Regeringens proposition 2001/02:10

Fortsatt förnyelse av totalförsvaret

Prop.

 

2001/02:10

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 26 september 2001

Björn von Sydow

Maj-Inger Klingvall

(Försvarsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Det svenska försvaret är inne i en förändringsfas som innebär en ominriktning och en av de största reformerna som genomförts i modern tid på försvarsområdet. Denna proposition är en fortsättning på det förändringsarbete som riksdagen beslutade om våren 1999 och våren 2000.

Den för Sverige grundläggande positiva säkerhetspolitiska situationen består vad avser militära hot. Regeringen har tidigare bedömt att ett invasionshot inte ter sig möjligt inom en tioårsperiod, förutsatt att vi har en grundläggande förvarsförmåga. Denna bedömning har endast förändrats marginellt i den meningen att hotet nu ter sig något mer avlägset. Mot denna bakgrund anser regeringen att de av riksdagen beslutade säkerhetspolitiska målen fortsatt i allt väsentligt bör ligga fast.

Säkerhetsbegreppet har vidgats. I globaliseringens och inter- nationaliseringens spår ökar det ömsesidiga beroendet mellan folk, organisationer och länder. Samtidigt ökar sårbarheten i det moderna samhället. Detta har på ett skrämmande sätt blivit tydligt genom terroristangreppet mot USA den 11 september 2001.

De senaste årens informationstekniska utveckling har samtidigt inneburit en risk för att kriminella grupper, terrorister och icke- demokratiska stater kan utnyttja tekniken så att de utgör säkerhetshot, oavsett var i världen dessa aktörer befinner sig. Det finns en risk att nukleära, biologiska och kemiska vapen sprids till flera stater eller grupper.

Principerna för samhällets krishantering bör ta sin utgångspunkt i den fredstida verksamheten och även utgöra en grund för ledning under höjd beredskap. Försvarsutskottet har efterfrågat en redovisning av

1

principerna för ledning. Regeringen lämnar här sin samlade syn i denna Prop. 2001/02:10 fråga.

Mot bakgrund av de i propositionen redovisade principerna för samhällets krishantering och förändrade krav på det civila försvaret föreslår regeringen att funktionsindelningen skall upphöra. Vidare föreslår regeringen att Överstyrelsen för civil beredskap skall läggas ned senast den 30 juni 2002. Under våren 2002 avser regeringen återkomma till riksdagen med slutliga ställningstaganden avseende den reformerade strukturen för krishantering i samhället.

Regeringen lämnar förslag till krav på Försvarsmakten när det gäller operativ förmåga i olika avseenden. Förslaget innebär smärre föränd- ringar i förhållanden till nu gällande krav.

I propositionen lämnar regeringen den av försvarsutskottet tidigare efterfrågade redovisningen av ett sammanhållet reformerat personal- försörjningssystem som gäller för samtliga personalkategorier inom Förvarsmakten. Regeringen lämnar sin syn på de åtgärder som bör vidtas. För att reformera personalförsörjningssystemet så att det de personella behov som följer med de uppgifter regeringen ger myndigheten. Reformarbetet grundas på de krav som övergången från ett invasionsförsvar till insatsförsvar, de internationella insatserna, anpassningsförmågan och den väpnade striden ställer.

Det ligger i vårt säkerhetspolitiska intresse att på materielförsör- jningsområdet samverka med länder vi i övrigt har ett nära säkerhetssamarbete med, inte minst de nordiska länderna. Regeringen förslår att riksdagen godkänner avtalet den 9 juni 2001 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om stöd för industrisamarbete inom materielförsörjningsområdet.

Regeringen bedömer att Sverige är i behov av en väl fungerande, effektiv och samordnad underrättelseverksamhet som mer än tidigare är inriktad mot en vidgad säkerhetspolitisk hotbild.

2

Innehållsförteckning

Prop. 2001/02:10

1

Förslag till riksdagsbeslut ..................................................................

7

2

Ärendet och dess beredning ..............................................................

8

3

Politiska utgångspunkter .................................................................

11

4

Internationell utveckling..................................................................

17

 

4.1

Den internationella utvecklingen ......................................

17

 

4.2

Utvecklingen i Sveriges närområde ..................................

19

4.3Utvecklingen av Europeiska säkerhets- och

 

försvarspolitiken (ESDP) under våren 2001 .....................

20

4.4

Utvecklingen på Balkan ....................................................

24

4.5

Utvecklingen i Mellanöstern .............................................

25

4.6Den nya amerikanska utrikespolitiken och frågan

 

 

om ett missilförsvarssystem ..............................................

26

 

4.7

Utvecklingen i Ryssland ...................................................

29

 

4.8

Utvecklingen i Asien ........................................................

31

5

Konsekvenser för svensk säkerhetspolitik ......................................

33

 

5.1

Slutsatser för svensk säkerhetspolitik ...............................

34

 

5.2

Grundelement i Sveriges säkerhetspolitik ........................

36

 

5.3

Konsekvenser för totalförsvaret ........................................

38

5.4En ny struktur för hantering av sårbarhets- och

 

 

säkerhetsfrågor i samhället ...............................................

38

6

Ekonomiska utgångspunkter ...........................................................

41

 

6.1

Ekonomiska ramar för utgiftsområde 6 Totalförsvar .......

41

 

6.2

Finansiering av åtgärder för anpassning ...........................

42

 

6.3

Den lägre ramen och omställningsbidraget ......................

43

 

6.4

Finansiering av fredsfrämjande truppinsatser ...................

44

 

6.5

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen ..............................

44

7

Sårbarhet och säkerhet – en förbättrad helhetssyn ..........................

47

 

7.1

Inledning ...........................................................................

47

 

7.2

Sårbarhetsutvecklingen i samhället ..................................

51

7.3Planeringen för beredskapen mot svåra påfrest-

 

 

ningar på samhället i fred och för höjd beredskap ............

53

 

7.4

Försöksverksamhet med samverkancentrum

 

 

 

på Gotland .........................................................................

58

8

Civil internationell fredsfrämjande, förtroendeskapande och

 

 

humanitär verksamhet .....................................................................

60

 

8.1

Bakgrund...........................................................................

60

 

8.2

Olika typer av civil internationell verksamhet..................

62

 

8.3

EU .....................................................................................

62

 

8.4

FN .....................................................................................

65

 

8.5

Nato/PFF...........................................................................

67

 

8.6

Östersjösamarbete .............................................................

69

 

8.7

Nordiskt samarbete ...........................................................

71

 

8.8

Humanitärt katastrofbistånd ..............................................

71

 

8.9

Civil förtroendeskapande verksamhet ..............................

72

3

9

En samlad syn på ledning – samhällets krishantering och

 

 

ledningen av totalförsvaret ..............................................................

73

 

9.1

Inledning ...........................................................................

73

9.2Principer för ledning i samband med krishantering i

 

samhället

...........................................................................

75

9.3

Ledning och .......................samordning av totalförsvaret

80

9.4

Militärt försvar ..................................................................

81

 

9.4.1 ....................

Ledning av det militära försvaret

81

 

9.4.2 .......................

Ledning inom Försvarsmakten

88

 

9.4.3

Personal i Försvarsmaktens

 

 

.......................................

ledningsorganisation

95

 

9.4.4 .....................................

Tekniskt ledningsstöd

96

9.5

Civilt försvar .....................................................................

98

 

9.5.1

Det civila försvarets ledningsstruktur –

 

 

............................

samordning och samverkan

98

9.6Samverkan mellan det civila och det militära

 

 

försvaret ............................................................................

99

10

Informationssäkerhet och skydd mot informationsoperationer .....

101

 

10.1

Säkerhet i informationssamhället ....................................

102

 

10.2

Lagar och regler ..............................................................

107

 

10.3

Internationellt samarbete.................................................

108

11

Försvarspolitikens inriktning .........................................................

110

 

11.1

Inledning .........................................................................

110

11.2Försvar av Sverige mot väpnat angrepp och

hävdande av vår territoriella integritet ............................

110

11.2.1

Framtida konflikters karaktär .......................

110

11.2.2Väpnat angrepp och hävdande av

 

territoriell integritet.......................................

113

11.2.3

Bidrag till fred och säkerhet i omvärlden .....

114

11.2.4Stärka det svenska samhället vid svåra

påfrestningar i fred........................................

116

11.3Försvarspolitisk inriktning av myndigheternas

 

planering

.........................................................................

117

 

11.3.1 .........

Genomförd försvarspolitisk inriktning

118

11.4

Totalförsvarets ..........................förmåga till anpassning

119

 

11.4.1 .......................................................

Inledning

119

11.4.2Principer för en god anpassningsförmåga .... 121

11.4.3Anpassningsplanering inom myndig-

 

 

heterna ...........................................................

122

12 Utformning av det militära försvaret .............................................

127

12.1

Inledning

.........................................................................

127

12.2

Utveckling ....................mot ett nätverksbaserat försvar

129

12.3

Behov av ........operativ förmåga och militär kompetens

131

 

12.3.1 .............

Försvarsmaktens operativa förmåga

131

 

12.3.2 ................................

Militära kompetenskrav

133

 

12.3.3 ....................

Behov av stridskraftsfunktioner

134

 

12.3.4

Utvecklad beskrivning av samband mellan

 

 

....................................

förmåga och resurser

138

12.4

Försvarsmaktens ............................anpassningsförmåga

139

 

12.4.1 ............................................

Tillväxtförmåga

139

Prop. 2001/02:10

4

12.5

Utveckling av Försvarsmaktens internationella

Prop. 2001/02:10

 

förmåga ...........................................................................

 

142

12.6

Vissa frågor avseende insatsorganisationen ...................

146

 

12.6.1

De nya förbandstyperna ................................

146

 

12.6.2

Utvecklingen inom artilleri- och

 

 

 

luftvärnsfunktionerna....................................

149

 

12.6.3

Utformningen av de nationella skydds-

 

 

 

styrkorna .......................................................

151

 

12.6.4

Överlåtelse eller upplåtelse av viss

 

 

 

materiel i exportstödssyfte ............................

154

12.7

Vissa grundorganisatoriska frågor ..................................

156

 

12.7.1

Grundorganisationens utveckling .................

156

 

12.7.2

Försvarsmaktens helikopterverksamhet .......

158

13 Det civila försvaret ........................................................................

 

159

13.1

Utvecklingen under försvarsbeslutsperioden ..................

159

13.2

Inriktningen av det civila försvaret .................................

160

 

13.2.1

Utgångspunkter för planeringen av det

 

 

 

civila försvarets grundförmåga .....................

161

13.3

Infrastruktur m.m. ...........................................................

163

 

13.3.1

Elförsörjning .................................................

164

 

13.3.2

Telekommunikationer...................................

165

 

13.3.3

Ett säkrare Internet........................................

167

 

13.3.4

Transporter och logistik................................

168

13.4

Befolkningsskydd ...........................................................

169

13.5

Försörjningsfrågor ..........................................................

172

 

13.5.1

Inriktning av planeringen..............................

176

 

13.5.2

Marknadsreglerande åtgärder och kredit-

 

 

 

givning ..........................................................

178

 

13.5.3

Energiområdet...............................................

179

14 Personal i det nya försvaret ...........................................................

181

14.1

Inledning .........................................................................

 

181

14.2Regeringens samlade syn på personalförsörjningen i

 

Försvarsmakten ...............................................................

181

14.3

Anställd personal i Försvarsmakten ................................

185

 

14.3.1

Yrkesofficerare .............................................

185

 

14.3.2

Civilanställda ................................................

191

 

14.3.3

Reservofficerare............................................

193

 

14.3.4

Behov av kompetens för viss verksamhet ....

195

 

14.3.5

Behovet av anställda .....................................

197

14.3.6Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldigheten för anställd

 

 

personal.........................................................

200

14.4

Det militära skolsystemets utveckling ............................

202

 

14.4.1

Allmänna utgångspunkter .............................

202

14.4.2Villkor under yrkes- och

 

 

reservofficersutbildningen ............................

206

14.5

Försvarsmaktens arbetsgivarroll .....................................

207

14.6

Totalförsvarspliktig personal ..........................................

208

 

14.6.1

Utbildning.....................................................

209

5

14.6.2

Antalet totalförsvarspliktiga som fullgör

Prop. 2001/02:10

 

värnplikt ........................................................

210

14.6.3Antalet totalförsvarspliktiga som fullgör

 

 

civilplikt........................................................

211

 

14.6.4

Beredskapspoliser.........................................

214

14.7

Frivillig försvarsverksamhet ...........................................

214

14.8Åtgärder som främjar mångfalden och förebygger

 

diskriminering.................................................................

216

15 Det militära försvarets materielförsörjning och forskning ............

218

15.1

Inledning .........................................................................

218

15.2En övergripande och samlad strategi för det militära

försvarets materielförsörjning och forskning ..................

219

15.3Godkännande av avtal om stöd till industrisamarbete

 

på försvarsmaterielområdet .............................................

228

 

15.3.1

Allmänt .........................................................

 

228

 

15.3.2

Beskrivning av avtalet med annex................

230

 

15.3.3

Godkännande av avtal ..................................

234

16 Skydd mot nukleära, biologiska och kemiska vapen (NBC-

 

stridsmedel) ...................................................................................

 

 

237

17 Underrättelseverksamhet ...............................................................

 

242

Bilaga 1

Nordiskt avtal om stöd till industrisamarbete på

 

 

försvarsmaterielområdet

Engelsk version .........................

249

Bilaga 2

Nordiskt avtal om stöd till industrisamarbete på

 

 

försvarsmaterielområdet

Svensk version ...........................

260

Bilaga 3

Remissinstanser ...................................................................

 

271

Bilaga 4

Förkortningar och benämningar ..........................................

275

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 september

 

 

2001 .....................................................................................

 

 

278

6

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen dels bemyndigar regeringen

1.att i exportstödjande syfte överlåta eller upplåta materiel som på lång sikt inte behövs för Försvarsmaktens operativa förmåga (avsnitt 12.6.4),

dels godkänner

2.regeringens förslag om att lägga ned Överstyrelsen för civil beredskap den 30 juni 2002 (avsnitt 7.3),

3.regeringens förslag att funktionsindelningen inom det civila försvaret skall upphöra (avsnitt 9.2),

4.regeringens förslag i fråga om Operativa insatsledningens lokalisering (avsnitt 9.4.2),

5.regeringens förslag till Försvarsmaktens operativa förmåga (avsnitt 12.3.1),

6.regeringens förslag till att lägga ned Svea helikopterbataljon och Östgöta helikopterbataljon (avsnitt 12.7.2) och

7.avtalet den 9 juni 2001 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om stöd för industrisamarbete inom försvarsmaterielområdet. (avsnitt15.3.2).

7

Prop. 2001/02:10

2 Ärendet och dess beredning

Nästa försvarsbeslutsperiod omfattar 2002 – 2004.

Till grund för denna försvarsbeslutsproposition ligger den säkerhetspolitiska kontrollstationen som genomfördes på grundval av Försvarsberedningen rapport våren 1999 (Ds 1999:2) Förändrad omvärld

– omdanat försvar. Mot bakgrund av den då rådande säkerhetspolitiska utvecklingen beslutade riksdagen den 26 maj 1999 om ändrad inriktning för totalförsvaret (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222). De ekonomiska ramarna till och med 2004 ligger fast sedan riksdagens beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen våren 1999 (prop. 1998/99:100, bet. 1998/99:FiU27, rskr. 1998/99:249).

Försvarsberedningen genomförde en förnyad analys av det säkerhetspolitiska läget och redovisade sin syn på viktigare frågor inför regeringens proposition om försvarspolitikens inriktning hösten 1999. Arbetet redovisades den 29 september 1999 i rapporten (Ds 1999:55) Europas säkerhet – Sveriges försvar.

Mot bakgrund av Försvarsberedningens rapport och som en uppföljning av riksdagens inriktningsbeslut våren 1999 beslutade regeringen den 18 november 1999 om fortsatta planeringsförutsättningar för det militära försvaret och organisatoriska förändringar för Försvarsmakten samt nedläggning av Civilbefälhavarna i Södra, Mellersta och Norra civilområdet (prop. 1999/2000:30).

Riksdagen godkände regeringens förslag till inriktning av Försvarsmaktens insatsorganisation och utformningen av grundorganisa- tionen fram till och med 2004 (bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168). Riksdagen konstaterade att det förelåg behov av precisering på ett antal punkter varför regeringen återkommer med ytterligare redovisningar i denna proposition. Detta framgår av avsnitt 12.6.

Försvarsutskottet ansåg att regeringen i försvarsbeslutspropositionen 2001 skulle redovisa inom vilka tidsförhållanden och förutsättningar i övrigt som Försvarsmakten på nytt kan organisera två armébrigader jämte understöds- och underhållsförband, en amfibie- och två kustartilleribataljoner, två ubåtar samt upp till 12 stridsflygdivisioner (bet. 1999/2000:FöU2). Regeringens redovisning framgår av avsnitt 12.4.

I enlighet med försvarsutskottets betänkande Totalförsvarsplikten m.m. (bet. 1999/2000:FöU4) återkommer regeringen med en redovisning samt och ett helhetsförslag angående det framtida pliktsystemet och dess tillämpning dels i denna proposition, dels i propositionen Bättre villkor för de totalförsvarspliktiga (prop. 2001/02:11) som beslutas denna dag.

Den 9 mars 2000 beslutade regeringen propositionen Vissa organisatoriska frågor inom Försvarsmakten m.m. (prop. 1999/2000:97). Propositionen kompletterade regeringens förslag till förändringar av det militära försvaret som förelades riksdagen under hösten 1999. Regeringens proposition behandlades av riksdagen i tre olika betänkanden. Riksdagens beslut om försvarsforskningens organisation

8

(bet. 1999/2000:FöU6, rskr. 1999/2000:223) innebar en sammanslagning Prop. 2001/02:10 av Flygtekniska försöksanstalten och Försvarets forskningsanstalt.

Riksdagen beslutade om förändringar för vissa organisationsenheter (bet. 1999/2000:FöU7, rskr. 1999/2000:250). Riksdagen beslutade om logistik- och underhållstjänsten inom Försvarsmakten och efterlyste samtidigt ett fullständigt och mer genomarbetat förslag till underhållsorganisation (bet. 1999/2000:FöU8, rskr. 1999/2000:251).

I propositionen Vissa ledningsfrågor inom det militära försvaret (prop. 2000/01:113, bet. 2000/01:FöU9, rskr. 2000/01:214) redovisade regeringen vissa frågor om den militära ledningsorganisationens utformning och uppgifter. Regeringen anmälde sin avsikt att under hösten 2001 lämna en samlad redovisning om frågor avseende ledning och samordning av totalförsvaret. Försvarsutskottet har tidigare efterfrågat en sådan redovisning i betänkandet Vissa ledningsfrågor inom det militära försvaret, m.m. (bet. 2000/01:FöU9). På regeringens förslag beslutade riksdagen att operativa insatsledningen skall lokaliseras till Täby/Näsby park. I föreliggande proposition föreslår regeringen att riksdagen omprövar beslutet. I kapitel 9 redovisar regeringen sin syn på principerna för ledning av totalförsvaret samt en samlad redovisning av frågor som rör ledning och samordning inom totalförsvaret.

Den 2 mars 2001 redovisade Försvarsberedningen en säkerhetspolitisk rapport (Ds 2001:14) Gränsöverskridande sårbarhet – gemensam säkerhet och den 31 augusti 2001 en försvarspolitisk rapport (Ds 2001:44) Ny struktur för ökad säkerhet – nätverksförsvar och krishantering.

Regeringen beslutade den 25 september 1997 om direktiv till en utredning med uppgift att se över totalförsvarspliktens tillämpning och andra pliktfrågor (dir. 1997:106). Utredningen fick tilläggsdirektiv den 17 juni 1998 och den 4 november 1999 (dir. 1998:49 och 1999:85). Utredningen som antog namnet 1998 års pliktutredning lämnade den 22 mars 2000 sitt betänkande Totalförsvarsplikten (SOU 2000:21). Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fö2000/775/MIL). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Regeringen har, efter hörande av Lagrådet, i allt väsentligt behandlat pliktfrågorna i propositionen Bättre villkor för de totalförsvarspliktiga (prop. 2001/02:11) som beslutas denna dag.

Försvarsutskottet har vid flera tillfällen (bl.a. bet. 1997/98:FöU1 s. 55) efterlyst förslag från regeringen om ett sammanhållet reformerat personalförsörjningssystem som gäller samtliga personalkategorier inom Försvarsmakten. Regeringen beslutade den 4 november 1999 om direktiv till en utredning med uppgift att redovisa en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning (dir. 1999:84). Den 9 mars 2000 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv beträffande en förlängning av utredningen till senast den 28 februari 2001 (dir. 2000:12). Den 21 juni 2000 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2000:46). Utredningen som antog namnet Personalförsörjnings- utredningen lämnade den 28 februari 2001 sitt betänkande Personal för ett nytt försvar (SOU 2001:23). Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr

9

Fö2001/547/MIL). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga

Prop. 2001/02:10

3. Regeringen redovisar sin bedömning i kapitel 14.

 

Vidare beslutade regeringen den 23 juni 1999 om direktiv till en

 

särskild utredare att föreslå principer för en bättre helhetssyn vid

 

planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på

 

samhället i fred (dir. 1999:63). Utredningen antog namnet Sårbarhets-

 

och säkerhetsutredningen och redovisade den 11 maj 2001 sitt

 

betänkande Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41). Betänkandet har

 

remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvars-

 

departementet (dnr Fö2001/1175/CIV). En förteckning över remiss-

 

instanserna finns i bilaga 3. En redogörelse av utredningens arbete samt

 

regeringens förslag och bedömningar finns i vissa delar i kapitlen 7 och

 

10 samt i avsnitten 8.2, 9.2 och 13.2. Regeringen avser att återkomma

 

med de slutliga ställningstaganden i en särskild proposition under våren

 

2002.

 

Regeringen bemyndigade den 9 mars 2000 chefen för

 

Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att

 

kartlägga nuläge och förändringsfaktorer vad gäller materiel-

 

försörjningen för det militära försvaret samt föreslå utvecklings- och

 

effektiviseringsåtgärder (dir. 2000:13). Utredningen som antog namnet

 

Materielförsörjningsutredningen lämnade den 14 juni 2000 ett

 

delbetänkande (SOU 2000:54) och den 22 februari 2001 sitt

 

slutbetänkande Försvarsmateriel på nya villkor (SOU 2001:21).

 

Slutbetänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns

 

tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fö2001/480/MIL). En

 

förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En redogörelse av

 

utredningens arbete samt regeringens förslag och bedömning framgår av

 

kapitel 15.

 

Regeringen bemyndigade den 9 mars 2000 chefen för

 

Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att

 

analysera och lämna förslag till hur nationell och internationell forskning

 

och utveckling skall kunna nyttiggöras som användbar kunskap och

 

praktiska tillämpningar för behov inom totalförsvaret (dir. 2000:14).

 

Utredningen som antog namnet Forsknings- och teknikutvecklings-

 

utredningen lämnade den 31 augusti 2000 ett delbetänkande (SOU

 

2000:84) och 1 mars 2001 sitt slutbetänkande Forskning och utveckling

 

för totalförsvaret (SOU 2001:22). Slutbetänkandet har remissbehandlats.

 

Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr

 

Fö2001/562/MIL). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga

 

3. En redogörelse av utredningens arbete samt regeringens förslag och

 

bedömning finns i kapitel 15.

 

Regeringen har i budgetpropositionen för 2002 (prop. 2001/02:1)

 

lämnat förslag om anslag för 2002 inom utgiftsområde 6 Totalförsvar.

 

10

Prop. 2001/02:10

3 Politiska utgångspunkter

Samhällets sårbarhet har ökat i takt med teknikens framsteg. Idag ser vi nya hot och risker växa fram. Att skydda sig mot det oförutsägbara är nästan omöjligt. Det har hela världen blivit uppmärksammad på genom händelserna i USA den 11 september 2001.

Under det kalla kriget var ett storkrig mellan maktblocken i Europa det helt dominerade hotet. Då fokuserades den svenska säkerhetspolitiken på att undvika att dras in i ett sådant krig. Försvaret inriktades helt på att möta en invasion av landets territorium. Dagens verklighet ser helt annorlunda ut.

Idag har Sverige ett mångfacetterat och brett internationellt säkerhetssamarbete. Detta samarbete ger oss betydligt större möjligheter att påverka förhållandena i omvärlden. Vårt medlemskap i Europeiska unionen (EU) spelar en central roll, liksom vårt arbete inom FN (FN) men också vårt samarbete med Nato.

Efter de tragiska och fruktansvärda terroristattackerna i USA är Sverige berett att delta i det gemensamma arbetet till skydd för demokratin och till värn för öppenheten i våra samhällen. EU-länderna kommer att arbeta tillsammans med USA i kampen mot terrorismen och FNs säkerhetsråd har uppmanat alla stater att tillsammans och skyndsamt se till att gärningsmännen lagförs.

Grunden i vår säkerhetspolitik är att kunna möta militära hot men också att förebygga och hantera andra hot och risker i både fred och krig. I denna proposition fortsätter vi arbetet med att minska samhällets sårbarhet för att vara bättre rustade att möta de framtida hoten.

Det svenska försvaret är inne i en förändringsfas som innebär en ominriktning och en av de största reformerna som genomförts i modern tid på försvarsområdet. Grunden för denna förnyelse och modernisering lades i kontrollstationspropositionen 1998/99:74 Förändrad omvärld – omdanat försvar som lämnades till riksdagen den 4 mars 1999 och i propositionen 1999/2000:30 Det nya försvaret, som lämnades den 18 november 1999. Riksdagen ställde sig bakom propositionerna våren 1999 respektive 2000.

Dessa beslut lade grunden för ett modernt, flexibelt och rörligt insatsförsvar grundat på allmän totalförsvarsplikt. De förband och system som behövs i framtiden skall kunna användas såväl för att försvara landet som vid internationella insatser. Stridskrafterna skall förändras och utformas så att de motsvarar de nya kraven. Det handlar om en genomgripande förändring av både omfattning och struktur. Den nya insatsorganisationen har inneburit förändringar i grundorganisationens storlek, av personalbehovet, antalet totalförsvarspliktiga och deras utbildning. Arbetet med förändringen av grundorganisationen, insatsförbanden liksom internationaliseringen är nu i full gång inom Försvarsmakten.

De säkerhetspolitiska förändringarna under det senaste decenniet ligger till grund för det omfattande reformarbetet inom den svenska försvarspolitiken. Tempot i och omfattningen av den nödvändiga

11

förnyelsen och moderniseringen av det militära försvaret har möjliggjorts

Prop. 2001/02:10

tack vare de stora positiva förändringarna vad gäller det militära hotet

 

mot Sverige. Efter det kalla kriget kan vi nu i större utsträckning bidra

 

till den kollektiva säkerheten i Europa. Det innebär att vi anpassar stora

 

delar av våra totalförsvarsresurser så att de blir bättre lämpade för

 

internationell krishantering. I detta ingår även en substantiell ökning av

 

de ekonomiska resurserna som finns tillgängliga för att genomföra

 

internationella insatser.

 

Försvarsmakten har idag stora resurser som kan användas vid olika

 

slag av fredstida kriser. Det är angeläget att totalförsvarsresurserna i ökad

 

utsträckning kan utnyttjas vid olika slag av kriser i fred. Regeringen vill

 

på olika sätt öka möjligheterna för denna typ av civil–militär samverkan.

 

Denna proposition är en fortsättning av det förändringsarbete som

 

riksdagen beslutade om våren 1999 och våren 2000. Våren 2002 kommer

 

regeringen att överlämna en proposition med mer detaljerade förslag

 

inom det civila området.

 

Viktiga frågor

Enligt regeringens uppfattning leder den internationella utvecklingen till fyra slutsatser.

1.Den grundläggande positiva säkerhetspolitiska situationen för Sverige vad avser militära hot består. Regeringen har tidigare bedömt att ett invasionshot inte ter sig möjligt inom en tioårsperiod, förutsatt att vi har en grundläggande försvarsförmåga. Denna bedömning har endast förändrats marginellt, i den meningen att hotet ter sig något mer avlägset. Vår säkerhetspolitik måste dock fortsättningsvis innebära att vi kan möta olika former av väpnade angrepp och andra hot såsom t.ex. terroristhot, informationsoperationer och hot med nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel som direkt berör Sverige.

2.Regionala och lokala kriser kan indirekt eller direkt beröra Sverige. Konflikter innebär omfattande lidande för de människor som är direkt utsatta och kan riskera freden och säkerheten för andra regioner och länder. Det ligger därför i Sveriges intresse att förebygga konflikter av dessa slag och vid behov delta civilt och militärt i krishantering.

3.Hot mot de tekniska infrastruktursystemen kan få mycket allvarliga konsekvenser och kan ytterst också få en säkerhetspolitisk dignitet. I takt med utvecklingen mot mer avancerade tekniska system som inbördes blir mer beroende av varandra, och i större utsträckning internationaliseras, blir skyddet av samhällsviktig infrastruktur av väsentlig betydelse för den nationella säkerheten.

4.Totalförsvarets förmåga till anpassning är en fortsatt viktig del av den svenska försvarspolitiken. Med hänsyn till utvecklingen i omvärlden skall försvaret kunna förstärkas, reduceras eller eljest förändras för att motsvara de krav som ställs på försvaret.

Enligt regeringens uppfattning bör de mål för säkerhetspolitiken som beslutades av riksdagen i den säkerhetspolitiska kontrollstationen våren 1999 i allt väsentligt ligga fast. Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands fred och självständighet. Vårt säkerhetspolitiska mål

är att i alla lägen, och i former som vi själva väljer, trygga en

12

handlingsfrihet att både som enskild nation och i samverkan kunna utveckla vårt samhälle.

Nationellt skall vi kunna möta militära och andra hot som direkt berör Sverige. Svårast bland dessa är väpnade angrepp riktade mot vårt lands frihet och självständighet. Vi skall också förebygga och kunna hantera situationer, som utan att direkt hota Sveriges fred och självständighet ändå skulle kunna innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala funktioner.

Internationellt skall vi i samverkan med andra stater aktivt verka för fred och ökad säkerhet. Det är av avgörande betydelse att den globala utvecklingen leder till fördjupad demokrati, öppenhet och välfärd och därmed ökad stabilitet och trygghet. FN:s insatser för fred och säkerhet är av central betydelse.

Sveriges strävan är att samarbeta inom och medverka i FN, Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa (OSSE) samt inom ramen för EU:s gemensamma krishanteringsförmåga. Regeringen vill i detta sammanhang understryka att EU:s krishantering har utvecklats och fördjupats på ett positivt sätt de senaste åren.

Vi samverkar även med Nato och flertalet europeiska stater inom ramen för Euroatlantiska partnerskapsrådet och Partnerskap för fred. Vi har också regionalt och bilateralt samarbete med ett stort antal länder.

För Sveriges del är ett brett europeiskt och internationellt säkerhets- samarbete viktigt för den globala säkerheten, inte minst för att trygga vår egen säkerhet.

En central del i 1996 års försvarsbeslut var att en helhetssyn skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Som ett grundelement i säkerhetspolitiken ingår att kunna möta militära och andra hot samt att förebygga och hantera situationer som utan att direkt hota Sveriges fred och självständighet ändå skulle kunna innebära snabba och allvarliga försämringar för samhällets normala funktioner. Det är därför självklart att en helhetssyn i beredskapsplaneringen skall gälla.

Planeringen för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred har också utvecklats och förändrats över tiden. Genom mål för förebyggande verksamhet och för förmågan att klara sådana situationer skapas det ett planerings- och uppföljningssystem som mer systematiskt kan öka samhällets robusthet för fredstida situationer. Ett robust samhälle utgör grunden för den förmåga som samhället skall ha för att kunna motstå ett väpnat angrepp.

Det civila försvaret har genomgått stora förändringar under försvarsbeslutsperioden. Regeringen anser att dessa förändringar bör fortgå och föreslår att systemet med funktionsindelningen inom det civila försvaret skall upphöra.

Sårbarheten i vårt samhälle har ökat i takt med den tekniska utvecklingen. Beroendet av övergripande tekniska system har ökat alltmer. Det gäller elförsörjning och telekommunikationer men också transporter och varuförsörjning. I det moderna samhället är dessa tekniska system beroende av IT-stöd för att fungera, vilket i sin tur påverkar sårbarheten.

Det är därför betydelsefullt att vi alltmer beaktar även detta i planeringen av åtgärder inför svåra påfrestningar i fred och vid höjd

Prop. 2001/02:10

13

beredskap. Riskerna för intrång eller skadegörelse på IT-system av

Prop. 2001/02:10

politiska eller brottsliga skäl har också ökat. Samordningen av det civila

 

försvaret och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred bör

 

förbättras. Detta pekar Sårbarhets- och säkerhetsutredningen på i sin

 

rapport (SOU 2001:41). Försvarsberedningens senaste rapport (Ds

 

2001:44) pekar också på detta faktum.

 

Regeringen behandlar i denna proposition vissa av utredningens

 

förslag, främst förslaget om inrättandet av en ny planeringsmyndighet.

 

I likhet med utredningen anser regeringen att planeringsstrukturerna

 

skall utformas på ett bättre sätt så att samverkan mellan de olika

 

aktörerna effektiviseras. Detta innebär att en ny myndighet bör inrättas

 

med samordnande planeringsuppgifter när det gäller samhällets

 

beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred och krig.

 

Myndigheten bör inrättas fr.o.m. den 1 juli 2002. Regeringen föreslår

 

därför att Överstyrelsen för civil beredskap läggs ned den 30 juni 2002.

 

Regeringen återkommer våren 2002 med förslag om hur samhällets

 

tvärsektoriella arbete skall bedrivas för att förebygga och förbereda

 

samhället inför både freds- och krigshot.

 

Vi går nu vidare med att utveckla stridskrafterna mot vad vi idag kallar

 

ett nätverksbaserat försvar.

 

Utvecklingen inom kommunikations- och informationstekniken

 

kommer att tas tillvara när vi utformar det framtida svenska försvaret.

 

Försvarsmakten måste genom ett nätverkstänkande och med hjälp av

 

olika informationskällor skapa en bild av vad som händer i omvärlden

 

och på det sättet inhämta information. Det innebär att man i realtid kan

 

sprida en samlad lägesbild till staber, förband och befattningshavare. För

 

att leda stridskrafterna krävs ett relevant beslutsstödssystem. Genom att

 

bygga ledningsfunktionen i nätverk förbättras de tekniska

 

förutsättningarna för att leda från den för situationen mest lämpliga

 

nivån. Sammantaget kommer vapensystem och andra resurser

 

tillsammans med en god omvärldsuppfattning och en förbättrad

 

ledningsförmåga att möjliggöra effektivare insatser vid rätt tillfälle.

 

Utbildning likaväl som materielanskaffning måste anpassas till

 

utvecklingen. Förmågan att bidra till fred och säkerhet i omvärlden

 

förstärks med ett rörligt och interoperabelt nätverksbaserat försvar för

 

våra förband som deltar i internationella insatser.

 

Det fortsatta reformarbetet inom det militära försvaret, som grundas på

 

en övergång från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar med

 

anpassningsförmåga och med höga krav på deltagande i internationella

 

insatser, kräver att personalförsörjningssystemet följer med i

 

utvecklingen.

 

Totalförsvarsplikten kommer även fortsättningsvis att utgöra grunden

 

för Försvarsmaktens personalförsörjning.

 

I takt med att läget i den närmaste omvärlden förbättras, antalet

 

totalförsvarspliktiga reduceras och den militära infrastrukturen förändras

 

påverkas också Försvarsmaktens rekryteringsförutsättningar. Det är

 

således angeläget att personalförsörjningssystemet ges en sådan

 

utformning att Försvarsmakten även i framtiden attraherar människor

 

med olika bakgrund. Det nya nätverksbaserat försvar som växer fram

 

kommer att ställa delvis nya krav vilket kommer att leda till att karriär-

 

14

och utvecklingsmöjligheterna för Försvarsmaktens personal förändras. Prop. 2001/02:10 Detta bör i sin tur gynna rekryteringen.

Regeringen föreslår därför att det nuvarande befälssystemet utvecklas och att befordran grundas på en helhetsbedömning av den enskildes förutsättningar. Att öka andelen kvinnliga officerare är viktigt inom denna mansdominerade yrkeskår. Regeringen anser att kvaliteten på verksamheten ökar där båda könen är väl representerade. Detta kräver ett tydligt förändringsarbete inom Försvarsmakten.

Inom Försvarsmakten fortsätter arbetet med att utveckla den internationella samverkansförmågan som ett led i Sveriges ökade ambitioner att delta i det internationella fredsfrämjande arbetet med truppinsatser. Därmed måste tjänstgöring i denna verksamhet utomlands betraktas som en naturlig del av de anställdas yrkesutövning. Regeringen anser därför att nyanställda yrkesofficerare skall vara skyldiga att tjänstgöra i utlandsstyrkan. Den internationella tjänstgöringen måste göras attraktiv för den enskilde.

Reservofficerssystemet är av avgörande betydelse för Försvarsmaktens anpassningsförmåga och bör behållas, men reformeras i grunden. Det är regeringens mening att ett attraktivt och effektivt reservofficerssystem kan skapas genom att reservofficerarna erbjuds placering i insatsorganisationen men också i grundorganisationen och utomlands. Regeringen förslår också att ett obligatoriskt tjänstgöringsår införs för nyexaminerade reservofficerare.

Även de civilanställdas kompetens bör utnyttjas bättre genom exempelvis kompetensutveckling, internationell tjänstgöring och distansarbete. Civilanställda bör också komma ifråga på tjänster som förut i allt väsentligt bemannats av yrkesofficerare. Genom regeringens förslag till ett reformerat pliktsystem och möjligheterna att utveckla befälsförstärkningsavtal samt de kontrakt som idag används för utlandsstyrkan kommer rekryteringen av soldater och sjömän att förbättras. Det finns därför ingen anledning att slå in på en väg mot yrkesrekrytering av soldater.

Att personalförsörjningsfrågorna förändras i takt med att reformeringen av det nya försvaret växer fram är en självklarhet. Personalen är den viktigaste delen i förändringsarbetet vilket också innebär att möjligheterna för den enskilde också förbättras och att alla personalkategorier inom Försvarsmakten kan utvecklas. Reformen innebär också att utbildningen från grundutbildning till högre militär utbildning bör utvecklas i takt med ominriktningen. Därför bör det militära skolsystemet fortsatt reformeras så att det kan möta framtidens kompetensbehov, men också bidra till att skapa alternativa karriärvägar för anställd personal.

Allt detta sammantaget är ett stort steg på väg mot det nya nätverksbaserat försvaret.

Ett annat och avgörande steg i reformarbetet är det militära försvarets materielförsörjning och forskning. Därför skall en samlad strategi tas fram för dessa två sammanhängande områden. Strategin skall syfta till att inrikta materielförsörjningen och forskningen så att Försvarsmaktens operativa förmåga och kompetens utvecklas på ett kostnadseffektivt sätt både för Sveriges nationella behov och för internationellt samarbete.

15

Sexnationssamarbetet är ett bra exempel på hur regeringen utvecklat Prop. 2001/02:10 sin politik vad avser försvarsindustrins internationalisering. Inom det

nordiska försvarsmaterielsamarbetet har verksamheten ökat och fördjupats. Sedan några år pågår en gemensam utveckling av ubåtar, Vikingprojektet. En gemensam upphandling av standardhelikoptrar är slutförd. Försvarsindustrierna i Norden har ökat sitt samarbete bl.a. inom ammunitionsområdet. Som ett led i att underlätta det nordiska försvarsindustrisamarbetet föreslår regeringen i denna proposition att riksdagen godkänner ett avtal rörande försvarsindustrisamarbetet i Norden.

Via vårt internationella försvarsindustrisamarbete ökar möjligheterna att säkerställa vårt lands försvarsmaterielförsörjning även i ett säkerhetspolitiskt försämrat läge. Detta sker genom avtal och ömsesidiga beroenden i olika försvarsmaterielprojekt. Vi måste därför medverka till att skapa goda villkor för svensk försvarsindustri så att den kan hävda sig på den internationella marknaden samtidigt som vi kan dra nytta av försvarsindustriproduktionen i andra länder.

16

Prop. 2001/02:10

4 Internationell utveckling

Regeringens bedömning: Säkerhetsbegreppet har vidgats. I globaliseringens och internationaliseringens spår ökar det ömsesidiga beroendet mellan folk, organisationer och länder. Samtidigt ökar sårbarheten i det moderna samhället. Detta har på ett skrämmande sätt blivit tydligt genom terroristangreppet mot USA den 11 september 2001.

Konflikter som uppstår lokalt kan få verkningar direkt och indirekt långt utanför det aktuella konfliktområdet och därmed hota den internationella säkerhetspolitiska stabiliteten. De allvarligaste potentiella konflikthärdarna finns på kort sikt på Balkan, i Mellanöstern, i Kaukasus och Centralasien, på Koreahalvön, mellan Kina och Taiwan, på den indiska subkontinenten samt i vissa delar av Afrika.

De senaste årens informationstekniska utveckling har samtidigt inneburit en risk för att kriminella grupper, terrorister och icke- demokratiska stater kan utnyttja tekniken så att de utgör säkerhetshot, oavsett var i världen dessa aktörer befinner sig. Det finns en risk att nukleära, biologiska och kemiska vapen (NBC-vapen) sprids till flera stater eller grupper.

I Europa fortsätter utvidgningen av EU och Nato, och Rysslands partnerskap med dessa strukturer att utvecklas. Detta är av stor betydelse för den europeiska säkerhetsarkitekturen. Den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESDP) fortsätter att utvecklas och institutionaliseras.

Bilden av Ryssland är mångfasetterad och det är svårt att med säkerhet bedöma den fortsatta utvecklingen. Det finns positiva signaler om en nystart för reformprocessen, samtidigt finns inrikespolitiska problem.

Regeringen ser med oro på vilka konsekvenser det amerikanska beslutet att gå vidare med missilförsvarsplanerna kan få på det internationella nedrustnings- och icke-spridningsarbetet.

Skälen för regeringens bedömning

4.1

Den internationella utvecklingen

 

Globaliseringen och internationaliseringen fortsätter att öka det

 

ömsesidiga beroendet mellan folk och länder. Genom den spridning av

 

demokrati som har skett det senaste decenniet underlättas etablerandet av

 

gemensamma värdegrunder, vilket i sin tur stärker möjligheten att länder

 

formar säkerhetsgemenskaper. Ekonomi och handel väger allt tyngre i

 

relationerna mellan världens länder och har fått ökad säkerhetspolitisk

 

betydelse. Det ömsesidiga beroendet är i grunden positivt för fred och

 

stabilitet, men gör också sårbarheten gemensam.

 

Konflikter som uppstår lokalt kan få verkningar direkt och indirekt

 

långt utanför det aktuella konfliktområdet och därmed hota internationell

 

fred och säkerhet. Den stora majoriteten av konflikter är numera

 

inomstatliga. De allvarligaste potentiella konflikthärdarna finns på kort

17

sikt bl.a. på Balkan, i Mellanöstern, i

Kaukasus

och Centralasien, på

Prop. 2001/02:10

Koreahalvön, mellan Kina och Taiwan, på den indiska subkontinenten

samt i vissa delar av Afrika. Förenta

nationeras

insatser för fred och

 

säkerhet är fortsatt centrala i ett globalt perspektiv. Det är därför av central betydelse att de hinder som finns mot ett effektivt FN, t.ex. vad avser finansiering och beslutsstrukturer, undanröjs och att FN i än högre grad kan stödjas av fredsfrämjande insatser från de regionala säkerhetsorganisationerna.

Den snabba teknikutvecklingen under 1990-talet har medfört stora samhällsförändringar. Teknisk infrastruktur som elförsörjning och telekommunikationer m.m. spelar en allt viktigare roll för att samhällets vitala funktioner skall kunna upprätthållas. De senaste årens informationstekniska utveckling har samtidigt inneburit en risk för att kriminella grupper, terrorister och icke-demokratiska stater kan utnyttja tekniken så att de utgör säkerhetshot, oavsett var i världen dessa aktörer befinner sig.

Den 11 september 2001 kapades fyra amerikanska inrikesflygplan. Två flygplan flögs rakt in i de båda tornen i World Trade Center i New York, vilka rasade en kort stund därefter. Ett tredje plan flög in i det amerikanska försvarshögkvarteret Pentagon i Washington. Det fjärde planet störtade i Pennsylvania. Flertalet av de personer som arbetade i World Trade Center och Pentagon hann evakueras. Efter angreppet kan man ändock konstatera att antalet omkomna och saknade uppgår preliminärt till uppemot 7 000 personer.

Den 12 september 2001 antog FN:s säkerhetsråd resolutionen 1368, i vilken terroristangreppet mot USA fördöms i kraftfulla termer. I resolutionen fastställs bl.a. att angreppet utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet.

Samma dag antog Nato ett uttalande om att artikel fem i Washingtonfördraget är tillämplig på händelsen, förutsatt att det kan fastställas att den har sitt ursprung utanför USA. Det är första gången sedan Nato grundades 1949, som Nato refererar till artikel fem i samband med en kris.

Även organisationer såsom EU, Euroatlantiska partnerskapsrådet och Nato-Rysslandsrådet har starkt fördömt angreppet mot USA.

Det omfattande terroristangreppet mot USA är ett tydligt och skrämmande exempel på sårbarheten i det öppna samhället. Händelsen visar på behovet av att utveckla och förbättra det internationella samarbetet mot terrorismen. Sverige deltar och kommer givetvis även i fortsättningen aktivt delta i det internationella samarbetet på detta område. Kampen mot den internationella terrorismen är av yttersta vikt.

Nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel (NBC-stridsmedel) spelar en framträdande roll i den internationella säkerhetspolitiska debatten. Skälen till detta är bl.a. risken för ökad spridning av dessa vapen till fler stater eller grupper. Den snabba tekniska utvecklingen medför att nya typer av vapen eller ämnen användbara som stridsmedel kan komma att utvecklas. Det internationella arbetet med rustningskontroll och nedrustning har stött på svårigheter. Vidare har risken för användning av B- och C-stridsmedel av andra aktörer än stater, särskilt i samband med terroristattacker, blivit alltmer framträdande.

18

4.2

Utvecklingen i Sveriges närområde

Prop. 2001/02:10

I Europa fortsätter säkerhetsstrukturen att utvecklas och institutionaliseras. Europeiska unionens fördjupning av samarbetet och stundande utvidgning är även ur säkerhetspolitisk synvinkel centrala processer. Detta gäller särskilt för Sveriges närområde, Östersjöregionen.

Estland, Lettland och Litauen har valt att söka sin säkerhet genom medlemskap i EU och Nato och goda grannrelationer. Processen att sätta punkt för kalla krigets uppdelning i vår del av Europa är inte avslutad förrän också dessa länder har förverkligat sina säkerhetspolitiska mål.

Därtill måste Rysslands band med EU och Nato breddas och fördjupas. En sådan gynnsam säkerhetspolitisk utveckling är till gagn för Sveriges och hela regionens säkerhet.

Regeringen anser att den säkerhetspolitiska utvecklingen i närområdet är fortsatt gynnsam. Den ekonomiska tillväxten har varit god i regionen och det politiska och ekonomiska utbytet har vidareutvecklats i Östersjöregionen.

Förhandlingarna om EU-medlemskap för Sveriges grannländer Polen, Estland, Lettland och Litauen har under våren 2001 tagit stora steg framåt.

Estland, Lettland och Litauen har samtidigt fortsatt sina förberedelser för att erhålla Nato-medlemskap, bl.a. genom en fortsatt uppbyggnad och reformering av de nationella försvarsmakterna. Deras förhoppningar knyts till en inbjudan om medlemskap vid Natos toppmöte i Prag i november 2002. Den amerikanske presidenten Bush förklarade i ett tal i Warszawa i juni 2001 att USA strävar efter att nya inbjudningar skall kunna utfärdas vid detta tillfälle och att inga kandidatländer skall diskrimineras av historiska eller geografiska skäl.

Det säkerhetsfrämjande stödet utgör en hörnsten i svensk Östersjöpolitik. Målet med samarbetet är att främja den gemensamma säkerheten i Östersjöregionen. Samarbetet är i första hand inriktat på insatser i Estland, Lettland och Litauen, men omfattar även vissa projekt i Ryssland, Ukraina och Polen. Ett centralt syfte är att stärka Estlands, Lettlands och Litauens säkerhet. Det säkerhetsfrämjande stödet omfattar bl.a. insatser för att utveckla säkerhetspolitisk kompetens, utveckla ett demokratiskt totalförsvar och förmåga att delta i fredsfrämjande insatser. Inom ramen för det s.k. Baltsea-samarbetet samordnas bl.a. den baltiska fredsfrämjande och fredsbevarande bataljonen, (Baltbat), den marina styrkan (Baltron), luftövervakningssystemet (Baltnet) samt försvarshögskolan (Baltdefcol). Från och med 2000 har Sveriges regering antagit årsplaner för det säkerhetsfrämjande samarbetet med Estland, Lettland och Litauen. Genom årsplanerna eftersträvas ett mer långsiktigt och väl integrerat stöd, grundat på ländernas egna prioriteringar. Inom ramen för årsplanerna överlämnas materiel från flera avvecklade svenska förband. Syftet är att överföra såväl kunskap som materiel.

Beredskapen vid de militära styrkorna i vårt närområde är mycket reducerad i förhållande till det läge som rådde före 1989. Särskilt gäller detta Ryssland vars militära kapacitet har reducerats under hela 1990- talet, såväl vad gäller volym som tillgänglighet.

I de flesta länder i vårt närområde sker en ökad satsning på internationell krishantering och som ett led i detta fördjupas och

19

utvecklas

samverkansförmågan

och

den

gemensamma Prop. 2001/02:10

övningsverksamheten inom ramen för Partnerskap för fred.

Ledningsstrukturerna har reducerats

i alla

länder

i närområdet.

Ledningsövningar liksom andra övningar har minskat, men det finns en strävan efter att upprätthålla tillräcklig ledningsförmåga på operativ och strategisk nivå.

De markstridskrafter som i närtid skulle kunna verka i närområdet har minskat avsevärt i antal och styrka sedan kalla krigets dagar och minskningen bedöms ännu inte ha avstannat. En trend som har varit synlig under hela tiden är att luftlandsättningstrupperna liksom strategisk rörlighet för kvarvarande markstridsförband bibehålls eller byggs ut. Detta gäller Västeuropa, USA och Ryssland och har under det senaste året blivit tydligare.

De marina styrkeförhållandena i Östersjön har i hög grad förändrats genom att den ryska marinen har minskat avsevärt. Den ryska marina aktiviteten har avsevärt minskat, i Östersjön, liksom globalt, i jämförelse med Sovjetunionens. Övriga strandstaters marina närvaro i Östersjön har också minskat men i långt mindre utsträckning. Väsentligt i militärstrategiskt hänseende är Rysslands marina anläggningar på Kolahalvön. Området kan framgent komma att utgöra det enda basområdet för Rysslands strategiska ubåtar.

I juni 2001 presenterades en ny vitbok om Finlands säkerhets- och försvarspolitik. Vitboken kommer att behandlas av den finländska riksdagen under hösten 2001. I vitboken föreslås bl.a. en reducering av krigsorganisationens storlek från 420 000 till 350 000 soldater. Finlands deltagande i den internationella civila och militära krishanteringen betonas liksom totalförsvarets betydelse.

I juni 2001 fattade stortinget i Norge beslut om en försvarsproposition. Den innehöll bl.a. förslag på hur det norska försvaret skulle omstruktureras genom en reducerad personalstyrka och en minskad budget under en fyraårsperiod. Regeringen fick dock inte igenom de mest långtgående förslagen till ominriktning.

4.3Utvecklingen av Europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESDP) under våren 2001

Vid Europeiska rådets möte i Göteborg i juni 2001 antogs en ESDP- rapport och ett särskilt EU-program för konfliktförebyggande. Dessa sammanfattas kortfattat nedan.

Konfliktförebyggande

Det nya EU-programmet slår fast ett antal principer och idéer samt presenterar en rad konkreta åtgärder för hur EU på ett bättre sätt ska bidra till att förebygga väpnade konflikter. Bland dessa kan följande nämnas: Utrikesministrarna skall i början av varje ordförandeskap göra en systematisk genomgång av potentiella riskområden. Vidare skall EU utveckla förebyggande strategier för regioner och länder och ta initiativ till ett regionalt möte med organisationer som arbetar med

20

konfliktförebyggande i Europa. Arbetet med EU-programmet har Prop. 2001/02:10 inspirerats och stärkts av arbetet i fält, inte minst EU:s konkreta åtgärder

för att söka bidra till att förhindra väpnad konflikt i stor skala i Presevodalen i södra Serbien samt i Makedonien (Former Yugoslav Republic of Macedonia, FYROM).

Europeiska unionens samarbete med Förenta nationerna

Utvecklingen av samarbetet mellan EU och FN inom krishantering och konfliktförebyggande är en central fråga. Arbetet med att utveckla EU:s resurser för såväl militär som civil krishantering samt inom konfliktförebyggande ger EU ökade möjligheter att ge ett stärkt bidrag även till FN:s verksamheter inom dessa områden.

Allmänna rådet antog i juni 2001 slutsatser som dels lägger grunden för en förstärkt politisk dialog, med återkommande högnivåmöten mellan EU och FN, dels anger vilka konkreta områden som bör prioriteras när EU/FN-samarbetet utvidgas. Till de senare hör centrala frågeställningar inom krishantering och konfliktförebyggande syftande till att säkerställa att EU:s framväxande resurser på bästa sätt även kommer FN:s verksamhet till del. Inom konfliktförebyggande handlar det bl.a. om att säkerställa ömsesidigt förstärkande strategier, utbyte av information och analys, samråd mellan särskilda sändebud samt samordning och utbildning på fältet. Inom krishantering syftar samarbetet till att säkerställa att EU:s framväxande resurser bidrar till ett faktiskt mervärde till FN, bl.a. genom en dialog som rör planering och genomförande av krishantering. I ett regionalt perspektiv skall dialogen särskilt fokusera på Västra Balkan, Mellanöstern och Afrika.

Allmänna rådets slutsatser har lagt en god grund för ett utökat samarbete mellan EU och FN. Europeiska rådet i Göteborg gav det belgiska ordförandeskapet i uppdrag att under hösten 2001 fortsätta arbetet i denna fråga.

Nya strukturer för krishantering

Vid EU-toppmötet i Helsingfors i december 1999 beslutade medlemsstaterna att inrätta tre nya organ för planering, beslut och genomförande av krishanteringsinsatser: Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik (Kusp), Militärkommittén och den militära staben. Dessa tre organ började fungera i provisorisk form redan i mars 2000 och inrättades permanent under våren 2001.

I maj 2000 inrättades även en särskild kommitté för civila aspekter av krishantering (Civilkommittén). Denna kommitté ger, liksom Militärkommittén, råd till Kusp i olika frågor inom sitt ansvarsområde.

I april 2001 utnämndes den finländske generalen Gustav Hägglund till Militärkommitténs ständige ordförande för en period om tre år. Den militära staben bemannades och flyttade in i sina nya lokaler i Bryssel.

Beslut har också fattats av Allmänna rådet om formerna för överföringen av Västeuropeiska unionens (VEU) satellitcenter och VEU:s säkerhetspolitiska institut till EU vid kommande årsskifte.

21

Parallellt med uppbyggnaden av strukturer för krishantering Prop. 2001/02:10 färdigställde EU under våren 2001 en övningspolicy och ett långsiktigt

övningsprogram. Policyn utgör ett ramverk som beskriver övningarnas övergripande syfte och förklarar hur de skall genomföras för att stå i överensstämmelse med de operativa och politiska målsättningar som EU har beslutat om. Övningsprogrammet är en förteckning över de krishanteringsövningar som förutses äga rum fram till 2006. Under våren 2001 genomfördes en särskild krishanteringsövning för att testa EU:s nya strukturer och procedurer.

Europeiska unionens krishanteringskapacitet – civila aspekter

Under det svenska ordförandeskapet har en stor del av arbetet på det civila området ägnats åt att utveckla EU:s och medlemsstaternas kapacitet på polisområdet. Processen har lett fram till att EU redan nu är mycket nära att uppfylla polismålet, dvs. att medlemsstaterna senast 2003 skall kunna sätta in upp till 5 000 poliser i internationella insatser, av vilka 1 000 skall kunna finnas på plats inom 30 dagar.

Under våren 2001 har en särskild polisenhet inom Rådssekretariatet upprättats. Polisenheten skall kunna planera för, och om det behövs, även leda polisinsatser inom ramen för EU-ledda krishanteringsoperationer. En särskild polishandlingsplan har också upprättats. Denna ger en uppdragsbeskrivning för kommande ordförandeskap och sekretariatets nya polisenhet.

EU har under våren 2001 även enats om nya konkreta kapacitetsmål på de övriga prioriterade områdena. Inom rättsområdet åtar sig EU att förbättra sin förmåga att bidra till insatser för att stärka rättsstaten över hela fältet från konfliktförebyggande till krishantering. Som ett delmål skall EU:s medlemsstater till 2003 kunna ställa ca 200 domare, åklagare, fängelsepersonal och andra befattningshavare inom rättsväsendet till förfogande för krishanteringsinsatser. Denna kapacitet skall särskilt kunna utgöra ett komplement till en internationell polisinsats för att skapa en fungerande rättskedja, något som det erfarenhetsmässigt finns ett stort behov av.

Vad gäller civil administration skall EU:s medlemsstater till 2003 skapa tillgång till en pool av experter inom ett brett fält av funktioner som är relevanta för krishanteringsinsatser, t.ex. administrativa-, sociala- och infrastrukturfunktioner. Inom räddningstjänstområdet skall EU:s medlemsstater med kort varsel kunna bidra med upp till 2 000 experter för insatser i samband med krishantering. Därutöver har Civilkommittén under våren 2001 arbetat med frågor som rör EU:s internationella samarbete på området för civil krishantering. Ett dokument antogs som fastställer principerna för det praktiska samarbetet med de internationella organisationerna och i ett annat dokument dras riktlinjerna upp för samarbetet med länder utanför EU vad gäller dessas medverkan i EU- ledda polisinsatser.

22

Europeiska unionens krishanteringskapacitet – militära aspekter

Prop. 2001/02:10

Europeiska rådet i Helsingfors fastställde i december 1999 som övergripande mål på det militära området att EU 2003 skall disponera 60 000 soldater för insats inom 60 dagar under minst ett år, samt marin- och flygförband. Sedan denna målsättning tillkom har medlemsländerna arbetat med att i detalj fastställa vilka resurser som krävs för att genomföra olika tänkbara krishanteringsinsatser. Resultatet har sammanställts i en katalog, Helsinki Headline Catalogue (HHC).

Medlemsländerna har anmält vilka resurser de är beredda att bidra med till EU:s krishantering. Dessa har sammanställts i en annan katalog, Helsinki Force Catalogue (HFC). Under det svenska EU- ordförandeskapet har denna utvecklats och tillfogats en tabell över vilka av de anmälda förbanden som finns tillgängliga redan 2001. Vidare innehåller den ett tillägg som redovisar vilka förband som EU:s kandidatländer och de Nato-länder som är medlemmar av EU har anmält såsom tillgängliga för medverkan i EU-ledda krishanteringsinsatser.

Under våren 2001 har en tredje katalog utarbetats, Helsinki Progress Catalogue (HPC), som redovisar brister i antal förband förtecknade i HFC i förhållande till HHC. Denna information utgör en viktig grund för förberedelserna för den andra militära kapacitetskonferensen som planeras äga rum i november 2001.

