet redan föreslagits av den förvaltningspolitiska kommission-
en. Samtidigt som det självfallet är viktigt att ha en hög medvetenhet om
betydelsen av de finansiella ramarna, måste man inom dessa ramar ha en
förmåga till utveckling av verksamheter.
− Skapa förutsättningar för nytänkande och lärande inom statsförvalt-
ningen. Enligt Jacobsson har idéskapandet inom statsförvaltningen var-
ken kännetecknats av kreativitet eller nytänkande. Det är betydelsefullt
att stimulera möjligheter till nytänkande. Trots att statsförvaltningen va-
rit utsatt för förändringar – t.ex. i samband med EU-arbetet – står tän-
kandet om organisering och styrning i hög grad stilla. EU-arbetet styrs,
inte tack vare utan trots de formella styrsystemen. Sakenheter samarbe-
tar över gränser, trots det formella organisationstänkandet. Politiker styr,
trots alla ansträngningar att skapa heltäckande styrsystem. Det måste
	95

finnas en beredskap för att fånga upp och reflektera över de förändringar	Fel! Okänt namn
som sker, för att på så sätt kunna utveckla verksamheten.	på
	dokumentegenskap
	.:Fel! Okänt namn
	på
	dokumentegenskap
	.
	Bilaga

11 Revisorernas överväganden

11.1 Principiella utgångspunkter

Regeringskansliet är en speciell myndighet. Regeringskansliet står under regeringens direkta kontroll och är helt avgörande för att regeringens arbete kan bedrivas på bästa sätt. Regeringskansliet är en stor myndighet med över 4 000 anställda. Regeringskansliet verkar i en komplex miljö med ett mycket stort antal sakområden. Regeringskansliet står mitt i det samhälleliga och politiska spänningsfältet genom att vara utsatt för en konstant massmedial bevakning. På grund av detta måste Regeringskansliet kunna reagera snabbt på politiska frågor med kort förvarning.

Samtidigt menar revisorerna att Regeringskansliet i styrningshänseende i vissa avseenden bör betraktas som en vanlig myndighet. Revisorerna menar att Regeringskansliets speciella ställning inte innebär ett hinder för analys av Regeringskansliets verksamhet. Revisorerna menar vidare att en analys av Regeringskansliet ”nedifrån” – med utgångspunkt i procedurer och processer på och mellan Regeringskansliets nästan 200 enheter – ger stora potentialer för att ytterligare effektivisera och professionalisera verksamheten i rege- ringens tjänst.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

11.2 Sammanslagningens betydelse för verksamheten

Bakom beslutet att slå samman departementen fanns en politisk önskan att markera Regeringskansliets gemensamma och sektorsövergripande funktion- er. Regeringskansliet som en sammanhållen myndighet blev en viktig sym- bol. Ur denna synvinkel har sammanslagningen varit en framgång. Utifrån sett är departementen numera en sammanhållen myndighet. Revisorernas kritik riktar sig inte heller mot sammanslagningen i sig, utan mot det utveckl- ingsarbete som bedrivits för att förverkliga syftena med sammanslagningen.

11.2.1 På enhetsnivå fungerar verksamheten

Riksdagens revisorer har låtit forskningsinstitutionen Score undersöka hur Regeringskansliet fungerar i dag, med avseende på sex olika centrala förvalt- ningsprocesser (arbetet med regleringsbrev, arbetet med en proposition, hantering av kritik, utveckling av interna styrmetoder, utveckling av styrfor- mer i statsförvaltningen samt beredning av ett EU-ärende). Dessa sex fallstu- dier visar att det arbete som bedrivs av de minsta operativa enheterna i Rege- ringskansliet, sakenheterna, i allmänhet fungerar väl. Även professor Bengt Jacobssons analys av fallstudierna pekar på att enheterna i Regeringskansliet bedriver sin verksamhet med ett på det hela taget bra resultat: ”det fungerar”. Arbetet i och mellan departement och sakenheter ”löper ofta mycket smi- digt”.

Frågan är dock inte hur verksamheten fungerar i dag utan om den fungerar bättre tack vare åtgärden att slå samman departementen till en myndighet.

11.2.2 Felsatsningar i utvecklingsarbetet

Revisorerna är medvetna om att utvecklingsarbetet i Regeringskansliet är en pågående process där sammanslagningen till en myndighet är en – om än en viktig – del. I enlighet med vad revisorerna visat kan det vid fusioner och sammanslagningar, beroende på verksamhetens komplexitet , ta mellan fem och upp till tio år innan synergieffekter kan nyttjas till fullo. Det har gått knappt fem år sedan sammanslagningen genomfördes i januari 1997. Riks- dagens revisorer menar dock att det finns tecken på att utvecklingsarbetet i vissa delar bedrivits med fel inriktning. Delar av utvecklingsarbetet har be- drivits på ett sätt som inte står i samklang med forskningsrön om och erfa- renheter av sammanslagningar och fusioner.

Av revisorernas genomgång av olika forskningsrapporter kan bl.a. två slut- satser dras som har bäring på utvecklingsarbetet i Regeringskansliet. Den ena gäller personalens engagemang i organisationsförändringen som en nyckel- faktor för framgång. Den andra slutsatsen är att de ansvariga för förändring- en ska lägga stor vikt vid åtgärder för att integrera verksamheterna med varandra.

Forskningsrapporterna visar att ett ”nedifrån–uppförhållande” till föränd- ringsprocesser på enhetsnivå är det bästa medlet för att uppnå positiva syner- gieffekter. Initiativ nedifrån och processer på enhetsnivå ska understödjas och lyftas fram i utvecklingsarbetet. Här visar Jacobssons analys av Scores fallstudier att det finns goda förutsättningar att åstadkomma något bra ef- tersom de omtalade revirstriderna inom Regeringskansliet verkar vara över- drivna.83

I stället har förvaltningsavdelningen haft ett mera centraliserat förhåll- ningssätt till sammanslagningen. Man har försökt att skapa departementsö- vergripande styrsystem, men dessa har haft en svag koppling till de behov som finns på departementens enheter. Detta har, som Scores studie av verk- samhetsplaneringsprocessen visar, gett upphov till att resurser har satsats på en ökad rapportering av information mellan departementen och förvaltnings- avdelningen. Den ökade informationsmängden har dock inte fört med sig någon ökad styreffekt. I sin analys pekar Jacobsson på att utvecklingsarbetet bedrivs isolerat från den reguljära verksamheten.

Förvaltningsavdelningen har vidare lagt stor vikt vid utvecklingsinsatser riktade mot statssekreterare och chefer. Samtidigt, menar revisorerna, borde man gett personalen på enheterna ett mycket stort utrymme för aktiviteter i syfte att uppnå en hög grad av gemensam organisationskultur (se avsnitt 8). Revisorerna menar att det inte i tillräcklig utsträckning funnits s.k. operat- ionell integration under sammanslagningsprocessen (t.ex. särskilda samman- slagningsgrupper, speciella karriärsystem för nyckelgrupper, tillfälliga pro- gram för personalutbyte och personalrotation etc.). Vidare bör man inte underskatta värdet av s.k. socialiseringsåtgärder mellan enheterna i Rege-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

83I sammanhanget bör man komma ihåg att förekomsten av revir egentligen är ett uttryck för Regeringskansliets grundläggande ordning för att jämka samman olika

särintressen – och därför inte enbart något negativt.

ringskansliet (t.ex. gemensamma introduktionsprogram och utbildningar eller	Fel! Okänt namn
aktiviteter av mer social karaktär).	på
För att en sammanslagning ska ge upphov till synergieffekter bör man i	dokumentegenskap
ökad grad utgå från enheternas och personalens synpunkter och önskemål.	.:Fel! Okänt namn
Förvaltningsavdelningens uppgift blir sedan att på ett konsultativt sätt stödja	på
utvecklingen. Revisorerna vill lyfta fram vad Jacobsson skriver om behovet	dokumentegenskap
av gemensamma arenor för kunskapsutbyte m.m. för Regeringskansliets	.
personal. Det finns ett behov av att öka det erfarenhetsbaserade lärandet i	Bilaga
Regeringskansliet.
11.2.3 Kärnverksamheten opåverkad av sammanslagningen
Vad gäller det som kan betecknas som Regeringskansliets kärnverksamhet
visar de intervjuer revisorerna genomfört samt de fallstudier Score utfört, att
få tjänstemän kopplar sammanslagningen år 1997 till förändringar i det dag-
liga arbetet. Även Jacobssons analys är tydlig i denna fråga. Jacobsson skri-
ver: ”De flesta tjänstemän som har intervjuats tonar ner betydelsen av att
Regeringskansliet blivit en myndighet” och att tjänstemännen antingen ser
”förändringarna som relativt marginella eller som i första hand symboliska.”
En effektivisering av Regeringskansliets kärnverksamhet kan uppnås ge-
nom en bättre politisk samordning av arbetsuppgifterna på enhetsnivå.84 Här
finns en potentiell möjlighet till förbättring.85 I utvecklingsarbetet har dock
frågan om den politiska samordningen omvandlats till ett administrativt
problem. Man har försökt lösa effektivitetsfrågan genom att skapa komplice-
rade administrativa styrsystem. Genom att formulera verksamhetsmål för
departementen utifrån regeringens politiska mål skulle en högre grad av
samordning mellan departementen uppnås. Revisorernas intervjuer, Scores
fallstudier och Jacobssons analys visar att detta inte har fungerat. Revisorer-
na drar slutsatsen att politisk samordning och prioritering inte går att lösa
med administrativa styrsystem. I sammanhanget vill revisorerna även lyfta
fram vad Jacobsson skriver om styrning genom organisering.
Enligt revisorernas mening bör regeringen överväga om förvaltningsavdel-
ningen även fortsättningsvis ska ha en styrande uppgift i Regeringskansliet
rörande kärnverksamheten. Revisorerna menar att man bör överväga om
förvaltningsavdelningen i stället bör fortsätta att utvecklas mot en i huvudsak
serviceorganisation till departementen i fråga om ekonomi- och personalad-
ministration, stöd vid upphandling, IT- och telefrågor, kontorsservice, inten-
dentur etc. Liknande förslag har tidigare lagts fram av Reginautredningen,
även om revisorerna inte går lika långt som dess förslag att skapa en fri-
stående myndighet av förvaltningsavdelningen.
Vidare menar revisorerna att förvaltningschefen har små möjligheter att
genomdriva inte enbart reformer riktade mot Regeringskansliets kärnverk-

84 Enligt underlagen till besluten om sammanslagningen (se bilaga 2) och tidigare försök med organisationsändringar (se avsnitt 3.4.4).

85Till exempel uppger inga av de undersökta departementen att man har någon kon-

takt med andra departement när man planerar sin verksamhet för det kommande året.

samhet utan även administrativa reformer. Förvaltningschefen måste söka		Fel! Okänt namn
stöd från den politiska ledningen i Statsrådsberedningen och på departemen-		på
ten, vilket går stick i stäv med sammanslagningens intentioner att ge politi-		dokumentegenskap
kerna mer tid åt politiken. Revisorerna menar därför att regeringen bör över-		.:Fel! Okänt namn
väga att införa en befattning som förvaltningschef på varje departement		på
direkt underställd statssekreteraren. Denna befattning skulle innefatta inte		dokumentegenskap
enbart ansvar för departementets administration utan också för resultatstyr-		.
ning, budget, utnämningar, departementets organisation och kompetens, etc.		Bilaga
86. Befattningen skulle kunna bli en svensk	motsvarighet till det danska
systemet med en opolitiskt tillsatt departementschef.
Revisorerna menar att ett system med opolitiska förvaltningschefer på
varje departement ger större möjlighet till kontinuitet och stabilitet i depar-
tementens inre arbete och utveckling. Liknande förslag om opolitiska för-
valtningschefer i varje departement har tidigare lagts fram av Regina-
utredningen, Elmagruppen och den förvaltningspolitiska kommissionen.
11.2.4 Administrativa grundfunktioner med problem
Vad gäller administrationen i Regeringskansliet har, enligt vad revisorerna
kan bedöma, den gemensamma utvecklingen inom IT-området varit fram-
gångsrik. De flesta tjänstemännen som intervjuats är nöjda eller mycket
nöjda med utvecklingen av Regeringskansliets e-postsystem, intranät och
hemsida. Däremot har utvecklingen av det som revisorerna definierat som
administrativa grundfunktioner inte givit önskat resultat. Dessa administra-
tiva grundfunktioner kan ses som starka indikatorer på huruvida Regerings-
kansliet fungerar på ett effektivt sätt.
− Revisorernas intervjuer och Scores fallstudier visar att satsningarna på
interna styrnings- och kontrollsystem givit magert resultat. Synergief-
fekter tas inte till vara eftersom departementen i hög grad agerar på egen
hand i utvecklingsarbetet. Arbetet med det som tidigare benämndes Re-
geringskansliets interna styrningsprocess (RISP) verkar ha avstannat och
blivit ersatt med andra projekt. Ett sådant är projektet om Regerings-
kansliets verksamhetsplanering, men det är oklart när systemet kan rea-
liseras. Det finns också principiella problem med administrativa system
för att öka den politiska samordningen i Regeringskansliet (se avsnitt
11.3.3).
− Riksdagens revisorers redovisningsrevision av Regeringskansliet samt i
interna studier inom Regeringskansliet,	har framfört revisionella syn-

punkter på myndighetens internrevision. Regeringskansliet har aviserat att man kommer att göra en översyn av internrevisionen, men det är oklart när den nya internrevisionen kommer att vara operativ.

− Ekonomistyrningsverkets värdering av ekonomiadministrativa funktion- er samt en intern konsultstudie visar att Regeringskansliets ekonomi- och personaladministration dras med vissa brister. Det pågår ett långsik-

86 Jfr Elmagruppens analys (Ds 1995:6, sid 96-97).

100

tigt utvecklingsarbete i syfte att förbättra verksamheten, men det är oklart när kvalitetsförbättringarna kommer att kunna uppnås.

Revisorerna är medvetna om att det har varit en mycket stor uppgift för förvaltningsavdelningen att utveckla de administrativa grundfunktionerna i Regeringskansliet. Samtidigt har en stor del av resurserna i förvaltningsav- delningen varit bundna till verksamheter kring det svenska ordförandeskaps- perioden i den europeiska unionen. Revisorerna konstaterar att Regerings- kansliet påbörjat åtgärder för att komma till rätta med problemen. Det är likväl olyckligt att dessa åtgärder inte kommit till stånd tidigare och bedrivits med större kraft. Revisorerna efterlyser därför en regelbunden information till riksdagen om hur arbetet med de administrativa grundfunktionerna fort- skrider.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

11.3 Redovisningen till riksdagen

Konstitutionsutskottet har i flera år uppmärksammat bristen på information om resultatet av sammanslagningen av departementen år 1997. Utskottet har också efterlyst en mer sofistikerad diskussion om hur Regeringskansliets verksamhet skulle kunna mätas och analyseras. Riksdagens revisorer anser, mot bakgrund av den kartläggning av Regeringskansliets organisation och verksamhet som görs i denna rapport, att informationen som lämnats till riksdagen hittills varit knapphändig i detta avseende.

11.3.1 Inga verktyg för analys av verksamheten

Regeringskansliet har ingen lång tradition av att analysera och redovisa den egna verksamheten på samma sätt som andra myndigheter. Riksdagens revi- sorer är medvetna om att det därför kan ta viss tid att bygga upp nya system och skapa en redovisningskultur. Kraven på Regeringskansliets redovisning bör därför inledningsvis inte vara alltför långtgående. Det kan t.ex. vara lämpligt att i ett inledande skede utelämna den del av verksamheten som anses vara för svårfångad för att kunna beskrivas i direkta kvantitativa och kvalitativa termer. Samtidigt menar revisorerna att mycket av Regerings- kansliets verksamhet går att analysera på sätt som borde kunna uppfylla såväl myndighetsinterna som externa informationsbehov. Ett första steg för att utveckla en redovisningsstruktur för Regeringskansliet är att spjälka upp myndighetens olika arbetsuppgifter utifrån möjligheterna att analysera dem. En utgångspunkt i detta arbete skulle kunna vara att skilja på:

−administration,

−förvaltningsuppgifter (ärendeprövning o.d.),

−förvaltningsliknande uppgifter (årligen återkommande och i hög ut- sträckning standardiserade arbetsuppgifter),

−övrig stödverksamhet för regeringens politiska beslut.

Med administration avses all form av service som lämnas till enheterna i
Regeringskansliet. Kvalitativt kan denna verksamhet t.ex. följas upp genom
interna användarundersökningar. Rena förvaltningsuppgifter som ärende-	101

prövning o.d. kan mätas med mått som ärendebalans och handläggningstid.	Fel! Okänt namn
Genom att introducera begreppet ”förvaltningsliknande uppgifter” vill revi-	på
sorerna peka på möjligheten att följa upp årligen återkommande och relativt	dokumentegenskap
standardiserade arbetsuppgifter i Regeringskansliet. Detta gäller främst arbe-	.:Fel! Okänt namn
tet med budgetdokumenten (budgetpropositionen och den ekonomiska vår-	på
propositionen) samt myndigheternas regleringsbrev. Revisorernas kartlägg-	dokumentegenskap
ning av Regeringskansliets verksamhet visar att enheternas arbete med bud-	.
getdokumenten följer de strikta tidsramar som Finansdepartementet bestäm-	Bilaga
mer. Innehållet i dokumenten är också i hög grad standardiserat. Det samma
kan sägas om arbetet med regleringsbreven. Detta för med sig att dessa för-
valtningsliknande uppgifter kan kartläggas och analyseras t.ex. med hjälp av
den s.k. benchmarkingmetoden (se bilaga 4). Till exempel borde handlägg-
ningstiden för de olika momenten i skrivarbetet (gemensam beredning, fram-
tagande av grunddokument, interna och externa delningar, hantering av
synpunkter m.m.) kunna mätas.
Med ”övrig stödverksamhet för regeringens politiska beslut” avses allt det
som inte omfattas av de övriga posterna, t.ex. framtagande av särproposition-
er, svar på interpellationer, kontakter med myndigheter, m.m. Eftersom det
inte finns någon standard för dessa arbetsuppgifter annat än att ange volym-
uppgifter får man nöja sig med att följa upp verksamheten utifrån generella
indikatorer. Sådana indikatorer kan även användas till att beskriva Rege-
ringskansliets verksamhet i sin helhet. Exempel på indikatorer kan vara
enheternas kompetensförsörjning, personalomsättning, arbetsbelastning och
andra faktorer som påverkar möjligheterna att göra ett bra arbete. Kvaliteten
i större arbetsuppgifter, t.ex. särpropositioner, kan i efterhand följas upp med
hjälp av olika former av expertutvärderingar (se bilaga 4).
Revisorernas avsikt med detta avsnitt är inte att formulera en heltäckande
redovisningsstruktur för Regeringskansliet. En sådan uppgift har inte varit
möjlig inom ramen för denna granskning. Vad revisorerna vill understryka är
att Regeringskansliet borde kommit längre i arbetet med sin resultatredovis-
ning än vad som gjorts med tanke på att konstitutionsutskottet vid flera
tillfällen efterlyst sådana resultatredovisningar.87
11.3.2 Förvaltningsrevision av Regeringskansliet
Som organisation är Regeringskansliet ovant vid att få verksamheten analy-
serad och att resultat och processer får en kritisk bedömning. Dessutom har
Regeringskansliet, genom sin storlek och nära koppling till regeringen, stora
möjligheter att motsätta sig yttre krav på verksamhetsredovisning och resul-
tatanalys. Revisorerna är medvetna om den ökning som skett av information
om Regeringskansliets verksamhet genom tillkomsten av Regeringskansliets
årsbok. Revisorerna menar dock att denna typ av redovisning har begränsad
användbarhet i styrningssammanhang. Årsboken utgörs till stor del av
mängdinformation om antal ärenden, propositioner, interpellationssvar o.d.

87Riksdagens revisorer har föreslagit att Regeringskansliet ska åläggas resultatredo-

visning i vissa fall (Förslag 2000/01:RR14).

102

Sådan traditionell kvantitativ statistik säger mycket lite om den faktiska	Fel! Okänt namn
arbetsbelastningen i Regeringskansliet.88	på
Det är, enligt revisorernas mening, viktigt att kraven på Regeringskansliet	dokumentegenskap
att redovisa sin verksamhet fortsätter att ställas. Samtidigt bör man anpassa	.:Fel! Okänt namn
kraven på resultatredovisning till det behov av styrning och kontroll av Rege-	på
ringskansliet som riksdagen har. Den årliga redovisningsrevisionen av Rege-	dokumentegenskap
ringskansliet bör även fortsättningsvis kompletteras med återkommande	.
insatser av förvaltningsrevisionell karaktär. Exempel på det senare är de	Bilaga
granskningar som Riksdagens revisorer gjort av regeringen och Regerings-
kansliet ur olika aspekter.89

11.4 Problem med kompetensförsörjningen

Riksdagens revisorer kan konstatera att personalen i Regeringskansliet ofta arbetar under stort tryck. Stress verkar vara ett vanligt fenomen i verksam- heten. Sedan sammanslagningen har åtgärder vidtagits för att komma till rätta med problemen. Samtidigt saknas en heltäckande analys av kompetens- försörjningssituationen i Regeringskansliet. Kompetensförsörjningen är en indikator på effektivitet i verksamheten. En strukturerad redovisning till riksdagen om kompetensen i Regeringskansliet skulle kunna vara en ytterli- gare form för resultatredovisning. I bilaga 4 till denna rapport lyfter reviso- rerna fram ett exempel på vad en sådan redovisning skulle kunna baseras på.

Revisorerna menar att en del av förklaringen till problemen med kompe- tensförsörjningen ligger i Regeringskansliets svårighet att planera, vilket i sin tur är en följd av myndighetens speciella ställning och uppdrag. Revisorerna menar därför att frågan om Regeringskansliets problem med kompetensför- sörjningen inte kan analyseras innan frågan om Regeringskansliets uppgift och dimensionering utretts.90 Detta kan tala för en ökad delegering av t.ex. förvaltningsärenden från Regeringskansliet till myndigheterna. Att enbart skjuta till större resurser är ingen lösning på kompetensförsörjningsproble- met.

Vad gäller arbetsgivarfunktionen i Regeringskansliet verkar sammanslag- ningen haft en begränsad påverkan. Departementen agerar relativt självstän- digt vid tillsättning och lönesättning av tjänster. Det finns också olika admi- nistrativa rutiner för t.ex. resor och övertid.

Enligt revisorernas mening talar detta för förslaget att stärka departemen- tens egna förvaltningsfunktioner (se avsnitt 11.2.3), snarare än att stärka förvaltningsavdelningen ytterligare.

88 Se Dimensioneringsrapporten, s. 40 f., samt Statskontoret 1997:15, s. 185 med hänvisning till SOU 1958:14.

89 Se t.ex. Regeringens redovisning av resurser inom olika politikområden (Förslag

2000/01:RR3), Anslag som regeringen disponerar och fördelar (Förslag 2000/01:RR14), Regeringens upphandling av konsulter (Förslag 2000/01:RR13) samt Regeringskansliets informationsverksamhet (Informationsrapport 2000/01:3).

90Arbetsmiljöinspektionen kräver att Regeringskansliet ska vidta åtgärder för att det ska finnas ”en balans mellan arbetsuppgifter och resurser” (se avsnitt 7.4). En sådan fråga går dock inte att behandla utan att se till Regeringskansliets hela verksamhet och

uppdrag.

103

12 Referenslista

SKRIFTLIGA KÄLLOR

Lagar och förordningar

−Regeringsformen (1974:152)

−Lag (1987:518) med instruktion för Riksdagens revisorer

−Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet

−Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag

Utskottsbetänkanden

−2000/01:FiU16 Regeringens redovisning av resurser inom olika politik- områden (förs. 2000/01:RR3)

−1999/2000:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och rege- ringsärendenas handläggning

−1998/99:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och rege- ringsärendenas handläggning

−1997/98:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och rege- ringsärendenas handläggning

−1996/97:KU1 Budgetpropositionen – utgiftsområde 1. Rikets styrelse

Riksdagens revisorer

−Förslag 2000/01:RR3 angående regeringens redovisning av resurser inom olika politikområden

−Förslag 2000/01:RR14 angående anslag som regeringen disponerar och fördelar

−Informationsrapport 2000/01:3 angående Regeringskansliets informat- ionsverksamhet

−Förslag 1999/2000:RR3 angående det statliga stödet till lokala investe- ringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling

−Förslag 1997/98:RR7 angående resultatinformation som underlag för styrning av statlig verksamhet

−Rapport 1998/99:10 om myndigheternas internrevision

−Förslag 1995/96:RR7 angående den statliga personalpolitiken

−Protokoll, plenum, 1997/98:13 med revisionspromemoria från KPMG Bohlins

−Protokoll, Avdelning 1, 2000/01:12

−Promemoria, Tjänsteanteckning, 2001-06-18

Regeringsbeslut

−SB1996/3633 Beslut om sammanslagning av departementen till en myndighet fr.o.m. 1997-01-01 (Bilagor: Promemoria daterad 1996-05- 13, remissvar)

−SB1996/3633 Beslut om inriktning av det fortsatta förändrings- och förnyelsearbetet inom Regeringskansliet 1996-09-04 (Bilaga: Promemo- ria daterad 1997-09-04)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

104

−SB1999/2680 Beslut om det fortsatta förändrings- och förnyelsearbetet inom Regeringskansliet 1999-04-15 (Bilaga: Promemoria daterad april 1999)

Regeringskansliet

−Cirkulär: Beredning inför 2001 års ekonomiska vårproposition, cirkulär nr Fi 2001:1, daterad 2001-01-19

−Cirkulär: Ramberedning, Fi 2000:5, 2000-04-20

−Cirkulär: Utformning av budgetproposition för år 2001, Fi 2000:6, 2000-05-22

−Cirkulär: Handledning för arbetet med anvisningar för arbetet med regleringsbrev och andra styrdokument för år 2001, Fi 2000:7, 2000-06- 21

−Konsultrapport till Regeringskansliet, Deloitte & Touche, Utredningsin- sats om internrevisionen vid Regeringskansliet, dnr FA1998/432/STAB

−Konsultrapport till Regeringskansliet, Sifo Research & Consulting AB, Attitydundersökning år 1997

−Konsultrapport till Regeringskansliet, Sifo Research & Consulting AB, Attitydundersökning år 1999, dnr FA199/1130/AK

−Konsultrapport till Regeringskansliet, Öhrlings PricewaterhouseCoo- pers, Effektivisering av EA/PA-arbetet i förvaltningsavdelningen och på departementen, 1999-11-23

−Promemoria, Översyn av verksamhetsplaneringsprocessen, dnr FA2001/250/STAB

−Promemoria, Utvecklingsprojekt angående myndighetshandläggarnas arbete och roll i myndighetsstyrningen, dnr FA2001/202/STAB

−Promemoria, Rapport rörande Regeringskansliets internrevision, dnr SB97/1699, SB97/4588

−Promemoria 1997:4, Samrådsformer i Regeringskansliet

−Promemoria, Yttrande med anledning av revisorernas granskning av anslag till regeringens disposition, dnr FA2001/475/STAB

−Rapport: En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram, våren 2000

−Rapport, Förutsättningar för förändring – seminarium om förändrings- och förnyelsearbetet i Regeringskansliet sett ur ett tidsperspektiv, no- vember 1998

−Regeringskansliets årsbok 2000

−Regeringskansliets årsbok 1999

−Regeringskansliets årsbok 1998

−Övrigt informationsmaterial ur det s.k. baspaketet från Information Rosenbad, bl.a. skriften Så arbetar regeringen

Statens offentliga utredningar

−SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst – en samlad förvaltningspolitik för staten, slutbetänkande av Förvaltningspolitiska kommissionen

−SOU 1997:15, Det svåra samspelet: resultatstyrningens framväxt och problematik, rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

−SOU 1993:58, Effektivare ledning i statliga myndigheter, betänkande av Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

105

− SOU 1992:112, Administrationen i kanslihuset, betänkande av utred-	Fel! Okänt namn
ningen om översyn av internadministrationen i Regeringskansliet	på
− SOU 1992:112, bilaga, Klara administrationen	dokumentegenskap
− SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning,	.:Fel! Okänt namn
betänkande av Verksledningskommittén	på
− SOU 1983:39 Politisk styrning – administrativ självständighet, betän-	dokumentegenskap
kande av Förvaltningsutredningen	.
Departementsserien	Bilaga
Departementsserien
− Ds 2000:63, Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens
− Ds 2000:27, Vad kostar det att regera? En studie av Regeringskansliets
dimensionering nu – och i framtiden
− Ds 1998:56, Regeringskansliet inför 2000-talet, rapport från ett ESO-
seminarium,
− Ds 1996:36, Kan myndigheter utvärdera sig själva?, rapport till ESO
− Ds 1995:6, Elma – Åtgärder för att stärka resultatstyrningen

Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljöinspektionen i Stockholm

Inspektionsmeddelande med anledning av systeminspektion:

−Finansdepartementet, diarienummer 00/8756 01-5401

−Näringsdepartementet, diarienummer 00/8746 01-5401

−Förvaltningsavdelningen, diarienummer 00/8755 01-5401

Ekonomistyrningsverket

−Ekonomistyrningsverkets remissvar till Ds 2000:27 (ESV diarienr 13- 630/2000)

−Rapport 2001:10, EA-värdering avseende år 2000 av statliga myndig- heter

−Rapport 2000:17, EA-värdering avseende 1999 av statliga myndigheter

−Rapport 1999:7, EA-värdering avseende 1998 av statliga myndigheter

−Rapport 1998:30, EA-värdering av statliga myndigheter avseende 1997

−Ekonomistyrningsverkets nyhetsmagasin ESV-Nytt, nummer 4, år 1999

Riksrevisionsverket

−Riksrevisionsverkets remissvar till Ds 2000:27 (RRV diarienr 22-2000- 0873)

−Rapport 1996:34, Myndigheters interna styrning – en idéskrift

−Rapport 1996:35, Benchmarking – att effektivisera genom jämförelser

−Rapport, SEA, Statens ekonomiadministrativa system, år 1975

−Utvärdering av försöksverksamheten med programbudgetering, år 1974

−Cirkulär 2001:1, Ändring i föreskrifter och allmänna råd till förordning (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. med före- skrifter och allmänna råd, 2001-07-06

Statskontoret

− Rapport 2000:39, Administration inom Regeringskansliet – förstudie av förvaltningsavdelningen

− Rapport 1997:15, Staten i omvandling, 1997

− Att lyckas i offentlig förvaltning – lärdomar av väl fungerande myndig- heter, slutrapport från Kommittén Kronorna bland verken, år 1991

106

Statens kvalitets- och kompetensråd

−Rapport, Kompetensförsörjning i staten, september 2000, dnr A 219-00

Övrigt

−Bosse Angelöw, Det goda förändringsarbetet – Om individ och organi- sation i förändring, Studentlitteratur, år 1991

−J Grønnegård Christensen, P Munk Christiansen og M Ibsen, Politik og forvaltning, Århus 1999

−Larsson, L & Finkelstein, S, ”Integrating Strategic, Organizational and

Human Resource Perspectives on Mergers and Acquisitions: A Case

Survey of Synergy Realization”, Organizational Science, vol. 10, no 1, Jan-Febr 1999, pp 1–26.

−Larsson, L & Lubatkin, M, ”Achieving Acculturation in Mergers and Acquisitions: A Case Survey Study”, Working Paper Series 2000/4, In- stitute of Economic Research, Lunds universitet

−Lind, J-I och Borgquist, L, Övergång till primärkommunal primärvård – analys av organisatoriska processer i förändringsarbetet, promemoria Socialstyrelsen, dnr 140-2444/91, februari 1993

−Gunnar Pihlgren, Management i förvaltning: effektivitet & förnyelse, 1985

−Karl Erik Sveiby och Anders Riesling, Kunskapsföretaget: seklets vik- tigaste ledarutmaning?, 1986

−Score, Rapport 1999:10, Invävd i Europa – En undersökning av den svenska statsförvaltningens EU-arbete, Bengt Jacobsson och Göran Sundström

−Statskonsult, Rapport, På kryss eller tvärs?, april 2001

−UK National Audit Office, Rapport, Measuring the Performance of Government Departments, 22 mars 2001

Tidningsartiklar, TV-inslag, nyhetstelegram m.m.

