Regeringens proposition 2001/02:69
| Förstärkt sekretess i konkurrensärenden | Prop. |
| 2001/02:69 |
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 29 november 2001
Lena
Björn Rosengren
(Näringsdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
Konkurrensverket har till uppgift att övervaka marknadens funktion och se till att konkurrensen inte sätts ur spel genom förfaranden som är oti l- låtna enligt konkurrenslagstiftningen. I denna uppgift ingår att utreda misstankar om överträdelser av konkurrenslagstiftningen. För att dessa utredningar skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt kan vissa uppgifter som Konkurrensverket får kännedom om behövas hållas hemliga i vart fall under ett visst skede av utredningen.
I propositionen föreslås en ny bestämmelse i sekretesslagen (1980:100). Den nya bestämmelsen ökar sekretesskyddet för uppgifter i Konkurrensverkets utredningar i ärenden om ifrågasatta överträdelser av konkurrensreglerna.
1
| Innehållsförteckning | Prop. 2001/02:69 | |||
| 1 | Förslag till riksdagsbeslut .................................................................. | 3 | ||
| 2 | Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ................... | 4 | ||
| 3 | Ärendet och dess beredning .............................................................. | 5 | ||
| 4 | Nuvarande ordning | ............................................................................ | 6 | |
| 4.1 | Sekretesskydd för Konkurrensverkets utredande | |||
| verksamhet .......................................................................... | 6 | |||
| 4.1.1 .................. | Tillämpliga sekretessbestämmelser | 6 | ||
| 4.1.2 | Rätt till partsinsyn enligt 16 och 17 §§ | |||
| . ................. | förvaltningslagen (1986:223), m.m | 7 | ||
4.2Sekretesskydd för andra myndigheters utredande
| verksamhet .......................................................................... | 8 | |||
| 4.2.1 | Pågående granskning för kontroll beträffande | |||
| skatter m.m . ...................................................... | 8 | |||
| 4.2.2 | Förundersökning i brottmål .............................. | 9 | ||
| 4.3 | ........................................................................... | 10 | ||
| 4.3.1 ................................... | Sekretessbestämmelser | 10 | ||
| 4.3.2 | Förslag till ny förordning om tillämpning av | |||
| ........................................ | artiklarna 81 och 82 | 11 | ||
| 4.3.3 ............................... | EU:s nya öppenhetsregler | 11 | ||
| 5 | Förslag ............................................................................................. | 12 | ||
| 5.1 | Behovet av .............................ett förstärkt sekretesskydd | 12 | ||
| 5.2 | Utformningen ......................................av sekretessregeln | 15 | ||
| 6 | Kostnader m.m. ............................................................................... | 20 | ||
| 7 | Författningskommentar ................................................................... | 20 | ||
| Bilaga 1 | Promemorians .......................................................lagförslag | 23 | ||
| Bilaga 2 Förteckning över ......................................remissinstanserna | 24 | |||
| Bilaga 3 | Lagrådsremissens .................................................lagförslag | 25 | ||
| Bilaga 4 | Lagrådets yttrande ................................................................. | 26 | ||
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 november 2001 . 27
2
| 1 | Förslag till riksdagsbeslut | Prop. 2001/02:69 |
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
3
Prop. 2001/02:69
2Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100) 1 att det i lagen skall införas en ny paragraf, 4 kap. 4 §, av följande lydelse.
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
4 kap.
4 §
Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till utredning hos Ko n- kurrensverket av överträdelser av 6 eller 19 § konkurrenslagen (1993:20) eller av artikel 81 eller 82 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, om det med hänsyn till syftet med utre d- ningen är av synnerlig vikt att up p- giften inte röjs.
Denna lag träder i kraft den 1 mars 2002.
1 Lagen omtryckt 1992:1474.
4
Prop. 2001/02:69
3 Ärendet och dess beredning
Regeringen uppdrog den 23 juni 1999 åt Konkurrensverket att närmare kartlägga och analysera hur konkurrensförhållandena utvecklats på den svenska marknaden under
Mot bakgrund av Konkurrensverkets rapport och vad som framkom under remissbehandlingen av rapporten beslutade regeringen den 25 maj 2000 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera vissa frågor som rör effektiviteten hos det nuvarande regelverket för att motverka överträdelser av konkurrenslagstiftningens förbud mot konkurrensb e- gränsande samarbete mellan företag och missbruk av en dominerande ställning (dir. 200:40). Regeringen överlämnade också Konkurrensve r- kets skrivelse av den 13 juni 2000 till utredningen som antog namnet Kartellbekämpningsutredningen (N 2000:05). Den överlämnade den 20 juni 2001 en promemoria med förslag till ändring i sekretesslagen (1980:100) (N2001/6565/NL).
Det lagförslag som lades fram i promemorian återfinns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinsta n-
serna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig hos Näringsdepartementet (dnr N2001/6565/NL).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 18 oktober 2001 att inhämta Lagrådets yttra n- de över det lagförslag som finns i bilaga 3.
Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4.
I samband med lagrådsgranskningen har den remitterade lagtexten ändrats något. Ändringen är av redaktionell karaktär.
5
Prop. 2001/02:69
4 Nuvarande ordning
4.1Sekretesskydd för Konkurrensverkets utredande verksamhet
4.1.1Tillämpliga sekretessbestämmelser
När Konkurrensverket genomför utredningar enligt konkurrenslagen blir främst tre bestämmelser i sekretesslagen (1980:100) aktuella: bestä m- melsen i 4 kap. 1 § om planläggningssekretess, bestämmelsen i 8 kap. 4 § om sekretess i Konkurrensverkets verksamhet med hänsyn till skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden och bestämmelsen i 14 kap. 5 § om partsinsyn. Någon särskild bestämmelse till skydd för uppgifter i Ko n- kurrensverkets utredande verksamhet finns inte.
Planläggningssekretess
Av 4 kap. 1 § sekretesslagen framgår att sekretess gäller för uppgift a n- gående planläggning eller annan förberedelse för inspektion, revision eller annan granskning, som myndighet har att företa, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs.