Två mycket centrala frågor vad avser utvecklingen av EU:s militära kapacitet är fortfarande utestående. Det gäller dels frågan om den översynsmekanism för utveckling av EU:s militära kapacitet som Europeiska rådet beslutade om i Nice och dels hur EU skall kunna få säkerställd tillgång till Nato-resurser för planering och genomförande av krishanteringsinsatser. Den förstnämnda frågan är föremål för intensiva diskussioner inom EU och i den gemensamma EU-Nato-arbetsgruppen om kapaciteter. Det är av stor betydelse att dessa frågor kan lösas ut skyndsamt inte minst för att undvika onödig duplicering av strukturer och kostnader.

Civil-militär samverkan

Processen med ESDP:s militära respektive civila spår har redan i dagsläget många beröringsytor, exempelvis när det gäller krishanteringsprocedurer och övningspolicy. Samtidigt står det klart att EU måste säkerställa en närmare och mer genomgripande samverkan mellan civila och militära aspekter av krishanteringen för att på ett samordnat sätt förebygga konflikter och hantera uppkomna kriser. Det av det svenska ordförandeskapet genomförda seminariet i Ystad under våren 2001 om civil-militär samverkan inom ramen för EU:s krishantering lade en god grund för fortsatt arbete inom detta område.

Samverkan med Nato och partnerländer

Under det svenska EU-ordförandeskapet inleddes ett arrangemang som innebär bl.a. att Kusp och Natorådet (NAC) skall mötas minst tre gånger per ordförandeskap. Därutöver genomfördes extra möten mellan Kusp

23

och NAC under våren 2001 bl.a. för att diskutera situationen på Balkan Prop. 2001/02:10 och det praktiska samarbetet på fältet.

Under våren 2001 har också arrangemanget för konsultationer mellan EU och tredje land om krishantering börjat tillämpas. Flera möten har arrangerats i formaten EU+15 (EU:s kandidatländer och de europeiska Natoländerna utanför EU) och EU+6 (de europeiska Natoländerna utanför EU), varvid diskussioner förts om ESDP, aktuella säkerhets- politiska frågor och krishanteringen på Balkan. Dessutom har EU kommit överens om principer för deltagande av tredje land i EU-ledda polisinsatser. Dialogen med partnerländer utanför EU, inte minst Ryssland, är en viktig del av utvecklingen av ESDP. Ett viktigt led i detta arbete var toppmötet mellan EU och Ryssland i Moskva i maj 2001, där åtagandena i Parisdeklarationen om förstärkt säkerhetspolitisk dialog och samarbete från oktober 2000 följdes upp och konkretiserades.

4.4Utvecklingen på Balkan

I slutet av februari 2001 drabbades Makedonien (Former Yugoslav Republic of Macedonia, FYROM) av den svåraste krisen sedan självständigheten i början av 1990-talet. Makedonien (FYROM) är det enda land i f.d. Jugoslavien som under hela 1990-talet har hållit sig utanför samtliga krig. Trots svåra ekonomiska och sociala påfrestningar som en följd av krigen på Balkan, senast under Kosovokriget 1999, samt de etniska spänningarna i landet, har demokratiska val med konstitutionella maktskiften genomförts i ordnade former både avseende president och regering.

Situationen i Kosovo präglas fortsatt av spänningar och våld mellan olika kosovoalbanska fraktioner, vilket utgör ett hot mot den internationella närvaron, som har till uppgift att upprätthålla lag och ordning. I november 2000 öppnade den lokala kosovoalbanska milisen dvs. Befrielsearmén för Presevo, Medvedja och Bujanovac (UCPMB) en ny front i den demilitariserade Presevodalen i Serbien. Skärmytslingarna övergick under vintern till regelrätta attacker och UCPMB förstärktes genom tillströmning från Kosovo. Ingripandet från FN, EU och Kosovo Force (KFOR) bidrog till att UCPMB upphörde med sina attacker. Att avväpningen av olika mycket starkt beväpnade kosovoalbanska grupper går mycket långsamt utgör fortsatt ett hot mot utvecklingen mot ökad ordning och stabilitet såväl i Kosovo som i angränsande regioner.

I mars 2001 vändes aktiviteterna mot den dittills fredliga norra delen av Makedonien (FYROM). Albansk gerilla, förstärkt av extremister som lämnade Presevoområdet i samband med uppgörelsen mellan Nato och Förbundsrepubliken Jugoslavien om återlämnade av den s.k. säkerhets- zonen, ockuperade byn Tanusevci i de norra gränstrakterna mot Kosovo. Den hänvisade inledningsvis till albansk frustration över gräns- uppgörelsen mellan Makedonien (FYROM) och Förbundsrepubliken Jugoslavien. Regeringsarmén och säkerhetsstyrkor reagerade med att försöka återta kontrollen över byn, till en början utan framgång. Snart spreds oroligheterna till städerna i utkanten av huvudstaden Skopje. De albanska partierna i Makedonien (FYROM) och deras företrädare tog avstånd från gerillans attacker. Det internationella samfundets agerande i

24

Makedonien (FYROM) syftade främst till att få till stånd ett varaktigt Prop. 2001/02:10 eldupphöravtal och samtidigt inleda en politisk dialog mellan de albanska

och makedonska partierna i Makedonien (FYROM) kring de etniska frågorna i landet, med fokus på en förstärkning av minoriteternas rättigheter och ställning. Den 13 augusti 2001 undertecknade ledarna för de fyra största partierna och presidenten, bevittnat av EU:s företrädare, ett avtal som innehöll ett politiskt ramverk för Makedoniens (FYROM) framtid. Detta förutsätter också att den albanska gerillan ska avväpnas under överinseende av Nato-förband.

Långsiktig fred och stabilitet i regionen förutsätter en avväpning av gerillan i Kosovo och att utvecklingen där stabiliseras i fredliga och demokratiska former.

De serbiska myndigheterna i Belgrad arresterade den förre jugoslaviske presidenten Slobodan Milosevic den 1 april 2001 och utlämnade denne sedan till krigsförbrytartribunalen i Haag den 28 juni 2001. Det var också en följd av EU:s och USA:s tydliga budskap om att man förväntar sig fullt samarbete med krigsförbrytartribunalen, vilket sedan följdes av löften om samarbete också från myndigheterna i Zagreb, Sarajevo och Banja Luka.

I parlamentsvalet i Montenegro den 22 april 2001 fick de partier som pläderade för fortsatta band med Jugoslavien ca 45 procent av rösterna, vilket tyder på att befolkningen är fortsatt splittrad. Regeringsbildningen i Montenegro kom p.g.a. detta att bli utdragen och planerna på en folkomröstning om självständighet har flyttats fram i tiden. EU och USA har fortsatt att uppmuntra till konstruktiva samtal mellan Serbien och Montenegro i syfte att reformera federationen.

Den 25 maj 2001 nåddes ett ramavtal med en uppgörelse om successionsfrågorna efter det f.d. socialistiska Jugoslavien. Dessa samtal har pågått i närmare tio år och var det första avtal någonsin som nåddes mellan de fem f.d. jugoslaviska republikerna.

Den 29 juni 2001 hölls en första stor konferens om bidrag för återuppbyggnad av Jugoslavien.

4.5Utvecklingen i Mellanöstern

Mellanösternkonflikten utgör en av efterkrigstidens längsta och mest svårlösta kriser. Åtskilliga försök till konfliktförebyggande har förekommit men det finns också många exempel på misslyckanden. Regionen har länge tillhört ett av världens mest krigshärjade områden.

I drygt tio år har olika försök gjorts till en uppgörelse mellan israeler och palestinier. Genom den s.k. Osloprocessen har ett antal olika överenskommelser träffats som innebär att Israel dragit sig tillbaka från ungefär 40 procent av Västbanken och 70 procent av Gaza. I de områden från vilka israelerna dragit sig tillbaka råder en begränsad autonomi vilken utövas av den palestinska myndigheten under ledning av Yassir Arafat.

Under hösten 2000 exploderade det folkliga missnöjet på de palestinska områdena. Detta har sin grund bl.a. i sjunkande levnadsstandard, hög befolkningstillväxt och stor arbetslöshet, besvikelse över fredsprocessen och känsla av vanmakt i förhållande till Israel och

25

den ständigt pågående bosättningspolitiken. Under oroligheterna har Prop. 2001/02:10 hundratals människor dödats och tusentals skadats, av vilka flertalet har

varit palestinier. I februari 2001 förlorade Arbetarpartiet och Ehud Barak stort i ett direktval till premiärministerposten. I valet segrade Högerpartiet och Ariel Sharon.

Frågan om ett fredsavtal är intimt förbunden med planerna på utropandet av en palestinsk stat. En palestinsk stat utgör fredsprocessens logiska slutmål. Om detta råder numera principiell enighet bland konfliktens parter och andra inblandade aktörer, inklusive EU. Problem kan dock förväntas om palestinierna proklamerar staten innan en förhandlingsuppgörelse finns med Israel. Under våren och sommaren 2001 har krisen mellan israeler och palestinier eskalerat.

Utsikterna till en lösning i bosättningsfrågan ser mörk ut utifrån palestinskt perspektiv. Vädjanden om internationella observatörer har hittills inte gett resultat, och den lösning som f.n. är mest trolig, en mindre amerikansk närvaro, är i sig kontroversiell hos många palestinier.

4.6Den nya amerikanska utrikespolitiken och frågan om ett missilförsvarssystem

USA har en fortsatt ekonomiskt, militärt, kulturellt och politiskt dominant ställning i världen. Den unikt starka ställningen innebär dock inte att världen är unipolär. Det växande ömsesidiga beroendet omfattar även USA och begränsar landets handlingsutrymme.

Den nya amerikanska administrationen har under våren 2001 inlett en rad översyner inom centrala utrikespolitiska områden vilka i flera fall fortfarande pågår, varför det är för tidigt att göra några mer bestämda uttalanden om resultatet av dessa. Regeringen kan emellertid konstatera att flera förändringar har skett under det gångna halvåret.

På det säkerhetspolitiska området prioriterar Bushadministrationen utvecklandet av ett missilförsvarssystem (Missile Defence, MD). Hotbilden från kalla krigets dagar har till stor del ersatts av hot om angrepp med enstaka missiler från fientligt sinnade länder med ambition att skaffa massförstörelsevapen och långdistansrobotar. USA vill därför inte längre förlita sig enbart på avskräckningsdoktrinen, utan utforma ett nytt säkerhetspolitiskt ramverk som inkluderar olika typer av missilförsvar, nedskärningar av de strategiska arsenalerna, samt fortsatt arbete mot spridning av massförstörelsevapen. Avtalet om anti-ballistiska missiler (Anti-Ballistic Missile, ABM), som slöts mellan USA och Sovjetunionen 1972 (och som senare Ryssland övertagit), innebar att försvarssystem mot kärnvapen begränsades. USA anser att avtalet är föråldrat och vill därför övervinna de begränsningar som avtalet lägger på utvecklandet av ett missilförsvar i den nya hotsituationen. Mer precisa uppgifter i fråga om utformning, tidtabell samt innebörden av det föreslagna ramverket saknas ännu, men president Bush har inlett konsultationer med en bred grupp länder, däribland Ryssland.

Den amerikanska inviten till samråd om missilförsvarsfrågorna har lett till att de flesta stater nu säger sig vilja avvakta en precisering av det amerikanska förslaget till nytt säkerhetspolitiskt ramverk och hur detta

förhåller sig till det nuvarande systemet, som grundas på det tidigare

26

nämnda ABM-avtalet, ickespridningsavtalet för kärnvapen och Prop. 2001/02:10 förhandlingarna mellan USA och Ryssland om avtalet om minskning av

strategiska kärnvapen (Strategic Arms Reduction Treaty, START). Rysslands reaktion på USA:s förhandlingsinviter är av särskild vikt,

mot bakgrund av Rysslands stora kärnvapenarsenal och ställning som part till ABM-avtalet. Rysslands traditionella position är att ABM-avtalet måste bevaras oförändrat för att garantera den strategiska stabiliteten, något man försöker förankra genom gemensamma uttalanden med andra stater. Samtidigt använder Ryssland politiska och folkrättsliga medel för att motverka ett missilförsvar och finna alternativa vägar att komma tillrätta med missilspridningen, däribland ett nationellt initiativ för global kontroll av missiler, samt multilaterala utspel i samarbete med Kina. Ryska förslag om europeiskt och internationellt samarbete kring taktiska missilförsvarssystem varvas dessutom med hot om utträde ur avtalet om kärnvapenbärande missiler med medellång räckvidd (Intermediate-Range Nuclear Forces, INF), START-avtalet och andra viktiga avtal i händelse av att USA unilateralt gör allvar av sina planer.

Rysslands hållning har under den senaste tiden blivit mer avvaktande. President Putin har visat försiktig förhandlingsvilja. Vid det rysk- amerikanska toppmötet i Genua, i samband med G8-mötet i juli 2001, kopplades för första gången i ett officiellt uttalande neddragningar i de strategiska kärnvapenarsenalerna till utplaceringen av missilförsvar.

Kina vidhåller sitt skarpa motstånd mot både försvar mot missiler med kort räckvidd (Theatre Missile Defense, TMD) och missilförsvars- systemet. Kinesernas motstånd anses vara motiverat av värnandet av den egna avskräckningen visavi USA, som skulle tillintetgöras av ett missilförsvar. Ett annat motiv är utsikten av TMD-system i Taiwan och andra länder i regionen, som skulle göra dessa mindre utsatta för kinesiska hot. USA har inlett vissa kontakter med Kina för att diskutera missilförsvaret. Kina genomför sedan slutet av 1980-talet en kontroversiell modernisering av den egna kärnvapenarsenalen, och det finns en risk för att utvecklandet av ett missilförsvar nu används som en förevändning också för denna rustning. En kinesisk kapprustning anses särskilt oroande eftersom en sådan skulle kunna sprida sig till Sydasien och Mellanöstern. Kina satsar på samarbete med Ryssland i försöken att motverka de amerikanska missilförsvarsplanerna och få till stånd ett förbud mot militarisering av yttre rymden. Presidenterna Jiang och Putin utfäste sig att fortsätta detta samarbete i samband med toppmötet i juni 2001 i Shanghai-gruppen (Kina, Ryssland, Kazachstan, Kirgizistan, Tadzjikistan och Uzbekistan).

Regeringen har vid ett flertal tillfällen uttryckt oro över de konsekvenser ett amerikanskt beslut att ensidigt gå vidare med missilförsvarsplanerna skulle få på det internationella nedrustnings- och icke-spridningsarbetet. Det finns en uppenbar risk för att resultaten av åratals förhandlingar på området kan komma till skada. Dessutom finns tecken på att missilförsvarsplanerna används av andra länder som en förevändning för upprustning och för att blockera framsteg på nedrustningsområdet. Till det kan läggas att USA förändrat sin nedrustningspolitik, dvs. att multilaterala nedrustningsavtal inte längre prioriteras. Regeringen ser med oro på och anser det angeläget att

27

motverka en sådan utveckling. Arbetet med global nedrustning och icke- Prop. 2001/02:10 spridning måste fortsätta.

Parallellt med diskussionen om missilförsvarsfrågorna har de multilaterala ansträngningarna trappats upp för att genom internationellt samarbete skapa en global norm mot spridning av missiler och missilteknologi. Behovet av multilaterala lösningar accentueras av den existerande exportkontrollens oförmåga att förhindra fortsatt export till länder som kan tänkas utveckla massförstörelsevapen. Det arbete som i detta sammanhang har bedrivits under svenskt ordförandeskap i EU uppmärksammades av stats- och regeringscheferna i ett särskilt uttalande vid Göteborgstoppmötet.

Arbetet kommer nu att fortsätta för att få till stånd en internationell uppförandekod mot missilspridning. EU:s målsättning är att alla länder som vill ansluta sig till en sådan ska få möjlighet att delta i förhandlingarna om ett slutligt dokument som ska kunna vara tillgängligt redan 2002.

Den amerikanska översynen på det säkerhetspolitiska området har även inneburit att man vid flera tillfällen valt att inte godkänna hela eller delar av olika internationella avtal. I juli 2001 förkastade USA det arbete som bedrivits sedan 1994 för att stärka konventionen mot biologiska och toxinvapen genom ett verifikationsprotokoll. I samband med FN- konferensen mot spridning av lätta vapen valde USA att inte gå med på skrivningar som kunde inskränka rättigheterna för privatpersoner såväl som icke statliga aktörer att inneha lätta vapen, vilket bidrog till ett urvattnat slutdokument. Detta var ett bakslag för strävandena att få kontroll över vapenrörelser på många håll i tredje världen.

Vad beträffar Europapolitiken bekräftade president Bush i sitt linjetal i Warszawa i juni 2001 att det amerikanska engagemanget i Europa består. Trots en del tidigare tveksamheter kring den amerikanska truppnärvaron på Balkan slog presidenten fast att USA avser stå fast vid sitt militära engagemang där tillsammans med allierade och partnerländer.

Det stöd som gavs från Clintonadministrationen rörande ESDP har i allt väsentligt behållits av Bushadministrationen. Det amerikanska stödet för ESDP är dock villkorat, såtillvida att en duplicering av Natos strukturer ses som en risk för urholkning av Nato.

Vidare fäster USA stor vikt vid EU:s åtagande att utveckla nya kapaciteter för krishantering. Man är inom administrationen ännu inte helt övertygad om att ESDP i praktiken kommer att leda till mer resurser.

Den nya administrationen inledde sin mandatperiod med ett något stramare tonläge i förhållande till Ryssland än vad som var fallet under Clintonadministrationen. Vidare initierades en översyn av Rysslandspolitikens olika delar. Resultatet av översynen var att kontakterna mellan USA och Ryssland under en period var mindre frekventa än tidigare. Ett flertal möten mellan utrikesministrarna samt toppmötet mellan presidenterna Bush och Putin ändrade dock detta. President Bush har därefter sänt starka signaler om att USA vill ha en nära arbetsrelation med Ryssland. Ett nytt toppmöte planeras i november 2001 i Moskva.

När det gäller USA:s relation med Mellanöstern inledde Bushadministrationen med att inta en avvaktande hållning till

28

Mellanösternkonflikten. I takt med att spänningsnivån i regionen har Prop. 2001/02:10 stigit har dock det amerikanska engagemanget ökat.

4.7Utvecklingen i Ryssland

Bilden av Ryssland är mångfasetterad och det är svårt att med säkerhet bedöma den fortsatta utvecklingen. Det finns positiva signaler om en nystart för reformprocessen. Samtidigt har Ryssland fortsatt en mängd stora inrikespolitiska problem att lösa på de institutionella, ekonomiska och sociala områdena. Militärreformen, som präglas av under- finansiering, framskrider långsamt.

Konflikten i Tjetjenien fortsätter. Under våren 2001 har de ryska federala väpnade styrkornas närvaro minskat något. Samtidigt har en uppbyggnad av polisiära strukturer ägt rum. Såväl de federala styrkorna som de tjetjenska gerillagrupperna lider dagliga förluster.

Opinionsstödet för den militära insats som nu har pågått i snart två år är betydande. Trenden är dock att stödet sakta men säkert eroderas. Moskvas uttalade politik är alltjämt att fortsätta de väpnade insatserna mot de tjetjenska "terroristerna" och samtidigt bygga upp en civil, tjetjensk administration i republiken, vars lokala stöd skall säkras genom bl.a. federala bidrag till ekonomisk återuppbyggnad. Hittills har denna politik dock rönt liten framgång. En militär seger över den tjetjenska sidan framstår som osannolik och återuppbyggnadsarbetet går mycket långsamt. Den av Moskva tillsatta tjetjenska administrationen åtnjuter endast svagt lokalt stöd.

Lokalbefolkningens förtroende för de ryska federala förbanden är närmast obefintligt, inte minst p.g.a. de omfattande övergrepp som enligt samstämmiga rapporter från olika håll fortfarande pågår. Åtgärderna för att utreda rapporterade kränkningar av mänskliga rättigheter och lagföra de skyldiga har hittills varit otillräckliga. Den humanitära situationen i och omkring Tjetjenien förblir mycket allvarlig och internationella humanitära organisationer har alltjämt svårt att verka i området, bl.a. på grund av säkerhetsläget. Efter utdragna förhandlingar kunde OSSE:s stödgrupp i juni 2001 återupprätta en permanent närvaro i Tjetjenien, långt senare än vad som tidigare utlovats från rysk sida.

Utvecklingen på mediaområdet ger i dagsläget fortsatt anledning till oro. Ryssland har sedan början av 1990-talet haft en mycket liberal medialagstiftning. Under det senaste året har dock framförallt oberoende medier kommit att utsättas för ett allt tydligare tryck från myndigheterna. I september 2000 utfärdade den Ryska federationens säkerhetsråd en kritiserad informationssäkerhetsdoktrin som kan innebära ytterligare inskränkningar av pressfriheten.

Tendenserna till påtryckningar mot medier motverkas i viss mån av den ökade mångfalden som skett under de senaste tio åren. Globaliseringen och ny teknik har slagit igenom. I varje större stad finns ofta ett tiotal TV-kanaler, lika många radiostationer, flera lokala tidningar och en mängd tidskrifter. Ägarintressena är skiftande från olika företagsgrupper till politiska grupperingar och administrativa strukturer. Det finns dock en klar tendens till ett ökat statligt inflytande över de rikstäckande TV-kanalerna i Ryssland. Som ett exempel på detta kan

29

nämnas den lag som president Putin undertecknande i augusti 2001 om att samla alla radio- och TV-bolag under kommunikationsministeriet och dryga åttiotalet regionala radio- och TV-bolag i ett bolag under ett federalt organ. Det nya organet kommer att ansvara för all signal- och frekvenstilldelning i den Ryska federationen. Enligt uppgifter i massmedier skall det nya organet bli ett aktiebolag där staten äger 51 procent av aktierna. Lagen skulle kunna få negativa effekter på yttrandefriheten i Ryssland. Samtidigt är den ett led i den konsolideringsprocess som blivit allt tydligare under president Putin. Att ett bolag ansvarar för tilldelning av frekvenser är inte ovanligt i väst och behöver inte med automatik innebära statlig censur, även om en sådan utveckling givetvis inte kan uteslutas.

Regeringen anser att det fortsatt finns anledning att noga följa utvecklingen på mediaområdet i Ryssland.

I april 2001 utsågs Sergej Ivanov till ny försvarsminister. Samtidigt utnämndes gruppledaren för partifraktionen "Enighet" i duman, Boris Gryzlov, till ny inrikesminister. Båda dessa utnämningar motiverades av att president Putin strävade efter att tydligare markera den civila kontrollen över de s.k. kraftstrukturerna (Försvarsministeriet, Inrikes- ministeriet m.fl.). Ryska och andra bedömare har tolkat utnämningarna som en åtgärd för att stärka presidentens kontroll över Försvarsministeriet och Inrikesministeriet.

Försvarsminister Ivanov får i sitt nya ämbete möjlighet att söka genomföra den militärreform som Ryska federationens säkerhetsråd under hans ledning tidigare har utarbetat. Riktlinjerna för reformen fastställs i ett presidentdekret från mars 2001. Enligt de huvudelement ur dekretet som har offentliggjorts syftar reformen till att inom en tioårsperiod skapa en mindre men mobilare och effektivare krigsmakt, med förmåga att strida i strategiskt viktiga områden. Den skall också kunna användas för att t.ex. bekämpa internationell terrorism och narkotikasmuggling. Åren 2001 till 2005 skall ägnas åt omorganisering och förbandsneddragningar och de resterande fem åren åt modernisering av kvarvarande förband. Som en uttalad ambition anges att lösa de sociala problemen inom försvarsmakten samt att höja officerskårens status.

Anslagen till denna reformerade krigsmakt skall, enligt uttalanden från såväl presidenten som försvarsministern, förbli i princip oförändrade. Av dessa skall dock andelen avsedd för utveckling och materielanskaffning öka, för att 2010 uppgå till 50 procent av försvarsbudgeten. Det får anses högst tveksamt om denna ambitionsnivå verkligen kommer att kunna uppnås inom befintliga resursramar, inte minst mot bakgrund av de kostnader som kommer att uppstå i samband med de planerade neddragningarna.

Ryssland bedriver under president Putin en mer aktiv, intressebaserad och långsiktig utrikespolitik än under president Jeltsin. En tydlig tendens i rysk utrikespolitik under president Putin är att Rysslands relationer med Europa ges högre prioritet än tidigare. Ryssland har kommit till insikt om EU:s stora ekonomiska betydelse för landet och visar också stort intresse för utvecklingen av den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. Rysslands inställning till EU-utvidgningen är i grunden positiv, även om Moskva regelbundet erinrar om vikten av att EU också beaktar

Prop. 2001/02:10

30

utvidgningens konsekvenser för Ryssland, bl.a. på handelsområdet och Prop. 2001/02:10 vad gäller Kaliningrad.

Gentemot Estland, Lettland och Litauen fortsätter Ryssland att föra en offentlig polemik i högt tonläge med återkommande, som regel ogrundade, anklagelser om förmenta kränkningar av de rysktalandes rättigheter i främst Lettland men även Estland. Förbindelserna med Litauen är mer utvecklade. Ryssland upprepar med jämna mellanrum sin negativa inställning till Nato-medlemskap för Estland, Lettland och Litauen.

Förhållandet till USA tillmäts fortfarande stor vikt i Moskva. Ryssland vill gärna se sig självt som en stormakt jämbördig med USA, i kraft av sitt stora kärnvapeninnehav, sitt permanenta säte i FN:s säkerhetsråd och, som en följd härav, med ett globalt ansvar för fred och stabilitet i världen.

Förutom USA och Europa anser sig Ryssland, av geografiska och andra skäl, ha starka intressen i Asien. Inte minst de ekonomiska förbindelserna med Indien, Kina och Japan bedöms som viktiga. Indien och Kina är bl.a. viktiga länder för rysk krigsmaterielexport. I förbindelserna med Japan fortsätter territorialtvisten om Kurilerna att vara en stötesten.

President Putins Ryssland bedriver en mycket aktiv politik gentemot övriga länder inom Oberoende staters samvälde (OSS), med en tydlig betoning av de bilaterala förbindelserna med dessa länder, snarare än det multilaterala OSS-samarbetet. Tätast är kontakterna med Vitryssland, där ambitionen att utveckla en union mellan länderna sägs ligga fast. De konkreta resultaten av detta samarbete är ännu begränsade. Det finns en klar tendens till att Ryssland i förbindelserna med övriga OSS-länder styrs allt tydligare av egna, ofta ekonomiska, intressen.

4.8Utvecklingen i Asien

Asien framstår som säkerhetspolitiskt allt viktigare. Kina är idag, och torde i framtiden i ännu högre grad kunna bli, en politisk och kommersiell stormakt. Den omfattande moderniseringen och upprustningen av Kinas både konventionella och nukleära stridskrafter är ett betydande orosmoment för landets grannar. Maktbalanstänkandet dominerar bland regionens främsta aktörer och en risk för rustningskapplöpning kan inte uteslutas. Avsaknaden av regionala rustningskontrollregimer och säkerhetspolitiska samarbetsorgan i Asien är härvidlag en allvarlig brist.

President Bush har förtydligat sin och den amerikanska regeringens uppfattning vad gäller Taiwan, mänskliga rättigheter, vapenkontroll och ickespridningsfrågor m.m. Framsteg har gjorts i förhandlingarna om Kinas medlemskap i Världshandelsorganisationen (WTO) och president Bush har föreslagit att Kinas status som normal handelspartner ska förlängas. Sannolikt är Kinas anslutning till WTO nära förestående och den kommer direkt att följas av Taiwans inträde i WTO. Detta skeende kommer sannolikt att befrämja de fredliga kontakterna. Efter den amerikanske utrikesministerns Powells besök i Peking planeras nu ett besök i Kina av president Bush i oktober 2001. Besöket kommer att ske i

31

anslutning till ett toppmöte med organisationen Asia-Pacific Economic Prop. 2001/02:10 Co-operation i Kina. En annan viktig faktor som skulle kunna verka

återhållande är att Peking fått ansvaret att arrangera de olympiska spelen 2008. Detta kommer enligt en del bedömare att göra militära vågspel under de närmaste åren mindre sannolika.

32

Prop. 2001/02:10

5 Konsekvenser för svensk säkerhetspolitik

Regeringens bedömning: Den för Sverige grundläggande positiva säkerhetspolitiska situationen består vad avser militära hot. De av riksdagen fastställda målen för säkerhetspolitiken (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222) bör därför fortsatt i allt väsentligt ligga fast. Regeringen har tidigare bedömt att ett invasionshot inte ter sig möjligt inom en tioårsperiod, förutsatt att vi har en grundläggande försvarsförmåga. Denna bedömning har endast förändrats marginellt, i den meningen att hotet nu ter sig något mer avlägset.

Som regeringen tidigare anfört går det samtidigt inte att på lång sikt utesluta att ett mer omfattande militärt hot skulle kunna växa upp igen. Militärstrategiska förändringar och den tekniska utvecklingen medför dock att ett sådant mer omfattande hot, om det blir aktuellt, kommer att se annorlunda ut än under det kalla kriget. Behovet av att följa och utveckla förmåga att möta nya och annorlunda hot är härvid av central betydelse. Vår säkerhetspolitik måste därför även fortsättningsvis innebära att vi kan möta olika former av militära hot och hot såsom exempelvis informationsoperationer och nukleära, biologiska och kemiska hot (NBC-hot) som direkt berör Sverige. Svårast bland dessa är väpnade angrepp riktade mot vårt lands frihet och självständighet.

Regeringen bedömer att ett betydande antal konflikter med allvarliga konsekvenser i och utanför det aktuella konfliktområdet kommer att förekomma även i framtiden. Dessa konflikter kan ytterst riskera freden och säkerheten för andra regioner och länder samt för Sverige. Det ligger därför i Sveriges intresse att bidra till att förebygga konflikter av dessa slag, och om det misslyckas, säkerställa en politisk konfliktlösning, men också, när så behövs, delta i civil och militär krishantering i samverkan med andra stater.

Hot mot tekniska infrastruktursystem kan få mycket allvarliga konsekvenser och kan ytterst också få en säkerhetspolitisk dignitet. Efterhand som systemen ges en ökande grad av avancerad teknik, blir inbördes mer beroende av varandra och i allt större utsträckning internationaliseras och ägandeförhållandena förändras, blir skyddet av samhällsviktig infrastruktur av väsentlig betydelse för den nationella säkerheten. Utvecklingen motiverar också ett utökat internationellt samarbete om skydd av kritisk infrastruktur.

Risken för användning av biologiska och kemiska stridsmedel också av andra aktörer än stater samt i samband med terroristattacker måste uppmärksammas i ökande utsträckning.

33

Skälen för regeringens bedömning

Prop. 2001/02:10

5.1Slutsatser för svensk säkerhetspolitik

Regeringen drar tre slutsatser som följd av den internationella utvecklingen som i varierande grad påverkar vår säkerhetspolitik. En första slutsats är att den grundläggande positiva säkerhetspolitiska situationen består. Regeringen har tidigare bedömt att ett invasionshot inte ter sig möjligt inom en tioårsperiod, förutsatt att vi har en grundläggande försvarsförmåga. Denna bedömningn har endast förändrats marginellt, i den meningen att hotet nu ter sig något mer avlägset.

Avgörande för denna bedömning är förmågan hos de militära styrkorna i vårt närområde och i vilket tidsperspektiv som förmågan skulle kunna förändras samt det alltmer fördjupade säkerhetssamarbete som präglar vårt närområde och motverkar de motstridiga intressen som alltjämt kvarstår.

Utvecklingen ger heller inte anledning att ändra bedömningen av de mer begränsade militära angrepp som ändå skulle kunna riktas mot Sverige i samband med en kris som utvecklas ur nuvarande omvärldsläge. Som regeringen tidigare anfört går det samtidigt inte att på lång sikt utesluta att ett mer omfattande militärt hot skulle kunna växa upp igen. Militärstrategiska förändringar och den tekniska utvecklingen medför dock att ett sådant mer omfattande hot, om det blir aktuellt, kommer att se annorlunda ut än under det kalla kriget. Behovet av att följa och utveckla förmåga att möta nya hot och annorlunda hot är härvid av central betydelse.

Vår säkerhetspolitik måste därför även fortsättningsvis innebära att vi kan möta olika former av militära och andra hot såsom t.ex. informationsoperationer och hot som är relaterade till nukleära, biologiska och kemiska vapen som direkt berör Sverige. Svårast bland dessa är väpnade angrepp riktade mot vårt lands fred och självständighet, och som förhindrar oss att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att, såsom enskild nation och i samverkan, kunna utveckla vårt samhälle.

Regeringen vill med det som förs fram i denna proposition ge bättre förutsättningar för att vi skall kunna hantera sådana hot som inte är väpnade angrepp i strikt folkrättslig bemärkelse. Vi måste nämligen också kunna möta sådana angrepp utförda av andra aktörer än stater som använder avancerade metoder och vapen, inklusive ickekonventionella vapen. Händelserna i USA den 11 september 2001 har tydligt visat på behovet av att vi utvecklar vår förmåga i detta avseende.

En andra slutsats berör de risker som sammanhänger med regionala och lokala kriser och konflikter som indirekt eller direkt kan beröra Sverige. Regeringen bedömer att ett betydande antal konflikter med allvarliga konsekvenser i och utanför det aktuella konfliktområdet kommer att förekomma även i framtiden. Dessa konflikter innebär ett omfattande lidande för de människor som är direkt utsatta. De kan också innebära allvarliga problem, och ytterst även riskera freden och

34

säkerheten för andra regioner och länder och för Sverige. Det ligger därför i Sveriges intresse att bidra till att förebygga konflikter av dessa slag och, om det misslyckas, säkerställa en politisk konfliktlösning, men också när så behövs delta i civil och militär krishantering i samverkan med andra stater.

I vår säkerhetspolitik måste därför också ingå att i samverkan med andra stater verka för fred och säkerhet i vår omvärld. Inom ramen för vårt medlemskap i EU och i enlighet med Amsterdamfördraget har Sverige därvid åtagit sig att tillsammans med övriga medlemsländer skydda unionens gemensamma värden, grundläggande intressen, oavhängighet och integritet i överensstämmelse med grundsatserna i FN:s stadga. Enligt fördraget ingår vidare att på alla sätt stärka unionens säkerhet, bevara freden och stärka den internationella säkerheten, främja det internationella samarbetet samt utveckla och befästa demokratin och rättsstatsprincipen samt respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Ett konkret uttryck för vårt bidrag till denna samverkan är de resurser som Sverige anmält till EU:s krishanteringsförmåga.

En tredje slutsats sammanhänger med de tekniska infrastruktur- systemens fundamentala betydelse för medborgarnas livsbetingelser och ett fungerande samhälle. Hot mot tekniska infrastruktursystem kan få mycket allvarliga konsekvenser och kan ytterst också få en säkerhetspolitisk dignitet. Efterhand som systemen ges en ökande grad av avancerad teknik, blir inbördes mer beroende av varandra och i allt större utsträckning internationaliseras och ägandeförhållandena förändras, blir skyddet av samhällsviktig infrastruktur av väsentlig betydelse för den nationella säkerheten. Utvecklingen motiverar också ett utökat internationellt samarbete om skydd av kritisk infrastruktur.

De senaste årens informationstekniska utveckling ger utvidgade påverkansmöjligheter till en betydligt lägre kostnad än mer traditionella ekonomiska, politiska och militära maktmedel. Det innebär att även mindre intressegrupper, kriminella grupper och terrorister får allt större möjligheter att påverka, oavsett var i världen dessa aktörer befinner sig. Gränserna för vad som är internationell säkerhetspolitik respektive enskild IT-säkerhet blir därmed allt mer flytande. Det finns i dagsläget ingen anledning att tro att denna utveckling inte kommer att fortsätta.

Det öppna moderna samhället har blivit allt mer sårbart genom sitt beroende av informationsteknik, eftersom denna också utgör en grund för fortsatt utveckling av ekonomi och välfärd. De system som används i dag är sårbara för intrång, spionage och förstörelse. Traditionellt starka nationer kan därmed utsättas för angrepp även från nya små och stora aktörer.

Genom att informationssystem dessutom knyts samman skulle en störning kunna sprida sig via olika nätverk. Särskilt allvarliga konsekvenser skulle kunna uppstå när vitala, centrala system i samhället som är spridda eller sammankopplade utsätts för störningar.

Risken för användning av B- och C-stridsmedel också av andra aktörer än stater samt i samband med terroristattacker måste i ökande utsträckning uppmärksammas. Den fortsatta spridningen av teknik och expertis, liksom av B- och C-stridsmedel samt radioaktivt material, är ett allvarligt problem. Massförstörelsevapen kan te sig attraktiva också för

Prop. 2001/02:10

35

terroristgrupper eller kriminella genom möjligheten att drabba många Prop. 2001/02:10 individer vid en attack, en önskan att utföra mer spektakulära attacker, att

hot om insats kan vara nog för att uppnå önskad effekt samt att skyddet mot sådana attacker är sämre än mot traditionella attacker.

Regeringen vill dessutom understryka att det ligger i Sveriges intresse att inte bara bidra till att förebygga konflikter av olika slag, utan att också aktivt verka för att lösa uppkomna konflikter och kriser inom ramen för en gemensam krishantering. Detta hänger samman med att det som kan definieras som ett svenskt intresse, dvs. det som skall skyddas och försvaras, har skiftat karaktär. Sverige är i dag en del av en värld som präglas av ett ständigt ökande gränsöverskridande samarbete på olika nivåer, inom olika områden och mellan olika aktörer. Med detta gränsöverskridande samarbete, som innefattar såväl konkreta som mer abstrakta strukturer och system, följer med självklarhet ett ökande ömsesidigt beroende. Den negativa effekten av detta i sig positiva samarbete är en växande sårbarhet för konflikter och kriser. Betydelsen av var konflikten eller krisen inträffar tenderar att bli underordnad det svenska intresset. Med detta ökande beroende följer således att definitionen av vad som utgör ett svenskt intresse blir allt bredare men också mer svårbestämd. De hot mot fred och säkerhet som regionala eller lokala kriser och konflikter utgör handlar om en kombination av direkt och indirekt påverkan på gemensamma, gränsöverskridande strukturer och system. Svenskt egenintresse och gemensamma intressen tenderar att alltmer överlappa varandra.

Mot denna bakgrund anser regeringen att de av riksdagen fastställda målen för säkerhetspolitiken i allt väsentligt fortsatt bör ligga fast. Säkerhetspolitiken bör dock hela tiden prövas och justeras mot omvärldsutvecklingen.

5.2Grundelement i Sveriges säkerhetspolitik

Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands freds och självständighet. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att, såsom enskild nation och i samverkan, kunna utveckla vårt samhälle. Vår säkerhetspolitik har såväl en nationell som en internationell dimension.

Nationellt skall vi kunna möta militära och andra hot som direkt berör Sverige. Svårast bland dem är väpnade angrepp riktade mot vårt lands frihet och självständighet. Vi skall också förebygga och kunna hantera situationer som utan att direkt hota Sveriges fred och självständighet ändå skulle kunna innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala funktioner.

Internationellt skall vi i samverkan med andra stater aktivt verka för fred och ökad säkerhet. Genom att verka för en stärkt internationell rättsordning och genom att medverka till konfliktförebyggande samarbete och insatser, gemensam civil och militär krishantering samt försoning och uppbyggnad efter kriser och konflikter kan vi bidra till ökad säkerhet i omvärlden och därmed också för oss själva. Med utgångspunkt i en bred syn på säkerhet formas säkerhetspolitikens båda dimensioner i ett kontinuerligt samspel mellan flertalet politikområden.

36

Det är av avgörande betydelse även för Sveriges säkerhet att utvecklingen globalt leder till fördjupad demokrati, öppenhet och välfärd, och därmed till ökad stabilitet och trygghet. Av central betydelse är FN:s breda insatser för fred och säkerhet. Sverige lägger också stor vikt vid att FN och de regionala organisationerna på olika sätt tidigt kan ingripa i lokala och regionala konflikter.

Vår strävan är att samarbeta med Europas alla säkerhetsorganisationer. Jämsides med vår medverkan i FN och OSSE deltar vi sålunda i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, lämnar effektiva bidrag till EU:s gemensamma krishanteringsförmåga samt samarbetar med Nato och flertalet övriga europeiska stater inom ramen för det Euro-atlantiska partnerskapsrådet och Partnerskap för fred. Därtill kan fogas det regionala och bilaterala samarbetet med våra grannländer.

I Europa utgör vårt säkerhetspolitiska mål att varaktigt säkra ett förtroendefullt och nära samarbete mellan alla stater. Samarbetet inom EU och med de euro-atlantiska säkerhetsstrukturerna, och bibehållandet av ett starkt amerikanskt engagemang för säkerheten i norra Europa, är härvid av stor betydelse. Ett grundläggande svenskt intresse är en fortsatt utveckling av demokrati, ekonomiska och sociala framsteg, förbättrad miljö, samt en ökad öppenhet mot omvärlden, som omfattar hela Europa.

Det regionala praktiska samarbetet inom Östersjöområdet, bl.a. inom Östersjöstaternas råd, är av stor betydelse. Ett uttryck för detta är initiativet från Sverige och Tyskland, det s.k. Kielinitiativet, om utökat praktiskt militärt samarbete om bl.a. övning. Fjorton länder deltar i detta samarbete. Det nordiska försvars- och säkerhetspolitiska samarbetet har under de senaste åren utvecklats till en särskild dimension i Sveriges säkerhetspolitik. Sverige och Finland har ett särskilt nära samarbete i säkerhetspolitiska frågor.

Rysslands aktiva deltagande och engagemang är en viktig förutsättning för att på lång sikt varaktigt trygga stabilitet och säkerhet i Europa och för att hantera frågorna på den globala agendan. Det är väsentligt att fortsätta ansträngningarna att långsiktigt integrera Ryssland i det europeiska samarbetet och dess strukturer.

Ansträngningar för att hindra ytterligare spridning av massförstörelsevapen har stor betydelse. Ett led i detta är att stödja ryska strävanden till nedrustning och destruktion av massförstörelsevapen.

Om det säkerhetspolitiska läget försämras, skall vår säkerhetspolitik bidra till att spänningen i omvärlden och särskilt i vårt närområde begränsas. Vi skall kunna försvara vårt territorium mot kränkningar och angreppshandlingar och vi skall kunna agera för att tillvarata svenska intressen. Vi skall kunna motstå hot och påtryckningar och möta insatser som riktas mot det svenska samhället och som syftar till att påverka vårt agerande och samhällets funktion.

Vi skall söka förebygga att vårt samhälle utsätts för svåra påfrestningar genom den robusthet och förmåga till omställning som byggs in i samhället. Vi skall ägna ökad uppmärksamhet åt sådana förebyggande åtgärder som minskar sårbarheten i de delar av vår tekniska infrastruktur som är gränssättande för viktiga samhällsfunktioner. Det skall därutöver finnas en beredskap att hantera de påfrestningar som likväl kan uppstå. Beredskapen skall avse extraordinära situationer som kan uppstå genom snabba och allvarliga försämringar av samhällets funktion.

Prop. 2001/02:10

37

5.3

Konsekvenser för totalförsvaret

Prop. 2001/02:10

När det gäller omfattningen av den verksamhet som behövs för att förbereda landet för krig bedömer regeringen att de förändringar som inträffat sedan slutet av 1980-talet i grunden förändrat Sveriges säkerhetspolitiska situation. Invasionshotet utgör inte längre grunden för totalförsvarsresursernas dimensionering. Den beslutade avvecklingen och nedprioriteringen av de verksamheter som direkt inriktats mot att förbereda landet för att motstå ett brett upplagt invasionsföretag skall därför skyndsamt fullföljas. Om ett mer omfattande hot skulle aktualiseras, vilket regeringen menar inte på lång sikt kan uteslutas, ger den grundläggande försvarsförmågan och en bred kompetensbas de förutsättningar som krävs för att vi ska kunna anpassa oss till en sådan situation.

För det militära försvaret har den säkerhetspolitiska utvecklingen krävt och möjliggjort en övergång från ett invasionsförsvar till ett insats- och kompetensförsvar. Det handlar om en genomgripande förändring av såväl omfattning som struktur. Utgångspunkten är relativt begränsade krav på att i det korta tidsperspektivet kunna möta angrepp mot Sverige men ökade krav på att delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Det militära försvaret skall också kunna bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred.

Ett av målen för det civila försvaret och utformningen av dess resurser är att bidra till Försvarsmaktens förmåga vid begränsade väpnade angrepp och krig i vår omvärld. Kraven på grundläggande försvarsförmåga och grundberedskap skall därför dimensionera det civila försvarets resurser. Därmed kan åtgärder som syftar till att möta mer omfattande väpnade angrepp hänskjutas till en anpassningsperiod.

Planering för att möjliggöra anpassning inklusive åtgärder som inte går att hänskjuta till en anpassningsperiod, t.ex. att minska sårbarheten i infrastrukturen bör enligt regeringen övervägas. Den senare typen av åtgärder är av sådan karaktär och omfattning att de ofta sammanfaller med de åtgärder som vidtas inom ramen för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Det är därmed en angelägenhet för hela samhället att säkerställa en tillräcklig robusthet i dessa system.

Regeringen anser att en stor del av den traditionella verksamhet som bedrivits inom ramen för begreppet totalförsvar och med invasionshotet som grund nu kan tillgodoses genom en tillräcklig anpassningsförmåga.

Särskilt gäller detta det civila försvaret, där såväl den grundläggande försvarsförmågan som den kompetensbas som erfordras för att vi skall kunna upprätthålla en förmåga till anpassning, bygger på samhällets robusthet och förmåga till krishantering.

5.4En ny struktur för hantering av sårbarhets- och säkerhetsfrågor i samhället

I lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap definieras totalförsvar som verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. För att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas. Höjd

38

beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då skall bedrivas. Totalförsvar består av militär verksamhet (det militära försvaret) och civil verksamhet (det civila försvaret). Totalförsvars- resurser skall utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället.

Det handlar således om att totalförsvarsresurserna skall utformas så att de effektivt kan användas både nationellt och internationellt och att utvecklingen av ledningsstrukturer och ledningssystem skall utgå från hela hotskalan.

Regeringen anser att de hot som har säkerhetspolitisk dignitet berör flertalet politikområden, och att de hot och risker som är aktuella idag och som upplevs som relevanta för framtiden behöver behandlas på ett mer övergripande sätt. Det är därför nödvändigt med vissa förändringar som innebär ett nytt koncept och en ny struktur för samhällets hantering av olika sårbarhets- och säkerhetsfrågor. Bland annat bör det tvärsektoriella angreppssättet och helhetssynen i planeringen utvecklas.

Utgångspunkten för en ny struktur bör vara att samhällets resurser för hantering av kriser av olika svårighetsgrad utnyttjas på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt genom att en helhetssyn på samhällets hantering av olika hot och risker konsekvent tillämpas. Regeringen utvecklar dessa frågor i kapitlen 7 och 9.

Frågan om vilka begrepp som bör användas har behandlats av Sårbarhets- och säkerhetsutredningen och av Försvarsberedningen i rapporten Ny struktur för ökad säkerhet – nätverksförsvar och krishantering (Ds 2001:44). Försvarsberedningen framhåller i nämnda rapport att det inte är lämpligt att innefatta samhällets beredskap mot andra typer av hot och risker än krig i begreppet totalförsvar. Ett viktigt skäl till denna bedömning är att begreppet totalförsvar har en folklig förankring med en tydlig knytning till krig som motiverar särskilda befogenheter och fullmaktslagar. Ett annat skäl är att totalförsvar är ett författningsreglerat begrepp med ett omfattande regelverk där en ändring av begreppet skulle få mycket stora följdverkningar.

Regeringen delar Försvarsberedningens syn på begreppet totalförsvar. Därmed bör begreppet även fortsättningsvis definieras på det sätt som framgår av lagen.

Regeringen vill betona ytterligare ett skäl till varför totalförsvarsbegreppet inte skall förändras och som även förts fram av Sårbarhets- och säkerhetsutredningen och Försvarsberedningen. Krig är en så exceptionell situation att det motiverar särskilda bestämmelser och organisationsförhållanden som inte kan motiveras av olyckor eller elakartade handlingar m.m. i det fredstida samhället.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen liksom Försvarsberedningen föreslår i stället att ett mer heltäckande begrepp, samhällets säkerhet och beredskap, används för att beskriva de förebyggande åtgärder och förberedelser i övrigt som krävs inför olika typer av allvarliga kriser. Ett sådant samlande begrepp ger enligt Sårbarhets- och säkerhetsutredningen och Försvarsberedningen utrymme för en bättre helhetssyn och återspeglar behovet av ett tvärsektoriellt synsätt och förhållningssätt till olika typer av allvarliga kriser och det ansvar för säkerhet och beredskap

Prop. 2001/02:10

39

som åvilar alla samhällsfunktioner. Detta krishanteringssystem bör kunna Prop. 2001/02:10 baseras på områdesansvaret hos kommuner, länsstyrelser och hos

regeringen.

Försvarsberedningen har mot denna bakgrund även föreslagit att begreppet krishantering bör kunna användas för alla de åtgärder som vidtas före, under eller efter en allvarlig kris (för hanteringen av det akuta krisförloppet bör operativ krishantering kunna användas). Regeringen delar Försvarsberedningens uppfattning att det finns ett behov av ett klargörande i begreppsfrågan. Regeringen avser att låta genomföra en analys av konsekvenserna av Försvarsberedningens förslag och därefter återkomma till riksdagen 2002.

40

Prop. 2001/02:10

6 Ekonomiska utgångspunkter

6.1Ekonomiska ramar för utgiftsområde 6 Totalförsvar

Riksdagen har beslutat om inriktningen för de ekonomiska ramarna för utgiftsområde 6 Totalförsvar för försvarsbeslutsperioden 2002 – 2004 (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224).

Beslutet innebär att ramen för utgiftsområdet under perioden för varje år skall vara 4 miljarder kronor lägre än den ram för 2001 som riksdagen godkände våren 1998, exklusive den materielförskjutning riksdagen beslutade om våren 1996. Vidare beslutades ett omställningsbidrag på

3 miljarder kronor för 2002 och 1 miljard kronor för 2003. Bidraget skall användas för de kostnader som hänger samman med de strukturförändringar inom Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation riksdagen beslutade om våren 2000 (prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168) samt för de förskjutningar av materielleveranser som genomförs. Utrymme för teknisk förnyelse skall rymmas inom de fastställda ekonomiska ramarna.

Mot bakgrund av det gynnsamma säkerhetspolitiska läget lämnar regeringen inte något förslag om ändrade ekonomiska ramar i föreliggande försvarsbeslutsproposition. Med inriktningsbeslutet och riksdagens beslut med anledning av 2001 års ekonomiska vårproposition som grund har regeringen i budgetpropositionen för 2002 beräknat följande ekonomiska ramar för utgiftsområdet.

miljoner kr, löpande pris

2002

2003

2004

Utgiftsområde 6 Totalförsvar

45 810

44 925

44 884

varav omställningsbidrag

3 000

1 000

 

Vid fördelningen av ovanstående belopp inom utgiftsområdet har regeringen tagit hänsyn till föreliggande proposition och prop. 2001/02:11 Bättre villkor för totalförsvarspliktiga som beslutas denna dag.

Regeringens överväganden med anledning av Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande (SOU 2001:41) presenteras översiktligt för riksdagen i föreliggande proposition och kommer att utvecklas i den proposition om civila beredskapsfrågor som regeringen avser förelägga riksdagen våren 2002. Fördelningen mellan olika anslag inom utgiftsområdet kan därmed komma att behöva förändras under 2002 varvid regeringen återkommer till riksdagen i samband med tilläggsbudget till statsbudgeten för 2002. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla vikten av att det, med statsmakternas inriktningsbeslut som grund, måste finnas en flexibilitet i planering, utnyttjande och fördelning av resurser under kommande försvarsbeslutsperiod.

41

Regeringen vill här betona att det inte får råda något Prop. 2001/02:10 motsatsförhållande mellan militär och civil verksamhet. Snarare är civil

och militär samverkan en förutsättning för att de samlade resurserna skall kunna utnyttjas på ett effektivt och rationellt sätt.

6.2Finansiering av åtgärder för anpassning

Under perioden sedan det kalla krigets slut har beredskapsbegreppet fått en vidare tolkning. Den gamla krigsorganisationen hade i princip beredskapskravet att inom några dygn kunna mobiliseras. Under 1990- talet har beredskapen som en följd av omvärldsutvecklingen successivt kunnat sänkas. Anpassning är det sätt på vilket vi hanterar de osäkerheter som fortfarande finns om den framtida utvecklingen. Försvarsmaktens beredskap styrs i regleringsbrevet till att förband under utbildning samt vissa delar av insatsorganisationen med kort insatstid skall kunna möta de hot om väpnade angrepp som kan uppstå. Inom ett år skall beredskapen kunna ökas med ytterligare förband ur insatsorganisationen så att mer omfattande hot kan mötas. De åtgärder som krävs för den sistnämnda beredskapshöjningen är bl.a. samträning, viss anskaffning och omförrådsställning. Tänkbara scenarier för den ettåriga anpassningen/beredskapshöjningen studeras inom ramen för den operativa planeringen och är exempel på utvecklingar i närområdet där risken för kriser och konflikter ökar.

Sedan försvarsbeslutet 1996, då anpassningsprincipen lades fast, har en rad åtgärder vidtagits för att öka anpassningsförmågan. Inte minst kortare försvarsbeslutsperioder och regelbundna säkerhetspolitiska kontrollstationer bidrar till möjligheterna att gradvis anpassa försvarsförmågan. Även med en god förmåga att uppfatta och rätt tolka signalerna om viktigare säkerhetspolitiska förändringar måste vi räkna med en viss fördröjning innan beslut kan fattas. Det ställs alltså höga krav på att beslutsfattandet skall kunna ske snabbt för att ge största möjliga tid för nödvändiga åtgärder som syftar till att höja vår försvarsförmåga.

I samband med försvarsbesluten fattar riksdagen beslut om riktlinjer i form av ekonomiska ramar för totalförsvaret. Det är dock på regeringens årliga förslag till statsbudget i budgetpropositionen som riksdagen fattar slutligt beslut om ekonomiska resurser för utgiftsområdet och vilka verksamheter anvisade anslag skall bekosta. Den statliga budgetprocessen, som regleras i regeringsformen, riksdagsordningen och lagen (1996:1059) om statsbudgeten, innebär att åtgärder som under pågående försvarsbeslutsperiod behövs för att öka, minska eller på annat sätt förändra försvarsförmågan och de ekonomiska resurserna för detta måste föreläggas riksdagen i förslag till statsbudget eller på tilläggsbudget till statsbudgeten.

Åtgärder som behöver beslutas för att anpassa försvarsförmågan till gradvisa omvärldsförändringar kan således i gängse ordning föreslås riksdagen som därmed kan anvisa ökade eller minskade anslag inom utgiftsområdet utan att detta fördröjer eller förhindrar anpassning.

Budgetprocessen med treåriga utgiftstak och ramar för utgiftsområden innebär att statsmakterna måste prioritera mellan de verksamheter som

42

bedrivs under olika utgiftsområden. I en tillväxtsituation torde vissa Prop. 2001/02:10 resurser kunna frigöras inom utgiftsområdet genom omprioritering av

verksamhet. Försvarsberedningen har pekat på behoven av att undvika långsiktiga bindningar för att uppnå en flexibilitet i försvarsplaneringen som medger att ekonomiska resurser beloppsmässigt kan identifieras och göras tillgängliga för anpassning på både kort och lång sikt. En sådan flexibilitet är en god förutsättning för anpassning till gradvisa förändringar.

Om åtgärder för att snabbt öka försvarsförmågan behöver beslutas och ökade anslag behövs för detta kan regeringen under vissa förutsättningar besluta att ett anslag får överskridas. I 6 § andra stycket lagen (1996:1059) om statsbudgeten föreskrivs att regeringen med riksdagens bemyndigande får besluta att ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas. Med stöd av denna bestämmelse och med de begränsningar som följer av densamma bemyndigar riksdagen årligen regeringen att få besluta att ett ramanslag får överskridas för att täcka utgifter som inte var kända då anslaget anvisades och om riksdagsbeslut om anslag på tilläggsbudget inte hinner inväntas samt om överskridandet ryms inom utgiftstaket för staten.

I 9 kap. 3 § tredje stycket av regeringsformen föreskrivs att riksdagen vid budgetreglering skall beakta behovet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel för rikets försvar. Med stöd av denna bestämmelse bemyndigar riksdagen årligen regeringen att utnyttja en kredit om 40 miljarder kronor i Riksgäldskontoret för det fall något av de förhållanden som anges skulle föreligga. Krediten skall säkerställa att en nödvändig beredskapshöjning inte förhindras eller fördröjs därför att regeringen inte disponerar nödvändiga betalningsmedel. Åtgärder som behövs för att snabbt öka försvarsförmågan utan att det för den skull är fråga om krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden täcks dock inte av detta bemyndigande. Nuvarande lydelse av regeringsformen har i detta hänseende sin utgångspunkt i den tidigare fokuseringen på ett invasionsförsvar.

Åtgärder för att mycket snabbt öka försvarsförmågan har en sådan dignitet för rikets säkerhet och får betraktas som så extraordinära att regeringen närmare kommer att låta utreda om det behövs särskilda handlingsregler för att nödvändig anpassning inte onödigtvis skall förhindras eller försvåras.

Regeringen avser återkomma till riksdagen i denna fråga om så behövs.

6.3Den lägre ramen och omställningsbidraget

Som nämnts ovan skall utgiftsområdets ram vara 4 miljarder kronor lägre fr.o.m. 2002. Som en nödvändig förutsättning för ominriktningen till ett insats- och anpassningsförsvar anvisas dock ett omställningsbidrag om 3 resp. 1 miljard kronor 2002 resp. 2003. Regeringen har vid beräkningen av utgiftsområde 6 Totalförsvar i budgetpropositionen för 2002 i sin helhet lagt den lägre ramen och omställningsbidraget på anslaget 6:1

43

Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. Prop. 2001/02:10 och anslaget 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och

teknikutveckling. Att omställningsbidraget anvisas på anslag åren 2002 och 2003 skall inte hindra att bidraget kan finansiera omställnings- kostnader som härrör från hela perioden 2000-2004.

6.4Finansiering av fredsfrämjande truppinsatser

Utvecklingen av EU:s krishanteringsförmåga och de svenska åtaganden som gjorts i detta sammanhang understryker vikten av att så snabbt som möjligt kunna sända väpnad styrka utomlands för humanitära och fredsfrämjande insatser. EU:s styrkeregister för krishantering ställer krav på att förbanden skall kunna vara på plats i ett insatsområde senast inom 60 dagar efter beslut. Förenta nationerna har som krav att förband skall kunna lämna respektive land 30 dagar efter det att säkerhetsrådet har fastställt ett mandat. Inriktningen enligt regeringen och riksdagen är att en styrka, med de resurser som efterfrågas, skall kunna sättas in någon månad efter ett beslut i riksdagen eller av regeringen. Möjligheten att snabbt komma på plats i ett insatsområde är avhängig en rad faktorer, varav finansiering av insatsen utgör en del.

Dagens statliga budgetprocess innebär att de ekonomiska resurserna för fredsfrämjande truppinsatser i första hand skall göras tillgängliga inom utgiftsområdets beslutade ekonomiska ram. Detta innebär dock att de resurser som skulle kunna användas för annan verksamhet, dvs. för att försvara Sverige mot väpnat angrepp och hävdandet av vår territoriella integritet, blir mindre. Det måste därför finnas system som möjliggör avvägningar mellan fredsfrämjande truppinsatser och övriga totalförsvarsresurser. I budgetpropositionen för 2002 föreslår därför regeringen, som ett led i att skapa denna större flexibilitet, att ett gemensamt anslag för förbandsverksamhet och beredskap samt fredsfrämjande truppinsatser anvisas. Vid beräkningen av behovet för 2002 har hänsyn tagits till att regeringen på tilläggsbudget till statsbudgeten i samband med budgetpropositionen för 2002 föreslagit att vissa anslag inom utgiftsområdet minskas och att beloppen i stället beräknas under innevarande års anslag för fredsfrämjande truppinsatser.