−Aftonbladets Internettidning, Arbetsmiljön granskas på departementen, 2001-02-08

−Aftonbladets internettidning, ”Vi är livegna på Rosenbad”, 2000-08-28

−Aktuellt 21.00/SVT2, Långtidssjukskrivningar ökar under EU- ordförandeskapet, 2001-02-19

−Bladet, Intervju med Per Nuder, nummer 4, november 2000

−Dagens Industri, Rosengrens personal vantrivs på jobbet, 2001-02-17

−Dagens Industri, Stressigt jobba för Ringholm, 2001-03-21

−Dagens Industri, Regeringskansliet vill inte granskas, 2000-11-06

−Expressens Internettidning, Lucka i säkerheten på Regeringskansliet, 2001-03-15

−Göteborgsposten, Kansliet tappar personal, 2001-02-25

−Svenska Dagbladet, ledare: Inget för amatörer, 2001-03-30

−Svenska Dagbladet, Varning för ökad styrning av myndigheter, 2001-03-29

−Tidningarnas Telegrambyrå, Sena regeringssvar beklagades, 2001-03- 13

−Tidningarnas Telegrambyrå, Mycket att göra på departementen, 2001-03-19

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

107

INTERVJUER, MUNTLIG INFORMATION

Om arbetet i Regeringskansliet:

−Rolf Bergman, departementsråd, Utrikesdepartementet, Administrat- ion/Budget

−Anders Blanck, departementsråd, Socialdepartementet, Enheten för hälso- och sjukvård,

−Göran Blomberg, departementsråd, Kulturdepartementet, Enheten för konstarterna,

−Elisabeth Deuschl, departementsråd, Näringsdepartementet, Administra- tiva sekretariatet

−Lars Ekecrantz, departementsråd, Miljödepartementet, Enheten för miljökvalitet,

−Claes Kring, departementsråd, Justitiedepartementet, Enheten för led- ningsstöd och administration

−Reidar Ljöstad, departementsråd, Försvarsdepartementet, Ekonomi och samordning

−Johan Rantanen, departementsråd, Miljödepartementet, Administrativa enheten

−Dag von Schantz, departementsråd, Jordbruksdepartementet, Administ- rativa enheten

−Kerstin Thoursie, departementsråd, Utbildningsdepartementet, Internat- ionella sekretariatet,

−Mats Wadman, departementsråd, Näringsdepartementet, Arbetsmark- nadsenheten,

−Carl Älfvåg, departementsråd, Socialdepartementet, Samordnings- kansliet

−Representanter för fackförbunden inom Regeringskansliet:

Håkan Öberg (Saco), Åke Isaksson, Stefan Mårdberg (ST/UD), Thomas Nordling (DT)

Om sammanslagningens bakgrund

−Jan Grönlund, statssekreterare, Näringsdepartementet

−Anitra Steen, verkställande direktör, Systembolaget

Övrig information

−Catharina Barkman, departementsråd, och Jan-Erik Lindberg, departe- mentssekreterare, Regeringskansliets förvaltningsavdelning

−Kim Forss, ekonomie doktor, fristående konsult

−Kaj Kjærsgaard, kontorchef, danska Økonomistyrelsen

−Kai Kronvall, föredragande, konstitutionsutskottet

−Jan Landahl, överdirektör, och Jan-Eric Furubo, revisionsdirektör, Riks- revisionsverket

−Rikard Larsson, docent, Företagsekonomiska institutionen, Lunds uni- versitet

−Morten Levysohn, kontorchef, danska Rigsrevisionen

−Gisela Wasmouth, chef, enheten för organisatorisk utveckling, Sida

−Adam Wolf, avdelningschef, danska Finansministeriet

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

108

Bilaga 1

Styrningens procedurer, rapport från Score91

Styrningens procedurer

- några studier av processer i regeringskansliet

Bengt Jacobsson

Score

med hjälp av: Peter Ehn, Magnus Erlandsson,

Anders Ivarsson-Westerberg och Åsa Vifell

91En sammanfattning av Scores rapport finns i kap 10 i revisorernas rapport.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

109

Innehållsförteckning:
Inledning............................................................................	s	111
1. Regeringskansliet.......................................................	s	112

2.Arbetet i regeringskansliet - ”logiken i praktiken”. ...s 114 2.1 Styrt av omgivningen

2.2 Sektoriserat och stuprörande

2.3 Kortsiktigt och reaktivt

2.4 Rutiniserat och formbundet

3. Regeringskansliet blir en myndighet...........................

s 119

3.1Idéer om att skapa organisationer

3.2Reformen i praktiken, några spekulationer

4. Processer i regeringskansliet - sex fallstudier................

s 123

4.1Att fylla en form med styrning (fall 1)

4.2Rutiner för att hantera konflikter (fall 2)

4.3Lärande med förhinder (fall 3)

4.4Konkurrens och nya idéer inom förvaltningspolitiken (fall 4)

4.5	Den obesvarade kärleken till det rätta... (fall 5)
4.6	Procedurerna tar över (fall 6)
5.	Styrningen i regeringskansliet, några teman.................	s 142

5.1Den grundläggande ordningen: procedurernas makt

5.2Sakenheterna som regeringskansliets hjärtan

5.3Tillväxt i rationalistisk retorik och särkopplingar

5.4Beslutsfattandets förändring - behovet av strategiskt tänkande

5.5Stark efterfrågan på politik, men ett svagt utbud

5.6Saknas: arenor för reflektion och lärande

6. Avslutande diskussion....................................................

s 153

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

110

Inledning

Staterna är inne i ett spännande förändringsskede. Globalisering och europei- sering sätter dessa under ett starkt tryck. Samtidigt har vi under de senaste decennierna har haft ett omfattande förvaltningspolitiskt reformarbete. Även om stater mestadels är robusta organisationer med en hög grad av stabilitet, finns det skäl att tro att staterna inte förblir desamma. Riktigt hur denna transformering ser ut vet vi ganska lite om, och man kan varken vara tvärsä- ker om hastighet eller riktning. Tidigare frekventa spådomar om staternas bortvittrande hörs i alla fall alltmer sällan. Särskilt angeläget är det att förstå den organisation som tänks fungera som ett instrument för politikerna att förverkliga sin politik - regeringskansliet. Vad styr deras arbete? Och hur inblandade är egentligen politikerna?

Den här rapporten handlar om styrningen i regeringskansliet. Rapporten bygger på sex fallstudier av sådant som brukar ses som centrala aktiviteter i regeringskansliets verksamhet: utarbetandet av ett regleringsbrev, arbetet med en proposition, hanteringen av två revisioner, försöken att skapa en ge- mensam verksamhetsplanering, utvecklingen av en förvaltningspolitisk idépromemoria samt arbetet med projekt Schengen. Fallstudierna, som har genomförts av Peter Ehn, Magnus Erlandsson, Anders Ivarsson-Westerberg och Åsa Vifell (och som i sin helhet redovisas i bilaga 292) visar hur dessa förändringar har vuxit fram, hur arbetet i regeringskansliet har sett ut och på vilket sätt politikerna har varit med i arbetet.

Det är i processer som de här som politiken formas, och min förhoppning är att den här studien kan bidra till att öka intresset för frågor om organisering och styrning av staten. Den mer specifika bakgrunden till studien är den förändring som genomfördes 1997 och som innebar att alla departement slogs samman till en myndighet - regeringskansliet. De flesta tjänstemän som har intervjuats tonar ner betydelsen av att regeringskansliet har blivit en myndighet – antingen ses förändringarna som relativt marginella eller som i första hand symboliska. För det mesta hävdas att ingenting har förändrats, men att det med det nya kanske finns möjligheter att agera på ett annat sätt. Även om den här studien har genomförts på uppdrag av Riksdagens reviso- rer, utgör den i sig ingen utvärdering av förändringen.

Däremot är det möjligt att på grundval av de fallstudier som har genomförts resonera om organiseringen och styrningen av verksamheten i regerings- kansliet. Jag ser framförallt studien som en utgångspunkt för framtida forsk- ning. Det finns en hel mängd angelägna forskningsuppgifter som aktualiseras av studien: om styridéernas historia, om efterfrågan på styrning, om relation-

92Bifogas ej i revisorernas rapport.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

111

er mellan tjänstemän och politiker, om ekonomistyrningens relation till styr-	Fel! Okänt namn
ningen i stort, om EUs och det växande transnationella regelskapandets	på
betydelse för beslutsfattande, om rapporteringar och redovisningars roller	dokumentegenskap
och om organiseringen i stort inom staten. Även om föreliggande studie har	.:Fel! Okänt namn
varit begränsad, hoppas jag att den skall inspirera till forskning såväl när det	på
gäller styrning i regeringskansliet som om organiseringen av staten mer	dokumentegenskap
generellt.	.
	Bilaga
	Underbilaga 1
1. Regeringskansliet
Regeringskansliets upp-gifter preciseras i regeringsformen (7 kap, 1 §) som:
”För beredning av regeringsärenden skall finnas ett regeringskansli. I detta
ingår depar-tement för skilda verksamhetsområden”. Regeringskansliet har
(1998) drygt 4000 anställda och kostar knappt 4 miljarder kronor. Räknas de
sakanslag in som disponeras av regeringen, blir omsättningen närmare 10
miljarder kronor. Under 1990-talet ökade antalet anställda med 600 perso-
ner, och kostnaderna reellt med ca 2.6% per år. I denna beräkning av kostna-
der ingår också kommittéväsendet, vars andel av kostnaderna är ca 7%. Re-
geringskansliet är sedan 1997 – efter den genomförda förändringen där stats-
rådsberedningen, tretton departement och förvaltningskontoret slogs samman
- numera en statlig myndighet.
Verksamheten inom regeringskansliet förändrades på olika sätt under 1990-
talet. Antalet registrerade ärenden som avgörs vid regeringssammanträden
minskade med hälften – från ca 20 000 till 10 000 (vilket var en fortsättning
på en tidigare trend). I övrigt lades det ned mindre arbete än tidigare på nat-
ionell lagstiftning. Mer arbete ägnades styrningen av myndigheterna, fram-
förallt var det arbetet med mål- och resultatstyrning som tjänstemännen
ägnades sig åt. Flera än tidigare arbetade också med operationella ar-
betsuppgifter inom olika projekt och program, exempelvis sådant som kun-
skapslyftet och lokala investeringsprogram, Östersjömiljarden etc. Den mest
dra-matiska förändringen av arbetet har varit den som följer av internatio-
naliseringen, framförallt EU-arbetet som delvis har inneburit att regeringen
fungerar som lagstiftare i ministerrådet.
Regeringskansliet är utsatt för starka förändringskrav. Det finns inom den
oecdeiska världen välutvecklade och flitigt propagerade idéer om och regler
för hur stater och statsförvaltningar skall ledas, styras och förändras. Ofta
brukar dessa idéer klumpas ihop under rubriken new public management,
och de som framförallt står som idéförmedlare är internationella organisa-
tioner som OECD, statliga myndigheter, vetenskapen och konsultorganisa-
tioner. I viss utsträckning verkar detta regelskapande leda till en viss grad av
likriktning, åtminstone när det gäller hur man resonerar om förändring. I
praktiken tar det ofta längre tid för förändringar att slå igenom, och etable-
rade traditioner och rutiner i olika länder kan vara mycket motståndskraftiga
mot utifrån kommande idéer och regler. Idéer översätts på mycket varierande
sätt i olika länder och i olika verksamheter.
	112

Intressant i detta sammanhang är att en del av de idéer som är förknippade	Fel! Okänt namn
med new public management passar väl in i den svenska förvaltningstradit-	på
ion. Genomslaget för de nya idéerna tycks också – kanske som en följd av	dokumentegenskap
en grundläggande formlikhet - ha varit mer markerat i Sverige än i övriga	.:Fel! Okänt namn
nordiska länder (Lægreid och Pedersen 1994). Det förvaltningspolitiska	på
reform-arbetet i Sverige har alltsedan programbudgeteringen i slutet av 1960-	dokumentegenskap
talet i hög grad handlat om införande av styrsystem baserat på målrationella	.
idéer (Lindström 1997). Noteras kan att detta reformarbete i hög grad har	Bilaga
drivits av finansdepartementet och befryndade myndigheter. Reformarbetet	Underbilaga 1
har huvudsakligen gällt ämbetsverken. Det är dessa som skall följa de nya
reglerna. Motsvarande formbundenhet har inte eftersträvats när det gäller det
egna arbetet, som brukar presenteras som adhoc-betonat, förhand-
lingsinriktat, styrt av den dagliga politiken och i hög grad sektoriserat.
Vad gör man då i regeringskansliet? En del uppgifter handlar om handlägg-
ning av löpande ärenden och att fungera som högsta förvaltningsmyndighet,
men det mesta är som Heckscher uttryckte det ”… uppgifter av grundväsent-
ligt annan natur” (Heckscher 1952, sid 213). Heckscher betonade de ”poli-
tiska funktionerna”, dvs att huvuduppgiften är att ”… fastställa och formu-
lera de grundsatser som skola tillämpas, icke att nöja sig med att tillämpa vad
som en gång fastställts” (sid 214). Det är tankeväckande att Heckscher be-
skriver regeringskansliets arbete som i hög grad styrt av riks-dagsarbetets
krav. När regeringsarbetet kategoriseras ett halvt sekel senare presenteras
riksdagen som en av de viktiga s k målgrupperna, tillsammans med förvalt-
ning, internationella organisationer, medborgare och media (Ds 2000:27, sid
47). Riksdagens ställning har relativiserats.
Regeringskansliet hjälper regeringen att styra landet. I motiven bakom beslu-
tet att omskapa regeringskansliet till en myndighet uttrycktes dock en del
tvivel på att kansliet fungerade särskilt väl i detta avseende. Bland annat
pekade man på styrproblem, dvs att det i den existerande organisationen
kunde vara svårt att få tjänstemannaorganisationen att arbeta i den riktning
som den politiska ledningen önskade. Man kan notera att avståndet till den
politiska ledningen kan vara ganska stort inom organisationen. Av de 4000
anställda i regeringskansliet är ca 120 politisk rekryterade, dvs ca 3%. Det
mesta som sker sköts av tjänstemän utan att politikerna lägger sig i. Bilden
som brukar ges i forskningen är ändå den av en lojal förvaltning som i hög
grad i sitt agerande försöker antecipera politikernas uppfattningar (se t ex
Larsson 1986).
Samtidigt visar studier att initiativen till föränd-ringar oftast kommer nedi-
från förvaltningen eller växer fram i samhället för att sedan landa hos politi-
kerna (Jacobsson 1984). Regeringskansliet i sig är en stor och komplex orga-
nisation, där mycket av det som sker förmodligen handlar om förändring och
styrning på visst avstånd från politiken. Det finns mycket som talar för att en
del av det som beskrivs som stora förändringar av styrsystemen i staten har
skapats på initiativ av tjänste-män, med begränsad insyn och inflytande från
politikernas sida (Lindström 1997, Ehn och Sundström 1997). Man kan
kanske alls inte utgå från att det som görs i regeringskansliet är ett resultat av	113
	113

medvetna politiska överväganden. Förändringar kan initieras från tjäns- temännen i lika hög grad som från politikerna. Ju större regeringskansli, desto större är risken att vi får en organisation som ”skapar politik” obero- ende av politikerna.

Det är om styrningen inom regeringskansliet den här studien handlar. Syftet är att öka kunskaperna om styrprocesser i en situation där det finns en besvä- rande brist på analyser baserade på empiriska studier. Det finns ett fåtal systematiska analyser baserade på empiriska studier (Larsson 1986, Ja- cobsson 1989). Det här avspeglar också situationen i stort när det gäller forskning om statsförvaltningen. Av flera skäl är detta problematiskt. Det leder till att förändringsdiskussionerna sällan förankras i systematiska studier av den egna praktiken. Istället upprepas lätt ”eviga sanningar” - både om hur det är och om hur det borde vara. Det gör det också alltför lätt att okritiskt koppla sig till moderna idéer i omlopp om hur man borde leda och styra. Istället för att basera förändringar i egna erfarenheter blir man därigenom i hög grad utelämnad till beskrivningar av andras erfarenheter. Jag skall i avsnitt 2 sammanfatta en del av den kunskap som finns om arbetet i rege- ringskansliet.

Bakgrunden till studien är som sagt den omorganisation som gjorde rege- ringskansliet till en myndighet. Syftet med reformen var att öka förmågan för regeringskansliet att ”... vara ett effektivt och kompetent instrument för rege- ringen i dess uppgift att styra riket och förverkliga sin politik” (1996-05-13). Reformen innebar ett försök att komma tillrätta med problem som upp- fattades i regeringskansliets arbete. Reformerandet anknyter på många sätt till de moderna idéer som cirkulerar om hur stater bör ledas (se Christensen och Lægreid, 2001). Jag skall i avsnitt 3 närmare redovisa reformens inne- börd och, framförallt på basis av erfarenheter från tidigare reformer, disku- tera vad man kan förvänta sig för effekter av reformen.

I avsnitt 4 redovisas selektivt iakttagelser från sex fallstudier som har genom- förts av konkreta förändringar i regeringskansliet: varifrån initiativen har kommit, hur arbetet inom och mellan kansliet och andra aktörer har gått till och specifikt vilka mekanismer som finns i processerna. (fallstudierna redo- visas i sin helhet i bilagor). Jag menar att studierna gör det möjligt att fun- dera kring en del centrala frågor om regeringskansliets arbete. Systematisk, erfarenhetsbaserad kunskap av detta slag är av stor vikt för att man verkligen skall kunna förankra förändringar i kunskaper och erfarenheter om den egna verksamheten. I avsnitt 5 resonerar jag om generella mönster från fallstudi- erna, och det avslutande sjätte avsnittet innehåller en del mer spekulativa funderingar om styrning i staten.

2. Arbetet i regeringskansliet - ”logiken i praktiken”

Regeringskansliet är en komplex organisation. Den ägnar sig åt verksamheter inom en hel mängd samhällsområden, och den tänks dessutom styra det som händer inom riket. Regeringen och ministrar hålls ansvariga inte enbart för sitt privata leverne, utan också för vad som händer ute i samhälls-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

114

organisationens kapillärer. Konstitutionens uttryck att ”regeringen styr riket” och den demokratiska idealmodell som detta synsätt bygger på, skapar för- väntningar om att regeringen med hjälp av sin förvaltning skall kunna leda och styra. Jag skall i det här avsnittet skissa på vad vi tror oss veta om vad det är för mönster som kännetecknar arbetet i regeringskansliet: omgivnings- styrningen, att revirtänkandet är starkt, det kortsiktiga och reaktiva hand- landet samt den höga grad av formbundenhet som finns.

2.1 Styrt av omgivningen

Verksamheten är för det första i mycket hög grad styrd av omgivningen. Tänkandet om organisationer generellt har i allt högre grad kommit att be- tona omgivningens betydelse (se exempelvis Scott 1992). Organisationer ses i organisationsteorin som invävda i en värld av idéer, regler och andra orga- nisationer som i hög grad styr både vad som är möjligt att göra och vem det är möjligt att vara. Kanske är det regelskapande som sker i EU och genom media lika viktigt som det som sker i den egna organisationen. Det betyder inte att vad ledningen säger och gör, vilka strategier och visioner som utfor- mas skulle vara ointressant, men i hög grad formas också dessa strategier och visioner ”utanför” den enskilda organisationen. Ett exempel är att den svenska förvaltningspolitiken som jag diskuterad ovan i hög grad har skapats om en spegel av den internationella diskussionen om new public manage- ment.

Särskilt viktigt för det svenska regeringskansliet är förstås de förändringar som har följt av EU - framförallt som en följd av medlemskapet. Två tredje- delar av enheterna i regeringskansliet ägnar en stor del av sin tid åt EU- arbete. Tidspressen uppfattas som mycket stor. Mer än 80% av enheterna menar att det är svårt att hinna förelägga frågor för den politiska led-ningen, och ännu fler menar att det är svårt att hinna inhämta synpunkter från berörda företag och intresseorganisationer. Uppenbarligen upplevs den europeiska tiden som en problematisk faktor för tjänstemännen i regeringskansliet (jäm- för Ekengren 1998). I hög grad är EU-arbetet av ad hoc-karaktär. Sju av tio enheter uppger att de flesta arbetsgrupper med deltagande från den politiska nivån och från andra enheter i Regeringskansliet är av tillfällig natur (Sund- ström 1999).

Nära två av tre enheter i regeringskansliet menar att EU har haft stor bety- delse för förändringar i organisation och arbetssätt. I hög grad ser enheterna i regeringskansliet EU-arbetet som mycket betydelsefullt för förändringar i arbetssättet. Jämför vi med myndighetsenheter betonar dessa i mindre grad EU-arbetet och i högre grad egna initiativ. Regeringens förvaltningspolitik verkar relativt sett vara viktigare i myndigheterna än i regeringens eget kansli. På det hela taget menar enheterna i departementen att EU-arbetet har haft stora konsekvenser för den egna enhetens verksamhetsområde. Och konsek-venserna ses också i mycket hög utsträckning som positiva. På det hela taget är enheterna i regeringskansliet både i hög grad invävda och posi- tivt inställda till EU-arbetet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

115

Denna invävdhet gör att dagordningen i hög grad bestäms utanför organisat-	Fel! Okänt namn
ionen (Jacobsson 1989). Och tidspressen beskrivs som hög. Ett vanligt påpe-	på
kande är att det finns för lite tid till eftertanke och reflektion (Forss 2000).	dokumentegenskap
Den bild som ges är den av sakenheter som i hög grad fungerar som ”brand-	.:Fel! Okänt namn
kårsorganisationer”, som rycker ut när något händer, släcker elden (ifall det	på
nu inte handlar om ”falsk-larm”) och väntar sedan på nästa larm. När det	dokumentegenskap
gäller EU-arbetet har det också hävdats att tidspressen både gör det svårt att	.
inhämta synpunkter från berörda och att diskutera frågan ordentligt med den	Bilaga
politiska ledningen. Och det är förstås ett problem i en organisation som är	Underbilaga 1
ett kansli till den politiska ledningen att man inte hinner diskutera med den
politiska ledningen.
Vilka strategier som är möjliga är i hög grad beroende av de idéer och regler
som cirkulerar i omvärlden. Ifall new public management–idéer är starka är
det svårt att inte ta sådana till sig, även om det inte finns något tvång att göra
så. En del av reglerandet är tvingande, t ex måste stater i EU och i WTO följa
deras regelverk. Genom EU ökar ju beroendet av omvärlden och risken är att
utrymmet för det egna strategiska agerandet ytterligare begränsas. Strategier-
na är också beroende av vilka resurser som kan hämtas från omgivningen.
Ifall det uppfattas som legitimt med höga skatter ökar det strategiska ut-
rymmet. Ifall företagen genererar exportintäkter ökar möjligheterna att bed-
riva viss form av politik etc.
2.2 Sektoriserat och stuprörande
Ett andra drag är att verksamheten i regeringskansliet i hög grad bedrivs
sekto-riserat. I en beskrivning av regeringskansliet ”inifrån” från slutet av
1980-talet konstaterades att ”Principen är att varje departement sköter sitt
eget om-råde. Inom varje departement sköter varje enhet sitt område. Och
inom varje enhet sköter varje tjänsteman sitt. Tjänstemännen identifierar sig
med sitt sakområde, sin enhet och måhända sitt departe-ment. Knappast med
regerings-kansliet som helhet” (Brunsson, Sonnerby och Wittenmark 1990,
sid 31-32). En framträdande drag i regeringskansliets arbete, enligt Larssons
studie från 1980-talet, är att sakenheterna arbetar för sig och att det också
inom ett och samma departement finns ganska lite av horisontella kontakter
(Larsson 1986).
Processerna innebär att frågor som inte kan hanteras i en enhet hissas till
nästa nivå i hierarkin; det finns enligt Larsson ”... en tydlig vertikalitet i
kommunikationsmönstret” (1986:273). Ett starkt revirtänkande råder där det
är viktigt att inte lägga sig i andras områden, och där det är betydelsefullt att
hålla på det egna. Däremot finns en medvetenhet om andras områden – förut-
sättningen för att inte klampa in på andras revir – och en vilja att ta hänsyn
till andras uppfattningar. Ofta görs dock detta utan att man behöver ha kon-
takt. Processerna, och det gäller också relationerna till politikerna, känne-
tecknas av antecipering. Lojaliteten ligger hos det egna departementet eller t
o m hos den egna enheten (Larsson, 1986:271).
	116

Det fanns, i Larssons studie, relativt lite av kontakter mellan departement. De	Fel! Okänt namn
krafter som motverkade sektoriseringen var dels finansdepartementet som	på
beskrivs som ett slags ”överdepartement”, dels (fast i betydligt mindre grad)	dokumentegenskap
statsrådsberedningen. Försöken att göra regeringskansliet till en myndighet	.:Fel! Okänt namn
kan ses som ett försök att bryta sektoriseringen. Samtidigt finns det mycket	på
som talar för att omvärldsberoendet snarare tenderar att öka det sektoriellas	dokumentegenskap
betydelse på helhetens bekostnad. Analyserna av EU brukar betona riskerna	.
med att det växer fram nätverk av tjänstemän och experter inom olika sek-	Bilaga
torer, vars lojalitet i huvudsak gäller det egna området. Med ett ökat utbyte	Underbilaga 1
och ett gemensamt regelskapande kanske tjänstemännens lojaliteter lika
mycket kommer att vara knutna till den egna sektorn som till det egna landet.
EU-arbetet har å andra sidan – och delvis som ett svar på detta - inneburit
för-sök att återskapa en mer sammanhållen stat. Att göra regeringskansliet
till en myndighet är ett led i dessa försök. Det finns idag dessutom mer av
nationella strategier och positioner som man på ett så effektivt sätt som möj-
ligt skall försöka tillvarata på de europeiska arenorna än tidigare (Jacobsson
1997). EU-medlemskapet och det utbyte som följt av detta har förenats med
starka försök att stärka nationen som en aktör, dvs just staten som en av-
gränsbar och självständig enhet. Dessa försök att återskapa en sammanhållen
stat sker dock i ett sammanhang som är högeligen organiserat och reglerat.
Integrationsarbetet inom EU och arbetet i många internationella organisat-
ioner styr både skapandet av vem man är och vad man vill som stat. Det blir
viktigare att veta vad ”vi tycker som svenskar”, men dessa svenska stånd-
punkter växer fram i ett umgänge med andra, bl a i europeiska nätverk och
grupperingar.
2.3 Kortsiktigt och reaktivt
En tredje drag är att verksamheten i hög grad är reaktiv och kortsiktig. Som
många andra organisationer befinner sig regeringskansliet i en värld som
förändras ibland både snabbt och oförutsägbart. Världen låter sig ibland
varken planeras eller förutsägas, utan verksamheten styrs i hög grad av det
som andra sätter på dagordningen. Verksamheten kan därför bäst beskrivas
som reaktiv, och den reaktionen kan se väldigt olika ut. Snarare att se rege-
ringskansliets arbete som något som går ut på att långsiktigt försöka förändra
omgivningen, kan man se det som något som i hög grad går ut på att hantera
omgivningens krav på ett förnuftigt sätt. Det reaktiva agerandet kan ses som
ett uttryck för att politiken är lyhörd och öppen för omgivningen.
Reaktionen innebär sällan att varje utifrån kommande krav möts av en unik
respons. Det skapas efterhand rutiner för hur reaktionen går till. I en studie
av hur ett departement hanterade krav inom näringspolitikens område ur-
skiljdes olika reaktiva mekanismer. Departementet försökte i förstone säga
nej till och avvisa krav; det försökte reglera reaktionen på krav, dvs hitta
regler för hur man skulle hantera vissa typer av krav. Dessutom försökte
departementet – genom att organisera verksamheter – påverka vilka krav
som i framtiden skulle komma att riktas mot den egna enheten (Jacobsson	117
	117

1989). Att reagera på krav på ett lyhört och övervägt sätt skapar möjligheter som inte den rationalistiska modellen ”tillåter”. Man kan efterhand lära sig vad man vill, man kan enklare hantera motstridiga krav, man kan i processer ”hitta” lösningar, man kan svara på krav men en avvägd mix av åtgärder.

På samma sätt som det finns en risk i att fördöma det kortsiktigt, reaktiva handlandet finns förstås en risk i att glorifiera detsamma. Det är ändå viktigt att se att en reaktiv logik bygger på idéer om representativitet och lyhördhet, och grundas i en idé om ansvarstagande. Man skall svara an på krav som rik- tas mot en. Den bygger visserligen på en annan rationalitet än den organi- sationslogik som betonar mål och förtänkta strategier, men det är en logik som man skulle kunna säga passar väl för organisationer som är utsatta för omgivningens krav och där dessa krav ofta är motstridiga och snabbt förän- derliga. Att företag är lyhörda mot omgivningen (kunderna) brukar ses som ett medel för att kunna bli framgångsrik. För politiska organisationer kan lyhördheten vara långt viktigare än så.

2.4 Rutiniserat och formbundet

Ett fjärde drag är att verksamheten är starkt rutiniserad och form-bunden. Den styrs av en fördelning av arbetsuppgifter och av tidplaner som skapas för arbetet. Det gäller att få saker och ting klara i tid. I en studie av budgetar- betet i regeringen betonade Karin Brunsson (1995) den grundläggande ord- ningen med arbetsgången och de procedurer som fanns, dvs tidplaner, arbets- fördelning och upprepandet av aktiviteterna. Hon visade samtidigt att de redogörelser som aktörer lämnade var fulla av motsägelser. Ofta ignorerades sådana motsägelsefulla presentationer. Enheter kunde följa principer som de inte ställde sig bakom och ställa sig bakom principer som de inte följde. Verksamheten var i hög grad ordnad och formmässigt bunden, men eftersom kraven var såpass inkonsistenta fanns möjligheter att presentera verk- samheten på ett motsägelsefullt sätt. Och det verkade inte uppfattas som något särskilt stort problem i organisationen att presentera sig på ett motsä- gelsefullt sätt.

Det finns traditioner och rutiner – sätt att arbeta – som har vuxit fram under lång tid och är stabila, som inte främjar samarbete över gränser i regerings- kansliet. Man kan se dessa rutiner och former som ett uttryck för förnuft och rationalitet. De har växt fram historiskt och avspeglar ett sätt att arbeta på som verkar ”fungera”, och det är skälet till att man också framöver vill följa dessa rutiner. Samtidigt kan de låsa både tänkande och handlande. Man lär sig att göra det man gör på ett bättre och bättre sätt, men försummar samti- digt att diskutera om det man gör är det som man borde göra. När Larsson studerade 1980-talets regeringskansli menade han att det mera betonade effektivitet och kontinuitet än kreativitet och ifrågasättande, och det finns en del som talar för att den bilden har stärkts. Å andra sidan skulle man kunna se internationaliseringen, framförallt genom EU, som en tänkbar källa till nya idéer och nya arbetssätt (Lerdell och Sahlin-Andersson 1997).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

118

Det finns en praktik som ofta beskrivs på detta sätt - som utifrånstyrd, reak-	Fel! Okänt namn
tiv, sektoriserad och styrd av rutiner - och ofta uppfattas denna praktik som	på
problematisk. Som vi har sett finns det dock en logik i varför regeringskans-	dokumentegenskap
liet ger ett fragmenterat intryck och agerar så reaktivt och kortsiktigt som det	.:Fel! Okänt namn
gör. Planer och strategier har begränsat värde i organisationer som måste	på
vara (och skall vara) lyhörda mot omgivningen. Politiska organisationer skall	dokumentegenskap
vara responsiva och flexibelt kunna hantera krav som ibland kan vara helt	.
motstridiga. Politiska viljor ”finns” inte, utan skapas i hög grad i processer	Bilaga
där argument bryts mot varandra. Tilltro till att det finns professionalitet och	Underbilaga 1
känsla för politiken hos enheter på lägre nivåer kan också reducera behovet
av styrning. Styrning kan ske genom en gemensam kultur, snarare än genom
formella procedurer. Konflikter är heller inte enbart av ondo i organisationer
bl a eftersom sådana kan tvinga fram nya sätt att tänka.
Problemen kanske snarare ligger i att det inte har lagts ned någon större
möda på att analysera varför det ser ut som det gör, och vad i den existerande
praktiken som man skulle kunna lära något av och (kanske t o m) bygga
vidare på. Tvärtom tenderar organisationen med viss systematik att bortse
från de egna erfarenheterna, och att ta det existerande till intäkt för att vara
mer strategisk, långsiktig och proaktiv. Tar man sedan hjälp av organisat-
ionskonsulter i de utredningar som görs, förstärks också förmodligen tilltron
till ett ”idealtypiskt” och principiellt resonemang om verksamheten. De kon-
sulter som förvaltningsavdelningen i regeringskansliet anlitade menade ex-
empelvis att man skulle styra mer med tydliga mål. Bristande målstyrning
var orsaken till problemen. Man ville ha en verksamhetsplanering av kon-
cernkaraktär som skulle inledas med tydliga direktiv från den politiska led-
ningen om övergripande mål och prioriteringar.
Nu är inte konsulternas förslag precis någon ny lösning. Lösningarna fram-
står varken som särskilt originella eller nyskapande. Schabloniseringen finns
också där. Det gemensamma är att praktiken tänks bort, och att principerna
blir underlag för nya reformer. Man bortser på så sätt från att det finns en del
fördelar med att organisera så att alla inte alltid skall kunna ha synpunkter på
allt, dvs att ha en arbetsfördelning. Det kan självfallet bli alltför vattentäta
skott mellan de olika delarna, men en viss form av särkoppling mellan enhet-
er är säkert bra på många sätt. Och styrning i komplexa organisationer hand-
lar för ledningar lika mycket om att hålla frågor ifrån sig som att ta frågor till
sig - lika mycket om att reducera behovet av att styra som att öka förmågan
att styra. Det gäller att undvika överbelastning. Att styra kan ibland vara
enklare om man inte finns för nära de som skall styras.
3. Regeringskansliet blir en myndighet
- reformen och de förväntade resultaten
Vi skall se hur idén växte fram om att ombilda alla departement till en myn-
dighet: både hur man argumenterade för förslaget och hur förslaget växte
fram. Beslutet om sammanslagningen aktualiserades av en arbetsgrupp under
ledning av statssekreteraren i statsrådsberedningen, Hans Dahlgren. I arbets-	119

gruppens promemoria (1996-05-13) hävdas att regeringskansliets främsta uppgift är att vara ”... ett effektivt och kompetent instrument för att regering- en skall kunna förverkliga sina politiska ambitioner”. Därefter pekade grup- pen på en del problem, framförallt sektoriseringen, resursknappheten, svår- styrbarheten, svårigheterna att klara de krav som internationaliseringen stäl- ler samt att ”kompetensförsörjning och kvalitetssäkring” är eftersatt. Proble- manalysen i promemorian var skissartad, och hölls mycket generell.