Kammarrätten i Stockholm har i två avgöranden prövat Konkurren s- verkets tillämpning av bestämmelsen. Bakgrunden var att verket – i a n- ledning av misstanke om kartellsamarbete mellan ett antal bolag – hade samlat in material vid en undersökning enligt 47 § konkurrenslagen. Ett av bolagen begärde att få ut samtliga handlingar som hade samlats in vid undersökningstillfället. Begäran omfattade även rättsliga utredningar, promemorior och handlingar som hade upprättats hos verket, handlingar som fram till och med ett visst datum hade tillförts ärendet av de inbla n- dade bolagen, förteckningar som verket hade upprättat över insamlat material samt protokoll rörande muntliga förklaringar. Konkurrensverket beslutade med stöd av 4 kap. 1 § och 8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § se k- retessförordningen samt punkt 17 i bilagan till sekretessförordningen, i deras dåvarande lydelse, att lämna ut endast delar av materialet. Ka m- marrätten fann att 4 kap. 1 § sekretesslagen åsyftade sekretess av hänsyn till ifrågavarande myndighets verksamhet för uppgifter om förberedelser inför en förestående granskningsaktion, exempelvis med avseende på undersökningsobjekt, tid, plats och tillvägagångssätt (s.k. instrumentell sekretess). I domarna konstaterade kammarrätten vidare att sekretess enligt 4 kap. 1 § kunde gälla för material även efter det att exempelvis en inspektion företagits, om materialet innehöll uppgifter om myndighetens förberedelser inför ytterligare förestående granskningsaktioner (t.ex. checklistor för revision som avsågs att användas vid ytterligare revisi o- ner). Kammarrätten fann mot den bakgrunden att 4 kap. 1 § inte kunde
6
tillämpas generellt på material av det slag det var fråga om i målen (d o- Prop. 2001/02:69 mar den 24 maj 2000 i mål nr
Sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden
Den 1 april 2000 trädde 8 kap. 4 § sekretesslagen i dess nuvarande lydelse i kraft. Bestämmelsen i andra stycket är ny, medan innehållet i övrigt i paragrafen motsvarar vad som tidigare gällde enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen (1980:657) och punkt 17 i bilagan till förordningen. Enligt 8 kap. 4 § första stycket gäller sekretess i Ko n- kurrensverkets verksamhet som består i tillsyn och utredning för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskning s- resultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller även för andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Den senare sekrete s- sen är absolut. Enligt paragrafens andra stycke gäller sekretess hos Ko n- kurrensverket för uppgift som avses i första stycket och som enbart hä n- för sig till verksamhet som gäller rådgivning inför en anmälan av för e- tagsförvärv enligt 37 § konkurrenslagen. När en sådan anmälan kommit in till Konkurrensverket gäller i stället sekretess enligt första stycket.
Med ”enskild” avses inte bara den som Konkurrensverkets verksamhet är inriktad på utan också den som står i affärsförbindelse eller annan s å- dan förbindelse med denne. Med affärs- och driftförhållanden avses bl.a. förvärv, överlåtelser, upplåtelser eller användning av egendom, tjänster eller annat och även affärshemligheter av mer allmänt slag, t.ex. mar k- nadsundersökningar och prissättningskalkyler. I bestämmelsen talas e n- dast om ”skada”, vilket innebär att den kan åberopas till skydd endast för ekonomisk förlust. Avgörande för skadebedömningen är om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas genom bestämme l- sen. Konkurrensverket har i sin handläggning av ärenden tagit stor hä n- syn till företagens önskemål om sekretess. Regelmässigt har uppgifter om avtalsvillkor, kunder och marknadsstrategier bedömts som sekretes s- belagda. (Carlsson m.fl., Konkurrenslagen, s. 283 ff).
4.1.2Rätt till partsinsyn enligt 16 och 17 §§ förvaltningslagen (1986:223), m.m.
Konkurrensverkets handläggning av ärenden sker enligt bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) såvida det inte finns särskilda regler i KL. I 13 § förordningen (1996:353) med instruktion för Konkurrensverket finns en bestämmelse om att Konkurrensverket innan verket väcker talan om bl.a. konkurrensskadeavgift eller talan om att förbjuda en företag s- koncentration skall bereda den som avses med talan tillfälle att yttra sig. Den rätten gäller dock inte i brådskande fall eller om det annars finns särskilda skäl.
Av 16 § förvaltningslagen framgår att en sökande, klagande eller a n- nan part har rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser
myndighetsutövning mot någon enskild. Enligt huvudregeln i 17 § första
7
stycket får inte ett ärende som rör myndighetsutövning mot någon e n- Prop. 2001/02:69 skild avgöras utan att den som är part har underrättats om en uppgift som
har tillförts ärendet av någon annan än honom själv och han har fått til l- fälle att yttra sig över uppgiften. Bestämmelsen avser alla slag av up p- gifter, oavsett i vilken form de har tillförts ärendet.
Både rätten enligt 16 § förvaltningslagen att ta del av uppgiften och underrättelseskyldigheten enligt 17 § gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen hindrar sekretess inte att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lä m- nas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som se k- retessen skall skydda. Sekretess hindrar aldrig att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i ärendet.
Denna bestämmelse syftar inte till att reglera myndigheternas skyldighet att lämna ut uppgifter. Den reglerar i stället kollisionen mellan den rätt till partsinsyn som kan finnas föreskriven på annat håll än i sekr e- tesslagen och den lagens bestämmelser om sekretess (Regner m.fl., Sekretesslagen, s. 14:40). Som utgångspunkt gäller därvid huvudregeln att den som är part i ett mål eller ärende har rätt att ta del av handlingar och annat i målet eller ärendet, även om det finns en sekretessregel som i och för sig skulle vara tillämplig. Rätten till sådan partsinsyn får emellertid vika, om det finns ett motstående allmänt eller enskilt intresse av sekr e- tess som är av synnerlig vikt.
För handläggningen hos Konkurrensverket torde detta innebära att den som är part i ett ärende, som kan gälla t.ex. huruvida parten har överträtt förbuden i 6 och 19 §§ konkurrenslagen, har rätt enligt 16 § förval t- ningslagen att få del av en uppgift som tillförs ärendet. För att parten skall kunna vägras att ta del av en uppgift krävs dels att det finns en ti lllämplig sekretessbestämmelse, dels att det är av synnerlig vikt med hä n- syn till ett allmänt eller enskilt intresse att uppgiften inte röjs.
4.2Sekretesskydd för andra myndigheters utredande verksamhet
4.2.1Pågående granskning för kontroll beträffande skatter m.m.
Enligt 4 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som hänför sig till pågående granskning och kontroll beträffande skatt eller avgift till staten eller kommun eller beträffande lån, kreditgaranti eller annan fö r- mån, om det med hänsyn till syftet med kontrollen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs för den som kontrollen avser. Det restriktivt utform a- de rekvisitet ”synnerlig vikt” har avfattats med tanke på att sekretessen
8
egentligen är riktad mot den som är part och rekvisitet överensstämmer Prop. 2001/02:69 med motsvarande rekvisit i bestämmelsen om partsinsyn i 14 kap. 5 §
sekretesslagen.
Bestämmelsen i 4 kap. 2 § sekretesslagen omfattar enligt uttalanden Ekosekretessutredningens betänkande (SOU 1999:53 s. 59) alla de olika metoder som skattemyndigheten kan använda för att skaffa sig underlag för att fastställa skatt, t.ex. granskning av självdeklarationer, taxering s- kontroll och taxeringsrevision.