Regeringen avser under förutsättning av riksdagens godkännande av förslaget föreskriva att det anslagssparande som därigenom uppstår vid utgången av 2001 skall få användas under 2002. Regeringen har således för fredsfrämjande truppinsatser beräknat ca 1,2 miljarder kronor under det nya anslaget för 2002. Om svensk medverkan med trupp i en internationell insats skulle bli aktuell under 2002 och utgifterna för denna inte beräknas rymmas inom de ekonomiska ramarna kommer regeringen att överväga att snabbt omfördela medel för detta ändamål.

6.5Sårbarhets- och säkerhetsutredningen

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen lämnar förslag till ett nytt krishanteringsinstrument grundat på en helhetssyn och med ett uttalat områdesansvar för kommuner, länsstyrelser och regeringen. Utredningen

44

föreslår vidare att kommunerna åläggs ett planeringsansvar också för allvarliga krissituationer som inte avser höjd beredskap. Utredningen anför vidare att bl.a. tvärsektoriella sårbarhetsanalyser kan utgöra en mer heltäckande form av beslutsunderlag för regeringen. I detta sammanhang bör sårbarheter i infrastrukturen lyftas fram. Försvarsberedningen delar utredningens grundsyn i dessa frågor. Tyngdpunktsförskjutningen till ett områdesansvar bör enligt Försvarsberedningen medföra en omfördelning av resurser från nuvarande sektorsmyndigheter till förmån för de områdesansvariga organen och att framtida beslut om fördelning baseras på beslutsunderlag som speglar helhetssynen. Frågan om på vilken ambitionsnivå som säkerhets- och beredskapsarbetet kan bedrivas i framtiden blir beroende av vilket resursutrymme som disponeras. Regeringen återkommer till riksdagen i dessa frågor våren 2002.

Kommunerna får i enlighet med lagen (1994:1720) om civilt försvar ersättning för de beredskapsåtgärder avseende höjd beredskap som genomförs i kommunen. Ersättningen, som uppgår till ca 166 miljoner kronor per år, betalas ut från utgiftsområde 6 Totalförsvar enligt den överenskommelse som finns mellan staten och Svenska kommun- förbundet. Försvarsberedningen anser att det finns ett stort behov av att se över denna överenskommelse och att en omförhandling också bör omfatta frågan om i vilken utsträckning kommunerna bör ersättas för att upprätthålla en krishanteringsförmåga för allvarliga krissituationer som inte avser höjd beredskap, men som självfallet är av grundläggande betydelse också för en sådan situation. Regeringen anser att överenskommelsen bör omförhandlas.

Utredningen föreslår vidare att ökade resurser bör satsas på säkerhets- och sårbarhetsarbete vad gäller den tekniska infrastrukturen. Elförsörjningen bör enligt utredningen ges högsta prioritet i samhällets satsningar på sårbarhets- och säkerhetsarbete. Fungerande elförsörjning, telekommunikation och datorstöd är också gränssättande för totalförsvarets förmåga till anpassning. För att säkerställa en god grundförmåga, från vilken anpassning på fem och tio års sikt skall kunna ske, kan därför ytterligare investeringar behöva göras redan idag. Enligt Försvarsberedningen bör regeringen överväga om dessa åtgärder skulle kunna finansieras inom ramen för anslagen inom verksamhetsområdet det civila försvaret. Regeringen avser återkomma till riksdagen våren 2002 i denna fråga. Regeringen har redan i budgetpropositionen för 2002 beräknat större belopp för funktionen Telekommunikationer m.m. resp. funktionen Energiförsörjning jämfört med 2001.

När det gäller ersättning till enskilda vid extrema situationer anser utredningen att nackdelarna överväger fördelarna med att inrätta en katastroffond. Det går inte att på förhand bedöma vilken ersättning som kan bli aktuell att betala ut i en viss situation. Behållningen i katastroffonden kan knappast heller vara styrande för ersättningsbeloppens storlek. Dessutom finns det en viss risk för att medlen i en katastroffond görs tillgängliga också i situationer som inte är så allvarliga. Förekomsten av en katastroffond torde i sig bidra till att ge upphov till ersättningskrav. Detta gäller i synnerhet om utbetalningskriterierna för de medel som finns i fonden är oklara.

Regeringen anser, liksom utredningen och Försvarsberedningen, att någon katastroffond inte skall inrättas. Ett ytterligare skäl är att det inte

Prop. 2001/02:10

45

är förenligt med dagens statliga budgetprocess med bruttobudgeterings- Prop. 2001/02:10 och fullständighetsprincipen att inrätta någon fond vid sidan om

statsbudgeten. Det är dock önskvärt med en större grad av konsekvens vid bedömningen av om staten bör ta på sig ett ersättningsansvar.

Regeringen kommer därför noggrant överväga denna fråga och därvid beakta utredningens överväganden om det statliga åtagandet. Även i denna fråga återkommer regeringen i propositionen om civila beredskapsfrågor våren 2002.

46

Prop. 2001/02:10

7Sårbarhet och säkerhet – en förbättrad helhetssyn

7.1 Inledning

Nuvarande former för planering främjar inte en rationell avvägning av

 

resurser mellan satsningar som avser svåra påfrestningar på samhället i

 

fred och satsningar som mer specifikt avser kriget. Detta leder till att

 

samhället kan komma att ha en otillräcklig förmåga att hantera

 

krissituationer som i svårighetsgrad ligger mellan normala påfrestningar

 

på samhället och väpnat angrepp. De åtgärder som vidtas för att möta

 

svåra påfrestningar på samhället i fred inom respektive samhällssektor

 

avvägs idag mot åtgärder inom sektorer som avser helt andra frågor än

 

säkerhet och beredskap. Däremot avvägs de inte mot åtgärder som vidtas

 

inom det civila försvaret för att möta de krav som ställs vid höjd

 

beredskap. Dessa åtgärder avvägs istället mot varandra i planeringen för

 

det civila försvaret. Det måste därför skapas processer som möjliggör

 

rationella resursavvägningar såväl inom som mellan olika funktioner.

 

Först då kan man uppnå en rationell användning av de medel som olika

 

samhällsaktörer totalt sett disponerar för säkerhets- och beredskaps-

 

arbetet. Detta innebär dock inte att samhället går ifrån planläggning mot

 

väpnat angrepp till krisplanering i fred utan att Sveriges

 

försvarsplanering får ett bredare perspektiv.

 

Som ett grundelement i säkerhetspolitiken ingår att kunna möta

 

militära och andra hot samt förebygga och hantera situationer som utan

 

att direkt hota Sveriges fred och självständighet ändå skulle kunna

 

innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala

 

funktioner. Det krävs därför en utvecklad struktur för samordning och

 

gemensam hantering av tvärsektoriella hot. En fördjupad samverkan

 

mellan olika sektorer i vårt samhälle leder till ett säkrare och tryggare

 

samhälle med större motståndskraft mot svåra påfrestningar. Samhällets

 

resurser för hantering av olika kriser utnyttjas på ett rationellt sätt genom

 

en konsekvent tillämpad helhetssyn på samhällets hantering av olika hot

 

och risker.

 

Terroristattacken den 11 september 2001 i USA visar hur sårbart det

 

moderna samhället är. Ett sårbart samhälle kräver mer långtgående

 

åtgärder för att klara krigets krav. Det omvända, dvs. ett robust samhälle

 

som kan hantera olika former av olyckor och hot, kräver å andra sidan

 

mindre omfattande åtgärder.

 

Samhället skall ha en beredskap inför olika slag av hot och sårbarheter.

 

Den kan avse mindre olyckor och störningar, men även svåra

 

påfrestningar på samhället i fred och ytterst en situation med väpnat

 

angrepp.

 

Mot bakgrund av bl.a. det vidgade säkerhetsbegreppet och ambitionen

 

om en helhetssyn beslutade riksdagen våren 1997 om en ambition för

 

beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar. Svåra påfrestningar på

 

samhället i fred kan sägas utgöra olika slag av extrema situationer med

 

låg sannolikhet. Tillståndet skall vara av en sådan omfattning att det

47

 

uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och att det krävs att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. I regeringens proposition Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) anges ett tiotal områden inom vilka det bör finnas en särskilt god beredskap. Områdena skiljer sig från varandra i stor utsträckning och till skillnad mot planeringen för att motstå ett väpnat angrepp finns det inte någon gemensam hotbild att utgå från. Här måste i stället bedömningar av sårbarheter, hot och risker ske inom vart och ett av de olika delområdena. Regeringen har sedan 1997 årligen lämnat en redovisning till riksdagen om beredskapen mot svåra påfrestningar.

Planeringen för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred är i sig inte något nytt utan något som, bl.a. genom riksdagens beslut 1997 om ambitionen när det gäller svåra påfrestningar, har utvecklats och förändrats över tiden. Genom de mål för förebyggande verksamhet och för förmågan att hantera sådana situationer har en grund skapats för ett planerings- och uppföljningssystem som mer systematiskt kan öka samhällets robusthet för fredstida situationer. Den robusthet som skapas utgör sedan grunden för den förmåga som samhället skall ha för att kunna motstå ett väpnat angrepp.

Det sker inte några större riktade satsningar i investeringar för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Däremot har aktörerna, genom den grundberedskap som finns för större olyckor och den beredskap som skapas inom ramen för civilt försvar, i stor utsträckning kunnat säkerställa förmågan i händelse av en svår påfrestning.

Planeringen mot svåra påfrestningar genomförs inom ramen för berörda departements och myndigheters normala planering. Någon samordnande myndighet för beredskap mot fredstida påfrestningar är inte utsedd. Inom Regeringskansliet har Försvarsdepartementet ett samord- nande ansvar.

I propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74) angav regeringen att formerna för att på ett effektivt och rationellt sätt kunna möta ett bredare spektrum av hot och risker successivt måste utvecklas. Utgångspunkten bör härvid vara en förbättrad helhetssyn. Mot bakgrund av detta beslutade regeringen i juni 1999 om direktiv till en särskild utredare att föreslå principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (dir. 1999:63). Utredningen, som antog namnet Sårbarhets- och säkerhetsutredningen, redovisade sitt betänkande - Säkerhet i en ny tid - den 11 maj 2001 (SOU 2001:41). Utredningen har sänts på remiss. Remissinstanserna ombads att lämna övergripande synpunkter till den 15 augusti 2001 för att den 14 september 2001 återkomma med mer detaljerade synpunkter. Inkomna remissvar från den 15 augusti 2001 återfinns i Försvarsdepartementet (dnr Fö2001/1175/CIV).

Försvarsberedningen har i rapporten den 31 augusti 2001 redovisat sin syn på utredningens förslag. Beredningen ställer sig i allt väsentligt bakom de förslag som Sårbarhets- och säkerhetsutredningen lämnat när det gäller att förbättra samhällets krishanteringsförmåga.

Prop. 2001/02:10

48

Regeringen avser i en proposition våren 2002 återkomma till riksdagen Prop. 2001/02:10 i frågan om den närmare utformningen av planeringen för beredskapen

mot svåra påfrestningar på samhället i fred samt planeringen för höjd beredskap. I nämnda proposition kommer också resultatet av de sektorsvisa genomgångar som ägt rum inom Regeringskansliet att behandlas, dvs. behovet av författningsreglering när det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen behandlar emellertid i denna proposition vissa av utredningens förslag om grundstruktur för krishantering i samhället, förslaget om inrättandet av en ny planeringsmyndighet och berör vissa frågor på IT-området. Som en bakgrund till förslagen redovisar regeringen i följande avsnitt vissa allmänna överväganden om utvecklingen av sårbarheten i samhället och när det gäller behovet av en förstärkning av samhällets krishanteringsförmåga.

Helhetssyn

En central del i 1996 års försvarsbeslut var att en helhetssyn skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Vidare angavs att det är väsentligt att de samordningsvinster som bör följa av tillämpningen av en helhetssyn verkligen uppnås. Med helhetssyn avsågs att de resurser som skapas för att landet skall kunna motstå ett krig även, om de efterfrågas och resurserna är lämpliga skall kunna nyttjas i fredstida situationer. I valet mellan två resurser avsedda för krig skall den resurs väljas som även kan nyttjas i fred. Detta innebär dock inte att händelser i fred skall vara det styrande, utan det är det väpnade angreppet som är dimensionerande för totalförsvaret.

Begreppet helhetssyn började användas i civila försvarssammanhang i samband med 1996 års försvarsbeslut. I propositionen Totalförsvar i förnyelse – etapp 1 (prop. 1995/96:12) anförde således regeringen följande.

”Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn skall en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Totalförsvaret skall utformas mot denna bakgrund. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det inte godtagbart att resurser som avdelats och dimensionerats för ett visst syfte inte utnyttjas fullt ut även för andra ändamål, när detta är möjligt och ändamålsenligt. Totalförsvarets resurser får dock inte nyttjas så att det inverkar menligt på förmågan att möta hot mot vårt lands frihet och oberoende. Militär personal får inte ges uppgifter utanför det traditionella militära verksamhetsområdet som rymmer utövning av våld eller tvång mot enskilda.”

I propositionen uttalades vidare att de resurser som skapas inom skilda områden för att hantera stora hot och risker med konsekvenser på nationell nivå och för viktiga samhällsfunktioner bör kunna utnyttjas så att de ger mest total nytta. Helhetssynen bör omfatta det som hotar gemensamma säkerhetsintressen, vårt nationella oberoende, samhällets existens eller väsentliga samhällsvärden i övrigt.

Efter förslag i totalförsvarspropositionen 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse – etapp 2 beslutade riksdagen att 2 § lagen (1992:1403) om

totalförsvar och höjd beredskap skulle ha följande lydelse.

49

Prop. 2001/02:10

”Totalförsvarsresurser skall utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället.”

I propositionen uttalades såvitt avsåg civilt försvar att även om det är krigets krav som huvudsakligen skall avgöra dimensionering och utformning av beredskapsåtgärderna är det enligt regeringen väsentligt att behoven vid fredstida störningar ges stor vikt i avvägningarna. Vidare uttalades att det är en uppgift för myndigheterna inom det civila försvaret att verka för att en helhetssyn även tillämpas när beredskapsåtgärder vidtas i samhället mot fredstida olyckor, katastrofer och störningar i viktiga samhällsfunktioner. Helhetssynen innebär i dessa fall att vid utformning av åtgärderna skall hänsyn så långt möjligt tas till kraven vid väpnat angrepp.

Regeringen konstaterar att begreppet helhetssyn sedan 1996 års försvarsbeslut sett i beredskapsplaneringssammanhang har kommit att tolkas eller getts en innebörd enligt i huvudsak tre olika huvudlinjer.

En mycket övergripande tolkning är att då beredskapsåtgärder avses vidtas i samhället inför ett visst hot bör alla rimliga slag av hot från fredstida olyckor till krig beaktas. Detta innebär att förmågan att klara fler hot förbättras.

En annan användning av begreppet är att en helhetssyn bör förekomma på områden som är inbördes beroende av varandra eller där man arbetar nära varandra. Exempel på detta är infrastrukturområdena el och tele respektive räddningstjänst, polis samt hälso- och sjukvård. Här är det frågan om en strävan att förbättra samordningen av beredskapsåtgärder och insatser mellan olika områden.

En tredje tolkning är att totalförsvaret skall kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Detta har inneburit att vid främst utformningen, men i någon mån också dimensioneringen av beredskapsåtgärder inför höjd beredskap, har man både inom det militära och det civila försvaret tagit hänsyn till fredstida hot. Denna tolkning fokuserar på att tillgångar som byggts upp för ett ändamål (väpnat angrepp) helst också bör kunna användas för andra ändamål.

Ett område där tillämpningen av helhetsprincipen har varit framgångsrik, i meningen att andra aspekter än krigets krav har beaktats, är inriktning av beredskapsåtgärder och utnyttjande av tillgångar inom totalförsvaret. De tre olika tolkningarna är enligt regeringens mening fullt rimliga.

De förslag som regeringen avser lämna till riksdagen under våren 2002 mot bakgrund av bl.a. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag kommer att grundas på att en helhetssyn i olika avseenden skall tillämpas för att minska sårbarheten inom viktiga samhällsfunktioner och förbättra samhällets förmåga att hantera allvarliga krissituationer.

För att kunna ge tydligare vägledning i planeringen behöver emellertid enligt regeringens mening helhetssynsprincipen i vissa avseenden utvecklas. Det gäller vilket ansvar olika aktörer skall ha för att beredskapsåtgärder vidtas inför olika slag av hot, och inte minst finansieringen av åtgärderna. En skillnad finns här mellan åtgärder som

50

skall finansieras inom ramen för myndigheters, kommuners och företags Prop. 2001/02:10 ordinarie verksamhet och åtgärder som kan finansieras via särskilda

anslag. Helhetssynsprincipen har också ett samband med ansvarsprincipen, dvs. den princip som innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden också har ett ansvar för att beredskapsåtgärder vidtas mot olika slag av hot.

Regeringen avser återkomma till riksdagen i denna fråga i propositionen våren 2002.

Underifrånperspektiv

Enligt direktiven till Sårbarhets- och säkerhetsutredningen skall med tillämpning av ansvarsprincipen beredskapen byggas ”underifrån”.

Underifrån kan förstås ur två perspektiv. Det ena är att utgångspunkten skall vara samhällets basförmåga och den normala fredsverksamheten.

Denna basförmåga kompletteras sedan med åtgärder för att täcka hela hotskalan från svåra påfrestningar till krig. Detta är ett underifrånperspektiv som avser i vilken ordning beredskapsåtgärder skall vidtas för olika hot.

Ett annat perspektiv innebär att förmågan på lokal nivå utgör grunden för beredskapen och att denna förmåga kompletteras med åtgärder på regional och central nivå. Det geografiska underifrånperspektivet betyder att kriser i första hand skall hanteras på lägsta ansvariga nivå i samverkan med andra aktörer och att om så krävs kan ansvar flyttas uppåt.

Enligt regeringens mening är båda varianterna av perspektiv viktiga för beredskapsplaneringen, och de kan sägas utgå från uppfattningen att planeringen skall starta i den ordinarie fredstida verksamheten. När det gäller principen att åtgärder skall vidtas successivt i en hotskala finns naturligtvis ett viktigt undantag och det gäller Försvarsmakten. Resurserna för Försvarsmakten dimensioneras och utformas primärt för uppgifterna att försvara landet vid väpnat angrepp och att kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser. Förhållandena när det gäller det civila försvaret kan däremot betraktas annorlunda genom att samhällets förmåga att klara vanligt förekommande olyckor och störningar, katastrofer och svåra påfrestningar på samhället i fred i princip skall utgöra grunden för förmågan under höjd beredskap som vid behov kompletteras med särskilda åtgärder.

7.2Sårbarhetsutvecklingen i samhället

Regeringens bedömning: Om större störningar inträffar i främst elförsörjningen, kan konsekvenserna för viktiga samhällsfunktioner bli allvarliga. Betydande åtgärder bör vidtas för att både minska sårbarheten i infrastruktursystem och reducera konsekvenserna för samhället av störningar i systemen. Vidare bör åtgärder inriktas på att hantera de beroenden och kopplingar som finns i moderna infrastruktursystem, t.ex. till andra tekniska system och i IT-system.

51

Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag: Överensstämmer i

Prop. 2001/02:10

huvudsak med regeringens bedömning.

 

Remissinstanserna: De remissinstanser som behandlar frågan

 

instämmer i stort med utredningens bedömning.

 

Affärsverket svenska kraftnät framhåller att leveranssäkerheten i det

 

svenska elsystemet generellt sett är hög. Genom att samhällets beroende

 

av el har ökat kommer emellertid denna fråga alltmer i fokus. Det är då

 

viktigt att man inte ensidigt riktar in sig på elförsörjningen och

 

eldistributionen utan också i hög grad beaktar åtgärder som gäller

 

elanvändningen.

 

Elsäkerhetsverket delar utredningens uppfattning att det är viktigt att

 

ha en grundläggande hög leveranssäkerhet i elsystemet under fredstid för

 

att snabbt och effektivt kunna klara elförsörjningen för det moderna

 

samhällets krav och vid höjd beredskap. Därför måste de grundläggande

 

kraven på leveranssäkerhet i elsystemet i den fredstida verksamheten

 

förtydligas och eventuellt vid behov skärpas. Telia AB delar utredningens

 

uppfattning att säkerhetskraven i den tekniska infrastrukturen bör

 

preciseras.

 

Försvarsberedningen ställer sig i allt väsentligt bakom utredningens

 

förslag.

 

Skälen för regeringens bedömning: Under senare år har sårbarheten i

 

den tekniska infrastrukturen uppmärksammats alltmer. Med teknisk

 

infrastruktur avses främst de övergripande tekniska system som hela

 

samhället i större eller mindre grad är beroende av. Viktigast bland dessa

 

system är elförsörjningen och telekommunikationerna. Logistiska system

 

som transporter och varuförsörjning har också stor betydelse för att ett

 

modernt samhälle skall fungera. Detsamma gäller huvuddelen av

 

betalningssystemet och värdepappershandeln. Elförsörjningen har en

 

särskild betydelse i detta sammanhang men också övriga delar av den

 

tekniska infrastrukturen är mycket väsentliga för samhället. Det är

 

samtidigt svårare att skaffa sig en överblick över sårbarheten inom

 

telekommunikationerna än vad det är inom elförsörjningen. Detta beror

 

på mångfalden av tjänster, system och operatörer och på den snabba

 

tekniska utvecklingen. I ett modernt samhälle är dessa tekniska system

 

ofta beroende av IT-stöd för att fungera. På vilket sätt och till vilken grad

 

en verksamhet är beroende av IT-stöd påverkar sårbarheten i ett tekniskt

 

system.

 

Utvecklingen har på senare år medfört att dessa tekniska och

 

ekonomiska system har fått allt större betydelse för samhället i stort

 

samtidigt som de har blivit alltmer sammanflätade och alltmer beroende

 

av varandra. Samhällets beroende av den tekniska infrastrukturen har

 

härigenom ökat vilket i sig har ökat sårbarheten.

 

Trots satsningar på reservkraft är så gott som alla telesystem mycket

 

känsliga för elavbrott, åtminstone om elavbrotten varar längre än några

 

timmar. De IT-stöd som ingår i de tekniska systemen kan också vara

 

känsliga för elavbrott. Sårbarheten inom IT-området beror också delvis

 

på behovet av kommunikation mellan olika datorer och system.

 

Utvecklingen har således medfört att ömsesidiga och svåröverskådliga

 

beroendeförhållanden skapats mellan tekniska system som var för sig har

 

grundläggande betydelse för att samhället skall fungera.

 

52

Sammantaget medför detta att det är ytterst angeläget att Prop. 2001/02:10 vidareutveckla formerna för effektiv hantering av sårbarhetsproblemen

inom nämnda områden. Elförsörjningen och telekommunikationerna har avgörande betydelse för samhället i stort. Det har därför blivit allt mer betydelsefullt att beakta detta i planeringen av åtgärder inför påfrestningar på samhället i fred och vid höjd beredskap. Det finns anledning att i den planeringen särskilt beakta beroendet av och kopplingarna mellan olika IT-stöd som behövs för verksamheten.

På senare tid har också allt större uppmärksamhet riktats mot riskerna för intrång i eller skadegörelse på IT-system i brottsliga syften. Samtidigt har det visat sig att de övervakningsresurser som finns är otillräckliga för att motverka denna typ av verksamhet. Försvarsberedningen anser att lagstiftningen är otillräcklig och att ytterligare åtgärder är nödvändiga på området.

Ökade resurser kommer att behöva satsas på sårbarhetsreducerande åtgärder inom områdena, men också på att förbättra användarnas förmåga att klara störningar. Regeringen avser att i propositionen våren 2002 behandla frågan om sårbarheten inom nämnda områden med hänsyn till risken och sannolikheten för störningar och konsekvenserna av dem för samhället.

7.3

Planeringen för beredskapen mot svåra påfrestningar

 

 

 

på samhället i fred och för höjd beredskap

 

 

 

 

 

 

Regeringens förslag: Överstyrelsen för civil beredskap skall läggas

 

 

 

ned den 30 juni 2002.

 

 

 

Regeringens bedömning: En ny planeringsstruktur bör utformas som

 

 

 

förbättrar samordningen av planering för beredskapen mot svåra

 

 

 

påfrestningar på samhället i fred och planering för höjd beredskap.

 

 

 

Vidare bör en ny myndighet inrättas med samordnande

 

 

 

planeringsuppgifter vad avser beredskap mot svåra påfrestningar på

 

 

 

samhället i fred och civilt försvar.

 

 

 

 

Nuvarande överenskommelse med Svenska kommunförbundet

 

 

 

avseende ersättning enligt lagen (1994:1720) om civilt försvar bör

 

 

 

omförhandlas.

 

 

Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag : Överensstämmer i

 

huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår

 

dock också att verksamheten vid Styrelsen för psykologiskt försvar skall

 

överföras till den nya planeringsmyndigheten.

 

 

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som behandlar frågan är

 

flertalet generellt positiva till förslaget om en ny planeringsmyndighet.

 

Det framhålls att en planeringsmyndighet är nödvändig för att kunna

 

skapa och bibehålla en helhetssyn beträffande samhällets ansvar i

 

samband med särskilda händelser.

 

 

Många instanser framhåller dock att det saknas en närmare analys av

 

myndighetens uppgifter.

 

 

Överstyrelsen för civil beredskap ställer sig positiv till att skapa en

 

planeringsmyndighet.

53

 

 

 

 

Rikspolisstyrelsen,

Styrelsen

för

psykologiskt

försvar,

Prop. 2001/02:10

Riksrevisionsverket,

Kustbevakningen,

Statens

räddningsverk,

 

Länsstyrelsen i Värmlands län, Sveriges

Radio AB

m.fl.

avstyrker

 

förslaget om inrättande av en planeringsmyndighet. Den främsta invändningen är att man i en ny planeringsmyndighet inte kommer att kunna tillvarata den expertkunskap som redan finns i dagens myndighetsstruktur. De saknar även en närmare analys om hur planeringsmyndigheten skall fungera.

Rikspolisstyrelsen anser att med den mera måttfulla ansats som man bör anlägga på krishanteringsfrågorna i allmänhet bör det inte komma i fråga att nu överväga att skapa en central planeringsmyndighet. Om man utgår från utredningens egna principer bör i första hand undersökas hur hithörande uppgifter kan tas om hand i befintlig myndighetsstruktur.

Riksrevisionsverket anser att utredningens förslag om inrättandet av en planeringsmyndighet bör utredas ytterligare. Riksrevisionsverket väcker frågan om en sådan myndighet i så fall bör ges mer långtgående befogenhet. Utredningen föreslår bl.a. att planeringsmyndigheten skall ta fram underlag för regeringsbeslut om fördelning av medel för beredskap mot allvarliga kriser. Myndigheten bör kanske ges befogenhet att även fatta beslut i sådana frågor.

Statens räddningsverk ifrågasätter starkt utredningens motiv för att inrätta ett krishanteringssystem och en central planeringsmyndighet.

Vidare framhåller Räddningsverket att frågorna om ett särskilt planeringssystem och en särskild ekonomisk ram är mycket centrala för hur samhällets säkerhetsarbete skall formas och att de därför borde ha analyserats djupare. Den kritik som olika myndigheter framfört mot nuvarande planeringssystem för civilt försvar samt synpunkterna på behovet av integration av beredskapsplaneringen i den ordinarie planerings- och budgetprocessen, har enligt Räddningsverket inte heller kommit till uttryck i utredningens beskrivningar och förslag i övrigt. Förslagen antyder enligt Räddningsverket också bristande kännedom om det säkerhetsarbete som bedrivs inom politikområdet Skydd mot olyckor.

Länsstyrelsen i Värmlands län ifrågasätter förslaget med en särskild central planeringsmyndighet, som i strid mot den egentliga avsikten, kan komma att befästa en olämplig överordnad struktur med fortsatt gränsdragningsproblem mot sektorsmyndigheter. Många av planerings- och samordningsuppgifterna som föreslås för planeringsmyndigheten bör i stället kunna utföras av en förstärkt funktion inom Regeringskansliet.

Svenska kommunförbundet anser det vore olyckligt att inte ta steget fullt ut och helt lägga ner de nuvarande myndigheterna Överstyrelsen för civil beredskap, Styrelsen för psykologiskt försvar och Statens räddningsverk. Enligt Kommunförbundets mening borde istället en ny myndighet skapas under en ny ledning. En sådan lösning skulle minska riskerna för revirtänkande och revirbevakande och rimligen också leda till förbättrad kostnadseffektivitet. Att behålla dessa myndigheter konserverar ett traditionellt sätt att se på frågorna. Kommunförbundet bedömer att en mer genomgripande lösning vid ett tillfälle är en förutsättning för att organisationen ska kunna bestå under längre tid. Det finns således enligt Kommunförbundets mening mycket att vinna på att nu ta mer radikala grepp än de som utredningen har föreslagit.

54

Försvarsberedningen har i allt väsentligt ställt sig bakom utredningens förslag.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: De förslag som Sårbarhets- och säkerhetsutredningen lämnat är en utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att utveckla det planeringssystem som omfattar beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och civilt försvar.

Ett planeringssystem av detta slag ställer krav på samordning av vissa gemensamma frågor. Det kan t.ex. avse omvärldsanalyser, framarbetandet av gemensam övergripande grundsyn i vissa frågor och inriktning av verksamheten vid de myndigheter som har verksamhet inom områdena svåra påfrestningar på samhället i fred och civilt försvar. Här kan positiva erfarenheter dras från arbetet med planeringen för civilt försvar.

Samordningsuppgifterna är av sådan karaktär och omfattning att de närmast hör hemma på myndighetsnivå inte minst mot bakgrund av ambitionen att begränsa Regeringskansliets storlek. En planeringsmyndighet skall dock inte frånta andra myndigheters ansvar inom sina sakområden eller få allt för långtgående befogenheter. Mot bakgrund av detta ser regeringen inte något skäl att såsom Svenska kommunförbundet anser även låta Statens räddningsverks uppgifter ingå i den nya planeringsmyndighetens ansvarsområde.

Regeringen vill betona att gränsdragningen måste vara tydlig mellan planeringsmyndighetens uppgifter och övriga myndigheters uppgifter.

År 1985 beslutade riksdagen att dåvarande Överstyrelsen för ekonomiskt försvar skulle få vidgade uppgifter och byta namn till Överstyrelsen för civil beredskap. Myndigheten skulle enligt beslutet ha uppgiften att samordna inriktningen och planeringen av beredskapsförberedelserna på central nivå inom den civila delen av totalförsvaret inför dess verksamhet under krig. Vidare bestämdes att ett system med s.k. funktioner skulle införas för planeringen inom det civila försvaret (prop. 1984/85:160, bet. 1984/85:FöU11, rskr. 1984/85:388). Funktionerna, som f.n. är 18 till antalet, är samhällssektorer som i krig är av särskild betydelse för det civila försvaret. För varje funktion finns en funktionsansvarig myndighet som har till uppgift att samordna planeringen inom funktionen.

Mot bakgrund av den förändrade säkerhetspolitiska situationen och den av regeringen föreslagna inriktningen för det civila försvaret under kommande försvarsbeslutsperiod anser regeringen att inriktningen av samordningsuppgiften måste ändras. Regeringen anser dock inte att Överstyrelsen för civil beredskap skall få en vidgad uppgift utan myndigheten föreslås läggas ned den 30 juni 2002. I kapitel 9 föreslår regeringen att nuvarande funktionsindelning skall upphöra. Funktionerna Civil ledning, Försörjning med industrivaror samt Transporter där Överstyrelsen har funktionsansvar hör till de funktioner som skall upphöra.

Regeringen anser att en ny myndighet bör bildas med planeringsuppgifter för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap.

Verksamheten vid den tekniska enhet som Överstyrelsen har fått regeringens uppdrag att organisera i Sollefteå bör knytas till den nya

Prop. 2001/02:10

55

planeringsmyndigheten fr.o.m. den 1 juli 2002 och även fortsättningsvis vara lokaliserad i Sollefteå.

Krishanteringsarbetet ställer krav på bl.a. utvecklat analysarbete, omvärldsbevakning samt planeringsuppgifter. Detta är uppgifter som hör hemma på myndighetsnivå. Planeringsmyndighetens uppgifter kan i stort hänföras till följande verksamhetsområden:

–analys och utveckling, –planering och samordning,

–information och ledningsstöd samt –internationell verksamhet.

Planeringsuppgiften omfattar framtagning av underlag för regeringens beslut om inriktning och prioritering av de insatser som genomförs med de särskilda medel som bör avsättas för beredskapsåtgärder. I uppgiften ingår också att genomföra utvärderingar av de satsningar som olika aktörer genomför med de medel som har avsatts för ändamålet. Regeringen anser att det i planeringsmyndighetens uppgifter också bör ingå att hålla samman och utveckla planeringsprocessen.

Ledning, samordning och information är uppgifter som är nära kopplade till varandra vid allvarliga krisförlopp. Inom informationsberedskapen har värdefulla erfarenheter byggts upp om hur information bör förmedlas till krisaktörer, medier och allmänhet. Planeringsmyndigheten bör ha till uppgift att vidareutveckla metodiken inom detta område och att verka för att de erfarenheter som har vunnits kan nyttiggöras i akuta krissituationer.

Styrelsen för psykologiskt försvar är enligt sin instruktion central förvaltningsmyndighet för det psykologiska försvaret.

Myndigheten har bl.a. till uppgift att leda och samordna planläggningen av det psykologiska försvaret, sprida kunskap om säkerhetspolitiken och totalförsvaret samt främja och samordna andra myndigheters information inom dessa områden. Myndigheten skall också bistå andra myndigheter genom att utarbeta råd och rekommendationer för informationsverksamheten vid svåra påfrestningar på samhället i fred.

Styrelsen för psykologiskt försvar skall följa och analysera mediernas beredskap under dessa förhållanden och lämna underlag för regeringens beslut inom detta område. Genom att den nya planeringsmyndigheten bl.a. bör ha uppgifter inom informationsberedskapen anser regeringen att de uppgifter som Styrelsen för psykologist försvar i dag utför vad avser rådgivning till myndigheter i fråga om beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred och inför höjd beredskap bör överföras till den nya planeringsmyndigheten. Detta innebär att uppgifter inom nuvarande funktionen Psykologiskt försvar i stort överförs med undantag för medieföretagens beredskap.

Regeringen anser därmed att Styrelsen för psykologiskt försvar inte skall avvecklas som myndighet men att uppgifterna skall renodlas till att avse medieföretagens beredskapsplanering.

Enligt regeringen bör de föreslagna organisationsförändringarna ske så snabbt som möjligt. Regeringen avser mot bakgrund av detta tillsätta en organisationskommitté som, i avvaktan på riksdagens ställningstagande i denna fråga, närmare skall konkretisera den nya myndighetens uppgifter och samarbetsrelationer till andra organ samt avgränsningar mot andra myndigheter. Regeringen bedömer att verksamheten som skall bedrivas

Prop. 2001/02:10

56

vid den nya planeringsmyndigheten och det förändrade Styrelsen för

Prop. 2001/02:10

psykologiskt försvar kommer att kräva mindre resurser än de resursbehov

 

som idag finns vid Överstyrelsen för civil beredskap och Styrelsen för

 

psykologiskt försvar.

 

En ny planeringsstruktur

 

I likhet med utredningen betonar regeringen den s.k. ansvarsprincipen

 

som innebär att utpekad ansvarig myndighet skall ha ansvar i hela

 

hotskalan från normal fredsverksamhet, extrema situationer till krigets

 

krav. Bildande av en ny planeringsmyndighet skall enligt regeringen

 

därmed inte minska de s.k. sektorsmyndigheternas ansvar för

 

krishanteringsarbete inom ramen för sitt ansvarsområde.

 

Som tidigare nämnts avvägs åtgärder som vidtas för att möta svåra

 

påfrestningar på samhället i fred inom respektive samhällssektor mot

 

åtgärder som avser sektorns normala verksamhet och de vardagliga

 

påfrestningar som där kan uppstå. Däremot avvägs de inte mot åtgärder

 

som vidtas inom det civila försvaret för att möta de krav som ställs vid

 

höjd beredskap. Åtgärderna inom det civila försvaret avvägs istället mot

 

varandra främst när det gäller fördelningen av det civila försvarets

 

ekonomiska planeringsram.

 

Regeringen anser i likhet med utredningen att ökade satsningar på

 

säkerhets- och beredskapsarbetet bör ske inom bl.a. den tekniska

 

infrastrukturen. Elförsörjningen bör enligt utredningen ges högsta

 

prioritet. Regeringen avser att våren 2002 närmare behandla denna fråga.

 

I princip finns det tre sätt att finansiera en offentligt bedriven

 

verksamhet eller en offentligt reglerad verksamhet som bedrivs av en

 

annan huvudman än staten. Dessa finansieringssätt är:

 

–skattefinansiering i kombination med anslag eller bidrag till

 

verksamheten,

 

–offentligrättsligt reglerade avgifter som endast får användas för att

 

finansiera en viss verksamhet eller ett visst åläggande av stat eller

 

kommun samt

 

–egenfinansiering av verksamheten med intäkter som den

 

verksamhetsansvarige själv genererar genom försäljning av varor eller

 

tjänster på en marknad.

 

Skillnaden mellan skatter och avgifter är att de senare i princip är

 

kopplade till en motprestation från det allmännas sida och att de endast

 

får användas för ett visst ändamål.

 

Verksamheten inom funktion Energiförsörjning finansieras idag via

 

anslag. Samtidigt tas en elberedskapsavgift ut enligt elberedskapslagen

 

(1997:288) för att finansiera beredskapsåtgärder som beslutas med stöd

 

av nämnda lag. Avgiften inlevereras till statskassan. Energimyndigheten

 

disponerar ett anslag som i princip motsvarar avgiftsuttaget.

 

För att förbättra samhällets resursanvändning bör åtgärder inom

 

beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd

 

beredskap koordineras både vad avser verksamhet och finansiering. I de

 

fall en åtgärd genomförs för att förbättra förmågan vid en svår

 

påfrestning på samhället i fred och där åtgärden samtidigt innebär en

 

förbättring av förmågan vid höjd beredskap kan det därför övervägas om

 

57

åtgärden skall kunna anslagsfinansieras genom omprioritering inom Prop. 2001/02:10 utgiftsområde 6 Totalförsvar.

Utgångspunkten bör dock vara att utgiftsområde 6 Totalförsvar finansierar beredskapsinvesteringar för höjd beredskap. För övriga åtgärder skall något av de andra redovisade finansieringsalternativen väljas.

Den bredare hotbilden liksom den fortgående bolagiseringen och privatiseringen av delar av infrastrukturen har medfört att det har blivit svårare att avgränsa statens och kommunernas ansvar i krishanteringsarbetet i förhållande till andra aktörers ansvar. Detta gäller inte minst vid genomförandet av förebyggande och förberedande åtgärder inför beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.

Det allmännas ansvar gäller främst krissituationer som är mycket osannolika, har långtgående konsekvenser för ett stort antal människor eller där icke-offentliga organ kan ha svårt att på egen hand vidta effektiva åtgärder för att minska skadeverkningarna av en eventuell kris.

Staten eller kommunerna bör dock inte ta på sig ett generellt finansieringsansvar för alla de åtgärder som kan krävas för att möta denna typ av krissituationer. Ett skäl till detta är att skadeverkningarna också av mycket allvarliga krissituationer kan begränsas, om grundläggande säkerhetsåtgärder vidtas av den som är ansvarig för en verksamhet.

Kommunerna får i enlighet med lagen (1994:1720) om civilt försvar ersättning för de beredskapsåtgärder avseende höjd beredskap som genomförs i kommunen. Ersättningen, som uppgår till ca 166 miljoner kronor per år, betalas ut enligt den överenskommelse som finns mellan staten och Svenska kommunförbundet. Regeringen anser att överens- kommelsen bör omförhandlas.

Regeringen avser att i propositionen våren 2002 närmare beskriva hur planeringssystemet skall utformas för att tillgodose en planering som omfattar både svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd beredskap.

7.4Försöksverksamhet med samverkancentrum på Gotland

På regeringens uppdrag har Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Tullverket, Länsstyrelsen i Gotlands län och Sjöfartsverket, med bistånd av Gotlands kommun, gemensamt belyst behovet av och möjligheterna att samordna sina resurser vid hantering av allvarliga olyckor och särskilda samhälleliga kristillstånd på Gotland.

Myndigheterna föreslår att ett samgrupperat centrum för samverkan inrättas på Gotland (GotSam). Lokalen föreslås vara permanent bemannad med tjänstemän från deltagande myndigheter och kommunen. Vidare föreslås att en femårig försöksverksamhet inleds där möjligheterna till olika former av samverkan mellan myndigheterna kan prövas. Kostnaden beräknas till mellan sju och nio miljoner kronor per år. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har i sitt betänkande tillstyrkt vad myndigheterna föreslagit. Även Försvarsberedningen har den 31 augusti 2001 i sin rapport Ny struktur för ökad säkerhet – nätverksförsvar

och krishantering (Ds 2001:44) tillstyrkt myndigheternas förslag.

58

Regeringen anser att det är av intresse att pröva om den av Prop. 2001/02:10 myndigheterna föreslagna modellen medför bättre samordning och ett

effektivare resursutnyttjande och avser att snarast påbörja en sådan försöksverksmahet. Inom ramen för denna skall myndigheterna återkomma till regeringen med försökets närmare utformning.

Efter initiativ av länsstyrelsen i Uppsala län bedrivs där sedan ett antal år en liknande samverkan vid större olyckor (CeSam). Samordningen omfattar såväl myndigheter som, med stöd av avtal, andra berörda intressenter.

Enligt denna modell sker samgrupperingen först vid en inträffad händelse. Deltagarna utbildas och övas dock kontinuerligt.

Regeringen avser parallellt med GotSam låta följa den verksamhet som bedrivs i Uppsala.

59

Prop. 2001/02:10

8Civil internationell fredsfrämjande, förtroendeskapande och humanitär verksamhet

8.1Bakgrund

Regeringen har vid flera tillfällen efter 1996 års försvarsbeslut redogjort för internationell fredsfrämjande och förtroendeskapande verksamhet på det militära området. Någon mer ingående redovisning till riksdagen har emellertid inte lämnats när det gäller civil internationell fredsfrämjande, förtroendeskapande och humanitär verksamhet. I detta avsnitt lämnas en sådan redovisning.

I 1996 års försvarsbeslut (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:UFöU1, rskr. 1996/97:36) beslutades bl.a. att myndigheterna inom det civila försvaret skall kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. I riksdagens beslut med anledning av kontrollstations- propositionen (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222) ändrades beskrivningen av målet vad gäller den internationella verksamheten till ”bidra till fred och säkerhet i vår omvärld”.

I propositionen framhölls att åtgärder borde vidtas för att förbättra den svenska beredskapen för att kunna medverka i internationella hjälpinsatser. Organisationen för svensk medverkan i sådana insatser borde, enligt regeringen, utvecklas och effektiviseras. Regeringen lämnade i propositionen ett antal förslag om hur denna effektivisering borde komma till stånd. Dåvarande Swedrelief föreslogs föras över från Försvarsmakten till Statens räddningsverk, som föreslogs få uppgiften att svara för genomförandet av katastrof- och räddningsinsatser i andra länder. Vidare föreslogs att Överstyrelsen för civil beredskap skulle få till uppgift att verka för att förmågan att använda resurserna inom det civila försvaret för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser ökade och vidare att ha en överblick över vilka resurser som kan användas.

Erfarenheterna från genomförd planeringsverksamhet föranledde regeringen att i skrivelse till riksdagen lämna vissa förtydliganden (rskr. 1997/98:4). Regeringen anförde att många myndigheter med uppgifter inom det civila försvaret bedriver en omfattande internationell humanitär biståndsverksamhet inom ramen för sina ordinarie uppgifter, t.ex. Statens räddningsverk när det gäller räddningstjänst och Socialstyrelsen när det gäller katastrofmedicin. Regeringen framhöll att denna verksamhet var av värde för, men inte en del av, det civila försvaret.

I propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74) anförde regeringen, vad avser civila resurser till fredsfrämjande och humanitära insatser, att en ökad samverkan mellan civila och militära resurser hade identifierats som ett viktigt inslag för att kunna genomföra komplexa krishanteringsinsatser. Regeringen såg det därför som väsentligt att fortsatt se över förutsättningarna för utnyttjande

60

av civila resurser i fredsfrämjande verksamhet

och utvecklade detta Prop. 2001/02:10

synsätt i propositionen. Sammantaget anförde regeringen att civila

resurser för internationella insatser dels kan

hämtas från ordinarie

verksamhet i samhället, dels kan hämtas från de resurser som byggs upp för det civila försvaret. Vissa av dessa sistnämnda resurser kan dock i vissa fall inte alls användas för detta ändamål, t.ex. investeringar i fysiskt skydd och fasta sambandsresurser.

I propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) behandlade regeringen resurser för förtroendeskapande insatser samt humanitärt bistånd, bistånd vid humanitära katastrofer och resurser inom det civila försvaret vid internationella insatser. Regeringens uppfattning var att den ändrade formuleringen av målet för den internationella verksamheten, ”bidra till fred och säkerhet i vår omvärld”, inte påverkar det som regeringen redovisade i skrivelsen till riksdagen (rskr. 1997/98:4) vad gäller ansvarsfördelning mellan myndigheter avseende detta mål. I propositionen tog regeringen också upp EU:s icke-militära krishanteringsförmåga. Regeringen pekade här på betydelsen av att den byggs upp på ett sådant sätt att den inte dubblerar redan existerande nätverk och samordnande organ. Det skulle enligt regeringen vara fråga om kompletterande och inte konkurrerande strukturer.

Regeringen behandlade också i nämnda proposition samarbetet inom den utvidgade Natokommittén ”Senior Civil Emergency Planning Committee” (SCEPC), i vilken Sverige tar aktiv del. Samarbetet har intensifierats och det civila Partnerskap för fred-samarbetet utvecklas mot allt mer erfarenhetsutbyte i form av möten, seminarier, utbildningar, work-shops och övningar. Inom de underkommittéer till SCEPC, som öppnats för partnermedverkan är arbetsformerna tillsammans med partners under utveckling. Regeringen anser det angeläget med en fortsatt svensk medverkan i de diskussioner som pågår om den fortsatta inriktningen av Natos civila planeringsverksamhet och partnermedverkan.

I det följande redovisar regeringen sin uppfattning om den fortsatta utvecklingen av den civila internationella verksamheten inom olika områden. Härvid behandlas bl.a. arbetet med civil krishantering och därmed sammanhängande frågor inom EU, relationerna med Nato och den civila Partnerskap för fred-verksamheten, samarbetet med FN – främst FN-organet Office for Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), utvecklat Östersjösamarbete, nordiskt samarbete, frågor om humanitärt katastrofbistånd samt fortsatt och utvecklad förtroendeskapande verksamhet. Inledningsvis ger regeringen en kort redovisning av krishanteringsbegreppets olika innebörd inom ramen för den civila krishanteringen.

Övriga frågor rörande internationell verksamhet redovisas bl.a. i avsnitt 12.5.

Regeringen vill peka på förhållandet att den inriktning som redovisas i detta avsnitt hittills enbart har inneburit resekostnader för deltagande i möten och liknande.

Regeringen avser att återkomma till riksdagen i frågor rörande civil internationell verksamhet i särskild proposition under våren 2002.

61

8.2

Olika typer av civil internationell verksamhet

Prop. 2001/02:10

Civil krishantering har kommit att bli en allt viktigare del av den civila internationella verksamheten och krishanteringsbegreppet har en mångfasetterad innebörd. Inledningsvis kan regeringen konstatera att, beroende på sammanhang och organisation kan krishantering omfatta verksamhet från hantering av större olyckor, naturkatastrofer och liknande till insatser i samband med säkerhetspolitiska konflikter. Tolkningen av begreppet krishantering är vidare givetvis beroende av hur kris definieras.

Med civila internationella krishanteringsinsatser har vanligtvis avsetts insatser och informationsutbyte i samband med naturkatastrofer och större olyckor. Begreppet används numera också för att beskriva internationella insatser med civila instrument, till skillnad från militära instrument, i fredsfrämjande insatser. Resursbasen för dessa olika typer av civila insatser kan delvis vara densamma medan insatsernas karaktär, beslutsprocesser och politiska ramverk är olika. Oavsett vilken kriskaraktär som är aktuell kan det finnas behov av såväl civila som militära resurser. I det följande framgår det av sammanhanget vilken form av civil krishantering som avses i de olika avsnitten.

8.3EU

Regeringens bedömning: Det är angeläget att fortsatt utveckla EU:s krishanteringsförmåga och dess civila komponenter.

Sverige bör inom kommittén för civila aspekter av krishantering, civilkommittén, verka för att målen för de tidigare prioriterade områdena utvecklas och genomförs. Vidare bör en strävan vara att, vid behov under det fortsatta arbetet, identifiera nya områden.

Sverige bör verka för att vidareutveckla samarbetet och kontakterna mellan EU och de internationella organisationerna inom krishanteringsområdet.

Det är väsentligt att civilkommittén utvecklas som ett effektivt expertorgan för civil krishantering inom det fredsfrämjande området.

Stor vikt bör läggas vid den fortsatta utvecklingen av civil-militär samverkan.

Ambitionen är att det på sikt, med fullt beaktande av kommissionens fördragsenliga uppgifter, skapas en samlad planeringsresurs för samordnade bidrag från medlemsstaterna inom civilkommitténs samtliga verksamhetsområden.

Sverige kommer att ge fortsatt prioritet åt ökat samarbete mellan EU och OSSE i krishantering och konfliktförebyggande, såväl vad gäller verktyg för praktisk samverkan som vad gäller konkreta, aktuella geografiska situationer.

Skälen för regeringens bedömning: Inom ramen för de civila delarna av krishanteringen i EU har i dagsläget fyra prioriterade områden identifierats av medlemsstaterna: polis, stärkande av rättsstaten, civil förvaltning och räddningstjänst. Utvecklingen av resurser inom dessa områden skall kunna användas för bidrag till såväl FN- och OSSE-ledda

62

insatser som EU-ledda insatser. Ytterligare områden kan komma att behöva identifieras senare. Tidigare ordförandeskap hade påbörjat utvecklingen inom områdena polis samt stärkande av rättsstaten. Under det svenska ordförandeskapet fördes arbetet vidare inom såväl dessa områden som inom civil förvaltning och räddningstjänst. Även frågor rörande samverkan med andra internationella organisationer och tredje lands deltagande i EU:s civila krishantering utvecklades.

Beredningsarbetet när det gäller civil krishantering i EU sker främst inom kommittén för civila aspekter av krishantering, den så kallade civilkommittén, som ägnar sig åt civila aspekter av fredsfrämjande insatser. En stor del av arbetet inom kommittén under det svenska ordförandeskapet ägnades åt att utveckla EU:s och medlemsstaternas kapacitet på polisområdet. Den processen har lett fram till att 2003 års poliskapacitetsmål om 5 000 poliser nu är mycket nära att uppfyllas. En särskild polisenhet inom rådssekretariatet har vidare etablerats. Denna skall kunna planera för och, om det behövs, även leda polisinsatser. Regeringen ser mycket positivt på denna etablering, men konstaterar också behovet av liknande resurser för de övriga prioriterade områdena inom den civila krishanteringen. Regeringens ambition är därför att det på sikt, med fullt beaktande av Kommissionens fördragsenliga uppgifter, skapas en samlad planeringsresurs för samordnade bidrag från medlemsstaterna inom civilkommitténs samtliga verksamhetsområden.

Det svenska ordförandeskapets rapport om den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESDP-rapporten) från toppmötet i Göteborg visade på tydliga framsteg för den civila krishanteringen. På polisområdet enades medlemsstaterna om en handlingsplan för det fortsatta arbetet samt ett dokument med principer för hur samarbetet skall ske med länder utanför EU vad gäller EU-ledda polisinsatser.

Vidare enades medlemsstaterna om nya konkreta kapacitetsmål inom de övriga prioriterade områdena. Inom rättsområdet åtar sig EU att stärka sin förmåga att bidra till insatser för att stärka rättsstaten över hela fältet från konfliktförebyggande till krishantering. Som ett delmål skall EU:s medlemsstater 2003 kunna bidra med upp till 200 domare, åklagare, fängelsepersonal och andra befattningshavare inom rättsväsendet i internationella krishanteringsinsatser. Denna kapacitet skall kunna utgöra komplement till en internationell polisinsats och därigenom skapa en fungerande rättskedja, något som det erfarenhetsmässigt finns ett stort behov av.

Vad gäller insatser inom vad som brukar beskrivas med begreppet civil förvaltning, skall EU:s medlemsstater till 2003 skapa en pool av experter inom ett brett fält av funktioner som är relevanta för krishanteringsinsatser, t.ex. administrativa, sociala och infrastrukturfunktioner. Utbildning och övning för experterna skall ges hög prioritet av medlemsstaterna och skall utvecklas i samverkan med relevanta internationella organisationer såsom FN, OSSE och Europarådet. Inom räddningstjänstområdet beslutades att EU:s medlemsstater med kort varsel skall kunna bidra med upp till 2000 räddningstjänstexperter för insatser i samband med krishantering, liksom med experter för utvärdering av resursbehovet på plats och annan specialistkompetens.

Prop. 2001/02:10

63

Den överenskomna kapacitetsutvecklingen kommer att kräva betydande insatser och tid. Utbildning skall genomföras och förutsättningar skapas för ett stort antal civila experter att delta i internationella insatser. Det svenska ordförandeskapets insatser innebär att ett stort steg på vägen nu tagits mot att förstärka det internationella samfundets civila krishanteringsförmåga.

Rapporten om Europeiska säkerhets- och försvarspolitiken fastställer även principerna för det praktiska samarbetet med FN, OSSE och Europarådet. Civilkommittén har som en del av sitt arbete också inbjudit representanter från de internationella organisationerna, bl.a. för att tala om behov och erfarenheter. Det är regeringens uppfattning att Sverige bör verka för att denna dialog upprätthålls.

Ett alltmer ökat intresse har inom EU:s krishantering också kommit att riktas mot civil-militär samverkan och samarbete. Det av ordförandeskapet genomförda seminariet i Ystad våren 2001 lade en grund för fortsatt utveckling inom detta område. Regeringen lägger stor vikt vid denna fortsatta utveckling, då regeringens uppfattning är att krishantering bör ses som ett samlingsbegrepp, innehållande civila och militära komponenter. Den utveckling som nu initierats bör ha som mål att krishantering behandlas som en samlad verksamhet. I sammanhanget vill regeringen påpeka att det civil-militära samarbete som nu börjat utvecklas inom EU inte skall förväxlas med vad Nato benämner ”CIMIC” (Civil Military Co-operation), som främst är en rent militär verksamhet även om den för närvarande är föremål för omprövning inom Nato.

Räddningstjänstsamarbetet inom EU:s första pelare sker inom ramen för ett femårigt gemensamt handlingsprogram. Handlingsprogrammet syftar till att förbättra möjligheterna för samarbete och erfarenhetsutbyte. Inom räddningstjänstområdet finns även resolutioner som bl.a. uppmanar medlemsstaterna till att söka samarbete med kandidatländerna när det gäller räddningstjänsten.

Räddningstjänstens del i den civila krishanteringen har behandlats ovan. Regeringen vill härvid särskilt betona betydelsen av den mekanism i EU-kommissionen som kommer att inrättas under våren 2002, för att förstärka samordningen av medlemsländernas räddningstjänstinsatser vid allvarliga olyckor. Denna nya EU-mekanism skall underlätta katastrofbistånd till ett medlemsland som drabbats av en allvarlig olycka.

Mekanismen skall även kunna underlätta samordningen mellan ländernas räddningsinsatser utanför EU:s gränser. Beslut om att genomföra räddningstjänstinsatser och tillhandahålla resurser kommer dock även i framtiden att fattas av medlemsstaterna själva. Bakgrunden till beslutet är erfarenheter från den serie katastrofer som inträffat under senare år. Det har visat sig att räddningsinsatsernas effektivitet och deras förmåga att komma på plats så fort som möjligt kan ökas betydligt genom bättre samordning. Mekanismen kommer att kunna spela en viktig roll i uppbyggnaden av EU:s förmåga att med civila medel hantera komplexa internationella kriser.

Enligt regeringens uppfattning är det nu angeläget att, mot bakgrund av det ovan anförda, fortsatt utveckla EU:s krishanteringsförmåga och dess civila komponenter. Det är angeläget att fortsatt främja utvecklingen av civilkommittén som expertorgan avseende de civila aspekterna inom det

Prop. 2001/02:10

64

fredsfrämjande området. Som ovan nämnts är ambitionen att det på sikt, Prop. 2001/02:10 med fullt beaktande av Kommissionens fördragsenliga uppgifter, skapas

en samlad planeringsresurs för samordnade bidrag från medlemsstaterna inom civilkommitténs samtliga verksamhetsområden är härvid väsentligt. Regeringen avser att fortsatt driva och utveckla den civila delen av krishanteringen. Den resurs som skapats inom EU-kommissionen i form av mekanismen för räddningstjänst skall ses som ett betydelsefullt inslag i denna utveckling. En konsekvens av gjorda åtaganden är bl.a. ett nationellt genomförandearbete och förberedelser för att kunna biträda med de resurser som kan krävas i olika krissituationer. Detta kommer också att vara uppgifter för myndigheterna.

Alltsedan mitten av 1990-talet har OSSE spelat en alltmer aktiv roll i fält. I dag har organisationen fältkontor i 19 olika länder i OSSE- området. För att ytterligare förstärka OSSE:s möjligheter att så fort som möjligt kunna vara på plats med civil personal i ett krisområde har OSSE beslutat att skapa en civil krishanteringsförmåga, Rapid Assistance and Co-operation Teams (REACT). Detta är ett koncept med vars hjälp OSSE snabbt och effektivt skall kunna rekrytera, utbilda och sända ut civil personal inklusive poliser för tjänstgöring i OSSE:s verksamhetsområde, dvs. inom ramen för såväl konfliktförebyggande och krishantering som återuppbyggnad efter konflikt. Sverige har anmält en numerär inom ramen för REACT. Det är regeringens uppfattning att Sverige skall ge fortsatt prioritet åt ökat samarbete mellan EU och OSSE i krishantering och konfliktförebyggande, såväl vad gäller verktyg för praktisk samverkan som vad gäller konkreta, aktuella geografiska situationer.

8.4FN

Regeringens bedömning: Sverige bör medverka i uppdatering av existerande riktlinjer och samarbetssystem för att ytterligare effektivisera det internationella räddningsarbetet.

Sverige bör stödja den övergripande inriktningen av de rekommendationer som lämnas i den s.k. Brahimi-rapporten och kommer i det fortsatta FN-arbetet att verka för deras snara förverkligande.

Skälen för regeringens bedömning: Förenta nationernas särskilda ansvar för internationell fred och säkerhet spelar en avgörande roll för Sveriges internationella engagemang. Det är av stor vikt att Sverige fortsätter sin långa tradition att aktivt medverka i FN:s fredsfrämjande och humanitära verksamhet och därmed tar sitt ansvar för att FN kan fullfölja sina uppdrag. I kraft av sitt stadgeenliga ansvar för internationell fred och säkerhet har FN en huvudroll i det internationella samfundets fredsfrämjande verksamhet. Samtidigt är det mindre sannolikt att FN i framtiden förmår genomföra mer omfattande militära fredsframtvingande insatser. Detta leder till en rollfördelning som bl.a. innebär ett ökat mått av samverkan mellan FN och regionala organisationer. Den s.k. Brahimi- rapporten som presenterades i augusti 2000, innehåller en rad förslag

som bör genomföras för att förbättra FN:s fredsfrämjande verksamhet.