Omvärlden ställde, menade gruppen, delvis nya krav på regeringskansliet. Dels skapade den nya mer ansträngda statsfinansiella situationen behov av ett större helhetstänkande, dels förändrade internationaliseringen och EU- arbetet förutsättningarna för regeringens arbete. Organisationen som den såg ut, menade gruppen, var ”... formad i en tid när de internationella aspekterna inte var tillnärmelsevis lika starka som nu”. Särskilt EU-arbetet ställde krav på mer av strategiskt och sektorsövergripande arbete. Dahlgren-gruppen talade också explicit - och det måste man nog säga inte hör till det vanliga i officiella sammanhang - om att det fanns styrproblem, dvs att ”... det kan emellanåt vara svårt att få tjänstemannaorganisationen att verka i den rikt- ning den politiska ledningen önskar”.

Dahlgren-gruppens förslag var att stärka regeringskansliet som en samman- hållen enhet, för att bryta sektoriseringen, göra det möjligt för politiken att få genomslag och utveckla nya arbetsformer och arbetssätt. Det var nödvändigt att se till helheten på delarnas bekostnad. Kulturen, menade gruppen, skap- ade alldeles för mycket av revirstrider och byggde på ett förhandlings- tänkande. Det var nödvändigt att förstärka det långsiktiga, strategiska tän- kandet på bekostnad av det dagliga, löpande arbetet. Statsrådsberedningens roll som sammanhållande kraft skulle behöva markeras, särskilt inom EU- politiken, jämställdhetsarbetet och förvaltningspolitiken. Regeringskansliet skulle dessutom uppfattas som en ”... attraktiv, kreativ och spännande ar- betsplats”.

Lösningen som föreslogs blev att ombilda regeringskansliet till en myn- dighet. Åtgärden skulle fungera både som ett avstamp för att förverkliga principerna som refererades ovan, men också som en symbol. En del i denna ombildning var att skapa en ny chefspost i statsrådsberedningen, en chef för en ny förvaltningsavdelning. Avdelningens uppgifter skulle vara att ha ett övergripande ansvar för administrativa frågor inom regeringskansliet, bl a resursfördelning, styrning, kompetensutveckling, långsiktig planering. Det fördes också diskussioner om behovet av att stärka en nytt arbetssätt som byggde mera på sektorsövergripande arbete och mindre på revirtänkande. Regeringskansliet måste, enligt arbetsgruppen, kännetecknas av ett kontinu- erligt inre förändringsarbete.

Så såg bakgrunden ut till omvandlingen. Vad kan man säga om processerna som ledde fram till det beslutet? Lösningsförslagen hade funnit i omlopp även tidigare under 1990-talet (och tidigare ändå). Problemdiskussionerna var inte alls unika. Det var i egenskap av ordförande i förvaltningskontorets styrelse som Hans Dahlgren utvecklade och förde vidare idéerna om för- ändring (Erlandsson 2000). Sammanslagningen skulle ses som en signal om

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

120

att verksamheten i regeringskansliet var gemensam. Dahlgren uttryckte det som att ”Vi ska uppfattas som ett företag och inte som olika firmor på olika arenor”. Analogin kan ses som ett uttryck för vilka idéer som bar föränd- ringen.

3.1 Idéer om att skapa organisationer

Det är tydligt att det i grunden fanns starka organisationsidéer i tänkandet om regeringskansliet. Och dessa idéer var alls inte unika. Skapandet av avgräns- bara, mätbara, jämförbara och styrbara enheter, har sagts utmärka reforme- ringen av offentliga verksamheter under 1990-talet (se t ex Jacobsson 1994, Blomqvist 1996, Jacobsson och Sahlin-Andersson 1995). När den förvalt- ningspolitiska kommissionen diskuterade fragmentering som ett problem för förvaltningen fanns också i bakgrunden risken att vi hade kommit att få enheter vars lojalitet i alltför hög grad var kopplad till den egna organisation- en, och i alltför liten grad var kopplad till förvaltningen som en helhet. Den gamla devisen att ”förvaltningsmyndigheterna skola räcka varandra han- den...” hade fått ge vika för mer av en organisationsegoism som i hög grad understöddes av de styr- och kommunikationssystem som hade tagits i bruk.

Den förvaltningspolitiska kommissionen beskrev detta som tendenser till splittring och en oförmåga att se till de gemensamma, övergripande målen. Den samlande effekten, menade kommissionen, var att ”… det inre samman- hanget i statens verksamhet äventyras… känslan för det förpliktande i upp- draget att tjäna den demokratiska staten, riskerar att försvagas. Många iaktta- gelser tyder på att vi i dag har mindre av en gemensam förvaltningskultur än för några decennier sedan” (SOU 1997:57:25). Dahlgren-gruppens förslag kan tolkas som ett försök att komma tillrätta med denna fragmentering, men gruppens förslag utformades inom ramen för det tänkande som också hade varit med om att skapa problemet (vilket tydligt indikeras av yttrandet att: ”… vi skall uppfattas som ett företag och inte som olika firmor på olika arenor”).

Tre faktorer brukar betonas när man resonerar om organisationer: identitet, hierarki och rationalitet (Brunsson och Sahlin-Andersson 2000). Och det går lätt att passa in den här studerade förändringen i ett sådant perspektiv. Det ”vi” vars idéer skall förverkligas i det nya är regeringens och inte det egna departementets. Identitetsskapandet är kopplat till regeringskansliet, och lojaliteten skall gälla förverkligandet av regeringens politik. Regeringens am- bitioner skall förverkligas genom organisationen. Hierarkin är ett medel för att förverkliga ledningens viljor. Rationaliteten innebär att det finns mål som skall förverkligas genom organiseringen, och det skall vara möjligt att under- söka (följa upp, utvärdera och revidera) huruvida organisationen når målet. Regeringskansliet skall ses som en ”vanlig” organisation.

Lite skämtsamt kan man säga att organisationers uppgift är att se till att alla inte gör det som de själva vill. Organisationer är skapade för att underlätta koordinerad handling, att uppnå någonting gemensamt. I hög grad består organisationer av individer och grupper vars intressen, uppfattningar, kuns-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

121

kaper och erfarenheter skiljer sig åt. Avsikten med organiseringen är att omvandla dessa olikheter och konflikter till sådant som samarbete, mobilise- ring av gemensamma resurser och koordinerad handling. Organiseringen innebär mestadels - om vi följer den kanon som finns inom organisationen - att ledningen kontrollerar och kanaliserar information, att den försöker skapa gemensamma uppfattningar och identiteter och att den skapar regler och procedurer som underlättar kollektivt handlande.

Försöken att förstärka organisationsegenskaperna i regeringskansliet är såle- des inte särskilt unika, om vi ser till förändringsarbetet i stort. I presentation- er av organisationer och i ledningens retorik framstå de allra flesta organisat- ioner som långsiktiga, strategiska, målinriktade och impregnerade av en gemensam vilja. Lika vanligt är det att studier av organisationer i praktiken tenderar att betona de konflikter som finns inom ledningen, mellan olika enheter, mellan professionella grupper och mellan ledningen och ”verkstads- golvet”. Försöken att skapa kollektiv handling lyckas inte alltid, och särskilt svårt att lyckas är det i sådana organisationer – t ex regeringskansliet - som har att hantera mycket motstridiga intressen.

3.2 Reformen i praktiken, några spekulationer

Precis som när det gäller de flesta organisationsreformer kan vi förvänta att också den här reformen kommer att stöta på problem i genomförandet. Jag skall inledningsvis skissa på några vanliga förklaringar till att sådana pro- blem uppstår. Det kan ju bli så – det är en rimlig prognos - att inte så mycket till att börja med kommer att hända som en följd av organisationsreformen. En första förklaring är att existerande rutiner, traditioner och maktrelationer är starka. Kanske skulle det behövas en rejäl ”chock” för att markera att det här är en förändring som ledningen menar allvar med. Å andra sidan kan man hävda att reformer sällan får direkt genomslag, att stora förändringar måste få tid att tränga in i organisationen och att förändringsarbetet måste bedrivas långsiktigt och uthålligt.

En andra förklaring till problem som kan uppstå är att reformen innehöll för mycket. Som den blev presenterad kom den att fungera som en ”garbage can” för en massa problem och lösningar. De flesta problem i regerings- kansliets arbete dumpades hos Dahlgrengruppen, och flera av dessa problem var sådana som brukar beskrivas som ”eviga”. Det mesta inkluderades i reformen, med påföljande svårigheter att förverkliga ambitionerna. Föränd- ringen skulle ”lösa” revirproblemen, underlätta den politiska styrningen, förbättra it-systemen, skapa bättre förutsättningar för EU-arbetet och en massa annat. Det synbara resultatet av förändringen blev – förutom myndig- heten - en ny förvaltningsavdelning med en ny chef som därigenom kom att i hög grad få ”bära” förändringen. Några år senare finns fortfarande ett antal problem kvar, några välmenande lösningar och en administrativ chef att hålla ansvarig.

En tredje förklaring ligger just i att de i hög grad politiska ambitionerna - med att få ett regeringskansli som skulle se till att förverkliga politiska viljor

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

122

och som skulle se till att strategier och helhetstänkande kom i första rummet i	Fel! Okänt namn
för-ändringen - förverkligades på ett sätt som i hög grad betonade det admi-	på
nistrativa. Det politiska intresset mattades, och politiken förvandlades till	dokumentegenskap
administration. Lösningen på problemen var att stärka den administrativa	.:Fel! Okänt namn
samordningen inom regeringskansliet och att öka möjligheterna till gemen-	på
sam kompetensuppbyggnad etc. Inte alls lite i sig, men jämfört med de stolta	dokumentegenskap
visionerna från Dahlgren-gruppen var det kanske inte så mycket för världen.	.
Å andra sidan kan man hävda att det nu finns en organisation som formellt	Bilaga
verkar över gränser, och som skulle kunna användas mer aktivt av politiker.	Underbilaga 1
En fjärde förklaring är att förändringen byggde på principer som visserligen
var svåra att ifrågasätta, men som inte självklart var relaterade till vardagen i
regeringskansliet. Att verksamheten bör vara mer strategisk, mer långsiktig
och mer sektorsövergripande har många tyckt under lång tid (se avsnitt 2) .
Likaså att den bör vara mindre av adhoc-karaktär, mindre kortsiktig och
mindre inriktad på att enbart se till det egna. Likaså att verksamheten skulle
vara mer organiserad, dvs mera skapas ur den egna viljan och förverkligad
genom den egna hierarkin. Men huvudsakligen har det hänt under de senaste
decennierna att omvärlden - med europeiseringen och med medias allt vikti-
gare roll - i än högre grad än tidigare har kommit att styra verksamhetens
inriktning. Den principiella logiken har fått allt svårare att styra praktiken.
4. Processer i regeringskansliet - sex fallstudier
Av ovanstående vill jag dra slutsatsen att diskussioner om förändring i högre
grad än tidigare bör ta sin utgångspunkt i den vardagliga verksamheten.
Systematisk, erfarenhetsbaserad kunskap av styrningen i praktiken är av stor
vikt för att man verkligen skall kunna förankra förändringar i den egna verk-
samheten. Genomgångarna ovan har visat att det finns brister i kunskapen
om regeringskansliets organisering, och det beror på att så lite har gjorts för
att med viss systematik begripa hur styrning, samordning och lärande egent-
ligen går till. Det betyder förstås inte att det inte finns kunskaper, men dessa
verkar både vara mycket generella och dessutom stundom ganska svagt
underbyggda. Jag har därför sett det som viktigt att inte ta förändringen som
utgångspunkt för en utvärdering, utan för en mer generell diskussion om hur
regeringskansliet styrs.
Det är också bakgrunden till att genomföra fallstudier av sex olika föränd-
rings-processer i regeringskansliet. Sex fallstudier har genomförts, och de har
gällt:
- Naturvårdsverkets regleringsbrev - ett SMART styrbeslut? (författare: Åsa
Vifell)
- Sammanhållen rovdjurspolitik. Om processen bakom regeringens proposit-
ion 2000/01:57 (författare: Magnus Erlandsson)
- Kretsloppsmiljarden och de lokala investeringsprogrammen. Framgång för
miljön - nederlag för förvaltningsmodellen (författare: Åsa Vifell)
	123

-Verksamhetsplanering i regeringskansliet (författare: Magnus Erlandsson)

-”Lite sunt förnuft”. En beskrivning av Vesta-projektet i regeringskansliet (författare: Peter Ehn)

-En normal procedur eller ett unikt projekt? - Schengenfrågans beredning i regeringskansliet (författare: Anders Ivarsson-Westerberg)

Fallstudierna redovisas i sin helhet i bilaga 2 till denna rapport93. Författarna har självständigt genomfört sina fallstudier. Som en följd av de komparativa ambitionerna är redovisningarna relativt likartade. Fallen har valts för att avspegla mångfalden av processer i regeringskansliet, och de tänks spegla verksamheten till vardags. Underlaget för fallstudierna har varit dels doku- mentstudier, dels intervjuer. Totalt har 56 intervjuer genomförts. I bilaga 1 till denna rapport redovisas vilka som har intervjuats.

Jag skall här lyfta fram en del viktiga resonemang från fallstudierna. Obser- vera att jag inte gör någon sammanfattning av fallen - sådana finns i respek- tive fall94. En preliminär version av fallbeskrivningar har återförts till de intervjuade för möjligheter till kompletteringar, tillrättalägganden etc. Av- sikten har varit att få så tillförlitliga redovisningar som möjligt. Självfallet finns det tolkningar av processerna - både i stort som smått - som varierar mellan olika bedömare, men på det hela taget har de som intervjuats menat att beskrivningarna är korrekta.

4.1 Att fylla en form med styrning

(fallet: Naturvårdsverkets regleringsbrev - ett SMART styrbeslut)

”När man märker vilka frågor de ställer förstår man att de läser varje ord med stor noggrannhet...Eftersom det sker förändringar snabbt mot slutet och eftersom formuleringarna är kompromisser mellan olika viljor är den slutgil- tiga versionen ofta nedskriven i ganska högt tempo och fel och misstag före- kommer naturligtvis. Då tänker man ibland - hoppsan - läser de så noga och vi har bara slängt ihop något mot slutet...”

Regleringsbreven har kommit att bli en allt viktigare i del i regeringskansliets styrning av myndigheterna - de är avgörande för att hela systemet med resul- tatstyrning skall fungera. Det är ju regeringskansliets behov av information som via regleringsbreven skall styra den information som myndigheterna sedan redovisar. Intressant i det här fallet - som gäller framväxten av reg- leringsbrevet för naturvårdsverket för 2001 - är att se hur samordningen inom regeringskansliet ser ut: vilka aktörer är betydelsefulla förutom miljödepar- tementet; vilken roll har finansdepartementet; hur ser kontakterna ut med den

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

93	Bifogas ej i revisorernas rapport.
94	En sammanfattning av fallstudierna finns i kap 6 i revisorernas rapport.	124

vars verksamhet skall styras (dvs naturvårdsverket); och på vilket sätt påver- kar politikerna innehållet i styrningen.

Reglerna för arbetet med regleringsbrev finns i ett cirkulär från finansdepar- tementet. Riksrevisionsverket (RRV) hade under lång tid klagat på innehållet i regleringsbreven, och nu hade det bestämts att regleringsbreven skulle följa SMART-kriterierna, dvs de skulle vara specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidsatta. Ambitionen är att alla myndigheters regleringsbrev skall se ut på ett likartat sätt, det finns starka krav på likformighet. Miljöde- partementet försökte följa kraven, men det visade sig inte vara helt lätt. Ett skäl till problemen var att reglerna förändrades under tiden. Ett annat var att det under tiden hände annat i verksamheten som påverkade arbetet.

Miljödepartementet fastställde en tidplan för hur arbetet med regleringsbre- vet skulle gå till. Kort efter en informationsträff mellan samtliga budgethand- läggare och sakhandläggare i departementet redovisades ett första utkast från de olika sakenheterna. Ett andra utkast blev föremål för intern delning i det egna departementet och gemensam beredning framförallt med finansde-par- tementets budgetavdelning, men också med RRV. Därefter skedde ytterligare en delning till övriga berörda departement och till finansdepartementet och RRV. Under hela processen fanns det informella kontakter med naturvårds- verket. Trots dessa blev den slutgiltiga texten till vissa delar svårförståelig för verket.

Erfarenheterna var att arbetet hade blivit mycket tekniskt inriktat. Ju mer man försökte följa cirkuläret från finansdepartementet, desto mer tekniskt inriktad blev processen. De tekniska diskussionerna tog över de - av flera eftersträvade - mer övergripande diskussionerna. Resultatet blev oklart. Regleringsbreven gav på så sätt upphov till - och förutsatte - löpande dis- kussioner om återrapporteringskrav. Diskussionerna om regleringsbrev utgör en del i en kontinuerlig och återkommande dialog. Naturvårdsverket uppfat- tar ofta kraven som obegripliga, men å andra sidan verkar departementen för det mesta acceptera den återrapportering som presteras.

Relationerna till politikerna inskränkte sig till att statssekreteraren och mi- nistern vid olika tidpunkter fick information och hade möjlighet att kommen- tera brevet. Eftersom processen pågick var dock den text som ministern skulle reagera på i hög grad inaktuell vid reaktionen. På det hela taget var den politiska ledningen i departementet inte alls inblandad i utformandet av regleringsbrevet - de befann sig ”utanför processerna”. Samordningen skedde på tjänstemannanivå och ägde framförallt rum i samarbete mellan miljöde- partementet och finansdepartementets budgetavdelning. Samsynen mellan miljödepartementets samordnare och finansdepartementet om hur reglerings- brevet skulle utformas verkade vara större än den mellan de olika delarna i miljödepartementet.

Skall vi leta konflikter i denna process återfinns de knappast mellan miljöde- partementet och naturvårdsverket. De kom underhand fram till hur återrap- porteringskrav kunde utformas och återrapporteringen se ut. Graden av in- formalitet var mycket hög. Konflikterna fanns heller inte mellan miljödepar-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

125

tementet och finansdepartementet; tvärtom verkade delar av miljödeparte- mentet ha lätt att skapa samsyn med finansdepartementet. Konflikterna fanns heller inte mellan tjänstemännen och politikerna. Politikerna var knappast alls inblandade i processerna. Konflikterna - om man kan tala om sådana - fanns snarast mellan ett ekonomiadministrativt sätt att se på verksamheten, å ena sidan, och ett verksamhetsnära sätt att se på verksamheten, å andra sidan.

En intressant iakttagelse är att naturvårdsverket klagar på att samordningen inte enbart inom miljödepartementet utan också mellan olika departement är alltför svag. Verket har fått krav i andra myndigheters regleringsbrev att till- sammans med dessa ansvara för något, utan att ha fått sådan information genom det egna departementet. Efterlyses görs således bättre samordning och kanske ett fungerande it-stöd där alla regeringsbeslut finns tillgängliga. Någon påpekar dock - insiktsfullt men måhända en aning cyniskt - att det skulle leda till problem eftersom det dels skulle göra inkonsekvenserna mel- lan beslut tydliga, dels skulle göra dokumenten mer lättillgängliga för värl- den utanför regeringskansliet.

Att regeringskansliet numera är en myndighet hade enligt de intervjuade inte spelat någon roll för skrivandet av regleringsbrevet. Tjänstemän vid finans- departementet efterlyser dock ett samlat styrdokument för regeringskansliet, och om ett sådant skulle bli aktuellt kunde man möjligen tänka sig en akti- vare roll för förvaltningsavdelningen.

Sammanfattningsvis kan man säga att styrningen via regleringsbrev som aktivitet var delegerad till tjänstemännen. Politikerna var inte inblandade. Man kan således snarare tala om administrativ styrning än politisk. I hög grad är det finansdepartementet som skapar ramarna för arbetet med sina cirkulär. Dessa regler styr delvis vad som händer, men samtidigt föränd- rades reglerna på ett sätt som gör det svårt att följa reglerna. Sakenheternas arbete innebär i viss utsträckning att man följer finansdepartementets regler, men i ganska hög grad verkar utbytet med naturvårdsverket också följa en annan logik. En del frågor hanteras på ett praktiskt sätt i relationen mellan departement och verk, utan att alls påverkas av det administrativa regelsys- temet.

Även om man naturligtvis kan anta att tjänstemännen anpassar sina krav till vad de vet att politikerna vill, är politikerna i hög grad frånvarande. I hög grad verkar breven huvudsakligen reglera sådant som redan pågår, men göra det på en detaljeringsnivå där politikerna varken önskar vara eller kan vara inblandade. Man kan också diskutera hur verksamhetsanpassad styrningen var i det här fallet. Det är i hög grad initiativ från samordnaren i miljödepar- tementet och finansdepartementet som ”sätter igång” styrprocesser. Det grundläggande intrycket är att det finns en form för styrning som – åter- kommande - skall fyllas med ett innehåll. I det arbetet försöker tjänstemän- nen i regeringskansliet följa de cirkulär som finansdepartementet utfärdar. Ambitionerna från regelskaparna verkar vara att skapa likformighet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

4.2 Rutiner för att hantera konflikter

126

(fallet: Sammanhållen rovdjurspolitik. Om processen bakom regeringens proposition 2000/01:57)

”Jag förstår inte målsättningen om att minska revirgränserna. Om detta och detta är vår uppfattning i en fråga, då svänger väl vi inte i den frågan bara för att vi är en myndighet. Det är en utopi att tro att alla departement ska tycka samma sak - om man nu tror det. Revirtänkandet finns och är svårt att komma åt.”

Det andra fallet som studerades handlar om hur en proposition om samman- hållen rovdjurspolitik har vuxit fram. Propositionsarbete och arbete med regleringsbrev är två starkt formbundna aktiviteter, och vi ser också hur starkt rutiner påverkar handlandet. En del av rutinerna utgör en del av en stark förvaltningstradition som bidrar till att forma handlandet, medan andra rutiner skapas i de enskilda processerna. Frågan om rovdjuren är symbollad- dad, och handlar om relationer mellan städer och landsbygd, mellan djur och människor, men också om relationen mellan länder och mellan samer och svenskar. Ett huvudintryck från studien är dock att denna fråga - trots sin starka symbolladdning och komplexitet - på ett ganska smärtfritt sätt lät sig ”koloniseras” av regeringskansliets rutiner och procedurer. Jag skall beskriva de viktigaste inslagen i processen.

Man kan först konstatera att den internationella dimensionen är tydlig i pro- positionsarbetet. Bernkonventionen ger vissa djurarter ett starkt skydd. Också EUs art- och habitatdirektiv innehåller regler för hur vissa arter skall skyddas (t ex björn, lodjur och varg). Vi ser också att ett av de tillfällen när den politiska ledningen finns med i processen är när miljöministern ifrågasät- ter ifall Sverige ensam kan bestämma en nivå på en skandinavisk population (utredningen hade föreslagit en population på 200 vargar). Ministern hade säkert inte svårt att föreställa sig reaktionerna hos grannländerna av ett så- dant ställningstagande. Här ser vi att denna ytligt sett inhemska fråga har mycket tydliga internationella dimensioner. Det finns ett utomnationellt system av regler som sätter ramar för handlandet.

Annars ser vi ett propositionsarbete som på klassiskt sätt bygger på en utred- ning. Utredningen ägnade mycket tid åt att lyssna på olika intressen, och att försöka hitta en balans mellan dessa. Det genomfördes sedan en remiss- omgång. Utredningssekreteraren lyftes in i miljödepartementet för att sköta propositionsskrivandet. Kontinuiteten från det tidigare utredningsarbetet garanterades också på så sätt att departementstjänstemännen som hade varit inblandade i utredningsarbetet också var involverade i skrivandet av propo- sitionen. Man talade om betydelsen av att ha s k kanslikompetens i utred- ningen. En sådan kunde antecipera de problem som skulle kunna uppstå senare i processen, t ex vad gäller pengar och regler. Propositionen växte fram nedifrån i en tämligen långsam och starkt formbunden process.

I regeringskansliet samarbetade två sakenheter - en i jordbruksdepartementet och en i miljödepartementet. Enheterna samarbetade i hög grad med varandra, och ”bytte” arbetsuppgifter lite beroende på vem som hade kun- skaperna om ärendet. Det fanns missnöje ibland med att man inte visste vart

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

127

frågan hade ”tagit vägen” i det andra departementet, men på det hela taget verkar samarbetet har varit både frekvent och förtroendefullt. Det skedde inte alls utan konflikter och, trots att allt maldes enligt rutinerna, uppstod i vissa skeden starkt tidspress. Flera av de inblandade beskriver samarbetet mellan enheterna som ett ”team-work” - ett slags tvärsakenhetligt projektarbete.

Vilken roll hade politikerna i propositionsskrivandet? Frågan var politiskt laddad och starka intressen riktade krav gentemot det politiska systemet att skapa regler som tillfredsställde deras intressen. Miljödepartementet värnade vargstammen, medan jordbruksdepartementet såg till rennäringens möjlig- heter att överleva. Och frågan om hur denna balans mellan renskötsel och rovdjursvärn skulle åstadkommas löstes i en kvällsförhandling strax innan deadline där tjänstemännen och statssekreterarna i de olika departementen hade intensiva kontakter. Politikerna var också mycket aktiva att konkret bestämma i en del nyckelfrågor - hur många vargar som skulle finnas, hur stora ersättningsnivåerna skulle vara. Miljöministern kunde också med ett förslag om etappindelning ”lösa upp” en fråga där tjänstemännen inte hade kunnat komma överens.

Vi ser alltså en process där politikerna har varit tämligen aktiva. Det beror inte på att det skulle finnas en stark politisk vilja att ha ett bestånd av just 200 vargar. Utgångspunkten för hela frågan var inte att det fanns någon politisk vilja som skulle genomföras, utan ambitionen var att hantera mot- stridiga intressen på ett så bra sätt som möjligt. När enheterna i jordbruksde- partementet och miljödepartementet inte kom överens var det nödvändigt att dra in politikerna - för att den övergripande proceduren skulle kunna följas. Det fanns en dead-line (satt av att allt skulle vara klart innan ordförande- skapet första halvåret 2001). Procedurerna styrde politikernas deltagande, men genomgående kan man säga att tjänstemännen hade god tillgång till politiker. Det var viktigt för den politiska ledningen att hitta en kompromiss som var möjlig att argumentera för gentemot alla intresserade i frågan.

Att regeringskansliet numera är en myndighet hade enligt de intervjuade inte spelat någon roll för arbetet med propositionstexten. Tjänstemännen betonar att det är något skall göras, dvs en utredning som skall omvandlas till en proposition. Och det är flera delvis motstridiga intressen i samhället som skall tillgodoses på ett acceptabelt sätt. För detta finns en organisation med en arbetsfördelning, där olika sakenheter ser till olika intressen. Eftersom frågorna rymmer motstridiga krav uppstår konflikter mellan sakenheterna. Dessa hanteras dels mellan sakenheterna och - om inte det görs - på politisk nivå mellan de båda departementsledningarna. Att föreställa sig att dessa konflikter skulle gå att reducera menade tjänstemännen nog var naivt i över- kant.

Bilden som ges är regeringskansliet som en organisation där det finns starka konflikter inbyggda i strukturen. Förklaringen är att det finns motstridiga intressen i samhället som på något sätt skall tillgodoses. Huvudsakligen hanteras motstridigheterna utan att de olika sakenheterna behöver diskutera med varandra, dvs med en hög grad av särkoppling. Huvudsakligen är det möjligt att hantera motstridigheterna utan att den politiska ledningen behö-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

128

ver bli inblandad, men ibland är det nödvändigt. När procedurerna för att hantera motstridiga krav förutsätter politiker, finns politikerna tillgängliga. Det är varken någon bra analys att hävda att politikerna styr eller att tjänste- männen styr. Snarare kan man säga att procedurerna styr.

4.3 Lärande med förhinder

(fallet: Kretsloppsmiljarden och de lokala investeringsprogrammen. Fram- gång för miljön - nederlag för förvaltningsmodellen)

”RRV-rapporten om kretsloppsmiljarden blev ett verk för bokhyllan. Intres- set var vid denna tid inriktat på de lokala investeringsprogrammen. Det är ju lite speciellt i den politiska världen. Det som är intressant idag är det inte i morgon. Intresset för att följa upp gjorde insatser är sällan stort från den politiska ledningen.”

Ibland ägnar sig regeringskansliet år sådant som alls inte följer etablerade procedurer. Under den senare delar av 1990-talet har det inrättats flera såd- ana program, t ex glesbygdsdelegationen, delegationen för kunskapslyftet, delegationen för omställning inför år 2000 etc. Regeringen har av olika skäl tagit till sig frågorna, och det har som en följd av detta kommit att riktas en hel del kritik mot hanteringen. I det tredje fallet studeras hur regerings- kansliet har hanterat den kritik som riktats mot två program inom miljöområ- det: den s k kretsloppsmiljarden och de lokala investeringsprogrammen. Båda programmen har form av investeringsbidrag som kan sökas antingen av kommuner eller av enskilda.

Kritiken mot dessa program kom (bland annat) från RRV som i två revision- er - som genomfördes på uppdrag av regeringen - riktade skarp kritik mot hanteringen av förvaltningsärenden, vilket var det som regeringskansliet kom att ägna sig åt. Kritiken gällde ett brett spektrum av förhållanden: att målen för programmen var alldeles för oprecisa, att marknadsföringen i vissa fall var bristfällig, att handläggningen knappast klarade kraven på rättssäkerhet och att kompetens och resurser för den här typen av frågor i stor utsträckning saknades i regeringskansliet. Såväl resurser som kompetens, menade reviso- rerna, finns i sektormyndigheterna. Arbetet i de olika programmen hade inte granskats och följts upp på ett bra sätt. Överhuvudtaget framförde RRV en hel del kritik mot brister i hanteringen av programmen.

Fallstudien gäller hur regeringskansliet har hanterat kritiken. När det gäller ett av programmen - kretsloppsmiljarden - kan man sammanfatta det med att revisionen ställdes in i bokhyllan. Kritiken uppfattades redan när den kom som föråldrad. Programmet hade avbrutits i förtid. Miljödepartementet ansåg inte det vara värt att satsa på att tillvarata erfarenheterna av denna revision, eftersom programmet redan var avslutat och man arbetade med nästa. Idén att det skulle gå att öka förmågan att på ett bredare sätt lära av egna erfaren- heter fanns inte. Ingen kom ihåg ifall det hade ägt rum någon diskussion om kritiken från RRV i den gemensamma beredningsgrupp mellan departemen- ten som fanns för de båda programmen. Tjänstemännen var inriktade på att

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

129

hantera ärenden på ett så bra sätt som möjligt, men något ansvar för att föra vidare erfa-renheter fanns inte.