4.2.2Förundersökning i brottmål
Sekretessbestämmelserna
Bestämmelser till skydd för det allmännas brottförebyggande och brott s- beivrande verksamhet finns i 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen. Enligt paragrafen gäller sekretess, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. De uppgifter som avses är bl.a. sådana som hänför sig till förundersökning i brottmål (punkt 1). Sekretess enligt den punkten har ansetts gälla för brottsanmälan hos polis- och åklagarmy n- digheter (RÅ 1987 not 808 och JO 1992/93 s. 197). Sekretess gäller även för angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i förundersö k- ningar i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott (punkt 2), eller åklagarmyndighets, polismyndighets, skattemyndighets, Tullverkets eller Kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (punkt 4). Sekretess enligt punkt 4 har ansetts gälla för uppgifter om namn på personer som biträder polisen vid spaningsarbete, med tolkning eller genom att lämna förtrolig information (RÅ83 Ab 79). Motsvarande sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till verksamhet som rör utredning om näringsförbud (punkt 3).
Även Finansinspektionens verksamhet som rör övervakning enligt i n- siderstrafflagen (1999:1086) omfattas av sekretess (punkt 5). Bestämmelsen infördes eftersom det tidigare ansågs oklart i vilken utsträckning sekretess gällde i Finansinspektionens insiderutredningar (prop. 1995/96:215 s. 62). Sekretess gäller även om det inte inleds någon föru n- dersökning och är därför inte beroende av om ärendet överlämnas till åklagare (a. prop. s. 93).
Rätt för en misstänkt att ta del av en förundersökning
Bestämmelser om rätt för en misstänkt att ta del av en förundersökning återfinns i 23 kap. 18 § rättegångsbalken. Av 32 § förvaltningslagen framgår att bestämmelserna i bl.a.
9
| I 23 kap. 18 § rättegångsbalken föreskrivs att, när en förundersökning | Prop. 2001/02:69 |
| har kommit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brott, han | |
| skall, när han hörs, underrättas om misstanken. Efter denna tidpunkt har | |
| den misstänkte och hans försvarare rätt att fortlöpande – i den mån det | |
| kan ske utan men för utredningen – ta del av vad som förekommit vid | |
| förundersökningen. De har också rätt att begära att utredningen ko m- | |
| pletteras. Åtal får inte väckas innan de fått möjlighet att ta del av allt | |
| material i utredningen och fått skäligt rådrum att begära ytterligare u t- | |
| redning. Det har ansetts att det inte går att undanhålla den misstänkte | |
| information om något material i detta skede (SOU 1999:53 s. 394 med | |
| hänvisningar). Rätten till insyn ger inte automatiskt rätt att få ut han d- | |
| lingar som upprättats under förundersökningen. En sådan rätt uppko m- | |
| mer först när åtal har beslutats, 23 kap. 21 § fjärde stycket rättegångsba l- | |
| ken. | |
| Rätten till insyn i förundersökningar har behandlats i olika utredning s- | |
| sammanhang, bl.a. av JO i det s.k. buggningsmålet (JO 1995/96 s. 36 ff.), | |
| av Buggningsutredningen (SOU 1998:46 s. 94 ff.) och av Ekosekretess- | |
| utredningen (SOU 1999:53 s. 392 ff.). |
4.3
4.3.1Sekretessbestämmelser
Grundläggande bestämmelser om sekretess finns i artikel 287 i EG- fördraget. Av artikeln framgår att bl.a. tjänstemän vid kommissionen och medlemmar av kommittéer skall, även efter det att deras uppdrag up p- hört, vara förpliktade att inte lämna ut upplysningar som omfattas av tystnadsplikt, särskilt uppgifter om företag, deras affärsförbindelser eller deras kostnadsförhållanden. För konkurrensområdet finns också bestä m- melser om sekretess i artikel 20 i förordning 17/62. Av artikel 20.1 fra m- går att upplysningar som inhämtats med stöd av artikel 11 (rätt för ko m- missionen att begära in upplysningar), artikel 12 (rätt för kommissionen att utreda hela branscher), artikel 13 (undersökningar genomförda av medlemsstaternas konkurrensmyndigheter) eller artikel 14 (kommissionens befogenheter vid undersökningar) får användas endast för det ä n- damål som avsetts med begäran eller undersökningen.
I sammanhanget bör bestämmelsen i 8 kap. 6 § andra stycket sekr e- tesslagen noteras. Av bestämmelsen framgår att sekretess gäller, i den mån riksdagen godkänt avtal härom med främmande stat eller mella n- folklig organisation, hos myndighet i verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet
10
med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näring s- Prop. 2001/02:69 livet i övrigt, för uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga fö r-
hållanden som myndigheten förfogar över på grund av avtalet. Sekrete s- sen är absolut. Den omfattar både uppgifter som erhållits från utlandet och uppgifter som har inhämtats inom landet enligt avtalet. Bestämme l- sen tillkom främst med tanke på tillämpningen av EG:s konkurrensregler (Regner m.fl., Sekretesslagen, s. 8:18 f.). Bestämmelsen innebär att Ko n- kurrensverket kan komma att tillämpa olika sekretessbestämmelser, b e- roende på om uppgiften inhämtats enligt ett internationellt avtal eller e n- ligt nationella regler. Det medför i sin tur att absolut sekretess gäller för uppgifter inhämtade med stöd av t.ex. förordning 17/62.
4.3.2Förslag till ny förordning om tillämpning av artiklarna 81 och 82
I förslaget finns bl.a. en bestämmelse om informationsutbyte mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter och mellan de nationella konkurrensmyndigheterna inbördes (artikel 12). Bestä m- melsen innebär att den information som utväxlas endast får användas för tillämpning av EG:s konkurrensregler och att endast påföljder av ekon o- misk natur får åläggas på grundval av de utväxlade upplysningarna.
I artikel 27 i den föreslagna förordningen finns särskilda sekretessb e- stämmelser. Artikeln motsvarar artikel 20 i förordning 17/62 (jfr avsnitt 4.3.1). Den nya artikeln omfattar inte bara information som utväxlas mellan kommissionen och medlemsstaterna utan även information som utväxlas mellan medlemsstaternas konkurrensmyndigheter inbördes.
Förslaget innehåller även en bestämmelse med den innebörden att, i den mån både EG:s konkurrensregler och nationella konkurrensregler är tillämpliga, endast EG:s konkurrensregler får tillämpas (artikel 3).
4.3.3EU:s nya öppenhetsregler
Europaparlamentet och ministerrådet antog den 30 maj 2001 en föror d- ning om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och ko m- missionens handlingar3, den s.k. öppenhetsakten.
Förordningen reglerar hur de nämnda institutionerna skall hantera en begäran om utlämnande av handlingar som institutionerna har upprättat
2Kommissionens förslag den 27.9.2000 till Rådets förordning om genomförande av ko n- kurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget och om ändring av förordningarna (EEG) nr 1017/68, (EEG) nr 2988/74, (EEG) nr 4056/86 och (EEG) nr 3975/87, KOM(2000) 582 slutlig. Förslaget återfinns på hemsidan för Europeiska gemenskapernas kommission i lä n- ken http://europa.eu.int/comm/competition/antitrust/others/modernisation /comm_2000_582/sv.pdf.