65

Syftet är bl.a. att uppnå en nödvändig anpassning av systemet genom

Prop. 2001/02:10

effektivisering

av

FN-sekretariatet,

förbättrad

analys-

och

 

förvarningsförmåga, förbättrad samordning mellan olika delar av FN-

 

systemet och ökad betoning på civila respektive mänskliga

 

rättighetsaspekter. Sverige stödjer den övergripande inriktningen av de

 

rekommendationer som lämnas i rapporten och kommer i det fortsatta

 

FN-arbetet att verka för deras snara förverkligande.

 

 

 

Förenta nationernas organ Office for Coordination of Humanitarian

 

Affairs (OCHA) är en del av FN-sekretariatet och har mandatet att

 

samordna FN:s insatser i humanitära kriser. De tre huvuduppgifter som

 

OCHA har är: att samordna internationella humanitära insatser, att

 

tillhandahålla stöd till det internationella samfundet avseende

 

policyutveckling samt att vara förespråkare i humanitära frågor, stödja

 

krisoffer samt säkerställa att världssamfundets humanitära syn innehålls i

 

övergripande insatser rörande återuppbyggnad och fredsfrämjande

 

insatser. Under

senare år har OCHA

bl.a. drivit två

större

 

utvecklingsprocesser. Den ena processen är det som nu kallas Fribourg- processen (projekt syftande till att bl.a. förbättra internationell samordning vid kriser och katastrofer av icke säkerhetspolitisk karaktär), den andra är en översyn av de s.k. Oslo Guidelines (riktlinjer för användandet av civila och militära resurser vid naturkatastrofer och andra katastrofer av icke säkerhetspolitisk karaktär).

I Oslo-riktlinjerna har följande samverkansområden tidigare redovisats: luft-, land- och sjöbedömningar av en katastrofsituation, rekognosering i ett katastrofområde, telekommunikationer, logistikstöd, transportstöd samt hantering av ammunition i terrängen som inte har exploderat. Ett annat område som diskuterats har varit humanitär minröjning. Oslo-riktlinjerna är för närvarande, som nämnts ovan, under översyn och de reviderade riktlinjerna skall omfatta även s.k. complex emergencies, det vill säga kriser med säkerhetspolitiska förtecken. Sverige medverkar aktivt i detta revideringsarbete.

Biträdande generalsekreteraren i FN och dåvarande chefen för OCHA Sergio de Mello påtalade inför ett möte i Fribourg att ett stort problem för OCHA:s samarbete och kontakter med ”leverantörer” av utrustning vid humanitära kriser, oavsett om den är civil eller militär, är av en ad hoc-karaktär som inte i alla avseenden uppfyller de högt ställda krav som en svårare krissituation påkallar. Detta måste bli föremål för fortsatt arbete och de båda processerna kan enligt regeringens uppfattning vara värdefulla instrument. Sverige har under senare år på olika sätt medverkat i de båda processerna. Regeringens uppfattning är att Sverige bör medverka i uppdatering av existerande riktlinjer och samarbetssystem för att ytterligare effektivisera det internationella räddningsarbetet.

66

Prop. 2001/02:10

8.5Nato/PFF

Regeringens bedömning: Samarbetet inom ramen för PFF bör även fortsättningsvis vara ett högt prioriterat område. Det är angeläget att lägga fortsatt stor vikt vid vidareutvecklingen av ett aktivt och fördjupat samarbete med Nato inom det civila området.

Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR) är en unik arena, som erbjuder möjligheter för en samlad diskussion och utveckling av olika former av civil krishantering bl.a. inom ramen för den ”transatlantiska länken”, och med Ryssland. Samarbetet på detta område bör utvecklas.

Formerna för svenska myndigheters medverkan i Natos civila kommittéer bör ses över, förtydligas och en strategi för detta arbete bör utvecklas.

Det kan finnas fördelar med ett samarbete mellan EU och Nato inom det område som EU benämner civila delar av krishantering och Natos område för Civil Emergency Planning (”civil beredskap”).

Skälen för regeringens bedömning: Regeringens anser att PFF- samarbetet är ett högt prioriterat område. Regeringen anser det också angeläget att lägga fortsatt stor vikt vid vidareutvecklingen av ett fortsatt aktivt och fördjupat samarbete med Nato inom det civila området. Regeringen anför i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) att det är angeläget med en fortsatt svensk medverkan i de diskussioner som pågår om den fortsatta inriktningen av Natos civila planeringsverksamhet och formerna för partnermedverkan. Inte oväsentligt i sammanhanget är att Nato ser Sverige som ett av de mest drivande partnerländerna inom det civila området. Betydelsen av att Sverige också sekonderat Nato med civila tjänstemän under flera år, både vid Civil Emergency Planning Directorate (CEPD) och Euro Atlantic Disaster Response Coordination Centre (EADRCC), skall givetvis inte heller underskattas.

Den fortsatta utvecklingen av Natos civila verksamhet berör i mycket hög grad partnermedverkan och av fem identifierade områden för Civil Emergency Planning (CEP) i Nato är fyra partnerrelaterade. Det under våren 2001 presenterade reviderade Ministerial Guidance för CEP anger inriktning för CEP 2001 och 2002. Detta dokument är inriktningsdokument för Natoländerna men beaktar även i ett stort antal avseenden partnermedverkan. Ministerial Guidance omfattar även fortsatt verksamhet inom ramen för Natos civila planeringskommittéer ”Planning Boards and Committees” (PB&C´s).

Inom de ovannämnda civila planeringskommittéerna har regeringen noterat en ökning av partnerinriktade aktiviteter, bl.a. inom ramen för Partnership Work Programme (PWP) under det senaste året. I samtliga kommittéer är Sverige representerat med expertis från berörda myndigheter. De svenska myndigheter som deltar med experter inom kommittéerna är bl.a. Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Statens jordbruksverk, Livsmedelsverket, Post- och telestyrelsen,

Socialstyrelsen, Statens räddningsverk, Banverket och Överstyrelsen för

67

civil beredskap. Överstyrelsen har, förutom i SCEPC, även deltagit i sin egenskap som funktionsansvarig för funktionerna Transporter samt Försörjning med industrivaror. I flertalet kommittéer kan noteras en inriktning mot att analysera och identifiera en förändrad inriktning av verksamheten, huvudsakligen från planering för krig till planering för krishantering i vidare mening. Detta innebär en ominriktning även för metoder och åtgärder, vilket är ett omfattande och tidskrävande arbete. Sverige har aktivt medverkat i dessa olika forum och har lämnat konstruktiva bidrag under arbetets gång. Myndigheternas engagemang i Natos civila planeringskommittéer blir alltmer omfattande, aktivt och djupgående. Regeringen avser att se över formerna och förtydliga de berörda myndigheternas medverkan.

Flertalet svenska myndigheter som deltar i PFF-samarbetet på olika sätt har redovisat mycket positiva erfarenheter. Myndigheterna framför bl.a. att Sverige har stor bidragspotential och att partnerländers erfarenheter efterfrågas i stor utsträckning och att medverkan skapar ett kontaktnät mellan experter som med stor sannolikhet inte kunnat skapas på annat sätt. Vidare är den fördjupade insikt om förhållanden i andra länder som samarbetet ger ett mycket värdefullt bidrag till uppbyggnaden av vår egen förmåga att hantera kriser av olika slag. Många myndigheter deltar också i eller anordnar aktiviteter inom ramen för det gemensamma partnerskapsprogrammet. Aktiviteterna är av olika slag som kurser seminarier, möten etc. Denna verksamhet har en betydande omfattning och bidrar på ett mycket förtjänstfullt sätt till utvecklingen av PFF- samarbetet. Exempel på svenska aktiviteter är övningen Barents Rescue som anordnats av Sverige i Partnerskap för freds anda, kurser för ledare vid internationella räddningsinsatser samt seminarier rörande lagstiftning inom det civila beredskapsområdet. Samarbetet stärker bl.a. Sveriges och andra länders förmåga att delta i internationella fredsfrämjande och humanitära operationer samt bidrar till att bygga upp en gemensam europeisk krishanteringskapacitet med en klar transatlantisk länk. Vidare medför det fördjupade PFF-samarbetet en ökad öppenhet och ett stärkt förtroende inom PFF-kretsen, vilket är säkerhetsskapande i sig.

Enligt regeringens uppfattning har formerna för partnermedverkan i Nato-kommittéerna inte funnit sin slutliga form. Likväl kan konstateras att arbetet, utvecklingen och resultatet vad gäller arbetet i SCEPC givit ett för Sverige i huvudsak tillfredsställande resultat. Regeringen konstaterar också att SCEPC och Natos civila planeringskommittéer är betydelsefulla arenor, på vilka det i ökande grad är angeläget att kunna agera på ett förtroendefullt och trovärdigt sätt. Vidare konstaterar regeringen att Sverige har lyckats väl i det civila PFF-samarbetet. Det är regeringens uppfattning att Sverige fortsatt bör medverka i och sträva efter att fördjupa det civila PFF-samarbetet. En ambitionsnivå kan härvid vara att öka ”operabiliteten” i samarbetet och en annan att finna konkreta samarbetsformer och områden. Verksamheten ger även stora möjligheter till att utveckla regionalt och bilateralt samarbete. I vissa avseenden kan det också finnas anledning att vitalisera processerna inom SCEPC. Fördjupat samarbete med andra partnerländer kan vara ett sätt att göra detta.

Enligt regeringens uppfattning kan den civila PFF-verksamheten även vara befrämjande för arbetet inom ramen för EU:s civila krishantering,

Prop. 2001/02:10

68

vilket även Försvarsberedningen har konstaterat. Många av länderna i Prop. 2001/02:10 Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR), som inte är medlemmar i EU,

har betydande egna erfarenheter inom det civila krishanteringsområdet, vilka bör tillvaratas. Vidare erbjuder EAPR en unik arena med bl.a. både USA och Ryssland som medlemmar. Således finns här möjligheter att diskutera och utveckla olika former av civil krishantering inom ramen för den ”transatlantiska länken” och med Ryssland och att göra detta samlat.

Både EU och Nato har en väl utbyggd struktur för civil krishantering respektive civila beredskapsfrågor och en omfattande verksamhet på dessa områden. Regeringens bedömning är att det kan finnas fördelar med ett samarbete mellan EU och Nato inom det område som EU benämner civila delar av krishantering och Natos område för Civil Emergency Planning (”civil beredskap”). Strävan bör härvidlag vara att utveckla ett konstruktivt, komplementärt och effektivt samarbete.

Försvarsberedningen framhåller i sin rapport Gränsöverskridande sårbarhet – gemensam säkerhet (Ds 2001:14) att det inom området humanitära och fredsfrämjande insatser och informationsutbyte vid naturkatastrofer och olyckor torde finnas goda möjligheter till samordning och synergieffekter mellan EU och Nato/PFF. Regeringen delar denna uppfattning och anser vidare, mot bakgrund av att de båda organisationernas respektive inriktning, att det kan finnas fördelar med ett samarbete på området räddningstjänst. Såsom Försvarsberedningen påpekar övas civil räddningstjänst till viss del redan inom PFF-ramen och där bör samordning kunna ske med EU.

8.6Östersjösamarbete

Regeringens bedömning: Området civil säkerhet inom Östersjöstaternas råd bör utvecklas vidare och bli än mer konkret.

Utveckling av bilateralt samarbete med Ryssland är ett prioriterat område och ökad ambition bör således ges denna utveckling. Bilateralt samarbete inom Östersjöregionen i övrigt bör utvecklas.

Skälen för regeringens bedömning: Stärkandet av samarbetet och säkerheten i Östersjöregionen är en central del av vår säkerhetspolitik. Ett viktigt medel för detta är främjandet av en demokratisk utveckling och etablering av väl förankrade och fungerande civila strukturer. Rådgivning och kunskapsöverföring är grundläggande för förmågan att bl.a. utbilda civila befattningshavare inom försvarssektorn. Det är också viktigt att Sverige, när så är möjligt, bidrar till att uppmuntra gränsöverskridande samarbete mellan regionens länder. Detta gäller särskilt mellan Estland, Lettland, Litauen och Ryssland. Ett viktigt forum för ett sådant samarbete är Östersjöstaternas råd, The Council of the Baltic Sea States (CBSS). Rådet har följande medlemmar: Danmark, Estland, Finland, Island, Lettland, Litauen, Norge, Polen, Ryssland, Sverige, Tyskland och EU-kommissionen.

Olika former av samarbete med Ryssland har ett betydande svenskt nationellt säkerhetspolitiskt värde. Det är i Sveriges långsiktiga intresse att Ryssland är engagerat i ett konstruktivt och praktiskt samarbete på

olika områden. I den bilaterala relationen mellan Ryssland och Sverige är

69

det förtroendeskapande elementet en viktig del. Det är vidare angeläget att Sverige uppmuntrar ett ryskt deltagande i PFF-aktiviteter. Ett samarbete med Ukraina har likaledes ett säkerhetspolitiskt värde, liksom utveckling av bilaterala kontakter och uppmuntran av ukrainskt PFF- engagemang.

Det samarbetsområde inom Östersjöstaternas råd som närmast har relevans i detta sammanhang är civil säkerhet (civil security). Samordningen av samarbetet inom detta område har i hög grad åvilat Sverige. Från svensk sida har eftersträvats att integrera arbetet inom ramen för rådets reguljära verksamhet. I början av 2000 beslöt Östersjöstaternas råd att det fortsatta arbetet inom civil säkerhet skulle bedrivas under fyra programområden nämligen räddningstjänst (search and rescue), katastrof- och krishantering (disaster and crisis management), övervakning (surveillance) samt förebyggande arbete (prevention). Östersjöstaternas råd har också identifierat ett antal huvudspår för den fortsatta inriktningen inom området civil säkerhet, nämligen forskning, räddningstjänst, övervakning, gräns- och kustbevakningssamarbete, införande av larmnummer 112 samt miljöfarligt avfall. En utveckling i riktning mot att skapa en gemensam ram för räddningstjänsten inom rådet har påbörjats, som också på sikt skulle kunna stärka räddningstjänstsamarbetet inom EU. Vad som diskuteras är ett samarbetsforum för Östersjöländernas räddningstjänster. Europeiska unionens råd har fattat ett beslut om räddningstjänst, som ställer sig bakom Euro-Baltic-projektet och det nämns också i den svenska ordförandeskapsrapporten till Europeiska rådet om Nordliga dimensionen.

Detta skall genomföras på ett sådant sätt att det inte dubblerar redan existerande bilaterala och multilaterala avtal, nätverk och samordnande organ. Exempel på sådana är regeringschefernas Aktionsgrupp för bekämpande av organiserad brottslighet i Östersjöregionen, kust- och gränsbevakningssamarbetet Baltic Sea Region Border Control Co- operation Conference samt avseende miljöräddningstjänst och miljöövervakning av Östersjön.

Viktiga insatser för att främja fred och säkerhet i regionen består även av fortsatt utvecklad samverkan mellan polis, åklagare, tull, gräns- och kustbevakningsmyndigheter för att kuststaternas skyldigheter och rättigheter skall säkerställas.

Den ökande internationella samverkan mellan brottsbekämpande myndigheter, gränskontrollen, fiskeriövervakning och kontroll, miljöövervakning m.m. kräver att de nationella systemen kan arbeta gränsöverskridande. Arbetet inom gränskontrollen i Östersjöregionen bör inriktas mot att förbättra samverkan mellan polis och gränskontrollmyndigheter avseende informations- och underrättelse- utbyte, utbildning och utbyte av experter, gemensamma operationer samt utveckling av sambands- och lägesuppföljningssystem.

Enligt regeringen bör samarbetet inom Östersjöstaternas råd på området civil säkerhet utvecklas vidare och bli än mer konkret.

Utveckling av bilateralt samarbete med Ryssland är ett prioriterat område och ökad ambition bör således ges denna utveckling.

Bilateralt samarbete inom Östersjöområdet i övrigt bör utvecklas. Det gäller såväl Estland, Lettland och Litauen som Polen och Tyskland. Båda

Prop. 2001/02:10

70

de sistnämnda är stora Östersjöstater vars engagemang i regionen är

Prop. 2001/02:10

viktigt för stabilitet och säkerhet. Samarbetet med Estland, Lettland och

 

Litauen bör utvecklas till just ett samarbete på lika villkor.

 

8.7 Nordiskt samarbete

Regeringens bedömning: Behovet av utveckling av samarbetet med de nordiska länderna inom ramen för civil krishantering är stort.

Civil-militära samordningsmoment i olika typer av övningar bör ges fortsatt ökat utrymme.

Skälen för regeringens bedömning : Inom det militära området utgörs kärnan i det nordiska försvarsrelaterade samarbetet av verksamheten på det fredsfrämjande området inom samarbetsstrukturen Nordcaps. Inom räddningstjänstområdet sker det nordiska samarbetet till lands inom ramen för Nordred. Sverige verkar för ett närmare samarbete mellan Nordred och övriga östersjöländer. Statens räddningsverk har förhandlat med Estland, Lettland och Litauen om samarbetsavtal som ligger i linje med det nordiska räddningstjänstavtalet. Ett institutionellt räddningstjänstsamarbete till sjöss är också sedan länge etablerat. Försvarsberedningen pekar i sin rapport Gränsöverskridande sårbarhet – gemensam säkerhet (Ds 2001:14) på behovet av att skapa ett övningssystem för att öva olika funktioner och framhåller att den årliga fredsfrämjande övningen i Partnerskap för freds anda ”Nordic Peace” utgör ett exempel på sådan övningsverksamhet.

Behovet av att utveckla samarbetet med de nordiska länderna inom ramen för civil krishantering är, enligt regeringens uppfattning, stort. Ett sådant samarbete kan omfatta bl.a. erfarenhetsutbyte, men också utbyte av mera praktisk karaktär. Ett nordiskt samarbete på departemental- eller ministerienivå är under utveckling, men bör ges en mera systematiserad form. På myndighetsnivå har ett sådant samarbete pågått under ett antal år utöver räddningstjänstområdet. Värdet av ett utökat nordiskt samarbete kan inte underskattas. Ett sådant samarbete innebär dessutom att Nato- och EU-länder umgås inom ramen för det överskuggande nordiska samarbetet.

8.8Humanitärt katastrofbistånd

I det civila försvaret finns kapacitet som kan komma till användning vid internationella hjälpinsatser under ledning av FN eller annan biståndsansvarig organisation. Regeringen har i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) redovisat sin syn på insatser i samband med humanitära katastrofer. Flera myndigheter är på olika sätt engagerade i internationell katastrof- och humanitär hjälpverksamhet. De resurser som skapas och den verksamhet som bedrivs vad gäller denna verksamhet finansieras inte över utgiftsområde 6 Totalförsvar. Statens räddningsverk har regeringens uppdrag att hålla viss beredskap för att kunna bistå vid internationella insatser och verket har också deltagit i ett

flertal sådana. Statens räddningsverk har vidare utvecklat en rad s.k.

71

insatspaket inom ramen för denna beredskap. Insatspaketen skall kunna Prop. 2001/02:10 utnyttjas för att bl.a. stödja FN-organen med olika tjänster som sök- och

räddningsstyrkor, transportteam, logistik, sambandsteam, vattenrening m.m. En viktig uppgift har varit att utveckla stödresurser till FN- organens administrativa förmåga. Enligt regeringens uppfattning bör verksamheten regelbundet följas upp och vid behov omprövas. Insatspaketen kan t.ex. behöva anpassas till förändrade behov. Detta bör ske i samråd med berört FN-organ.

8.9Civil förtroendeskapande verksamhet

Det internationella förtroendeskapande samarbetet inom det civila krishanteringsområdet syftar bl.a. till att utveckla synsätt och grundläggande värderingar avseende såväl roll, mandat etc. som metoder och åtgärder för att kunna genomföra verksamhet på ett effektivt och förtroendegivande sätt. Detta kan dels bidra till att stärka samhörigheten länder emellan, vilket rimligen är säkerhets- och fredsfrämjande i sig, dels medverka till att stärka den praktiska förmågan att hantera olika slags hot och påfrestningar.

Även om viss försiktighet bör iakttas då det gäller att ge mötes-, kurs- och seminarieverksamhet ett egenvärde är regeringens bedömning att sådana aktiviteter, i vilka flera länder med ibland vitt skilda förutsättningar deltar och utbyter åsikter och erfarenheter på jämställd basis, kan utgöra viktiga forum för det förtroendeskapande samarbetet. Framgång i sådana aktiviteter kan bl.a. avläsas i hur djupt och snabbt länder kan uppnå samstämmighet i frågor eller förslag som upplevs som väsentliga av alla inblandade. En annan indikation på ett positivt utfall av dessa aktiviteter är att de genererar direkta kontakter och praktiskt samarbete mellan länder. Ett konkret uttryck kan erhållas genom upprättandet av olika samarbetsavtal eller andra överenskommelser om kursverksamhet, övningsutbyte eller om ömsesidigt bistånd vid t.ex. katastrofer. Icke-militära hot och risker måste beaktas och de civila aspekterna av krishantering tydliggöras. Vidare bör utvecklingen av samordning och samverkan mellan civila och militära organ intensifieras. Förmågan att identifiera, sätta in och samordna lämpliga civila resurser

i krissituationer kan utvecklas. I detta sammanhang är det väsentligt att särskilt beakta den civila personalens färdighet och förmåga. Allmänt bör en ökad satsning ske på övnings- och utbildningsverksamhet. Detta är också något som EU:s medlemsstater framhållit under vårens arbete i civilkommittén.

Det bilaterala samarbetet är en viktig form av förtroendeskapande samarbete. Ett syfte inom det civila området är att utbyta och tillgodogöra sig varandras erfarenheter för att, om så bedöms lämpligt eller önskvärt, på sikt kunna utveckla och etablera en gemensam och samordnad förmåga att hantera olika hot och påfrestningar. Ett fortgående bilateralt samarbete bidrar till att såväl personella som institutionella relationer fördjupas, vilket otvetydigt har säkerhets- och fredsfrämjande effekter.

72

Prop. 2001/02:10

9En samlad syn på ledning – samhällets krishantering och ledningen av totalförsvaret

9.1Inledning

Regeringen anmälde i propositionen Vissa ledningsfrågor inom det

 

militära försvaret (prop. 2000/01:113) sin avsikt att hösten 2001 lämna

 

en samlad redovisning om frågor som rör ledning och samordning av

 

totalförsvaret. En sådan redovisning har tidigare efterfrågats av

 

försvarsutskottet

(bet.

2000/01:FöU9).

Härutöver

har

 

Försvarsberedningen i sin senaste rapport (Ds 2001:44) redovisat sin syn

 

på ett nytt system för samhällets krishantering och vad som i ett sådant

 

sammanhang fordras inom ledningsområdet. Regeringen redovisar i detta

 

kapitel sin syn på principerna för ledning inom ramen för samhällets

 

krishantering. Kapitlet innehåller också den redovisning

som

 

försvarsutskottet har efterfrågat.

 

 

 

 

 

 

 

Inledningsvis vill regeringen anföra följande. Ett ledningssystem i dess

 

vida bemärkelse består av olika komponenter, något som utvecklas i

 

följande avsnitt. Viktiga sådana komponenter är bl.a.

olika

 

författningsmässiga bestämmelser, alltså legala grunder för att fördela

 

beslutsbefogenheter

 

m.m.

mellan

 

olika

 

aktörer

samt

 

organisationsförhållanden.

 

 

 

 

 

 

 

För att ledning skall kunna utföras på ett effektivt sätt i allvarliga

 

fredstida

situationer

krävs

att

det

finns

ändamålsenliga

 

beslutsbefogenheter och att ledning kan ske inom ramen för befintliga

 

och prövade organisationsstrukturer. Samtidigt bör detta harmoniera med

 

de bestämmelser och den organisation som gäller för höjd beredskap och

 

totalförsvarets uppgifter härvidlag.

 

 

 

 

 

 

Det finns redan i dag legala grunder och en organisation för att hantera

 

de krav som ställs på ledning i krig. De bestämmelser och den

 

organisation som utformas för detta har under senare år anpassats till de

 

huvudändamål som totalförsvarsresurserna skall kunna användas för. Det

 

kan i det sammanhanget vara befogat att redan inledningsvis ange vissa

 

grunddrag för totalförsvarets ledning även om detta utvecklas närmare

 

längre fram i kapitlet.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Regeringen har på annan plats i denna proposition betonat vikten av att

 

begreppet totalförsvar fortfarande bör användas för att beteckna den

 

verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Är Sverige i

 

krig råder högsta beredskap och totalförsvar är då all samhällsverksamhet

 

som skall bedrivas. Från ledningssynpunkt är detta viktigt av flera skäl

 

som bl.a. rör behovet av klara och entydiga beslutsbefogenheter,

 

möjligheterna att överblicka konsekvenserna av olika beslut och

 

möjligheterna att utkräva ansvar av den som fattar beslutet i fråga. Detta

 

motiveras ytterst av den exceptionella situation som ett krig innebär och

 

de krav som därmed ställs på ledning och samordning av det militära och

 

civila försvaret.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Av grundläggande betydelse är att riksdagens och regeringens

 

befogenheter i krig

är

utförligt reglerade i

regeringsformen. Därmed

73

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

finns klara bestämmelser för hur Försvarsmakten får sättas in om Sverige

Prop. 2001/02:10

utsätts för ett väpnat angrepp. I förarbetena till regeringsformen anges att

 

det måste vara regeringens sak att avgöra om angreppet statsrättsligt sett

 

innebär att krig råder. Ett sådant avgörande innebär en rad omfattande

 

rättsverkningar, t.ex. att ett antal fullmaktsbestämmelser blir tillämpliga.

 

Beträffande hävdandet av territoriell integritet i fred och under

 

neutralitet har regeringen beslutat om en långtgående reglering av

 

Försvarsmaktens uppgifter och befogenheter genom förordningen

 

(1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av

 

Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-

 

förordningen). Likaså har riksdagen beslutat under vilka omständigheter

 

som regeringen får sätta in Försvarsmakten för internationella uppgifter.

 

Slutligen styr ett antal föreskrifter hur Försvarsmakten skall kunna stödja

 

samhället vid räddningstjänst och hur Försvarsmakten kan medverka i

 

civil verksamhet i övrigt.

 

Regeringen anser att sådana bestämmelser även fortsättningsvis är av

 

grundläggande betydelse men att det kan finnas ett behov av att på

 

enskilda områden se över vissa författningar. Regeringen har därför

 

beslutat om en utredning om översyn av Försvarsmaktens stöd till andra

 

myndigheter m.m. (dir. 2000:87). Syftet med översynen är att få ett

 

klarare och mer entydigt regelsystem som ger uttryck för den helhetssyn

 

som skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och

 

hantera hot och risker, såväl i fred som i krig.

 

Regeringen anser som framgår av det följande att ledningssystemet för

 

totalförsvaret med dess olika komponenter i huvudsak är utformat på ett

 

ändamålsenligt och lämpligt sätt. En uppgift härutöver är att säkerställa

 

att ledning vid situationer i fred och som inte faller under totalförsvarets

 

verksamhet motsvarar de krav som föranleds av att den vidgade

 

säkerhetssynen täcker ett helt spektrum av hot både i fred och krig.

 

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har behandlat dessa frågor (SOU

 

2001:41). Nedan behandlar regeringen i korthet sin principiella syn på

 

ledning i samband med krishantering i samhället i fred. Denna grund

 

utgör också basen för verksamheten då begreppet totalförsvar är

 

tillämpligt, dvs. i krig och vid krigsfara. Därtill skall totalförsvars-

 

resurserna kunna användas för att stärka samhällets förmåga att

 

förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred.

 

74

9.2Principer för ledning i samband med krishantering i samhället

Regeringens förslag: Funktionsindelningen inom det civila försvaret skall upphöra.

Regeringens bedömning: Ansvarsprincipen bör tillämpas och omfatta all planering av verksamhet i fred, inklusive beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och under höjd beredskap. Verksamhetens organisation och lokalisering bör så långt som möjligt överensstämma i fred och i krig.

I största möjliga utsträckning bör en kris hanteras av den nivå eller instans som närmast berörs av det akuta krisförloppet.

Inom ett geografiskt område bör det finnas ett organ som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella krishanteringsåtgärder.

Förmåga till tvärsektoriell samordning vid beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred bör säkerställas. Principerna för samhällets krishantering bör ta sin utgångspunkt i den fredstida verksamheten och även utgöra en grund för ledning under höjd beredskap.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning med undantag för att utredningen föreslagit att ett nationellt krishanteringsorgan inrättas och knyts till Regeringskansliet.

Remissinstanserna: Flertalet av de inkomna remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag. Flera framhåller dock att det saknas en analys och en konkret beskrivning av hur länsstyrelsernas och kommunernas nya ansvar och arbetsuppgifter bör utformas. En tydligare beskrivning av länsstyrelsernas roll vid samordning med kommuner och med central myndighets åtgärder inom aktuellt län efterlyses. Många instanser påpekar även betydelsen av resurstillskott till kommunerna, för att dessa skall kunna axla sin nya roll. Flera instanser är kritiska till förslaget om ett nationellt krishanteringsorgan i Regeringskansliet.

Styrelsen för psykologiskt försvar är inte beredd att tillstyrka förslaget om samverkansansvar och bevakningsansvar förrän det blivit avsevärt mer genomarbetat avseende uppgifter och former samt tydligare avseende vilka myndigheter som bör ha bevakningsansvar och inte minst vad bevakningsansvaret omfattar och innebär.

Försvarsberedningen delar i allt väsentligt utredningens förslag.

Skälen för regeringens bedömning och förslag: Erfarenheter av krisförlopp och krishantering i samhället som endast berör enstaka myndigheter eller sektorer visar att sådana situationer oftast hanteras väl. Samhällets förmåga att hantera svåra kriser som berör många samhällssektorer och som dessutom kräver en omfattande insats från den nationella nivån måste däremot stärkas.

Relativt stora förändringar av nuvarande organisation för ledning och samordning inom det civila försvaret krävs för att anpassa verksamheten

Prop. 2001/02:10

75

till den förändrade hotbilden. Som nämndes i avsnitt 7.3 infördes genom

Prop. 2001/02:10

riksdagens beslut 1985 ett system med funktioner för planeringen av det

 

civila försvaret. Funktionsansvaret och funktionsindelningen är alltför

 

starkt kopplade till den hotbild som gällde då systemet infördes.

 

Det finns också ett behov av att precisera områdesansvariga organs

 

roller och ansvar mot bakgrund av den nya hotbild och de nya krav som

 

gör sig gällande. Detta gäller samtliga nivåer.

 

 

 

Övergripande principer

 

 

 

 

 

Allmänt sett skall en helhetssyn prägla samhällets satsningar och

 

beredskapen skall byggas underifrån, dvs. utgångspunkten är de åtgärder

 

som vidtas i den normala fredsverksamheten varefter kompletterande

 

åtgärder vidtas för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i

 

fred samt för att motstå ett krig. En samordning bör ske av åtgärder för

 

hela hotskalan fred–krig. Nedan redovisar regeringen, i enlighet med

 

Sårbarhets- och säkerhetsutredningens (SOU 2001:41) förslag, vissa

 

principer som bör gälla för att uppnå en helhetssyn i hantering av en

 

situation i kris och krig.

 

 

 

 

 

Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksamhet i

 

fred även skall ha det i krig om verksamheten skall upprätthållas under

 

dessa förhållanden. Det ansvar som myndigheten eller organet på detta

 

sätt har tilldelats innebär dels att myndigheten eller organet skall svara

 

för uppgiften i krig, dels att myndigheten eller organet i fred skall

 

genomföra de beredskapsförberedelser som krävs för att krigsuppgiften

 

skall kunna utföras. Ansvarsprincipen är styrande för planeringen inom

 

det civila försvaret. Formuleringen av principen har relaterats till kriget

 

som hotbild. Ansvarsprincipen bör dock tillämpas också på uppgifter

 

som har anknytning till svåra påfrestningar på samhället i fred. En sådan

 

utvidgning är naturlig med hänsyn till den breddning av

 

säkerhetsbegreppet som har skett på senare tid.

 

 

 

En

tillämpning

av

ansvarsprincipen

är

likhetsprincipen.

 

Likhetsprincipen är mer inriktad på de praktiska förutsättningarna för en

 

verksamhet. Den kan formuleras på så sätt att verksamhetens

 

organisation och lokalisering så långt som möjligt skall överensstämma i

 

fred, kris och krig. Vissa avvikelser är dock nödvändiga. Som exempel

 

kan nämnas att en myndighets krigsorganisation ofta förutsätter att vissa

 

funktioner tillförs mer personal eller att andra förstärkningar genomförs.

 

Detta kan i sin tur ställa krav på organisatoriska förändringar. Innebörden

 

av likhetsprincipen är att sådana förändringar inte skall göras större än

 

vad som krävs med hänsyn till krisens eller krigets karaktär. Den

 

förändring som har skett under 1990-talet av principerna för

 

myndigheternas gruppering vid höjd beredskap är ett exempel på hur

 

likhetsprincipen har fått ett ökat genomslag. Under den tid då den

 

dimensionerande hotbilden var en invasion som syftade till en

 

ockupation av landet innebar normalplaneringen att en myndighets

 

viktigaste delar vid mobilisering skulle bege sig till en särskild

 

krigsuppehållsplats som i regel var belägen tiotals mil från

 

fredsuppehållsplatsen. Dessa principer har nu övergivits till förmån för

 

en planering som innebär att man i det längsta sitter kvar på

 

fredsuppehållsplatsen men genomför vissa åtgärder på denna i syfte att

76

skapa fysiskt skydd, fungerande tele- och dataförbindelser, säker elförsörjning m.m.

Ytterligare en princip som bör tillämpas vid hanteringen av kriser i samhället kan kallas närhetsprincipen . Denna princip innebär att kriser skall hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Med detta avses att den ledningsnivå eller instans som närmast berörs av det akuta krisförloppet normalt skall svara för ledningen av de åtgärder som erfordras för att man skall kunna hantera krisen på ett effektivt sätt. Krishanteringen bör lyftas till högre nivåer endast om detta krävs för en rationell prioritering av olika åtgärder eller om samordningen av insatserna av andra skäl blir lidande av att krisen hanteras på den närmast berörda nivån.

En erfarenhet från kriser under senare år är att informationshanteringen i samband med allvarliga kriser lätt lyfts till nationell nivå. Detta beror på att medierna ofta utsätter företrädare för den nationella nivån för ett starkt tryck att göra uttalanden och i vissa fall engagera sig i kriser som berör ett avgränsat område, t.ex. en kommun eller ett län. I sådana situationer är det väsentligt att den operativa hanteringen av krisen inte lyfts till fel nivå.

Strukturen för krishantering

Regeringen avser att våren 2002 återkomma till riksdagen vad avser en reformerad struktur för krishantering i samhället. Regeringen redovisar i det följande huvuddragen i denna struktur. I vissa avseenden är det fråga om att tydliggöra förhållanden som gäller redan i dag.

Strukturen för krishantering avser ett sektors- och ett områdesperspektiv. Båda perspektiven måste beaktas för att uppnå en tillräcklig förmåga att hantera kriser. Särskilt det områdesvisa perspektivet bör emellertid enligt regeringen ges en ökad tyngd.

Med områdesansvar menas att det inom ett geografiskt område finns ett organ som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella krishanteringsåtgärder som behöver vidtas i en given situation. Samordning i denna bemärkelse innebär att organet i fråga skall initiera och underlätta den samverkan mellan olika organ som behövs för att tillgängliga resurser skall kunna utnyttjas effektivt vid hanteringen av krisen. Motsvarande samordningsbehov kan också finnas i förberedelse- och planeringsarbetet för att hantera kriser.

Områdesansvaret bör finnas på tre nivåer i samhället: nationell, regional och lokal nivå. Grundläggande är att hanteringen av en krissituation inte bör ske på högre nivå än nödvändigt. Områdesansvaret bör utövas av befintliga besluts- och ledningsorgan på respektive nivå. Detta innebär att områdesansvaret på nationell nivå ytterst utövas av regeringen, på regional nivå av länsstyrelsen och på lokal nivå av kommunen. Dessa organs legala och organisatoriska förutsättningar varierar dock. Områdesansvaret kommer sålunda i viss utsträckning ha olika innebörd på olika nivåer. På nationell nivå utövas områdesansvaret av regeringen. Regeringen kan i sin tur delegera vissa uppgifter till centrala myndigheter. Regeringskansliet bereder regeringens beslut.

Utredningen föreslår att ett krishanteringsorgan skall inrättas på nationell nivå i Sverige. Krishanteringsorganet skall under regeringen samordna de insatser som kan krävas på nationell nivå under allvarliga

Prop. 2001/02:10

77

kriser. Det nationella krishanteringsorganet bör organisatoriskt vara placerat inom Regeringskansliet.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har liksom Försvarsberedningen framhållit att regeringens roll i den nationella krishanteringen är av utomordentlig betydelse vid allvarliga kriser, bl.a. när det gäller samordning i olika avseenden.

I likhet med flera remissinstanser anser dock regeringen att det inte skall inrättas något nationellt krishanteringsorgan inom Regeringskansliet i enlighet med utredningens förslag. Förslaget aktualiserar emellertid vissa frågor vad gäller krishantering inom Regeringskansliet. I sammanhanget kan nämnas att Regeringskansliets krishanteringsorganisation ses över i särskild ordning bl.a. mot bakgrund av ovan nämnda förslag.

Länsstyrelsens områdesansvar på regional nivå bör främst inriktas på att lämna stöd till de kommuner och andra aktörer som berörs av en kris. Det kan t.ex. innebära att länsstyrelsen efter överenskommelse med de kommuner och myndigheter som berörs ansvarar för information till allmänheten. Länsstyrelserna bör på regional nivå samordna planeringen beträffande kommunernas, landstingets och statliga aktörers åtgärder inför en kris samt bör ha en samordningsroll under krisen. Vidare bör länsstyrelserna följa upp kommunernas verksamhet. Länsstyrelsen bör i normalfallet inte ha direkta beslutsbefogenheter vad gäller krishantering, om inte regeringen så beslutar i enskilda fall. Om en krissituation berör flera län och en samordning behövs, bör regeringen kunna besluta att en länsstyrelse tar över samordningsuppgifterna i det geografiska område som berörs. Länsstyrelsen kan redan i dag utöva ledningsansvar i vissa situationer enligt räddningstjänstlagen (1986:1102), vilket är en ordning som bör bestå. Grundregeln bör emellertid vara att kriser som berör flera länsstyrelser så långt som möjligt skall hanteras genom samverkan mellan länsstyrelserna. En länsstyrelse bör också efter förmåga kunna hjälpa och stödja en annan länsstyrelse om en kris inträffar. I detta sammanhang bör nämnas att länsstyrelserna enligt en ändring i förordning med länsstyrelseinstruktion (1997:1258) från den 1 januari 2000 skall hålla sig underrättade om händelseutvecklingen vid en svår påfrestning på samhället i fred och verka för att nödvändig samverkan kan åstadkommas.

På lokal nivå finns myndigheter och andra organ representerade. I första hand bör områdesansvaret utövas av kommunstyrelsen. Kommunerna har i många krissituationer ett viktigt ansvar då flera av de offentliga verksamheter som berörs vid en kris bedrivs i kommunal regi, t.ex. räddningstjänst och socialtjänst. Till skillnad från länsstyrelsernas stöd enligt ovan handlar kommunernas områdesansvar sålunda om att vidta faktiska åtgärder för att minska skadeverkningarna i en krissituation. En förutsättning för att kommunerna skall kunna axla ett områdesansvar är dock att kommunerna ges möjlighet att inrätta särskilda krisledningsorgan i en allvarlig krissituation och att kommunerna ges ett vidgat planeringsansvar för sådana situationer. Detta förutsätter enligt Sårbarhets- och säkerhetsutredningen att kommunallagen och annan berörd lagstiftning ändras och kompletteras. Som jämförelse kan nämnas att ett planeringsansvar som gäller höjd beredskap redan finns enligt lagen om civilt försvar (1994:1720).

Prop. 2001/02:10

78

Regeringen har den 10 maj 2001 uppdragit åt en särskild utredare att

Prop. 2001/02:10

göra en översyn och lämna förslag till de lagändringar som behövs för

 

kommunernas och landstingens organisation och beslutsfattande vid

 

extraordinära händelser i samhället i fred (dir. 2001:40). Uppdraget skall

 

redovisas senast den 30 november 2001.

 

Krissituationer som berör flera kommuner bör ofta kunna hanteras

 

genom samverkan mellan berörda kommuner, dvs. utan att en

 

samordnande instans på högre nivå engageras. En sådan ordning är

 

vanlig inom räddningstjänstområdet. Detta bör också vara huvudregeln.

 

Erfarenheter från de allvarliga händelser som inträffat under senare år,

 

t.ex. stora bränder eller översvämningar visar också att kommunerna har

 

en god förmåga att hantera sådana situationer och samverka med

 

varandra.

 

Andra ansvarsförhållanden som kan behöva övervägas

 

Enligt regeringen innebär områdesansvaret att tillgodose behovet av

 

tvärsektoriell samordning vid allvarliga krissituationer inom ett bestämt

 

geografiskt område. I vissa situationer finns det behov av fackmässig

 

samordning. Denna typ av samordning saknar en entydig geografisk

 

dimension och gäller i stället själva verksamheten oavsett på vilken plats

 

eller nivå som denna bedrivs. Behovet av samordning genereras av starka

 

ömsesidiga beroendeförhållanden som kan finnas mellan olika

 

verksamhetsområden. Ett viktigt exempel på beroendeförhållanden som

 

genererar ett behov av fackmässig samordning finns bl.a. inom den

 

tekniska infrastrukturen. Det kan också finnas ett behov av att utgå från

 

vissa gemensamma förutsättningar vid genomförandet av utbildnings-

 

och övningsverksamhet för den personal som engageras på olika

 

myndigheter vid krishantering. I akuta krisförlopp kan det härutöver

 

finnas anledning att bl.a. samordna expertstöd och rådgivning från

 

centrala myndigheter till regionala och lokala organ.

 

Regeringen anser att beroendeförhållanden enligt ovan finns på olika

 

nivåer i samhället. Inte minst gäller detta mellan centrala statliga

 

myndigheter. Ett exempel på hur samordning inom ett aktuellt

 

sakområde skulle kunna ske är att berörda tilldelas ett samverkansansvar

 

enligt utredningens förslag.

 

En del av helhetssynen är att vid hantering av kriser i fred tillgodose

 

förmåga till samordning och samverkan i samhället. Förmågan omfattar

 

både lednings- och samordningsförmåga som i dag förekommer inom

 

ramen för olika samhällssektorers verksamheter. Härutöver skall behovet

 

av tvärsektoriell ledning och samordning vid allvarliga krissituationer

 

tillgodoses.

 

Det förbättrade säkerhetspolitiska läget har medfört att totalförsvaret

 

har kunnat förändras i olika avseenden. Samtidigt finns ett krav på att

 

totalförsvaret efter en viss anpassningstid skall kunna ändra sin förmåga

 

om det säkerhetspolitiska läget förändras. Förmåga till anpassning

 

förutsätter att totalförsvaret kan avläsa och korrekt tolka de förändringar

 

som inträffar i landets säkerhetspolitiska situation.

 

Kravet på anpassningsförmåga medför att vissa myndigheter inom det

 

civila försvaret behöver ha möjlighet att medverka i den

 

omvärldsbevakning som krävs för att trygga anpassningsförmågan. De

79

behöver också upprätthålla viss kompetens som enbart är inriktad på

Prop. 2001/02:10

förhållandena vid höjd beredskap. Utan dessa förutsättningar har de svårt

 

att åstadkomma den anpassningsförmåga som krävs.

 

Ett sätt att försäkra sig om att berörda myndigheter har förmåga att

 

åstadkomma erforderlig anpassning är att tilldela dem ett

 

bevakningsansvar. Bevakningsansvar innebär att myndigheten skall

 

kunna genomföra erforderlig omvärldsbevakning och upprätthålla den

 

kompetens som krävs för att åstadkomma en anpassning och för att

 

myndigheten i övrigt skall kunna motsvara de krav som ställs på

 

förberedelserna inför höjd beredskap.

 

Regeringen föreslog i propositionen om ledningen av de civila delarna

 

av totalförsvaret m.m. (prop. 1984/85:160) att totalförsvarets civila delar

 

skulle indelas i samhällssektorer eller funktioner. För varje funktion

 

skulle en ansvarig myndighet utses som i fred under regeringen har det

 

övergripande ansvaret för att krigsorganisationen, krigsplanläggningen

 

och övriga beredskapsförberedelser inom funktionen samordnas.

 

Inom det civila försvaret finns således i dag på central nivå närmare 60

 

myndigheter som av regeringen utpekats som beredskapsmyndigheter

 

(beredskapsförordningen 1993:242), dvs. sådana myndigheter vars

 

verksamhet har särskilt stor betydelse för totalförsvaret och som därför

 

skall fortsätta sin verksamhet under höjd beredskap. Av dessa

 

myndigheter är 15 s.k. funktionsansvariga myndigheter som var och en

 

svarar för samordning m.m. inom någon av det civila försvarets totalt 18

 

funktioner.

 

De ovan redovisade principerna för samhällets krishantering samt de

 

förändrade kraven på civilt försvar gör enligt regeringen att den

 

nuvarande funktionsindelningen har förlorat sin betydelse. Nuvarande

 

funktionsindelning föreslås därför upphöra. Vissa myndigheter måste

 

dock även i fortsättningen ha ett ansvar som är kopplat till totalförsvaret.

 

Ett exempel på ett sådant ansvar är det s.k. bevakningsansvar som

 

utredningen föreslår.

 

9.3 Ledning och samordning av totalförsvaret

I det följande övergår regeringen till att lämna en redovisning om ledning och samordning av totalförsvaret. Redovisningen sker mot bakgrund av vad försvarsutskottet tidigare begärt i ärendet (bet. 2000/01:FöU9) och med beaktande av de grundläggande utgångspunkter för den framtida utformningen av ledningsorganisationen för totalförsvaret som utskottet redovisade i bet. 1999/2000:FöU2. Mot bakgrund av vad försvarsutskottet i dessa sammanhang har anfört och att det militära försvarets ledningsorganisation för närvarande genomgår en omfattande omstrukturering, finner regeringen det motiverat att göra nedanstående redogörelse tämligen utförlig.

Inledningsvis är det lämpligt att definiera några vanligt förekommande begrepp och uttryck i ledningssammanhang. Begreppet ledningssystem används i det följande som en samlingsterm för de olika beståndsdelar som behövs för att ledning skall kunna utföras. Ledningssystemet kan i denna vida bemärkelse sägas bestå av bestämmelser, organisation, doktrin, personal och teknik. Dessa beståndsdelar belyser samtidigt ett

80

ledningssystem från olika synvinklar, något

som återspeglas i detta Prop. 2001/02:10

kapitel.

 

Andra begrepp som används i följande

avsnitt är insatsledning

respektive verksamhetsledning. Med insatsledning menas den ledning som sker inom Försvarsmakten då myndigheten löser någon av sina uppgifter, nämligen att försvara Sverige mot väpnat angrepp, hävda vår territoriella integritet, bidra till fred och säkerhet i omvärlden samt stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Med verksamhetsledning menas hur Försvarsmakten internt leder myndig- hetens verksamhet i fred för att producera de förband som används vid insatser, i korthet all den ledning av förvaltningskaraktär som inte är insatsledning. De regeringsbeslut som ligger till grund för Försvarsmaktens ledning kallas i det följande för regeringens styrning.

För att beskriva ledning inom det civila försvaret används begreppen samordning och samverkan. Samordning innebär att se till att den verksamhet som bedrivs av olika samhällsorgan genomförs med utgångspunkt i gemensamma planeringsförutsättningar och att själva genomförandet inte präglas av divergerande mål mellan olika samhällsorgan. Samverkan skall förstås som den dialog som sker mellan olika självständiga och sidoordnade samhällsaktörer för att samordnat uppnå gemensamma mål. Dialogen inom det civila försvaret skiljer sig därmed med nödvändighet från den beslutshierarki mellan över- och underordnade enheter som utgör ledningsförhållandet inom det militära försvaret. Samverkan sker även mellan olika delar av det militära och civila försvaret.

9.4Militärt försvar

9.4.1Ledning av det militära försvaret

Regeringens bedömning: Nuvarande beslutsbefogenheter och ansvarsfördelning mellan regeringen och Försvarsmakten är lämpligt fördelade och aktualiserar inte några organisatoriska reformer. Detta avser både förhållanden vid insatser med Försvarsmakten i dess olika uppgifter och frågor som rör styrningen av Försvarsmaktens förvaltningsmässiga verksamhet. Utvecklingen av Regeringskansliets och Försvarsmaktens kapacitet att lämna underlag till regeringen bör fortsätta inom ramen för nuvarande förvaltningsprinciper.

Skälen för regeringens bedömning: I detta avsnitt redovisar regeringen bl.a. vissa formella grunder för ledningen av det militära förvaret. Dessa bestämmelser reglerar såväl regeringens som Försvarsmaktens befogenheter i olika avseenden. Redovisningen är disponerad efter Försvarsmaktens fyra uppgifter. Härutöver redovisas vissa grunder för regeringens styrning av Försvarsmakten.

Försvarsmakten är en myndighet som lyder under regeringen. Försvarsmaktens uppgifter och organisation regleras genom myndighetens instruktion. Årligen beslutar regeringen om resurstilldelning, beredskapskrav, styrning och återrapportering av Försvarsmaktens verksamhet m.m. i regleringsbrev. Härutöver

81

tillkommer en stor mängd regeringsbeslut i olika frågor. Ett exempel av Prop. 2001/02:10 insatsledningskaraktär är regeringsbeslut om Försvarsmaktens deltagande

i internationella insatser. En annan typ av beslut som är viktigt både för Försvarsmaktens insatsledning och verksamhetsledning är utnämning och placering av högre chefer inom myndigheten. En tredje typ av beslut rör inriktning av Försvarsmaktens militärstrategiska och operativa planering.

Bestämmelser om regeringens styrning av myndigheter i fred och i krig, inklusive Försvarsmakten, återfinns i regeringsformen och i vissa lagar och förordningar. Bestämmelserna uttrycker den grund som politiskt har beslutats och som styr både beslutsformerna och organisationen av regeringens, Regeringskansliets och Försvarsmaktens arbete. Grundläggande härvidlag är bl.a. den författningsgivna uppdelningen av beslutsbefogenheter mellan riksdagen och regeringen, regeringens kollektiva beslutsfattande samt att regeringen styr de myndigheter som lyder under denna, däribland Försvarsmakten.

I 10 kap. 9 § regeringsformen regleras kompetensfördelningen mellan regering och riksdag bl.a. när det gäller befogenheter att insätta Försvarsmakten i strid. Härutöver innehåller regeringsformen särskilda bestämmelser om krig och krigsfara. Därmed finns i regeringsformen och i annan lag, t.ex. lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands, en utförlig reglering av de författningsmässiga villkoren för när regeringen får insätta Försvarsmakten. Regeringen kan inom dessa ramar vid varje givet tillfälle mycket snabbt fatta beslut om så skulle vara nödvändigt.

Försvara Sverige mot väpnat angrepp

Av 10 kap. 9 § regeringsformen framgår att regeringen får insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Förklaring om att Sverige är i krig får, utom vid väpnat angrepp, inte ges utan riksdagens medgivande. Regeringsformen anger vidare att vissa ärenden kan avgöras av chefen för Försvarsdepartementet under statsministerns överinseende. Sådana ärenden anges i lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden och omfattar bl.a. föreskrifter om Försvarsmaktens mobilisering samt totalförsvarspliktigas och reservofficerares inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten.

Regeringens beslut vid ett väpnat angrepp omfattar ramarna för Försvarsmaktens verksamhet och grundas på de politiska överväganden som regeringen gör i den enskilda situationen. Regeringens beslut är därmed av strategisk karaktär och utgör i nästa steg grunden för Försvarsmaktens militärstrategiska ledning och myndighetsledningens inriktning och order till Operativa insatsledningen och militärdistrikten.

Regeringen kan härutöver besluta om villkor för Försvarsmaktens uppträdande, t.ex. regler för enskilda förbands verksamhet, i den utsträckning regeringen finner det lämpligt i varje särskild situation. En utgångspunkt är dock att inte lämna mer detaljerade instruktioner än nödvändigt.

82

Hävda vår territoriella integritet

Prop. 2001/02:10

Av 10 kap. 9 § regeringsformen framgår att regeringen får bemyndiga Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Sådana bemyndiganden återfinns i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen). Förordningen omfattar därmed i förväg beslutade regler för ingripanden vid dessa situationer. Normalt förekommande verksamhet inom ramen för uppgiften att hävda vår territoriella integritet leds således av Försvarsmakten med stöd av andra myndigheter utan att regeringsbeslut behöver fattas i det enskilda fallet. Det bör understrykas att IKFN-förordningen innebär omfattande befogenheter för Försvarsmakten att hävda den territoriella integriteten fram till dess att Sverige kommer i krig, då förordningen upphör att gälla. Exempelvis skall enligt 9 § vapenmakt utan föregående varning tillgripas om utländsk militär personal under omständigheter som tyder på fientlig avsikt överskrider gränsen till svenskt territorium eller landsätts inom territoriet från fartyg eller luftfartyg.

Regeringen vill peka på att det i sak kan vara svårt att avgöra när en situation övergår från att vara en allvarlig kränkning av territoriell integritet till att utgöra början på ett väpnat angrepp. Detta är dock knappast något nytt förhållande, då inledningsskedena till väpnade konflikter många gånger varit svåra att bedöma och inkluderat åtgärder av diversionsförband, psykologisk krigföring, ledningskrigföring samt sabotage och annan kriminell verksamhet. Nya metoder för subversiv verksamhet och s.k. assymetrisk krigföring har i sin tur följts av motsvarande utveckling av motmedel. Emellertid kan teknikutvecklingen göra att denna problematik under en period accentureras, t.ex. genom nya möjligheter till informationsoperationer och ledningskrigföring och det faktum att hot kan riktas mot en stat i sådana former att det kan vara svårt att avgöra vem som är angripare. Vid sådana situationer och i de inledande skeendena till ett väpnat angrepp torde därmed höga krav behöva ställas på bl.a. polisens verksamhet, respektive samarbetet mellan polisen och Försvarsmakten m.fl. myndigheter. Det är sedan regeringens uppgift att avgöra när en kränkning av territoriell integritet i någon form trappas upp och övergår till ett väpnat angrepp. Försvarsberedningen har i sin senaste säkerhetspolitiska rapport (Ds 2001:14) bl.a. behandlat folkrättsliga aspekter på informationskrigföring, en fråga som kan vara av särskilt intresse i sådana situationer och utgöra en ytterligare komplicerande faktor.

Bidra till fred och säkerhet i omvärlden

Enligt lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands kan regeringen efter begäran av FN eller beslut som fattats av OSSE ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. För att ställa en väpnad styrka till förfogande för en insats med fredsframtvingande inslag, krävs däremot beslut av riksdagen vilket också kan ange de ramar som skall gälla för insatsen. Därefter fattar

83

regeringen beslut om Försvarsmaktens deltagande och villkoren för detta

Prop. 2001/02:10

i enlighet med riksdagens beslut. Som ett led i strävan att förkorta tiden

 

fram till dess att en styrka kan vara på plats, har regeringen bemyndigat

 

Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) att besluta om anvisningar för

 

att Försvarsmakten ska kunna planera och vidta förberedelser för

 

framtida internationella insatser.

 

Såväl riksdagen som regeringen har betonat vikten av att förkorta tiden

 

från det att behovet av en internationell insats uppstår till dess att

 

förbanden är på plats och kan lösa sina uppgifter. En svensk insats kan

 

dock först ske under förutsättning av att det finns ett relevant mandat

 

enligt ovan. Inväntandet av ett sådant mandat är då ett tidselement som

 

måste accepteras. En viktig del som vi själva kan påverka är dock att

 

regeringens och riksdagens beslut om en svensk internationell insats

 

bereds så snabbt som möjligt. De formella möjligheterna för en snabb

 

beredning och ett snabbt beslutsfattande är goda både inom

 

Regeringskansliet och i riksdagen, men förutsätter samtidigt en enighet i

 

sak om lämpligheten av den aktuella insatsen. Förutsättningar för snabba

 

insatser bygger också på att finansieringen av en ny insats är klar och att

 

förbandet har den beredskap och det personalförsörjningsläge som gör att

 

förbandet snabbt kan vara på plats.

 

Godkännande och i förekommande fall utfärdande av särskilda regler

 

för Försvarsmaktens uppträdande i internationella insatser, s.k. Rules of

 

Engagement, bereds av Regeringskansliet i samverkan med

 

Försvarsmakten. I normalfallet lyder svenska förband under en högre

 

chef från en multinationell organisation, exempelvis Multinational

 

Brigade Centre i Kosovo, och följer därmed de särskilda regler som

 

gäller för den internationella insatsen inom det aktuella området.

 

Beredningen av sådana regler sker inom ramen för de villkor som

 

regeringen och riksdagen har satt upp för den aktuella insatsen och i

 

enlighet med svenska åtaganden i internationella överenskommelser.

 

Inom denna ram bör strävan enligt regeringens mening vara att fortsätta

 

den linje som hittills följts, nämligen att så få begränsningar som möjligt

 

meddelas för svenska förband. Syftet med detta är att skapa så goda

 

förutsättningar som möjligt för att förbandschefen på plats skall kunna

 

lösa den uppgift som följer av det mandat som lämnats för den

 

internationella fredsfrämjande insatsen i fråga.

 

Stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred m.m.

 

Försvarsmaktens resurser skall kunna användas för att stärka det svenska

 

samhället vid svåra påfrestningar i fred. Vidare skall Försvarsmakten

 

under vissa förutsättningar kunna lämna stöd till andra myndigheter i

 

deras ordinarie verksamhet. Regeringen har beslutat om de villkor som

 

gäller för att Försvarsmakten ska kunna delta i sådan verksamhet genom

 

förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet.

 

Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om när Försvarsmakten ska

 

kunna utföra transport med helikopter åt sjukvårdshuvudmän samt under

 

vilka omständigheter Försvarsmakten får ställa personal och egendom till

 

en polismyndighets, Kustbevakningens och Tullverkets förfogande för

 

transporter av personal och utrustning. Regeringen fattade hösten 2000

 

beslut om direktiv för en översyn av Försvarsmaktens stöd till andra

84

myndigheter m.m. (dir. 2000:87). Syftet med översynen är att få ett

Prop. 2001/02:10

klarare och mer entydigt regelsystem som ger uttryck för den helhetssyn

 

som ska prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och

 

hantera hot och risker, såväl i fred som i krig.

 

För det stöd med personal och materiel som Försvarsmakten ofta

 

lämnar i samband med svåra olyckor, bränder och översvämningar m.m.,

 

finns bestämmelser i räddningstjänstlagen (1986:1102). I denna lag

 

regleras bl.a. statliga myndigheters skyldigheter att medverka i

 

räddningstjänst. Räddningstjänstlagen ses för närvarande över i syfte att

 

bl.a. skapa en moderniserad lagstiftning. Regeringen vill betona att

 

erfarenheterna från Försvarsmaktens deltagande i räddningstjänstinsatser

 

är goda.

 

Regeringens styrning av Försvarsmakten

 

Försvarsutskottet har i bet. 1999/2000:FöU2 anfört att den nuvarande

 

gränsdragningen mellan regeringens och Försvarsmaktens ansvar borde

 

granskas, t.ex. i fråga om ekonomisk planering, beslut om

 

verksamhetsinriktning och materielförsörjning. Utskottet har även berört

 

frågan i bet. 2000/01:FöU9. Med anledning av detta och i frågor som

 

gäller regeringens styrning av Försvarsmakten i allmänhet vill regeringen

 

anföra följande.