Något som hände över tiden vara dock att man försökte hantera kompetens- problemen genom att inrätta en särskild expertgrupp - Rådet för ekologisk omställning (REKO) - som skulle bistå miljödepartementet i handläggning- en. Där ingick också experter från berörda myndigheter. Denna grupp fanns redan innan RRVs revision kom. Hanteringen av de lokala investerings- programmen kom efterhand att förändras genom att det inrättades en ny myndighet - Centrum för kunskap om ekologisk hållbarhet - med uppgift bl a att stödja både kommunerna och miljödepartementet i deras arbete med de lokala investeringsbidragen. Den nya myndigheten skulle sprida kunskap och information om programmen och hade också som syfte att öka kontak- terna mellan stat och kommuner i frågorna.

Frågan är hur dessa regeringsinitiativ skall förstås. En inte helt orimlig tolk- ning - som bl a görs från myndigheternas sida - är att initiativen kan ses som ett misstroende mot myndigheterna. Trots allt arbete med styrning av myn- digheterna tyckes inte regeringskansliet lita på att myndigheterna kan hantera frågorna på ett ändamålsenligt sätt. Istället tar men dem till sig, och för in dem i regeringskansliet (och får då självfallet resursmässiga och kompe- tensmässiga problem som måste hanteras). Kanske hade det administrativt varit enklare att låta naturvårdsverket sköta handläggningen och ta hjälp av andra berörda myndigheter. Nu blev det miljödepartementet som skulle handlägga ärenden och de behövde hjälp, men sådan var inte så lätt att få varken från myndigheter (som kände sig ”sidsteppade”) eller från andra departement (som inte var särskilt intresserade).

En annan tolkning är att det vi ser följer en politisk logik som vi har sett tidigare inom andra områden. I ett första stadium väcks frågor och det riktas krav gentemot regeringen att den skall visa handlingskraft. I ett andra sta- dium tar regeringen frågorna till sig och agerar aktivt under en tid, bland annat genom att bygga upp resurser, skapa ”program” och aktiviteter av olika slag. I ett tredje stadium – och ofta som en följd av att regeringen blir över- belastad med krav - flyttas frågorna till förvaltningen, men med en aktivt lyssnande rege-ring. Anledningen till att överbelastningen uppstår är ofta att regeringen aktivt har stimulerat krav mot regeringskansliet, i det här fallet genom att uppmuntra ansökningar om pengar inom politiskt angelägna om- råden. I ett fjärde stadium förpassas frågorna ned i någon lämplig myndighet, där den efterhand inordnas i den administrativa vardagen (alternativt glöms bort och försvinner).

Ekologisk hållbarhet kan ses som en sådan viktig fråga som hamnar på dag- ordningen, och som därför under en period blir föremål för stor politisk uppmärksamhet. Politikerna organiserar in sig i området. Till skillnad från när det gäller rovdjurpropositionen och regleringsbreven ovan (som rör samma departement som huvudaktör) är det här en fråga där politikerna vill göra någonting, även om viljan inte är särskilt väl preciserad. Att annonsera att det finns pengar gör det möjligt både att samla upp idéer från fältet, och att själv koppla sig till alla dessa goda idéer. Möjligheten att framställa sig

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

130

som ledande när det gäller ekologisk anpassning ökar självklart med pro- grammen. Här finns således en politik vilja att åstadkomma något, om än oklart exakt vad.

När det gäller rovdjurspropositionen gällde politikernas engagemang mest att kunna balansera mellan olika starka intressen. Det fanns förvisso en stark symbolisk betydelse i frågorna men för politikerna gällde det mest att und- vika att någon blev missnöjd. När det gällde regleringsbrev var den politiska viljan mer indirekt än så, eftersom procedurerna föreskrev att viljan skulle uttryckas i krav mot en myndighet, som den politiska ledningen inte direkt uppfattade att den hade några konflikter visavi. Det var således en form av administrativt konstruerade viljor, där den politiska styrningen av myndig- heten ”skapades” av tjänstemännen i departementet.

Som vi har sett möjliggör programmen att politikerna kan koppla sig till populära åtgärder (det fanns ett antal miljarder att spendera). Men det finns också risker med att sitta så nära verksamheten/handläggningen. En risk är att politikerna får ta ansvar för allt det som händer i handläggningen. En fördel med att låta ämbetsverk sköta handläggningen är att det finns goda möjligheter att också trycka ner ansvar till dessa. I och med att det är svårt för politiker att direkt själva besluta (de måste ju förlita sig på tjänstemanna- expertis av olika slag) riskerar de att hamna i situationen att de får ta ansvar för beslut som de ändå inte har särskilt stora möjligheter att påverka. Kritik riktades också mot att man har tagit politiska hänsyn i bedömningen av an- sökningar. Det finns en sådan kritik mot ärendehandläggningen. Å andra sidan kan man säga att om nu regeringen skall hantera den här typen av ärenden, varför skulle den inte ta politiska hänsyn?

En annan risk med att organisera på ett sätt som gör att det blir miljödepar- tementet som får stå för handläggningen är att förtroendet inom statsförvalt- ningen i stort påverkas. Det finns en relativt homogen förvaltningskultur i den svenska förvaltningen. Styrsystemet har dock under lång tid konstruerats som om det skulle finnas stora konflikter mellan regeringens tjänstemän och tjänstemännen i myndigheterna, och det har med denna utgångspunkt byggts upp en omfattande administrativ styr- och kontrollapparat (vi skall i ett se- nare fall analysera det senaste uttrycket för det tänkandet). Som vi såg i regleringsbrevsarbetet hanterades också denna styrning på det hela taget förtroendefullt mellan departement och verk, men det finns nog en risk i att under lång tid och på flera fronter agera utifrån förutsättningen att detta förtroende saknas.

Vilken betydelse hade omvandlingen av regeringskansliet till en myndighet för förmågan att hantera kritik, och för samordningen av dessa program? De intervjuade menar att ingenting egentligen har förändrats. Revirgränserna finns kanske inte i första hand mellan departementen utan mellan mindre områden. Det är inte departementen som är de viktiga aktörerna utan sak- enheterna. Den gemensamma beredningsgruppen hade RRVs kritik på dag- ordningen, men minnet av hur diskussionen fördes hade bleknat. Förklaring- en är delvis att de andra departementens engagemang var svagt, och att de överlät ansvaret till miljödepartementet. Miljödepartementet såg det å andra

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

131

siden inte heller som sin uppgift att med någon systematik diskutera risker och möjligheter med att organisera arbetet i tillfälliga program.

4.4Konkurrens och nya idéer inom förvaltningspolitiken? (fallet: Verksamhetsplanering i regeringskansliet)

”Vi gjorde precis som förvaltningsavdelningen hade önskat, vi levererade en hel A4-pärm med beskrivningar av all vår verksamhet och motiv för varför

viskulle få mer pengar. För läsaren var det säkert onjutbart, för oss helt oanvändbart”.

Det fjärde fallet visar hur arbetet med att utveckla verksamhetsplaneringen i regeringskansliet har gått till, bl a försöken att införa mer av mål- och resul- tatstyrning. Regeringskansliet har ju ofta betraktats som ett problem när det gäller reformerandet av styrningen i staten generellt. Delvis beror det på att departementen inte alltid vet vilka krav de skall ställa på myndigheterna. Myndigheterna skall ju styras och regleras och det finns en alltmer utvecklad form för detta. Men det har inte varit så lätt att fylla formen med innehåll. Resultatet har alltför ofta blivit att departementen kräver redovisningar av myndigheterna som de – när de sedan kommer tillbaka – inte riktigt vet vad de skall göra av. Även om detta arbete med styrning i regeringskansliet kraf- tigt har ökat under senare år, är det inte självklart att det har lett till ”bättre” styrning (eller ens att det motsvarar något behov av styrning).

Arbetet i staten med att utveckla styrningen har dock i första hand gällt rege- ringskansliets styrning av ämbetsverken – inte styrningen inom regerings- kansliet. Det är förvaltningsavdel-ningen som har drivit förändringsförsöken inom regeringskansliet, dvs det är statsrådsberedningen som har huvudansva- ret för styrningen och verksamhetsutvecklingen. Till skillnad då från ut- vecklingen gentemot myndigheterna där det är finansdepartementet – fram- förallt budgetavdelningen – som fungerar som processutvecklare (tillsam- mans med statskontoret, RRV och ekonomistyrningsverket). Hur utveckling- en av styrningen utvecklas är självfallet centralt för att man skall kunna bedöma vilken betydelsen har varit av omvandlingen av regeringskansliet till en myndighet. I fallstudien studeras hur arbetet med att utveckla en gemen- sam verksamhetsplanering har gått till.

Arbetet har följt olika stadier. De första direktiven var resultat av ganska omfattande diskussioner med andra departement. I liten grad sökte man inspiration utanför det egna eftersom man såg det egna som så pass speciellt, dvs det lilla kansliet och de självständiga myndigheterna. Direktiv skrevs och skrevs under av förvaltningschefen, statssekreterarna från stats- rådsberedningen och finansdepartementets budgetavdelning. De första direk- tiven startade en process som ute i departementen – trots försöken att för- ankra – uppfattades som påtvingad, dvs den uppstod inte ur ett egen vilja hos departementen. Departementen skulle beskriva målen och bryta ner målen i delmål och aktiviteter, och allt detta resulterade i krav på nya resurser (400

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

132

miljoner kronor). Några nya pengar fanns dock inte, utan förändringar i resurstilldelning skedde enbart på marginalen.

Inför den andra omgången ville förvaltningsavdelningen ha synpunkter från departementen och det visade sig att de flesta ledningsgrupperna i departe- menten och de flesta cheferna var kritiska. Verksamhetens karaktär gjorde den svårfångad i den mall som hade erbjudits, och det var få som såg plane- ringen som användbar för dem själva. Förvaltningsavdelningen gick dock vidare, och de andra direktiven innehöll hårdare mallar. Direktiven innehöll strikta regler för hur planen skulle disponeras, bl a för att möjliggöra upp- följning. Ambitionen var att verkligen knyta ihop planen med den faktiska verksamheten. Störande var dock att direktiven kompletterades i och med att regeringens profilområden förändrades, och departementen fick ganska snabbt försöka överföra nya profilområden (”Sveriges tätposition som IT- land skall befästas” och ”Nya skiljelinjer i Europa får inte uppstå”) till för departementet verksamhetsspecifika och uppföljningsbara mål.

Allt detta ledde inte oväntat till frustration, dels för att ramarna för processen förändrades, dels för att det var så uppenbart svårt att koppla den faktiska verksamheten till dessa mallar. Resursfördelningen blev också den här gången marginalistisk. I en rapport till regeringen redovisade förvaltningsav- delningen erfarenheterna av det genomförda förändrings- och förnyelsearbe- tet. Avdelningen betonade att arbetet skulle bedrivas långsiktigt och uthålligt och fick också stöd för detta, om än knappast något stort politiskt engage- mang. De tredje direktiven kom att påverkas i hög grad av ordförandeskapet i EU. Direktiven fick ytterligare nya inslag. Departementen skulle redovisa mål i en ny blockstruktur (ett block kallades ”Förvaltning – stöd för att styra riket”). Ambitionen var som tidigare att göra planen än mer konkret och operativ och att underlätta uppföljningen. Försök startade också med treårs- prognoser.

Det finns tecken på att det kan komma att ske en förenkling av mallarna för verksamhetsplaneringen i regeringskansliet; att man inte skall kräva så mycket material och att den interna nyttan skall vara styrande. Erfarenheter- na från processen - utvärderade av förvaltningsavdelningen – är att proces- sen inte har något större värde för enheterna själva. De gör det som de blir ålagda, men nyttan för dem själva har varit begränsad. Det återkommande politiska stödet för förändringsarbetet har också saknats. I hög grad har verk- samhetsplaneringen kommit att ses som en administrativ process som inte alls har något med verksamhetsplanering som ett politiskt styrinstrument att göra. Att politikerna inte är synliga i processen kan huvudsakligen bero på att de inte tycker att det är särskilt angeläget att synas i processerna, och att deras vilja att styra kanaliseras på annat sätt.

Man kan se verksamhetsutvecklingsarbetet som nu drivs av förvaltningsav- delningen som något som ersätter den uppsjö av planeringssystem som finns inom departementen. Relationen mellan vad man gör själva i departementen och vad man gör som en följd av direktiv från förvaltningsavdelningen är ännu inte löst. Det finns centralt en ambition – en dröm – att se regerings-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

133

kansliet som ett företag med självgående resultatenheter. Som i sin tur skall kunna fungera som aktiva i en styrprocess gentemot de självständiga myn- digheterna. Att få den ”inre” och ”yttre” styrprocessen att ”haka in i” varandra har dock varit svårt. Såväl förvaltningsavdelningens arbete med att utveckla styrningen inom regeringskansliet som finansdepartementets ambit- ioner att utveckla styrningen av myndigheterna har mött samma problem, nämligen att administrativt hantera en process som visserligen hämtar sin legitimitet ur politiken men där politikerna ser ut att vara ointresserade.

Kraven på administrativ rationalitet nådde i det sena 1990-talet departemen- ten med större kraft än tidigare. Det är ungefär samma krav som departe- mentsenheterna tidigare har varit med om – också det som en följd av direk- tiv från finansdepartementet – att rikta mot sina egna myndigheter. Nu tvingas de själva presentera det som de själva håller på med i enlighet med rationalistiska styrmodeller, dvs som om den egna verksamheten bedrevs som en målstyrd, planerad och proaktiv verksamhet. Följden av detta är, precis som det länge har varit för myndigheterna, att tillväxten av rationalist- isk retorik ökar, dvs att mängden dokument och presentationer av verksam- heten ökar. Följden är också att vi får tendenser till särkopplingar i departe- menten mellan sådana som bedriver verksamhet och sådana som presenterar verksamhet.

Ett hoppfullt tecken kanske det ändå kan vara att några års utvecklingsarbete har givit insikten att förenkling och större flexibilitet är nödvändig. Samtidigt är det precis en pendling mellan å ena sidan, lite mer fyrkantiga cirkulär och direktiv och, å andra sidan, krav på selektivitet och flexibilitet som har kän- netecknat utvecklingsarbetet när det gäller myndigheterna sedan 1970-talets början. När RRV lanserade ”Handledning i verksamhetsplanering” var det givet att det senare kom en mjukare variant kallad ”verksamhetsplanering i praktiken”. Långsiktigt har dock utvecklingen tydligt gått i riktning mot mer av krav på mätbarhet, jämförbarhet i form av målformuleringar, uppföljning- ar och annat – och allt detta utan att den politiska styrningen kan sägas ha underlättats på något påtagligt sätt.

I staten i stort har vi numera tre förvaltningspolitiska tankesmedjor när det gäller styrning inom staten. Först har vi finansdepartementets budget- avdelning som har ansvar för de ekonomiska styrinstrumenten inom förvalt- ningen i stort och som ”äger” de dominerande styrsystemen. När svensk förvaltningspolitik skall karakteriseras i komparativa studier är det just detta inslag som betonas. Därefter kommer statsrådsberedningens förvalt- ningsavdelning som har blivit en aktör när det gäller styrningen inom rege- ringskansliet. I hög grad har det dock varit stor överensstämmelse mellan idéerna i förvaltningsavdelningen och idéerna i budgetavdelningen. Och därefter har vi justitiedepartementet som har ett övergripande ansvar för förvaltningspolitiken, bl a med en egen minister. Enheten i justitie- departementet har i hög grad koncentrerat sig på frågor om öppenhet, kvalitet och kompetens.

Det kan vara intressant att påminna om att den förvaltningspolitiska kom- missionen diskuterade placeringen av en förvaltningspolitisk enhet i rege-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

134

ringskansliet. Ledamöterna kunde dock inte enas om var den enheten skulle	Fel! Okänt namn
placeras. Följden blev att kommissionen diskuterade tre olika alternativ: först	på
i finansdepartementet (som dock kommissionen menade var en tveksam	dokumentegenskap
lösning); därefter i statsrådsberedningen eller åtminstone tätt kopplat till	.:Fel! Okänt namn
statsministern; och slutligen i justitiedepartementet (vilket de flesta av leda-	på
möterna menade var en tvivelaktig lösning). Vad vi ser några år efter det att	dokumentegenskap
kommissionen presenterade sitt förslag är att vi har en situation där förvalt-	.
ningspolitikens regelskapande sker kopplat såväl till finansdepartementet, till	Bilaga
statsrådsberedningen som till justitiedepartementet.	Underbilaga 1
En iakttagelse i samband med förvaltningsavdelningens arbete med att ut-
veckla verksamhetsplaneringen är att planeringen riktar sig emot departe-
menten. Kanske gör detta att departementen som avgränsade organisationer
blir än mer betydelsefulla än tidigare. I praktiken har vi sett ett omfattande
samarbete mellan enheter från olika departement om konkreta frågor, där
departementen mest fungerar mest som en procedur för konfliktlösning. I
prak-tiken är det olika enheter - som ibland tillhör samma och ibland tillhör
olika departement - som samarbetar med varandra. Och de gör det huvudsak-
ligen i olika former av tidsbegränsade projekt. Måhända kan man säga att
hela regeringskansliet egentligen består av en mängd projektarbeten som skär
tvärs över gränser. Samtidigt som de försök som görs att styra och samord-na
bygger på föreställningen att det finns skarpa gränser mellan departementen.
4.5 Den obesvarade kärleken till det rätta...
(fallet: ”Lite sunt förnuft”. En beskrivning av Vesta-projektet i regerings-
kansliet)
”Då jobbade vi rent formellt i något slags vakuum under över 1 1/2 års tid.
Men reellt, samordningsgruppen den fanns inte formellt, men den fungerade
och den fattade beslut om ditt och datt. Projektet existerade heller inte for-
mellt, ja det gamla projektet fanns ju fortfarande.... Det visar ju egentligen att
regeringskansliet är en blandning mellan superformaliserat och totalt lea-
löst.”
Verktyg för ekonomisk styrning i staten (Vesta) är namnet på ett projekt som
har drivits i regeringskansliet sedan 1997. I huvudsak handlar det om att
utveckla de styrmodeller som finns för mål- och resultatstyrningen, och
arbetet bygger i hög grad vidare på de senaste decenniernas reformerande av
styrsystemet. Enligt en tjänsteman vid finansdepartementet (som är aktiv i att
driva processen) handlar det om att bygga upp en infrastruktur för den eko-
nomiska styrningen. Man har talat om att knyta ihop en del lösa trådar när
det gäller styrningen, framförallt genom att koppla samman den finansiella
styrningen med resultatstyrningen. Vesta resulterade i skriften ”Ekonomisk
styrning för effektivitet och transparens”.
Innehållet i Vesta känns igen sedan tidigare och vi har i de tidigare fallen sett
spår av arbetet. De s k SMART-kriterierna - som skulle vägleda i arbetet
med att skriva regleringsbreven - är ett av innehållen i Vesta. Annars startade	135
	135

Vesta dels som ett IT-projekt, dels eftersom frågan om redovisningsprinciper	Fel! Okänt namn
kom att aktualiseras. En konsultbyrå - Andersen Consulting - menade att	på
frågan om IT-stöd måste ses i ett vidare sammanhang. Det var tjänstemän i	dokumentegenskap
finansdepartementet som tog initiativ och som kom att dominera i föränd-	.:Fel! Okänt namn
ringsarbetet. Politikerna var till att börja med inte alls inblandade. Samtidigt	på
kan man säga att det pågående utvecklingsarbetet när det gäller mål- och	dokumentegenskap
resultatstyrning tidigare inte hade stött på motstånd. Det fanns knappast	.
anledning att anta att det skulle finnas något motstånd mot ambitionerna att	Bilaga
skapa en modern och ändamålsenlig struktur för styrningen.	Underbilaga 1
I Vesta skissade man på en verksamhetsstruktur i tre nivåer: politikområden
(som ersatte utgiftsområden), verksamhetsområden och verksamhetsgrenar.
Varje verksamhetsgren kopplas till ett verksamhetsområde som kopplas till
ett politikområde. Till alla dessa grenar och områden skall det enligt försla-
get kopplas mål- och resursramar, och till varje gren och område kostnader
och intäkter. Det som skisseras är ett allomfattande och integrerat styrsystem.
Såväl budgeten som redovisningen skulle komma att baseras på det som
ibland kallas bokföringsmässiga principer, och som enligt redovisningsfors-
kare brukar kunna preciseras på ganska varierade sätt. Man kan säga att
Vesta är det mest genomtänkta uttrycket för ett sätt att tänka om styrning
inom staten som har dominerat i reform- och modellvärlden sedan slutet på
1960-talet.
Intressant är att se att det inte finns särskilt mycket utbyte mellan, å ena
sidan, den utveckling som sker när det gäller Vesta och som är koncentrerad
till finansdepartementet och, å andra sidan, den utveckling som sker av pla-
neringssystemet i regeringskansliet. Rimligen borde samma krav som riktas
mot andra enheter i staten också riktas mot enheterna i regeringskansliet,
men Vesta-projektet har i liten grad varit länkat till förvaltningsavdelningens
försök att förbättra styrningen inom regeringskansliet. Den interna styrningen
och den externa har haft svårt att haka i varandra, som en tjänsteman uttryck-
er det. En tolkning är väl att det framstår som enklare att försöka få andra att
följa Vesta-modellen än att själv göra det. Man kan tänka sig att styra myn-
digheterna på ett sätt, men knappast att rikta samma krav mot den egna verk-
samheten.
Hur kan man se på Vesta? Det tidigare reformarbetet inom det ekonomi-
administrativa området (inkluderande såväl ekonomistyrning som redovis-
ning) har i huvudsak skötts av en ganska liten grupp av organisationer, fram-
förallt knutna till finansdepartementet (och med dem befryndade myndighet-
er). Reformerandet har haft en klart teknokratisk karaktär. När de modeller
och regler som har införts inte har åstadkommit det som eftersträvts har det
genomgående tolkats som implementeringsproblem, och det har sedan blivit
argu-ment för att försöka igen och gå vidare. Grundmodellen bygger på att
mål skall formuleras och operationaliseras och jämföras med resultat. Beslut
om förändringar skall baseras på i vilken grad de leder till måluppfyllelse,
och för att åstadkomma en sådan styrning behövs det inte enbart kunskaper
om mål utan också om kostnader och intäkter.
	136

Det verkar som om Vesta har fungerat som en slags ”garbage-can” som har	Fel! Okänt namn
dragit till sig en stor mängd både problem, lösningar och aktörer. Vesta bör-	på
jade i hög grad som ett projekt som syftade till att modernisera redo-	dokumentegenskap
visningen, och att utveckla IT-stöd. Efterhand kom det dock också att inte-	.:Fel! Okänt namn
greras med de tidigare reformförsöken, genom att mål- och resultatstyrning-	på
en blev en av de viktiga delarna i Vesta. Det verkade rimligt att försöka	dokumentegenskap
koppla samman resultatstyrningen med den finansiella styrningen. Med detta	.
blev det också än mer betydelsefullt att förankra projektet politiskt. Att skapa	Bilaga
ett enhetligt system för hur utgifter och inkomster skall periodiseras kan	Underbilaga 1
kanske beskrivas som ett tekniskt-administrativt projekt, men om systemet
också skall inkludera regler för hur politikerna styr förvaltningen blir läget
definitivt ett annat.
Vesta är otvetydigt - det visar fallstudien - ett tjänstemannadrivet projekt.
Det är en administrativ profession som har varit initiativtagande i reforme-
ran-det, och det är lätt att beskriva reformerandet under de senaste decenni-
erna som ett sätt för den professionen att stärka sin status och sitt inflytande.
I hög grad har regelskaparna i Sverige kunnat liera sig med det som händer i
andra internationella organisationer, bl a de processer som har ägt rum kopp-
lat till OECD. Man kan säga att försöken har krönts av framgång. Mer arbete
än någonsin läggs ned på styrning inom statsförvaltningen (det visade bl a
Forss i sin studie av regeringskansliets dimensionering), och otvivelaktigt har
kunskaperna ökat inom förvaltningen. Vi ser i de andra fallen att verksam-
heten i regeringskansliet i hög grad är reglerad och att de regler som är bety-
delsefulla ofta har tagits fram i finansdepartementet.
Vad finns det för nackdelar med reformerandet? Ett problem är att hela arbe-
tet med att följa de nya reglerna kostar mycket pengar. Det är visserligen
svårt att veta hur mycket, men transaktionskostnaderna för styrningen i staten
är betydande. Det skulle man kunna motivera ifall det fanns ett stort behov
av att styra, men så verkar inte självklart vara fallet. Styrning förutsätter
konflikter och det vi ser i de studerade fallen (och det vi ser i andra studier)
är att det inte finns särskilt mycket av konflikter mellan de enheter som tänks
styra och de som skall styras. Risken är då förstås att vi får en hög grad av
”låtsas-styrning”. Det är heller inte så att politikerna har tagit initiativ till de
nya reglerna för styrning. Det är förvaltningen som har initierat och efter-
hand ”sålt” modellerna till politikerna.
Genomgående tycks det vara så att reformatorerna (dvs de professionella) är
övertygade om att deras förslag är bra för alla, inklusive politikerna, att de
har svårt att se några invändningar alls mot modellerna. De söker hela tiden
legitimitet från politikernas sida, framförallt med argumentet att modellerna
är bra för politikerna. Dessa får överblick, ett bättre beslutsunderlag och
möjligheter att prioritera och styra bättre än tidigare. I hög grad har tjänste-
männens kärlek dock förblivit obesvarad. Politikerna har tillåtit reformerand-
et och accepterat nymodigheterna, men vägrar i praktiken att anpassa sig
efter modellernas direktiv. Och de har aldrig antingen varit tillräckligt intres-
serade eller haft tillräckligt bra argument för att säga nej till de nya reglerna.
	137

Reglerna framstår ju för det mesta som självklart bra, och i huvudsak ”tek- niska”.

Arbetet med Vesta har följt tidigare mönster - en ganska liten krets har varit med om att ta fram de nya reglerna. I det här fallet har ekonomistyrnings- verket hjälpt finansdepartementet i deras arbete. Samarbetet mellan budget- avdelningen i finansdepartementet och ekonomistyrningsverket har löpt tämligen friktionsfritt. Det har funnits styrgrupper och referensgrupper med syfte att förankra projektet. Något samarbete har inte skett med den enhet inom justitiedepartementet som ansvarar för förvaltningspolitiken, trots att Vesta förmodligen är ett av de förvaltningspolitiskt mest signifikanta pro- jekten som överhuvudtaget har pågått i regeringskansliet. Något samarbete har heller inte skett med förvaltningsavdelningen och deras utveckling av planeringssystemet inom regeringskansliet. Vi har således tre förvaltningspo- litiska ”tankesmedjor” som tycks arbeta parallellt.

Man kan dock inte beskriva det som har hänt som att tjänstemännen har mörkat och ”lurat in” politikerna i något som de inte vill ha. Så är det inte. Tjänstemännen har hela tiden efterfrågat politikernas intresse och ser av- undsvärt på det politiska engagemang som har funnits i anglosachsiska län- der (framförallt Blair apostroferas), men som har saknats i Sverige. Det är knappast så att tjänstemännen har velat att politikerna skall styra processen, men de misslyckades uppenbarligen med att politiskt förankra sina förslag. Ett skäl till detta är att förslagen uppfattas som ”tekniska” och krångliga, och att det är svårt se dem som politiskt relevanta. Förankringen fanns till viss del i finansdepartementet, men inte heller där var den politiska ledningen särskilt drivande. Vesta var hela tiden ett tjänstemannadrivet projekt. Pro- jektet hade svagt politiskt stöd, men det fanns heller ingen som orkade ”ta striden” mot Vesta och de idéer som Vesta byggde på.

Med tanke på den konkurrens inom förvaltningspolitiken som (åtminstone potentiellt) finns mellan olika enheter var reaktionen inom justitiedeparte- mentet särskilt intressant. Där hävdade den politiska ledningen rakt av att den inte ville ha Vesta, men stötte därvid på patrull hos den egna enheten för förvaltningsutveckling. Enhetens strategi var att säkra en bättre och bredare politisk process för det fortsatta arbetet med Vestas förslag (dvs en re- missomgång) - inte att stoppa Vesta. Så den enda ministern som öppet ut- tryckte tvivel på klokheten i ett fortsatt reformerande baserat på Vestas idéer, fick ge sig.

En tolkning är att tjänstemännen som drev Vesta inte gärna ville ha politiker som styrde projektet. Då hade risken funnits att de hade tänkt betydligt bre- dare om styrning. Men de ville definitivt ha politiker som sanktionerade den utveckling som tjänstemännen drev. Eftersom det misslyckades tvingades projektet bygga på den legitimitet som den som ”sitter på pengarna” har, och på möjligheterna att presentera Vesta som ett modernt projekt i framkant av utvecklingen (här kommer kontakterna med PUMA och OECD in). Följden av allt detta är att utvecklingen av styrsystem inom staten sker utan att de som skall styra egentligen är särskilt intresserade. Styrsystemen uppfattas varken som intressanta eller relevanta av politikerna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

138

Vilka konsekvenser kan detta få? En är att vi riskerar att få delar av förvalt-	Fel! Okänt namn
ningen som är upptagen med att följa de regler och redovisningar som på-	på
bjuds av de formella styrsystemen samtidigt som styrningen i praktiken följer	dokumentegenskap
helt andra mönster. Vi får parallella processer, dvs en formell och en reell	.:Fel! Okänt namn
process som inte är kopplade till varandra. En annan negativ konsekvens är	på
att man försummar att tänka systematiskt kring tillvaratagandet av egna er-	dokumentegenskap
farenheter inom statsförvaltningen. Vi har sett tidigare att regeringskansliet	.
är dåligt att tänka och lära om sin egen organisering (se t ex fallstudien om	Bilaga
kritiken mot programmen), och delvis kan detta bero på att sådant tänkande i	Underbilaga 1
hög grad ”trängs undan” av önskan att följa de formella reglerna.
Det tycks som om regeringskansliet med viss systematik väljer att inte lära
av egna erfarenheter. När det gäller reformen som innebar att regerings-
kansliet blev en myndighet är den dominerande uppfattningen att den har
haft ingen eller en förhållandevis liten betydelse. Som någon uttryckte det
har det varit ”... business as usual”. Ingen uppfattade att det hade skett någon
kul-turskillnad efter det nya. Å andra sidan finns det röster som menar att det
nog hade varit mer konstigt nu jämfört med tidigare att säga att man inte ville
vara med (i gemensamma projekt) . På så sätt kan man säga att reformen
underlättar för dem som vill likforma utvecklingsarbetet. Det finns också
ökade möjligheter att exempelvis skapa en gemensam databas för hela rege-
ringskansliet - något som beskrevs som en potentiell möjlighet.
4.6 Procedurerna tar över
(fallet: En normal procedur eller ett unikt projekt? - Schengenfrågans bered-
ning i regeringskansliet)
”Politikerna är med vid behov, kan man säga. Vi definierar behovet, man har
ansvar för att det är politikerna som bestämmer över den produkt som kom-
mer ut. Är det något som dyker upp får man väl fråga. Det är vi som identifi-
erar frågorna eftersom vi har överblicken över materialet”.
Det sista fallet handlar om arbetet med Schengen-frågan inom regerings-
kansliet. På ett sätt är den frågan ett exempel på hur europeiseringen med den
tilltagande EU-integrationen på ett genomgripande sätt har påverkat det egna
arbetet. Vi har sett i tidigare studier att EU-arbetet har gjort enheterna mer
omgivningsstyrda än tidigare. Invävdheten i det europeiska, som är tydlig för
många enheter, gör verksamheten i än högre grad reaktiv. Arbetet går i än
högre grad ut på att lösa uppkomna problem och att rutinmässigt hantera viss
information. EU styr i hög grad dagordningen. Det finns heller inget som
talar för att kortsiktigheten har minskat; tvärtom betonas mycket starkt de
strama tidsfristerna som gäller i EU-arbetet. En skillnad jämfört med tidigare
är dock att man nu i hög grad reagerar på frågor som har vuxit fram i en
struktur som man själv i liten utsträckning har varit med om att skapa.
EU verkar snarare förstärka sektoriseringen än försvaga den. Det finns stor
va-riation i vilken utsträckning sektorerna är berörda av det europeiska. Det
tycks som om den inomsektoriella samordningen har ökat mer än den tvär-	139
	139

sektoriella. Samtidigt har försöken att styra och samordna också ökat, men det tycks som om tilltron till styrsystemen är förhållandevis låg. Det vi fram- förallt ser är att en stor del av EU-samordningen sker informellt – det gäller relationer såväl inom enheterna, mellan olika delar av förvaltningen, mellan förvaltningen och den politiska ledningen som i relationerna till det övriga samhället. Jämför vi med övriga nordiska länder utmärker sig Sverige för att EU-samordningen i hög grad äger rum vid sidan av det formella.