3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, EGT
| nr L 145, 31.5.2001, s. 43 (Celex 32001R1049). | 11 |
eller erhållit och som finns i deras förvar. Av punkt 11 i ingressen till Prop. 2001/02:69 förordningen framgår att institutionernas samtliga handlingar i princip
bör göras tillgängliga för allmänheten men att vissa allmänna och privata intressen emellertid bör skyddas.
Av artikel 4.2 framgår att institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling dels om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för en fysisk eller juridisk persons affärsintressen, inklusive immateriella rätti g- heter, dels om ett utlämnade skulle undergräva skyddet för rättsliga förf a- randen eller juridisk rådgivning och dels om ett utlämnande skulle u n- dergräva syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av lämna ut handlingen. Av artikel 4.3 framgår att tillgång till handling som upprättats av en instit u- tion för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om ett utlä m- nande allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsfattande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. Vidare framgår att tillgång till handlingar som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen skall vägras även efter det att beslutet fattats, om ett utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva instituti o- nens beslutsfattande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintre s- se av att lämna ut handlingen.
Förordningen kommer att få betydelse för allmänhetens tillgång till bl.a. sådana handlingar som kommissionen förfogar över med stöd av tillämpningsförordningar på konkurrensområdet.
5 Förslag
5.1Behovet av ett förstärkt sekretesskydd
Regeringens förslag: En särskild regel om sekretesskydd för Ko n- kurrensverkets utredningar införs.
Sekretessregeln begränsas till att omfatta utredningar om övertr ä- delser av förbuden i 6 eller 19 § konkurrenslagen (1993:20) eller art i- kel 81 eller 82 i
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker (bl.a. Kam-
marrätten i Göteborg, Stockholms tingsrätt, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Föreningen Svenskt Näringsliv och Föret a- garnas Riksorganisation) eller har inget att erinra (bl.a. Justitieombudsmannen, Justitiekanslern, Riksåklagaren och Marknadsdomstolen ) mot promemorians förslag att nuvarande sekretessregler kompletteras med en särskild regel om sekretesskydd för Konkurrensverkets utredningar.
12
Advokatfirman Vinge avstyrker att den föreslagna sekretessbestämme l- sen införs då det skulle leda till att offentlighetsintresset och partsinsynen för företagen reduceras för att ge myndigheten ökade diskretionära befogenheter. Vinge har vidare anfört att lagstiftningsbehovet inte kan anses klarlagt mot bakgrund av att utredningen uttalat att en rad uppgifter alltjämt, även efter kammarrättens domar, torde omfattas av planläggning s- sekretessen i 4 kap. 1 § sekretesslagen. Sveriges advokatsamfund tillstyrker i och för sig en bestämmelse som ger ökat skydd till Konkurrensve r- kets utredande verksamhet; emellertid menar samfundet att en sådan bestämmelse inte kan införas utan att enskilda parters intresse av insyn i Konkurrensverkets utredning samtidigt tillvaratas. Nordbanken AB anser det rimligt att Konkurrensverket ges möjlighet att i utökad omfattning sekretessbelägga uppgifter under pågående utredning om konkurren s- överträdelser, men menar att det är att gå för långt att utsträcka sekrete s- sen till att omfatta även den som utredningen avser.
Skälen för regeringens förslag : Konkurrensverket har till uppgift att övervaka marknadens funktion och se till att konkurrensen inte sätts ur spel genom förfaranden som är otillåtna enligt konkurrenslagstiftningen. I denna uppgift ingår att utreda misstankar om överträdelse av förbuden i 6 och 19 §§ KL. Verket får också tillämpa artikel 81 eller 82 i EG- fördraget. Sådana utredningar syftar till att ta reda på om överträdelser har skett och i så fall säkra bevis om överträdelserna för att dessa skall kunna beivras genom ålägganden enligt 23 § KL eller genom konku r- rensskadeavgift enligt 26 § KL.
I denna utredande verksamhet får Konkurrensverket kännedom om uppgifter som behöver hållas hemliga i vart fall under ett visst skede av utredningen. Annars kan det företag som utredningen avser begära att få tillgång till uppgifterna och därmed få möjlighet att sabotera utredningen eller omintetgöra resultaten så att sanktioner inte kan åläggas. Risken för att de företag som utredningen avser försöker att sabotera utredningen är särskilt framträdande när det gäller utredningen av karteller. Det är då fråga om företag som medvetet överträtt konkurrensreglerna genom att träffat hemliga överenskommelser som sätter de normala marknadsm e- kanismerna ur spel. Vid sådant förhållande föreligger en beaktansvärd risk för att dessa företag under utredningen försöker samordna sina uts a- gor eller vidta andra åtgärder som försvårar utredningen. Ett sådant bet e- ende underlättas avsevärt om företagen redan från början kan ta del av allt utredningsmaterial hos Konkurrensverket. Utredningen menar att det därför behövs regler som gör det möjligt för verket att vägra lämna ut vissa känsliga uppgifter som hänför sig till pågående utredningar hos verket.
De bestämmelser om sekretess som idag kan tillämpas i Konkurren s- verkets utredande verksamhet är som nämnts främst 4 kap. 1 §, som r e- glerar planläggningssekretess, och 8 kap. 4 §, som föreskriver sekretess i Konkurrensverkets verksamhet till skydd för enskilds ekonomiska fö r- hållanden. När Konkurrensverket med stöd av 2 § lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler direkt tillämpar artikel 81 och 82 i
Prop. 2001/02:69
13
menskapernas konkurrens- och statsstödsregler genomför en undersö k- Prop. 2001/02:69 ning på begäran av kommissionen är således inte tillämpliga i dessa fall
(jfr avsnitt 4.3.1).
Genom de i avsnitt 4.1.1 redovisade domarna av Kammarrätten i Stockholm är det numera klarlagt att bestämmelsen om planläggning s- sekretess inte tillåter att uppgifter sekretessbeläggs under hela utre d- ningsskedet. Även om domarna inte utesluter att uppgifter i utredningen i viss utsträckning kan omfattas av sekretess enligt 4 kap. 1 § delar regeringen utredningens bedömning att bestämmelsen om planläggningsse k- retess inte kan anses fullt ut tillgodose behovet av utredningssekretess.
Vid de undersökningar som Konkurrensverket genomför är det mater i- al som samlas in av varierande slag. Åtskilligt material kan komma att omfattas av bestämmelserna i 8 kap. 4 § sekretesslagen till skydd för e n- skildas ekonomiska och personliga omständigheter. Inte heller dessa bestämmelser tillgodoser fullt ut behovet av sekretesskydd för verkets u t- redningar. Som anförts av utredningen beror det på att sekretess till skydd för enskilda inte gäller i förhållande till den enskilde själv (se 14 kap. 4 § sekretesslagen), dels på att en hel del material kan vara sådant att det inte omfattas av 8 kap. 4 § sekretesslagen, men ändå ha stor bet y- delse för verkets möjlighet att utreda en eventuell överträdelse av ko n- kurrenslagstiftningen.