 

Regeringen styr Försvarsmaktens reguljära fredstida verksamhet

 

genom regeringsbeslut, t.ex. årliga regleringsbrev. Regeringens beslut

 

har, som fallet är även gentemot andra myndigheter, karaktären av mål-

 

och resultatstyrning. På detta sätt regleras ekonomiska ramar för

 

verksamheten, vad myndigheten skall uppnå och, i förekommande fall,

 

hur detta skall uppnås. Denna styrning syftar ytterst till att så effektivt

 

som möjligt producera de förband och den beredskap som krävs för att

 

Försvarsmakten skall kunna lösa sina uppgifter. Regeringens beslut

 

bereds av Regeringskansliet med Försvarsdepartementet som

 

huvudansvarigt departement. Regeringens kollektiva beslutsfattande och

 

den gemensamma beredning som ofta föregår detta ger den legitimitet

 

och den allsidiga behandling som behövs.

 

Regeringsformens bestämmelser medger stor frihet för regeringen att

 

själv reglera sina arbetsformer. Detta avspeglas också i

 

Regeringskansliets organisation och arbetsformer, som kan vara stabil

 

över en längre tid såsom departementsindelningen eller tillfällig genom

 

bildandet av olika arbetsgrupper inom Regeringskansliet. I arbetsgrupper

 

deltar ofta experter från myndigheterna. Regeringens styrning av

 

Försvarsmaktens fredstida verksamhet omfattar i sak exempelvis mål för

 

förbandsverksamheten, utveckling av kompetenser och förmåga i olika

 

avseenden, förutsättningar för militärstrategisk planering, beredskap hos

 

förbanden, materielförsörjning, utnämningar samt anpassningsåtgärder

 

vid förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar.

 

Regeringsformen ger vidare en fullt tillräcklig grund för regeringen att

 

styra Försvarsmakten så bestämt och i den omfattning som regeringen

 

finner lämpligt i varje särskild situation. Myndighetens chef skall i

 

överensstämmelse med detta se till att regeringen får det underlag som

 

den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av

 

Försvarsmaktens verksamhet. Detta gäller inte minst vid internationell

85

verksamhet inklusive verksamhet föranledd av Sveriges medlemskap i EU. Försvarsmakten har dock som förvaltningsmyndighet i allmänhet en självständighet gentemot regeringen när det gäller att i särskilda fall besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner eller rör tillämpning av lag.

Utöver regeringens beslut är förhållandet mellan regeringen och myndigheterna även beroende av informella kontakter mellan företrädare för Regeringskansliet och myndigheterna. För att kunna bereda regeringsbeslut, och för att kunna följa upp genomförandet av beslut, behövs därför en strukturerad och tidvis omfattande dialog mellan representanter ur Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. Denna dialog sker på olika nivåer, från den politiska ledningen och myndighetsledningen, via gemensamma arbetsgrupper och regelbundna avstämningsmöten till dagliga kontakter mellan tjänstemän i olika sakfrågor. Försvarsdepartementet tillförs också sakkompetens i linjeorganisationen och i sekretariat genom att officerare tjänstgör i departementet som militärsakkunniga.

Regeringskansliets förmåga att bereda ärenden som rör inriktningen av Försvarsmaktens militärstrategiska planering, anpassningsplanering och underrättelsetjänst har på senare tid förstärkts. Förekomsten av olika linjeenheter och sekretariat som alla deltar i dialogen med Försvarsmakten fordrar samtidigt en koordinering av kontakterna mellan Regeringskansliet och Försvarsmaktens högkvarter. På motsvarande sätt behöver Försvarsmaktens högkvarter vara organiserat, inte bara för att lösa de interna uppgifterna, utan även för att kunna lämna den typ av välavvägda underlag som behövs för att regeringen ska kunna inrikta myndighetens verksamhet.

Som ovan angivits har försvarsutskottet anfört att gränsdragningen mellan regeringens och Försvarsmaktens ansvar borde granskas. De exempel som utskottet ger handlar om regeringens styrning av Försvarsmaktens verksamhetsledning. Det som aktualiserat frågan är enligt utskottet beredningen 1999 av Försvarsmaktens grundorganisation, där utredningsarbetet ägde rum i en arbetsgrupp med representation ur Försvarsdepartementet och Högkvarteret. Regeringen vill i denna fråga anföra följande.

Arbetsgrupper inom Regeringskansliet med representation ur både departement och myndigheter är en gängse form för att bereda mer omfattande frågor. Arbetsformen är ofta ändamålsenlig när det i beredningen av en komplex fråga finns ett behov av att tillföra sakkunskap från olika specialområden. Beträffande arbetsgruppen för Försvarsmaktens grundorganisation fattade regeringen 1999 beslut om riktlinjerna för arbetets bedrivande. Efter fullgjord uppgift överlämnade arbetsgruppen sin rapport till regeringen varefter beredning i Regeringskansliet vidtog på sedvanligt sätt. Regeringens slutliga förslag till riksdagen i frågan lämnades därefter i prop. 1999/2000:30. Enligt regeringens bedömning utgjorde arbetsgruppen en lämplig arbetsform för den aktuella frågan och det kommer sannolikt även framgent att finnas ett behov av att under motsvarande former bereda komplexa frågor.

Regeringen anser däremot inte att förhållanden inom säkerhets- och försvarspolitikens område föranleder förvaltningspolitiska förändringar innebärande att t.ex. delar av Regeringskansliet och Högkvarteret skulle

Prop. 2001/02:10

86

integreras i samma myndighet. Inte heller anser regeringen att det är Prop. 2001/02:10 aktuellt att ändra beslutsbefogenheterna mellan regeringen och

Försvarsmakten. Regeringen vill i sammanhanget framhålla att Regeringskansliets kapacitet att lämna underlag till regeringens beslut utvecklas kontinuerligt genom att utvärdera och utveckla lednings- och styrformer, tydliggöra praxis i relationen till myndigheterna och därmed utnyttja de möjligheter för styrning och uppföljning som finns.

Regeringens, Regeringskansliets och Högkvarterets organisation vid insatser med Försvarsmakten

En särskild fråga rör regeringens och Regeringskansliets verksamhet vid

 

insatser med Försvarsmakten i fred och under höjd beredskap. I dessa fall

 

övergår ju regeringens styrning från inriktning av Försvarsmaktens

 

verksamhetsledning till att sätta in Försvarsmakten i enlighet med

 

myndighetens uppgifter. Regeringen vill i detta sammanhang anföra

 

följande.

 

I allt väsentligt är de bestämmelser och den organisation som gäller för

 

regeringens reguljära myndighetsstyrning även tillämpbara för beslut om

 

insatser med Försvarsmakten i fred och i krig. Sedan lång tid har

 

inriktningen varit att inte binda regeringen och Regeringskansliet vid

 

detaljerade rutiner som avviker från de sedvanliga arbetsformerna och

 

som i den uppkomna situationen kan visa sig vara olämpliga eller

 

försvåra ett snabbt och kraftfullt agerande. Det viktiga är att det finns

 

ändamålsenliga bestämmelser, övad personal, tillgång på experter och ett

 

tillräckligt tekniskt ledningsstöd för att regeringen ska kunna agera och

 

att Regeringskansliet med stöd av berörda myndigheter kan bereda

 

regeringens beslut med de tidskrav som läget kräver. Under höjd

 

beredskap har Försvarsmakten härvid en särställning.

 

Förberedelser för ledning under höjd beredskap sker bl.a. inom ramen

 

för den s.k. särskilda planläggningen. Denna omfattar bl.a. frågor om

 

organisation, arbetsformer och lokalisering av riksledningen under höjd

 

beredskap. Den särskilda planläggningen har nyligen varit under översyn

 

och verksamheten är av naturliga skäl sekretessbelagd. Även

 

krigsorganiseringen av Försvarsmaktens centrala ledning är föremål för

 

översyn.

 

Generellt kan dock sägas att regeringen även i detta fall har möjlighet

 

att organisera regeringsarbetet och departementsorganisationen inom

 

Regeringskansliet på mest lämpliga sätt i den enskilda situationen.

 

Strävan är dock att så långt som möjligt bibehålla ordinarie organisation

 

och rutiner även under mer krävande händelser och arbetsformer. Under

 

höjd beredskap kan Regeringskansliets beredningskapacitet förstärkas

 

med militär personal på den nivå som behövs. Detta kan även inkludera

 

en fysisk samgruppering av delar av Regeringskansliet och Högkvarteret.

 

I vissa lägen kan detta innebära att regeringen och den högsta militära

 

ledningen befinner sig på samma plats.

 

En fråga härutöver gäller hur de organisatoriska relationerna mellan

 

Försvarsmakten och Regeringskansliet bör utformas för att säkerställa att

 

Regeringskansliets beredningskapacitet och underlagsbehov tillgodoses

 

vid mer krävande insatser med Försvarsmakten i fred. Det kan t.ex. gälla

 

mer omfattande internationella insatser eller allvarliga kränkningar av

87

 

territoriell integritet. En viktig uppgift i samband med kommande Prop. 2001/02:10 översyner av Regeringskansliets (Försvarsdepartementets) och

Högkvarterets organisation är sålunda att beakta denna typ av frågor.

9.4.2Ledning inom Försvarsmakten

Regeringens förslag: Beslutet om lokaliseringen av Operativa insatsledningen till Täby/Näsby skall upphävas och att regeringen skall besluta om organisationsenhetens lokalisering.

Regeringens bedömning: Den av riksdagen beslutade omorganisationen av Försvarsmaktens ledningsorganisation genomförs som planerat. Arbetet med att förbättra avvägningsfunktionen inom Försvarsmaktens högkvarter bör fortsätta.

Tillkomsten av en strategiledning inom Högkvarteret har förbättrat dessa möjligheter, men det är viktigt att planerings-, uppföljnings- och avvägningsprocesser fortlöpande utvecklas och förstärks.

Skälen för regeringens förslag: På regeringens förslag beslutade riksdagen våren 2001 att Operativa insatsledningen skall lokaliseras till Täby/Näsy park (prop. 2000/01:113, bet. 2000/01:FöU9, rskr. 2000/01:214).

Den 11 september 2001 utsattes USA för ett omfattande terroristangrepp. Attacken belyser sårbarheten i konventionella byggnader samt riskerna för de människor som har sina arbetsplatser eller bostäder i anslutning till en angripares mål. Mot bl.a. denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att, innan byggnationen för Operativa insatsledningen påbörjas i Täby/Näsby park, utreda ytterligare lokaliseringsalternativ. En sådan utredning bör även inkludera alternativ som inte var aktuella vid tidpunkten för riksdagens beslut om lokaliseringen till Täby/Näsby park. Sålunda bör bl.a. lokaler som blivit lediga efter beslutstidpunkten övervägas i detta sammanhang. Som regeringen i tidigare sammanhang anfört, bör Operativa insatsledningen lokaliseras i närheten av rikets högsta ledning och Försvarsmaktens högkvarter.

Det är angeläget att Operativa insatsledningen snarast kan verka samlat från en gemensam plats. Det bör därför vara en uppgift för regeringen att besluta om Operativa insatsledningens lokalisering.

Skälen för regeringens bedömning

Bakgrund

I det följande övergår regeringen till att redovisa den närmare utformningen av Försvarsmaktens ledningsorganisation m.m. Redovisningen kompletterar och sammanfattar den redovisning som regeringen tidigare lämnat i prop. 1999/2000:97 Vissa organisatoriska

88

frågor inom Försvarsmakten m.m. samt prop. 2000/01:113

Vissa

Prop. 2001/02:10

ledningsfrågor inom det militära försvaret m.m.

 

 

Försvarsmaktens ledningsorganisation har under de senaste

åren

 

genomgått en stor förändring. Reformeringen av ledningsorganisationen har utgjort en nödvändig del i ominriktningen av det militära försvaret. Detta innebär att utgångspunkterna och formerna för ledningsorganisationen ändras från den tidigare inriktningen mot invasionsförsvar till ett insatsförsvar för framtida bredare och mer komplexa hotbilder.

Försvarsberedningen redovisade våren 1999 sin syn på hur den militära ledningsorganisationen borde förändras (Ds 1999:2). Mot denna bakgrund utarbetades samma år ett förslag till principiell utformning av den militära ledningsorganisationen, vilket låg till grund för regeringens proposition hösten 1999 (prop. 1999/2000:30). Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen (bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168). Den nya ledningsorganisationen för Försvarsmakten består sedan 2000 av ett högkvarter, en operativ insatsledning samt fyra militärdistrikt.

Organisationsförändringen innebar en minskning av antalet ledningsnivåer från fyra till tre och en minskning av antalet staber från tjugosju till sex. Vissa organisationsförändringar genomfördes även i Högkvarterets organisation. Sålunda organiserades strategiledningen genom att planeringsstaben och operationsledningen slogs ihop. Försvarsmakten fick i denna bemärkelse därmed en koncernledning.

En mindre och mer koncentrerad ledningsorganisation är till del en konsekvens av den beslutade insats- och grundorganisationen i termer av bemanning och ekonomiska ramar. I sin tur ställer detta krav på ett mer effektivt utnyttjande av den tillgängliga kompetensen. Ledningsorganisationen måste övas, prövas och utvecklas för att på ett bättre sätt svara mot både dagens och morgondagens krav. Enligt regeringens mening är ledning inom det militära försvaret sålunda ingen statisk verksamhet, utan något som förändras i takt med att nya erfarenheter vinns och ledningsprinciper utvecklas. Detta måste också prägla ledningsorganisationens utformning.

Organisation och ansvarsförhållanden

Som regeringen redovisade i prop. 1999/2000:30 består Försvarsmakten av två delvis överlappande delar. Den ena är insatsorganisationen, den andra är grundorganisationen. Försvarsmakten stöds av andra myndigheter, främst s.k. totalförsvarsgemensamma myndigheter. Förhållandet mellan insatsorganisationen och grundorganisationen samt de totalförsvarsgemensamma myndigheterna beskrivs schematiskt i bilden nedan.

89

Insatser

Insatsorganisation

 

Prop. 2001/02:10

 

 

 

 

 

 

 

Grundorganisation

 

 

 

 

 

F

 

 

 

 

ö

 

 

 

 

r

 

 

 

 

b

 

 

 

 

a

 

 

 

 

n

T

 

 

 

d

 

 

 

P

 

Staber

Centrum Skolor

 

V

 

FMV FOI

FHS

FRA

 

 

Bild: Förhållandet mellan Försvarsmaktens insats- och grundorganisation samt totalförsvarsgemensamma myndigheter. Rektangel markerar arméförband, cirkel markerar marinförband och triangel markerar flygförband.

Insatsorganisationen består av krigsförband (operativa insatsförband och nationella skyddsstyrkor) vars utformning styrs av den operativa förmåga och de kompetenser som riksdagen och regeringen har beslutat. Insatsorganisationens förband används i högre beredskapsnivåer för insatser inom och utom Sveriges gränser. Insatsorganisationens förband utgör grunden för de förband som genomför fredsfrämjande insatser utomlands. Insatsorganisationens resurser (materiel och anställd personal) används även inom ramen för grundorganisationens verksamhet, t.ex. för utbildning och för insatser vid hävdande av territoriell integritet m.m.

Grundorganisationen bedriver verksamhet som syftar till att utveckla, vidmakthålla och avveckla krigsförband och andra resurser avsedda för insatsorganisationen samt utveckla och vidmakthålla de kompetenser som Försvarsmakten skall ha. Verksamheten består av personal, materiel, anläggningar och planer vilka i en koordinerad process förs samman till krigsförband som därefter hålls i beredskap inom insatsorganisationen. Grundorganisationen genomför således de aktiviteter som behövs för att organisera krigsförband. Utgående från olika planeringsgrunder utarbetas målsättningar för krigsförband och ingående materielsystem. Utbildning av personal och samträning av förband genomförs vid staber, regementen, flottiljer och skolor m.m. Anskaffning av materiel och materielunderhåll genomförs av Försvarets materielverk genom beställningar hos industrin. Materiel- och anläggningsförsörjningens olika faser leds av Högkvarteret genom beställningar till Försvarets materielverk respektive Fortifikationsverket. Försvarsmaktens ledningsorganisation framgår av bilden nedan.

90

Bild: Försvarsmaktens ledningsorganisation.

Prop. 2001/02:10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Högkvarteret

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

OPIL

MD

 

 

OPL

 

MD -STAB

TK

MD -GRP

Centrum

SWEDINT

 

Hkpflj

Förband

Skolor

Forgus

=underställd (order)

=lyder under vad avser insatser för att hävda territoriell integritet

= lyder under i territoriellt hänseende = uppdrag

Förkortningar: Operativa insatsledningen (OPIL), operationsledningen (OPL), taktiskt kommando (TK), militärdistrikt (MD), Försvarsmaktens centrum för internationell verksamhet (SWEDINT), Försvarsmaktens helikopterflottilj (Hkpflj), Projektet för utvecklingen av Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet (Forgus).

Försvarsmakten leds av en chef som benämns överbefälhavare. Försvarsmakten är en myndighet under regeringen och myndighetschefen är alltså ansvarig inför regeringen i såväl fred som i krig.

Myndighetsledningen med Högkvarteret och Operativa insatsledningen utgör Försvarsmaktens centrala ledningsnivå. Myndighetsledningen beslutar på militärstrategisk nivå och beslutar om de försvarsförberedelser som krävs i form av utveckling, vidmakthållande och avveckling av förband, funktioner och övriga resurser. Ett exempel på en central uppgift för myndighetsledningen är därmed att avväga mellan å ena sidan de övergripande kraven på insatsorganisationens styrka, sammansättning, beredskap och uthållighet och å andra sidan hur grundorganisationens resurser skall fördelas för att så långt det är möjligt uppfylla dessa krav.

Myndighetsledningens resurs för att genomföra dessa avvägningar är Högkvarteret och däri ingående ledningar. Inom Högkvarteret finns således enheter för strategiledning, krigsförbandsledning, grundorganisationsledning, underrättelse- och säkerhetstjänst, personal etc. Från Högkvarteret leds därmed även utveckling, vidmakthållande och avveckling av insatsorganisationens krigsförband. Regeringen vill i detta sammanhang understryka att den strävan att förbättra avvägningsfunktionen inom Försvarsmaktens högkvarter visavi stridskrafternas utveckling, något som präglat senare års reformer av Försvarsmaktens ledningsorganisation, bör fortsätta. Tillkomsten av en strategiledning inom Högkvarteret har enligt regeringens mening förbättrat dessa möjligheter, men det är viktigt att planerings-, uppföljnings- och avvägningsprocesser fortlöpande utvecklas och förstärks.

91

Insatsledning

Prop. 2001/02:10

De principiella grunderna för hur insatsledning inom Försvarsmakten bedrivs finns samlat i Försvarsmaktens ledningsdoktrin. I denna ingår särskilda styrdokument, t.ex. Försvarsmaktens grundsyn ledning, som dokumenterar den viktigaste fackkunskapen och erfarenheten som utformningen av Försvarsmaktens ledningssystem vilar på. Lednings- doktrinen ger därmed vägledning för hur insatsledning på olika nivåer skall gå till och den utvecklas kontinuerligt i takt med att ny kunskap och nya erfarenheter vinns. Viktiga inslag i denna process är bl.a. erfarenheter från övningar och internationella insatser.

Försvarsmaktens ledningsorganisation är utformad för att kunna leda insatsorganisationen mot de krav på operativ förmåga i olika avseenden som riksdagen beslutar. Utöver denna operativa förmåga skall kompetens finnas i ledningsorganisationen för att bl.a. kunna leda väpnad strid i högre förband.

Insatsledning innebär att leda förband ur insatsorganisationen när denna löser någon av Försvarsmaktens uppgifter: försvar mot väpnat angrepp, hävda vår territoriella integritet, genomföra internationella fredsfrämjande insatser samt stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. Insatsledning sker samtidigt på olika nivåer beroende på insatsens komplexitet och storlek. Inom Försvarsmakten används tre nivåer för att ange olika typer av insatsledning: militärstrategisk, operativ och taktisk.

Militärstrategisk, operativ och taktisk ledning har generellt sett olika karaktär avseende syfte, användning av resurser samt utsträckning i tid och rum. Militärstrategisk ledning är av övergripande karaktär och avser insatsledning som, i enlighet med vad regeringen och riksdagen beslutat, fördelar militära resurser till militära operationer samt ger tillhörande riktlinjer och ramar. Operativ ledning avser insatsledning, normalt av större omfattning, som kännetecknas av en omfattande samordning av och integration mellan olika slag av stridskrafter: operationer. Operativ ledning utgör härvid länken mellan militärstrategisk ledning och taktisk ledning. Taktisk ledning innebär insatsledning av mindre omfattning och enskilda strider, vilka således är mer avgränsade till tid och rum än operationer.

I syfte att öka interoperabiliteten vid internationella insatser anpassas Försvarsmaktens ledningsorganisation till internationell standard för stabsutformning samt till internationella planerings- och lednings- metoder. Detta arbete sker främst genom planerings- och översyns- processen (PARP) inom Partnerskap för fred. Vid multinationella insatser och övningar m.m. skall ledningsorganisationen både kunna ta emot och avdela resurser på militärstrategisk, operativ och taktisk ledningsnivå.

Militärstrategisk ledning utövas under överbefälhavaren av Högkvarterets strategiledning. Denna ledning utgör grunden för verksamheten inom övriga delar av Högkvarteret och för Operativa insatsledningens och militärdistriktens planering och ledning av genomförande av nationella och internationella insatser. Högkvarteret ansvarar för fördelning av militära resurser samt samverkan med civila myndigheter på central nivå.

92

Operativ och taktisk ledning utövas av Operativa insatsledningen som är underställd Högkvarteret. I denna ingår en operationsledning och tre taktiska kommandon (armé, marin och flygvapen). Armé-, marin- och flygvapenförband är underställda respektive kommandochef i fred, kris och krig. Gemensamma resurser som t. ex. helikopterförband är direkt underställda chefen för Operativa insatsledningen. Operativ ledning utövas av operationsledningen inom Operativa insatsledningen. Taktisk ledning utövas av Operativa insatsledningens taktiska kommandon.

För att underlätta samordning kommer hela Operativa insatsledningen enligt riksdagens beslut att samgrupperas på en gemensam stabsplats. Genom en samlokalisering av den operativa och taktiska ledningsnivån skapas också goda förutsättningar för att utveckla ledningsdoktrinen, både i försvarsmaktsgemensamma och stridskraftsspecifika frågor.

Både operationsledningen och de taktiska kommandona skall ha nödvändig kapacitet för att kunna avdela rörliga insatsledningar för framskjuten ledning inom ett operationsområde.

Utöver den operativa och taktiska ledning som bedrivs av Operativa insatsledningen utövar militärdistrikten territoriell ledning. Med territoriell ledning avses bl.a. att samordna militära och civila resurser inom ett geografiskt område samt att skapa förutsättningar för att genomföra och stödja militära insatser då Operativa insatsledningen inom ett militärdistrikt leder förband ur insatsorganisationen. Territoriell ledning innefattar även att leda nationella skyddsstyrkor och att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred m.m.

Uppgifterna för militärdistrikten skiljer sig sålunda åt jämfört med Operativa insatsledningen, både till karaktären och omfattningen. De fyra militärdistrikten består av militärdistriktsstaber och militärdistrikts- grupper. Varje militärdistrikt omfattar ett antal län. Militärdistriktsstaberna är lokaliserade till Göteborg, Visby, Strängnäs och Boden och varje län har minst en militärdistriktsgrupp. Militärdistrikten är underställda Högkvarteret som ansvarar för inriktning och samordning av militärdistrikten, fördelning av resurser samt central samverkan med myndigheter inom det civila försvaret. Inom militärdistrikten kan förband och skolor ha territoriella uppgifter under militärdistriktets ledning, t.ex. bevakningsuppgifter eller att vara beredd att lämna stöd till samhället vid räddningstjänstinsatser m.m. I Stockholm, Göteborg och Malmö organiseras avdelningar vid militärdistriktsstaberna som en särskild resurs för territoriell ledning i storstadsområdena.

Militärdistriktsgrupperna utgör en utlokaliserad del av respektive militärdistriktsstab. Militärdistriktsgruppernas uppgifter är främst att bedriva totalförsvarssamverkan på lokal nivå samt att utbilda, vidmakthålla och utveckla hemvärnet samt stödja de frivilliga försvarsorganisationerna. Genom att arbetsfördelningen mellan militärdistriktsstaber och militärdistriktsgrupper anpassas efter regionala förhållanden skapas en ökad flexibilitet och förutsättningar för ett effektivt utnyttjande av militärdistriktets resurser över hela regionen. En viktig uppgift för militärdistrikten är härutöver att leda planering och genomförande av mobilisering inom militärdistriktet. Militärdistrikten leder och samordnar också den militära säkerhetstjänsten inom respektive militärdistrikt.

Prop. 2001/02:10

93

Verksamhetsledning

Prop. 2001/02:10

Med verksamhetsledning menas hur Försvarsmakten internt leder myndighetens verksamhet i fred för att frambringa de förband som används vid insatser, i korthet all den ledning av förvaltningskaraktär som inte är insatsledning. I en koordinerad process förs olika typer av resurser samman till krigsförband som därefter hålls i beredskap för insatsorganisationens behov. Den omfattar planering och ledning av genomförande inklusive uppföljning och analys. Försvarsmakten skall härigenom som helhet nå de beredskapsmässiga, kompetensmässiga och insatsorganisatoriska mål som riksdagen och regeringen beslutat, samt säkerställa att resurser i fred utnyttjas rationellt och författningsenligt.

Verksamhetsledning utövas av Högkvarteret gentemot förband, skolor och olika centrum i grundorganisationen. Verksamhetsledningen är alltså myndighetsgemensam för Försvarsmakten till skillnad från vad som var fallet fram till i mitten av 1990-talet då denna organisatoriskt bedrevs inom de tre dåvarande försvarsgrenarna. Operativa insatsledningen har genom de taktiska kommandona en samordningsroll i verksamhetsledningen och svarar för att olika stridskraftsspecifika behov beaktas och att erfarenheter från övningsverksamhet och insatser förs tillbaka i utbildnings- och utvecklingsverksamheten.

Inom verksamhetsledningen är uppdragssystemet Försvarsmaktens metod för att omsätta regeringens mål- och resultatstyrning enligt vad som framgår av det årliga regleringsbrevet. Uppdragssystemet omfattar därmed utbildningsverksamhet, materielanskaffning, forskning, övningar m.m. Uppdragen för Försvarsmaktens olika delar föregås av ett omfattande planeringsarbete inom Högkvarterets olika enheter och som bygger på det underlag som i tidigare faser av planeringsarbetet lämnats av bl.a. de taktiska kommandona och olika förband. Uppdragen riktas från Högkvarteret till underställda organisationsenheter, t.ex. regementen, flottiljer och skolor. Till de totalförsvarsgemensamma myndigheterna, t.ex. Försvarets materielverk, lämnar Försvarsmakten s.k. beställningar.

I uppdragen anges uppgifter med mål och krav på resultat, vilka resurser som disponeras, krav på resultatredovisning samt, vid behov, de handlingsregler som skall styra genomförandet av uppdraget. Uppdrag skall vara finansierade och balans skall föreligga mellan uppgifts- och resursdelen i uppdraget.

Organisationsenheterna får inom ramen för de fastställda uppdragen besluta hur ekonomiska medel skall disponeras samt om inkallelse av personal till den egna enheten. De får besluta om omfördelning av resurser inom och mellan uppdrag inom den egna enheten. Målen i uppdragen får därvid inte ändras. Omfördelning mellan uppdrag skall anmälas till Högkvarteret som beslutar i frågan.

Operativa insatsledningen skall på uppdrag av Högkvarteret samordna genomförandet av verksamheten vid förbanden, främst vad avser övningar. Sådana uppdrag till Operativa insatsledningen kan även omfatta annan verksamhet än övningar, i syfte att nå en så rationell och resurssnål verksamhet som möjligt och så att inte onödiga friktioner sker i genomförandet. Genomförande av uppdrag kan också kräva samordning

94

mellan organisationsenheter på olika nivåer, i syfte att så rationellt som Prop. 2001/02:10 möjligt nå de i uppdragen fastställda målen och kraven på resultat.

Riksrevisionsverket har i sin årliga revisionsrapport riktat kritik mot Försvarsmakten vad avser brister i styrning och kontroll av verksamheten samt bristfällig prognosverksamhet. Med anledning av detta uppdrog regeringen i mars 2001 åt Ekonomistyrningsverket att identifiera problemen och dess orsaker samt utarbeta förslag till åtgärder som bör vidtas för att säkerställa Försvarsmaktens kontroll över ekonomin. Den 31 maj uppdrog regeringen åt Försvarsmakten att i samverkan med Ekonomistyrningsverket genomföra de av verket föreslagna förbättringsåtgärderna.

9.4.3Personal i Försvarsmaktens ledningsorganisation

Jämfört med läget före 1 juli 2000 kommer den av riksdagen beslutade insats- och grundorganisationen medföra att antalet befattningar i Försvarsmaktens ledningsorganisation i stort halveras. Personalstyrkan i den fredstida ledningsorganisationen motsvarar därmed det behov som finns för att kunna leda begränsade insatser i fredstid och det behov som verksamhetsledningen inom Försvarsmakten ställer. Vid högre beredskapsnivåer behöver ledningsorganisationen förstärkas med krigsplacerade yrkes- och reservofficerare samt totalförsvarspliktiga. En anpassningsperiod kommer under ett flertal år att kräva en omfattande ny- och kompletteringsutbildning av officerare för ledningsorganisationens behov.

Tjänstgöringen inom grundorganisationen bör så långt som möjligt tillgodose möjligheterna för officerare att göra en s.k. regional karriär.

Det militära försvarets ledning är i hög grad beroende av att personal med rätt kompetens finns i den utsträckning som behövs. Den ominriktning som enligt riksdagens och regeringens beslut nu genomförs inom Försvarsmakten innebär att väsentligt färre personer kan tjänstgöra inom ledningsorganisationen än vad som tidigare varit fallet. Fram till 2005 kommer personalstyrkan i ledningsorganisationen därigenom i stort att halveras. Detta ställer höga krav på att utnyttja tillgänglig kompetens så effektivt som möjligt.

Den personella dimensioneringen av staber i fredstid tar sin utgångspunkt i det bedömda behovet för att uppnå full funktionalitet, dvs. att samtliga disponibla enheter och system skall kunna ledas i fred och vid en begränsad krissituation. Vid högre beredskapsnivåer samt för uthållighet vid insatsledning under längre tid i fred, krävs förstärkning med krigsplacerad personal i första hand i form av yrkes- och reservofficerare.

Bemanningen av och beredskapstiden för de staber och förband som skall finnas inom ledningsorganisationen regleras genom olika beredskapskrav. För att vid ett försämrat omvärldsläge kunna förstärka förbandens kvalitet och kvantitet, krävs att Försvarsmakten kan utbilda personal och inneha sådan kompetens att verksamheten kan uppnå den förmåga som behövs för att möta en framväxande krissituation. Denna

95

anpassning sker främst genom inkallelse av reservofficerare och Prop. 2001/02:10 totalförsvarspliktig personal som, tillsammans med yrkesofficerare,

genomför kompletterande utbildning. Regeringen vill understryka att inkallelse av reservofficerare och totalförsvarspliktiga sålunda fortfarande är en viktig del av ledningsorganisationens personal- försörjning i högre beredskapsnivåer. För att kunna möta ett storskaligt väpnat angrepp krävs härutöver en tillväxt av hela organisationen utsträckt över ett antal år. Under denna tid kan officerare och annan personal nyutbildas och placeras i de nya enheter som successivt tillförs under en tillväxtperiod.

Under 2000 och 2001 har Försvarsmakten genomfört en översyn av vissa personalförsörjningsfrågor m.m. inom myndighetens centrala ledning. Resultatet av översynen är bl.a. att antalet militära befattningar inom den centrala ledningen reduceras med ca 140 och att vissa tjänster som hittills funnits inom Mälardalsområdet bedöms kunna överföras till verksamhetsorter i södra och norra Sverige. Efter att dessa åtgärder genomförts bedömer Försvarsmakten att upp till hälften av alla tjänster för högre officerare kan komma att finnas utanför Mälardalsområdet, dock med variationer mellan armé-, marin- och flygstridskrafterna. Försvarsmakten bedömer därmed att det utifrån rådande förutsättningar finns godtagbara möjligheter för officerare att göra en s.k. regional karriär. Regeringen vill betona vikten av att arbetet med att skapa bättre förutsättningar för en s.k. regional karriär och därmed bidra till en väl fungerande personalförsörjning inom Försvarsmakten fortsätter.

9.4.4Tekniskt ledningsstöd

En insatsorganisation med ett begränsat antal operativa insatsförband understryker vikten av att genom teknikutvecklingen ge lednings- organisationen ett kvalificerat ledningsstöd. Ledningssystemets tekniska del utgör därmed en av grundförutsättningarna för ett nätverksorienterat försvar.

Med en minskad förbandsvolym ökar vikten av att ha en omvärldsuppfattning som möjliggör att det militära försvaret skall kunna vara på rätt plats och i rätt tid med rätt resurser. Ett sätt att underlätta detta är att ta i anspråk den teknikutveckling som kan förutses avseende ledningsstöd. Nedan informerar regeringen i korthet för utvecklingsarbetet på detta område. Vad gäller teknikutvecklingsfrågor i allmänhet hänvisar regeringen till kapitel 15 i denna proposition.

Ett arbete med ledningssystemets tekniska del har inletts inom Försvarsmakten. Målet med arbetet är att tekniskt lägga grunden för ett nätverksorienterat försvar.

För att skapa en struktur av tekniska system som tillsammans bildar ett sammanhållet ledningssystem behövs en gemensam beskrivning av hur olika funktioner inom Försvarsmakten genomför ledning, systemutformning och vilka tekniska lösningar som får användas. Denna beskrivning omfattar alla organisatoriska nivåer i ledningssystemet och behandlar ledning från datainhämtning (genom sensorer, databaser etc.) via telekommunikation, databehandling (bl.a. data- och

96

informationsfusion),

beslutsstödssystem, lägesbilder samt

order-

och Prop. 2001/02:10

rapportsystem till förband och vapensystem.

 

 

Ett sammanhållet

ledningssystem kommer ur teknisk

synpunkt

att

kräva att många befintliga och planerade materielsystem anpassas till Försvarsmaktens tekniska arkitektur. För vissa materielsystem kommer utvecklingen av ledningssystemets tekniska del att innebära att den funktion som materielsystemet idag löser istället kan komma att lösas av andra befintliga eller framtida materielsystem. Regeringen vill i detta sammanhang understryka vikten av att nya materielsystem görs interoperabla mellan olika ledningsnivåer och stridskrafter såväl nationellt som internationellt. Militära system bör även kunna möjliggöra en effektiv och på modern teknik baserad kommunikation med andra myndigheter som polis och kustbevakning när detta är påkallat i akuta lägen, t.ex. vid eftersökning av försvunna personer.

En av grunderna för utformningen av ledningssystemets tekniska del är att förbättra lägesuppfattningen, förmågan att upptäcka mål och att utföra bekämpning av mål i en svår insatsmiljö, inte minst präglad av telekrigshot. Detta ställer höga krav på de framtida sensor-, kommunikations- och datafusionssystemen. För att möjliggöra snabbare och effektivare ledning i alla Försvarsmaktens uppgifter och samtidigt klara personalreduktioner krävs att Försvarsmakten efterhand inför automatiska funktioner för informationsfusion avseende bl.a. stöd för underrättelsetjänst, logistikledning och förbandsuppföljning. Inom detta område krävs omfattande forskning samt studie- och teknikutvecklingsverksamhet.

Stora mängder av information och kortare reaktionstider innebär en risk för att användarna kan få svårigheter att sovra i informationsflödet. Ett viktigt utvecklingsområde är därför hur ledningsplatser och ledningsstöd skall utformas. För att kontinuerligt engagera ledningspersonalen i utvecklingsprocessen kommer ett ledningslaboratorium att skapas vid Operativa insatsledningen, där samma personal som använder driftsatta system också kontinuerligt deltar i utvecklingen av ledningsdemonstratorer. Ledningssystemets tekniska förutsättningar bygger alltså dels de på befintliga ledningscentraler som bl.a. finns vid Operativa insatsledningen, dels på ledningslaboratorier enligt ovan och slutligen på det långsiktiga forsknings- och studiearbete som bedrivs inom Försvarsmakten, vissa totalförsvarsgemensamma myndigheter och inom industrin. Erfarenheterna från forsknings- och studiearbetet överförs därmed efter hand till ledningsorganisationen för att på så sätt bidra till den kontinuerliga process som bör känneteckna dess utveckling.

97

Prop. 2001/02:10

9.5Civilt försvar

9.5.1Det civila försvarets ledningsstruktur – samordning och samverkan

Regeringens bedömning: Med den fredstida krishanteringsförmågan som grund bör lednings- och samordningsförmågan för höjd beredskap utvecklas med hänsyn till de krav som ställs i nuvarande omvärldsläge och mot bakgrund av möjligheterna till anpassning i ett förändrat omvärldsläge.

Skälen för regeringens bedömning: Det civila försvarets ledningsstruktur vilar helt på det fredstida samhällets lednings- och samordningsprinciper. Det främsta instrumentet för denna ledning och samordning är samverkan, med andra ord en dialog mellan statliga, kommunala och enskilda aktörer i enlighet med den fördelning av ansvar och befogenheter som finns i samhället. I händelse av krig ger dock beredskapslagstiftningen vissa myndigheter vidgat ansvar och större befogenheter.

Det system för ledning och samordning som nu tillämpas inom det civila försvaret är till stora delar utvecklat under mitten av 1980-talet. Ett viktigt mål var att möjliggöra den kraftsamling av resurser som krävdes för att möta ett omfattande väpnat angrepp. Den mest krävande situationen förutsågs vara en ockupation av hela eller delar av Sverige. Ett viktigt syfte var även att mot denna bakgrund tillhandahålla effektiva former för samverkan mellan militärt och civilt försvar.

Grundläggande inom det civila försvaret har varit att skilja på två typer av ansvar, nämligen områdesansvar och funktionsansvar. Områdesansvaret innebär att en myndighet har ansvar för att samordna beredskapsförberedelser och verksamhet vid höjd beredskap inom ett avgränsat geografiskt område. Områdesansvar finns på tre nivåer. På central nivå regeringen, på regional nivå länsstyrelsen och på lokal nivå kommunen. Denna form av geografisk ansvarsfördelning bör, enligt regeringen, gälla även i fortsättningen.

I avsnitt 9.2 föreslår regeringen att nuvarande funktionsindelning skall avskaffas och regeringen lämnar en övergripande redovisning av det planeringssystem som bör finnas för det civila försvaret och samhällets beredskap. Regeringen avser att återkomma till riksdagen under våren 2002 i fråga om vilka myndigheter som framöver skall ha en förmåga att vid en säkerhetspolitisk förändring kunna genomföra anpassningsåtgärder.

Överstyrelsen för civil beredskap har på regeringens uppdrag lämnat förslag på inriktning vad gäller ledningsresurser inom det civila försvaret. Överstyrelsen har vidare i samråd med länsstyrelserna redovisat kriterier för bedömning av ledningsförmågan vid höjd beredskap på den regionala och lokala nivån.

Mot bakgrund av den redovisning som lämnats vill regeringen betona att samordning inom det civila försvaret måste ske på ett allsidigt och flexibelt sätt. Det är varje myndighets eller organs eget ansvar att

98

utveckla medel och metoder för att kunna leda sin verksamhet såväl Prop. 2001/02:10 under normala fredsförhållanden som vid höjd beredskap. Vanliga rutiner

för användning av tekniska system för ledning och beslutsfattande skall gälla även under höjd beredskap och krig. De resurser och den kapacitet som finns i fred utgör grunden för verksamhet som skall bedrivas i krig. Det måste hos utpekade aktörer finnas en tillräcklig grundförmåga som skapar handlingsförmåga i närtid samt handlingsfrihet för att hantera förändrade förutsättningar i framtiden.

Grunden för att åstadkomma samordning bygger på personella resurser och ett robust och flexibelt tekniskt stöd. Viktiga faktorer är kompetent personal i tillräcklig omfattning, ändamålsenligt tekniskt stöd och administrativa rutiner samt att det sker en korrekt och professionell informationshantering. Det är vidare viktigt att det finns kompetens att göra analyser av en ändrad hotbild och behov av anpassningsåtgärder.

Överstyrelsen redovisade i april 2001 hur samverkan mellan aktörer inom civilt försvar samt mellan civilt och militärt försvar har utvecklats mot bakgrund av nedläggningen av civilbefälhavarna och omstruktureringen av Försvarsmakten. Överstyrelsen redovisade övergripande erfarenheter och tendenser i samverkansfrågorna, men att det ännu är för tidigt att ta fram gemensamma principer för hur samverkan skall genomföras framöver.

9.6Samverkan mellan det civila och det militära försvaret

 

Regeringens bedömning: Det bör finnas väl

fungerande

 

 

 

samverkansrutiner mellan Försvarsmakten och andra myndigheter och

 

 

 

samhällsaktörer för att lösa det planeringsbehov som finns för en

 

 

 

anpassningssituation. I nuvarande omvärldsläge, och med hänsyn till

 

 

 

möjlig anpassning behöver det i nuläget inte finnas helt färdigställda

 

 

 

och bemannade organisationer för samverkan under höjd beredskap.

 

 

 

Grunden för samverkan bör utgöras av de samverkansmönster som

 

 

 

skapas för krishanteringsförmåga i fred.

 

 

 

 

 

 

 

Skälen för regeringens bedömning : Regeringen anser att det i fred bör

 

finnas väl fungerande samverkansrutiner mellan Försvarsmakten och

 

andra myndigheter och samhällsaktörer. Härmed avses, såvitt gäller

 

planeringen för höjd beredskap, främst samverkan för att lösa det

 

planeringsbehov som finns för en anpassningssituation. Försvarsmaktens

 

resurser skall också kunna utnyttjas på ett effektivt sätt för att stödja

 

olika samhällsorgan vid räddningstjänstinsatser och för att stärka

 

samhället vid svåra påfrestningar i fred. Detta inbegriper i många fall en

 

samverkan i fred mellan aktörer som kommer att ha motsvarande

 

kontakter även under höjd beredskap.

 

 

 

 

För närvarande pågår en översyn av Försvarsmaktens stöd till andra

 

myndigheter m.m. (dir. 2000:87). I uppdraget ingår att lämna förslag till

 

den författningsreglering som behövs för att uppnå ett klarare och mer

 

entydigt regelsystem som ger uttryck för den helhetssyn som skall prägla

 

samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och

 

risker, såväl i fred som i krig. Inriktningen skall

vara att öka

99

 

 

 

 

Försvarsmaktens möjligheter att bistå. Utredaren skall redovisa Prop. 2001/02:10 uppdraget senast den 1 november 2001.

Länsstyrelserna i Västra Götalands, Uppsala och Västerbottens län redovisade den 1 augusti 2001 i samråd med övriga berörda länsstyrelser formerna för samverkan mellan länsstyrelserna och militärdistrikten i respektive Göteborg, Strängnäs och Boden.

De tre länsstyrelserna framhåller att samverkan är ett viktigt medel för ömsesidig kompetensuppbyggnad. För totalförsvaret krävs en bred samverkan mellan länsstyrelsen i samtliga berörda län och militärdistrikten. Länsstyrelserna pekar särskilt på den territoriella planeringen för anpassning, framtagande av gemensam inriktning samt planläggningen av militär samverkan vid höjd beredskap.

Vid ett begränsat väpnat angrepp, som sker utan förvarning, är samverkansbehoven avhängiga av vilket eller vilka objekt eller geografiska områden i länet som drabbas. Vid behov skall länsstyrelsen även samordna övriga civila statliga totalförsvarsmyndigheters samverkan gentemot militärdistriktet.

Samverkan är även viktig då det gäller Försvarsmaktens förmåga att kunna bidra vid räddningstjänstinsatser och svåra påfrestningar på samhället i fred. Vid omfattande räddningstjänstinsatser bör behovet av Försvarsmaktens resurser koordineras.

I nuvarande omvärldsläge bedömer regeringen att det i sin helhet inte behöver finnas färdigställda och bemannade organisationer för samverkan av insatser under höjd beredskap. Det bör dock finnas en övergripande planering för hur organisationen skall byggas upp och förberedelser bör göras så att samverkan kan komma till stånd under en anpassningsperiod. Grunden för samverkan bör utgöras av de samverkansmönster som skapas för en god krishanteringsförmåga i fred.

100

Prop. 2001/02:10

10Informationssäkerhet och skydd mot informationsoperationer1

Regeringens bedömning: IT-säkerhet är av avgörande betydelse för hantering av informationsoperationer. En övergripande strategi för samhällets hantering av informationssäkerhet och skydd mot informationsoperationer bör därför utarbetas. Vidare bör

–den nya planeringsmyndigheten (se avsnitt 7.3) ges ett sammanhållande myndighetsansvar för samhällets IT-säkerhet,

–de av Sårbarhets- och säkerhetsutredningen samt Försvars- beredningen föreslagna övergripande omvärldsanalyserna genomföras,

–en funktion för IT-incidenthantering inrättas,

–en funktion för teknikkompetens inom IT-säkerhetsområdet inrättas samt

–ett system för evaluering och certifiering byggas upp. Därutöver är det angeläget att

–svenska internationella åtaganden och multilaterala överenskom- melser inom verksamhetsområdet utvecklas,

–Sverige verkar för att internationella skyddssystem etableras och aktivt stödjer arbetet med att åstadkomma internationella avtal och regler för att öka skyddet mot informationsoperationer och då framförallt de IT-relaterade hoten samt

– ett nationellt harmoniserat regelverk upprättas för att säkerställa överblick och samordning av olika regler och för att skapa sammanhållna och entydiga regler avseende informationssäkerhet.

Utredningens förslag: Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (SOU 2001:41) har lämnat förslag bl.a. rörande strategi för ökad informationssäkerhet och skydd mot informationsoperationer. Utredningens förslag överensstämmer i stort med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna som yttrat sig, instämmer med utredningens förslag i dessa delar.

1 Informationsoperationer (Information Operations, IO) och informationskrigföring (Information Warfare, IW) är två begrepp som ligger nära varandra: Informationsoperation (prop. 1999/2000:86) är samlade och samordnade åtgärder i fred, kris och krig till stöd för politiska eller militära mål genom att påverka eller utnyttja motståndares eller annan utländsk aktörs information och informationssystem. Det kan ske genom att utnyttja egen information och egna informationssystem samtidigt som dessa också måste skyddas. Ett viktigt inslag är att påverka beslutsprocesser och beslutsfattande. I Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (SOU 2001:41) används en likartad definition: Informationsoperationer är det övergripande begreppet, omfattande samlade och samordnade åtgärder i fred, kris och krig till stöd för ekonomiska, politiska eller militära mål i syfte att påverka eller utnyttja en motståndares eller annan aktörs information och informationssystem och samtidigt skydda egen information och egna informationssystem.

101

Skälen för regeringens bedömning

Prop. 2001/02:10

10.1Säkerhet i informationssamhället

Möjligheterna att störa eller sabotera samhällsviktig infrastruktur har fått ökad uppmärksamhet i takt med att system och funktioner blir allt mer beroende av informationsteknik (IT). Då de tekniska systemen blir allt mer komplexa och ömsesidigt beroende får de således en allt större betydelse för säkerheten i samhället. Sammantaget medför dessa omständigheter att samhällets totala sårbarhet ökar samtidigt som oönskade ingrepp i ett enskilt IT-system kan få återverkningar på stora delar av samhället.

I informationssamhället ställs allt större krav på att samhällsviktiga system och funktioner betraktas som delar av en helhet. En angripare har exempelvis som följd av utvecklingen möjlighet att uppnå en högre effekt till en lägre kostnad och med bibehållen anonymitet. Informationsoperationer riktade mot infrastrukturen skulle därför kunna få allvarliga konsekvenser för samhället om inte hoten möts med ändamålsenliga skyddsåtgärder.

Utvecklingen av informationssamhället behöver återspeglas i den organisatoriska hanteringen av informationssäkerhet, som i sin tur bl.a. beror av människor, regler, teknik och organisation. För att minska sårbarheten ställs även krav på en gemensam grundläggande säkerhetsnivå. Regeringen anser därför att säkerhetsarbetet i allt större utsträckning bör ske tvärsektoriellt.

Framsteg inom informationsteknik och hårdnande konkurrens tvingar successivt fram en ökad effektivitet och produktivitet, ofta på bekostnad av kvalitetsaspekter, såsom säkerhet. I takt med att infrastrukturer automatiserats och integreras i allt större omfattning har nya sårbarheter inför både fysiska angrepp och informationsangrepp skapats. För nationens väl måste varje manipulation av dessa kritiska funktioner eller varje avbrott som kan komma att uppstå vara begränsat, sällan förekommande, hanterbart, isolerat och i så liten utsträckning som möjligt skadligt.

Informationssäkerhet bygger på ett stort antal åtgärder för att hantera risker. För att minska beroendet av ett system eller en tjänst och därmed kunna minska sårbarheten har alternativa möjligheter avgörande betydelse. Det är dock kostsamt att ständigt ha alternativa möjligheter i beredskap och därför är det viktigt att vidta åtgärder som omfattar alla delar i den generella säkerhetskedjan enligt den s.k. SUR-modellen (skydda – upptäcka – reagera). Skydd kan inte byggas upp utifrån en föreställning om att det är absolut säkert, dvs. baseras på ett statiskt skyddstänkande. Istället anser regeringen att ett dynamiskt skyddstänkande bör råda, vilket indirekt innebär att informationssäkerhet inbegriper ett visst mått av medvetet risktagande. Samtidigt skall skyddet vara så bra att det medger upptäckt vid försök till angrepp i god tid för att hindra eller begränsa detsamma.

Säkerhetsfrågorna bör beaktas som en naturlig och grundläggande komponent vid utveckling inom IT-området. Säkerhetsfunktioner bör så långt möjligt byggas in i system från början. Om dessa grundläggande

102

faktorer måste tillföras i efterhand kan detta medföra problem med ökade

Prop. 2001/02:10

kostnader som följd. Samtidigt måste säkerhetsfunktionerna ständigt

 

uppdateras i befintliga system. Särskilt viktigt är detta vid utveckling av

 

samhällsviktiga system och funktioner. Informationssäkerheten bör

 

således ha en tvärsektoriell förankring, då möjliga angreppspunkter finns

 

inom de flesta sektorer och risken för spridning till andra är stor.

 

Förändring av säkerhet förutsätter en ständig vaksamhet, översyn och vidareutveckling i och kring informationssystem. Härigenom kan förtroendet bevaras och ökas. Det hjälper således inte att exempelvis den tekniska säkerheten är hög om något av de andra områdena har förbisetts. Regeringen anser att säkerhetskravet på informationssamhället medför

att en övergripande strategi för samhällets hantering av informationssäkerhet och skydd mot informationsoperationer bör utarbetas. Studier, rapporter och utredningar inom området, genomförda på uppdrag av regeringen och nu senast i Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (SOU 2001:41) samt i Försvarsberedningens rapport (Ds 2001:44) pekar alla på behov av åtgärder och att ansvars- och rollfördelningen måste fastställas.

Tvärsektoriell samordning på nationell nivå

I informationssamhället kan betydelsen av fysiska avstånd sägas ha minskat. I takt med att osäkerheten om var och hur hot och störningar kan komma att uppstå ökar behovet av en samordnande instans som har förmågan till överblick och kunskap om hur incidenter skall hanteras tillsammans med mandat att vidta förebyggande åtgärder. Den nationella ledningen och samordningen bör också ha en gemensam överblick och förmåga att med snabbhet kunna hantera dynamiska skeenden, inte minst med anledning av den hastighet och de spridningseffekter som IT- relaterade hot uppvisar.

Samhällsviktiga system förekommer inom stat, kommuner, landsting och näringsliv. De samhällsviktiga system, som riskerar att hotas, ägs och drivs alltså idag till del av andra än statliga organ. Verksamheten sker ofta i internationellt samarbete. En bred samverkan mellan privat och offentlig sektor är angelägen och regeringen anser att den tvärsektoriella samordningen för informationssäkerhet och skydd mot informationsoperationer måste stärkas. Samverkansuppgifterna kan exempelvis avse bedömning av sårbarhets- och hotbildsförändringar och förslag till förebyggande åtgärder i samhället för att kunna möta hoten.

Hotbilderna bör sammansättas av bl.a. underlag från incidentanalyser, omvärldsanalyser och underrättelser. Incidentanalyser kan i sin tur byggas på underlag från central statistik över incidenter och på aktuella situationer som behandlas av akuta IT-incidentstödfunktioner 2. I samverkansuppgifterna kan även ingå att se till att förslagen till åtgärder som utformas resulterar i ett för samhället förebyggande verksamhetsstöd i form av råd och rekommendationer inom informationssäkerhets-

2 En vanligt förekommande benämning på organisationer för akut incidentstöd är CERT (Computer Emergency Response Team).

103

området. Regeringen avser att återkomma om den närmare utformningen Prop. 2001/02:10 under våren 2002.

Övergripande omvärldsanalys

Till följd av en föränderlig hotbildsutveckling är det nödvändigt att planeringen för ett säkrare informationssamhälle tar sin grund i ett övergripande perspektiv. Det bör således finnas en nationell beredskap för att kunna följa upp utvecklingen med hjälp av omvärldsanalyser i syfte att öka IT-säkerheten. Omvärldsanalyserna bör sammansättas med incidentanalyser för att möjliggöra identifikation av aktörer, metoder och motiv för intrång. Hotbilderna bör tillsammans med kunskapen om samhällets sårbarhet avseende IT-angrepp möjliggöra en kvalificerad bedömning av sannolikheten för ett angrepp och bedömda konsekvenser av ett sådant angrepp. Strategier för informationssäkerhet bör mot bakgrund av detta omprövas till nytta både inom det civila och det militära området.

Regeringen anser i likhet med Sårbarhets- och säkerhetsutredningen och Försvarsberedningen att den nya planeringsmyndigheten (se avsnitt 7.3) bör ges ett sammanhållande myndighetsansvar för samhällets IT- säkerhet och att övergripande omvärldsanalyser bör genomföras. Regeringen avser att återkomma i frågan om de organisatoriska konsekvenserna under våren 2002.

En funktion för IT-incidenthantering

Syftet med IT-incidenthantering är att omedelbart, eller i ett mycket tidigt skede, kunna spåra ursprunget till ett dataintrång, se till att attacker mot datasystem avstyrs och upphör, samt stödja återställande av systemen vid större attacker. Säkerhetsproblem såsom, större avvikelser och akuta incidenter som inte klaras ut av enskilda systemägare bör kunna bearbetas av centrala stödfunktioner för driftövervakning, incidentberedskap och respons. En IT-incidenthanteringsfunktion skall ha översikt och kunskaper om IT-hot och IT-säkerhet i ett helhetsperspektiv. Kvalificerad rådgivning i realtid, s.k. help desk, bör kunna lämnas vid fel eller större avvikelser, återstart av system och vid reaktion på angrepp.

Samhället bör ha tillgång till ett centralt stöd för IT-incidenthantering. Av särskild vikt för en sådan funktion är förmågan att kunna skilja löst organiserade intrångsförsök från kvalificerade och systematiska angrepp. En IT-incidenthanteringsfunktion bör ha tillgång till statistik över intrång som skall bidra till att bygga upp en bild över olika typer av intrång samt deras inverkan på kända sårbarheter och av betydelse för säkerheten. En bra nationell kontroll, kartläggning och överblick skapar goda förutsättningar för samarbete med andra stater. Ett sådant samarbete bedöms ha stor betydelse med hänsyn till den globala karaktären på IT- incidenter och dataintrång. Ett internationellt samarbete med utländska motsvarigheter till IT-incidenthanteringsfunktionen skulle aktivt bidra till att kompetensen inom IT-incidenthantering, som sammansätts av teoretiska kunskaper, praktiska erfarenheter och förmåga, snabbare byggs

104

upp. Vidare bör ett samarbete mellan IT-incidenthanteringsfunktionen Prop. 2001/02:10 och motsvarande privata funktioner eftersträvas för att möjliggöra tidig

varning och öka hela samhällets kompetens inom informationssäkerhets- området.

Angrepp som syftar till att, öppet eller dolt, påverka IT-systemen kan härstamma exempelvis från en kriminell aktör, någon individ eller organisation med politiska motiv eller en statlig eller statligt understödd aktör. Vid en akut situation är källan på förhand inte given och tidsaspekten kan visa sig synnerligen kritisk för att minimera och lindra skadorna i samhället. Det är då nödvändigt för den som blivit utsatt för IT-intrång eller försök till IT-intrång att snabbt kunna få stöd om dennes resurser visar sig vara otillräckliga. Ansvaret kvarstår dock ytterst alltid hos systemägaren.

Regeringen anser att Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag rörande en funktion för IT-incidenthantering bör genomföras. Regeringen avser att återkomma till frågan om funktionens organisatoriska inplacering under våren 2002.

Central statistik över incidenter – en uppgift för IT- incidenthanteringsfunktionen

För att skapa underlag till en helhetsbild gällande hot, aktörer, tillvägagångssätt och teknik bör det finnas en central funktion för bearbetning av statistik över incidenter. Insamling, uppföljning och utvärdering av myndigheternas IT-säkerhetsarbete bör således enligt regeringens mening ske på ett samordnat sätt. Incidentrapporter och nyvunnen kunskap bör efter den centrala bearbetningen återremitteras till systemägaren för att kunna utgöra underlag för skyddsåtgärder. Målet är att minska mörkertalet för incidenter och att driva på skyddsåtgärder så att svagheterna inte kvarstår.

Redovisningarna från statistikenheten skall kunna bilda underlag till revidering av handlingsplaner, riktlinjer och strategier inom IT- säkerhetsområdet. Statistikenheten bör också kunna fungera som en varningsfunktion, där extraordinära mönster av incidenter kan upptäckas, i syfte att minska mörkertalet för incidenter och att driva på skyddsåtgärder så att svagheter inte kvarstår.

Incidentanalys – ytterligare en uppgift för IT-incidenthanteringsfunkionen

Funktionen incidentanalys hämtar sina uppgifter från det akuta incidentstödet och från statistik över incidenter. Analyserna bör utgöras av djupgående tekniska undersökningar av exempelvis loggar samt bakdörrar och andra svagheter i datasystemen. Hot och risker skall kunna identifieras beträffande datorutrustning, program och nätverkssystem. En angripare kan planera och genomföra angrepp i flera steg och vid olika tidpunkter. Angriparen kan försöka skaffa sig information om det system som skall angripas, om det blir reaktioner vid angrepp samt om det går att försöka avleda misstankar och därmed skyddsresurser i händelse av upptäckt. Vid en analys kan det därför vara av intresse att studera flera på varandra följande angrepp i datanäten. Varningar skall kunna utfärdas till

105

bl.a. de trafikförmedlande operatörerna i händelse av överhängande hot.

Prop. 2001/02:10

Den samordnade värderingen av tillgänglig information skall kunna

 

resultera i såväl prognoser som i allmänna och tidiga varningar. Även i

 

detta hänseende och särskilt om näringslivet medverkar är det viktigt att

 

känslig information om företagsspecifika förhållanden inte sprids.

 

Analyserna kan beskrivas som en förädling av nationell IT-

 

incidentstatistik men bör också ha som ingångsvärde information från

 

samverkan med internationella organisationer som producerar varningar.

 

Denna förädling skapar ett avsevärt mervärde för myndigheterna i deras

 

arbete med att rapportera inträffade incidenter med påföljande

 

åtgärdsprogram. Analyserna bör av flera skäl leda till att bättre

 

rekommendationer kan ges beträffande skyddsåtgärder.