En av tjänstemännen beskrev Schengen-samarbetet som EU-arbete i minia- tyr. Förändringen initieras utifrån. Sverige ansluter sig till ett regelsystem, och diskussionerna har framförallt gällt hur detta regelsystem skall införas i den svenska praktiken. Regeringskansliet blir mer en regelföljare än en re- gelskapare. I ett normalt propositionsarbete (t ex det andra fallet om rov- djurspropositionen) växer frågan fram nedifrån, och intressen hanteras lö- pande i processen. De konflikter som inte kan lösas ”lyfts upp” till politiker- na och avgörs där. När avtalet i det här fallet hade undertecknats - och Sve- rige därigenom hade anslutit sig till Schengen - handlade allt arbete om hur den administrativa anpassningen skulle. Och det var frågor där politikerna i huvudsak inte alls var inblandade.

I ett normalt nedifråninitierat reformarbete skulle en stor del av de administ- rativa lösningarna ha utformats för att ”passa” den existerande förvaltnings- organiseringen. Nu handlade det mera om att fundera på vilka problem som skulle komma att uppstå som en följd av den uppifrånkommande förändring- en. Som en av de intervjuade uttryckte det fanns redan ”facit”. Det handlade snarare om att formulera frågor till de svar som redan fanns, än det motsatta. Och det handlade om att tänka ut vilka som skulle kunna vara berörda. Avta- let kom också att hamna under olika pelare i EUs struktur, och därigenom kom de att följa olika procedurer. Och Schengen påverkade många olika en- heter i den svenska förvaltningsstrukturen, såväl flera olika departement som flera myndigheter. Det ställde stora krav på den samordnande enheten, dvs den enhet som med det använda språkbruket i regeringskansliet ”ägde” frå- gan.

Den grupp som skrev propositionerna kopplade till Schengen bestod av handläggare från justitie- utrikes- och socialdepartementen. Flera andra de- partement var också inblandade. Under hela processen organiserades arbetet i mindre grupper med deltagare från olika departement och myndigheter. Rikspolisstyrelsen spelade under stor del av processen en nyckelroll, dvs ”ägde” delar av frågan. Kontakterna både inom regeringskansliet och mellan regeringskansli och myndigheter har i hög grad skett informellt, via e-post och telefon. Det har varit lätt att träffas över gränser. Huvudsakligen har det hela tiden varit samma personer i regeringskansliet som har arbetat med frå- gans beredning. Processen har enligt de inblandade löpt smidigt (även om det har funnits en del konflikter), och alla har beredvilligt hjälpt till även om det inte har varit ”deras” lagstiftning.

En iakttagelse under Schengen-arbetet har varit att det informella arbetet och de formella procedurerna går hand i hand. Arbetsprocessen beskrivs i hög grad som informell och beroende av personliga nätverk samtidigt som vikten

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

140

av beredningsprocedurerna alltid betonas. Det formella regelverket aktuali- seras regelmässigt vid avvikelser och när något extraordinärt inträffar. Det är de formella procedurerna - den beredningsprocess som måste ske - som utgör kärnan i arbetet, och det tycks snarast vara så att det är genom att ha uppar- betade nätverk och genom att utnyttja de informella kontakterna som man kan bli effektiv i den formella processen. Det informella ersätter inte, utan kompletterar det formella.

Det är också tydligt att myndigheterna har varit med i Schengen-projektet, också i det arbete som har bedrivits inom regeringskansliet. Kontakterna speciellt mellan justitiedepartementet och rikspolisstyrelsen har varit mycket täta och intima, ungefär på samma sätt som vi i tidigare fall har sett hur täta kontakterna har varit både mellan finansdepartementet och ekonomi- styrningsverket och mellan miljödepartementet och naturvårdsverket. En person på rikspolisstyrelsen rekryterades exempelvis till regeringskansliet för att arbeta med regelverket. Praktiktjänstgöring i departementet anses vara naturligt för den som skall bli polischef. Delvis beskrivs EU-arbetet som en integrerande kraft både för samarbete mellan departement och verk men också för samarbete mellan olika departement i regeringskansliet.

Politikerna har varit förhållandevis osynliga i Schengen-arbetet. I ett tidigt skede, dvs innan Sverige hade anslutit sig, var frågan förstås mer föremål för politiska överväganden (jag disku-terar här inte vilken roll de svenska politi- kerna hade i den process som skapade Schengen). När den väl hamnade i justitiedepartementet och propositionsarbetet började, svalnade det politiska intresset. ”Politikerna är med vid behov... ”, menade tjänstemännen men hävdade samtidigt att ”... vi definierar behovet”. Ingen politisk styrning har kommit utan frågan har fått växa fram i förvaltningen. När tjänstemännen har behövt stämma av frågor med politikerna, har detta varit möjligt och allt har följt de normala procedurerna (framförallt vid de veckovisa beredningarna). När politikerna har begärt information har det varit i samband med att vissa specifika frågor har dykt upp, aktualiserade av intresseorganisationer eller av media.

Schengen-samarbetet är ett exempel på att EU har förändrat arbetet för den svenska statsförvaltningen. Vi har sett i tidigare studier att en ganska stor del av förvaltningen - och det gäller särskilt regeringskansliet - ägnar en stor del av sitt arbete åt EU-relaterade frågor. Det här fallet visar hur EU-arbetet på ett sätt har integrerats i det normala regeringskansliarbetet. Man följer de procedurer som finns och har egentligen alls inte förändrat de formella pro- cedurerna. Å andra sidan har Schengen medfört en ökad efterfrågan på sam- ordning, och den samordningen har i hög grad kommit att ske informellt. Såväl de informella kontakterna mellan enheter i regeringskansliet som mel- lan enheter i regeringskansliet och enheter på myndigheterna har ökat. Sam- tidigt är det uppenbart att de styrsystem och andra kommunikationssystem som har utvecklats (som vi har beskrivit i tidigare fall) inte alls ”syns” i Schengen-arbetet.

Det verkar finnas en procedur - det är den som syns i Schengen-arbetet - som handlar om beredning i regeringskansliet. Den bygger på att det finns en

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

141

enhet som ”äger” en fråga, och som har ansvar för att se till att den frågan	Fel! Okänt namn
hanteras på ett bra sätt. Arbetet med frågan är i hög grad ett projektarbete	på
som i hög grad sker informellt och som styrs av de formella ramar som finns.	dokumentegenskap
Det som skall levereras är i huvudsak ett färdigberett ärende. Samtidigt finns	.:Fel! Okänt namn
det en annan procedur som handlar om styrning och resultat. Den bygger på	på
att enheterna skall följa regler som är utfärdade av finansdepartementet, och	dokumentegenskap
som i huvudsak innebär att man dels skall planera, beskriva och redovisa sin	.
verksamhet på ett visst sätt, dels att man skall få andra att göra detsamma.	Bilaga
Det som skall levereras är i hög grad presentationer av den egna organisat-	Underbilaga 1
ionen och av andras organisationer.
Vilken betydelse har det haft att regeringskansliet numera är en myndighet?
Ingen av de intervjuade menar att detta förhållande nämnvärt har påverkat
det praktiska arbetet med Schengenfrågan. De betonade istället de symbo-
liska uttrycken för den nya organiseringen, och snarast gick det att spåra en
kritik att den nya inte hade lett till mera av nytänkande när det gällde ar-
betsformer. Däremot menade flera av de intervjuade att EU-arbetet i sig hade
skapat nya samarbeten över enhets- och departementsgränser som tidigare
inte hade varit så vanliga. Det här gällde såväl mellan enheter i olika depar-
tement som mellan enheter i departement och enheter i ämbetsverken. Euro-
peiseringen bedömdes som en viktigare förändringskraft än förvaltnings-
politiken.

5. Styrningen i regeringskansliet

–några huvudteman

I föregående avsnitt refererades de sex fallstudier som har gjorts om föränd- ringsprocesser i regeringskansliet. Jag vill betona att jag har valt att lyfta fram vissa huvuddrag i de olika processerna. Det är vissa teman om såväl vad som styr förändringarna som om det nuvarande reformerandet, som är intressant att fundera vidare om. Jag skall resonera om några sådana i det här avsnittet. Det första är att det - trots den påtalade reaktiviteten, utsattheten och det snabba tempot - finns en slags grundläggande ordning. Det finns en organisering, procedurer och tidsgränser som formar även mycket infekte- rade politiska frågor.

5.1 Den grundläggande ordningen: procedurernas makt
Regeringskansliet liknar på många sätt en stor organisation vilken som helst,
med specialisering, hierarki och krav på samordning. Det finns en formell
organisering, dvs en fördelning av uppgifter på olika specialiserade en-heter,
människor som arbetar vid dessa enheter, regler för hur beslut skall fattas, för
vilka som skall ha möjlighet att säga sitt innan beslut fattas, hur samordning
skall gå till och inte minst tidplaner som skall hållas. Det finns en grundläg-
gande formell organisering av arbetet i regeringskansliet. Det finns en enhet
som ansvarar för - t o m ”äger” - varje sak. Saken-heterna finns i ett depar-
tement, men ibland flyttas de från ett departement till ett annat.	142

En del av organiseringen är formell men en annan är informell. Det finns	Fel! Okänt namn
icke nedskrivna regler för exempelvis hur beslut skall fattas, hur samordning	på
skall ske och när frågor skall förankras hos politikerna. När det gäller EU-	dokumentegenskap
frågor är informaliteten i vissa avseenden större i Sverige än i andra nor-	.:Fel! Okänt namn
diska länder (Jacobsson, Lægreid och Pedersen 2001). I fallstudierna visas	på
att enheterna i regeringskansliet både undviker osäkerhet och i hög grad	dokumentegenskap
håller fast vid de regler som finns. Vad en enhet gör beror i hög grad på om	.
den ”äger” frågan eller inte och i vilken situation man uppfattar sig vara.	Bilaga
Handlandet styrs i hög grad av regler och i mindre grad av vilka framtida	Underbilaga 1
konsekvenser enheten tror att dess handlingar skall leda till (March och
Olsen 1989).
Det formella och det informella samspelar i hög grad. I det informella utbytet
hänvisas ofta till de former som finns, dvs till tidsgränser, instruktioner och
annat. I Schengen-fallet visas hur samspelet mellan det formella och det
informella kan se ut. Arbetsprocessen som vi följer den i fallstudien är i
grunden informell, men det formella regelverket aktualiseras vid avvikelser
och när något extraordinärt inträffar. När osäkerhet uppstår blir det betydel-
sefullt att kunna hålla sig till formen. Det är därifrån som de legitima argu-
menten kan hämtas. Den höga graden av informalitet innebär således inte att
man frångår det formella. Den som vill vara framgångsrik måste agera in-
formellt, men måste samtidigt kunna det formella.
I hög grad kan arbetet beskrivas som reaktivt. När problem uppstår försöker
enheterna hantera problemen, och de gör det med hjälp av och med hänvis-
ning till regler för hur detta skall gå till. När ett problem är löst väntar man
på nästa, som i sin tur hanteras. Lösningen behöver inte var den ideala, men
den skall vara tillräckligt bra för att accepteras av de intresserade aktörerna.
Rovdjurspropositionen skulle tillfredsställa intressen som var motstridiga -
den var kanske inte den bästa för någon men tillräckligt bra för alla. Är prob-
lemen mer annorlunda eller mer allvarliga än de brukar, tvingas organisat-
ionen söka lösningar som i hög grad avviker från dem som redan finns.
Europeiseringen innebär att man söker lösningar längre bort från de existe-
rande. Schengen innebar exempelvis att EU ”erbjöd” en lösning där enheter-
na fick tänka ut de problem som lösningen skulle komma att skapa.
Det som framträder i fallstudierna är en välkänd bild av regeringskansliet:
som i hög grad styrd av faktorer i omgivningen, som en reaktiv organisation
och som en organisation som i den reaktionen följer vissa procedurer (se
avsnitt 2 ovan). Det finns en form för handlandet som man följer. Det bety-
der förstås inte att enheterna i regeringskansliet aldrig försöker påverka om-
givningen, agera proaktivt och besluta på basis av funderingar om framtiden.
Det finns aktiviteter där målinriktat handlande står i fokus (mer om det ne-
dan), men grundmönstret är otvetydigt omgivningsstyrt, reaktivt och regel-
bundet. Nu är det förstås så att rättssäkerheten kräver viss regelbundenhet,
men det mesta av arbetet är som vi har sett i fallstudierna och som Heckscher
en gång uttryckte det ”… uppgifter av grundväsentligt annan natur”.
Också det arbetet som inte handlar om att handlägga enskilda ärenden är i
hög grad styrt av regler och tämligen fasta formar. I hög grad är det regler för	143

att komma överens - för att hantera skilda intressen. Sakenheterna vet för det	Fel! Okänt namn
mesta ganska väl hur frågor bereds, när andra enheter skall höras, vad för	på
frågor som måste finnas med i beredningen, när politikerna behöver infor-	dokumentegenskap
meras, när frågorna behöver ”hissas” etc. De har, som någon uttryckte det	.:Fel! Okänt namn
när det gällde rovdjurspropositionen, kanslihuskompetens. Det som åsyftas	på
är kunskapen om formerna, dvs regelbundenhetens konkreta uttryck. Denna	dokumentegenskap
kunskap är lika betydelse-full för den utredning som skall lägga ett förslag	.
som skall bli en proposition som för den som skall bli polischef, och som	Bilaga
därför behöver veta hur regeringskansliet arbetar.	Underbilaga 1
Det är slående i fallen att ”det fungerar”. Arbetet löper ofta mycket smidigt.
Det finns starka gemensamma föreställningar om hur hanteringen av frågor
skall gå till, även i ganska komplicerade sådana som exempelvis Schengen.
Sakenheterna förhandlar som ombud för olika intressen, och ibland med
”sina” politikers stöd. Politiken handlar om att balansera mellan motstridiga
intressen, och regeringskansliets organisering är i hög grad uppbyggd för att
åstadkom-ma detta. Och i det arbetet tar sakenheterna ständigt hjälp av och
hänvisar till den grundläggande ordningen. Eller, som Karin Brunsson ut-
tryckte det, till den ordning som är överordnad (K Brunsson 1995). Regel-
bundenheten formar i hög grad verksamheten.
5.2 Sakenheterna som regeringskansliets hjärtan
Det som gör att vardagen fungerar är i hög grad sakenheterna. Det är dessa
som ser till att reglerna följs för de ärenden som dyker upp - att samordning-
en sker, att olika intressen hörs och att frågor förankras hos politikerna.
Samverkan sker i hög grad visavi europeiska och andra internationella orga-
nisationer, med andra organisationer i samhället och med andra sakenheter i
regeringskansliet. Det är inte alls säkert att det egna departementet är den
ärendemässigt relevanta omgivningen för sakenheterna. I och med att dis-
kussionen om regeringskansliet i så hög grad har kommit att handla om
depar-tementen och revirproblem mellan dessa (se exempelvis diskussioner-
na inför reformen att förvandla regeringskansliet till en myndighet i avsnitt
3), har det varit lätt att glömma att sakenheterna utgör navet i den byråkra-
tiska organisationen.
Sakenheterna ”äger” sina frågor, och tar ansvar för att frågorna hanteras på
ett korrekt sätt. Sakenheterna skall - det såg vi i Schengen-projektet - vara
lyhörda för synpunkter från samhället i stort, och de skall kunna förutse vilka
som de skall blanda in i hanteringen av de frågor som de ”äger”. Detta skulle
på ett sätt kunna ses som en bekräftelse på tesen om starka revirgränser i
regeringskansliet. Men riktigt så verkar det inte vara. Ifall sakenheterna
önskar samarbete, hjälp, information etc av någon annan enhet (antingen i
departement eller i verk) verkar det vara förhållandevis lätt att åstadkomma
sådant samarbete. Det genomgående intrycket från studien är både att det
finns stor vilja att samarbeta, och att det informella samarbetet flyter ganska
väl. Kanske är de ständigt uttalade bekymren om alltför starka revirgränser
en smula överdrivna.	144
	144

Som i alla organisationer diskuteras i regeringskansliet hur man skall arbeta	Fel! Okänt namn
tillsammans - det förutsätts enighet och att man skall ”tala med en röst”	på
(Sundström 1999). Samtidigt finns det konflikter och motstridiga intressen i	dokumentegenskap
samhället som organisationen skall spegla. Det vi ser i regeringskansliet är	.:Fel! Okänt namn
huvudsakligen sätt att hantera en situation där konflikter sällan löses, men	på
däremot hanteras på olika sätt. Det grundläggande sättet att hantera konflik-	dokumentegenskap
ter är, som sagt, att avgränsade problem hanteras av avgränsade enheter en	.
bit ned i hierarkin, och att dessa enheter inte hela tiden är sammankopplade	Bilaga
med andra delar av organisationen. Vardagen för sakenheterna är att dessa	Underbilaga 1
arbetar med ett begränsat antal problem och att de inte behöver se till hel-
heten. Så länge sådana subenheters handlingar inte leder till problem för
helheten kan det finnas stora fördelar med att på detta sätt särkoppla enheter
från varandra (Cyert och March 1963, Weick 1976).
I fallstudierna såg vi att samarbete i regeringskansliet i hög grad handlar om
att en sakenhet samarbetar med en annan sakenhet, antingen inom samma
departement eller från ett annat departement. Vi har sett att en sakenhet i ett
departement ofta har täta kontakter med en specifik enhet i ett annat depar-
tement eller med någon specifik enhet i ett ämbetsverk. Ibland är det betydel-
sefullt vilken departementstillhörigheten är, men på det hela taget sker ofta
verksamheten tvärs över departe-mentsgränserna. En betydande del av sa-
kenheterna har dessutom blivit delar av transnationell förvaltning (Jacobsson,
Lægreid och Pedersen 2001). De är när det gäller de frågor som de ”äger” i
hög grad berörda av det europeiska arbetet, ägnar stor del av sin tid åt detta,
har i det flitiga kontakter med europeiska organisationer men också med
företag och intresseorganisationer på hemmaplan.
Jag refererade inledningsvis i avsnitt 2 till en ganska omfattande diskussion
om revirgränser inom regeringskansliet och att dessa kunde försvåra samord-
ningen. I fallstudierna ser vi dock oftare sakenheter som vill att andra skall
engagera sig i deras frågor, än sådana som bygger murar mot andra. Särskilt
gäller detta kanske miljödepartementets enheter vars verksamhet i hög ut-
sträckning bygger på en vision om att miljöfrågor skall genomsyra också
andra enheters verksamheter och tänkande. Den efterfrågan på synpunkter
och engagemang från andra som finns motsvaras inte alltid av samma utbud
på engagemang. Efterfrågan på andras medverkan överstiger andras vilja och
förmåga att medverka i frågor som man inte "äger". Sakenheterna är - på gott
och ont - uppmärksamma på ”sitt”, och skeptiska i att låta sig engageras i
något som inte är direkt kopplat till det egna.
Det här har implikationer för hur man kan se på styrning. Organiseringen
skapar med nödvändighet en specialisering, dvs den ser till att vissa enheter
sysslar med och bygger upp kompetens kring vissa frågor (men inte kring
andra). Självfallet finns det frågor som förutsätter samarbete och det finns
idéer och lösningar som aldrig kan skapas ifall gränserna mellan enheter blir
för skarpa, men i grunden skall den formella organiseringen se till att alla
varken skall behöva kunna allt eller vara med överallt. Den intressanta frågan
för den politiska ledningen blir inte att styra varje enhet för sig, utan att
organisera på ett sätt så att det som man själv anser vara viktiga frågor ägnas	145
	145

uppmärksamhet, och att den samordning som man själv anser vara betydelse- full kommer till stånd i praktiken. Organisering som styrinstrument förutsät- ter en omfattande systemkunskap och en förmåga att reflektera om det exi- sterande sättet att koppla isär och koppla ihop.

5.3 Tillväxt i rationalistisk retorik och särkopplingar

Försöken att reformera i statsförvaltningen har dock huvudsakligen tagit andra vägar än att ägna intresse åt organisering. Vi har i flera av fallstudierna refererat försök att introducera mera av en konsekvensbaserad logik. Såväl de försök som kulminerar med Vestaprojektet som arbetet med att utveckla styrsystemet inom regeringskansliet innehåller klara försök att öka inslagen av målformulering, planering och att förbättra beslutsunderlaget med hjälp av uppföljningar och annat. Om ambitionen har varit att ersätta ett existe- rande system av regler med ett nytt, har nog reformförsöken hittills miss- lyckats. I hög grad har de nya idéerna och reglerna haft svårt att påverka verksamheten. Det nya regelsystemet har i hög grad kommit att leva ”ett eget liv” vid sidan av verksamheten. För dem som arbetar med reglerna (antingen med att utveckla, utfärda eller med att följa dem), har de skapat sin egen vardag.

Det finns en lång historia av reformerande i staten som handlar om målstyr- ning och resultatstyrning. Under senare tid har kraven på redovisning (och IT-stöd) i hög grad har varit drivkraften bakom reformerandet. Samtidigt finns det en lång historia av problem med att införa dessa regler. Insikten om att de nya systemen i hög grad har kommit att leva ett eget liv finns överallt. Problemen som har uppstått har mestadels definierats som implementerings- problem, inte som modellproblem, vilket har gjort det både självklart och nödvändigt att försöka igen och att försöka en gång till. Mycket arbete inom regeringskansliet läggs ned på att följa dessa regler och att vidareutveckla reglerna, ofta numera under parollen att verkligen integrera detta arbete med den verksamhet som bedrivs.

Det produceras också en hel del rationalistisk retorik som en följd av de nya kraven. Sakenheternas vardag styrs dock fortfarande av annat. Vi ser i ett längre tidsperspektiv mer av särkopplingar mellan hur verksamheter agerar och hur de presenterar sig. Det här stämmer med bilden av hur de flesta organisationer i allt högre grad ställs inför krav att ta till sig en del formele- ment - planeringssystem, kvalitetssäkring, redovisning - för att de skall upp- fattas som legitima. Samtidigt som reformerandet över åren har byggt på ganska ensartade idéer kan vi idag möjligen se embryot till konflikter och konkurrens inom området. Som vi såg i fallstudierna finns det tre regelskap- are: de traditionella ideologerna inom området (”Vestafolket”), förvalt- ningsavdel-ningen (med sin verksamhetsutveckling) och justitiedepartemen- tets enhet för förvaltningsutveckling.

Hur stort problem är det att sakenheterna måste tänka mer på resultat och planer och formulera mer tydliga mål? Meningarna går isär. Det är två regel- system som bryts mot varandra, och som på ett sätt inte verkar vara så svåra

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

146

att förena. Man kan förstås säga som Karin Brunsson att enheterna inte alls	Fel! Okänt namn
verkar ha särskilt svårt att presentera sig på ett både motsägelsefullt och	på
ofullständigt sätt. Hennes studier av budgetarbetet visade ju att dubbla bud-	dokumentegenskap
skap inte ställde till problem (Brunsson 1995). Motsägelsefulla redogörelser	.:Fel! Okänt namn
ignorerades. Man gillade principer utan att följa dem och följde principer	på
som man ogillade. Det som man skulle kunna beskriva som patologiska eller	dokumentegenskap
åtminstone tvivelaktiga inslag i organisationens agerande accepteras utan	.
särskilt stora åthävor. Så länge verksamheten ”fungerar” verkar det vara helt	Bilaga
möjligt att samtidigt hantera flera olika system av regler.	Underbilaga 1
En del av det nya skulle (om det gick att åstadkomma) kunna vara mycket
värdefullt, t ex att veta vad verksamheter kostar och hur kostnaderna utveck-
las över tiden. Annat som är kopplat till att formulera mål på olika abstrakt-
ionsnivåer och retorik kring styrning verkar stundtals vara svårare att se
någon nytta av. Ett annat problem är att alla enheterna i alla delar av staten
skall följa det nya (det är tvingande regler), och det arbetet kräver en hel del
resurser och aktiviteter. Det finns också en risk att uppmärksamheten på att
följa de regler som har med administration att göra kan komma att ”tränga
undan” en del angelägna diskussioner inom regeringskansli och myndigheter.
Ifall stora resurser avsätts för att leva upp till de regler som finns, kan det
självklart bli betydligt mindre uppmärksamhet på annan mer verksamhets-
nära utveckling.
Ett vanligt försvar för mål- och resultatstyrningssystemet som det propageras
idag är att man inte kan återgå till det tidigare systemet med detaljerade
regler. I den retoriken antyds att det enda alternativ som skulle finnas till det
som nu propageras är ett ”50-talssystem” med mycket detaljerad reglering av
sakfrågor, personalärenden, penningfrågor etc. Det är en felsyn! Självklart
finns en hel mängd olika alternativa lösningar när det gäller organisering och
styrning som lägger olika tonvikt vid: enhetlighet kontra frivillighet; genera-
litet kontra selektivitet, planering kontra lärande; precision kontra övergri-
pande styrning; styrning via dokument kontra arenor för reflektion. Det är
möjligt att tänka på många olika sätt om hur styrsystemen kan utformas. Det
nuvarande bygger i hög grad på enhetlighet, generalitet, planering, precision
och styrning via dokument – och på att de regler som finns skall gälla för
alla.
Historiskt är det trojkan finansdepartement, statskontoret och ekonomistyr-
ningsverket (tidigare RRV) som har varit de dominerande ideologerna. Situ-
ationen kan komma - det är i alla fall en förhoppning - att utvecklas mot
större möjligheter till ifrågasättande. Ett skäl till det är att insikten har ökat
om att de traditionella reformidéerna har vissa inneboende problem. RRV har
på både principiella och erfarenhetsmässiga grunder skarpt kritiserat Vesta.
Ett annat skäl är att finansdepartementets självklara maktposition förändras i
ett gynnsammare samhällsekonomiskt läge; ett tredje är att det möjligen
finns en organisatorisk bas för ett nytänkande inom området. Man skall dock
inte vara säker på att något nytänkande kommer till stånd. De etablerade
idéskaparna utgör en stark konserverande kraft.
	147

5.4 Beslutsfattandets förändring – behovet av strategiskt tänkande

I flera av fallen betonas att EU-arbetet har förändrat arbetet i regerings- kansliet. Europeiseringen medför ökade tendenser till att vi inom olika seg- ment av staten håller på att få en förvaltning vars referensramar, problem- uppfattning och kanske t o m lojaliteter i allt högre grad kommer att skapas i transnationella nätverk. EU-arbetet handlar i hög grad om att representera Sverige i kommittéer och arbetsgrupper, kopplat till kommissionen och mi- nisterrådet men också i standardiseringsorganisationer. Hela ramverket för den nationella regleringen men också utformandet av specifika regler inom många områden skapas i hög grad i dessa nätverk. Och såväl tjänstemän i myndigheterna som i regeringskansliet deltar i detta arbete. Det tycks också som om det också på hemmaplan sker en hel del av samordning inom dessa sektoriella nätverk. EU-arbetet har för svensk del inneburit mer av samord- ning inom sektorer än mellan sektorer.

Innebörden i transnationaliseringen av förvaltningen är att regelskapande och beslutsfattande i hög grad sker i ett utbyte och ett växelspel mellan organisat- ioner. Beslutsprocessernas karaktär förändras (Jacobsson och Sundström 2000). För det första ser vi att frågor växer fram i nätverk mellan många olika aktörer. Att tala om framväxt innebär att frågor skapas och förändras i dessa nätverk. Tjänstemän som har att representera Sverige konfronteras ständigt med nya idéer, problem och lösningar. Efterfrågan på ställningsta- ganden är samtidigt stor, vilket kan göra det svårt att uppfylla de formella kraven på samordning och förankring. Att frågor successivt växer fram bety- der också att man måste delta aktivt och i ett tidigt skede i nätverken om man vill vara med och påverka. Eftersom frågorna formas successivt sker grad- visa uppbindningar. Om man kommer in sent i processen är risken stor att starka bindningar till vissa problem och lösningar redan har skapats.

För det andra ser vi att frågor växer fram på många arenor samtidigt. EU brukar beskrivas som ett system där styrning sker fragmenterat. Det finns inget självklart centrum som kan övervaka, kontrollera och bestämma vad som skall diskuteras. Frågor kan initieras på nationella arenor eller på euro- peiska arenor eller någonstans däremellan – i transnationella nätverk. Frå- gorna är sällan inordnade i en sammanhållen och i förväg genomtänkt struk- tur.

För det tredje verkar uppmärksamhet vara särskilt viktigt när det gäller be- slutsprocesser. Långa tider kan frågor (problem och lösningar) ligga be- gravda i olika kommittéer, för att sedan mycket snabbt bli uppmärksammade. Frågor aktualiseras och blir ”politiska” på sätt som inte särskilt lätt går att förutsäga. Med åtminstone en viss grad av slumpmässigt kan vad-som-helst när-som-helst och var-som-helst bli politiskt viktigt. Det hänger delvis sam- man med att sammankopplingen av frågor kan ske på en mängd olika sätt.

För det fjärde medför europeiseringen att frågor växer fram i en struktur och i ett system av regler som huvudsakligen skapats utanför den enskilda nat- ionen. Tidigare studier (se avsnitt 2) har visat att svenska politiker använder sig av reaktiva handlingsmönster, dvs de reagerar på frågor som initieras av

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

148

andra aktörer (Jacobsson 1989). Ett skäl till att sådana reaktiva strategier kan	Fel! Okänt namn
vara förnuftiga i nationella sammanhang är att såväl initiativ som reaktioner i	på
hög grad sker inom ramen för en organisering som regeringen själv har varit	dokumentegenskap
med om att skapa. Risken för att frågor som ”dyker upp” skall strida mot mer	.:Fel! Okänt namn
grundläggande uppfattningar och synsätt inom regeringen och det svenska	på
samhället i övrigt är därigenom inte så stora. Med invävdheten i det euro-	dokumentegenskap
peiska förändras detta. Man kan inte räkna med att det som efterhand skapas	.
på europeiska arenor eller i transnationella nätverk skall ligga i linje med	Bilaga
olika värderingar och synsätt hos just de svenska politikerna eller det svenska	Underbilaga 1
samhället.
Det är betydelsefullt att inse att svenska politiker och tjänstemän nu allt
oftare reagerar på frågor som har skapats inom en struktur som de själva inte
har varit med om att forma. Fallet om Schengen illustrerar tydligt att staten
har blivit någon som följer regler snarare än någon som utformar regler.
Arbetet i regeringskansliet handlar i hög grad om att försöka lista ut vilka
konsekvenser de redan fastställda reglerna skall komma att få. I detta läge
blir det än mer betydelsefullt att vara med tidigt och att så gott det går på-
verka regelskapandet. Det kan vara svårt i en organisation vars verksamhet
huvudsakligen bygger på att reagera på krav som kommer utifrån, inte att
tänka mer strategiskt om vad man vill uppnå.

Ju vanligare det blir att frågor formas i europeiska nätverk, desto viktigare blir förmågan att tänka framåt och att tänka mer strategiskt om vilka föränd- ringar som är önskvärda. Också de andra faktorerna som listades ovan – att frågor växer fram i parallella nätverk och den betydelse som uppmärksamhet har – gör det avgörande för regeringskansliet att skapa förutsättningar för ett mer strategiskt och framåtriktat agerande. Regeringskansliet är ett väloljat maskineri, som är duktigt på att regelbundet hantera de frågor som dyker upp

-att bereda ärenden. Men det finns mindre av systematiskt tänkande och erfarenhetsutbyte kring vad som kan komma att hända, hur man skall agera själv och tillsammans med andra. Europeiseringen gör det än mer nödvändigt att skapa förutsättningar för sådan kunskapsutveckling.

5.5 Stark efterfrågan på politik, men ett svagt utbud

Vi har sett att de etablerade procedurerna skapar stabilitet. Tjänstemännen i de olika sakenheterna vet hur de skall hantera ”sina” frågor. Politikerna finns där och behövs ibland för att man skall förankra och stämma av, men genomgående är de tämligen frånvarande i det dagliga arbetet. Det betyder inte att tjänstemännen illvilligt försöker ”lura på” politikerna sådant som de inte vill, men det finns gränser för politikernas möjligheter att uppmärk- samma frågor. I hög grad har vi sett att efterfrågan på politisk inblandning är större är utbudet av politiker som blandar sig i. Samtidigt har vi haft en tillväxt i en föreställning om att det finns styrproblem och att dessa kan han- teras genom att man skapar procedurer för målformuleringar, planering, resultatkrav, resultatrapportering, redovisning etc.