Utredningen har anfört att den anser att Konkurrensverkets utredning s- verksamhet allvarligt försvåras när sekretess inte gäller för uppgifter som kommer fram vid undersökningar. Det måste enligt utredningen anses vara ett viktigt samhällsintresse att Konkurrensverket kan bedriva sina utredningar effektivt. Detta intresse är enligt utredningens bedömning så angeläget att det tar över intresset av offentlighet, i all synnerhet som sekretessen kan antas ofta bli kortvarig. Det är nämligen att märka att behovet av sekretess i allmänhet torde föreligga bara under själva utre d- ningsskedet. När utredningen är avslutad bör sekretessen i de flesta fall kunna hävas.
Regeringen delar utredningens bedömning.
För att säkerställa att Konkurrensverket på ett effektivt sätt kan geno m- föra utredningar om överträdelser av konkurrensreglerna anser således regeringen i likhet med utredningen att nuvarande sekretessregler behö - ver kompletteras med en särskild regel om sekretesskydd för uppgifter som hänför sig till Konkurrensverkets utredningar.
En sådan regel innebär att offentlighetsprincipen inskränks. För att en sådan inskränkning skall kunna motiveras krävs starka skäl. Regeln bör inte heller sträcka sig längre än vad som nu framstår som klart påkallat och den skall således, som utredningen anfört, begränsas till att avse u t- redningar om sådana överträdelser där risken för skador om uppgifter inte har sekretesskydd är störst. Den nya regeln bör därför avse uppgifter som hänför sig till Konkurrensverkets utredningar om överträdelser av 6 eller 19 § KL och i förekommande fall överträdelser av artikel 81 eller 82 i
14
5.2Utformningen av sekretessregeln
Regeringens förslag: Sekretess skall gälla om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har yttrat sig särskilt över den närmare utformningen av sekretessregeln.
Ekobrottsmyndigheten har ifrågasatt om bestämmelsen ger ett tillräc k- ligt skydd för uppgifter i Konkurrensverkets utredningar.
Konkurrensverket anser att det inte framgår av lagtexten att bestä m- melsen kan tillämpas gentemot tredje man utan enbart av motiven i promemorian. Verket menar vidare att ett införande av rekvisitet ”synnerlig vikt” skulle kunna försvåra möjligheten att hemlighålla information i förhållande till tredje man jämfört med vad som gäller idag. Verket för e- slår därför att en särskild bestämmelse som reglerar tredje mans rätt till insyn i utredningen införs. En sådan bestämmelse skulle enligt verket kunna se ut på följande sätt: ”Sekretess gäller för annan än part för up p- gift som hänför sig till Konkurrensverkets verksamhet som består i u t- redning av överträdelser av §§ 6 eller 19 KL eller art 81 eller 82 i EG fördraget om det kan antas att syftet med utredningen motverkas om uppgiften röjs”.
Advokatsamfundet har föreslagit att regeln utformas på så sätt att se k- retess gäller för uppgift, om det kan antas att syftet med utredningen motverkas om uppgiften röjs. Samfundet menar att en sådan regel skulle förhindra att den utredande verksamheten försvåras genom att tredje man tar del av utredningen. Enligt samfundet medför en sådan utformning av regeln inte någon inskränkning beträffande parts möjlighet att få ta del av uppgifterna eftersom den rätten regleras i 14 kap. 5 § sekretesslagen som garanterar att en part får del av uppgifterna om det inte är av synnerlig vikt att så inte sker. Vidare menar Advokatsamfundet att den föreslagna ordningen är oacceptabel ur rättssäkerhetssynpunkt eftersom det kan i n- nebära att en part får del av utredningen först när Konkurrensverket uta r- betat ett utkast till beslut; inte ens då är parten enligt vad utredningen uttalat garanterad insyn i utredningen. Samfundet menar att den föresla g- na sekretessregeln måste kompletteras med regler som garanterar parterna insyn i utredningen och det redan vid en tidigare tidpunkt än när ve r- ket översänder utkastet till beslut.
Kommerskollegium välkomnar utredningsförslaget men anser att ä n- damålsenligheten i de rekvisit som används som utredningens förebild (kapitel 4 § 2 sekretesslagen) närmare bör utredas eftersom tillämpning s- problem kan uppkomma när utredningen fördröjs eller avstannar.
Advokatfirman Vinge menar att om förslaget genomförs den balans rubbas som finns i regelverket och som idag innebär en rimlig avvägning mellan rättssäkerhetshänsyn å ena sidan och vikten av att en effektiv u t- redning kan äga rum å andra sidan. Företag som Konkurrensverket av någon anledning riktar misstankar mot kommer att få ett svagare rätt s- skydd om förslaget genomförs. Den tumregel som anges för när den e n- skildes intresse skulle väga över i förhållande till utredningsintresset, normalt vid utsändandet av ett utkast till beslut (Statement of Objection)
Prop. 2001/02:69
15
tar enligt Vinges mening inte tillräcklig hänsyn till intresset av partsinsyn Prop. 2001/02:69 och den enskildes möjligheter att tillvarata sin rätt. I relation till EG-
rätten ger förslaget ett för svagt rättsskydd för den enskilde. Förslaget om ändrade sekretessregler i dess nuvarande utformning bör inte genomf ö - ras. Om förslaget ändå genomförs menar Vinge att Konkurrensverkets rutiner att sända utkast till beslut bör ges en fastare form och, om rätt s- följder eller viktiga regler om utredningssekretess knyts till denna typ av handläggningsåtgärder, regleras särskilt.
Skälen för regeringens förslag : Utredningen har anfört att det prim ä- ra syftet med regeln är att hindra att den som är föremål för utredningen får del av uppgifterna. Sekretessen riktar sig således primärt mot en part i ärendet. Utredningen har vidare anfört att det inte förefaller meningsfullt att införa en bestämmelse om sekretess till skydd för verkets utredningar som går längre än vad som följer av bestämmelsen om partsinsyn i 14 kap. 5 § sekretesslagen, eftersom en längre gående regel ändå skulle få vika vid tillämpningen av 14 kap. 5 § sekretesslagen. En sådan ordning överensstämmer också med utformningen av regeln i 4 kap. 2 § sekr e- tesslagen. Utredningens slutsats är således att – om inte grundläggande drag i regelsystemet skall ändras – skaderekvisitet i en bestämmelse om sekretess till skydd för Konkurrensverkets utredningar bör vara detsa m- ma som enligt 4 kap. 2 § sekretesslagen. Vidare har utredningen anfört att om den sekretessbelagda uppgiften röjs för någon annan det normalt medför en risk för att uppgiften röjs även för den som utredningen avser.
Bestämmelsen bör därför kunna tillämpas även när någon annan än den som är föremål för utredningen begär att få ut en uppgift.