 

Aktiv IT-kontroll

 

Aktiv IT-kontroll syftar till att genom intrångstester finna

 

säkerhetsbrister och svaga punkter i kontrollerade IT-system. I syfte att

 

förbättra informationssäkerheten är det av stor vikt att de svaga punkter

 

som identifierats under kontrollen analyseras och att analysresultatet

 

ligger till grund för konkreta förslag till skyddsåtgärder. Ett av de

 

huvudsakliga syftena med genomförandet av en aktiv IT-kontroll är att

 

det kontrollerade informationssystemets systemägare blir medveten om

 

säkerhetsbristerna.

 

Erfarenhet visar att aktiv IT-kontroll bör användas i en funktion som

 

innehar hög teknisk kompetens och förståelse för möjliga hotbilder för

 

att undvika skador. Teknikkompetensfunktionen bör kunna utföra

 

kontrollverksamhet inom hela statsförvaltningen och mot delar av

 

totalförsvaret i övrigt enligt en övergripande inriktning. Kravet på

 

kvalificerade IT-säkerhetsexperter understryker behovet av att

 

personalutveckling och utbildning kan hållas samman på ett lämpligt sätt

 

inom totalförsvaret och att samarbete kan ske över sektorsgränser.

 

Eftersom organisationen eller myndigheten exponerar sig i samband med

 

den aktiva IT-kontrollen är det nödvändigt att den som kontrolleras har

 

fullständigt förtroende för tjänsten. Det gäller även kompletterande

 

tjänster såsom installation av IT-säkerhetsprodukter, datavirussanering

 

och rådgivning om skyddsåtgärder.

 

Regeringen anser att Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag att

 

det skall inrättas en funktion för teknikkompetens inom IT-säkerhet bör

 

genomföras. Regeringen avser att återkomma till frågan om funktionens

 

organisatoriska inplacering under våren 2002.

 

Förebyggande verksamhetsstöd

 

För att skapa ett säkert informationssamhälle för alla bör betydelsen av

 

informationssäkerhet och goda kunskaper inom området finnas och

 

tillämpas inom all IT-användning. Detta gäller även utanför de

 

samhällsviktiga funktionerna och de kritiska infrastrukturerna. Behovet

 

av kunskap inom informationssäkerhetsområdet ställer krav på program

 

för utbildning och vidareutveckling inom området. Det är därför av vikt

 

att verksamhetsledningarna tar ett särskilt ansvar för att deras anställda

 

106

ges lämplig utbildning i informationssäkerhet. Råd och Prop. 2001/02:10 rekommendationer om utbildningsvägar och utbildningskrav bör kunna

vara vägledande.

Organisationer som är ansvariga för system eller information av samhällsviktigt slag bör göra risk- och säkerhetsanalyser. Vidare behöver samhället i stort och totalförsvaret i synnerhet ha en god uppfattning om vilken säkerhetsnivå olika IT-produkter medger. Därför behövs ett system för evaluering och certifiering av produkter.

Regeringen anser att Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag att bygga upp ett system för evaluering och certifiering bör genomföras. Regeringen avser att återkomma om de organisatoriska konsekvenserna under våren 2002. Vidare anser regeringen anser att det är angeläget att Sverige fortsätter samarbetet som syftar till ett ömsesidigt erkännande av IT-säkerhetscertifikatet, Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA).

Forskning, utveckling, universitets- och högskoleutbildning

Kunskap om informationssäkerhet måste hålla hög kvalitet och vara aktuell i det snabbt föränderliga informationssamhället. En grundläggande förutsättning för att Sverige skall bli ledande på området är att universitet och högskolor intar en ledande ställning inom forskning, utveckling och utbildning. Kombination av teoretiska kunskaper och aktuella praktiska erfarenheter och förmåga att utnyttja dem är av avgörande betydelse i framtiden. Universitet och högskolor bör därför ha ett nära och fruktbart samarbete med näringsliv och med myndigheter, nationellt som internationellt, som har uppgifter inom området.

10.2 Lagar och regler

Krav på åtgärder för informationssäkerhet och för att säkerställa

 

informationsförsörjning kan ske genom stöd i lag eller där det är lämpligt

 

i form av samverkan på frivillighetens grund. Den snabba utvecklingen

 

inom informationstekniken ställer krav på att föreskrifterna hålls

 

aktuella. Lagstiftningen behöver därför ses över för att denna skall

 

medge införandet av aktiv IT-kontroll och etablering av en IT-

 

incidenthanteringsfunktion.

 

En särskild utredare (dir. 2001:32) har tillkallats som skall se över de

 

politiska målen och lagstiftningen inom området för elektronisk

 

kommunikation, vilket innefattar bl.a. telelagen. Utredaren skall inom

 

ramen för sitt uppdrag beakta Säkerhets- och sårbarhetsutredningens

 

betänkande och den vidare beredningen av detsamma. Uppdraget skall

 

redovisas senast den 1 april 2002.

 

Regler behövs som medger snabba åtgärder som t.ex. spårning av

 

misstänkta angripare i nätverk. För att genomföra spårning behövs

 

uppgifter om väg i nätverk via operatörer. Andra frågor kan gälla

 

avstängning av viss del av nät eller användare via operatör och samarbete

 

över landsgränser.

 

Regeringen anser i likhet med Försvarsberedningen (Ds 2001:44) att

 

det är viktigt att ett harmoniserat och samlat regelverk upprättas på

107

 

området. I detta sammanhang är det dock viktigt att en eventuell Prop. 2001/02:10 reglering inte strider mot Europaparlamentets och rådets direktiv

95/46/EG av den 24 oktober 1995 (EG-direktivet om personuppgifter) eller något av de andra direktiven som ingår i teleöversynen. Regeringen avser att snarast återkomma till frågan.

10.3Internationellt samarbete

Informationssamhället är gränslöst och fordrar internationellt samordnade och samverkande organ för att motverka skilda angrepp. Svenska internationella åtaganden och multilaterala överenskommelser har därför stor betydelse och bör utvecklas. Sverige bör verka för att internationella skyddssystem kan etableras och drivas.

Sverige bör aktivt stödja internationella avtal och regler för spårning av obehörig verksamhet inom data- och informationsområdet. Spårning bör kunna ske över nationsgränser utan tidsfördröjning.

Tydliga riktlinjer bör tas fram som kan styra den svenska hållningen i strategiskt viktiga frågor avseende det internationella säkerhetsarbetet. Sverige bör aktivt stödja internationella avtal och regler för att främja informationssäkerhet. Sverige bör, grundat på våra principer inom specifika områden, aktivt medverka i sammanhang där frågor om gemensamma normer för säkerhet, informationsförsörjning och IT- system behandlas.

Vidare bör Sverige aktivt stödja internationella avtal och regler för att öka skyddet mot informationsoperationer. Frågorna som har en plats inom FN, OSSE, EU och Europarådets arbete kan leda till konventioner. Det är också viktigt för Sverige, i samarbetet inom Europa och med andra länder, att kunna skapa en gemensam principiell grundsyn för skydd mot informationsoperationer.

Informationsoperationer påverkar många politikområden och ställer därför krav på att studera, följa och informera om den internationella och nationella utvecklingen inom området utgående från ett nationellt säkerhetsperspektiv och ett tvärsektoriellt synsätt. Området har således en betydande säkerhetspolitisk dimension. Den svenska inriktningen inom ramen för det internationella samarbetet bör enligt regeringens mening vara att resurser i första hand riktas mot följande områden:

utveckling av ett gemensamt förhållningssätt mot IT-incidenter och dataintrång, som medger effektiv brottsbekämpning, särskilt spårning i nära realtid,

utveckling av ett gemensamt förhållningssätt mot terroristbekämpning. I sammanhanget är det angeläget att påpeka svårigheten att utröna om ett angrepp härrör från IT-relaterad brottslighet eller terrorism,

arbeta för att det skapas en internationell konsensus om förhållandet mellan informationsoperationer och FN-stadgans våldsförbud och interventionsförbud samt

arbeta för att det skapas en internationell konsensus om hur informationsoperationer förhåller sig till humanitär rätt och mänskliga rättigheter.

108

För dessa åtgärder, och kanske särskilt för de två sistnämnda, krävs en

Prop. 2001/02:10

noggrann nationell analys av svenska intressen och juridiska

 

förutsättningar för att målen skall kunna uppnås.

 

109

Prop. 2001/02:10

11 Försvarspolitikens inriktning

11.1Inledning

Det kalla krigets slut och de efterföljande årens internationella utveckling har resulterat i en omfattande reformering av den svenska försvarspolitiken. Utgångspunkten för reformprocessen är riksdagens beslut i den säkerhetspolitiska kontrollstationen 1999 och beslutet om ändrad inriktning för totalförsvaret i mars 2000. Processen med omställning av totalförsvarets resurser i enlighet med den beslutade inriktningen pågår.

För det första ersätts den tidigare fokuseringen på invasionsförsvar av en inriktning mot ett modernt, flexibelt och rörligt insatsförsvar. I insatsförsvaret skall verksamheten bedrivas och resurserna utformas med en större bredd av hot som utgångspunkt.

För det andra har en omfattande internationalisering inletts med syfte att skapa ökad förmåga för internationell krishantering och säkerhetsfrämjande samarbete. De förband och system som behövs i framtiden skall kunna användas såväl för att försvara landet som i internationella insatser.

En tredje grundpelare i reformen är ett anpassningstänkande som skall göra det möjligt att, utifrån en grundläggande försvarsförmåga och en bred kompetensbas, vid behov förstärka, utöka, reducera eller på annat sätt förändra totalförsvaret för att möta förändrade behov, såväl kvantitativt som kvalitativt.

För det fjärde handlar det om att förbättra möjligheterna att utnyttja resurserna inom totalförsvaret vid fredstida kriser.

Reformen består både av en avvecklings- och en utvecklingsfas. Avvecklingen möjliggör utveckling och det är i detta sammanhang viktigt att avvecklingen sker skyndsamt och rationellt för att säkerställa ett högt tempo i reformarbetet.

Detta kapitel behandlar försvarspolitikens inriktning och redovisar de överväganden som legat till grund för regeringens styrning av myndigheterna inom totalförsvaret.

11.2Försvar av Sverige mot väpnat angrepp och hävdande av vår territoriella integritet

11.2.1

Framtida konflikters karaktär

 

Samtidigt som det ömsesidiga beroendet mellan stater ökar och det

 

internationella samarbetet blir tätare, finns det fortfarande stater och

 

intressegrupper som inte accepterar internationella normer och

 

konventioner. Grunden för dessa aktörers agerande kan vara religiös eller

 

etnisk, ibland en kombination av dessa, men den kan också vara politisk

 

eller ekonomisk.

 

Det finns många exempel på insatser som har präglats av

 

kompromisslöshet och hänsynslöshet inte minst vad gäller

110

civilbefolkningen. Det kan röra sig om rena terrorhandlingar där olika former av konventionella metoder eller massförstörelsevapen används. Men det kan också handla om sofistikerade intrång i datasystem för att slå ut ledningssystem, elförsörjning eller finansiella transaktionssystem. Det senaste exemplet på terrorhandling är de fruktansvärda attackerna i New York och Washington den 11 september 2001. Ett sådant agerande är främmande för varje demokratiskt samhälle.

Militära konflikter kännetecknas idag av lokala stridigheter inom stater. Metoder och vapen i dessa konflikter är oftast enkla men effekterna kan ändå bli stora, inte minst i form av mänskligt lidande. Detta på grund av den brutalitet och brist på respekt för folkrätten som präglar stridsförloppen.

Dessa konflikter är ofta utdragna över tiden och trots att de utkämpas inom ett begränsat geografiskt område kan de påverka även andra områden än själva närområdet. Konflikterna på Balkan och i Mellanöstern är exempel på sådana konflikter som både politiskt och ekonomiskt får effekter även långt ifrån själva konfliktområdet. Det internationella samfundets förmåga att agera konfliktförebyggande och, om en konflikt uppstått, fredsfrämjande, kan ha en avgörande inverkan på arten och omfattningen av dessa konflikter.

I västvärlden är det militära försvaret till övervägande del uppbyggt för att skydda territoriet mot angrepp från en annan stat som använder sig av militära metoder. Skyddsåtgärder för andra typer av hot är däremot mindre utvecklade. Den militära utvecklingen i denna del av världen präglas idag framför allt av två trender. Dels handlar det om att öka användbarheten av olika stridskrafter i första hand för att möta de ökade kraven på förband till internationella krishanteringsoperationer. Den andra trenden är att stridskrafterna tar ytterligare ett steg mot högteknologiska förband. Kostnaderna för att utveckla denna typ av stridskrafter är mycket hög, varför volymen förband minskar. Inriktningen är att förbättra ledningsförmågan och att olika typer av armé-, marin- och flygstridskrafter skall agera i integrerade stridsgrupper. Lednings- och informationsöverlägsenhet samt rörlighet och strid på långa avstånd är några av de viktigaste inslagen i denna utveckling. På senare år har bl.a. teknikutvecklingen möjliggjort att vapeninsatserna kan göras med långa skjutavstånd och med hög precision. Därmed minskar förlustrisken för angriparen. Det måste dock fortfarande konstateras att luftrummet fortsatt kommer att ha en stor betydelse i alla typer av militära konflikter.

Ytterligare en trend är att framtida konflikter i stor utsträckning kommer att beröra stadsmiljö. Stadsbebyggelsen med sin komplicerade infrastruktur rymmer många svårigheter som ytterligare kompliceras av den stora ansamlingen av människor – det är svårt att utkämpa strid utan att befolkningen drabbas. Det är viktigt att både det militära och civila försvaret förbereds för dessa situationer, inte minst när det gäller s.k. strid i bebyggelse och dess konsekvenser. Även våldsangrepp från icke- statliga aktörer i denna miljö kan leda till stora konsekvenser i form av döda, skadade och förstörd egendom, något som vi upplevt allt för tydligt genom terrordåden i USA.

Historiska erfarenheter pekar på att det är svårt för en angripare att nå avgörande politiska eftergifter genom terrorbombningar eller andra

Prop. 2001/02:10

111

åtgärder riktade mot befolkningen, i många fall riskerar man att i stället Prop. 2001/02:10 stärka motståndsviljan. Det kan dock inte uteslutas att beslutsfattare

påverkas av hot om våld riktat mot civilbefolkningen, särskilt om det gäller nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel. Idén om att krigföringen bygger på någon form av asymmetri är inte ny utan har varit vägledande för krigföring under alla tider. Genom att undvika en motståndares starka sidor och i stället skapa egen styrkeöverlägsenhet ökar chanserna för framgång. Att anfalla USA med konventionella stridskrafter ter sig totalt omöjligt idag varför en motståndare till landet måste välja andra metoder för nå önskad effekt. Händelserna den 11 september är ett exempel på detta.

Begreppet asymmetri i detta sammanhang är ett tillstånd som uppstår när två förhållanden som är olika varandra möts. Det är olikheten som är asymmetrin, inte metoderna i sig. Det är möjligt att förutse var asymmetri kan uppstå beroende på var styrkan och svagheten finns i olika statsbildningar och den typ av försvars- och andra skyddsåtgärder som staten i fråga har vidtagit.

Det primära målet för en motståndare behöver alltså inte vara att söka krig. Om syftet kan uppnås genom andra former av påtryckningar kan detta vara tillräckligt. Förmågan att hantera olika former av kriser och konflikter har mot denna bakgrund en stor betydelse.

Vi kan inte utesluta att mer begränsade angrepp, med en rad olika påverkansmedel, skulle kunna riktas mot Sverige i samband med en kris som utvecklas ur nuvarande omvärldsläge. Syftet skulle kunna vara att störa det svenska samhällets funktion eller att påverka Sveriges agerande.

Den tekniska infrastrukturen, som t.ex. elförsörjningen och telekommunikationer spelar således en allt viktigare roll för att kunna upprätthålla samhällets vitala funktioner. Sårbarheten i dessa system och de senaste årens informationstekniska utveckling har inneburit att även mindre intressegrupper, terrorister och ekonomiskt svagare stater får allt större möjligheter att påverka, oavsett var i världen dessa aktörer befinner sig. Detta förhållande innebär att motståndsförmågan blir alltmer beroende av samhällsutvecklingen och ökar risken för att en angripare med stora militära resurser väljer att i första hand rikta sina angrepp mot den civila infrastrukturen. Genom att slå ut civil infrastruktur minskas vår förmåga att göra motstånd utan att en direkt konfrontation har förekommit. Även denna typ av agerande kan få en asymmetrisk prägel, sedd ur ett militärt perspektiv.

Krig och fred har under det kalla kriget behandlats som två tydligt urskiljbara förhållanden. Dagens förhållanden visar att det kommer att vara svårt att göra en klar avgränsning. Istället riskerar vi att hamna i en situation där händelser, som var för sig inte nödvändigtvis går att betrakta som krigshandlingar, utvecklas i en glidande skala där det inte längre är möjligt att avgöra vad som gäller. I ett sådant läge skapas en gråzon mellan krig och fred, och samhällets förmåga att hantera denna komplexa situation blir betydelsefull för vår motståndskraft. Osäkerheten kommer att vara stor. Är vårt land utsatt för ett angrepp? På vilket sätt och i så fall av vem eller vilka? Är det fråga om en stat eller en icke- statlig aktör? Frågorna känns igen från efterdyningarna av attacken mot New York och Washington den 11 september 2001.

112

Vårt samhälle måste kunna stå emot ett angrepp utfört av icke-statliga

Prop. 2001/02:10

aktörer, som använder avancerade metoder och vapen lika väl som

 

konventionella militära angrepp eller icke konventionella attacker från

 

andra stater samt olika kombinationer av dessa.

 

 

 

Befolkningens uppfattning om realismen i olika former av hot kan bli

 

avgörande för hur den klarar att hantera dem. Osäkerheter om vad som

 

inträffat eller oförmåga att på ett trovärdigt sätt förmedla information om

 

inträffade händelser kan inverka menligt på befolkningens förtroende och

 

bidra till att förvärra effekterna av händelseutvecklingen. Detta faktum

 

ställer krav på en korrekt, saklig och snabb informationsgivning.

 

Sammantaget innebär detta att samhällets robusthet, vår förmåga att

 

hantera olika former av kriser och en grundläggande försvarsförmåga

 

utgör viktiga delar av vår säkerhetspolitik. Det blir därför allt viktigare

 

att utgå ifrån denna helhet i framtida planering inom totalförsvaret.

 

11.2.2

Väpnat angrepp och hävdande av territoriell integritet

 

Regeringen konstaterar att den grundläggande positiva säkerhetspolitiska

 

situationen består. Regeringen har tidigare bedömt att ett invasionshot

 

inte ter sig möjligt inom en tioårsperiod förutsatt att vi har en

 

grundläggande försvarsförmåga. Denna bedömning har endast förändrats

 

marginellt i den meningen att hotet nu ter sig något mer avlägset.

 

Utvecklingen ger inte heller anledning att ändra bedömningen av det

 

mer begränsade militära angrepp som ändå skulle kunna riktas mot

 

Sverige i samband med en kris som utvecklas ur nuvarande

 

omvärldsläge. Därför krävs att Sverige har beredskap och förmåga att

 

möta sådana hot. Det måste alltid finnas en förmåga att hävda landets

 

territoriella integritet. Sveriges totalförsvar skall vid en krissituation i

 

omvärlden successivt kunna höja beredskapen. Åtgärder måste även

 

kunna vidtas i ett längre tidsperspektiv mot förändrade hot.

 

Anpassningsfilosofin blir här av central betydelse.

 

 

 

Regeringen anser mot bakgrund av den internationella utvecklingen att

 

den beslutade inriktningen att lägga relativt sett minskad vikt vid

 

förmågan att möta väpnat angrepp bör ligga fast. Det gynnsamma

 

säkerhetspolitiska läget bör utnyttjas för att driva på moderniseringen och

 

den beslutade ominriktningen av försvaret.

 

 

 

Även om en invasion med syfte att ockupera Sverige inom överskådlig

 

tid inte ter sig möjligt att genomföra, utesluter detta dock inte riskerna för

 

våld eller hot om våld och skadegörelse mot det svenska samhället eller

 

mot betydande svenska intressen i omvärlden. Syftet skulle kunna vara

 

att påverka Sveriges agerande i någon internationell fråga eller konflikt

 

där vi är involverade eller att på annat sätt nå fördelar med ett angrepp

 

eller hot om angrepp mot Sverige eller kränkning av svensk suveränitet

 

utan att för den skull behöva gå så långt som att ockupera hela eller delar

 

av landet.

 

 

 

 

 

 

 

Omfattande

sabotage-

eller

terroraktioner

mot

viktiga

 

infrastruktursystem kan ingå i en utveckling mot någon form av angrepp.

 

Förmågan till analys av det säkerhetspolitiska läget i vår omvärld är

 

avgörande för våra förutsättningar att identifiera angriparen och kunna

 

avgöra om

denna form av

handlingar

utförts av enskilda,

eller kan

 

113

härledas till främmande makt. Om det handlar om brottslig verksamhet Prop. 2001/02:10 har de rättsvårdande myndigheterna det primära ansvaret för att hantera

situationen, även om därvid också totalförsvarsresurser under vissa förutsättningar skall kunna utnyttjas. Rör det sig om angrepp från en främmande makt skall det mötas av vårt samlade totalförsvar. Oklarhet om vem som är angriparen, får inte inverka på förmågan att effektivt kunna utnyttja samhällets samlade resurser.

På lång sikt går det inte att utesluta möjligheten av ett mer omfattande angrepp. Militärstrategiska förändringar och en ny generation av förband medför att ett sådant hot kommer att se annorlunda ut än det gjorde under det kalla kriget. Detta är ett grundläggande ingångsvärde i det långsiktiga anpassningstänkandet. Innan ett sådant hot kan bli verklighet måste det ske en försämring av det säkerhetspolitiska läget under en längre tid, vilket kommer att vara iakttagbart såväl i form av politiska som av militära förändringar av stor omfattning.

Försvarspolitiken måste omfatta åtgärder för att vi skall kunna uppfatta och värdera sådana förändringar och skapa en grund för att vi på ett betryggande sätt skall kunna utveckla den egna försvarsförmågan i takt med hotande förändringar i omvärlden.

11.2.3Bidrag till fred och säkerhet i omvärlden

Totalförsvarsresurserna skall kunna användas för att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Detta sker genom att det inom totalförsvaret bedrivs verksamhet på det säkerhetsfrämjande området, samt genom att resurserna inom totalförsvaret används för fredsfrämjande och humanitära insatser.

Säkerhetsfrämjande samarbete syftar till att upprätthålla respekten för mänskliga rättigheter, hantera motsättningar inom ramen för en internationell rättsordning och minska risken för att mellanstatliga eller inomstatliga konflikter skall uppstå. Sådant samarbete sker i första hand med andra än försvarsrelaterade medel. Men i samarbetet ingår också försvarsrelaterade åtgärder såsom förtroendeskapande åtgärder och rustningsbegränsning. Samarbetet omfattar också uppbyggnad av kompetens och förmåga för att i internationell samverkan kunna hantera lokala och regionala eventuellt uppkommande konflikter och kriser. Fredsfrämjande och humanitär verksamhet syftar till att i internationell samverkan hantera situationer då internationell fred och människors och samhällens säkerhet hotas.

Säkerheten i närområdet är grundläggande för Sveriges försvarsansträngningar. Det förtroendeskapande samarbetet är centralt härvidlag. Totalförsvarsresurser används för att bistå Estland, Lettland och Litauen i uppbyggandet av det försvar som de, liksom varje oberoende nation, har rätt till. Genom ett aktivt deltagande med både militära och civila totalförsvarsresurser inom ramen för Partnerskap för fred bidrar Sverige till att stärka säkerheten i Östersjöregionen, bl.a. avseende räddningstjänst. Sverige verkar för att i ökad utsträckning involvera Ryssland i det euroatlantiska säkerhetssamarbetet. Samarbetet med de nordiska länderna på säkerhets- och försvarsområdet har breddats och fördjupats. Verksamhet inom ramen för den europeiska

114

konventionella rustningskontrollen, som t.ex. observationsflygningar i Prop. 2001/02:10 enlighet med Open Skies-avtalet eller militära inspektioner i enlighet

med Wiendokumentet fyller en viktig förtroendeskapande funktion. Sverige deltar aktivt i uppbyggandet av en europeisk och en gemensam

euroatlantisk krishanteringsförmåga. Uppbyggnaden av EU:s civila och militära krishanteringsförmåga sker i ett snabbt tempo och Sverige deltar aktivt i denna process. Regeringen har i tidigare propositioner lyft fram behovet av att stärka Sveriges förmåga att bidra till europeisk krishantering. Med europeisk krishantering avses sådan krishantering som direkt berör freden och säkerheten i Europa utan att för den skull enbart vara geografiskt begränsad till den europeiska kontinenten. Europeisk krishanteringsförmåga bör ses i ett bredare perspektiv än EU:s krishanteringsförmåga och innefatta samtliga Europas säkerhets- organisationer. Utvecklingen av de militära resurser som Sverige har anmält till EU fr.o.m. 2003 är en prioriterad uppgift för Försvarsmakten. Samma resurser är, helt eller delvis, även anmälda i register för FN- respektive Nato-ledda insatser. I takt med att försvaret internationaliseras kommer Sverige att kunna lämna ytterligare bidrag till den europeiska krishanteringsförmågan.

Sveriges prioritering av närområdet och Europa förenas med ett fortsatt engagemang för den globala säkerheten. I dagens värld betyder gränser och avstånd mindre än förr. Det innebär att Sveriges avsikt att ta sitt internationella ansvar och samtidigt tillgodose svenska intressen, har sin tillämpning också i ett vidare geografiskt perspektiv. Globaliseringen och internationaliseringen ökar det ömsesidiga beroendet mellan länder. Det ömsesidiga beroendet är i grunden positivt för fred och säkerhet, men medför också en ny gemensam sårbarhet. Hot mot tekniska infrastruktursystem kan få mycket allvarliga konsekvenser och därmed ytterst också få en säkerhetspolitisk dignitet. Att bidra till fred och säkerhet i omvärlden innefattar därför i ökad utsträckning också att, i samverkan med andra, kunna möta gränsöverskridande IT-hot, samt skydda kritisk infrastruktur.

Regeringen bedömer att ett betydande antal konflikter med allvarliga konsekvenser i och utanför det aktuella konfliktområdet kommer att förekomma även i framtiden. Det medför att behovet av att gemensamt kunna hantera dessa kommer att vara stort under överskådlig tid. Bristande politisk vilja och samordning försvårar ofta möjligheten att hantera potentiella konflikter i ett tillräckligt tidigt skede för att förhindra en våldsspiral. Därtill finns fortfarande en stor brist på såväl militär som civil krishanteringsförmåga i Europa men främst globalt.

Internationell krishantering har genomgått en betydande utveckling sedan det kalla krigets slut, både beträffande antalet insatser samt svårighetsgraden i de uppgifter som det internationella samfundet åtar sig att genomföra. Detta har medfört att konfliktmiljön som regel idag är mer dynamisk, komplex och svårförutsägbar än vad som tidigare varit fallet, samt att spektrumet av de fredsfrämjande insatser som kan förutses har breddats. Erfarenheterna har bl.a. visat på svårigheten för FN att på egen hand genomföra omfattande och utdragna insatser av fredsframtvingande karaktär. Andra viktiga lärdomar har rört behovet av lämpliga och tillräckliga civila och militära resurser, att kunna samverka civilt och

115

militärt, ett tydligt och flexibelt mandat för uppgiften, som kan komma Prop. 2001/02:10 att förändras med tiden, samt förmåga att snabbt komma på plats.

Det är mot den bakgrunden av stor betydelse att det konfliktförebyggande arbetet och den civila krishanteringsförmågan fortsätter att utvecklas.

Den svenska förmågan till internationella fredsfrämjande insatser bör präglas av flexibilitet, mångsidighet och en långtgående förmåga till anpassning av operationskonceptet. Svensk ambitionsnivå vad avser förmåga till fredsfrämjande insatser bör vara föremål för fortsatt utveckling inom beslutade ekonomiska ramar.

Regeringen och riksdagen har tidigare uttalat att alla operativa insatsförband i princip skall kunna användas för internationell verksamhet men att åtgärder för att utveckla den operativa förmågan till sådana insatser måste vidtas efter hand. Denna långsiktiga inriktning bör ligga fast. I detta avseende är det angeläget att beakta att anskaffning av nya materielsystem och vidareutveckling av befintliga bör ske så att lednings- och samverkansmöjligheter förbättras. Så långt som möjligt bör systemen göras så flexibla, operativt rörliga och modulärt uppbyggda att de kan användas för flera operativa uppgifter såväl nationellt som internationellt.

Regeringen anser mot bakgrund av den internationella utvecklingen att inriktningen att prioritera totalförsvarsresursernas bidrag till fred och säkerhet i omvärlden bör ligga fast. Totalförsvarsresurserna skall utformas så att de effektivt kan användas både nationellt och internationellt. Den förmåga som vi successivt bygger upp har sin mest omedelbara och efterfrågade tillämpning i det internationella säkerhetssamarbetet. De militära och civila insatserna inom denna ram bidrar direkt till att hantera de dagsaktuella hoten mot säkerheten, och de svenska förbanden har visat god kompetens i det internationella samarbetet. Samtidigt får personalen handfasta och värdefulla erfarenheter av betydelse också för vår förmåga att försvara landet mot angrepp.

11.2.4Stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred

Planeringen mot svåra påfrestningar på samhället i fred genomförs inom ramen för berörda departements och myndigheters reguljära planering. Enligt 1996 års totalförsvarsbeslut skall totalförsvarsresurserna kunna användas för att stödja samhället vid svåra påfrestningar. Totalförsvars- resurserna utnyttjas sedan länge också vid räddningstjänstinsatser.

Särskilt Försvarsmakten har stora resurser som kan användas vid olika slag av fredstida kriser. Sådana resurser har haft stor betydelse vid de svåra situationer som inträffat under de senaste åren.

Det är angeläget att totalförsvarsresurser i ökad utsträckning skall kunna utnyttjas vid olika slag av kriser i fred. Försvarsmaktens resurser bör utformas med hänsyn härtill och på det sätt som sägs i avsnitt 12.3.

116

11.3Försvarspolitisk inriktning av myndigheternas planering

Sedan försvarsbeslutet 1996 genomförs s.k. kontrollstationer mellan försvarsbesluten. Det nu aktuella försvarsbeslutet omfattar tre år till skillnad från de tidigare femåriga besluten. Utöver försvarsbesluten skall regeringen och riksdagen dessutom kunna fatta beslut med kort varsel i frågor som gäller svenskt deltagande i internationella insatser eller anpassning av försvarsförmågan vid oväntade omvärldsförändringar.

För att motsvara de krav som ovanstående omständigheter ställer behöver regeringen och Regeringskansliet stärka och vidareutveckla den försvarspolitiska inriktningen av myndigheternas planering. Denna inriktning omsätts därefter av myndigheterna till operativ inriktning i dialog med Regeringskansliet. Myndigheterna genomför sedan verksamheten inom de angivna försvarspolitiska ramarna.

Regeringskansliet behöver mot denna bakgrund vidareutveckla den förmåga som är nödvändiga för att regeringen skall få det beslutsunderlag som krävs. Områden som omfattas av detta är bl.a. förslag till inriktningar inom försvarspolitikens område och belysande av olika handlingsalternativ. Regeringen fattar med detta underlag successiva beslut om försvarspolitisk inriktning.

Regeringen avser att i december 2001 besluta om en strategisk inriktning (f.d. operativa anvisningar) av totalförsvarets operativa studier och planering. Beslutet skall bl.a. syfta till att ge den inriktning som behövs för att säkerställa en gemensam planeringsgrund för studier och planering inom totalförsvaret. Regeringen avser även att fortsatt utveckla kopplingen mellan vår nationella försvarsplanering och vårt deltagande i planering inom ramen för europeisk krishantering.

Försvarsmakten har under 2000 – 2001 genomfört operativa studier och planering. Arbetet har resulterat i en grundläggande försvarsplanering och militärstrategisk inriktning av fortsatta operativa studier och planering under 2001 – 2002 inom Operativa insatsledningen och militärdistriktstaberna. Detta arbete har bedrivits enligt de ovan redovisade principerna. Även inriktning av Försvarsmaktens perspektivstudier under 2000 har skett under liknande former. Fortsatt inriktning av perspektivstudiearbetet under 2001 är beslutad i regleringsbrev. Inriktningen syftar till att Försvarsmakten i samband med budgetunderlaget för 2003 skall kunna lämna preliminärt underlag inför det planerade försvarsbeslutet 2004.

Regeringen har i prop. Det nya försvaret (1999/2000:30) utvecklat de närmare kraven för det militära försvaret avseende grundläggande förvarsförmåga och grundberedskap respektive krav på grundläggande försvarsförmåga och ett års beredskap. Regeringen har också angett krav på förmåga till anpassning mot väpnat angrepp på medellång sikt (inom 5 år) respektive på lång sikt (i ett tioårsperspektiv). Regeringen kommer att ange att bakgrunden till dessa krav i form av tidsperspektiv och förutsättningar skall utgöra utgångspunkt för planeringen inom hela totalförsvaret.

Regeringen vill i följande avsnitt förtydliga sina försvarspolitiska överväganden. Tillsammans med de i propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74) beskrivna exemplen på

Prop. 2001/02:10

117

omvärldsutvecklingar A-D, samt de

säkerhetspolitiska slutsatserna i Prop. 2001/02:10

tidigare kapitel av denna proposition ligger dess överväganden till grund

för regeringens försvarspolitiska

inriktning av myndigheterna.

Regeringen vill i det sammanhanget peka på att det framgent kan finnas skäl att komplettera omvärldsexemplen inför framtida inriktningsbeslut i de avseenden som föranleds av förändringar i den internationella politiska miljön, samhällsförhållanden och utvecklingen av angreppsmetoder m.m.

11.3.1Genomförd försvarspolitisk inriktning

Totalförsvarsresurserna skall liksom tidigare kunna användas för att

försvara Sverige mot väpnat angrepp,

hävda vår territoriella integritet,

bidra till fred och säkerhet i omvärlden och

stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred.

I enlighet med slutsatserna i kapitlen 4 och 5 har det gynnsamma säkerhetspolitiska läget givit vårt land möjligheten att modernisera försvarsstrukturerna med dessa nya förutsättningar som grund.

Utgångspunkten för försvarspolitiken är att vi skall kunna försvara landet mot väpnat angrepp, hävda vår territoriella integritet samt internationellt kunna bidra till fred och säkerhet. Det svenska totalförsvaret skall ha en grundläggande försvarsförmåga för att kunna möta ett väpnat angrepp mot landet var det än sker. Totalförsvaret skall dessutom medge stor flexibilitet för att kunna möta olika typer av hot. Denna grundläggande försvarsförmåga skall organiseras på ett sätt som säkerställer betryggande förutsättningar för att vid behov kunna utgöra grund för anpassning av försvarsförmågan till utvecklingen i omvärlden. Det innebär att det svenska försvaret både måste ha förmåga att möta begränsade väpnade hot mot det egna landet redan idag, men även en förmåga att efter kompletterande beslut och åtgärder bl.a. kunna möta mer omfattande angrepp i framtiden. Detta konstituerar de grundläggande kraven på svensk försvarspolitik. Det är förmågan att stå emot ett väpnat angrepp och hot som kan äventyra vårt självbestämmande som är grundläggande både för säkerhets- och försvarspolitiken. En ökad helhetssyn innebär att totalförsvarsresurserna också i ökad utsträckning skall kunna användas för att stärka samhällets förmåga vid svåra påfrestningar i fred.

Säkerheten i närområdet måste stå i centrum för Sveriges försvarsansträngningar. En huvudmålsättning är att hindra att konflikter sprids till eller uppstår i vårt närområde. Om konflikter ändå uppstår måste Sverige kunna bidra till att dämpa och bilägga dessa i samverkan med andra länder. Efter begäran av FN eller beslut som fattas av OSSE, kan regeringen besluta att Sverige skall kunna ställa resurser till förfogande. Det faktum att flera länder i vår del av Europa ännu inte har funnit sin säkerhetspolitiska form samt Sveriges militärt alliansfria ställning påverkar svensk försvarspolitik och totalförsvar.

Den svenska försvarspolitiken skall stödja säkerhetspolitiken när det gäller att bevara vårt lands fred och självständighet och det säkerhetspolitiska målet att trygga en handlingsfrihet att, såsom enskild

118

nation och i samverkan, kunna utveckla vårt samhälle. Föreligger risk för

Prop. 2001/02:10

ett väpnat angrepp mot vårt land syftar försvarspolitiken till att vara

 

krigsavhållande. Blir vi utsatta för ett väpnat angrepp har denna politik

 

misslyckats och målet blir att säkerställa vår nationella överlevnad och

 

den handlingsfrihet som krävs för statsmakternas agerande i det

 

uppkomna läget.

 

Det internationella engagemanget är enligt regeringens uppfattning en

 

central del av försvarspolitiken vid sidan om försvaret mot väpnat

 

angrepp och hävdandet av vår territoriella integritet. Vårt internationella

 

engagemang grundar sig på en sammanflätning av motiv som tar sin

 

utgångspunkt i värnandet av vår egen säkerhet och sammanhängande

 

nationella överväganden kombinerat med internationell solidaritet och

 

humanitära hänsyn. Ett övergripande syfte är härvid att förhindra att

 

eventuella kriser och väpnade konflikter sprids till svenskt territorium.

 

Försvarspolitiken skall vidare bidra till förmågan att förebygga och att

 

kunna hantera situationer som utan att direkt hota Sveriges fred och

 

självständighet ändå skulle kunna innebära snabba och allvarliga

 

försämringar av samhällets normala funktioner.

 

Det sistnämnda är emellertid ingen uppgift som enbart löses med

 

totalförsvarsresurser, även om dessa resurser i normalfallet ställs till de

 

ansvariga samhällsorganens förfogande. I de fall som förberedelserna för

 

svåra påfrestningar och höjd beredskap sammanfaller skall en

 

samordning ske för att säkerställa ett optimalt utnyttjande av samhällets

 

resurser. Att hantera översvämningar, radioaktiva nedfall, allvarliga

 

strömavbrott, störningar i viktiga datasystem och annat som kan leda till

 

svåra påfrestningar är primärt uppgifter för den berörda samhällssektorn.

 

Regeringens inriktning har i enlighet med detta varit att i ekonomiska

 

termer skilja på sådant som kan leda till svåra påfrestningar på samhället

 

i fred och det som har en försvarspolitisk dimension. Regeringens

 

inriktning av hur totalförsvarets resurser skall kunna utnyttjas kan

 

sammanfattas enligt följande försvarspolitiska syften. De skall

 

verka konfliktförebyggande och konfliktdämpande, globalt och i övriga Europa med dess närhet, samt minst med ambitionen att

bidra till att hindra konfliktspridning till vårt närområde,

i vårt närområde verka konfliktförebyggande och konfliktdämpande, med syftet att

förhindra spridning av konflikter till svenskt territorium samt om detta misslyckas, att

möta väpnat angrepp mot vårt land.

Därutöver skall totalförsvarets resurser bidra till att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred som kan ha orsakats av t.ex. översvämningar, radioaktiva nedfall, allvarliga strömavbrott och störningar i viktiga datasystem.

11.4Totalförsvarets förmåga till anpassning

11.4.1Inledning

Grunden för totalförsvarets förmåga till anpassning har utvecklats sedan förra försvarsbeslutet (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr.

119

1996/97:36, prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224 Prop. 2001/02:10 samt prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168).

Riksdagens beslut innebär att totalförsvarets förmåga till anpassning skall vara en av grundstenarna i den svenska försvarspolitiken. Med hänsyn till utvecklingen i omvärlden skall försvaret kunna förstärkas, reduceras eller eljest förändras för att motsvara de krav som ställs på försvaret. A npassningen skall som princip kunna tillämpas oavsett ekonomisk nivå.

Beslut om anpassningsåtgärder kan komma att behöva fattas under osäkerhet och med inslag av politiskt risktagande. Förm ågan att kunna uppfatta och rätt tolka de ofta svaga signalerna om säkerhet spolitiska förändringar blir betydelsefull. Totalförsvaret bör ges en flexibel utformning för att möta olika hot och dessutom kunna utvecklas för att möta nya hot. Det är då nödvändigt att analysera skilda omvärldsutvecklingar och utvecklingsmöjligheter för totalförsvaret i olika tidsperspektiv som underlag för genomtänkta förberedelser och tidiga beslut. Anpassningsprincipen och dess tillämpning påverkar exempelvis behov av operativ förmåga och kompetens, principer för personal- och materielförsörjning, försvarsindustriellt intern ationellt samarbete samt forskning.

Regeringen anser att följande omständigheter är grundläggande för utvecklingen av anpassningsförmågan.

Anpassning består av successiva beslut om förändringar av alla typer av operativ förmåga, resursers tillgänglighet och samhällets robusthet. Dessa beslut ger möjlighet att förändra, höja eller minska förmågan att möta aktuella hot,

anpassningsbehov skall ses i olika tidsperspektiv och anpassningen styrs av den möjliga förändringstakten av försvaret. De olika tidsperspektiven är: omedelbar förmåga och förmåga på kort sikt (högst ett år efter beslut), på medellång sikt (inom fem år efter beslut) eller på lång sikt (i ett tioårsperspektiv),

beredskapssystemet utgör en viktig funktion för att möta kraven på flexibilitet och successiva beslut om anpassningsåtgärder mot olika typer av hot. Det är regeringens uppfattning att beredskapssystemet fortsatt skall utvecklas,

förmågan att anpassa verksamhetens omfattning, sammansättning, kompetens och beredskap är av grundläggande försvarspolitisk betydelse. Förutsättningar för detta bör därför studeras ytterligare för att säkerställa en tillräcklig flexibilitet samt

förutom planering avseende nuvarande tillväxtförband behövs motsvarande bedömningar även för tillväxt i kvalitativa termer och för helt nya typer av förmåga i olika avseenden, t.ex. hur olika former av tekniska och taktiska demonstratorer kan omsättas till förband.

Regeringen avser att fortsatt utveckla rapporteringen om anpassningsplaneringen. En mer utförlig redovisning av förmågan till anpassning bör göras inför varje ny försvarsbeslutsperiod eller när omvärldsförändringar så kräver.

120

11.4.2

Principer för en god anpassningsförmåga

Prop. 2001/02:10

Anpassningsprincipen kräver en god förmåga att uppfatta och tolka signalerna om säkerhetspolitiska förändringar. Anpassningsplanering är en översiktlig planering av olika tänkbara förändringsmöjligheter mot möjliga omvärldsutvecklingar. En riskavvägning som består i att avgöra vilka hot som skall bli föremål för åtgärder måste vidtas. Att få denna riskavvägning strukturerad och dokumenterad är en förutsättning för det pågående arbetet med att tydliggöra kopplingen mellan omvärldsutvecklingen, Sveriges säkerhetspolitiska mål, inriktningen av försvarspolitiken, kraven på operativ förmåga och stridskrafternas utformning samt tillgång på kompetenser. Riskavvägning görs med hänsyn till att hot realiseras, allvaret i hoten samt möjligheterna att reducera hotens verkan.

Relevanta tidsperspektiv för anpassning styrs av den möjliga förändringstakten i totalförsvaret. Exempelvis finns bindningar både vad avser materiel med lång leveranstid och den tid som krävs för att utveckla personal och materiel till nya operativa förband. De långa ledtiderna gör att utveckling av operativ förmåga inom nya områden tar lång tid. Inriktningen är att förkorta dessa tider genom olika anpassningsförberedelser eller andra åtgärder. Strävan är att så tidigt som möjligt uppfatta behov av och besluta om anpassningsåtgärder. I en anpassningssituation som utgör en reaktion på någon slags förändring i den säkerhetspolitiska miljön i vårt närområde måste Sverige ändå räkna med att vara i efterhand. Det betyder att de förändringar som i olika tidsperspektiv skall kunna mötas måste anses ha kunnat pågå en längre tid än motsvarande anpassningsåtgärd på vår sida. Olika förberedelseåtgärder är därför motiverade för att påskynda möjligheterna att nå ökad eller förändrad operativ förmåga inom de olika tidsperspektiven. Den försvarspolitiska inriktningen för anpassningsplaneringen på kort och medellång sikt ges bl.a. genom regeringsbeslut avseende totalförsvarets operativa studier och planering.

Behovet av anpassningsförmåga i olika tidsperspektiv ställer krav på en tidsmässig och ekonomisk avvägning. I den riskavvägning som nämndes tidigare ligger således inte bara en avvägning mellan åtgärder för att möta olika tänkbara hot utan också mellan förmåga idag och förberedelser för förmåga i framtiden.

Förmågan till successiva beslut utgör en viktig del av anpassningsprincipens implementering. Detta gäller oavsett om anpassningen avser ny förmåga eller tillväxt. Utvecklingen mot en flexibel insatsorganisation är ett sätt att möta förändrade krav på förmåga. Förändringen kan leda till en omprioritering där viss förmåga behöver öka och annan kan minska. Det kan också innebära en ominriktning till nya system genom bl.a. ökad satsning på försöksverksamhet och demonstratorer. Det innebär tillväxt för den funktion som får ökade krav på förmåga. Tillväxt av försvarsförmåga kan vara såväl kvantitativ som kvalitativ. Den kan ske genom en ökning av befintliga krigsförbands storlek eller antal, genom ny eller kompletterad utbildning, förtätning med kvalificerad förrådsställd eller nyanskaffad materiel samt genom att nya typer av krigsförband utvecklas.

121

Den svenska anpassningsplaneringen är organiserad som en process på Prop. 2001/02:10 flera nivåer. I 1996 års försvarsbeslut infördes kontrollstationen för att

möjliggöra avstämningar av den säkerhetspolitiska utvecklingen under den femåriga försvarsbeslutsperioden. Nästkommande försvarsbesluts- period omfattar tre år (2002–2004). Riksdagsbesluten genomförs med tätare intervall än tidigare vilket innebär att beredningen av frågor i riksdagen blir mer kontinuerlig. Genom Försvarsberedningen finns dessutom ett forum för konsultationer mellan regeringen och riksdagens partier om den långsiktiga inriktningen av svensk säkerhets- och försvarspolitik.

Regeringskansliet har under det senaste året förstärkt sin förmåga att inrikta underrättelseverksamheten och analysera omvärldsförändringar samt att bereda och inrikta frågor med anknytning till totalförsvarsresursernas utnyttjande. Myndigheterna bedömer och planerar översiktligt anpassningsåtgärder och tillställer Regeringskansliet underlag och förslag avseende anpassningsåtgärder. Beslut om anpassningsåtgärder fattas av riksdagen och regeringen.

Utöver statliga analysorgan finns dessutom en rad organ som gör säkerhetspolitiska analyser. Dessa tillsammans med utländska motsvarigheter utgör en viktig referensram för statsmakternas omvärldsanalys och för anpassningsplaneringen.

11.4.3Anpassningsplanering inom myndigheterna

Det militära försvaret

Inom Försvarsmakten har den långsiktiga planeringen, perspektivplaneringen, gjorts till en kontinuerlig process innefattande en årlig översyn av planering och genomförande utifrån den av statsmakterna fastställda inriktningen. Perspektivplaneringen rapporteras årligen till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet). Resultatet och erfarenheterna kopplas direkt till budgetprocessen och försvarsmakts- planerna. På så sätt främjas anpassningsplaneringen och ett sätt att bättre hantera osäkerheterna om framtiden skapas.

Grundvärdena i anpassningsplaneringen är existerande personal, infrastruktur och materiel. I balansen mellan tillväxt och modernisering måste beaktas att en förutsättning för nödvändig modernisering av Försvarsmakten är en omfattande avveckling av förband och materiel som ingick i den tidigare krigsorganisationen men som inte passar in i den nya insatsorganisationen. Ett insatsförsvar med förmåga till framtida anpassning kräver moderna förband med god kvalitet. Tillgången på kompetent personal för dessa förband utgör grunden för att kunna bygga ut och anpassa försvarsförmågan. De personalresurser som krävs för förmåga till anpassning på medellång och lång sikt kan bedömas vara begränsade i förhållande till dagens krav på insats- och grundorganisationen. Förstärkning med kompetent personal i en anpassningssituation kan bl.a. sökas i det nya reservofficerssystemet vilket närmare beskrivs i propositionens personalavsnitt. Grundorganisa-

tionen och dess infrastruktur har stor betydelse för möjligheterna att öka

122

förmågan i ett sämre säkerhetspolitiskt läge. Den samlade operativa

Prop. 2001/02:10

förmågan och kompetensen i insats- och grundorganisationen skapar

 

sammantaget den reella anpassningsförmågan.

 

Anpassningen karaktäriseras inom Försvarsmakten av ett antal

 

avvägningsfrågor som alltid måste hållas i fokus. Det gäller att hela tiden

 

inom tillgängliga ekonomiska ramar se över balansen mellan exempelvis:

 

– kvantitativ tillväxt och modernisering,

 

– insatsorganisation och kompetens för anpassning samt

 

– materielförsörjning: serietillverkning i förhållande till forskning,

 

demonstratorer, teknikutveckling och strategiska kompetenser.

 

Flexibiliteten inom försvarsplaneringen har försvårats av de långsiktiga

 

bindningarna i materielplanerna. Denna bindning i planerna behöver

 

minskas för att skapa en ökad handlingsfrihet att genomföra

 

anpassningsbeslut i den kontinuerliga process där liggande

 

planeringsinriktning ses över. Det går dock inte att driva anspråken på

 

handlingsfrihet för långt utan att riskera bristande tillgång till materiel

 

eller alltför höga framtida kostnader. Flera materielprojekt drivs i form

 

av internationella samarbeten varför långsiktiga bindningar i dessa fall

 

måste accepteras. En anpassningsåtgärd som beror på ett totalt sett ökat

 

hot måste visserligen kopplas till politiska beslut men underlättas ändå av

 

flexibilitet i planeringen.

 

Forskningsutredningen lyfter i sitt betänkande (SOU 2001:22) fram

 

FoU-verksamhetens roll för anpassningsförmågan. Forskning, studier,

 

icke-objektbunden utveckling och demonstratorer bör utnyttjas för att

 

skapa underlag för hur ett brett spektrum av omvärldsutvecklingar kan

 

mötas. Detta ger underlag för ställningstagande till hot- eller

 

uppgiftsförändringar och vad dessa ställer för krav på

 

anpassningsåtgärder.

 

Statsmakterna har tagit ställning för principen att förmågan till

 

anpassning på materielområdet bör främjas genom ett ökat internationellt

 

samarbete på ett sätt som innefattar ömsesidiga beroenden.

 

Gemensamt för forsknings- och materielförsörjningsutredningarna

 

(SOU 2001:22 och SOU 2001:21) är betoningen av de tidiga

 

utvecklingsfasernas betydelse för möjligheterna till anpassning mot

 

framtida behov. Utvecklingen av det nya insatsförsvaret innebär att

 

Försvarsmakten inom ramen för anpassningsbegreppet fokuserar på

 

flexibilitet avseende insatsförmåga över tiden samt förmåga till

 

anpassning. Insatsförsvaret kompletteras med nödvändiga kompetenser

 

och resurser för anpassning.

 

Det civila försvaret

 

Enligt regeringens bedömning i 1996 års försvarsbeslut skall förmågan

 

till anpassning vara styrande för totalförsvarets framtida utformning.

 

Regeringen angav att krigsdugligheten skulle kunna höjas under en

 

ettårsperiod (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:36). I

 

regleringsbrev för 1997 uppdrog därför regeringen åt samtliga

 

funktionsansvariga myndigheter att utarbeta planer för vilka åtgärder

 

som kan skjutas upp till en anpassningsperiod. I huvudsak utarbetades

 

översiktliga planer under 1998.

 

123

I proposition Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74) angav regeringen att för uppgiften försvar mot väpnat angrepp skall inom det civila försvaret finnas en tillräckligt hög grundberedskap, som skapar handlingsfrihet att hantera förändrade förutsättningar i framtiden. Aktörerna inom det civila försvaret skall, med utgångspunkt i denna grundförmåga, kunna genomföra åtgärder inom respektive ett, fem och tio år för att därmed anpassa funktionens förmåga att kunna möta angrepp av olika omfattning. Mot bakgrund av den förändrade inriktningen beslutade regeringen i regleringsbrev för 2000 att upphäva de operativa anvisningarna för totalförsvaret som regeringen beslutade den 17 december 1996. Enligt beslutet har anvisningarna ersatts med den under våren 1999 beslutade inriktningen för totalförsvaret (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222).

Anpassningsfilosofin har inneburit att det som tidigare var att betrakta som traditionella civila försvarsåtgärder nu i stor omfattning kan anstå till en anpassningsperiod. Detta är till viss del en process som påbörjades redan före 1996 års försvarsbeslut. De områden som här avses är främst byggandet av skyddsrum samt industrivaruförsörjning och livsmedelsförsörjning. Skyddsrumsproduktionen har minskat väsentligt under innevarande försvarsbeslutsperiod. Under 1998 lämnades 223 nya skyddsrumsbesked. Av dessa upphävdes 55 senare. Under första halvåret 2001 har endast tio skyddsrumsbesked lämnats. Industri- och livsmedelslagren har avvecklats eller skall avvecklas helt. Däremot bör investeringar i infrastruktur såsom el och telekommunikation genomföras i takt med samhällsutvecklingen. Att vidta dessa åtgärder i efterhand kan bli både kostsamt och i vissa fall svårt att genomföra.

Genom de förlängda anpassningsperioderna har inriktningen från 1996 års försvarsbeslut reviderats och ytterligare åtgärder skjutits på framtiden. I försvarsbeslutet angav regeringen att s.k. civila beredskapsstyrkor skulle byggas upp under försvarsbeslutsperioden. Inledningsvis skulle planeringen utgå från att ca 5 000 totalförsvarspliktiga vid försvarsbeslutsperiodens slut skulle kunna utbildas för detta ändamål och inriktningen var att på sikt utöka utbildningen till ca 10 000 totalförsvarspliktiga per år. I propositionen Försvarsmaktens framtida fartygsunderhåll m.m. (prop. 2000/01:53) angav regeringen att den säkerhetspolitiska utvecklingen medger att utbildningen av totalförsvarspliktiga beredskapsmän för det kommunala behovet kan upphöra. Inriktningen vad gäller utbildningsvolymen av övriga totalförsvarspliktiga för det kommunala behovet skall i planeringen vara 700 och för det statliga behovet 520 utbildade dvs. 1 220 totalförsvarspliktiga. Som framgår av kapitel 14 anser regeringen att denna utbildningsvolym kan minska ytterligare till 1 020 för 2002, 820 för 2003 och 420 från och med 2004. Även inriktningen vad avser antalet utbildade beredskapspoliser vid utgången av försvarsbesluts- perioden har ändrats från 15 000 till 1 500.

Under försvarsbeslutsperioden har det därmed skett väsentliga förändringar inom det civila försvaret. Regeringen anser att denna utveckling bör fortgå även under kommande försvarsbeslutsperiod.

Regeringen har i sin bedömning av funktionernas förmåga vid utgången av 2000 beaktat att åtgärder, särskilt på vissa områden, bör

Prop. 2001/02:10

124

kunna skjutas upp på längre sikt än vad myndigheterna räknat med. Prop. 2001/02:10 Vidare har hänsyn tagits till att kraven på förmåga i nuvarande

omvärldsläge och efter ett års anpassning har sänkts i förhållande till 1996 års försvarsbeslut. Mot bakgrund av detta bedömer regeringen att det inom det civila försvaret finns en i huvudsak godtagbar förmåga, men att det finns en osäkerhet om hur förmågan inom elförsörjning, telekommunikationer och informationsförsörjning påverkar andra sektorer. Planeringen bör dock snarast revideras utifrån realistiska antaganden.

Mot bakgrund av regeringens syn på bl.a. möjligheten till anpassning i ett längre tidsperspektiv har regeringen den 12 juli 2001 beslutat att utbyggandet av ledningsplatser skall ske i en långsammare takt trots att funktionen Civil ledning i nuläget enligt funktionsansvarig myndighet uppvisar en icke godtagbar förmåga. I nuvarande hotbild antas att utbyggnaden skall kunna ske inom given anpassningsperiod. Denna bedömning omfattar även funktionen Befolkningsskydd där en minskning av skyddsrumsbyggandet bör ske trots att funktionen i nuläget enligt funktionsansvarig myndighet har en icke godtagbar förmåga.

Regeringen uppdrog den 17 november 2000 åt Överstyrelsen för civil beredskap att redovisa hur anpassningsfilosofin slagit igenom hos aktörer inom det civila försvaret samt en bedömning av vilka åtgärder som kan anstå till framtiden. Uppdraget redovisades den 3 maj 2001. Enligt Överstyrelsens redovisning har så gott som samtliga funktionsansvariga myndigheter insikt om anpassningsfilosofins innebörd för det egna ansvarsområdet. Av redovisningen framgår emellertid att det finns vissa brister vad avser myndigheternas tillämpning av anpassningsfilosofin. Regeringen anser att myndigheternas analyser och redovisningar måste utvecklas så att det tydligt framgår i vilken utsträckning regeringens inriktning har fått effekt på myndighetens planering.

Förmågan att hantera fredstida olyckor och svåra påfrestningar på samhället i fred utgör sammantaget basförmågan i samhället. I kapitel 7 redogör regeringen för en grundstruktur för samhällets krishantering. Av kapitlet framgår att funktionsindelningen bör upphöra och att vissa myndigheter tilldelas ett bevakningsansvar som är kopplat till totalförsvaret och höjd beredskap. Den basförmåga som byggs upp i samhället utgör en grund för de myndigheter som tilldelats ett bevakningsansvar vad avser att kunna genomföra anpassningsåtgärder i olika tidsperspektiv. Dessa myndigheter bör också beakta att vissa beredskapsåtgärder inte går att hänskjuta till en anpassningsperiod. Detta gäller främst inbyggandet av robusthet i viss samhällsviktig infrastruktur. Sådana åtgärder måste därför planeras och utformas inom ramen för den årliga planerings- och budgetprocessen. Basförmågan i samhället och förmågan att kunna genomföra anpassningsåtgärder på fem respektive tio års sikt utgör sammantaget grundförmågan för det civila försvaret. Grundförmågan skall vara den nivå från vilken varje myndighet utgår när anpassning påbörjas.

Regeringen anser att det är av stor vikt att myndigheternas redovisningar utvecklas så att det tydligt framgår vilken förmåga som utgör grunden för de kompletterande åtgärder som bör genomföras på medellång och lång sikt samt vilka åtgärder som här avses.

125

Totalförsvarets beredskap

Prop. 2001/02:10

Pågående utveckling av beredskapssystemen inom myndigheterna utgör en anpassning till nuvarande krav på förmåga i olika tidsperspektiv. Det rådande säkerhetspolitiska läget har medgett att kravet på kort sikt vad avser förmåga att möta ett mer omfattande väpnat angrepp har sänkts medan kravet på förmågan att kunna delta i internationella insatser har ökat. Detta innebär dock inte att kravet på medellång eller lång sikt att kunna öka förmågan att möta ett väpnat angrepp förändras. Anpassningsprincipen bygger på att det också finns en möjlighet att förändra dessa krav och att myndigheterna kan förändra förmågan i olika tidsperspektiv. Det är därför viktigt att vidareutveckla metoderna att snabbt anpassa beredskapen efter ändrade krav på förmåga i olika tidsperspektiv. Det är också viktigt att i det kommande arbetet se över formerna för beslutsfattande vid förändringar av beredskapen, något som också hänger samman med utvecklingen av ledning i fred i samband med olika kriser.