149

Allt detta administrativa reformerande kan tyckas lite märkligt eftersom	Fel! Okänt namn
intrycket från fallstudierna är att det dels finns en grundläggande tilltro till	på
varandras kunskaper (det gäller såväl inom regeringskansliet som mellan	dokumentegenskap
regeringskansliet och myndigheterna), dels att det finns ganska lite av grund-	.:Fel! Okänt namn
läggande konflikter mellan olika enheter i staten. Att lägga ner stor möda på	på
att bygga upp system för att styra bygger på idén om att konflikt är det reellt	dokumentegenskap
existerande tillståndet, men sådana konflikter ser vi lite av i fallstudierna.	.
Politikerna verkar dessutom ganska ointresserade av de styrsystem som	Bilaga
skapas, trots att dessa sägs vara till just för politikernas behov av att styra.	Underbilaga 1
På ett sätt är politiken märkligt frånvarande i denna den mest politiska orga-
nisationen av alla. Det mesta handlar om administrativa hantering av frågor
som förvisso kan rymma politisk sprängkraft men där politiken sällan påver-
kar den dagliga hanteringen. Såväl Schengen som rovdjurspropositionen är
exempel på detta. Procedurerna styr arbetet. Politikerna reagerar på frågor
som dyker upp utifrån eller som inte kan lösas i hanteringen i den egna orga-
nisationen. Ibland har politikerna reagerat aktivt - och ibland har de haft egna
ganska detaljerade idéer om hur problem skall lösas - men på det hela taget
har inte initiativen i de fall som har studerats tagits av politikerna. Vi ser en
hel del styrning, men som vi har sagt tidigare är det i huvudsak en styrning
som sker mellan tjänstemän.
Regeringskansliet är dessutom såpass stort att det finns utrymme för enheter
att initiera egna idéer. Vesta är ett exempel på ett ärende som växte fram
gradvis i byråkratin i finansdepartementet, och att man sedan försökte ”sälja”
idén till politikerna. Det gick inte som man hade tänkt eftersom förankringen
var svag, men trots såväl politiskt motstånd som kritik från utomstående
ledde detta inte till att projektet lades ner (eller att man började ifrågasätta
utgångspunkterna). Det finns uppenbarligen utrymme för det som vi brukar
kalla för byråkratisk politik i regeringskansliet. Och i det här fallet ville
tjänstemännen heller inte ha politiker som försökte påverka arbetet, utan
politiker som skulle legitimera det som tjänstemännen hade initierat. Rege-
ringskansliets storlek skapar utrymme för tjänstemän att driva sina egna
hjärtefrågor.
Samtidigt är politikerna hela tiden närvarande. De är i hög grad är tillgäng-
liga för tjänstemännen. Kontakterna mellan tjänstemän och politiker är mer
frekventa i den svenska centralförvaltningen än i de andra nordiska ländernas
(Jacobsson, Lægreid och Pedersen 2001). Veckoberedningar och andra pro-
cedurer gör det ständigt möjligt för tjänstemännen att förankra allehanda
frågor hos ministrarna. Även om de är tillgängliga kan politikerna vara svåra
att engagera, vilket ibland kan vara nödvändigt för att får någonting gjort.
När det gäller Vesta skulle det förmodligen vara nödvändigt med politiskt
stöd för att skapa legitimitet för de regler som man vill att andra skall följa.
Finns inte det stödet tydligt artikulerat, kommer det att bli svårare att få
myndigheter att ta de nya reglerna på allvar. Men politikerna är svåra att
blidka, och mer än en tjänsteman tycks drömma om en svensk Blair som
skulle kunna öka regelskapandets legitimitet.
	150

Ibland är de närvarande utan att vara det fysiskt. Hela Vestaprojektet verkar	Fel! Okänt namn
till viss del handla om ett slags obesvarad kärlek från tjänstemännens sida.	på
Tjänstemännen anstränger sig för att politikerna skall öka sina möjligheter att	dokumentegenskap
styra på ett rationellt sätt, och allt de får tillbaka är ointresse. Tjänstemännen	.:Fel! Okänt namn
kan visserligen hänvisa till att politikerna har ställt sig bakom förändringar	på
och att riksdagen har uttalat önskemål att få veta mer om resultatet av beslut	dokumentegenskap
etc. Men på det hela taget har politikerna varken engagerat sig eller – skulle	.
man som utomstående vilja peka på – förstått att det tjänstemännen gör even-	Bilaga
tuellt kan inskränka möjligheterna för politikerna att bedriva politik. I prakti-	Underbilaga 1
ken verkar politikerna heller inte har särskilt stor tilltro till styrsystemet. När
de vill något speciellt – som vi såg i fallen med kretslopp och investerings-
program– tenderar de att organisatoriskt ta frågorna till sig.
Efterfrågan på politisk styrning i regeringskansliet är betydligt större än
utbudet av politiker som vill styra. Åtminstone vill politikerna inte i sin
styrning följa de erbjudna formerna för styrning. Ett sätt att hantera det pro-
blemet har varit att administrera fram ett utbud av styrning, dvs man har
”tvingat” politiker att i sitt eget intresse formulera mål, hitta på krav på myn-
digheter och fylla regleringsbrev med sådana krav etc. På detta sätt har vi fått
en slags styrning trots att vi inte har politiker som vill styra. På sådant sätt
konstrueras ett utbud som svarar mot tjänstemännens efterfrågan. Men så
länge som de som skall styras inte riktigt begriper vem det är som vill veta
något och hur det är tänkt att styrningen skall gå till, riskerar alla dessa för-
sök att i hög grad leda till rapporter, redovisningar och resultatmått utan
särskilt intresserade läsare. Vi får ett rituellt styrsystem där politiker deltar i
aktiviteter som ser ut som om de handlade om styrning.
5.6 Saknas: arenor för reflektion och lärande
Flera av fallen illustrerar ett av de problem som verkar finns i regerings-
kansliet, nämligen förmågan att lära av egna erfarenheter. Enheterna följer
regler i sin hantering och de lyckas ofta på ett eller annat sätt hantera de
ärenden och frågor som de får sig tilldelade. Men det sker sällan något sys-
tematiskt tänkande huruvida man inte skulle kunna hantera frågorna på något
annat sätt, t ex om procedurerna är de rätta. Det finns en tidspress och det
finns en utifrån kommande styrning som tillsammans skapar handlingsorien-
tering, men det finns få arenor som gör det möjligt att utifrån erfarenheter
från praktiken tänka systematiskt om vad man gör, hur man gör och om man
skulle kunna göra något bättre. Erfarenhetsutbytet när det gäller sätten att
organisera arbetet är mycket begränsat.
Ett skäl till att detta är viktigt är att en stor del av arbetet i regeringskansliet –
vi ser det i fallstudierna - de facto inte följer departementsgränser utan sker i
form av projekt. Vi har flera exempel på processer som skär över gränser
mellan olika departement och som också inkluderar myndigheter. Vi vet att
flera av enheterna i regeringskansliet finns med i transnationella förvaltning-
ar med kontakter till andra länders förvaltningar och till europeiska organi-
sationer. Ibland brukar det sägas att mera av projektarbete är önskvärt, men	151
	151

delvis finns det redan. Problemet är snarare att det administrativa tänkandet bygger på den formella organisationen, dvs all planering, redovisning, styr- ning etc följer organisationsgränserna.

Europeiseringen ökar behovet av att lära sig att tänka mer i processer, och i processer som skär över både nationsgränser och organisationsgränser. Och att döma av de empiriska studier som finns, bl a av EU-arbetet, är detta grän- söverskridande redan vardag för stora delar av statsförvaltningen. Villkoren för verksamheten formas i relationerna till andra organisationer – både inom det svenska samhället men i allt högre grad i andra europeiska organisation- er. Denna förändring - som delvis innebär att man reagerar på förändringar som man själv inte har varit med om att initiera – leder till att lärande och reflektion också måste kunna ske ”över gränser”. Det är föga ända-målsenligt att tänka planerings- och styrmässigt på sig själv som en avgränsad organi- sation, när verksamheten i praktiken formas i ett ständigt utbyte med andra.

Vi saknar dock ett systematiskt uppbyggande av kunskaper och erfarenheter när det gäller detta gränsöverskridande arbete: hur samarbetet mellan enheter i olika departement ser ut, hur departement och verk arbetar tillsammans, hur man kan arbeta tillsammans i projektgrupper som är kopplade till europeiska organisationer, på vilket sätt politiker kan påverka det som sker etc. Tänkan- det om organisering och styrning bygger på idéer och modeller som sedan lång tid har visat sig svåra (kanske t o m omöjliga) att genomföra. Det byg- ger på idéer om departement och andra enheter som avgränsade enheter och på att det skulle finnas starka revirgränser runt departementen, när det vi ser är enheter som i praktiken samverkar. Det bygger på idéer om konflikt, när det vi ser är en förvaltning som mestadels tycker ganska lika i grundläggande frågor.

Att det inte finns några arenor för lärande beror inte på att det saknas tid och resurser, utan på att annat är prioriterat. De administrativa procedurer som har skapats har haft en annan inriktning. Hela styrsystemet är uppbyggt med utgångspunkten att miljödepartementet och naturvårdsverket (eller justitie- departementet och rikspolisstyrelsen, eller finansdepartementet och ekono- mistyrningsverket) är i konflikt, och att regeringen därför måste ägna en massa energi åt att styra. I praktiken sker dock exempelvis miljöregel- skapandet i ett nätverk mellan europeiska och nationella organisationer, där naturvårdsverk och miljödepartement i hög grad agerar som en enhet. Samma mönster av samarbete ser vi också inom andra områden.

Jag hävdar förstås inte att det inte skulle finnas konflikter mellan vad politi- ker kan vilja och vad förvaltningen vill driva för frågor. Men den huvudsak- liga styrning som vi ser sker inom förvaltningen och mellan administrativa enheter. Den är inte styrd av någon politisk vilja att förändra, utan snarare av en administrativ önskan att redovisa och rapportera. Och den främjar knapp- ast lärande. Hela utvecklingsarbetet när det gäller mål- och resultatstyrningen är dessutom ett tydligt exempel på hur man ständigt tenderar att bortse från erfarenheter av de egna förändringsförsöken. När reformen och praktiken avviker från varandra upprepas ständigt diagnosen att det är fel på praktiken.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

152

Idag saknas ett tänkande som gäller erfarenhetsbaserat lärande i regerings-	Fel! Okänt namn
kansliet. Det sker lite av systematisk kunskapsuppbyggnad och det traderas	på
lite erfarenheter mellan olika områden. Istället utvecklas styrsystem som	dokumentegenskap
systematiskt förstärker departementen och myndigheterna som avgränsade	.:Fel! Okänt namn
enheter som kan styras utifrån hur de sköter sig som isolerade organisa-	på
tioner.	dokumentegenskap
	.
	Bilaga
6. Avslutande diskussion	Underbilaga 1
Vilken betydelse har det att regeringskansliet numera är en myndighet? På
kort sikt verkar de som vi har intervjuat inte ha märkt särskilt stora föränd-
ringar, men det var heller knappast att vänta. Viktigare är att diskutera hur
förutsättningarna för framtiden har påverkats av organisationsförändringen.
Det är förstås viktigt - som förvaltningsavdelningen framhåller - att för-
ändringsarbetet bedrivs långsiktigt och uthålligt, men ännu viktigare är att
man rör sig i rätt riktning. Ökar reformen möjligheterna för enheterna i rege-
ringskansliet att kunna arbeta mer långsiktigt - med övergripande analyser,
reflektion och lärande?
Förhoppningen är att förvaltningsavdelningen som en potentiellt betydelse-
full aktör skulle kunna vitalisera det förvaltningspolitiska tänkandet, dvs
skulle kunna bidra till att förnya tänkandet om organisering och styrning, t ex
genom att introducera idéer och modeller som bygger på mera av gränsöver-
skridande, lärande och verksamhetsanpassning i styrningen. Ännu har vi inte
sett så mycket av detta. Snarare kan man säga att det arbete som har bedrivits
fram till nu har byggt vidare på och direkt refererat till de idéer som tidigare
har varit dominerande när det gäller förändringsarbetet.
Trots att man potentiellt skulle kunna tänka sig att styrmodeller skapade nära
den politiska ledningen såg annorlunda ut än styrmodeller utvecklade inom
finansdepartementets sfär, har vi knappast fått någon ökad variation i det
förvaltningspolitiska tänkandet. Att förvaltningsavdelningen har övertagit de
sedan länge mäktiga idéerna är visserligen inte alls förvånande, eftersom -
som förespråkarna skulle säga - det är både de enda och de bästa möjliga
idéerna som finns. Det hade krävts en stark viljeinriktning för att kunna göra
något annorlunda, och förmodligen hade en sådan förutsatt någon form av
aktiva och legitimitetsskapande politiska handlingar.
En farhåga med den nya reformen är att den förstärker idén om departemen-
ten som egna, avgränsade enheter. När förvaltningsavdelningen utarbetar
anvisningar till verksamhetsplaneringen är det helt självklart departementen
som är mottagare av de nya reglerna, vilket är lite paradoxalt eftersom det
var just departementen som enligt reformatorerna inte längre skulle se sig
som avgränsade enheter. Den nya förändringen verkar i liten grad ha bidragit
till att överskrida gränserna mellan departementen. Samtidigt som fallstudi-
erna tydligt visar att departementen för det mesta verksamhetsmässigt inte
alls är relevanta som enheter, något som stöder idén att inte återskapa depar-
tementen som de enheter som skall reformeras.
	153

Ofta är det som vi såg i fallstudierna en sakenhet i ett departement som sam-	Fel! Okänt namn
verkar med en sakenhet i ett annat, eller med en enhet i ett ämbetsverk. I	på
praktiken förekommer det en hel del gränsöverskridande samarbete som alls	dokumentegenskap
inte syns i verksamhetsplaneringen. Det är betydelsefullt att lyfta fram de	.:Fel! Okänt namn
mönster av samarbeten som finns - både mellan enheter inom regerings-	på
kansliet, mellan enheter i regeringskansliet och enheter i ämbetsverken samt	dokumentegenskap
också de transnationella utbyten som finns - och att diskutera erfarenheterna	.
av dessa. Den nya organiseringen skulle kunna göra det möjligt att tänka mer	Bilaga
innovativt både om möjligheterna att lära av egna erfarenheter och om möj-	Underbilaga 1
ligheterna att tänka strategiskt om önskvärda framtider. Än så länge har inte
den nya reformen åstadkommit det, men skulle det gå att få igång ett lång-
siktigt och uthålligt arbete i den riktningen vore mycket vunnet.
Det finns skäl - så här avslutningsvis - att spekulera en del när det gäller den
statliga förvalningsorganisationen, både mot bakgrund av förändringar som
sker i samhället och av en del specifika problem i förvaltningens sätt att
fungera. Framförallt är det internationaliseringen och europeiseringen som
gör det nödvändigt att tänka nytt, och som - det visade bland annat
Schengen-fallet - leder till förändringar. EU-arbetet kräver stora kunskaper
och kontinuerlig uppmärksamhet. Stora delar av den svenska förvaltningen
har blivit alltmer invävd i europeiska nätverk, och det gäller i hög grad rege-
ringskansliet. Alltfler frågor har lyfts upp till politisk nivå, och det under
många år omsorgsfullt utformade styrsystemet verkar ha svårt att omfatta
EU-arbetet. EU-arbetet sker i hög utsträckning vid sidan av den formella
organiseringen och det formella styrsystemet.
En andra viktig förändring är det som brukar kallas ett framväxande kun-
skapssamhälle. Vi lever i ett samhälle där informationen flödar över och görs
tillgänglig för allt fler, samtidigt som kunskaper som alltid är en bristvara.
Statsförvaltningen bör vara organiserad på ett sätt som ser till att det konti-
nuerligt byggs upp och underhålls kunskaper inom olika områden. Det be-
hövs framförallt kompetenta ämbetsverk som förmår att följa utveck--lingen,
som kan lära av sig själv och av andra - som på ett moget och ans-varsfullt
sätt fungerar som organisationer som kan något. Samtidigt finns det skäl att
fundera mer kring sakenheterna i regeringskansliet. Man skulle kunna för-
vänta sig att det där finns ett strategisk inriktning, en övergripande system-
kunskap och en förmåga till lärande. De empiriska studierna antyder att
enheterna har svårt att bygga upp en kunskap på basis av ett sådant mer
utsträckt tidsperspektiv och på basis av en vidare kunskap om sina verksam-
hetsområden.
Storleken på regeringskansliet leder också till interna styr- och samord-
nings-problem. Regeringen bör ägna sig åt det som de själva uppfattar vara
viktiga frågor, inte det som den interna byråkratin vill göra politik av. För-
valtningen skall självfallet inte fungera oberoende av politiken. Verken skall
vara självständiga, inte självsvåldiga. Självklart skall ämbetsverken styras,
men problemen idag är för det första att det i stor utsträckning är tjänstemän
som styr andra tjänstemän, för det andra att den styrning som förekommer
har tagit en alltmer ritualiserad form, och för det tredje att de långsiktiga	154
	154

diskussioner om det framtida innehållet i verksamheterna som borde vara nödvändiga mellan den politiska ledningen och förvaltningen sällan kom- mer till stånd.

Och så ser det ut, trots att vi aldrig har ägnat så mycket tid som idag åt intern kommunikation och styrning i statsförvaltningen. Hur kan man komma till- rätta med problemen? Hur skapa en statsförvaltning som kan fungera som en uppmärksam, kunnig och uppfinningsrik samhällsaktör? Hur skapa ett rege- ringskansli som inte överbelastas av allsköns ärenden, utan kan ägna sig åt det som politikerna uppfattar som angeläget? En utgångspunkten tror jag är att inse att det inom de flesta områden redan finns ett gemensamt sätt att tänka om verksamheter. Förtroendefulla informella kontakter är vanliga, och att de finns skulle kunna göra det möjligt att ägna lite mindre tid och kraft på formell styrning och samordning.

Det är visserligen så att byråkratier alltid kan behöva ”tämjas”, men man bör nog försöka se att politisk styrning kan gå till på många olika sätt. Politiker kan ha höga ambitioner att stärka ett område, utan att man behöver lägga sig i den dagliga verksamheten. Ett viktigt sätt att styra ligger i sättet att orga- nisera ett verksamhetsområde, t ex genom att skapa vissa enheter, att ge dem resurser och att ”koppla ihop” dem med andra enheter. När det är gjort kan politikerna medvetet organisera ut sig själv ut ur området, och i stället med förtroende överlåta till tjänstemännen att sköta verksamheten på ett profess- ionellt sätt (men förstås ständigt reflektera över ifall den existerande organi- seringen fungerar på ett bra sätt). Att styra alltför ofta och alltför precist riskerar att minska förtroendet och att försvaga professionaliteten.

Under lång tid har aktörer inom statsförvaltningen försökt öka kapaciteten att styra, dvs inriktat sig på att styra mera, att styra mer precist och att skapa förutsättningar för detta. Som en följd av detta har det skapats en omfattande byråkratisk apparat för administrativ styrning. Den producerar en massa rationalistisk retorik, den sysselsätter många och den ger (skulle man kunna gissa) inte särskilt mycket värde för pengarna. Jag menar att det skulle kunna vara möjligt - och dessutom i linje med en svensk förvaltningstradition - att också fundera i en annan riktning. Ett alternativ är att reducera behovet av styrning, framförallt genom att lita till att sådana som har kunskaper på ett ansvarsfullt sätt använder dessa.

Jag tror att det som bör göras i hög grad handlar om en återgång till en klas- sisk svensk förvaltningstradition. För det första bör man ge möjlighet för regeringskansliet att syssla med politik. Regeringen har en stor administrativ apparat alltför nära sig, och riskerar att bli dess fånge. Det finns mycket som talar för att regeringskansliet har blivit alltför stort. För att politikerna åt- minstone i viss utsträckning skall kunna bestämma sin egen dagordning behöver regeringskansliet en större distans till sina ämbetsverk. Ledorden bör vara att reducera behovet av styrning snarare än att öka förmågan att styra. Regeringskansliet bör - framförallt inom sakenheterna - förbättra sin förmåga att tänka övergripande, att diskutera strategiskt och att lära av erfa- renheter.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

155

För det andra bör ämbetsverken ges möjlighet att utvecklas till kunniga och betydelsefulla aktörer i samhället. Regeringskansliet skall inte bygga upp en kompetens hos sig som redan finns eller bör finnas hos verken. Verken skall fungera som kunskapsorganisation åt regeringen bl a i EU-arbetet, så det behövs ett omfattande – men selektivt - utbyte av information och kunskaper.

För det tredje bör man medvetet skapa arenor för långsiktiga och strategiska diskussioner mellan regeringskansliet och ämbetsverken. Det behövs mindre av ”låtsasstyrning" mellan verk och departement. Alltför mycken möda går idag åt till att upprätthålla ett administrativt styrsystem, som i hög grad har visat sig vara feltänkt. I huvudsak bör detta styrsystem göras om (det kan lämpligen starta med den översyn som den förvaltningspolitiska kommis- sionen föreslog i sitt slutbetänkande). Det är självfallet viktigt att ha en hög medvetenhet om betydelsen av de finansiella ramarna, men inom dessa är det viktigt med en förmåga till utveckling av verksamheter.

För det fjärde bör man systematiskt tänka på att skapa goda förutsättningar för nytänkande och lärande inom statsförvaltningen. Under lång tid har idés- kapandet inom förvaltningen skötts av en tankemässigt ganska homogen krets av personer och organisationer. Idéskapandet har varken kännetecknats av kreativitet eller nytänkande. Det är betydelsefullt att stimulera möjligheter till nytänkande. Förvaltningspolitiken behöver ett avsevärt mer varierat och mångformigt kunskapsunderlag än det som finns. Styrning handlar i hög grad om att organisera, och en sådan organisering förutsätter ett kunskaps- underlag med både bredd och djup.

Trots att det ute i den dagliga verk-samheten - t ex i samband med EU- arbetet - sker förändringar, står tänkandet om organisering och styrning i hög grad stilla. EU-arbetet styrs, inte tack vare utan trots de formella styrsyste- men. Sakenheter samarbetar över gränser, trots det formella organisations- tänkandet. Politiker styr, trots alla ansträngningar att skapa heltäckande styrsystem. Ett stort problemet är att det inte finns någon beredskap för att fånga upp och reflektera över de förändringar som sker, för att på så sätt kunna utveckla verksamheten. Därigenom går man miste om värdefulla erfarenheter och ger sig själv begränsade chanser att tänka nytt.

Referenser:

Blomqvist, C., 1996, I marknadens namn. Mångtydiga reformer i svenska kommuner. Stockholm: Nerenius & Santérus.

Brunsson, K., 1995, Dubbla budskap. Hur riksdagen och regeringen presen- terar sitt budgetarbete. Företagsekonomiska institutionen, Stockholms Uni- versitet.

Brunsson, K, Sonnerby, C och Wittenmark, L., 1990, Beslutsmaskinen - en bok om regeringskansliet. Lund: Studentlitteratur.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

156

Brunsson, N., 1989, The Organization of Hypocrisy. Talk, Decisions and Actions in Organizations. Chichester: John Wiley & Sons.

Brunsson, N. och Olsen J.P. (red), 1993, The Reforming Organization. Lon- don: Routledge.

Brunsson, N. och Sahlin-Andersson, K., 2000, Constructing Organizations. The Example of Public Sector Reform. Organization Studies.

Christensen, T. och Lægreid, P. (redaktörer), 2001, New Public Manage- ment. The Transformation of Ideas and Practice. Aldershot: Ashgate.

Cyert, R.M. och March J.G., 1963, A Behavioral Theory of the Firm. New Jersey: Prentice Hall.

Ds 1993:44, Statsförvaltningens internationalisering. Rapport från en ar- betsgrupp i Finansdepartementet.

Ds 1995:21 Samsyn och alliansförmåga. Hur regeringen, näringslivet, intres- seorganisationer, regionala intressen och forskarvärlden behöver samverka för att stärka Sveriges position i EU. Rapport från en arbetsgrupp i Finansde- partementet.

Ds 2000:27, Vad kostar det att regera? En studie av regeringskanslites di- mensionering nu - och i framtiden. Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Ehn, P. och Sundström, G., 1997, Samspelet mellan regeringen och statsför- valtningen. Ur Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och pro- blematik. SOU 1997:15.

Ekengren, M., 1998, Time and European Governance. The Empirical Value of Three Reflective Approaches. Stockholms Universitet (dokt avhandling).

Erlandsson, M., 2000, Reformer i regeringskansliet. Om hur femton myndig- heter blev till en. Magisteruppsats, Stockholms Universitet.

Forss, K., 2000, Vad kostar det att regera? En studie av regeringskanslites dimensionering nu - och i framtiden. Regeringskansliets förvaltningsavdel- ning (Ds 2000:27).

Heckscher, G., 1952, Svensk statsförvaltning i arbete. Stockholm: Studieför- bundet Näringsliv & Samhälle.

Jacobsson, B., 1984, Hur styrs förvaltningen? Myt och verklighet kring de- partementens styrning av ämbetsverken. Lund: Studentlitteratur.

Jacobsson, B., 1989, Konsten att reagera. Intressen, institutioner och nä- ringspolitik. Stockholm: Carlssons förlag.

Jacobsson, B. (red), 1994, Organisationsexperiment i kommuner och lands- ting. Stockholm: Nerenius & Santérus.

Jacobsson, B., 1997, Europa och staten. Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen, SOU 1997:30).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

157

Jacobsson, B. och Sahlin-Andersson, K., 1995, Skolan och det nya verket. Skildringar från styrningens och utvärderingarnas tidevarv. Stockholm: Nerenius & Santérus.

Jacobsson, B. och Sundström, G., 1999, Invävd i Europa. En undersökning av den svensak statsförvaltningens EU-arbete. Score-rapport 1999:10.

Jacobsson, B. och Sundström, G., 2000, Europa till vardags. EUs konsekven- ser för den svenska statens organisering. Ur Ståhlberg, K. (red): Kontinuitet och förnyelse, Europeisk integration och nordisk förvaltningsanpassning. Nordiska Rådet, Nord 2000:3.

Jacobsson, B., Lægreid, P. och Pedersen,, O.K. (redaktörer), 2001, Europa- veje. EU i de nordiske centralforvaltninger. DJØF-forlag.

Larsson, T., 1986, Regeringen och dess kansli: samordning och byråkrati i

maktens centrum. Lund: Studentlitteratur.

Lindbom, A., 1997, Ministern och makten. Hur fungerar ministerstyre i praktiken? rapport till den förvaltningspolitiska kommissionen, SOU 1997:54. Stockholm: Fritzes.

Lindström, S., 1997, Att kunna hålla de andra krafterna stången. I Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik. Rapport till den förvaltningspolitiska kommissionen. SOU 1997:15.

Lœgreid, P. och Pedersen, O.K. (red), 1994, Forvaltningspolitik i Norden. København: Jurist- og økonomforbundets Forlag.

Lerdell, D. och Sahlin-Andersson, K., 1997, Att lära över gränser. En studie av OECDs förvaltningspolitiska samarbete. SOU 1977:33.

March, J. och Olsen, J.P., 1989, Rediscovering Institutions. The organizat- ional Bases of Politics. New York: Free Press.

Power, M., 1997, The Audit Society. Rituals of Verification. Oxford: Oxford University Press.

SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för sta- ten. Rapport från den förvaltningspolitiska kommissionen.

Scott, W.R., 1998, Organizations. Rational, Natural and Open Systems (fjärde upplagan). New Jersey: Prentice Hall.

Sundström, G., 1999, Att tala med en röst. En studie av hur EU- medlemskapet påverkar samordningen inom Regeringskansliet. Score- rapport 1999:8.

Sundström, G., 2000, “Ett relativt blygsamt förslag”. Resultatstyrningens framväxt ur tre perspektiv. Score- rapport 2001:2.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

158

Bilaga 1 - Intervjuade i samband med fallstudierna

Leif Alabo, Rikspolisstyrelsen

Erik Arnberg, Miljödepartementet

Bengt Arvidsson, Miljödepartementet

Rutger Banefelt, Riksrevisionsverket

Catharina Barkman, Förvaltningsavdelningen

Ulf Bengtsson, Finansdepartementet

Ulf Berkelöf, Finansdepartementet Katarina Delin, Justitiedepartementet Birgitta Ekelund, Justitiedepartementet Kathrin Flossing, Miljödepartementet (2 ggr) Lennart Friberg, Naturvårdsverket (2 ggr) Håkan Färm, Justitiedepartementet

Eric Gandy, Riksrevisionsverket

Christian Groth, Socialdepartementet

Allan Gustafsson, Finansdepartementet

Birgitta Hansson, Jordbruksdepartementet

Britta Heijer, Näringsdepartementet (tfn-intervju) Ola Henricsson, Utrikesdepartementet

Gunnel Horm, Miljödepartementet

Jonas Hult, Justitiedepartementet

Johan Ideström, Miljödepartementet

Anders Ingman, Miljödepartementet

Bo Jonsson, Ekonomistyrningsverket

Cristina Karlstam, Finansdepartementet

Claes Kring, Justitiedepartementet

Peter Lagerblad, Finansdepartementet (tfn-intervju) Britta Lejon, Justitiedepartementet

Börje Lenas, Riksrevisionsverket

Jan-Erik Lindberg, Förvaltningsavdelningen

Eva Lindblom, Finansdepartementet

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

159

Eva Lindström, Finansdepartementet

Curt Malmborg, Finansdepartementet (tfn-intervju) Per Molander, SNS

Richard Murray, Statskontoret

Bengt Nordström, Ekonomistyrningsverket Åsa Norrman, Miljödepartementet Krister Nilsson, Miljödepartementet

Lars Nilsson, Utrikesdepartementet

Manuela Notter, Naturvårdsverket

Gunilla Olofsson, Förvaltningsavdelningen Olle Oskarsson, Miljödepartementet

Gert Paulsson, Finansdepartementet Knut Rexed, Statskontoret (tfn-intervju) Staffan Ros, Utbildningsdepartementet Anna Sanell, Miljödepartementet Peter Strömberg, Justitiedepartementet Nilla Thomson, Miljödepartementet Anders Viklund, Finansdepartementet Björn Wellhagen, Miljödepartementet Peter Westman, Miljödepartementet Gia Wickbom, Finansdepartementet Karin Widegren, Näringsdepartementet Bjarne Örnstedt, Jordbruksdepartementet Magnus Östling, Miljödepartementet

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 1

160

Bilaga 2

Regeringens beslutsunderlag

Inför sammanslagningen

Enligt vad som framgår av de arkiverade handlingarna bygger underlaget till beslutet att slå samman departementen till en myndighet i huvudsak på en promemoria daterad 1996-05-13. Denna togs fram av en arbetsgrupp bestå- ende av totalt sju personer under ledning av statssekreteraren i Statsrådsbe- redningen. Utrikesdepartementet, Finansdepartementet, och Näringsdeparte- mentet var representerade i gruppen på statssekreterarnivå.

I det första stycket slår arbetsgruppen fast att Regeringskansliets främsta uppgift är ”att vara ett effektivt och kompetent instrument för att regeringen ska kunna förverkliga sina politiska ambitioner”. Sedan lyfter man fram ett antal problem och brister i den då rådande organisationen:

−Regeringskansliet beskrivs som starkt sektoriserat.

−Resurserna för Regeringskansliet beskrivs som mer begränsade än tidi- gare.

−Man menar att det är svårt att få tjänstemannaorganisationen att verka i den riktning den politiska ledningen önskar.

−De allt tydligare internationella dimensionerna på politiken ställer sär- skilda krav på Regeringskansliet.

−Regeringskansliets ”kompetensförsörjning och kvalitetssäkring” besk- rivs som eftersatt.

Därefter sammanfattar arbetsgruppen sina principiella utgångspunkter inför sitt arbete:

−Regeringskansliets organisation måste utformas utifrån att den ska ut- göra ett kompetent och effektivt instrument för regeringen i förverkli- gandet av sin politik.

−Det är en regering och det måste därför bli mer av ett sammanhållet regeringskansli.

−Regeringskansliet är grundförutsättningen och det viktigaste instrumen- tet för regeringspolitikens förverkligande.

−Den politiska ledningen måste ges förutsättningar att ägna en större del av sin tid åt de politiska sakfrågorna.

−Behovet av tydliga spelregler (”såväl formella som informella”) är starkt.