Regeringen gör följande bedömning. Utredningens utgångspunkt har varit att ett konkret problem skall lösas, nämligen att den som är föremål för Konkurrensverkets utredning idag i stor utsträckning har möjlighet att löpande ta del av uppgifter som undan för undan tillförs utredningen även när detta kan skada utredningen. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen är enligt regeringens bedömning väl ägnad att råda bot på problemet.
Även om den av utredningen föreslagna bestämmelsen är restriktivt u t- formad väcker varje inskränkning i parts rätt att fritt ta del av uppgifter i en pågående utredning frågan om huruvida rättsäkerheten påverkas på ett oacceptabelt sätt. Som framgår av författningskommentaren är, enligt regeringens mening, den senaste tidpunkt när en part torde ha rätt att ta del av samtliga uppgifter i utredningen i princip när Konkurrensverket översänder sitt preliminära ställningstagande. Detta, sammantaget med allmänna förvaltningsrättsliga regler om kommunikation samt den sä r- skilda bestämmelsen i 13 § förordningen (1996:353) med instruktion för Konkurrensverket, som stadgar att innan talan väcks om bl.a. konkurrensskadeavgift den som avses med talan normalt skall få tillfälle att yttra sig, innebär enligt regeringens mening att den som är föremål för Ko n- kurrensverkets utredning på ett tillfredställande sätt kommer att kunna tillvarata sin rätt. Det skall framhållas att avsikten inte är att uppgifterna i utredningen regelmässigt skall omfattas av sekretess fram till dess att Konkurrensverket översänder sitt preliminära ställningstagande till pa r- ten. I stället måste en prövning av om en viss uppgift omfattas av sekr e- tess ske löpande.
16
När det gäller tredje mans möjligheter till insyn i utredningen gör r e- geringen följande bedömning. Som ovan anförts har det primära behovet varit att under en viss tid kunna sekretessbelägga uppgifter i förhållande till den som utredningen avser. För att en sekretessbestämmelse som primärt riktar sig mot den som utredningen avser skall bli effektiv måste dock en uppgift, som skall hemlighållas i förhållande till parten, även hemlighållas i förhållande till tredje man för att man skall kunna vara säker på att uppgiften inte genom den tredje mannen kommer till partens kännedom. Regeringen anser att utredningens förslag är utformat på ett sätt som medför att detta mål uppnås. Enligt förslaget gäller sekretess för uppgift som hänför sig till viss del av Konkurrensverkets verksamhet om det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte uppenbaras för den som utredningen avser. Bestämmelsens ordalydelse innebär att om sis t- nämnda förutsättning är uppfylld, gäller sekretess för uppgiften. Sekr e- tess gäller således oavsett vem som efterfrågar uppgiften. Någon bedö m- ning av risken för att uppgiften kommer till den granskades kännedom om uppgiften lämnas ut till tredje man skulle Konkurrensverket således inte behöva göra. Det ligger i sakens natur att en sådan bedömning hade varit vansklig att göra. Regeringen anser dock att det kan finnas skäl att omformulera utredningens förslag något med hänsyn till de tolkningssv å- righeter bestämmelsens ordalydelse kan ge upphov till. Konkurrensverket har anfört att det inte framgår av lagtexten att bestämmelsen är ti lllämplig i förhållande till tredje man utan att detta förhållande enbart framgår av motiven i promemorian. Som regeringen har anfört ovan a n- ser regeringen att det följer direkt av den föreslagna lagtexten att b e- stämmelsen är tillämplig i förhållande till tredje man. Detta kan dock uttryckas tydligare. Regeringen anser därför att lagtexten bör ges en n å- got mer neutral formulering. Skaderekvisitet bör formuleras på så vis att sekretess gäller för en uppgift som hänför sig till en utredning om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs, dvs kravet på att det skall vara av synnerlig vikt att uppgiften inte uppenbaras för den som utredningen avser får utgå.
Konkurrensverket och Sveriges advokatsamfund anser att de skäl som motiverar en långtgående insyn i en utredning för en part knappast gör sig gällande i förhållande till tredje man. De anser därför att sekretessen i förhållande till tredje man skall gälla om det kan antas att syftet med u t- redningen motverkas om uppgiften röjs. Advokatsamfundet anför att om en tänkt uppgiftslämnare tar del av vad som framkommit i utredningen på punkter där Konkurrensverket önskar höra personen i fråga kan det vara svårt att bedöma värdet av personens uppgifter. Konkurrensverket har som skäl för sitt förslag anfört att det synes som om systematiken i sekretesslagen bryts om man inför ett nytt skaderekvisit som skall gälla i förhållande till tredje man. Verket befarar att ett införande av rekvisitet synnerlig vikt i förhållande till tredje män t.o.m. skulle kunna försvåra verkets möjligheter att hemlighålla information i förhållande till vad som gäller i dagsläget.
Regeringen delar inte Konkurrensverkets sistnämnda bedömning. Den föreslagna bestämmelsen har ett annat skyddsintresse än t.ex. bestä m- melsen i 8 kap. 4 § sekretesslagen och påverkar inte tillämpningen av den senare bestämmelsen. 8 kap. 4 § stadgar sekretess till skydd för enskild medan den föreslagna bestämmelsen stadgar sekretess till skydd för
Prop. 2001/02:69
17
Konkurrensverkets utredningar. I ett läge när det inte längre är möjligt att Prop. 2001/02:69 hemlighålla uppgifter i förhållande till tredje man av utredningsskäl kan
det mycket väl hända att uppgiften fortfarande är omfattad av sekretess i förhållande till tredje man enligt 8 kap. 4 §, därför att det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Den nu föreslagna sekretes s- regeln innebär således inte en försämring, utan en förstärkning av sekr e- tesskyddet i förhållande till tredje man.
En bestämmelse i linje med vad Konkurrensverket och advokatsamfundet har föreslagit innebär en mer långtgående sekretess gentemot tredje man än vad som kan upprätthållas gentemot parten vid en tilläm p- ning av 14 kap. 5 § sekretesslagen. Det har ovan i kapitel 4.2.2 nämnts att det finns en bestämmelse om sekretess till skydd för bl.a. förunde r- sökningar om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda å t- gärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs (5 kap. 1 § sekretesslagen). Skaderekvisitet i denna bestämmelse har viss likhet med skaderekvisitet i de av Konkurrensverket och advokatsamfundet föreslagna bestämmelserna. Som utredningen har anfört har dock den starkare sekretessen enligt 5 kap. 1 § en reell betydelse även gentemot den misstänkte. Anledningen härtill är att den misstänktes rätt att ta del av förundersökningsmaterialet inte regleras i förvaltningslagen (1986:223) utan i rättegångsbalken. Den som granskas av Konkurren s- verket har enligt 16 § förvaltningslagen fortlöpande rätt att ta del av det som tillförs ett ärende. Sistnämnda bestämmelse gäller dock enligt 32 § samma lag inte polis- och åklagarmyndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Den misstänktes rätt till insyn i en förundersökning regleras i stället, på sätt som ovan redovisats i kapitel 4.2.2, i rättegångsbalken. Från den tidpunkt någon skäligen misstänks för ett brott har denne och dennes försvarare enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken fortlöpande – i den mån det kan ske utan men för utredningen – rätt att ta del av vad som har förekommit vid undersökningen. De har också rätt att begära att u t- redningen kompletteras. Åtal får inte väckas innan de har fått möjlighet att ta del av allt material i utredningen och fått skäligt rådrum att begära ytterligare utredning.