126

Prop. 2001/02:10

12 Utformning av det militära försvaret

12.1Inledning

Försvarsberedningen har i sitt betänkande Förändrad omvärld – omdanat försvar (Ds 1999:2) anfört följande. Grunden för det militära försvaret är förmågan till väpnad strid. I framtiden blir det allt viktigare att kunna hantera hela skalan av väpnade hot och angrepp från de enklare formerna av väpnad strid med enklare vapensystem till ett högteknologiskt krig, innefattande resurser som från långa avstånd kan slå ut vitala samhällsfunktioner och militära resurser. Sådana angrepp kan härröra från insatser från aktörer som hotar eller angriper våra nationella och vitala intressen till mer omfattande strider mellan militära förband.

Regeringen har i prop. 1999/2000:30 Det nya försvaret angett att grunden för det militära försvarets utveckling även framgent skall vara förmågan till väpnad strid. Försvarsutskottet har inte haft några invändningar mot denna syn (bet. 1999/2000:FöU2). Regeringen har vidare i förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten beslutat att denna förmåga skall utgöra grunden för Försvarsmaktens verksamhet.

De resurser som Försvarsmakten disponerar används för att vidmakthålla, utveckla och utnyttja denna förmåga. En stor del av den verksamhet som Försvarsmakten bedriver utgörs av utbildning och övning av såväl anställd som totalförsvarspliktig personal för detta ändamål. Även de resurser som avsätts för materiel- och anläggningsförsörjning samt forskning och teknikutveckling har som yttersta syfte att bidra till Försvarsmaktens samlade kompetens och förmåga till väpnad strid.

Förmågan till väpnad strid och de resurser som därmed skapas är alltså en grundläggande förutsättning för att Försvarsmakten skall kunna bidra till att uppfylla de av riksdagen beslutade målen för totalförsvaret.

För att Försvarsmakten skall kunna användas till dessa ändamål är det av stor betydelse att förmågan till väpnad strid kan hållas på en kvalitativt hög nivå och kontinuerligt anpassas i takt med att utvecklingen inom olika områden fortskrider. För att utveckling av förmåga och kompetens för kvalificerad väpnad strid skall säkerställas är det sålunda viktigt att den materiella förnyelsen och kompetensutvecklingen kan rymmas inom den givna resurstilldelningen och därmed möjliggöra den successiva utveckling som skall karaktärisera det framtida insatsförsvaret. Att Försvarsmakten i takt med förändringar på de operativa, taktiska och tekniska områdena kan utveckla kompetens och i valda delar förmåga för informationsinhämtning, ledning och verkan är centralt. I detta ligger också att kunna möta den vidare skala av säkerhetspolitiska hot som kan förutses.

Förmågan till väpnad strid uppnås bl.a. genom realistiska förbandsövningar under varierande klimatologiska och geografiska förhållanden samt genom deltagande i internationell verksamhet. Genom att upprätthålla denna förmåga ges möjligheter att, alltefter rådande

127

omvärldsläge, anpassa stridskrafternas beredskap och tillgänglighet till Prop. 2001/02:10 nationella och internationella behov.

Deltagande i internationella insatser och övningar ger viktiga och konkreta erfarenheter för den personal som deltar. Erfarenheter kan också dras om hur olika förbandstyper och materielsystem fungerar i en mer krävande miljö än den reguljära utbildnings- och övningsverksamhet som bedrivs nationellt. Alla sådana erfarenheter är av stor betydelse för att utveckla olika former av kompetens och förmåga till väpnad strid. Emellertid bör det framhållas att den typ av internationella insatser som Sverige hittills har deltagit i, inklusive sådana med fredsframtvingande inslag, innebär en lägre konfliktnivå jämfört med vad som skulle kunna bli fallet om Sverige skulle utsättas för ett väpnat angrepp.

Mot denna bakgrund vill regeringen erinra om att karaktären och storleken på viss förmåga, funktionskrav och kompetenser inom Försvarsmakten ytterst påverkas av den väpnande strid som är betingad av den högsta konfliktnivån, något som snarare aktualiseras vid ett väpnat angrepp mot Sverige än vid hävdande av vår territoriella integritet eller vid deltagande i en internationell fredsfrämjande insats. De närtida kraven på förmåga att möta ett väpnat angrepp inryms i insatsorganisationen. Förmågan att möta ett mer omfattande angrepp säkerställs genom anpassningsförmåga, förnyelse och flexibilitet. Med väpnat angrepp i denna bemärkelse skall inte förstås den tidigare gällande planeringen för ett invasionsförsvar, där alla våra förband behövde vara tillgängliga efter bara några dygns mobilisering, utan de olika former av väpnat angrepp, med olika intensitet och med olika teknikinnehåll, som kan vara möjliga hotbilder i framtiden. Detta inkluderar även angrepp med okonventionella metoder. Funktionskrav och kompetenser som är särskilt viktiga i detta sammanhang är t.ex. ledning av högre förband, underrättelseförmåga, NBC-kompetens, kompetens när det gäller informationsoperationer samt kompetens avseende vissa kvalificerade materiel- och vapensystem. Inriktningen mot i huvudsak gemensamma resurser för såväl nationella som internationella uppgifter ligger dock fast.

Sådana funktionskrav och kompetenser behöver i sin tur avvägas mot resursbehov för t.ex. deltagande i internationella insatser med befintliga förbandstyper samt storleken och utformningen på insats- och grundorganisationen. Dessa olika krav måste vara i balans. Det förtjänar att framhållas att för t.ex. vissa kvalificerade verkanssystem kommer utvecklingen i nuvarande säkerhetspolitiska läge främst att avse kompetenshöjande åtgärder och inte serieanskaffning av materiel till större förbandsvolymer. En ökning av förmåga, t.ex. för att i en framtid kunna möta ett mer omfattande väpnat angrepp hänförs till en anpassningsperiod, då kompetens inom en viss funktion skall utgöra grunden för att förmåga kan uppnås genom tillförsel av resurser. Utvecklingen av kompetens, såväl ur teknisk som ur taktisk synvinkel, är den viktigaste förutsättningen för att säkerställa förmågan till anpassning.

Angelägna ambitionsökningar i någon eller några av Försvarsmaktens uppgifter måste vägas mot det grundläggande behovet av att utveckla och upprätthålla kompetenser för kvalificerad väpnad strid i den utsträckning som behövs.

128

12.2

Utveckling mot ett nätverksbaserat försvar

Prop. 2001/02:10

Regeringens bedömning: Försvarsmaktens utveckling mot ett flexibelt insatsförvar baseras till stora delar på de effekter det nätverksbaserade försvaret ger. Redan beslutad organisation utgår från att utveckling av ett nätverksbaserat försvar genomförs. Dagens tekniska nivå i samhället bedöms tillräckligt utvecklad för att ta steget mot ett nätverksbaserat försvar.

Skälen för regeringens bedömning: I övergången från ett industrisamhälle till ett informations- och kunskapssamhälle har utvecklingen inom kommunikation och informationsteknik öppnat möjligheter för en radikal förändring av hur militära styrkor kan utformas och verka. Under senare år har begreppet RMA (Revolution in Military Affairs) stått som en sammanfattande symbol för en sådan förändring och varit föremål för en omfattande debatt i USA, men också i Sverige och övriga Europa. Skapandet av ett nätverksbaserat försvar utgör inom relevanta områden en svensk tillämpning av dessa tankegångar. Regeringen vill i sammanhanget framhålla att det är angeläget att följa med den internationella utvecklingen inom området och undvika att skapa onödiga svenska särlösningar.

Det moderna, flexibla och rörliga försvar som enligt riksdagens och regeringens beslut skall skapas kan beskrivas som en utveckling mot ett nätverksbaserat försvar. För att kunna möta ett framtida militärt hot från en kvalificerad angripare måste utvecklingen inom kommunikation och informationsteknik tas tillvara i formandet av det framtida svenska försvaret. Det är även nödvändigt för att minska sårbarheten och öka säkerheten inom samhällsviktig infrastruktur och system. Samtidigt kan förluster av människoliv i samband med konflikter, både vad avser egna militära styrkor och civilbefolkning, minskas. En sådan utveckling ökar också möjligheterna att tidigt upptäcka t.ex. förbandsförflyttningar eller försök till informationsoperationer. Tidig upptäckt minskar behovet av att använda våld och i fall där våldsanvändning ändå bedöms nödvändig kan tidig upptäckt främja en graderad insats.

Det nätverksbaserade försvaret kan beskrivas utifrån en övergripande indelning av Försvarsmaktens förmåga i olika avseenden i följande delar:

information och omvärldsuppfattning,

ledning med beslutsstöd samt

insats och verkan.

Med information och omvärldsuppfattning avses att med sensorer och andra informationskällor skapa en bild över vad som händer i omgivningen, både vad avser egna och främmande resurser och verksamhet. Ett nätverksbaserat försvar innebär bl.a. att dessa byggs samman i ett nätverk så att en samlad lägesbild i nära realtid kan spridas till de staber, förband, verkanssystem och övriga befattningshavare som behöver den.

Ledning baserad på relevant beslutsstödssystem skapar, om de har sin grund i en god omvärldsuppfattning och kunskap om våra insats- och verkansmedel, möjligheter att fatta snabba och relevanta beslut. Genom att bygga samman ledningsfunktionen i ett icke-hierarkiskt nätverk

129

mellan ledningsnivåer förbättras förutsättningarna att utöva ledning från den för situationen mest lämpliga nivån.

Insats och verkan, dvs. vapensystem och andra resurser för att åstadkomma en önskad effekt hos en motpart, kommer på så sätt att tillsammans med den goda omvärldsuppfattningen inklusive en förbättrad ledningsförmåga möjliggöra effektivare, graderade insatser vid rätt tillfälle.

Genom att bygga samman dessa tre delar i ett nätverksbaserat försvar skapas synergieffekter såsom förutsättningar för förmåga att snabbt få önskad verkan i de mål som önskas bekämpas eller på annat sätt påverkas.

Ytterligare delar som logistik och skydd ingår i utvecklingen av ett effektivt nätverksbaserat försvar. Logistiken kan skräddarsys utifrån den kontinuerliga informationen om förbandens behov. Informationen förmedlas i nätverket och ger möjlighet att leverera anpassade logistikåtgärder för att upprätthålla stridsförmåga och uthållighet. Hög skyddsförmåga omfattar flera dimensioner av aktiva och passiva skyddsåtgärder för de egna styrkorna och resurser på alla nivåer. Såväl personal som vapensystem och nätverk måste omfattas av detta skydd.

Med en sådan utveckling kommer balansen mellan de tre delarna att förändras mot en tydligare fokusering på information och omvärldsuppfattning samt ledning med beslutsstöd eftersom dessa delar i det nätverksbaserade försvaret torde kunna medge ett effektivare utnyttjande av insats- och verkansfunktionen. I ett nätverksbaserat försvar som redan är förberett och utvecklat för att integrera olika sensor- och vapensystem är det dessutom enklare att t.ex. som en anpassningsåtgärd tillföra ett större antal av dessa.

Det nätverksbaserade försvaret får som konsekvens att ett hierarkiskt arbetssätt övergår till att arbeta och kommunicera mer horisontellt och i nätverk, organisationen blir plattare. Detta leder till att bättre förutsättningar för resursutnyttjande av både informations- och verkanssystem inom mark-, sjö- och luftkrigföringen samt ett mer gemensamt och integrerat agerande av stridskrafterna skapas. Samtidigt måste man vara medveten om gränserna för när det är lämpligt att delegera olika former av befogenheter.

Försvarsmakten har många förband och system som med måttliga investeringar på främst kommunikationssidan väl passar in i utvecklingen mot ett nätverksbaserat försvar, även om det fortfarande finns brister vad gäller lednings-, sensor- och vapensystem samt kompetens i vissa avseenden. Försvarsmaktens omstrukturering mot en insatsorganisation ger vidare en god grund för fortsatt utveckling mot flexiblare utnyttjande av ledningsnivåer och möjlighet till en avsevärt större samordning av olika stridskrafter.

Ovanstående innebär att såväl utbildning som materielanskaffning måste anpassas mot denna utveckling. Utvecklingen mot ett nätverksbaserat försvar skall kunna stödja genomförandet av de uppgifter som totalförsvaret har att lösa. I samband med ett väpnat angrepp skall således det nätverksbaserade försvaret ha en förmåga till snabb insats med precisionsvapen mot en angripare. För territoriell integritet ska den goda omvärldsuppfattningen ge en bättre möjlighet till konfliktdämpande militär närvaro på rätt plats vid rätt tidpunkt samt en graderad

Prop. 2001/02:10

130

insatsförmåga. Förmågan att bidra till fred och säkerhet i omvärlden

Prop. 2001/02:10

förstärks vidare med ett rörligt och interoperabelt nätverksbaserat försvar

 

för våra förband som deltar i internationella insatser. Förmågan att stärka

 

samhället och ett samhällsekonomiskt utnyttjande av gemensamma

 

resurser förbättras med utvecklingen av det nätverksbaserade försvaret

 

bl.a. som stöd vid sjö- och flygräddning samt miljöolyckor. Regeringen

 

anser att investeringar i det nätverksbaserade försvaret tidigt bör komma

 

till användning och prövning inom de delar som, utöver att utgöra grund

 

för försvar mot väpnat angrepp, även svarar mot uppgifterna territoriell

 

integritet och internationella insatser.

 

Utvecklingen av dagens försvar mot ett nätverksbaserat försvar är en

 

naturlig inriktning i likhet med den utveckling som sker i det övriga

 

samhället. Ett nätverksbaserat försvar bör av ekonomiska och tekniska

 

skäl till stor del bygga på civilt utvecklad teknik och civil infrastruktur.

 

Sverige har goda förutsättningar att tillgodogöra sig detta tack vare den

 

väl utvecklade kommunikations- och informationsteknik inklusive en

 

världsledande industrikompetens inom området i landet. Sverige har en

 

modernt utrustad försvarsmakt med en struktur som är ändamålsenlig

 

med hänsyn till ett framtida nätverksbaserat försvar. Dessutom är den

 

säkerhetspolitiska situationen nu så gynnsam att det medger en

 

omställning av Försvarsmakten. Genom nära samarbete med inhemsk

 

industri och dess internationella samarbetsparter har Sverige stora

 

möjligheter att skapa de tekniska förutsättningarna för ett effektivt

 

nätverksbaserat försvar för framtiden.

 

12.3Behov av operativ förmåga och militär kompetens

12.3.1Försvarsmaktens operativa förmåga

Regeringens förslag: Vad avser uppgiften att försvara Sverige mot väpnat angrepp skall Försvarsmakten alltid:

ha förmåga att möta olika former av informationsoperationer och därigenom bidra till samhällets totala motståndsförmåga,

ha förmåga att upptäcka och möta begränsade angrepp mot Sverige som sker med i första hand fjärrstridsmedel, eller hot om sådana,

ha förmåga att i samverkan med övriga delar av totalförsvaret vidta skyddsåtgärder vid begränsade insatser mot civila och militära mål,

ha förmåga att upptäcka och möta intrång av stridskrafter på vårt territorium samt

ha förmåga att förebygga och minska verkningar vid angrepp med nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel (NBC) och bidra till samhällets totala motståndsförmåga mot sådana.

Försvarsmakten skall ha beredskap för att på kort sikt (högst ett år efter regeringens beslut):

kunna utveckla förmåga till skyddsåtgärder som bidrar till att samhället kan motstå bekämpning av samhällsfunktioner och infrastruktur samt

kunna utveckla ytterligare förmåga att möta angrepp med fjärrstridsmedel samt begränsade luftrörliga insatsstyrkor.

131

Försvarsmaktens skall vidare på medellång sikt (inom fem år efter regeringens beslut), efter anpassningsåtgärder kunna utveckla förmåga att möta mer omfattande militära angrepp i form av samordnade operationer.

Försvarsmakten skall vidare skapa en grund för att på lång sikt (i ett tioårsperspektiv) kunna utveckla förmåga att möta flera olika typer av väpnade angrepp, även sådana med mera omfattande operationer inkluderande utnyttjande av NBC-stridsmedel.

Vad avser uppgiften att hävda territoriell integritet skall Försvarsmakten:

ha förmåga att upptäcka och ingripa mot kränkningar av territoriet och särskilt i Östersjöområdet snabbt kunna öka denna förmåga i anslutning till akuta kriser,

ha förmåga att upptäcka och avvisa säkerhetshot i samverkan med andra myndigheter samt

ha förmåga att tidigt upptäcka NBC-insatser i närområdet.

Vad avser uppgiften att bidra till fred och säkerhet i omvärlden skall Försvarsmakten:

ha förmåga att i samverkan med andra länder planera, genomföra och utvärdera fredsbevarande operationer, främst i Europa och dess närhet, men även globalt,

ha förmåga att i samverkan med andra länder planera, genomföra och utvärdera fredsframtvingande operationer i Europa och dess närhet,

ha förmåga att kunna skydda sig mot begränsade NBC-angrepp,

ha förmåga att lämna stöd till fredsfrämjande och humanitär verksamhet, främst i Europa och dess närhet samt

ha förmåga att i samverkan med andra länder planera, genomföra och utvärdera övningsverksamhet inom ramen för det säkerhetsfrämjande samarbetet, främst i närområdet.

På medellång sikt (inom fem år efter beslut av regeringen) skall Försvarsmakten med mindre styrkor kunna delta i fredsframtvingande operationer även globalt.

Beträffande uppgiften att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred skall Försvarsmakten ha förmåga att samverka med civila myndigheter och ha förmåga att ställa resurser till förfogande.

Kraven på förmåga att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred skall inte utgöra en utgångspunkt för Försvarsmaktens utformning och omfattning men skall beaktas i den operativa och territoriella planeringen, vid planering av övningsverksamhet samt när det gäller tillgänglighet till vissa materielslag och förnödenheter.

Skälen för regeringens förslag: Den säkerhetspolitiska analys som redovisats tidigare i denna proposition leder enligt regeringens uppfattning till slutsatsen att de krav på operativ förmåga som riksdagen tidigare har beslutat i huvudsak fortfarande bör gälla. Regeringen föreslår dock vissa förändringar.

Vad avser uppgiften att försvara Sverige mot väpnat angrepp föreslår regeringen ovan att förmåga att hantera informationsoperationer redovisas först och att begreppet informationskrigföring bör ersättas med det bredare begreppet informationsoperationer. Skälet därtill är att informationsoperationer i olika former bedöms ingå bland de först

Prop. 2001/02:10

132

tillgripna metoderna i en konfliktutveckling. Informationsoperationer, i Prop. 2001/02:10 form av t.ex. IT-angrepp eller sofistikerade desinformations- och propagandakampanjer, bedöms också ingå som en naturlig del av alla

andra former av aggressioner, varför förmåga att möta sådana måste beaktas vid utformande av väsentliga delar av det militära försvaret.

När det gäller uppgiften att bidra till fred och säkerhet i omvärlden innebär regeringens förslag att samma ambitionsnivåer på längre sikt skall tillämpas för de olika stridskrafterna.

På motsvarande sätt innebär regeringens förslag att uppgiften att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred förtydligas.

I avsnitt 12.3.3 utvecklas innebörden av de krav på Försvarsmakten som regeringen ovan föreslår.

12.3.2Militära kompetenskrav

Kraven på operativ förmåga innebär att Försvarsmakten måste ha kompetens på olika områden. I det följande beskrivs några viktiga sådana kompetensområden.

Kompetensen att genomföra väpnad strid är grundläggande för det militära försvaret och omfattar strid och militär verksamhet, i alla konfliktnivåer, riktad mot markmål, mot sjömål såväl på som under havsytan och mot luftmål. Kompetensen bör omfatta samordning av väpnad strid på alla förbandsnivåer samt i militära operationer med samverkan mellan flera typer av stridskrafter och system.

Den internationella kompetensen innebär kunskaper och färdigheter att kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt att kunna delta i internationellt säkerhetssamarbete bl.a. i form av gemensamma övningar. Häri ingår stöd till återuppbyggnad och övrig civil-militär samverkan.

Ledningskompetensen innefattar kunskap och färdighet att sätta in och leda militära insatser.

Försvarsunderrättelsekompetensen innebär kunskaper och färdigheter att upptäcka, analysera och bedöma hotbilden mot Sverige. I kompetensen ligger också att kontinuerligt kunna övervaka svenskt territorium samt kunskaper om hur sensorer och vapen, även vad avser rymdbaserade sådana, kan användas mot oss. Vidare omfattas kunskaper och färdigheter att bedriva operativ och taktisk underrättelsetjänst till stöd för insatsförbanden i alla Försvarsmaktsuppgifter.

Skyddskompetensen innefattar skydd av civila och militära funktioner inklusive skydd av infrastruktur. Kompetensens bredd bör täcka områden från militära angrepp till åtgärder för att stärka samhället, fortifikatoriskt skydd samt skydd mot insatser med NBC-stridsmedel.

Kompetensen för logistik, fältarbeten och sjukvård avser de specifika kompetenser som behövs för militär verksamhet. Med logistik avses underhåll, teknisk tjänst och transporter.

Kompetensen inom informationsoperationer omfattar kunskaper om metoder för att kunna planera och genomföra informationsoperationer bl.a. inom ramen för samordnade militära operationer. De olika delarna inom informationsoperationer utgörs bl.a. av informationskrigföring, där kunskap om informationssäkerhet ingår liksom att kunna hantera

133

information i kommunikationssyfte t.ex. psykologisk krigföring, och Prop. 2001/02:10 telekrigföring. Kunskapen avser således defensiva åtgärder.

Kompetensen till civil samverkan innebär kunskaper och färdigheter att när behov uppstår kunna stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred.

Insatsorganisationen skall innehålla de resurser och de kompetenser som är nödvändiga för väpnade insatser såväl i Sverige som internationellt. Insatsorganisationen utgör också den resursmässiga basen och innehåller huvuddelen av de kompetenser som behövs för anpassning, syftande till tillväxt eller ominriktning. Resterande kompetenser för anpassning upprätthålls inom grundorganisationen t.ex. vid förband och skolor samt inom Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvarets materielverk och försvarsindustrin genom forskning och teknikutveckling. Allt eftersom kompetensbehoven förändras måste insatsorganisationen successivt förnyas för att skapa handlingsfrihet att möta militärtekniska förändringar och möjliggöra anpassning. Detta kräver en ständig prövning av befintlig förmåga och kompetenser.

För förnyelsen behövs kontinuerligt arbete med studier, materiel- och förbandsförsök, teknik- och taktikdemonstratorer, utveckling av operationskonst, taktik och stridsteknik. Detta sker vid Försvarsmaktens skolor och centrum samt inom ramen för övningsverksamhet vid förbanden. Det stöd Försvarsmakten erhåller av Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvarets materielverk och Försvarshögskolan samt försvarsindustrin avseende forskning, teknikutveckling och metodstöd, kompetens att förvalta och upphandla adekvat materiel och anläggningar samt att utveckla ledarskap och kunnande inom krigsvetenskap, är av avgörande betydelse.

Försvarsmaktens kompetens för tillväxt som en möjlig anpassningsåtgärd, utgörs främst av förmågan att hantera personal och materiel. Väsentligt är förmåga att leda gemensamma operationer och strida i högre förband. Nyanskaffad och uppgraderad materiel måste kunna tillföras för att öka effekten i krigsförbanden eller för att skapa nya krigsförband. Den personella kompetensen för strid i högre förband tillgodoses bl.a. genom att vidmakthålla och vidareutveckla förmågan till operativ och taktisk ledning inom ramen för en integrerad stabsstruktur enligt avsnitt 9.4.2.

12.3.3Behov av stridskraftsfunktioner

Regeringen vill understryka betydelsen av att insatsorganisationen utformas för att utgöra en gemensam resurs för alla typer av operativa uppgifter. Organisationen skall ha stor flexibilitet och vara förberedd på anpassning till nya uppgifter och förutsättningar i framtiden. Verksamhet inom olika delar skall kunna genomföras mot skilda ambitionsnivåer.

Regeringen ger här sin syn på de funktioner och förbandstyper som bör inrymmas i stridskrafterna för att uppfylla den förmåga som föreslås i avsnitt 12.3.1.

Grundläggande är att Försvarsmaktens lednings- och underrättelse- system har förmåga att följa utvecklingen i omvärlden och föreslå

134

beredskapshöjningar och andra åtgärder som behövs för att möta hot som

Prop. 2001/02:10

kan uppstå genom förändringar i den säkerhetspolitiska situationen.

 

Ledningsfunktionen skall ha förmåga som medger snabb och effektiv

 

ledning av behovssammansatta styrkor och samordnat utnyttjande av

 

olika stridskrafter. Enligt regeringens mening har de organisations-

 

förändringar inom Försvarsmakten som genomförts under 2000 skapat en

 

god grund för ledningsfunktionens fortsatta utveckling.

 

Underrättelsefunktionen skall vidareutveckla förmåga i de avseenden

 

som fordras för att understödja moderna operativa insatsstyrkor. Förmåga

 

skall finnas att verka från strategisk till stridsteknisk nivå.

 

Beredskapssystemet skall anpassas till behovet att kunna ställa upp

 

insatsberedda förband i olika tidsperspektiv och med en efter

 

omvärldsläget anpassad förmåga.

 

Försvarsmaktens verksamhet skall vad avser planering, utveckling,

 

vidmakthållande och avveckling av förband utveckla förmåga att

 

genomföra anpassning med hänsyn till förändrade förutsättningar i

 

framtiden, ökade och minskade krav, liksom krav på andra typer av

 

operativ förmåga.

 

Integrerade och flexibla stridskrafter

 

Det är väsentligt i modern krigföring att stridskrafter kan uppträda

 

integrerat och samordnat. Den fortsatta utvecklingen mot ett

 

nätverksbaserat försvar ger utökade förutsättningar för detta. Regeringen

 

finner att det är av stor betydelse att stridskrafterna bibehåller och

 

vidareutvecklar flexibilitet så att dessa efterhand kan anpassas till snabb

 

utveckling av doktrin, dvs. handlingsregler, taktik och stridsteknik.

 

Avancerade sensorer och långräckviddiga precisionsvapen skall kunna

 

utnyttjas av flera vapenbärare.

 

Informationsoperationer i olika former ingår som en del i de flesta

 

typer av stridshandlingar, vilket måste beaktas vid utformande av

 

insatsorganisationen. För att få förmåga att hantera sådan krigföring och

 

att bidra till samhällets totala motståndsförmåga mot informations-

 

operationer erfordras bl.a. ökad förmåga till IT-försvar vid

 

Försvarsmaktens enheter. Arbetet med utveckling av IT-säkerhetsförband

 

skall fortsätta. Dessa skall ha en hög beredskap för att möta olika former

 

av IT-angrepp. Även andra enheter, t.ex. telekrigsförband, skall utveckla

 

förmåga till insatser inom ramen för informationsoperationer.

 

Luftförsvar

 

Bekämpning med fjärrstridsmedel ingår i de flesta typer av väpnad strid

 

och bedöms komma att få allt större betydelse. Med fjärrstridsmedel

 

avses attack- och bombflyg med stöd av jaktflyg samt med ökande inslag

 

av modern precisionsbeväpning. Även så kallade kryssningsmissiler

 

ingår. Utfall av kamp om luftherravälde blir ännu mer betydelsefull för

 

både mark- och sjöstriden. Likaså blir luftförsvarets roll att skydda

 

infrastruktur och befolkning allt viktigare. Försvarsmakten behöver

 

således vidareutveckla luftförsvaret med dess båda komponenter

 

flygstridskrafter och luftvärn.

 

135

Flygstridskrafter behövs för deras mycket goda operativa rörlighet som

Prop. 2001/02:10

ger möjligheter att möta även ett kraftsamlat hot som snabbt

 

koncentrerats till utvalda områden. Luftvärn behövs för dess goda

 

förmåga att försvara viktiga punktmål. Vidare tvingar luftvärn fientliga

 

flygstridskrafter att uppträda så att verkan av attackvapen reduceras. Med

 

ett rörligt uppträdande kan angripande flygstridskrafter hållas i ovisshet

 

om var luftvärnet i aktuellt fall finns grupperat. Luftvärn ger således

 

indirekt en skyddande effekt över områden även där det inte har

 

grupperats.

 

Flygstridskrafter behövs också för flexibiliteten att snabbt kunna växla

 

från luftförsvar till underrättelseinhämtning eller att lämna stöd med

 

attackinsatser mot mark- och sjömål.

 

Luftförsvaret behöver vidareutveckla förmågan till ett flexibelt

 

uppträdande med såväl aktiva vapeninsatser som utnyttjande av mera

 

passiva uppträdanden för bevarad förmåga. En till antal och kvalitet

 

jämbördig styrka av flygstridskrafter skall kunna mötas och bekämpas

 

med ambitionen att den skall avstå från omfattande bekämpning av för

 

oss viktiga mål.

 

Luftförsvaret måste kvalitativt utvecklas i takt med fjärrstridsmedlen

 

där den internationella vapentekniska utvecklingen medför kraftigt ökade

 

möjligheter att för rimlig kostnad uppnå allvädersförmåga och förmåga

 

att undgå luftvärn med kort räckvidd. I luftförsvarets utveckling är det

 

angeläget att balans erhålls mellan omvärldsuppfattning, ledning,

 

vapenbärare, vapen, elektroniska motmedel och bassystem. Det innebär

 

behov av fortsatt tillförsel av jaktrobotar, luftvärn samt informations-,

 

lednings- och varningssystem.

 

Markförsvar

 

För markstrid behövs framgent förmåga till nätverksbaserad strid i en

 

volym som medger uppträdande i förband på brigadnivå. För

 

genomförande av framgångsrik markstrid är det nödvändigt att lufthotet

 

möts med ett effektivt luftförsvar. De mekaniserade förbandens styrka

 

förblir deras goda förmåga att ta och behärska terräng samt att slå en

 

motståndares kvalificerade markförband. Det är vidare angeläget att

 

lägga större vikt vid och utveckla förmåga att strida i bebyggelse. För

 

detta erfordras sensorer, vapen och förband anpassade för denna typ av

 

strid för att minska förstörelse och skador på tredje part, samt minska

 

risken för vådabekämpning av egen trupp. Det är även angeläget att

 

bygga upp förmåga för att kunna verka med luftburen stridsgrupp.

 

Förmågan att strida i ödemarksterräng och subarktisk miljö skall

 

vidmakthållas. Till modern markstrid hör också insatser med

 

stridshelikoptrar, attackflyg och långräckviddiga precisionsvapen som

 

med olika kombinationer av överlägsen rörlighet och räckvidd ökar

 

möjligheterna att snabbt möta angripande markstridskrafter i vitt skilda

 

riktningar. Det är vidare angeläget att upprätthålla kompetens för att

 

kunna uppträda samordnat på brigadnivå samt kompetens för att

 

samordna insatser på divisionsnivå.

 

Markstridskrafterna skall vidareutveckla förmåga till flexibelt

 

uppträdande i strid med olika ambitionsnivåer, från att begränsa en

 

överlägsen motståndares verksamhet och vinna tid till att möta eller

136

avvisa en motståndare när tillräcklig egen styrka kunnat samlas. Prop. 2001/02:10 Markstridskrafterna bibehåller en viktig roll i skyddet av infrastruktur

och befolkning. Ett inslag i den militära hotbilden som bör ägnas fortsatt uppmärksamhet är specialstyrkor som verkar genom sabotage och terror. Mot denna bakgrund skall säkerhetsförband ingå.

Regeringen anser att uppgiften att högst ett år efter beslut kunna möta begränsat luftrörliga insatsstyrkor kan begränsas till att omfatta högst ett luftlandsättningsregemente.

Marinförsvar

För strid mot angripande stridskrafter över havet behövs även framgent kapacitet för bekämpning av mål över, på och under ytan. Marina stridskrafter omfattande ytstrids-, ubåts-, minröjnings- och amfibieförband är utvecklade för detta. Marinstridskrafterna skall vidareutveckla förmåga till uthållig övervakning av havs-, skärgårds- och kustområden, liksom förmåga till aktuell situation anpassad vapeninsats, god operativ rörlighet och förmåga att uppträda från tillfällig basering. För genomförande av framgångsrik strid mot sjömål förblir det också nödvändigt att lufthotet balanseras av ett effektivt luftförsvar. Vidare behövs även system med mycket god operativ rörlighet som attackflyg och helikoptrar.

Marinstridskrafterna skall utvecklas så att flexibel förmåga bibehålls, från att hävda territoriell integritet till att ingripa mot och avvisa begränsade marina operationer. De marina stridskrafterna skall kunna nyttjas inom ramen för behovssammansatta styrkor såväl taktiskt som operativt och samordnat med andra styrkor.

Helikopterenheter behövs för att stödja ovan redovisade stridskrafter. Helikoptrarnas styrka är mycket god rörlighet och förmåga att samverka med mark-, sjö- och flygstridskrafter. Förmågan att verka i olika typer av insatsgrupper skall utvecklas, t.ex. att transportera luftburen stridsenhet eller ingå i marin insatsstyrka. De utgör även en väsentlig resurs för stöd till samhället.

NBC-skydd m.m.

För att kunna förebygga och minska verkningarna vid en insats med ickekonventionella stridsmedel behövs förmåga att upptäcka och analysera förberedelser för eller inträffade insatser av de olika slag av N-, B- eller C-stridsmedel som kan bli aktuella. Detta innebär behov av lednings- och underrättelsesystem som kan följa och tolka utvecklingen i omvärlden och föreslå beredskapsåtgärder eller andra åtgärder som motiveras av hot eller andra förändringar i den säkerhetspolitiska situationen samt en utvecklad samverkan med berörda myndigheter. Vidare finns behov av en insatsstyrka med speciell inriktning mot NBC- skydd samt att en grundläggande förmåga till skydd mot sådana insatser vidmakthålls vid alla förband inom Försvarsmakten. Därutöver skall de viktigaste förbanden ges förmåga att lösa sina uppgifter vid en begränsad NBC-insats genom särskilt skydd avpassat för aktuell uppgift.

137

För att bidra till skydd av samhällsfunktioner, infrastruktur och Prop. 2001/02:10 civilbefolkningen samt stödja de operativa förbanden skall nationella

skyddsstyrkor organiseras. Dessa styrkor skall också kunna biträda vid skydd och reparation i anslutning till en angripares insatser med fjärrstridsmedel. De nationella skyddsstyrkorna skall bestå av hemvärn samt ett antal förband med personal som överförts från de operativa förbanden.

De militära styrkorna skall bibehålla förmåga att inom ett operationsområde samverka med det civila försvaret i syfte att säkerställa stöd för eventuella militära operationer och för att minimera skadeverkningar på infrastruktur och civilbefolkning.

12.3.4Utvecklad beskrivning av samband mellan förmåga och resurser

Regeringens bedömning: Fortsatt vikt bör läggas vid att förtydliga beskrivningen av sambandet mellan den önskade utvecklingen av det militära försvarets operativa förmåga, behovet av stridskrafter och verksamheter för att sätta upp sådana.

Skälen för regeringens bedömning: Anpassningsprincipen innebär att det militära försvaret måste kunna anpassas till förändringar i hot och risker. För att detta skall vara möjligt är det enligt regeringens uppfattning nödvändigt att fortsatta ansträngningar görs för att öka tydligheten i sambandet mellan de hot som kan växa fram och de krav på utveckling av stridskrafter som därav blir följden.

Försvarsmakten har redovisat visst underlag avseende behov av grundläggande försvarsförmåga och anpassningsförmåga. Därvid har s.k. spårbarhet, dvs. sammanhang mellan uppgifter och de hot som skall kunna mötas och därav betingade behov av stridskrafter, behandlats. Det efterlysta sambandet behöver dock förtydligas. Fortsatta ansträngningar bör göras för att stämma av stridskrafternas utformning mot de säkerhetspolitiska riskbedömningarna och därav betingade bedömningar avseende behov av grundläggande försvarsförmåga och anpassnings- förmåga.

Regeringen avser mot ovanstående bakgrund att ge Försvarsmakten med flera myndigheter i uppdrag att fortsätta utarbetandet av underlag för att öka tydligheten vad avser utvecklad beskrivning av samband mellan förmåga och behov av stridskrafter.

Regeringen anser vidare att det därutöver är viktigt att utveckla styrning och uppföljning så att ökad kunskap erhålls om hur Försvarsmaktens verksamhet avseende organisation, materiel och personal i olika avseende bidrar till utveckling av operativ förmåga och kompetenser.

Regeringen avser att arbeta vidare med spårbarhet i de båda avseenden som ovan redovisats. Vidare avser regeringen att göra en större utvärdering av i vilken grad riksdagens beslut angående ominriktning av Försvarsmakten från och med 1 juli 2000 genomförts och uppsatta mål uppnåtts.

138

I avsnitt 15 utvecklas regeringens bedömning vad avser samband Prop. 2001/02:10 mellan operativ förmåga samt materielförsörjning och forskning.

12.4Försvarsmaktens anpassningsförmåga

12.4.1Tillväxtförmåga

Försvarsmaktens förmåga att anpassa organisationens numerär, sammansättning, kompetens och beredskap är av grundläggande försvarspolitisk betydelse. Försvarsutskottet ansåg därför i sitt betänkande Det nya försvaret (bet. 1999/2000:FöU2) att regeringen i försvarsbeslutspropos itionen 2001 skall redovisa inom vilka tidsförhållanden och förutsättningar i övrigt som Försvarsmakten på nytt kan organisera två armébrigader jämte understöds- och underhållsförband, en amfibie- och två kustartilleribatalj oner, två ubåtar samt upp till 12 stridsflygdivisioner. Regeringen uppdrog åt Försvarsmakten att i samband med budgetunderlaget för 2002 inkomma med underlag för en sådan redovisning.

I budgetunderlaget för 2002 redovisar Försvarsmakten sin planering för tillväxt i enlighet med regeringens uppdrag. Regeringen delar i stort de bedömningar som Förvarsmakten gör i redovisningen. Försvarsmakten påpekar att säkerheten i tillväxtplaneringen med nu avdelad materiel avtar ju längre tid som den står förrådsställd. I sin redovisning anger Försvarsmakten att grunden för planerad tillväxtförmåga är att nu avdelad materiel behålls så länge det anses kostnadseffektivt. Andra förutsättningar är:

att nu gällande grundorganisatoriska ram och utbildningssystem bibehålles,

att beräknad personalrekrytering kan ske samt

att perioden för genomförande av tillväxten omfattar en tidsrymd av fem år.

För de olika tillväxtförbanden redovisar Försvarsmakten bl.a. följande:

Armébrigader med understöds och underhållsförband

Tillväxtpotential finns för att kunna organisera två brigader omfattande följande förband:

åtta insatsbataljoner,

två brigadluftvärnsbataljoner robot 70,

två brigadartilleribataljoner (77A),

två pansarvärnsrobotkompanier,

två spaningskompanier,

två pionjärbataljoner och

två underhållsbataljoner.

För att tillväxa med motsvarande två brigader behöver yrkesofficerare rekryteras och utbildas. Ingen rekrytering av reservofficerare behövs.

Inledningsvis genomförs befattningsutbildning och ledningsträning, organisationsarbete samt särskild befattningsövning med förbands- ledningarna. Därefter påbörjas förbandsutbildning i större omfattning. Två krigsförbandsövningar behöver genomföras för att förbanden skall

139

erhålla godtagbar operativ förmåga. Den intensifierade övnings-

Prop. 2001/02:10

verksamheten inför en uppsättning av förbanden kommer att medföra

 

ökat slitage på materielen och det kan inte uteslutas att kvalificerade

 

underhållsåtgärder måste vidtas. Materiel finns reserverad och

 

förrådsställd.

 

Amfibiebataljonen

 

För att tillväxa med en amfibiebataljon behöver yrkesofficerare

 

rekryteras och utbildas. Ingen rekrytering av reservofficerare behövs.

 

Värnpliktiga kan omfördelas från tidigare utbildade amfibiebataljoner.

 

Utbildning av amfibiebataljoner sker fortlöpande i insatsorganisationen

 

och därmed säkerställs personalvolym och kompetens.

 

Materiel finns reserverad och förrådsställd och inga brister redovisas för

 

denna materiel.

 

Den redan organiserade brigadledningen är dimensionerad för en

 

fjärde bataljon, och inga begränsningar i övrigt avseende

 

ledningsförmågan redovisas.

 

Kustartilleribataljonerna

 

För att tillväxa med två kustartilleribataljoner behöver ca 30

 

yrkesofficerare rekryteras och utbildas, främst på Militärhögskolan och

 

Försvarshögskolan. Ingen rekrytering av reservofficerare behövs.

 

Värnpliktiga kan omfördelas från tidigare utbildningsomgångar. För att

 

skapa en utbildningsplattform för rekryterat befäl krävs en årlig

 

grundutbildningsomgång om ca 170 värnpliktiga.

 

Inledningsvis genomförs befattningsutbildning och ledningsträning,

 

organisationsarbete samt särskild befattningsövning med förbands-

 

ledningarna. Därefter påbörjas förbandsutbildning i större omfattning.

 

Två krigsförbandsövningar behöver genomföras för att förbanden skall

 

erhålla godtagbar operativ förmåga.

 

Materiel finns reserverad och förrådsställd, och inga brister redovisas

 

för avdelad materiel.

 

Inga begränsningar avseende ledningsförmågan redovisas.

 

Ubåtarna

 

För att åstadkomma ytterligare två ubåtsbesättningar kan yrkesofficerare

 

med tidigare placering ombord på ubåt omplaceras. Från 2004 finns

 

utbildad personal till två ubåtsbesättningar tillgängliga. De utbildar idag

 

personal från Singapore.

 

Förbandet behöver genomföra två taktiska övningar på högre

 

förbandsnivå.

 

Materiel för tillväxt finns idag i insatsorganisationen. Från 2004 finns

 

dessa ubåtar i tillväxtorganisationen.

 

Inga begränsningar avseende ledningsförmågan redovisas.

 

140

Stridsflygdivisioner Prop. 2001/02:10

Personellt och utbildningsmässigt bedöms flygsystemen klara en tillväxt på upp till tolv divisioner. Dock framför Försvarsmakten att det kommer att krävas särskilda åtgärder för att kunna rekrytera och utbilda tillräckligt många flygförare.

För att tillväxa med en flygdivision behövs ca fem flygförare utöver nu planerad volym rekryteras och utbildas per år.

För att betjäna en JAS 39 Gripen-division krävs även tillväxt av en flygbasbataljon 04 samt ett halvt stridsledningscentralskompani. Ytterligare 112 officerare behöver rekryteras till lednings- och underhållsförband. Denna rekrytering gäller främst officerare som behöver utbildas vid Militärhögskolan och Försvarshögskolan.

Samövningar under två år bedöms tillräckligt för att förbandet skall erhålla godtagbar operativ förmåga.

Flygplan JAS 39 Gripen tillförs Försvarsmakten i sådan takt att det 2004 är möjligt att organisera åtta till nio divisioner och 2007 tolv JAS 39 Gripen-divisioner.

Fram till dess att alla JAS 39 Gripen är levererade behöver JAS 37 Viggen fylla ut några divisioner. Då JAS 37 Viggen flyger i produktionen fram till 2004 behöver ingen materiel förrådsställas för tillväxt.

 

Tillväxten med fyra divisioner JAS 39 Gripen kräver:

utbildningsresurser,

åtta JAS 39 Gripen-divisioner och ca 200 flygplan att tillväxa från och

att ingen internationell verksamhet eller andra åtaganden genomförs under en tillväxtperiod.

Därutöver redovisar Försvarsmakten att under perioden 2002 – 2004 kräver utvecklingen av förmågan till internationella insatser en ökad ambition inom förbandsverksamheten. Resurserna för detta kommer bl.a. att sökas genom sänkt ambition avseende förmåga till tillväxt. Försvarsmakten avser mot bakgrund av detta att genomföra en fördjupad analys avseende planeringen för tillväxt. Härvid kommer bl. a. JAS 39 Gripen-systemets omfattning att ägnas särskild uppmärksamhet, då Försvarsmakten inte ser det möjligt att anpassa/modifiera samtliga flygplan till det framtida slagfältet. Försvarsmaktens avsikt är att i budgetunderlaget för 2003 redovisa förslag på hur en sådan ambitionsökning inom förbandsverksamheten kan åstadkommas. Regeringen delar i princip Försvarsmaktens uppfattning i frågan.

Försvarsmakten analyserar fortlöpande möjligheterna till tillväxt. Under pågående omstrukturering finns det osäkerheter i bedömningarna med hänsyn till ökat internationellt deltagande och förändrad ekonomi.

Försvarsmakten framhåller att en realiserbarhetspröving av planeringen måste göras med utgångspunkt från de planeringsförutsättningar som framgår av budgetunderlaget. Försvarsmaktens avsikt är att återkomma med en fördjupad redovisning i samband med budgetunderlaget för 2003.

Regeringens uppfattning är att i det inom ramen för det nya försvaret är viktigt att beredskapskraven på kort, medellång och lång sikt motsvarar det säkerhetspolitiska läget.

141

Regeringen anser att tillväxt också skall ses i kvalitativ bemärkelse Prop. 2001/02:10 och även kan ske genom ökning av befintliga krigsförbands storlek,

utbildning och materiel eller genom att nya typer av krigsförband tillkommer. Dessutom är det regeringens uppfattning att simulatorer och demonstratorer är av stor betydelse för anpassningsförmågan på kort, medellång och lång sikt.

Regeringen avser att uppdra åt Försvarsmakten att redovisa möjligheterna att besluta om en förändrad beredskap, numerär eller sammansättning av Försva rsmakten. Redovisningen skall grunda sig på behovet av förmåga på kort och medellång sikt och innehålla en beskrivning av ekonomiska konsekvenser.

12.5Utveckling av Försvarsmaktens internationella förmåga

Riksdagen och regeringen har understrukit att internationella insatser är

 

en högt prioriterad uppgift för Försvarsmakten. Som en följd av detta

 

genomgår det militära försvaret en utveckling som innebär att allt fler

 

förbandstyper får en förmåga att uppträda i sådana insatser.

 

 

Försvarsmaktens internationalisering innefattar två element; att

 

långsiktigt utveckla förmåga att kunna genomföra internationella

 

insatser, samt att beroende på aktuella behov och ambitioner faktiskt

 

delta i internationell verksamhet. Utgångspunkten för svenskt deltagande

 

i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser bör därför vara

 

dels efterfrågan på svenska resurser, dels vår förmåga att effektivt bidra

 

samt i vilken utsträckning detta bidrar till att öka den nationella

 

försvarsförmågan.

 

 

 

 

 

 

 

Försvarsmakten har 2000 och 2001 till regeringen redovisat förslag om

 

utvecklingen av Försvarsmaktens internationella förmåga. Förslagen

 

omfattar utveckling av en rad förband ur samtliga stridskrafter samt

 

kostnadsberäkningar m.m. för materielanskaffning, förbandsverksamhet

 

och insatser för respektive förbandstyp. Begränsningen för att uthålligt

 

personalförsörja förband vid internationella insatser bedömer

 

Försvarsmakten uppgå till ca 1 500 personer, vilket under kortare

 

perioder kan utökas till ca 2 000 personer, främst genom förband ur

 

marin- och flygstridskrafterna. Försvarsmaktens bedömning grundas bl.a.

 

på att personal kan visstidsanställas och att deltagande i internationella

 

insatser blir en naturlig del av officersyrket.

 

 

 

Sverige har under 2000 antagit nya partnerskapsmål inom ramen för

 

Partnerskap för fred respektive anmält förband till FN:s och EU:s

 

styrkeregister för

krishantering. Jämfört med Sveriges tidigare

 

anmälningar av förband till internationella förbandsregister innebär dessa

 

beslut en omfattande internationalisering av kvalificerade delar av

 

insatsorganisationen. Utöver tidigare förekommande förbandstyper ur

 

arméstridskrafterna som mekaniserad bataljon, militärpoliskompani och

 

ingenjörkompani med ammunitions- och minröjningsförmåga, innehåller

 

anmälan till FN:s och EU:s styrkeregister även flera förband ur marin-

 

och

flygstridskrafterna.

Ur

marinstridskrafterna

anmäls

 

sjöminröjningsförband,

korvettförband

och

ubåtsförband.

Ur

 

flygstridskrafterna

anmäls

spanings-

och

jaktflygförband

samt

142

 

 

 

 

 

 

 

 

transportflygförband. Härutöver anmäls en allsidigt sammansatt ledningsresurs för ledning av högre förband inklusive förmåga till civil- militär samverkan. Även andra förbandstyper har en utvecklad förmåga till civil-militär samverkan som en integrerad del av förbandet, t.ex. ingenjörkompani, mekaniserad bataljon och transportflygförband. Regeringen kan i korthet konstatera att stora delar av de kvalificerade förbandstyperna inom de olika stridskrafterna därmed är föremål för internationalisering med en lämplig avvägning mellan olika stridskrafter. Det sistnämnda är viktigt för utvecklingen av Försvarsmaktens förmåga till väpnad strid och av kompetens- och personalförsörjningsskäl.

Riksdagens beslut i mars 2000 innebar i princip att alla operativa insatsförband skall kunna användas för internationell verksamhet men att åtgärder för att utveckla den operativa förmågan till sådana insatser måste vidtas efter hand. Avgörande för utvecklingstakten är dels när resurser för att åstadkomma den operativa förmågan kan avdelas, dels inom vilka områden som efterfrågan kan förväntas bli stor liksom inom vilka områden som Sverige har goda förutsättningar att lämna bidrag.

De förbandstyper som redovisats ovan kommer att utvecklas under perioden 2001 till 2004 och därmed ianspråkta betydande resurser inom Försvarsmakten. Exempel på detta är materielinvesteringar samt personal för utbildning, övning och beredskap och de kostnader som är förknippade med detta. Därmed kommer viss annan verksamhet inom Försvarsmakten som tidigare varit inplanerad att senareläggas eller utgå. Regeringen vill i detta sammanhang understryka att utvecklingen av internationell förmåga inte är en sidoordnad verksamhet utan är en i alla avseende naturlig del av Försvarsmaktens verksamhet. Utveckling av förband och förmåga är följaktligen en integrerad del i Försvarsmaktens ordinarie planerings- och budgetprocess.

Emellertid är det viktigt att det finns målsättningar för Försvarsmaktens internationalisering som på kort sikt (närmast kommande försvarsbeslutsperiod) och på medellång sikt (därpå följande försvarsbeslutsperiod) kan utgöra en stabil grund för Försvarsmaktens planering. Att i princip alla operativa insatsförband skall kunna delta i internationella insatser måste sålunda ses i ett långsiktigt perspektiv bortom ovan nämnda tidshorisont. På kort och medellång sikt fordras en mer konkret målsättning som bl.a. tar hänsyn till möjligheterna till personalförsörjning, utvecklingen av interoperabilitet på befintliga och kommande materielsystem samt avvägningar mellan Försvarsmaktens olika uppgifter inom ramen för ominriktningen.

Utveckling av de förbandstyper som beslutats av regeringen under 2000 utgör ett viktigt steg framåt för Försvarsmaktens internationalisering. På kort sikt innebär redan denna nivå en ansenlig uppgift för Försvarsmakten. På medellång sikt är det viktigt att identifiera de områden och den nivå dit tillgängligt personellt, materiellt och ekonomiskt utrymme kan prioriteras. Som tidigare har berörts är det viktig att Försvarsmaktens internationalisering och sammanhängande resursanspråk sker med beaktande av andra angelägna delar av ominriktningen som ökad förbandsövningsverksamhet och den materiella förnyelsen.

Vad gäller internationalisering på medellång sikt vill regeringen framhålla följande. Ledningsresurser för internationella insatser bör vara

Prop. 2001/02:10

143

föremål för fortsatta överväganden, då

det är

av stor vikt att svenska

Prop. 2001/02:10

officerare genom internationell tjänstgöring kan inhämta erfarenheter

 

från stabsarbete och ledning, både på taktisk och på operativ nivå.

 

Operativa insatsledningen och andra delar av Försvarsmaktens

 

ledningsorganisation skall kunna avdela personal och materiel för

 

internationella insatser där deltagande vid ledning av högre

 

förbandsnivåer bör vara prioriterat.

 

 

 

 

Det är vidare viktigt att de nordiska länderna fortsätter arbetet med att

 

utveckla en nordisk krishanteringsstyrka upp till brigads storlek. Denna

 

skulle kunna lämna ett substantiellt och sammanhållet bidrag till

 

internationell krishantering som, i jämförelse med enskilda länders

 

bidrag av bataljons storlek, ytterligare skulle öka värdet av nordiska

 

krishanteringsinsatser. En nordisk krishanteringsstyrka skulle även

 

tillföra värdefulla erfarenheter från högre taktisk ledning. Erfarenheterna

 

från Balkan visar vidare att vissa funktioner, t.ex. samordning av logistik,

 

kan göras mer kostnadseffektiva genom samarbete mellan olika länder.

 

För att förverkliga den nordiska krishanteringsstyrkan behöver dock bl.a.

 

fördelningen av ansvar för viktiga funktioner som brigadledning,

 

underhållstjänst och understödsförband inom olika områden preciseras.

 

För svenskt vidkommande bör därefter fördelningen av detta ansvar vara

 

styrande för vilka förbandstyper ur arméstridskrafterna som i

 

fortsättningen bör utvecklas och anmälas till internationella

 

förbandsregister. Härutöver bör fortsatt utvecklingsarbete bedrivas för att

 

förbättra

civil-militär

samverkan

och

ammunitions-

och

 

minröjningsförmåga.

Regeringen vill vidare peka på att för marin- respektive flygstridskrafterna omfattar den svenska anmälan till FN:s och EU:s styrkeregister huvuddelen av nu förekommande kvalificerade förbandstyper. Regeringen vill dock inte utesluta att det i kommande översyner av svenska bidrag till internationella förbandsregister, utöver vad som hittills anmälts, kan finnas skäl att överväga enskilda förbandstyper ur marin- och flygstridskrafterna. Möjligheterna att samarbeta med andra länder vid utveckling av förband bör tas tillvara. Ett exempel på ett sådant område är transportförmåga.

Svenska förband som skall delta i internationella insatser behöver ha en god förmåga att samverka med andra länders förband, s.k. interoperabilitet. Det är också viktigt att förbanden har en beredskap som gör att de snabbt och samtidigt med andra länders förband kan vara på plats i ett insatsområde. Därutöver bör förbanden ha en uthållighet som gör att de kan användas effektivt över tiden, antingen genom nationell rotering eller genom rotering i samarbete med andra länder. EU:s styrkeregister för krishantering ställer krav på att förbanden från 2003 skall kunna vara på plats i ett insatsområde senast inom 60 dagar efter beslut och ha en uthållighet på minst ett år. FN:s motsvarande krav är att förbanden skall kunna lämna det bidragsgivande landet inom 30 dagar efter mandat från säkerhetsrådet. För svenskt vidkommande har detta inneburit att samtliga förband som anmälts till EU behöver ha snabbinsatsförmåga och beredskapskontrakterad personal. Vissa förband främst ur marin- och flygstridskrafterna men även understöds- och underhållsförband ur arméstridskrafterna har sex månaders uthållighet.

144

Enligt regeringens mening bör strävan vara att på sikt utveckla längre Prop. 2001/02:10 uthållighet på sådana förband, i vart fall minst ett år.

Det bör framhållas att en stor volym på förband förutsätter att personalförsörjningssystemet reformeras. En samtidig insats av ett stort antal förband ryms knappast inom de personalvolymer som Försvarsmakten bedömt som möjliga att uthålligt upprätthålla. Samtidigt bör den internationella tjänstgöringens kompetenshöjande effekt för officerare och totalförsvarspliktiga understrykas och därmed ses som ett viktigt bidrag till att utveckla förmågan inom Försvarsmaktens samtliga uppgifter inklusive den grundläggande förmågan till väpnad strid. Möjligheterna att på ett aktivt sätt inrikta reservofficerarnas utbildning och tjänstgöring till internationella insatser bör enligt regeringens mening framhållas. På detta sätt kan man minska belastningen på yrkesofficerarna i vissa personalkategorier, t.ex. i plutonchefsnivån samt i vissa stabsbefattningar. Grundutbildning av totalförsvarspliktiga bör innehålla moment som både är viktiga vid internationella insatser och för den totalförsvarspliktiges krigsbefattning.

Enligt regeringens uppfattning bör anmälda förband och förmåga överensstämma mellan olika förbandsregister inom FN, EU och Partnerskap för fred. Vad gäller utveckling av interoperabilitet i tekniskt, taktiskt och personellt hänseende, anser regeringen att den standard som utvecklas i planerings- och översynsprocessen (PARP) inom Partnerskap för fred även fortsatt bör utgöra grunden för Försvarsmaktens internationalisering. Genom denna skapas en gemensam grund för interoperabilitet i krishanteringsinsatser, både mellan nordiska länder och med andra länder som deltar i PARP eller är medlemmar i Nato.

Regeringen vill fästa uppmärksamheten på vissa frågor som rör det fortsatta arbetet med att utveckla EU:s krishanteringsförmåga. Efter att medlemsstaterna hösten 2000 anmält förband till EU:s styrkeregister fortsätter arbetet med att identifiera och åtgärda de brister som finns. Vissa av dessa brister kan röra konventionella förbandstyper medan andra brister kan vara av mer strategisk natur. Exempel på det sistnämnda är flyg- och sjötransportförmåga samt vissa underrättelse- och ledningsresurser. Om denna typ av resurser behöver anskaffas för att EU ska kunna lösa de uppgifter som överenskommits, kommer detta även att aktualisera frågan hur och i vilken utsträckning medlemsstaterna ska bidra till att täcka dessa brister. Detta kan även medföra konsekvenser för svensk försvarsplanering, t.ex. vad gäller materielanskaffning.

Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att den svenska anmälan till FN:s och EU:s styrkeregister, kompletterat med vissa förbandstyper ur arméstridskrafterna samt enskilda kompletteringar ur marin- och flygstridskrafterna innebär en lämplig, och krävande, målsättning för Försvarsmaktens internationalisering i det korta och medellånga tidsperspektivet. Viktiga förutsättningar för att denna utveckling ska kunna realiseras är dock att särskild uppmärksamhet ägnas åt personalförsörjningsfrågan samt att internationaliseringen och internationella insatser är väl avvägda inom ramen för Försvarsmaktens totala verksamhet och ominriktning till en nätverksbaserad struktur.

145

12.6

Vissa frågor avseende insatsorganisationen

Prop. 2001/02:10

Riksdagen har godkänt regeringens förslag till inriktning av Försvarsmaktens insatsorganisation fram till och med 2004 (prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168). Samtidigt konstaterade försvarsutskottet att underlaget för riksdagens ställningstagande behövde preciseras på ett antal punkter varför regeringen borde återkomma med ytterligare redovisningar i samband med nästa försvarsbeslut. Med anledning av utskottets uttalanden redovisar regeringen i det följande dels ett förtydligande av vilka nya förbandstyper som avses bli organiserade och vilka operativa behov de skall tillgodose, dels ett fördjupat underlag beträffande de nationella skyddsstyrkornas närmare uppgifter, utformning, ledning och beredskap.

12.6.1De nya förbandstyperna

I den insatsorganisation som riksdagen har beslutat ingår ett antal nya förbandstyper. Förbanden kommer att utgöra betydelsefulla komponenter för förmågan att möta framtida hot och risker och är därmed en viktig del av ominriktningen och det framtida nätverksbaserade försvaret. De viktigare nya förbanden är följande:

–en signalspaningsbataljon,

ett IT-säkerhetsförband,

en divisionsunderrättelsebataljon,

tre säkerhetsbataljoner,

två jägarbataljoner,

en NBC-insatsstyrka,

en luftburen bataljon samt

åtta flygbasbataljoner.

Flertalet av dessa förband kommer att vara organiserade och operativa 2004. Detta gäller dock inte för den luftburna bataljonen. Organiseringen av den påbörjas 2003 men förbandet kommer med hänsyn till anskaffningen av helikoptrar att erhålla full operativ effekt först efter 2011.