−Behovet att bryta sektoriseringen inom Regeringskansliet är starkt.

−Nya arbetsformer och arbetssätt bör etableras.

Arbetsgruppen avslutar med att peka på vikten av att beslut fattade på ”be- fintliga och vederhäftiga underlag” kompletteras med ”ändrade attityder och förhållningssätt”. Det framhålls som viktigt att ”Regeringskansliet upplevs som en attraktiv, kreativ och spännande arbetsplats”.

Under rubriken ”Departementsövergripande frågor” slår arbetsgruppen fast att ”den traditionella gränsen mellan olika politikområden har suddats ut allt mer”. Vidare menar man att det inom Regeringskansliet finns ”alldeles för

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 2

161

mycket av revirstrider”. Det rådande arbetssättet med konfliktinriktade för-	Fel! Okänt namn
handlingar mellan departement beskrivs som ineffektivt och kostsamt. ”Re-	på
sultatet blir långt ifrån alltid det avsedda.”	dokumentegenskap
Dessutom råder det, enligt promemorian, i fråga om Regeringskansliets	.:Fel! Okänt namn
arbete en svår avvägning mellan dagligt löpande arbete och långsiktigt stra-	på
tegiskt tänkande, där det löpande arbetet tenderar att ta över. Samtidigt me-	dokumentegenskap
nar man att det finns ”många exempel på företag och organisationer där man	.
skapat enheter för långsiktigt strategiskt tänkande, som aldrig blivit riktigt	Bilaga
lyckade därför att de helt enkelt kommit för långt bort från det dagliga arbe-	Underbilaga 2
tet”.
Därefter går arbetsgruppen över till att diskutera vilken roll Statsrådsbe-
redningen ska ha i den nya organisationen. Diskussionen leder fram till att
Statsrådsberedningens roll ”som sammanhållande kraft i Regeringskansliets
arbete behöver förstärkas och tydliggöras, framför allt när det gäller politisk
verksamhetsplanering och övergripande ledning och styrning”. Arbetsgrup-
pen identifierar tre principiellt viktiga områden för detta – EU-politiken,
jämställdhetsfrågor och den statliga förvaltningspolitiken.
Under rubriken ”Ett regeringskansli – en myndighet” redovisar arbets-
gruppen sina ställningstaganden. Arbetsgruppen anser att det till ”övervä-
gande del vore en fördel att ombilda Regeringskansliet till en myndighet”.
Man menar att åtgärden ”kan fungera som ett viktigt avstamp och även som
en symbol”. Å andra sidan vill arbetsgruppen samtidigt ”understryka att en
ombildning av Regeringskansliet till en myndighet inte får innebära att de-
partementens inflytande och frihet när det gäller den egna verksamheten
försämras”.
Därefter övergår man till att diskutera de juridiska aspekterna kring om-
bildningen av Regeringskansliet samt tidsplanen för när åtgärden kan ske.
Resultatet är att man anser att det inte föreligger några konstitutionella hinder
för ombildningen och att ett principbeslut borde kunna fattas snabbt så att
Regeringskansliet ”senast den 1 januari 1997 ska definieras som en myndig-
het”.
Under rubriken ”Ledning, styrning och organisation av departementen”
lägger arbetsgruppen fram sina synpunkter kring statssekreterarens roll,
utvecklingen mot mål- och resultatstyrning, de juridiska stödfunktionerna
Expeditionschefen och Rättssekretariatet samt vilka konsekvenser dessa
olika faktorer får för organisationen inom ett s.k. normaldepartement. Ar-
betsgruppen menar samtidigt å andra sidan att det måste ”vara möjligt att
göra lokala anpassningar i ledningsstrukturen”.
Under rubriken ”Ledning, styrning och utförande av administrativa frågor i
Regeringskansliet” diskuterar arbetsgruppen hur den administrativa infra-
strukturen är utformad i rådande organisation, de svagheter man anser finns
med detta samt hur man anser att administrationen bör vara organiserad. Man
menar att ”nuvarande organisation anses inte vara den bästa”. ”Att samordna
de administrativa stödfunktionerna inom Regeringskansliet är naturligtvis
inget självändamål, särskilt inte när förutsättningarna är så olika och organi-
sationen trots allt relativt stor.” Vidare anför man att ”samordning ska ske
där det är effektivt, rationellt, ändamålsenligt och underlättar för verksam-
heten”.	162

	Det förslag arbetsgruppen kommer fram till är att ledning, styrning och ut-	Fel! Okänt namn
förande av gemensamma administrativa frågor bygger på skapandet av en ny		på
chefspost inom Statsrådsberedningen – förvaltningschefen. ”Tanken är att		dokumentegenskap
förvaltningschefen och dennes stab ska ha ett övergripande strategiskt ansvar		.:Fel! Okänt namn
för administrativa frågor inom Regeringskansliet.” Ämnen som omfattas av		på
detta ansvar är personalfrågor, chefsförsörjning, ekonomi, administration,		dokumentegenskap
informationsteknik samt uppföljning och utvärdering.		.
	Vidare vill arbetsgruppen samordna departementens kontorsservicefunkt-	Bilaga
ioner. Samtidigt menar man att det organisatoriska hemvistet (en service-		Underbilaga 2
funktion på varje departement eller samtliga servicefunktioner samlade under
förvaltningsavdelningen) blir ”av mindre betydelse”. Arbetsgruppen menar
vidare att man genom att ”hålla samman” stödfunktioner kan uppnå ”flera
synergieffekter”:
−	Minskad sårbarhet/bättre ”back up”
−	Garanti för driften
− Koordinerings- och samordningsproblem kan lösas
− Bättre utnyttjande av den samlade kompetensen
− Möjligheter till breddning och utveckling av kompetensen inom stöd-
	funktionerna
−	Ökad professionell kompetens.

Under rubriken Arbetsformer och arbetssätt redovisar arbetsgruppen sina förslag för att åstadkomma ”mer bestående förändringar” genom ”ändrade attityder och förhållningssätt samt arbetssätt.” Arbetsgruppen menar att Regeringskansliet ”måste i än högre utsträckning än vad som är fallet i dag präglas av ett kontinuerligt inre förändringsarbete.” Vidare säger man att det är ”angeläget att hitta nya samverkansformer mellan departementen vid sidan av de traditionella och inarbetade”.

”Det sektorsövergripande arbetet bör ännu tydligare utgå från dels sakfrå- gan, dels de deltagande individernas kompetens. Detta för att undvika revir- tänkande mellan departementen. Sektorsövergripande arbete underlättas om Regeringskansliet blir en myndighet.”

Det första beslutet om det fortsatta arbetet

I promemoria 1996-05-13 föreslogs att regeringen först skulle fatta ett prin- cipbeslut om sammanslagning av departementen till en myndighet och däref- ter bestämma hur de förutspådda effektivitetsvinsterna ska hämtas hem. I linje med detta fattade regeringen den 4 september 1997 ett beslut om ”in- riktningen av det fortsatta förändrings- och förnyelsearbetet inom Regerings- kansliet” (dnr SB96/3633).

I beslutet i september 1997 beskrivs att tiden sedan beslutet i december 1996 fattades använts till att göra en ”särskild översyn av vissa administra- tiva stödfunktioner” och att en särskild arbetsgrupp ”arbetat med att formu- lera principer som bör vara vägledande för styrning och ledning av departe- menten”. I beslutet ingår:

− en formulering av Regeringskansliets övergripande mål (att vara ett effektivt och kompetent instrument för regeringen),

163

− att utveckla Regeringskansliets interna styrningsprocess,	Fel! Okänt namn
− att utveckla ledning och styrning av departementen	på
− att utveckla kvalitetssäkring i Regeringskansliets arbete,	dokumentegenskap
− att pröva att sammanföra resp. departements juridiska funktioner,	.:Fel! Okänt namn
− att den nyinrättade förvaltningschefen ska föreslå åtgärder som främjar	på
effektivisering och rationalisering i Regeringskansliet,	dokumentegenskap
− att se över kompetensförsörjningen i Regeringskansliet,	.
− att kartlägga konsekvenserna för dimensioneringen av Regeringskansliet	Bilaga
av Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen.	Underbilaga 2
Till beslutet läggs en promemoria, daterad 1997-09-04, som underlag och
allmän information om överväganden och ställningstaganden.
Här slår regeringen fast att ”det är av central betydelse att Regerings-
kansliet kontinuerligt utvecklar sin verksamhet och anpassar organisationen
till de mål som anges av regeringen”. Man menar också att de politiska må-
len blivit ”alltmer komplexa”. Därför finns det ”ett stort behov av att ut-
veckla projektstyrning och andra gränsöverskridande arbetsformer”. Man
anser att arbetet i Regeringskansliet ”måste utgå från en helhetssyn, som bl.a.
innebär att det är målen för och de förväntade effekterna av politiken som
ska styra uppläggningen av arbetet”. Man menar också att ”kompetens, ef-
fektivitet, kvalitet och flexibilitet är begrepp som bör vara vägledande i arbe-
tet med att utveckla Regeringskansliet”.
Under rubriken Regeringskansliets interna styrningsprocess (RISP) be-
skriver regeringen den verksamhet som bedrivs inom Regeringskansliet som
mer ”ad hoc-mässig” i jämförelse med arbetet vid andra statliga myndighet-
er. Vidare säger man att Regeringskansliets interna styrningsprocess måste
utformas utifrån de särskilda förutsättningar som gäller för Regeringskansliet
och utvecklas successivt i verksamheten. Ansvaret för detta arbete ligger på
Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen. Samtidigt säger man att
”arbetet bör bedrivas i nära samverkan med departementen och man får
pröva sig fram genom praktiska försök i departementets verksamhet”.
Under rubriken Styrning och ledning av departementen redovisar rege-
ringen vad en särskild arbetsgrupp, ledd av statssekreteraren i Statsrådsbe-
redningen, kommit fram till under våren 1997. Det krävs, enligt denna ar-
betsgrupp, en tydlighet vad gäller roller och ansvar för de politiskt rekryte-
rade medarbetarna och för tjänstemannaorganisationen. Man definierar fem
områden inom vilka den politiska ledningen behöver stöd: sakfrågor, juri-
diska frågor, budgetprocessen, mål- och resultatstyrning samt departements-
interna styrningsfrågor. Av dessa områden menar man att budgetprocessen,
inklusive mål- och resultatstyrning av den statliga verksamheten, samt Rege-
ringskansliets interna styrningsprocess bör vara prioriterade framför de
andra.
Man anser att man bör pröva om det går att sammanföra de juridiska funkt-
ionerna som utövas av expeditionschefer och rättschefer inom ett departe-
ment. Vidare säger man att det bör finnas ”verksamhetsplaner” för departe-
menten, utan att närmare gå in på vad dessa planer ska innehålla.
Under rubriken Organisation av de administrativa stödfunktionerna skri-
ver man att man bör ta tillvara ”möjligheterna till effektivisering av de admi-	164
	164

nistrativa stödfunktionerna”. På departementen ska det administrativa stödet	Fel! Okänt namn
inskränkas till vad departementet själv behöver för den interna styrprocessen	på
samt för personalfrågor. Det är förvaltningschefen som i samverkan med	dokumentegenskap
departementen ska ”bedriva ett praktiskt utvecklingsarbete, som främjar	.:Fel! Okänt namn
effektivitet, service och hög kompetens” samt ”kontinuerligt pröva möjlig-	på
heterna att frigöra resurser till gagn för kärnverksamheten”.	dokumentegenskap
Under rubriken Effektivisering av Regeringskansliets verksamhet skriver	.
man att det är förvaltningschefen som bör ”förutsättningslöst kartlägga och	Bilaga
analysera möjligheter till effektivisering och rationalisering i Regerings-	Underbilaga 2
kansliet samt lämna de förslag till åtgärder som genomgången motiverar”.
Under rubriken Översyn av kompetensförsörjningen slår man fast att ”re-
geringen och Regeringskansliet är beroende av en hög kompetens hos de
anställda”. Man menar också att den allmänna internationaliseringen, ut-
veckling av ny informationsteknik, avreglering och konkurrensutsättning
m.m. ställer nya krav på Regeringskansliet. Därför ska förvaltningschefen
företa en översyn av kompetensförsörjningen i Regeringskansliet, vilken ska
omfatta frågor som rekrytering, kompetensutveckling, chefsförsörjning,
rörlighet, lönepolitik och avvecklingspolitik. Översynen ska vara klar senast
den 1 juli 1998.
Promemorian avslutas med en diskussion om EU-medlemskapets konse-
kvenser för dimensioneringen av Regeringskansliet. Man föreslår att Stats-
rådsberedningen inleder ett arbete som syftar till att belysa just detta.

Det andra beslutet om det fortsatta arbetet

Den 15 april 1999 fattar regeringen ett nytt beslut om ”det fortsatta föränd- rings- och förnyelsearbetet inom Regeringskansliet” (dnr SB1999/2680). De åtgärder som enligt beslutets missiv redan har genomförts eller påbörjats beskrivs som ”sammantaget viktiga för att uppnå en hög kvalitet och god effektivitet i Regeringskansliets arbete”.

Regeringens beslut går ut på att det påbörjade förändrings- och förnyelse- arbetet inom Regeringskansliet ”ska stärkas” och att de intentioner som låg bakom sammanslagningen av departementen till en myndighet ”ska fullföl- jas”. Enligt beslutet ansvarar förvaltningschefen för att detta arbete bedrivs med utgångspunkt i vad som framgår av promemorian från april 1999. Enligt beslutet ansvarar förvaltningschefen även för att:

− metoder för uppföljning av Regeringskansliets verksamhet vidareut- vecklas inom ramen för Regeringskansliets interna styrningsprocess,

− ett program fastställs för utveckling av nya arbetsformer som passar arbetet i Regeringskansliet,

− en ökad satsning på utvecklingen av medarbetarnas kompetens genom- förs,

− konkreta åtgärder fastställs, vilka ska leda till att Regeringskansliets interna och externa informationsverksamhet blir mer aktiv, riktad och målstyrd,

− ett förslag om Regeringskansliets långsiktiga planering tas fram.

165

Som bilaga till beslutet läggs en promemoria från förvaltningsavdelningen	Fel! Okänt namn
kallad ”Fortsatta förändrings- och förnyelsearbetet inom Regeringskansliet –	på
Rapport till regeringen”.	dokumentegenskap
I promemorian redovisas det arbete som bedrivits inom Regeringskansliet	.:Fel! Okänt namn
med anledning av regeringens kompletterande beslut den 4 september 1997. I	på
promemorian redovisas hur förvaltningsavdelningen vill att man ska fortsätta	dokumentegenskap
arbetet. Man menar också att ”en av de viktigaste förutsättningarna för ett	.
framgångsrikt förändrings- och förnyelsearbete är att det bedrivs långsiktigt	Bilaga
och uthålligt”. Arbetet har inriktats på fyra områden.	Underbilaga 2
Inom området Styrning och ledning har särskild uppmärksamhet riktats
mot statssekreterarnas roll som chefer. Ett särskilt ledarskapsprogram för
statssekreterarna har tagits fram. Motsvarande program har tagits fram för
chefer och huvudmän. Under år 1999 är ambitionen att ”göra det möjligt för
huvuddelen av de cirka 100 sakenhetscheferna att delta i programmet”. Inom
ramen för Regeringskansliets interna styrningsprocess har en gemensam
verksamhetsplanering och uppföljning påbörjats. Detta har inneburit att man
inrättat en gemensam struktur för verksamhetsplaneringen inom Regerings-
kansliet. Detta ”kommer att underlätta en samordnad uppföljning”. I prome-
morian hänvisar man även till att flera departement bedrivit ett internt för-
ändringsarbete bl.a. för att ”förnya arbetsformerna”.
Inom området Information och kommunikation har man tagit fram en ge-
mensam policy för information och kommunikation i Regeringskansliet.
Dessutom har ”en strategisk omvärldsanalys och en intern enkät” genom-
förts. Man har skapat ett s.k. intranät för att kunna sprida information på ett
bättre sätt inom myndigheten.
Inom området Kompetensförsörjning har man år 1998 genomfört en över-
syn som mynnat ut i förslag inriktade mot frågor om rekrytering, kompetens-
utveckling, chefsförsörjning, personalrörlighet och lönepolitik. Man har även
låtit SIFO genomföra en attitydundersökning bland medarbetarna hösten
1997. Enligt regeringens redovisning av undersökningen framgår bl.a. att 20
% av dem som svarat på undersökningen anger att samarbetet inom Rege-
ringskansliet inte fungerar bra (s. 10). Man säger också att 79 % av medarbe-
tarna inom Regeringskansliet ”trivs bra” (s. 24).
Inom området Effektivitet har arbetet varit inriktat på ”effektivisering av
administrationen och teknikstödet”. Förvaltningsavdelningen har omorgani-
serats. Det administrativa stödet för kommittéväsendet liksom biblioteksor-
ganisationen har samordnats. Gemensam kontoplan har införts. Informations-
teknikstödet har utvecklats, vilket bl.a. omfattar system för diarieföring och
elektronisk post. Utöver dessa delar har man även inlett arbetet med att ”för-
bättra det tvärsektoriella arbetet mellan olika politikområden och att utveckla
Regeringskansliets arbets- och beredningsformer”. Bland annat anger man att
det blivit vanligare att arbeta i projekt över departementsgränserna. Samtidigt
framhåller man i promemorian att det finns brister med denna arbetsform,
t.ex. det särskilda behovet av tydlig ansvars- och resursfördelning.

166

Bilaga 3

Departementens enhetsindelning juni 2001

Justitiedepartementet

Justitiedepartementet är uppdelat i ett antal sakenheter. Utöver dessa finns 36 personer som arbetar som departementschef, statsråd, chefstjänstemän, poli- tiskt sakkunniga, pressekreterare och som tjänstemän med särskilda uppgif- ter. Tre personer arbetar med projektet rättsväsendets utveckling.

I enheten för ledningsstöd och administration ingår – förutom administra- tiva funktioner – bl.a. budgetsamordning, verksamhetsplanering, informat- ion, brevsvar, säkerhetsfunktion och registratorskontor. Ekonomiadministrat- ionen svarar även för Statsrådsberedningens ekonomiadministration. Säker- hetsfunktionen är gemensam med Statsrådsberedningen och Regerings- kansliets förvaltningsavdelning.

Antalet befattningshavare på de olika enheterna varierar över tiden med hänsyn bl.a. till tjänstledigheter, tillfälliga förstärkningar, större projektarbe- ten m.m. Totalt fanns i Justitiedepartementet i juni 2001 omkring 290 befatt- ningshavare (exklusive kommittéer), varav ett tjugotal tillfälligt anställda för ordförandeskapet.

Enhet						Antal	Undergrupp		Antal
Kriminalpolitiska enheten						9
Polis- och åklagarenheten						24
Enheten		för	brottsmålsärenden			17
och	internationellt			rättsligt
samarbete.
Centralmyndigheten för internat-
ionellt rättsligt samarbete
Enheten		för	fastighetsrätt		och	11
associationsrätt
Enheten		för	familjerätt		och	11
allmän förmögenhetsrätt
Enheten		för	immaterialrätt		och	11
transporträtt
Straffrättsenheten						16
Grundlagsenheten						14
Personalpolitiska enheten						13	Offentlighetsrådet		3
Demokratienheten						13
Enheten för förvaltningsutveckl-						11
ing
Enheten		för	processrätt		och	19
domstolsfrågor
Kommunenheten						6
EU-enheten						15
Granskningsenheten						13	Verksamhetsplanering	och	8
Enheten		för	ledningsstöd		och	24	Verksamhetsplanering	och	8
administration							ekonomi (samt budgetsamord-
							ning)
							Personal		5
							Information		3
							Brevsvar		2
							Säkerhet		1
Konsumentenheten						13	Registratur		4
Konsumentenheten						13
Ungdomspolitiska enheten						11

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 3

167

Utrikesdepartementet

Departementet leds av utrikesministern. På departementet finns ytterligare två statsråd. I den politiska ledningen ingår, förutom kabinettssekreteraren, ytterligare tre statssekreterare.

Under den politiska ledningen finns det flera chefstjänstemän: expedit- ionschefen, som har ansvar för den administrativa ledningen av hela utrikes- förvaltningen, två rättschefer, som ska se till att de juridiska aspekterna beak- tas i alla ärenden i organisationen samt fem utrikesråd vars ansvarsområden är desamma som för statsråden. Under departementsledningen finns även en resultatanalysfunktion samt två inspektörer.

Utrikesdepartementet omorganiserades den 1 juli 1996. Den nya organisat- ionen gör det möjligt att hantera ärenden inom samma enhet, även om de berör flera statsråds ansvarsområden. Utrikesdepartementet är organiserat i tre huvudblock: administration, rättssekretariat och operativa enheter. De operativa enheterna består av geografiska enheter samt funktionella enheter. De flesta enheterna är underindelade i mindre grupper.

Med anledning av det svenska ordförandeskapet i EU första halvåret 2001 har departementet haft ett särskilt ”2001-sekretariat” bestående av knappt 50 personer.

Block 1: Administration
Enhet m.m.	Antal	Grupp	Antal
Planeringsstaben	21	Budget	6
		Organisationsplanering	9
		Kansliet för administrativ ut-	6
		veckling
Personalenheten	75	Personalförsörjning	21
		Löner, anställningsvillkor, per-	21
		sonalservice
		Utbildning	20
		Internationell rekrytering	3
Administrationsenheten	101	Arkiv	29
		Fastighetsförsörjning utomlands	14
		Inköp och upphandling
		Intendentur	23
		Kurir- och postexpeditionen	16
		Redovisning	18
Språkforum		Kansli för översättning	24
Språkforum
Sekretariatet för säkerhet, sekre-	10
tess och beredskap
Block 2: Rättssekretariat
Sekretariat			Antal
Rättssekretariatet för regeringsärenden och interna frågor			12
Rättssekretariatet för EU-frågor			14
Block 3: Operativa enheter
Enhet	Antal	Grupp	Antal
Afrikaenheten	26	EU-samordning	3
		Afrikas Horn, Östafrika	5
		Centralafrika	3
		Västafrika	4
Amerikaenheten	15	Södra Afrika	5
Amerikaenheten	15
Asien- och Oceanienenheten	30	Enhetsledning	5

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 3

168

Stabsfunktioner Sydasien Sydöstasien/Oceanien

Kina, Hongkong, Macau, Tai- wan, Mongoliet

Japan, Sydkorea, Nordkorea;

NNSC

Enheten för Central- och Östeu- 69 Grupp 1. Funktionella gruppen ropa

Grupp 2. Östeuropagruppen Grupp 3. Västra Balkangruppen Grupp 4. Centraleuropagruppen

8Fel! Okänt namn

4på5

4dokumentegenskap

4.:Fel! Okänt namn

på

17dokumentegenskap

19.

10 Bilaga

Underbilaga 3

Enheten för exportfrämjande och	28	Regeringskansliets		Projektex-		6
inre marknaden		portsekretariat
Enheten för europeisk säkerhets-	25	Grupp 1 GUSP-gruppen				8
politik		Grupp 2 OSSE- och Europaråds-				8
		Grupp 2 OSSE- och Europaråds-				8
		gruppen
		Grupp 3 Militärpolitiska gruppen				6
Enheten för Europeiska unionen	64	EU-samordning				13
		EU:s utvidgning				8
		EU:s institutioner och framtids-				9
		frågor
		Västeuropa allmänt samt bilate-				12
		rala förbindelser
		Norden och nordiskt samarbete				7
		Strategisk exportkontroll				7
Enheten för folkrätt, mänskliga	32	Folkrätts- och traktaträttsfrågor				12
rättigheter och traktaträtt		Mänskliga rättigheter inom FN,				10
		Mänskliga rättigheter inom FN,				10
		OSSE Europarådet,		Östersjörå-
		det
		Processgruppen avseende målen				3
		i Europadomstolen		för	de
		mänskliga	rättigheterna		samt
		vissa FN-kommittéer
Enheten för global säkerhet	21	Generalförsamlingen,		säkerhets-		8
		rådet, FN:s reformer och finan-
		ser, fredsfrämjande insatser
		Nedrustning	och rustningskon-			7
		troll
Enheten för globalt samarbete	40	Grupp 1 FN-frågor				12
		Grupp 2 Miljö och hållbar ut-				9
		veckling
		Grupp 3 Humanitära och kon-				6
		fliktförebyggande frågor
		Ordförandeskapsförstärkning				2
		Barnprojektet				3
Enheten för internationell han-	32	Ledning				4
delspolitik		Förhandlare				3
		Förhandlare				3
		Stabsfunktioner				7
		Sakfrågor WTO				9
		Tullfrågor				3
		Handel och utveckling				2
		OECD/ECE/råvaror				4
Enheten internationell rättshjälp	26	Enhetsledning				3
och konsulära frågor		Stabsfunktioner				2
		Stabsfunktioner				2
		Internationell civilrätt				8
		Juridiska expeditionen				3	169

		Konsulärt bistånd			10	Fel! Okänt namn
Enheten för internationellt ut-	38	Policy			10	på
vecklingssamarbete		Utvecklingsbanker			7	dokumentegenskap
		Utvecklingsbanker			7	.:Fel! Okänt namn
		EU-samordning			7	.:Fel! Okänt namn
		Budget och administrativ sam-			4	på
		ordning				dokumentegenskap
		Expertgruppen	för	utvecklings-	3	dokumentegenskap
		Expertgruppen	för	utvecklings-	3	.
		frågor				.
		Finansieringsprojektet			3	Bilaga
Enheten för migration och asyl-	33					Underbilaga 3
politik
Mellanöstern- och Nordafri-	15
kaenheten
Press och information	63	UD PIK-Ledningen			4
		Presstjänsten			15
		Informationstjänsten			17
		Kultur- och främjandetjänsten			8
		EU-informationen			19
Protokollet	28	Besöksfrågor			9
		Rättsfrågor			12
		Introduktörer	av	främmande	3
		sändebud
Idé- och analysgruppen	19	Konfliktförebyggande-			5
(gruppen är under avveckling)		sekretariatet

I utrikesförvaltningen ingår även utrikesrepresentationen, som består av drygt 100 utlandsmyndigheter och ca 400 honorärkonsulat. Därutöver finns det s.k. KSA, vilket utgörs av Stockholmsbaserade ambassadörer med kansli.

Försvarsdepartementet

Försvarsdepartementet är uppdelat i enheter och sekretariat. Departements- ledningen och den politiska staben består av 12 personer. Expeditions- och rättschefen har två medarbetare. Under expeditions- och rättschefen sorterar departementets underrättelse- och beredskapsgrupp (2 personer) samt regi- stratorskontoret (2 personer).

Under enheten för säkerhetspolitiska och internationella frågor inordnas Försvarsdepartementets utlandsstationerade personal, totalt 17 personer.

Enhet eller sekretariat	Antal
Rättssekretariatet	8
Enheten för ekonomi, personal och samordning	19
Sekretariatet för analys- och långsiktig försvarsplanering	4
Sekretariatet för Försvarsberedning	4
Regeringskansliets samordningssekretariat för säkerhetspolitiska underrättel-	5
sefrågor
Rådgivning till Central- och Östeuropa	1
Enheten för säkerhetspolitiska och internationella frågor	22
Enheten för det militära försvaret	25
Enheten för det civila försvaret	19

Socialdepartementet

Socialdepartementet är huvudsakligen organiserat i enheter och kanslier. Den politiska ledningen och den tillhörande staben består av ca 20 personer. På departementet finns därutöver 8 personer med särskilda uppgifter.

170

Vid Sveriges ständiga representation vid den europeiska unionen i Bryssel		Fel! Okänt namn
har departementet 3 personer placerade, varav två är socialråd.		på
Enheter och kanslier m.m.	Antal	dokumentegenskap
Enheter och kanslier m.m.	Antal	.:Fel! Okänt namn
Socialförsäkringsenheten	33	på
Enheten för sociala tjänster	34	på
Enheten för hälso- och sjukvård	23	dokumentegenskap
Enheten för folkhälsa	17	.
Juridiska kansliet	9	.
Registratorskontoret	2	Bilaga
Samordningskansliet	34	Underbilaga 3
		Underbilaga 3

Finansdepartementet

Finansdepartementet är uppdelat i avdelningar och enheter. Sjutton personer är politiskt tillsatta i departementets ledning (två statsråd, fyra statssekrete- rare, en planeringschef, åtta politiskt sakkunniga samt två pressekreterare). Till ledningen hör också nio assistenter.

Finansdepartementets rättssekretariat, informationsenhet och administra- tiva avdelning har definierats som gemensamma funktioner. Enheten för kommunal ekonomi, bostadsenheten, länsstyrelseenheten samt bolags- och fastighetsenheten tillhör inte någon avdelning utan är fristående.

Avdelning och sekretariat	Antal	Enheter				Antal
Budgetavdelningen	68	Stab				6
		Enhet 1				7
		Enhet 2				7
		Enhet 3				7
		Enhet 4				7
		Totaleriet				10
		Enheten	för	budgetutveckling		8
		och styrning
		EU-enheten				9
Ekonomiska avdelningen	41	Prognosenheten				10
		Strukturenheten				10
		Enheten för offentliga finanser				7
		Fördelningsanalysenheten				11
Finansmarknadsavdelningen	40	Stab				2
		Bankenheten				9
		Försäkringsenheten				7
		Värdepappersmarknadsenheten				8
		Enheten för finansiell rättseko-				7
		nomi
		Enheten för finansiell analys				5
Internationella avdelningen	38	Enheten	för	internationella		10
		organisationer
		Enheten för internationell mak-				13
		roekonomi
		Enheten för EMU och struktur-				10
		frågor i EU
Skatte- och tullavdelningen	81	Enheten för företagsbeskattning				5
		Enheten för mervärdesskatt				8
		Enheten för kapitalbeskattning				7
		Enheten	för	internationella		7
		skattefrågor
		Enheten		för	skatte-	6
		administration
		Enheten för punktskatter				9	171
		Enheten för tullfrågor				8	171

		Enheten för personbeskattning	6	Fel! Okänt namn
		och socialavgifter		på
		Skatteekonomiska enheten	14	på
		Skatteprognosenheten	6	dokumentegenskap
Administrativa avdelningen	37	Stab	2	.:Fel! Okänt namn
		Personalenheten	9	på
		Enheten för resultatstyrning och	4	dokumentegenskap
		budgetsamordning		dokumentegenskap
		budgetsamordning		.
		Ekonomigruppen	6	.
		IT-gruppen	4	Bilaga
		Kompetensutvecklingsgruppen	3	Underbilaga 3
		Servicegruppen	9	Underbilaga 3
Rättssekretariatet	9	Registratorskontoret	3
Informationsenheten	5
Enheter utan avdelningstillhö-		Enheten för kommunal ekonomi	9
righet		Bostadsenheten	8
		Bostadsenheten	8
		Länsstyrelseenheten	9
		Bolags- och fastighetsenheten	11

Utbildningsdepartementet

Utbildningsdepartementet är uppdelat i sakenheter. Departementsledningen består av ca 20 personer (statsråd, politiskt sakkunniga, pressekreterare, tjänstemän med särskilda uppgifter, m.fl.).

Departementskansliet ansvarar bl.a. för följande verksamheter: analys, sta- tistik, interna och externa delningar, budgetsamordning, ekonomiadministrat- ion, information, IT-frågor, personalfrågor, kommittéer, registratur samt referensbibliotek.

Enheter och sekretariat	Antal
Skolenheten	14
Gymnasieenheten	12
Vuxenutbildningsenheten	14
Studiestöds- och tillträdesenheten	10
Universitets- och högskoleenheten	23
Forskningspolitiska enheten	14
Internationella sekretariatet	15
Rättssekretariatet	11
Departementskansliet	29

Jordbruksdepartementet

Förutom de som är anställda på enheterna finns i Jordbruksdepartementet 14 tjänster i den politiska ledningen, dvs. departementschef, statssekreterare och politiskt sakkunniga. Enheterna är uppdelade i sakenheter och övriga enheter samt intern service.

Övriga enheter är EUI-kansliet (EU och Internationella frågor) inklusive utlandsrepresentationen, rättssekretariatet, administrativa enheten samt expe- ditionschefens enhet.

Till expeditionschefens enhet hör registratorskontoret och assistenter till den politiska ledningen. Vid departementet finns också ett besökssekretariat med 3 anställda varav ett departementsråd.