Om man bortser från bestämmelserna i sekretesslagen och enbart ser till bestämmelserna om partsinsyn har således den som granskas av Ko n- kurrensverket en obegränsad insynsrätt enligt förvaltningslagen, medan den som är misstänkt i en förundersökning har en inskränkt insynsrätt enligt rättegångsbalken fram till dess det är dags att fatta beslut om åtal skall väckas. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen innebär se k- retess inte någon begränsning i parts rätt enligt rättegångsbalken att ta del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende. Enligt förarbetena till sistnämnda bestämmelse åsyftar bestä m- melsen även den misstänktes rätt att ta del av vad som har kommit fram under en förundersökning (prop. 1979/80:2 Del A s 335). Det sagda i n- nebär att det i princip inte föreligger någon konflikt mellan 5 kap. 1 § sekretesslagen och den misstänktes rätt till insyn enligt rättegångsbalken förrän det är dags att fatta beslut om åtal. Då regleras konflikten mellan sekretessen till skydd för förundersökningen och den misstänktes rätt till insyn enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken av 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen.
18
Det förhåller sig annorlunda om man skall införa en sekretessbestä m- melse till skydd för konkurrensverkets utredningar. Denna sekretessb e- stämmelse kommer omedelbart att stå i konflikt med den granskades rätt till insyn i ärendet enligt förvaltningslagen. Sekretessen kommer enbart att kunna upprätthållas i den mån det av hänsyn till allmänt intresse b e- döms vara av synnerlig vikt att sekretessen består, jfr 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen. I den mån uppgifter inte kan hemlighållas gen t- emot parten framstår det som huvudregel inte heller särskilt meningsfullt att hemlighålla dem i förhållande till tredje man. Frågan är då om det i Konkurrensverkets utredningar kan uppstå situationer då det finns skäl att hemlighålla sådana uppgifter i förhållande till tredje man som parten redan känner till eller har rätt att få del av. Regeringen utesluter inte att så kan vara fallet. Med den mer neutrala formulering av sekretessbestämmelsen som regeringen föreslår kan bestämmelsen bli tillämplig gentemot tredje man även i de fall relevanta uppgifter i utredningen redan kommit till partens kännedom om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs i förhållande till den tredje mannen. Det torde t.ex. kunna anses vara av synnerlig vikt att en person som skall höras beträffande vissa uppgifter i utredningen inte kan ta del av dessa uppgifter innan han hörs även om det skulle vara så att parten redan känner till uppgifterna.
Vid bedömningen av hur en bestämmelse om sekretess till skydd för Konkurrensverkets utredningar bör utformas måste man ta hänsyn till att en grundläggande utgångspunkt vid utformningen av sekretessbestä m- melser är att största möjliga restriktivitet skall iakttas när det gäller se k- retess till förmån för allmänna intressen. Man bör vidare eftersträva att aktuell bestämmelse blir så klar och lättillämpad som möjligt. Med hä n- syn till den intresseavvägning mellan sekretessintresset och rätten till partsinsyn som har gjorts i 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen kommer en bestämmelse om sekretess till skydd för Konkurrensverkets utredningar inte att kunna upprätthållas mot parten i andra fall än när det bedöms vara av synnerlig vikt att så sker. Även om en tredje man inte har behov av lika ingående insyn i ärendet som parten har, anser rege r- ingen att det å andra sidan inte heller framgår av det utredningen eller remissinstanserna har anfört att det skulle finnas ett reellt behov av en längre gående sekretess gentemot tredje man än det föreslås i förhållande till parten. En modifierad utformning av utredningens förslag enligt vad som ovan anförts innebär enligt regeringens bedömning att bestämme l- sen blir klar och tydlig och direkt ger uttryck för vad som gäller i sekr e- tesshänseende både i förhållande till tredje man och i förhållande till parten.
Om det i framtiden visar sig att bestämmelsen är alltför restriktivt u t- formad och att det finns ett reellt behov av längre gående sekretess i fö r- hållande till part eller tredje man kan frågan om bestämmelsens utfor m- ning prövas på nytt. På föreliggande utredningsunderlag anser regeringen dock, i likhet med Riksåklagaren, att förslaget utgör en lämplig avvä g- ning mellan intresset av att Konkurrensverket kan bedriva sina utredningar effektivt och rätten för enskilda att ta del av allmänna handlingar.
I 16 kap. 1 § sekretesslagen anges i vilka fall en tystnadsplikt inskränker meddelarfriheten, dvs. rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att lämna
Prop. 2001/02:69
19
uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda Prop. 2001/02:69 grundlagarna omfattar. De tystnadsplikter som gäller enligt sekretessbe-
stämmelserna i 4 kap. sekretesslagen finns inte angivna i 16 kap. 1 § och inskränker därför inte meddelarfriheten. Regeringen anser inte heller att den tystnadsplikt som gäller enligt den föreslagna sekretessbestämmelsen till skydd för vissa av Konkurrensverkets utredningar bör ha företräde framför meddelarfriheten. Någon ändring i 16 kap. 1 § föreslås därför inte.
6 Kostnader m.m.
Det kan antas att den föreslagna ordningen effektiviserar Konkurrensve r- kets utredningsarbete. Detta ger en bättre resursanvändning. En effekt i- vare tillämpning av konkurrensreglerna gynnar vidare samhällsekonomin och konsumenterna. För små företag som saknar marknadsmakt ökar möjligheterna till konkurrens på lika villkor.
7 Författningskommentar
4 kap. 4 §
Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till utredning hos Ko n- kurrensverket av överträdelser av 6 eller 19 § konkurrenslagen (1993:20) eller av artikel 81 eller 82 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs.
Paragrafen är ny.
Bestämmelsen innebär att Konkurrensverkets utredningar om mis s- tänkta överträdelser av 6 eller 19 § KL eller artikel 81 eller 82 i EG- fördraget omfattas av ett sekretesskydd som i princip motsvarar det som gäller för pågående granskning för kontroll beträffande skatt m.m. enligt 4 kap. 2 § sekretesslagen.
Sekretessen gäller i förhållande till den som är föremål för utrednin g- en. Att sekretessbestämmelsen är tillämplig även i förhållande till tredje man har närmare utvecklats i avsnitt 5.2.
En central fråga vid tillämpningen av bestämmelsen blir tolkningen av rekvisitet "synnerlig vikt". Den fråga som skall besvaras är huruvida u t- redningen som sådan skadas, om de begärda uppgifterna lämnas ut. Sv a- ren kan bli olika i skilda stadier av utredningen.