Enheter m.m.	Antal Grupper	Antal
Livsmedelsenheten	14	172
Vegetabilieenheten	11	172

Djurenheten	13
Miljö- och landsbygdsenheten	13
Fiskeenheten	10
Same- och utbildningsenheten	10
EUI-kansliet	27	Utlandsrepresentationen	9
Rättssekretariatet	8
Administrativa enheten	18	Internbudget	2
		Budgetsamordning	2
		Personal och IT	5
		Information	6

I sammanställning ingår tillfälligt anställd personal under det svenska ordfö- randeskapsåret.

Kulturdepartementet

Kulturdepartementet har tre enheter och tre sekretariat. Kulturdepartementets ledning utgörs av åtta personer – departementschef, chefstjänstemän, poli- tiskt sakkunniga och pressekreterare samt assistenter.

Registratorskontoret har två anställda med expeditions- och rättschefen som ansvarig chef.

Enhet eller sekretariat	Antal
Enheten för kulturarvsfrågor	12
Enheten för konstarterna	11
Enheten för mediefrågor	13
Sekretariatet för samordning och utveckling	13
Sekretariatet för internationella frågor	6
Rättssekretariatet	9

I ovanstående sammanställning ingår inte tillfälligt anställda under det svenska ordförandeskapsåret (totalt 6 personer).

Näringsdepartementet

Näringsdepartementet är uppdelat i sekretariat och enheter. Den politiska ledningen med stab utgörs av 39 personer (statsråd, statssekreterare, politiskt sakkunniga, pressekreterare, brevsvarargruppen samt en övrig grupp om 15 personer).

Vid Sveriges ständiga representation vid den europeiska unionen i Bryssel har departementet 6 personer placerade. Totalt har departementet 13 personer med placering i utlandet.

Enheter och sekretariat m.m.	Antal	Grupper	Antal
Rättssekretariat, inkl. registratur	35
Enheten för regionalpolitik	12	Omställningsgruppen	12
Enheten för infrastruktur och	17
regional tillväxt
Enheten för transportpolitik	22	Persontrafik	4
		Godstrafik	6
		Miljö och säkerhet	7
Enheten för IT, forskning och	26	Ägarfrågor	1
Enheten för IT, forskning och	26
utveckling
Enheten för statligt ägande	11
Näringslivsenheten	23
Arbetsmarknadsenheten	22
Enheten för arbetsrätt och ar-	13
betsmiljö
Jämställdhetsenheten	11
Enheten för energi, skog och	23
basindustri

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 3

173

Analysenheten	14
SimpLexenheten	4
Administrativa sekretariatet	22	Ekonomi	8
		Personal	8
		IT/Lokaler	2
Budgetsekretariatet	6	Verksamhetsplanering	2
Budgetsekretariatet	6
Sekretariatet för EU-samordning	14
och internationell samordning
Sekretariatet för information	7
Enheten för idrott och social	5
ekonomi
Storstadskansliet	6
Enheten för integration och	15
mångfald

Miljödepartementet

Miljödepartementet är organiserat i enheter. Den politiska ledningen och dess stab består av 20 personer (statsråd, statssekreterare, politiskt sakkun- niga, pressekreterare, tjänstemän som arbetar med särskilda uppgifter samt assistenter).

Vid Sveriges ständiga representation vid den europeiska unionen i Bryssel har departementet 4 personer placerade.

Enhet	Antal	Grupper	Antal
Enheten för naturresurser	21
Enheten för miljökvalitet	17
Enheten för kretslopp och nä-	15
ringsliv
Enheten för hållbart samhälls-	24
byggande
Enheten för lokala investerings-	13
program
Administrativa enheten	17	Registratorskontoret	3
Rättsenheten	13
Internationella enheten	15	Sveriges ständiga representation	4
		vid EU

Regeringskansliets förvaltningsavdelning

Regeringskansliets förvaltningsavdelning består av enheter som är uppdelade i grupper, undergrupper eller sektioner. Det finns också fristående funktioner under beteckningarna Chef, Stab och RISP (Regeringskansliets interna styr- ningsprocess).

Enheter	Antal	Grupp		Antal
Regeringskansliet Ekonomi	15	RK EK Redovisning		8
		RK EK Planering/uppföljning		3
		RK EK Utveckling		4
Regeringskansliet Personal	59	Personalutvecklingssektionen		10
		Forum Europa		10
		Personalpolitiska sektionen		18
		Lönepolitiska sektionen		15
IT-enheten	186	Stab		10
		Användarstödsfunktionen		37
		Utvecklingssektionen		35
		Driftsektionen		33
		Driftprocessen		71
Information Rosenbad	27	Informatörerna		12
		Regeringskansliets	externa	8
		webbplats
		Omvärldsbevakning		5

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 3

174

Regeringskansliet Arkiv &	41	Registratorskontor		1	Fel! Okänt namn
Bibliotek		Arkivsektionen		12	på
		Arkivsektionen		12	på
		Bibliotekssektionen		2	dokumentegenskap
		Biblioteket i Rosenbad		7	.:Fel! Okänt namn
		Biblioteket i Brunkhuvudet		6	.:Fel! Okänt namn
		Biblioteket i Björnen		11	på
RK Service				196	dokumentegenskap
RK Service				196	.
Sektioner		Undergrupper			.
Sektionen för lokalplanering	8				Bilaga
Sektionen för upphandling	6				Underbilaga 3
Sektionen för kommittéservice	24	Kommittéassistenter		18	Underbilaga 3
Sektionen för säkerhet	32	Teknisk service		7
		Datasäkerhet		1
		Huvudbevakningscentralen		8
		Statsrådsbilarna		13
Sektionen för närservice	122	Förråd och godsmottagning		4
		Distributionscentralen		9
		Expeditioner		48
		−	Expedition Björnen	3
		−	Expedition Brunkhalsen	6
		−	Expedition Loen	9
		−	Expedition Murmästaren	2
		−	Expedition Rosenbad	8
		−	Expedition Spektern	7
		−	Expedition Tigern	10
		−	Expedition Vinstocken	3
		Telefonväxel		25
		−	Telefoni Kundtjänst	2
		−	Telefonister	22
		Lokalvård		34
		−	Lokalvård egen regi	2
		−	Kv. Rosenbad	9
		−	Kv. Vinstocken	3
		−	Kv. Johannes	8
		−	Kv. Lejonet	7
		−	Entreprenader	1
		−	Haga Slott	1
		−	Sagerska Huset	1
		−	Harpsund	1

Under lokalvård finns också Villa Bonnier och under information Rosenbad sorterar den s.k. infobutiken Rosenbad.

175

Bilaga 4

Alternativa metoder för resultatanalys

I sitt betänkande 2000/01:KU10 efterlyser konstitutionsutskottet en mer ”sofistikerad” redovisning än de resultatmått som redovisas för riksdagen inom ramen för budgetpropositionen och Regeringskansliets årsbok. Konsti- tutionsutskottet vill i stället se en redovisning som sätter de utförda prestat- ionerna i relation till insatta resurser i form av tid och pengar eller visar bedömningar av kvaliteten hos det som producerats. I det följande redovisar revisorerna olika relevanta aspekter i denna diskussion. Syftet med redovis- ningen är att peka på tillgängliga alternativa metoder för att utveckla Rege- ringskansliets resultatanalys och redovisning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 4

Kartläggning och analys av arbetsprocesser

Ett argument mot resultatmätning och resultatanalys som ofta framförs är att verksamheten i fråga är unik, komplex och inte går att fånga in med enkla mått. Vad gäller statlig verksamhet är det också ofta så att såväl prestations- begreppet som den avsedda effekten är svårare att definiera än för ett företag vars uppgift är att tillverka varor och sälja med vinst. Den s.k. benchmark– ingmetoden är ingalunda någon nyhet, inte ens inom den offentliga sektorn. Den har dock vissa fördelar som bör uppmärksammas i diskussionen om Regeringskansliets effektivitet. I grunden handlar det om att jämföra likar- tade verksamheter med varandra.

Det finns många handböcker om benchmarking som är mer eller mindre användbara för syftet med denna rapport. Däremot har Riksrevisionsverket i en skrift från år 1996 sammanfattat hur metoden skulle kunna användas i den statliga sektorn (Riksrevisionsverkets skrift 1996:35). I det följande refererar revisorerna huvuddragen i denna skrift.

När man gör jämförelser krävs ett normvärde, dvs. en naturlig referens– punkt i bedömningarna av den framtagna informationen. Detta framhålls ofta som ett problem i staten. Enligt benchmarkingmetoden är det fullt möjligt, även i en verksamhet som sägs vara unik, att hitta inslag i det konkreta arbe- tet som kan jämföras med andra verksamheter.

Med benchmarkingmetoden sätter man fokus på jämförelser av arbetsmo- ment och processer inom en organisation. Jämförelsen görs alltså inte enbart av verksamhetens slutprestation. I fallet med Regeringskansliet skulle detta innebära att man lägger ökad vikt vid jämförelser av hur t.ex. en budgetpro- position arbetats fram i de olika departementen. Benchmarkingmetoden är i sig själv uppbyggd i flera olika steg.

−För det första måste man välja område som man vill utveckla och för- bättra. Området bör inte vara för stort och innehålla för många proces- ser.

−För det andra måste man ha mycket god kunskap om det konkreta arbe- tet och de processer som finns i verksamheten. Detaljerade beskrivning-

176

ar av det konkreta arbetet i form av s.k. flödesdiagram är ett sätt att gå	Fel! Okänt namn
till väga.	på
− Det tredje steget är att ta fram kvalitativa och kvantitativa mätetal inom	dokumentegenskap
det valda området utifrån de kunskaper man fått genom kartläggningen.	.:Fel! Okänt namn
− Det efterföljande steget är att hitta andra organisationer med verksam-	på
heter med jämförbara processer. I fallet med Regeringskansliet skulle	dokumentegenskap
detta kunna ske mellan departement och enheter för någon gemensam	.
arbetsprocess, t.ex. framtagandet av budgetpropositionen.	Bilaga
− Det femte steget är att jämföra de olika verksamheterna. Den insamlade	Underbilaga 4
informationen i sig ska vara korrekt, och det är lika viktigt att samtliga
inblandade parter är överens om den bedömningen.

−Det sjätte steget är att analysera resultatet av jämförelserna. Analysen ska ta bort eventuella skillnader i arbetssätt och prestationer så att resul- tatet kan ligga till grund för fortsatt förändringsarbete. Har man i det tredje steget lyckats definiera kvantitativa mått för verksamhetens olika delmoment och om de inblandade organisationerna är mycket lika varandra förenklas analysen. De organisationer som får ett lågt betyg har med stor sannolikhet sämre fungerande arbetsprocesser än övriga orga- nisationer.

−Det sista steget är att definiera hur låga betyg kan höjas och höga betyg behållas. Vad kan de duktiga organisationerna lära ut till de mindre duk- tiga? I fallet med Regeringskansliet kan man tänka sig situationer där ett departement ges tydliga direktiv om hur tempot i en viss del av skrivar- betet ska ökas eller får specifika krav på förbättringar av kvaliteten i den producerade texten.

Exempel på processkartläggning

I enlighet med den ovanstående redovisningen av innehållet i benchmark– ingmodellen skulle kartläggning av förekommande arbetsprocesser vara ett sätt att på sikt skapa en bas för resultatanalys och resultatredovisning av Regeringskansliets verksamhet. Revisorernas genomgång av tillgängligt underlag visar att sådana kartläggningar inte används i större utsträckning. I dimensioneringsrapporten beskriver utredaren t.ex. de arbetsmoment som ingår i beredning av en proposition. Beskrivningen ligger på en översiktlig nivå och omfattar inte enbart de arbetsmoment som sker i tjänstemannaorga- nisationen i Regeringskansliet. I nedanstående tabell markeras dessa moment med kursiv text.

177

Tabell: Arbetsprocess för beredning av proposition

1.Uppmärksammande av behov av lagstiftning, sakenhet bereder med rättsenhet och departementsledning

2.Utarbetande av förslag till kommittédirektiv

3.Regeringen fattar beslut om direktiv

4.Tillkallande av en kommitté samt utseende av ordförande och övriga ledamöter

5.Handläggare deltar i möte och kommitté och utredare

6.Utredningsarbete i kommittén

7.Den färdiga rapporten mottages

8.Rapporten sänds på remiss

9.Remissinstanser analyserar frågan och lämnar svar

10.Remissvaren sammanställs och analyseras

11.Utarbetande av lagrådsremiss

12.Regeringen beslutar om Lagrådsremiss

13.Rättsenhet föredrar för lagrådet

14.Lagrådet lämnar yttrande

15.Utarbetande av förslag till proposition

16.Regeringen fattar beslut om proposition

17.Propositionen överlämnas till riksdagen

Källa: Dimensioneringsrapporten, s. 60.

I dimensioneringsrapporten görs ytterligare två redogörelser för förekom- mande arbetsprocesser. Den ena är processen för att utnämna verkschefer.95 Denna process består av tre steg: sökning och urval av kandidater (omfattar t.ex. att ta fram skriftliga kravprofiler, utannonsera lediga tjänster, anlita rekryteringskonsulter, genomföra intervjuer, inhämta referenser), själva utnämningen samt till sist uppföljning av prestationer. Det sista ledet kan, enligt vad som sägs i rapporten, utvecklas mot en tydligare bedömning av hur myndighetschefen utövar sitt ledarskap och vilken roll detta spelar för myndighetens resultat.

Det andra exemplet är de moment som kan ingå i Regeringskansliets styr- ning av en medelstor myndighet under en treårsperiod.96 Momenten är:

−Utnämning av generaldirektör

−Utnämning av styrelseledamöter

−Genomgång av analys av anslagsframställan

−Beredning av budgetförslag

−Utformning av regleringsbrev

−Informell dialog i samband med ovanstående tre arbetsmoment

−Resultatanalys

−Beredning av särskilda uppdrag, direktiv, specialdestinerade budgetar, m.m.

I detta fall torde det vara missvisande att tala om en regelrätt arbetsprocess. De olika moment som tas upp av rapporten hänger inte samman med varandra eller är i direkt beroende av varandra. Det är visserligen inte utreda- rens syfte med redogörelsen, men det innebär att någon analys enligt bench- mark–ingmodell inte är möjlig.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 4

95Bygger på Statskontorets rapport 1999:21, Det viktiga valet av verkschef, citerad i dimensioneringsrapporten, s. 87 f.

96 Se dimensioneringsrapporten, s. 89.

178

Det finns dock exempel på när benchmarkingmodellen används. Under år			Fel! Okänt namn
1999 gjorde konsultfirman Öhrlings PricewaterhouseCoopers en kartlägg-			på
ning och benchmarkingstudie av ekonomi- och personaladministrationen på			dokumentegenskap
Förvaltningsavdelningen och vissa utvalda departement (Finans-, Försvars-,			.:Fel! Okänt namn
Justitie- och Utrikesdepartementen).97 Syftet var att finna effektiviserings-			på
möjligheter (kortare ledtider mellan olika arbetsmoment), besparingsmöjlig-			dokumentegenskap
heter (mindre dubbelarbete), öka ”arbetsglädjen” bland personalen samt			.
klargöra fördelningen av ansvar, arbetsuppgifter och resurser mellan Förvalt-			Bilaga
ningsavdelningen och departementen. Med hjälp av en styrgrupp i Rege-			Underbilaga 4
ringskansliet valdes tio ekonomiprocesser inom områdena redovisning och
beslutstöd ut för en detaljerad kartläggning och jämförelser.
För att åskådliggöra den praktiska och detaljerade ansatsen som studien
har väljer revisorerna att här återge ett exempel på de arbetsprocesser som
ingick i studien: Löneadministrationsprocessen i förvaltningsavdelningen.
Övriga arbetsprocesser som ingår i studien är leverantörsreskontra, reseräk-
ningar, fakturering, anläggningsredovisning, huvudboksredovisning, bokslut
och konsolidering, budget och prognos, strategisk planering samt rapporte-
ring och analys.
Figur: Exempel på processkartläggning 2: Bereda löneunderlag98

450 tim	1.5	Uppdaterat personregister
12 pers	Registrera/avreg.
	fasta anst.uppgifter	Verifikationslista
		Verifikationslista

1.1Ankomststämpla löneunderlag och

beslut


	216 tim	Datumstämplat underlag
	12 pers	Datumstämplat underlag
	12 pers

1.2

Rättelser Sätta (koda) lönearter


	893 tim		Färdigberettlöneunderlag
	12 pers		Färdigberettlöneunderlag
	12 pers

3570 tim	1.3
3570 tim	Registrera
12 pers	Registrera
	löneunderlag
		Verifikationslista



	1969 tim		1.4
	1969 tim		Kontrollera mot
	12 pers		Kontrollera mot
			grunddokument

Källa: Öhrlings PricewaterhouseCoopers, egen bearbetning.

97Se rapporten, avsnitt 5.3, Ekonomi- och personaladministration.

98Observera att flödesschemat har förenklats i förhållande till ”originalet” genom att

vissa detaljer har tagits bort.

179

I kartläggningen delas arbetsprocesserna först in i delprocesser, vilka i sin tur	Fel! Okänt namn
delas in i ytterligare arbetsmoment. Ovanstående flödesschema visar alltså	på
vilka arbetsmoment som ingår i delprocessen ”Bereda löneunderlag”, vilken	dokumentegenskap
i sin tur är den första av fem delprocesser som utgör arbetsprocessen ”Löne-	.:Fel! Okänt namn
administration”.	på
Figuren ska utläsas så att boxarna symboliserar de arbetsmoment som in-	dokumentegenskap
går i delprocessen. Pilarna är de dokument eller annan typ av information	.
som strömmar genom organisationen under arbetets gång. Vid varje arbets-	Bilaga
moment noteras den observerade resursförbrukningen i form av nedlagd tid	Underbilaga 4
och antal personer som knutits till uppgiften.

Är kostnaderna det viktigaste?

Diskussionen kring Regeringskansliets resultatanalys och resultatredovisning har hittills i denna rapport varit koncentrerad till olika former av kvantitativa modeller. Som alternativ eller komplement till konstitutionsutskottets utta- lade krav på en bättre redovisning av Regeringskansliets resursanvändning kan man tänka sig ett redovisningssystem som i huvudsak ser till andra aspekter. Motivet för ett sådan system skulle vara att lönsamhet inte är det primära kravet på Regeringskansliets verksamhet. Det skulle vara viktigare att Regeringskansliet lever upp till vissa högt ställda kvalitetskrav.

Det ovanstående resonemanget om benchmarking av arbetsprocesser i Re- geringskansliet är främst tillämpbart på årligen återkommande och i hög grad standardiserade processer, t.ex. arbetet med budgetdokumenten (budgetpro- positionen och den ekonomiska vårpropositionen) samt myndigheternas regleringsbrev. Propositioner om olika sakfrågor är i stället mycket skiftande till omfång och karaktär. Vid uppföljning av sådana prestationer kan man i stället välja att använda sig av någon form av s.k. expertutvärdering.

Ett exempel på expertutvärdering som kan tillämpas för att bedöma kvali- teten i särpropositioner, skrivelser o.d. kan hämtas från Ds 1996:36, Kan myndigheter utvärdera sig själva?, Rapport till ESO. För att kunna värdera kvaliteten i myndigheternas självutvärderingar har rapportförfattarna låtit ett stort antal fristående sakkunniga personer utföra granskningarna. De sakkun- niga var forskare från olika vetenskapliga discipliner eller utredare med mångårig yrkeserfarenhet. Varje dokument har granskats av två fristående och mot varandra anonyma sakkunniga. Det är viktigt att de sakkunniga väljs ut av någon annan än de som är förknippade med det dokument som ska granskas. De sakkunniga ges tydliga instruktioner om vilka aspekter som ska granskas och hur värderingar ska göras. Varje sakkunnig avger en skriftlig bedömning av dokumentet med utförliga motiveringar av sina ställningsta- ganden. Genom att väga de två fristående expertbedömningarna mot varandra kan man få en rättvisande bild av dokumentets kvalitet.

Olika bedömningskriterier

Utöver generella kvalitetskrav kan en utvärdering uppmärksamma vissa aspekter som anses vara särskilt viktiga för Regeringskansliet. I dimensioner-

180

ingsrapporten omnämns fem värdegrunder utifrån vilka en bedömning av Regeringskansliet skulle kunna ske (s. 14). Dessa är:

−Rättssäkerhet

−Öppenhet

−Flexibilitet

−Snabbhet

−Samordning

Dessa värdegrunder återfinns också i regeringens handlingsprogram för den statliga sektorn – ”En förvaltning i demokratins tjänst”. Handlingsprogram- met är skrivet så att det i första hand avser ”vanliga” myndigheter, men de riktlinjer som programmet innehåller ska också tillämpas på Regerings- kansliet. Samma regler gäller för alla.99 Enligt handlingsprogrammet syftar den statliga förvaltningspolitiken till att skapa organisations-, styr- och led- ningsformer vilka i sin tur ska ge förutsättningar för att tre grundläggande värden ska få genomslag i hela förvaltningen. Dessa tre värden är:

−Demokrati – förvaltningen ska fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering.

−Rättssäkerhet – förvaltningen ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda ska ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol.

−Effektivitet – förvaltningen ska åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställs av statsmakterna och detta ska ske kostnadseffek- tivt.

I handlingsprogrammet pekar man på vikten av en öppen förvaltning. Stat- liga myndigheter ska t.ex. uppfylla ”höga krav på tillgänglighet och tillmö- tesgående”. För att detta ska vara möjligt måste myndigheter ”beakta beho- ven av kompetensutveckling av alla anställda för att tydliggöra de bestäm- melser som finns om offentlighet och god service till medborgarna”. En annan förutsättning är att arbetsorganisation och arbetsformer utvärderas, utvecklas och förbättras allt eftersom kraven från omgivningen och förutsätt- ningarna i övrigt förändras. Man säger att ”förvaltningens möjlighet att leva upp till högt ställda krav på öppenhet står och faller med att chefer och an- ställda känner ett förtroende för att delta i den interna debatten och föreslå förändringar”.

Förutsättningar för hög kvalitet och effektivitet är enligt handlingspro- grammet att myndigheterna bedriver ett metodiskt och systematiskt kvali– tetsarbete i syfte att löpande utveckla sina respektive verksamheter. Man säger att ”kvalitetsarbete bör bedrivas på ett metodiskt sätt, baserat på en strategi som sträcker sig över en längre tidsperiod och med medborgarna i fokus”. Andra viktiga aspekter är att resultatstyrningen ska vidareutvecklas, att staten ska vara en ”föredömlig IT-användare”, bedriva ett fortlöpande och systematiskt arbete för att förenkla och förbättra regelsystemet samt att staten ska vara en ”föredömlig arbetsgivare”.

99Enligt förvaltningschefen i Regeringskansliet, vid ett informationsseminarium för tjänstemän i riksdagsförvaltningen, Rosenbad, 2000-10-02.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 4

181

Kompetens – en indikator för effektivitet

Som framgår av ovanstående referat av regeringens handlingsprogram ”En förvaltning i demokratins tjänst” samt tidigare resonemang kring Regerings- kansliets personal (se ovanstående avsnitt 3.4) är den kompetens som perso- nalen besitter en mycket viktig påverkansfaktor på myndighetens verksam- het. Personalens kompetens är med andra ord en indikator på myndighetens effektivitet. En strukturerad redovisning till riksdagen om kompetensen i Regeringskansliet skulle därför kunna vara en ytterligare form för resultatre- dovisning.

Regeringens expertmyndighet för frågor om kvalitetsutveckling och kom- petensförsörjning inom statsförvaltningen är Statens kvalitets- och kompe- tensråd. I en rapport från september 2000, Kompetensförsörjning i staten, gör rådet en kvalitativ analys av statliga myndigheters kompetensförsörjningsar- bete. Analysen baseras på redovisningar som myndigheterna själva har gjort till rådet. Formen för analysen är generell och innehåller frågeställningar som skulle kunna ingå i en djupare analys av kompetensförsörjningen inom Rege- ringskansliet. Revisorerna redogör i det följande för huvuddragen i analys- modellen. Kompetensanlysen består i grunden av två frågor.

−Vilka kompetensbehov finns i dag och hur tror man den bilden kommer att förändras i framtiden?

−Vilken kompetens finns redan att tillgå inom organisationen. Denna kompetens kan omfatta flera olika dimensioner av t.ex. yrkesteknisk, strategisk, social, personlig eller funktionell karaktär.

Analysen kan även delas upp i de olika typer av situationer där ledningen måste agera för att tillgodose organisationens kompetensbehov.

−Först kommer att ”attrahera kompetens”, dvs. att få tillräckligt kvalifice- rade sökande och tillräckligt många sökande för att kunna göra ett bra urval. Organisationen måste inte bara ha en tydlig profil utan även ”en bra image”.

−Andra steget är ”att skaffa kompetens”, vilket omfattar alla de sätt kom- petens kan tillföras organisationen (t.ex. via nyanställningar eller kon- sultinsatser). Det är viktigt att ha en snabb och effektiv rekryteringspro- cess, men den ska också ha en hög träffsäkerhet eftersom det är dyrt att rekrytera, men att ”det är ännu mer kostsamt att rekrytera fel”.

−Nästa steg är ”att behålla kompetens”. Ledningen måste kunna till– handahålla arbetsuppgifter och utvecklingsmöjligheter för att upprätt- hålla medarbetarnas motivation. Människor har olika drivkrafter för sin utveckling på arbetsplatsen. Arbetsplatsen måste kunna erbjuda alterna- tiva karriärvägar. Det är viktigt att de anställda får möjlighet till en indi- viduell utvecklingsplan.

−Nära detta ligger ”att nyttja kompetens”, vilket handlar om att använda befintliga kunskaper och erfarenheter men också att använda den läran- depotential som finns. Rörelse och personalomsättning inom organisat- ionen är positivt ur denna aspekt.

−Därefter följer ”att utveckla kompetens”, vilket innebär att använda och

överföra kunskaper mellan individer i organisationen. Det är lika viktigt

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga

Underbilaga 4

182

att det finns tid för reflektion, att ”stanna upp, lyfta blicken och utvär-	Fel! Okänt namn
dera”.	på
− Sist kommer att ”avveckla kompetens”, vilket innebär att ta till vara	dokumentegenskap
yrkeskunskap och mer allmänna erfarenhetsbaserade kunskaper om or-	.:Fel! Okänt namn
ganisationen när medarbetare slutar.	på
	dokumentegenskap
	.
	Bilaga
	Underbilaga 4

183

Innehållsförteckning

1	Revisorernas granskning ............................................................................			1
2 Remissinstansernas synpunkter och revisorernas överväganden ...............				3
	2.1	Principiella och metodologiska frågor ................................................		3
	2.2	Styrningen i Regeringskansliet och effekter av sammanslagningen ...		7
	2.3	Förvaltningsavdelningens roll och förslaget om en opolitisk
	förvaltningschef i departementen..............................................................			10
	2.4	Kompetensförsörjningen...................................................................		12
	2.5	Redovisningen till riksdagen.............................................................		13
3	Revisorernas förslag.................................................................................			15
Bilaga
Rapport 2001/02:4 Regeringskanslitet En myndighet,
tio departement eller hundra enheter? ...........................................................				17
Förord		...........................................................................................................		18
Sammanfattning............................................................................................				19
1	Inledning ..................................................................................................			22
	1.1	Riksdagens revisorers mandat att granska Regeringskansliet ...........		22
	1.2	Syfte, metod och avgränsningar........................................................		23
2 Skälen bakom sammanslagningen av departementen ..............................				25
	2.1	Den interna organisationen ständigt under utredning........................		25
	2.2	Förbättring av Regeringskansliets effektivitet ..................................		27
	2.3	Ökad internationalisering..................................................................		29
	2.4	Regeringens olika beslut ...................................................................		30
	2.5	Konstitutionsutskottets uppföljning ..................................................		31
	2.5.1 Frågan om effekterna av sammanslagningen ..............................			31
	2.5.2 Frågan om Regeringskansliets resultatredovisning ..................			32
	2.5.3 Ökade krav på resultatredovisning för Regeringskansliet ........			33
3	Om Regeringskansliet..............................................................................			35
	3.1	Regeringsformen och Regeringskansliets instruktion .......................		35
	3.2	Departement och enheter ..................................................................		36
	3.2.1 Departementsindelning i olika länder ......................................			37
	3.2.2		Regeringskansliets många enheter ...........................................	39
	3.3	Regeringskansliets organisation........................................................		41
	3.4	Samrådsförfaranden i Regeringskansliet...........................................		43
	3.4.1 Allmän beredning och lunchberedning ....................................			43
	3.4.2		Gemensam beredning...............................................................	44
	3.4.3		Delning ....................................................................................	45
	3.4.4 Strukturförändringar för ökad politisk samordning..................			46
4 Vad gör man i Regeringskansliet? ...........................................................				47
	4.1	EU-arbetet i Regeringskansliet .........................................................		49
	4.2	Statsbudgetprocessen i Regeringskansliet.........................................		52
	4.2.1 2001 års ekonomiska vårproposition........................................			53
	4.2.2 Ramberedning och budgetpropositionen för år 2001 ...............			54
	4.3	Myndighetsstyrningen i Regeringskansliet .......................................		55
	4.3.1		Arbetet med regleringsbrev......................................................	57
5	Administrativa grundfunktioner...............................................................			59
	5.1	Verksamhetsplanering.......................................................................		59

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

184

5.2	Internrevision ....................................................................................	62	Fel! Okänt namn
5.3	Ekonomi- och personaladministration ..............................................	64	på
6 Så fungerar Regeringskansliet enligt forskningsrapport från Score .........		67	dokumentegenskap
6.1	Arbetet med regleringsbrev...............................................................	67	.:Fel! Okänt namn
6.2	Arbetet med en proposition...............................................................	68	på
6.3	Hantering av kritik mot handläggning av särskilda uppgifter ...........	69	dokumentegenskap
6.4	Utveckling av Regeringskansliets interna styrning ...........................	70	.
6.5	Utveckling av styrformer i statsförvaltningen (Vesta-projektet).......	72
6.6	Beredning av ett EU-ärende (Schengenfrågan).................................	74
7 Regeringskansliets personal .....................................................................		77
7.1	Personalrörlighet och lönestruktur ....................................................	78
7.2	Regeringskansliets egna personalundersökningar.............................	80
7.3	Fackförbunden är positiva men otåliga .............................................	81
7.4	Arbetsmiljöinspektionens granskning ...............................................	82
8 Vad bestämmer om en sammanslagning blir lyckad eller ej? ..................		85
9 Utvecklingsarbetet i Regeringskansliet ....................................................		88
10 Sammanslagningens betydelse, enligt forskningsrapport från Score .......		90
10.1 Det finns en grundläggande ordning .................................................		90
10.2	Sakenheter viktigare än departement ................................................	91
10.3	Formella styrsystem särkopplade från verksamheten .......................	91
10.4	Styrsystem ej anpassade till nya förutsättningar ...............................	92
10.5	Styrsystem ej anpassade till politikernas behov ................................	93
10.6	Behov av erfarenhetsbaserat lärande.................................................	94
10.7	Reflexioner kring utvecklingsarbetets fortsatta inriktning ................	94
11 Revisorernas överväganden .....................................................................		97
11.1	Principiella utgångspunkter ..............................................................	97
11.2 Sammanslagningens betydelse för verksamheten .............................		97
11.2.1 På enhetsnivå fungerar verksamheten ......................................		97
11.2.2 Felsatsningar i utvecklingsarbetet ............................................		98
11.2.3 Kärnverksamheten opåverkad av sammanslagningen ..............		99
11.2.4 Administrativa grundfunktioner med problem.......................		100
11.3	Redovisningen till riksdagen...........................................................	101
11.3.1 Inga verktyg för analys av verksamheten...............................		101
11.3.2 Förvaltningsrevision av Regeringskansliet ............................		102
11.4 Problem med kompetensförsörjningen ...........................................		103
12 Referenslista...........................................................................................		104
Underbilaga 1 Styrningens procedurer, rapport från Score.........................		109
Underbilaga 2 Regeringens beslutsunderlag...............................................		161
Inför sammanslagningen.........................................................................		161
Det första beslutet om det fortsatta arbetet .............................................		163
Det andra beslutet om det fortsatta arbetet..............................................		165
Underbilaga 3 Departementens enhetsindelning juni 2001.........................		167
Underbilaga 4 Alternativa metoder för resultatanalys ................................		176
Kartläggning och analys av arbetsprocesser ...........................................		176
Exempel på processkartläggning ........................................................		177
			185

Är kostnaderna det viktigaste?................................................................	180	Fel! Okänt namn
Olika bedömningskriterier ..................................................................	180	på
Kompetens – en indikator för effektivitet ...........................................	182	dokumentegenskap
		.:Fel! Okänt namn

på dokumentegenskap

Elanders Gotab, Stockholm 2001

186