I ett inledande skede kan det vara viktigt för utredningen att missta n- ken om en överträdelse och vad den består i inte kommer till de berörda företagens kännedom. Om dessa företag får del av sådana uppgifter, är
20
risken uppenbar att de kan komma att söka vidta åtgärder för att försvåra eller omöjliggöra Konkurrensverkets utredning, t.ex. genom att unda n- röja bevis. Risken är naturligtvis särskilt stor i utredningens början, innan verket har hunnit säkra bevis. I det sammanhanget är det värt att notera att redan uppgiften om vem som har lämnat upplysningar till Konkurrensverket kan vara tillräcklig för att företagen skall förstå vad de är misstänkta för. I den mån uppgifter av detta slag inte redan omfattas av planläggningssekretessen enligt 4 kap. 1 § sekretesslagen, bör Konku r- rensverket kunna vägra att lämna ut dem med stöd av förevarande b e- stämmelse.
När ett företag har fått veta att Konkurrensverket håller på att utreda en misstänkt överträdelse, skulle utredningen kunna hindras om företaget kontinuerligt kunde ta del av de uppgifter som verket har inhämtat eller få veta vilka utredningsåtgärder som verket planerar eller genomför. För utredningens effektivitet kan det alltså vara nödvändigt att ett företag som misstänks för delaktighet i en kartell inte får del av vad som har i n- hämtats från andra misstänkta företag eller från kunder och konkurrenter etc. förrän utredningen har kommit så långt att den inte längre skadas, om uppgifterna lämnas ut. Det kan härvid vara fråga om dokument som har kopierats vid undersökningar enligt 47 eller 48 § KL, protokoll eller bandupptagningar från förhör som har hållits med stöd av 45 § samma lag, uppgifter om vilka personer som har hörts och vilka som skall höras samt uppgifter om andra aktörer som har kontaktats m.m.
Normalt bör det misstänkta företagets rätt till insyn öka ju längre u t- redningen fortskrider. Innan Konkurrensverket meddelar ett beslut som går någon emot, skickar verket en skrivelse, som närmast har formen av ett utkast till beslut, för eventuellt yttrande av den som beslutet rör. I vart fall vid den tidpunkten torde intresseavvägningen mellan företagets b e- hov av insyn och Konkurrensverkets behov av sekretess till skydd för utredningen i princip väga över till företagets förmån. Senast vid den tidpunkten torde således en part normalt ha rätt till full insyn i de up p- gifter Konkurrensverket grundar sitt beslut på. Det bör, som anförts i avsnitt 5.2, framhållas att detta är den senaste tidpunkt vid vilken parten principiellt torde ha rätt till full insyn i utredningen. Avsikten är inte att uppgifterna i utredningen regelmässigt skall omfattas av sekretess fram till dess att Konkurrensverket översänder sitt utkast till beslut. I stället måste en prövning av om en viss uppgift omfattas av sekretess ske l ö - pande.
En fråga är i vilken mån bestämmelsen kan tillämpas på uppgifter i en utredning som har avslutats. Syftet med bestämmelsen är att skydda up p- gifter i en utredning som pågår. När en utredning har avslutats torde b e- stämmelsen därför inte kunna åberopas som stöd för att inte lämna ut uppgifter som hänför sig till utredningen. Det kan emellertid förekomma att utredningsarbetet ligger nere i en utredning som Konkurrensverket har inlett med anledning av en misstänkt överträdelse utan att utredningen har avslutats. Situationen kan vara den att misstankarna finns kvar men att det för tillfället inte går att få fram någon ytterligare information. Verket bör i ett sådant läge kunna låta bli att avsluta utredningen och därmed kunna vägra att lämna ut känsliga uppgifter, om det finns skäl att anta att utredningsarbetet kommer att återupptas inom en överblickbar framtid.
Prop. 2001/02:69
21
Om Konkurrensverket utreder ett visst förfarande kan det förekomma Prop. 2001/02:69 att verket väcker talan om konkurrensskadeavgift beträffande en viss del
av förfarandet och fortsätter att utreda övriga delar. I en sådan situation kan den föreslagna bestämmelsen tillämpas beträffande de uppgifter som hänför sig till den fortsatta utredningen.
22
Promemorians lagförslag
Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att det i sekretesslagen (1980:100) skall införas en ny paragraf, 4 kap. 4 §, av följande lydelse.
4 kap.
4 § Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till Konkurrensverkets verksamhet som består i utredning av överträdelser av 6 eller 19 § ko n- kurrenslagen (1993:20) eller av artikel 81 eller 82 i Fördraget om up p- rättande av Europeiska gemenskapen, om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte uppenbaras för den som utredningen avser.
__________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2002.
Prop. 2001/02:69
Bilaga 1
23
Förteckning över remissinstanserna
Efter remiss har yttrande över promemorian avgivits av Justitieombud s- mannen, Kammarrätten i Göteborg, Justitiekanslern, Riksåklagaren, Ekobrottsmyndigheten, Marknadsdomstolen, Kommerskollegium, Fi- nansinspektionen, Stockholms tingsrätt, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Konkurrensverket, Stockholms läns landsting, Sveriges advokatsamfund, Föreningen Svenskt Näringsliv, Företagarnas Riksorganisation, Tjänstemännens Centralorganisation, TCO, Sveriges Akademikers Centralorganisation, SACO, Nordbanken AB och Advokatfirman Vinge KB.
Prop. 2001/02:69
Bilaga 2
24
| Lagrådsremissens lagförslag | Prop. 2001/02:69 | |
| Bilaga 3 | ||
Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att det i sekretesslagen (1980:100) skall införas en ny paragraf, 4 kap. 4 §, av följande lydelse.
4 kap.
4 § Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till Konkurrensverkets verksamhet som består i utredning av överträdelser av 6 eller 19 § ko n- kurrenslagen (1993:20) eller av artikel 81 eller 82 i Fördraget om up p- rättandet av Europeiska gemenskapen, om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs.
__________
Denna lag träder i kraft den 1 mars 2002.
25
| Lagrådets yttrande | Prop. 2001/02:69 | |
| Bilaga 4 | ||
| Utdrag ur protokoll vid sammanträde |
||
| Närvarande: f.d. justitierådet Hans Danelius, regeringsrådet Gustaf | ||
| Sandström, justitierådet Dag Victor. | ||
| Enligt en lagrådsremiss den 18 oktober 2001 (Näringsdepartementet) har | ||
| regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om | ||
| ändring i sekretesslagen (1980:100). | ||
| Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Magnus | ||
| Jonsson. | ||
| Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. |
26
| Näringsdepartementet | Prop. 2001/02:69 |
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 november 2001
Närvarande: statsrådet
Föredragande: Björn Rosengren
Regeringen beslutar proposition 2001/02:69 Förstärkt sekretess i konku r- rensärenden, m.m.
27