Till del kan dessa förbandstyper organiseras med stöd av den tidigare krigsorganisationen. Det arbete som pågår inom Försvarsmakten med att i detalj utforma och utrusta de nya förbandstyperna har kommit olika långt för olika förband. För t.ex. flygbasbataljonerna är målsättningen med förbandet fastställd och organiserandet har börjat. För andra förband pågår målsättningsarbetet och förbandets organisation är under framtagning. En viktig aspekt i samband med målsättningsarbetet är att överväga om förbanden bör utvecklas för att även ha förmåga att kunna delta i internationell verksamhet. Att anmäla dessa förband till internationella styrkeregister är dock något som kan bli aktuellt först på längre sikt.

Det är en uppgift för Försvarsmakten att utforma och organisera förbanden i insatsorganisationen. Nedan redovisas översiktigt Försvarsmaktens planering för de nya förbandstypernas organisation samt vilka operativa behov de är tänkta att tillgodose.

146

Signalspaningsbataljon

Prop. 2001/02:10

Förbandet skall genom elektronisk spaning understödja främst sjö- och luftstridskrafter.

Förbandet avses bestå av ca 500 man indelat i en bataljonsstab och tre signalspaningskompanier. Förbandet avses vara utrustat med signalspanings-, bearbetnings-, informations- och kommunikations- system.

IT-säkerhetsförband

Förbandet är ett försvarsmaktsgemensamt förband avsett för skydd mot IT-angrepp mot Försvarsmaktens system.

Divisionsunderrättelsebataljon

Förbandet skall kunna genomföra underrättelseinhämtning och bearbetning av underrättelser inom divisions ram.

Förbandet avses bestå av ca 850 man indelat i ett stabs- och trosskompani, tre underrättelsekompanier, UAV-kompani samt signalspaningskompani. Vidare avses förbandet vara utrustat med UAV (obemmanade farkoster), splitterskyddade fordon (hjul- och bandgående), signalspaningsmateriel, materiel för invisning samt bearbetnings- och informationssystem.

Säkerhetsbataljon

Förbandet är avsett att kunna upptäcka, analysera och möta säkerhetshotande verksamhet. Förbandet skall kunna verka autonomt respektive i samverkan med övriga delar av totalförsvaret och därvid vidta skyddsåtgärder mot begränsade insatser mot civila och militära mål.

Tre bataljoner skall organiseras. Förbandets insatsdelar organiseras i kompanienheter med en försvarsmaktsgemensam bataljonsledning. Inom kompanienheterna organiseras delar för att kunna verka i olika miljöer (t.ex. skärgårdsmiljö). Vidare avses förbandet utrustas med splitterskyddade fordon, mörkerstridsmedel samt bearbetnings- och informationssystem. Bärbara vapensystem på grupp- och plutonsnivå anskaffas avsedda för strid mot en i första hand ej mekaniserad motståndare. Förbandet innehåller hundar.

Jägarbataljon

Förbandet är främst avsett för strid i ödemarksterräng. Förbandet skall ha hög uthållighet och kunna verka på det taktiska/operativa djupet.

Två bataljoner avses bli organiserade. Bataljonens underavdelningar avses bli ledda från en tillbakadragen gruppering inom av egna förband kontrollerat område. Det övervägs huruvida en ledningsenhet, som skall kunna gruppera framskjutet, skall ingå i förbandet. Bataljonen utgörs av jägarpatruller/-grupper. Vidare avses förbandet vara utrustat med

147

bandgående översnöfordon, mörkerstridsmedel, pansarvärnsvapen,

Prop. 2001/02:10

underrättelsesystem samt bearbetnings- och informationssystem.

 

NBC-insatsförband

Förbandet skall kunna upptäcka, analysera och möta NBC-hot och begränsade insatser samt ha förmåga att minska verkningarna av insats.

Förbandet skall i sin helhet vara organiserat och operativt 2004. En mindre del (expertgrupp) finns tillgänglig från 2001.

Förbandet avses bli av kompanis storlek och bestå av ca 140 man. Förbandet indelas i expertgrupp, ledningsgrupp, logistikpluton, indikeringspluton (med provtagnings- och analysförmåga), pluton med B/C-minröjningsförmåga, saneringspluton (avsedd främst för förbandets egna behov) samt sjukvårdspluton med förmåga att ta hand om och sanera N- och C-skadade. Vidare avses förbandet utrustas med indikerings- och analysutrustning, container med bärare, splitterskyddade fordon och minskyddade fordon.

Luftburen bataljon

Förbandet är främst avsett för att kunna möta luftrörliga insatsstyrkor. Förbandet skall därvidlag bestå av en markstridsbataljon, som med stöd av transport- och stridshelikoptrar bildar en luftburen stridsgrupp med hög tillgänglighet, operativ rörlighet och eldkraft.

Utöver helikoptrar avses förbandet bli utrustat med bärbara system för avgivande av främst precisionseld, kvalificerade sensorer och system för informationsöverföring. Vidare bör förbandet utrustas med lätta fordon som skall kunna transporteras med helikopter. Försvarsmakten anser att luftburen förmåga är den dimensionerande faktor som tydligast styr utvecklingen av helikopterförbanden. Försvarsmaktens inriktning på sikt, dvs. efter 2010, är att utveckla stridshelikopterkompetens vilket är en nödvändig komponent i den luftburna förmågan.

Under perioden 2005 – 2010 avser Försvarsmakten fortsätta planeringen för anskaffning av ett kvalificerat stridshelikoptersystem. Myndigheten undersöker förutsättningarna att bedriva även det arbetet samnordiskt. En anskaffning kan enligt Försvarsmakten bli aktuell först efter 2011.

Flygbasbataljon 04

Förbandet är främst avsett att betjäna JAS 39-Gripen samt transport- och specialflygsystemen. Bataljonerna är dimensionerade för att betjäna en JAS 39 Gripen-division var men kan även uppträda delade, varvid en halv JAS-division kan betjänas per enhet.

Förbandet består av ca 750 – 800 man och indelas i bataljonsstab, ledningskompani, flygunderhållskompani samt tre insatskompanier. Förbandet avses vara utrustat med mobila ledningsenheter och diverse klargöringsutrustning.

148

12.6.2

Utvecklingen inom artilleri- och luftvärnsfunktionerna

Prop. 2001/02:10

I prop. 1999/2000:30 Det nya försvaret anförde regeringen att vad det gäller Försvarsmaktens förslag till samlad luftförsvarsförmåga finns det anledning att ytterligare granska luftvärnsfunktionens utveckling. Försvarsmaktens förslag den 19 maj 1999 innebär att anskaffning av luftvärn med medellång räckvidd och allvädersförmåga är inplanerad efter 2004. Detta innebär en operativ risk som dock i viss mån kompenseras av ett starkt jaktflyg.

Försvarsutskottet anförde i bet. 1999/00:FöU2 Det nya försvaret att det ansåg att avvägningen mellan markstridskrafternas olika funktioner syntes rimlig förutom när det gällde dimensioneringen av antalet luftvärns- och artilleriförband och att dessa frågor borde ägnas särskild uppmärksamhet i arbetet inför försvarsbeslutet 2001.

Med anledning av detta uttalande uppdrog regeringen den 15 juni 2000 åt Försvarsmakten att redovisa hur och när artilleri- och luftvärnsfunktionernas förmåga (den senare som en del av den samlade luftförsvarsförmågan) skulle kunna ökas samt vilka effekter detta skulle få för insatsorganisationens förmåga i sin helhet. Försvarsmakten lämnade de begärda redovisningarna i budgetunderlaget för 2002.

Enligt Försvarsmaktens redovisning är de krigsförband som ingår i insatsorganisationen avvägda mot förmåga, ekonomi, önskad effekt och hotbild. Artilleri- och luftvärnsfunktionernas förmåga är i denna avvägning initialt nedprioriterade för att skapa förutsättningar för en utveckling på längre sikt.

Försvarsmakten anser att åtgärder bör undvikas som innebär att system som är avdelade för tillväxt organiseras som krigsförband, eftersom detta försämrar möjligheterna att utveckla andra förband och system som är viktiga för Försvarsmaktens framtida utveckling.

Inom artillerifunktionen är bristerna kopplade till kvantitet och kvalitet när det gäller skydd, räckvidd och precisionsbekämpning.

Inom luftförsvarsfunktionen bedömer Försvarsmakten att den största bristen är avsaknad av system för att bekämpa små mål (bl.a. kryssningsrobotar) och ballistiska missiler.

Nedan redovisas utförligare Försvarsmaktens bedömningar.

Enligt Försvarsmakten bedöms haubits 77 B efter genomgången renovering och modifiering och efter att ha försetts med modern ammunition ge en godtagbar förmåga fram mot 2020. Ekonomiskt utrymme för renovering av delar av systemet finns avdelat under perioden 2005 – 2010. Från början av 2008 kan effekten av denna tillgodogöras.

Ett ekonomiskt utrymme för direktanskaffning av ett nytt försvarsmaktsgemensamt artillerisystem finns reserverat i materielförsörjningsplanen med början 2007. Därutöver planeras utveckling och anskaffning av avancerad artilleriammunition fram till 2010. Denna planering innebär enligt Försvarsmakten att effekt och kompetens nedgår under perioden 2005 – 2010.

Försvarsmakten redovisar därutöver ett antal alternativ och kostnaderna för dessa som innebär att förmågan och kompetensen kortsiktigt kan ökas.

149

Försvarsmakten redovisar att robotsystem 70 just

nu genomgår Prop. 2001/02:10

renovering och modifiering som bedöms ge systemet en livslängd fram

till 2010. Därefter är en avveckling av systemet sannolik beroende på

systemets ålder och prestanda.

 

Stridsfordon 90 i luftvärnsversion bedöms utan renovering och

modifiering ha en livslängd fram till 2015.

 

För robotsystem 90 planeras och för robotsystem 77 har beställts

renovering och modifiering före 2010, vilket bedöms ge systemen en

livslängd till mellan 2015 och 2020.

 

Försvarsmakten har påbörjat studier för att belysa möjligheterna till

vidareutveckling av robotsystemet 23 Bamse. Fram till 2010 finns inga

medel avdelade i materielförsörjningsplanen för anskaffning utöver redan

beställd demonstrator för robotsystem 23 avsett för utbildning.

För luftvärnsförbanden inträffar en nedgång i förmåga efter 2010.

Något nytt system eller förband finns för närvarande inte i

Försvarsmaktens planering.

 

Försvarsmakten anser att ett framtida luftvärnssystem bör ha en

förmåga att bekämpa små mål (inklusive kryssningsrobotar), ha en

räckvidd som överstiger tio kilometer, ha mörker- och allvädersförmåga

samt ha bättre skyddsnivå än dagens system och förband. En anskaffning

bör enligt Försvarsmakten ske på ett sådant sätt att förmågan inte nedgår

efter 2010. För närvarande är robotsystem 23 det enda svenska system

som efter genomförd utveckling enligt Försvarsmakten kan uppnå

kraven. Försvarsmakten redovisar därutöver ett antal

alternativ till

fortsatt utveckling av luftvärnsfunktionen.

Regeringens överväganden

 

 

 

 

 

Regeringen

anser

att

utformningen

av

Försvarsmaktens

 

insatsorganisation bör betraktas ur såväl ett anpassnings- som ett

 

avvägningsperspektiv.

 

 

 

 

 

 

När det gäller den insatsorganisation som riksdagen beslutade med

 

anledning av prop. 1999/2000:30 Det nya försvaret

(bet.

 

1999/2000:FöU2, rskr. 19992000:168) och som regeringen därefter har

 

vidareutvecklat i regleringsbrev till Försvarsmakten bedömer regeringen

 

att den i stort sett svarar mot de krav på operativ förmåga i olika

 

avseenden som riksdagen har beslutat. Regeringen bedömer dock att

 

måluppfyllnaden i de olika förmågorna på kort och medellång sikt

 

varierar något. Detta är enligt regeringens uppfattning ett rimligt sätt att

 

hantera kortsiktiga avvägningsproblem.

 

 

 

 

Regeringen konstaterar vidare att inom en given resursram innebär en

 

höjning av måluppfyllnaden för någon förmåga att den måste sänkas för

 

någon annan. I nuvarande säkerhetspolitiska situation har regeringen valt

 

att säkerställa förmågan när den gäller sådana funktioner och förband

 

som är anmälda till internationella styrkeregister.

 

 

 

 

Regeringen anser att det är viktigt att skapa förutsättningar för den

 

mera långsiktiga utvecklingen inom de aktuella funktionerna.

 

 

Försvarsmakten har i budgetunderlaget för 2002 anmält att det krävs

 

en ökad ambition inom förbandsverksamheten för att förbättra

 

förutsättningarna för de förband som är anmälda till internationella

 

förbandsregister. Resurser

för denna ambitionsökning bör

enligt

150

Försvarsmakten sökas genom sänkt ambition när det gäller förmågan till

Prop. 2001/02:10

tillväxt. Försvarsmakten avser att återkomma till denna fråga i

 

budgetunderlaget för 2003.

 

Regeringen kommenterar nedan kort den framtida utvecklingen inom

 

artilleri- och luftvärnsfunktionerna.

 

Regeringen konstaterar att det finns en planering inom Försvarsmakten

 

för artillerifunktionens utveckling på längre sikt och att det finns medel

 

avdelade i materielförsörjningsplanen för anskaffning av en modern

 

taktisk demonstrator efter 2005

 

Regeringen anser dock att det finns skäl att göra en bredare analys av

 

den framtida funktionen för indirekt eld.

 

Regeringen avser därför att uppdra åt Försvarsmakten att i

 

budgetunderlaget för 2004 redovisa en plan för funktionens fortsatta

 

utveckling. En sådan redovisning bör förutom moderna artillerisystem

 

även omfatta andra system för indirekt eld och ta sin utgångspunkt i

 

utvecklingen mot det framtida nätverksbaserade försvaret.

 

Enligt regeringens uppfattning bör luftvärnsfunktionen inte ses enbart

 

som en funktion ingående i arméstridskrafterna. Det är viktigt att

 

luftvärnsfunktionen placeras in i sitt operativa sammanhang och

 

betraktas i ett samlat luftförsvarsperspektiv. I detta bör förutom

 

luftvärnsfunktionen ingå även stridsflygförbandens och korvett-

 

förbandens förmåga samt underrättelsesystemens, spaningssystemens

 

och ledningssystemens utveckling.

 

Regeringen bedömer att luftvärnsförmågan med nuvarande planering

 

på längre sikt nedgår. Detta behöver dock enligt regeringens uppfattning

 

inte innebära att den samlade luftförsvarsförmågan nedgår i motsvarande

 

grad. Införande av den värmemålsökande roboten IRIS-T ca 2005 och på

 

längre sikt radarjaktroboten Meteor tillsammans med tillförseln av den

 

flygburna spaningsradarn FSR 890 med flera system medför enligt

 

regeringens mening en höjning av stridsflygförbandens förmåga som i

 

viss mån kompenserar för nedgången i förmåga inom

 

luftvärnsfunktionen. Brister i förmågan att skydda basområden eller i

 

förmågan att skydda arméstridskrafterna kan dock inte tillgodoses fullt ut

 

av stridsflygförbandens ökade förmåga. Regeringen anser dock att

 

tillgängligt underlag inte utgör en tillräcklig grund för en rimligt säker

 

bedömning av vår luftförsvarsförmåga på längre sikt.

 

Regeringen avser därför att ge Försvarsmakten i uppdrag att i

 

budgetunderlaget för 2004 lämna förslag till den samlade

 

luftförsvarsförmågans fortsatta utveckling. Redovisningen bör bl.a. ta sin

 

utgångspunkt i utvecklingen mot det framtida nätverksbaserade försvaret.

 

12.6.3

Utformningen av de nationella skyddsstyrkorna

 

I propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) framhöll

 

regeringen att territorialförsvaret, hemvärnet och vissa andra delar av det

 

militära försvaret borde organiseras som nationella skyddsstyrkor och

 

utgöra en del av insatsorganisationen. Vad gäller de nationella

 

skyddsstyrkornas uppgifter framförde regeringen att de med varierande

 

beredskap skall ha förmåga att skydda befolkningen och infrastrukturen

 

samt att

stödja de operativa insatsförbanden. Även försvarsutskottet

 

151

framhöll i betänkandet Det nya försvaret (bet. 1999/2000:FöU2) att det

Prop. 2001/02:10

utöver de operativt rörliga markstridsförbanden måste organiseras mer

 

lokalt bundna markstridsförband.

Utskottet ansåg dock att

 

skyddsstyrkornas närmare uppgifter, utformning, ledning och beredskap

 

var oklara. Regeringen lämnar i det följande en närmare redovisning av

 

dessa frågor.

 

 

Försvarsmakten har den 15 maj 2001 till regeringen redovisat de

 

nationella skyddsstyrkornas närmare utformning m.m. Försvarsmakten

 

har samtidigt anmält att arbetet med att analysera skyddsstyrkornas

 

slutliga utformning kommer att fortsätta och att ett förslag till utveckling

 

av dessa förband i ett längre perspektiv kommer att redovisas för

 

regeringen våren 2002. Regeringen konstaterar att detta är en process

 

som måste framskrida i takt med utvecklingen av insatsorganisationen i

 

sin helhet.

 

 

De nationella skyddsstyrkorna uppgifter bör enligt regeringens

 

uppfattning vara territoriellt bundna och förbanden skall inte ha förmåga

 

till operativ rörlighet. I den insatsorganisation som riksdagen har beslutat

 

om fram till och med 2004 ingår följande förband i de nationella

 

skyddsstyrkorna.

 

 

Förband

Antal

 

Militärdistriktsstab

4

 

Norrlandsjägarbataljon

2

 

Markstridsbataljon

12

 

Marin basskyddsbataljon

2

 

Marin bevakningsbataljon

3

 

Bevakningsförband

5

 

Hemvärnsbataljon

170

 

I underlaget den 15 maj 2001 redovisar Försvarsmakten vilka uppgifter som de nationella skyddsstyrkorna kan medverka i. Beroende på hur skyddsstyrkorna organiseras och utrustas kan dessa enligt Försvarsmakten i olika hög grad medverka vid insatser mot t.ex. en luftlandsatt angripare. Om förbanden utrustas med system för indirekt eld och luftvärnsrobotar skulle en luftlandsatt angripare kunna bekämpas av dessa styrkor i ett inledande skede.

Regeringen anser att det är viktigt att ambitionsnivån för dessa förband anpassas till de uppgifter de har att lösa. Som tidigare har nämnts skall skyddsstyrkorna kunna skydda viktig infrastruktur och stödja de operativa insatsförbanden. Förbanden skall följaktligen förses med materiel anpassad till dessa uppgifter. Förbandens begränsade uppgifter talar enligt regeringens uppfattning för att de inte skall förses med någon tyngre utrustning och därmed inte ha någon större operativ rörlighet.

I detta sammanhang vill regeringen uppmärksamma frågan om stadsskytteförbandens förbandstillhörighet. Försvarsmakten har i sitt underlag den 15 maj 2001 föreslagit att samtliga stadsskytteförband skall tillhöra de nationella skyddsstyrkorna. Enligt regeringen bör det dock övervägas att ställa olika krav på förbandens förmåga. Vissa stadsskytteförband bör ges sådana uppgifter och ha sådan utrustning att det är lämpligare att placera dem i de operativa insatsförbanden och

152

därmed övas och utrustas för operativa uppgifter, medan andra bör tillhöra de nationella skyddsstyrkorna.

Hemvärnet är genom sin stora numerär och tillgänglighet en av de viktigaste delarna i de nationella skyddsstyrkorna. Med sin höga beredskap kan hemvärnet både lösa uppgifter vid väpnat angrepp och stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. Vidare utgör hemvärnsförbanden med sin spridning över hela landet en grund för folkförankringen och försvarsviljan. För närvarande finns ca 69 000 hemvärnsmän. Trots Försvarsmaktens ansträngningar att rekrytera personal till hemvärnet har det visat sig svårt att nå målet 90 000. Antalet hemvärnsmän har snarare minskat. Regeringen anser att det finns relevantare sätt att beskriva behovet av hemvärnresurser än i antalet personer. Hemvärnets volym borde istället uttryckas i ett visst antal förband, t.ex. bataljoner. En sådan definition av hemvärnet kan innebära att vissa av förbanden inte alltid kommer att vara bemannade fullt ut beroende på variationer i antalet hemvärnsmedlemmar. Förutsättningarna för att tillströmningen till hemvärnet kommer att öka i en anpassningssituation bedöms som goda. Regeringen anser därför att detta kan accepteras.

Vad gäller ledningen av de nationella skyddsstyrkorna vill regeringen framhålla följande. Militärdistrikten leder den territoriella verksamheten på regional nivå. Militärdistrikten består av militärdistriktsstaber och militärdistriktsgrupper. Militärdistriktsgruppernas uppgift är främst att svara för utbildning av hemvärnsförbanden, stödja de frivilliga försvarsorganisationerna samt att samverka på lokal nivå med t.ex. kommuner. Vad gäller ledningsförhållanden i övrigt skall förbanden i de nationella skyddsstyrkorna kunna underställas Operativa insatsledningen, militärdistrikt eller annat förband ur de operativa insatsförbanden. Hemvärnsförbanden leds normalt av militärdistrikten.

I fråga om de nationella skyddsstyrkornas beredskap vill regeringen framföra följande. Militärdistriktsstaberna inklusive militärdistrikts- grupperna svarar för den initiala ledningsförmågan med ordinarie personal. I grundberedskap kan militärdistrikten sålunda med begränsad uthållighet leda insatser inom ramen för bl.a. stöd till samhället. För en mer uthållig ledning krävs förstärkning med viss stödpersonal ur andra delar av Försvarsmakten. I samband med högre beredskapsgrader och ett väpnat angrepp krävs förstärkning med krigsplacerad stabspersonal och betjäningsförband. Regeringen anser därmed att militärdistrikten i olika beredskapslägen kan ha en lämpligt avvägd bemanning, både vad gäller antal och sammansättning.

Hemvärnsförbanden har hög beredskap. Delar av hemvärnsförbanden kan med mycket kort varsel sättas in i bevaknings- och skyddsuppgifter och även ställas till samhällets förfogande vid framför allt räddningstjänst. Övriga förband i de nationella skyddsstyrkorna har huvudsakligen uppgifter i samband med ett väpnat angrepp. De kan därmed ha en lägre beredskap som innebär att de efter ett år skall kunna lösa vissa uppgifter.

Regeringen vill framhålla följande vad gäller personalförsörjningen till de nationella skyddsstyrkorna. Yrkesofficerare kommer i huvudsak att bemanna chefsbefattningar vid förbanden och militärdistriktsstaberna. Enligt regeringens mening bör reservofficerare i större utsträckning än

Prop. 2001/02:10

153

tidigare bemanna chefsbefattningar i hemvärnsförbanden. Goda Prop. 2001/02:10 förutsättningar borde finnas att rekrytera reservofficerare från nedlagda

krigsförband. Huvuddelen av den värnpliktiga personalen överförs från de operativa insatsförbanden, s.k. överföringsvärnpliktiga. Vidare kommer de frivilliga försvarsorganisationerna att få till uppgift att förse bl.a. hemvärnsförbanden med personal med förplägnads-, lednings-, sambands-, transport-, och sjukvårdskompetens. De frivilliga försvarsorganisationerna kommer också att ha en viktig roll som instruktörer för frivillig befälsutbildning samt under en anpassning med återtagning av förband.

Nyrekrytering av personal till frivilliga försvarsorganisationer och hemvärn kommer att bli en central fråga för de nationella skyddsstyrkornas förmåga. För att säkerställa möjligheten till rekrytering samt att kunna vidmakthålla nödvändig kompetens är det enligt regeringens mening nödvändigt att Försvarsmakten ställer höga krav på duglighet på de förbandsenheter som ingår.

12.6.4Överlåtelse eller upplåtelse av viss materiel i exportstödssyfte

Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att i exportstödjande syfte överlåta eller upplåta materiel som på lång sikt inte behövs för Försvarsmaktens operativa förmåga.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 28 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten får regeringen besluta att överlåta viss lös egendom om egendomen inte behövs för statens verksamhet. Det finns ingen begränsning i lagen eller i förarbetena för överlåtelse av krigsmateriel.

Begränsningen ligger i stället i att det inte skall finnas något behov av egendomen för statens verksamhet eller att egendomen blivit obrukbar. Nu aktuell materiel kan fortfarande utnyttjas i t.ex. grundorganisationen och det är därför osäkert om 28 § lagen om statsbudgeten är tillämplig. Med hänsyn till denna osäkerhet samt att regeringens förslag bl.a. omfattar större materielsystem som JAS 39 Gripen, bör frågan underställas riksdagen för godkännande.

Syftet med att erhålla riksdagens bemyndigande är att stödja inhemsk försvarsindustris exportansträngningar och därmed skapa gynnsamma förutsättningar för dess utvecklings- och vidmakthållandekompetens. Regeringens förslag till bemyndigande möjliggör att exportstödet lättare kan hanteras med hänsyn till de korta varsel som ofta råder i exportsammanhang. Både försäljning och uthyrning kan komma i fråga.

Försvarsmakten har i dag viss materiel som är anskaffad mot en delvis annan hotbild och till en större insatsorganisation än vad som nu beslutats av riksdagen. Materielen utnyttjas eller avses utnyttjas i utbildningssyfte inom grundorganisationen t.ex. för att få en jämn förslitning av materielen, eller av andra liknande skäl. Materielen behövs inte för att upprätthålla särskilt angelägen kompetens. Materielen som kan beröras har dock inte utgått ur organisationen och kan därmed inte anses utgöra överskottsmateriel som inte längre behövs för

154

Försvarsmaktens verksamhet. Materielen är modern och har därför ett värde i exportsammanhang. Bl.a. berörs JAS 39 Gripen.

I vissa fall finns krav på anpassning utöver insatsorganisationen för förband som skall kunna utnyttja berörd materiel i ett tillväxtskede. Regeringen kan konstatera att den gynnsamma säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden i vissa fall kan motivera att materielen i stället utnyttjas i exportstödjande syfte.

I exportsammanhang är det ofta av vikt att erbjudanden kan lämnas med kort varsel. Regeringen bör därför få ett mer generellt bemyndigande att överlåta eller upplåta sådan materiel som inte behövs i enlighet med förslaget, så att gynnsamma tillfällen till exportstödjande verksamhet kan tillvaratas. Genom att lämplig materiel kan användas i exportstödjande syfte stärks utvecklings- och vidmakthållande- kompetensen vid aktuell inhemsk försvarsindustri vilket kommer Försvarsmakten tillgodo. I vissa fall kan också materiel ingående i insatsorganisationen vara aktuell till exempel för kortare eller längre lån i exportstödjande syfte. I detta senare fall bör dock omfattningen av den exportstödjande verksamheten vara av förhållandevis liten omfattning.

Att erbjuda begagnad materiel till potentiella exportkunder bör också vara ett kostnadseffektivt sätt att utnyttja materiel som inte behövs långsiktigt.

Sedvanlig prövning av exporttillstånd genomförs för de länder som kan komma att bli aktuella för export. Export av aktuell materiel bör ske främst genom en återförsäljning från staten till berörd försvarsindustri.

Exempel på materiel som inte behövs för Försvarsmaktens framtida verksamhet som regeringen menar i stället bör utnyttjas i exportstödjande syfte är ett antal flygplan JAS 39 Gripen.

Regeringen konstaterar nu, liksom i propositionen Samverkan mellan civil och militär flygutbildning 2000/01:35, att export av flygplanet JAS 39 Gripen från försvarspolitiska, säkerhetspolitiska, industriella och ekonomiska utgångspunkter är angelägen. Det är också viktigt för den fortsatta utvecklingen av JAS 39-systemet att utländska samarbetspartners finns så att framtida utvecklingskostnader kan delas. Det är därför av vikt att staten fortsätter att stödja exportansträngningarna för JAS 39 Gripen. För närvarande pågår exportstödjande verksamhet i ett antal stater där det kan bli aktuellt med en exportorder under de närmaste fem åren. Vissa nationer har intresse av att hyra eller köpa begagnade flygplan. I de fall det skulle bli fråga om uthyrning kan denna efter en period komma att övergå i ett köp av begagnade, alternativt nya, flygplan.

De ca 40 flygplan tillhörande Försvarsmakten som kan bli aktuella för uthyrning eller försäljning tillhör delserie 1 och delserie 2. Flygplan ur delserie 3 kommer inte att vara aktuella eftersom dessa kommer att ha en högre modernitetsgrad som behövs inom insatsorganisationen, bl.a. för internationella insatser. En exportkund som önskar delserie 3-standard köper sannolikt i stället flygplan direkt från industrin.

Regeringen har redovisat bakgrunden till det antal JAS 39-flygplan som totalt kommer att levereras till Försvarsmakten i relation till Försvarsmaktens uppgifter och operativa förmåga i prop. 1999/2000:30 Det nya försvaret. Försvarsutskottet har yttrat sig över detta i bet. 1999/2000:FöU2. Sverige har beställt ca 200 flygplan. Av dessa kommer

Prop. 2001/02:10

155

ca 40 flygplan ur delserie 1 och 2 inte att behövas för insats- eller Prop. 2001/02:10 grundorganisationens behov. För att fylla det materiella behovet vid de

åtta framtida flygdivisionerna i insatsorganisationen räcker det med ca 160 flygplan. Med hänsyn till att det inte varit ekonomisk försvarbart att bryta tecknade kontrakt, vikten av att behålla den industriella kompetensen för modifiering och vidmakthållande av JAS 39-systemet samt behovet av flygplan anpassade för internationella insatser (delserie 3), har planerad produktion fortsatt.

Som framgår av avsnitt 12.4.1 finns för närvarande ett krav på tillväxtförmåga i form av uppsättande av ytterligare ett antal JAS 39- divisioner utöver de åtta divisioner som skall ingå i insatsorganisationen. Det är dock regeringens uppfattning att det gynnsamma säkerhetspolitiska läget väl kan motivera en översyn av kraven på Försvarsmakten i anpassningsavseende. Regeringen har, som framgått tidigare i denna proposition, beslutat att begära in underlag från Försvarsmakten för ett samlat ställningstagande. Enligt regeringens bedömning innebär detta inte något hinder mot att frigöra flygplan för att underlätta ytterligare exportorder för JAS 39 Gripen.

En exportorder avseende begagnade flygplan får påverkan på den svenska ombeväpningen till JAS 39 Gripen avseende omskolning, förbandsuppsättning m.m. Det svenska JAS 39-programmet måste då samordnas med ett exportstödsbehov i form av utbildning, eventuell modifiering av flygplanen m.m. Samordningen måste planeras utifrån de specifika förutsättningar som blir aktuella då en exportorder tecknas. Det är därför inte nu möjligt att redovisa konsekvenserna av ett samordningsbehov.

Sammantaget bör ca 40 flygplan ur delserie 1 och delserie 2 kunna överlåtas eller upplåtas till utländska kunder.

12.7Vissa grundorganisatoriska frågor

12.7.1Grundorganisationens utveckling

Regeringens bedömning: Försvarsmakten bör fortsätta arbetet med att utveckla grundorganisationen. Målet för grundorganisationen bör vara att anpassa och utveckla organisationen så att den uppnår och kan bibehålla den förmåga som behövs för att kunna organisera, vidmakthålla och stödja de krigsförband och resurser som ingår i insatsorganisationen.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i budgetpropositionen för 2002, redovisat den pågående omstruktureringen av Försvarsmaktens grundorganisation. Regeringen erinrade i budgetpropositionen om att det är fråga om den mest omfattande omstruktureringen av svensk statsförvaltning i modern tid. Regeringen konstaterade också att Försvarsmaktens analys av det hittillsvarande arbetet visar att det i några avseenden inte är möjligt att genomföra den avveckling av grundorganisationen som riksdagen beslutat om i den takt som har förutsatts (prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168 och prop. 2000/01:97, bet. 2000/01:FöU7 och bet.

156

2000/01:FöU8, rskr. 2000/01:250 och rskr. 2000/01:251). Tidplanen för

Prop. 2001/02:10

att avveckla övertalig materiel och för personell omstrukturering kan

 

även komma att påverkas. Regeringen anförde i budgetpropositionen att

 

den inte hade någon annan uppfattning i denna fråga. Regeringen

 

framhöll att avvecklingen av grundorganisatoriska etablissement går

 

enligt planeringen. I vissa fall har avvecklingen kunnat genomföras i

 

snabbare takt än planeringen angett.

 

I maj i år fattade riksdagen beslut med anledning av regeringens proposition om vissa ledningsfrågor inom det militära försvaret m.m. (prop. 2000/01:113, bet. 2000/01:FöU9, rskr. 2000/01:214). Riksdagen godkände bl.a. regeringens förslag till inriktning av utformningen av den nya organisationsenheten för Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet. Genom en ändring av regleringsbrevet för Försvarsmakten i juni i år uppdrog regeringen åt Försvarsmakten att med den inriktning riksdagen hade godkänt fortsatta förberedelserna för att kunna inrätta organisationsenheten Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet den 1 januari 2002. Regeringen anser att inrättandet av denna organisationsenhet kommer ha en stor betydelse för effektiviteten och rationaliteten i fråga om Försvarsmaktens underhålls- och stödverksamhet. Det är enligt regeringen därför angeläget att denna organisationsenhet kan inrättas i enlighet med den uppgjorda planeringen samt att verksamheten i dess olika delar snabbt kommer i gång och bedrivs på ett rationellt sätt.

När det gäller den utveckling som statsmakterna har beslutat bör följande huvudlinjer gälla. Därmed anser regeringen att –grundorganisationen skall inriktas mot att uppnå balans mellan uppgifter och resurser i de olika verksamheterna,

–organisationsenheten Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet skall inrättas och utvecklas,

–det nya militära skolsystemet skall utvecklas samt –grundorganisationen skall utveckla kompetens genom att fokusera på kärnverksamheten inom respektive område.

Regeringen anser att målet för grundorganisationen skall vara att anpassa och utveckla organisationen så att den uppnår och kan bibehålla den förmåga som behövs för att kunna organisera, vidmakthålla och stödja de krigsförband och resurser som ingår i insatsorganisationen. Vidare är det angeläget att grundorganisationen effektivt och rationellt kan hantera de åtgärder som behövs för att utveckla, vidmakthålla eller avveckla överskottsförnödenheter, anläggningar, mark och lokaler vid förband, skolor och centrum. I fråga om personal gäller det rekrytering, utveckling och avveckling. Regeringen anser att detta arbete även fortsatt bör präglas av miljöhänsyn i planering och i beslutsprocess. I detta arbete kommer de av riksdagen antagna 15 miljökvalitetsmålen att vara vägledande eftersom miljökvalitetsmålen beskriver den kvalitet eller det tillstånd för den svenska miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbar. Som medel för integreringen av miljön i verksamheten är det fortsatta arbetet med att utveckla miljöledning i sektorn viktig. Regeringen har redovisat Försvarsmaktens pågående arbete med bl.a. miljöledning i budgetpropositionen för 2002.

157

12.7.2

Försvarsmaktens helikopterverksamhet

Prop. 2001/02:10

Regeringens förslag: Organisationsenheterna Svea helikopterbataljon i Haninge/Berga och Östgöta helikopterbataljon i Linköping/Malmen skall läggas ned den 31 december 2001 eller vid den senare tidpunkt regeringen bestämmer. Verksamheten vid enheterna skall organisatoriskt samordnas i Försvarsmaktens helikopterflottilj på nuvarande verksamhetsorter.

Skälen för regeringens förslag: Försvarsmaktens helikopterverksamhet är i fred organiserad i Försvarsmaktens helikopterflottilj i Linköping/Malmen med Norrlands helikopterskvadron i Boden samt Svea helikopterbataljon i Haninge/Berga och Östgöta helikopterbataljon i Linköping/Malmen. I en skrivelse till regeringen i juni 2001 har Försvarsmakten föreslagit att denna fredstida organisationsstruktur förändras.

Regeringen bedömer att det fortfarande finns organisatoriska brister inom helikopterverksamheten. Ytterligare steg bör därför tas för att rationalisera och effektivisera helikopterorganisationen, liksom för att åstadkomma en mer enhetlig verksamhetsstyrning inom Försvarsmakten. Regeringen anser därför att det nu är angeläget att skapa en enad helikopterorganisation med endast ett helikopterförband och en förbandschef. I detta helikopterförband skall all utbildningsverksamhet ingå. En sålunda samlad helikopterorganisation ger enligt regeringen de mest gynnsamma möjligheterna för samordning inom hela organisationen av bl.a. verksamhet, personalförsörjning och kompetensförsörjning. Genom en enad helikopterorganisation kan också de olika stöd- och administrativa uppgifterna samlas. I denna samlade organisation kan uppgifter omfördelas och samordnas så att verksamheten vid utbildningsenheterna ytterligare kan koncentreras till kärnverksamheten, dvs. utbildning och insatser.

Regeringen anser därför, i likhet med Försvarsmakten, att organisationsenheterna Svea helikopterbataljon och Östgöta helikopterbataljon bör läggas ned den 31 december 2001 eller vid den senare tidpunkt regeringen bestämmer. Bataljonernas verksamhet bör i stället samordnas i organisationsenheten Försvarsmaktens helikopterflottilj. Försvarsmaktens helikopterverksamhet skulle härigenom bedrivas inom ramen för endast en organisationsenhet. Regeringen vill understryka att det är fråga om en förändring av ledningen av Försvarsmaktens helikopterverksamhet. Regeringen föreslår därför inga förändringar i lokaliseringen av verksamheten eller baseringen av helikoptrar. Verksamheten skall därför, liksom hittills, genomföras vid verksamhetsorterna Linköping/Malmen, Haninge/Berga, Ronneby/Kallinge, Boden och Göteborg/Säve.

158

Prop. 2001/02:10

13 Det civila försvaret

13.1Utvecklingen under försvarsbeslutsperioden

Regeringen redovisar i kapitel 7 vissa principer för samhällets beredskap mot allvarliga krissituationer. Vidare redovisas översiktligt en planeringsstruktur för svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap. Mot bakgrund av den förändring som nu bör ske för det civila försvaret vill regeringen inledningsvis redovisa en sammanfattning av utvecklingen av det civila försvaret under den gångna försvarsbeslutsperioden.

Totalförsvaret omfattar all samhällsverksamhet som skall bedrivas i krig. I fred är civilt försvar den verksamhet som genomförs för att höja samhällets förmåga att motstå ett väpnat angrepp. Det civila försvaret är därmed inte en organisation utan den verksamhet som ett flertal aktörer genomför i syfte att komplettera det fredstida samhällets förmåga.

För att möjliggöra styrning av de fredstida beredskapsförberedelserna har det civila försvaret hittills varit uppdelat i 18 funktioner, vilka utgörs av samhällssektorer som är särskilt viktiga i en krigssituation. För varje funktion finns en central myndighet som har ansvar för att bl.a. samordna verksamheten inom funktionen.

Det civila försvarets förmåga har under försvarsbeslutsperioden relaterats till förutsättningar i försvarsbeslutet 1996. Förmågan mäts således i förhållande till den önskvärda förmågan som bör ha uppnåtts vid utgång av 2001.

Båda försvarsbesluten 1992 och 1996 innebar en grundläggande ominriktning av det civila försvaret. En huvudpunkt i denna ominriktning har varit att beredskapsmyndigheterna i det längsta skall stanna kvar på sina fredsuppehållsplatser även vid höjd beredskap. Vidare har områdesansvariga organs, dvs. kommuner och länsstyrelser, roller betonats. Kommunerna har sedan 1995 tilldelats ett samlat ansvar för civilt försvar på lokal nivå.

Under försvarsbeslutsperioden har funktionerna inom det civila försvaret bl.a. genomfört betydande satsningar för att förbättra områdes- och funktionsledning. Som exempel kan nämnas ledningsplatser hos länsstyrelser och räddningscentraler för den kommunala räddningstjänsten. Vidare har åtgärder vidtagits för att öka robustheten i infrastruktursystemet, t.ex. genom att förstärka elsystemet, transportvägar och bygga berganläggningar för viktiga teleanläggningar. För att minska den egna funktionens beroende av elförsörjning, telekommunikation och datastöd har många funktioner investerat i bl.a. reservkraft och teleanslutningar till alternativa telenät. Myndigheterna har även arbetat med grundsäkerhet för samhällsviktiga datasystem enligt 22 a § i beredskapsförordningen (1993:242). Inför millenieskiftet 2000 pågick också ett omfattande arbete med att säkra samhällsviktiga datasystem.

Vidare har omfattande utbildningsverksamhet genomförts inom det civila försvaret. Totalförsvarspliktiga uttagna med civilplikt har utbildats

159

till bl.a. beredskapspoliser, linjereparatörer och räddningsmän. Dessutom Prop. 2001/02:10 har utbildningar och övningar genomförts inom driftvärnet. Vidare har

man inom det civila försvaret deltagit i det internationella arbetet inom främst PFF. Vissa beredskapsåtgärder som t.ex. skyddsrumsproduktion och beredskapslagring har fått väsentligt minskad betydelse under försvarsbeslutsperioden.

Överstyrelsen för civil beredskap har den 2 april 2001 på regeringens uppdrag redovisat en sammanfattning över utvecklingen inom det civila försvaret under försvarsbeslutsperioden. Enligt rapporten anser huvuddelen av de funktionsansvariga myndigheterna att respektive funktions förmåga är godtagbar. Det innebär att det finns brister och störningar som sätter ned handlingsfriheten och förmågan men att uppgifterna i huvudsak kan lösas.

En sammanfattande redovisning av det civila försvarets faktiska förmåga är förenad med osäkerheter och bedömningen av förmågan måste ske i flera steg. En bedömning skall ske av de effekter som olika beredskapsåtgärder kan tänkas ha resulterat i inom varje enskild funktion, dvs. en bedömning av de kompletterande åtgärdernas effekt på samhällets inneboende robusthet och förmåga. Vidare skall en bedömning ske av det ömsesidiga beroendet som finns mellan de olika funktionerna.

I kapitel 11 redovisar regeringen det civila försvarets förmåga till anpassning. Av redovisningen framgår att det finns vissa betydande brister vad avser myndigheternas tillämpning av anpassningsfilosofin. Regeringen har därför i sin bedömning av funktionernas förmåga vid utgång av 2000 beaktat att åtgärder, särskilt på vissa områden, bör kunna skjutas upp på längre tidsperspektiv än vad myndigheterna räknat med. Vidare har hänsyn tagits till att kraven på förmåga i nuvarande omvärldsläge och efter ett års anpassning har sänkts i förhållande till 1996 års försvarsbeslut. Mot bakgrund av detta bedömer regeringen att det inom det civila försvaret finns en i huvudsak godtagbar förmåga, men att det finns en osäkerhet om hur förmågan inom elförsörjning, telekommunikationer och informationsförsörjning påverkar andra funktioner.

Det civila försvarets förmåga utgår främst från samhällets normala robusthet, insatsberedskap samt lednings- och handlingsförmåga. Gränssättande för det civila försvarets förmåga och uthållighet är förmågan inom områdena elförsörjning och telekommunikationer. Den tekniska utvecklingen har fört med sig ett ökat beroende av infrastruktur, teknik och IT-system och därmed en ökad sårbarhet.

13.2Inriktningen av det civila försvaret

I kapitel 7 och avsnitt 9.2 lämnar regeringen en övergripande redovisning av det planeringssystem som bör finnas för samhällets beredskap. Där framgår att funktionsindelningen inom det civila försvaret bör upphöra. Mot bakgrund av detta anser regeringen att målen för de olika 18 funktionerna skall upphöra att gälla. Vissa utpekade myndigheter inom det civila försvaret skall dock ha förmåga att vid en säkerhetspolitisk förändring kunna genomföra de anpassningsåtgärder som då kan komma

160

att krävas. Dessa myndigheter måste säkerställa att det finns en Prop. 2001/02:10 grundförmåga från vilken anpassning inom fem respektive tio år kan ske.

I huvudsak innebär denna grundförmåga en planering och ett upprätthållande av kompetens för att kunna genomföra anpassning, men i vissa fall måste rena investeringsåtgärder genomföras redan i dag.

I nuläget pågår ett arbete med att precisera vilka myndigheter som bör tilldelas detta ansvar. Som tidigare aviserats skall regeringen i en proposition våren 2002 återkomma till riksdagen i denna fråga. I budgetpropositionen för 2002 har regeringen därför utgått från nu rådande funktionsindelning och de enligt beredskapsförordningen (1993:242) utpekade beredskapsmyndigheterna.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har i tilläggsdirektiv från den 20 juni 2001 fått i uppdrag att ange exempel på organ och myndigheter som för närvarande bör pekas ut som områdes-, samverkans- resp. bevakningsansvariga. Utredaren skall vidare, ur ett totalförsvarsperspektiv, lämna förslag till författningsändringar som föranleds av förslagen i rapporten Säkerhet i en ny tid (dir. 2001:54).

13.2.1Utgångspunkter för planeringen av det civila försvarets grundförmåga

Inriktningen för det civila försvarets planering innebär att satsningar behöver genomföras för att minska sårbarheten i infrastrukturen, medan åtgärder vad gäller den traditionella försörjningsberedskapen samt huvuddelen av befolkningsskydd och räddningstjänst bör minskas väsentligt. Detta innebär en fortsättning av den inriktning av planeringen som gällde under 1990-talet och särskilt efter 1996 års försvarsbeslut.

Grundförmågan inom det civila försvaret är samhällets fredstida robusthet och flexibilitet. Med utgångspunkt från dessa vidtas de civila försvarsåtgärder som krävs för att kunna möta de ökade krav som kan uppstå vid ett väpnat angrepp. Den grundförmåga som således skapas ger handlingsfrihet både på kort och lång sikt inom det civila försvaret. Planeringsperspektivet på kort sikt innebär en förmåga att efter högst ett års förberedelser kunna motstå begränsade militära angrepp. I grundförmågan ingår att upprätthålla och utveckla en kontinuerlig kompetens för det civila försvarets uppgift, samt de grundelement som kan krävas för en anpassningsprocess. Här ingår att kunna planera och utforma resurserna för att bemöta nya typer av angrepp etc. Viktiga komponenter utgörs bland annat av omvärldsbevakning, analys och förmåga till anpassning.

Det är av stor vikt att relationen grundförmåga, anpassningsåtgärder, önskvärd förmåga redovisas på ett tydligt sätt. Målet för det civila försvaret bör mot bakgrund av detta brytas ner så att en önskvärd förmåga, efter en anpassningsperiod på dels fem år, dels tio år, kan fastställas. Mot bakgrund av detta uppdrog regeringen den 16 december 1999 åt Överstyrelsen för civil beredskap att i samråd med funktionsansvariga myndigheter utarbeta förslag till bl.a. mål för funktionerna inom det civila försvaret. Uppdraget redovisades den 3 maj 2001. Som framgår ovan bör funktionsindelningen upphöra. Det är därmed inte aktuellt att precisera nya mål för den hittills gällande

161

funktionsindelningen. Regeringen anser dock att Överstyrelsens arbete

Prop. 2001/02:10

med att utforma mål utgör en grund för det fortsatta arbetet med att

 

utveckla mål för de myndigheter som skall ha ett bevakningsansvar.

 

Vid planering och utformning av åtgärder och resurser för att uppnå

 

grundförmåga är det väsentligt att beakta de gränssättande faktorerna för

 

respektive verksamhetsområde inom det civila försvaret. I planeringen

 

inom det civila försvaret skall främst åtgärder prioriteras som syftar till

 

att öka säkerheten inom områdena elförsörjning, telekommunikationer

 

och IT samt åtgärder som motverkar effekter av biologiska och kemiska

 

stridsmedel. Varje enskilt verksamhetsområde inom det civila försvaret

 

ansvarar för att i sin planering beakta hur det berörs i händelse av att

 

något av de nämnda områdena inte fungerar under en kortare eller längre

 

tid.

 

I planeringen för det civila försvarets förmåga får risken att drabbas av

 

informationsoperationer mot samhällsviktiga system inte underskattas.

 

IT-säkerhetsfrågorna måste därför ha en framträdande plats i

 

planeringen. I det senaste årets budgetarbete har även IT-

 

säkerhetsfrågorna betonats ytterligare. Regeringen betonar att det är varje

 

myndighets uppgift att förbättra säkerheten på detta område, så att

 

myndighetens verksamhet kan genomföras utan störningar. Regeringen

 

avser, som nämnts i kapitel 15, att avsätta särskilda resurser för att öka

 

förmågan att hantera NBC-händelser.

 

Vid planering och utformning av beredskapsåtgärder skall aktörer med

 

ledningsansvar inom respektive område eller verksamhet alltid se till att

 

det finns en samverkans- och samordningsförmåga. Viktiga komponenter

 

i detta är en ledningsorganisation, ändamålsenliga lokaler och ett fullgott

 

tekniskt stöd samt att berörd personal är utbildad och övad.

 

Grundförmåga inklusive förmåga på kort sikt

 

Inom det civila försvaret skall en tillräckligt hög grundförmåga alltid

 

finnas för att

 

–möjliggöra handlingsfrihet att hantera förändrade förutsättningar i

 

framtiden,

 

–skapa förmåga att motstå hot om och begränsade insatser mot civila

 

funktioner eller infrastruktur i form av sabotage eller begränsat

 

användande av fjärrstridsmedel,

 

–bidra till samhällets totala motståndsförmåga mot informations-

 

operationer samt

 

–skapa förmåga att kunna stödja Försvarsmakten.

 

Förmåga på medellång sikt

 

Efter en anpassningsperiod på fem år skall det civila försvaret kunna

 

bidra till samhällets samlade förmåga att möta ett väpnat angrepp som

 

innebär mer omfattande militära operationer på marken, i luften och till

 

sjöss. I planeringen skall aktörer inom det civila försvaret utgå från

 

grundförmågan, utifrån vilken en förstärkning genom ökade materiella

 

och personella resurser kan ske under en femårig anpassningsperiod.

 

162

För det civila försvaret trappas behovet av insatser upp ytterligare och Prop. 2001/02:10 kan komma att beröra stora delar av landet. Kommunikations- och

försörjningsfrågor aktualiseras. Behovet av samverkan inom det civila försvaret ökar. Civil-militär samverkan fordras på alla ledningsnivåer. Försvarsmaktens behov av stöd från samhället i övrigt blir, i händelse av en konflikt, mer påtagligt.

Förmåga på lång sikt

På lång sikt (i ett tioårsperspektiv) skall det civila försvaret kunna bidra till samhällets samlade förmåga att möta flera olika typer av mer omfattande väpnade angrepp. De som verkar inom det civila försvaret bör i planeringen utgå från att det inte är meningsfullt att utarbeta några särskilda anpassningsplaner för tidsperspektivet förmåga på lång sikt. Fokus bör istället vara att bygga upp en basförmåga inom ramen för grundförmågan för att bibehålla handlingsfriheten för det civila försvaret på lång sikt.

13.3Infrastruktur m.m.

Inledning

Infrastrukturområdet är en del inom det civila försvaret som är ytterst viktig för totalförsvarets behov. Elförsörjning, telekommunikationer och transporter måste särskilt uppmärksammas i fråga om beredskapsåtgärder. Dessa områden bedöms vara särskilt riskutsatta för bekämpning vid angrepp och är också känsliga för störningar i fred. Inom ramen för åtgärderna i en infrastruktur är det angeläget att särskilt beakta de IT-system som ingår i infrastruktursystem.

Det har under 1990-talet visat sig att beredskapen mot störningar i t.ex. el- och telenät samt även kommunikationssystem är mindre god för att snabbt återställa avbrott. Mot bakgrund av att en höjd beredskap i allt väsentligt bygger på de fredstida resurserna och ansvarsförhållandena finns risk för brister och konsekvenser som i efterhand är svåra och dyrbara att eliminera. Därför bör en ökad uppmärksamhet ägnas åt infrastrukturområdet.

163

Prop. 2001/02:10

13.3.1Elförsörjning

Regeringens bedömning: Elförsörjningen är utslagsgivande för det civila försvarets förmåga. Så gott som alla viktiga samhällsfunktioner är starkt beroende av en något så när stabil eltillförsel. Beredskapsåtgärderna på elförsörjningsområdet bör ges allra högsta prioritet.

Skälen för regeringens bedömning : Samhället är starkt beroende av en fungerande elförsörjning. Syftet med den verksamhet som Statens energimyndighet och Affärsverket svenska kraftnät bedriver inom det civila försvaret är att totalförsvarets och det övriga samhällets behov av elkraft och annan energi kan tillgodoses under höjd beredskap.

Inom energiområdet genomförs beredskapsinsatser som syftar till att inför höjd beredskap dels vidmakthålla och utveckla handlingsberedskapen för att möta störningar i energiförsörjningen, dels minska känsligheten för störningar inom elförsörjningsområdet. Huvudprincipen är att elföretagen är skyldiga att mot ersättning vidta beredskapsåtgärder som beslutas med stöd av elberedskapslagen (1997:288).

Samhällets elberoende och elsystemets karaktär motiverar fortlöpande aktiva insatser för att minska sårbarheten. Vitala funktioner i samhället är beroende av tillgång till el för att kunna upprätthållas. Det allvarligaste hotet mot elförsörjningen i fredstid är sabotage mot vitala delar av elsystemet. Sådana angrepp kan leda till stora konsekvenser i samhället genom omfattande och långvariga elavbrott. Under normal fredstida drift är elförsörjningen mycket robust och säker. Den höga elsäkerheten kan dock inte garantera hundraprocentigt oavbrutna elleveranser. Det finns anläggningar och elledningar som inte är möjliga att skydda till rimliga kostnader.

Regeringen har uppdragit åt Statens energimyndighet att se till att en helhetssyn utvecklas som omfattar beredskapsåtgärder såväl på den eloperativa sidan som på användarsidan och att åtgärder skall vägas emot varandra gällande kostnader och effekt. Elförsörjningens beroende av tele- och radiokommunikationer är gränssättande. Både vid reparationer och återstart av elsystemet finns det ett beroende av de allmänna telenäten. Särskilt vid återstart av elsystemet efter ett avbrott bedöms en fungerande kommunikation vara nödvändig. Regeringen har uppdragit åt Affärsverket svenska kraftnät att i samråd med Post- och telestyrelsen analysera de ömsesidiga beroendeförhållandena som finns mellan elförsörjningen och telekommunikationerna vid långvariga och omfattande elavbrott. Redovisning skall ske den 1 november 2001.

Regeringen har vidare beslutat att möjligheterna för vissa investeringar i teknisk utrustning skall undersökas av Svenska kraftnät i syfte att kunna förbättra förmågan att i en krissituation styra knappa eltillgångar till prioriterade användare. Utvecklingen på gasturbinsidan skall följas som en del av bevakningen av tillgång till reservkraft i syfte att skapa bättre förutsättningar för drift av elsystemet i separata delsystem (s.k. ö-drift) i en krissituation. Möjligheterna att bergförlägga eller på annat sätt

164

effektivt skydda strategisk och svårreparerad utrustning i stam- och Prop. 2001/02:10 regionnäten studeras.

Det är inte möjligt att säkerställa en helt störningsfri elförsörjning. Elberoendet ökar i samhället, bl.a. till följd av ett ökat beroende av fungerande telekommunikationer och IT-system. Samhällsviktig verksamhet som oundgängligen måste fungera måste därför tillförsäkras tillgång till el för situationer då den ordinarie elförsörjningen inte fungerar.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har i maj 2001 i sitt betänkande Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41) lämnat förslag till principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Utredningen redovisar bl.a. förslag som berör elförsörjningen. Försvarsberedningen delar i allt väsentligt utredningens förslag.

De förslag som utredaren redovisat i betänkandet analyseras för närvarande och bereds vidare inom Regeringskansliet. Regeringen avser återkomma till riksdagen i denna fråga våren 2002.

Regeringen bedömer att åtgärder som vidtas för att kunna upprätthålla och återupprätta elförsörjningen vid höjd beredskap är angelägna och långsiktigt bidrar till en höjd beredskapsförmåga. De statliga insatserna inom området bör ges fortsatt hög prioritet.

13.3.2Telekommunikationer

Regeringens bedömning: Telekommunikationerna är en nyckelfunktion inom totalförsvaret. Utvecklingen inom området telekommunikationer går mycket fort och skyddet kan behöva anpassas därefter. Samhällets ökade beroende av väl fungerande telekommunikationer minskar toleransen för avbrott och störningar. Behovet av insatser för att förebygga att störningar inträffar bör ges fortsatt hög prioritet.

Skälen för regeringens bedömning: Telekommunikationerna är en nyckelfunktion för samhället och måste fungera med hög säkerhet vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid ett väpnat angrepp. Vid ett angrepp i nuvarande omvärldsläge kan telekommunikationssystemen betraktas som mycket riskutsatta eftersom ett sammanbrott i teleförbindelserna skulle skapa kaos i samhället. Detta kan vara ett av de första målen vid ett angrepp. Ett angrepp i form av informationsoperationer kan inträffa även i fredstid. Detta innebär att telefunktionen även i fredstid måste ha en god robusthet. Målet är att vid ett väpnat angrepp så långt som möjligt tillhandahålla samhället de tjänster som finns i fred.

Teknikutvecklingen inom teleområdet är snabb. Ett genombrott för t.ex. IP-nät (nät för datatrafik som baseras på Internet Protocol) ställer nya krav på säkerhetshöjande åtgärder vars omfattning inte nu kan förutses. Teknikutvecklingen och den kommersiella utvecklingen bidrar till ökad tillgång på nya kommunikationsmöjligheter. Detta kan bidra till att öka telekommunikationernas robusthet om de positiva effekterna tillvaratas på ett framsynt sätt. Däremot kan de kommersiella

165

drivkrafterna och konkurrensen leda till ökad centralisering och Prop. 2001/02:10 koncentrering av nyckelfunktioner inom driftledning, övervakning och

styrning av näten. Vital kompetens samlas till ett fåtal personer. Det är nödvändigt att dessa nyckelpersoner har kompetens att hantera även situationer som är svårare än de som kan tänkas uppträda under normala kommersiella förhållanden.

Regeringen bedömer att långvariga avbrott i elförsörjningen, genom t.ex. sabotage eller snöoväder, kan medföra att telekommunikationerna slutar att fungera inom mindre eller större område. Mindre teleanläggningar för fast och mobil telefoni klarar störningar i eltillförseln enstaka timmar per dygn. Större telestationer inklusive transmission samt en del av de mindre teleanläggningarna klarar störningar omfattande 72 timmar eller mer. Mindre anläggningar har batterireserv medan större teleanläggningar har fasta reservelverk som dimensioneras för att klara veckolånga elavbrott. Viktiga delar av näten kan således hållas igång med reservkraft lång tid. Elsystemet är delvis beroende av allmänna telenät för driftsstyrning och vid reparation efter skador. Det råder oklarhet om hur användbara de publika telenäten kommer att vara i samband med större avbrott i elförsörjningen.

Intrång (IT-attacker) i vitala informationssystem och manipulation av vitala telefunktioner är, enligt regeringens bedömning, ett potentiellt hot mot teleinfrastrukturen. Ett annat hot är pulsad mikrovågsstrålning med hög effekt (HPM, High Power Microwave), som är en typ av elektromagnetiskt vapen som är under utveckling. Det kan avge mikrovågspulser med mycket hög effekt via antennsystem med hög förstärkning vilket kan åstadkomma störningar på elektroniska system.

Ett hot mot telekommunikationerna vid väpnat angrepp är dels anfall från luften med precisionsstyrda vapen, dels sabotageförband mot stora telefastigheter med många viktiga funktioner som transmissionsnoder, teletjänstnoder, televäxlar och driftledningar med stödsystem.

Planeringen av insatser och åtgärder bör enligt regeringens bedömning i ökad utsträckning inriktas mot verksamhet som är av betydelse för att även minska konsekvenserna av händelser som kan leda till svåra påfrestningar på samhället i fred. Nuvarande sårbarhet skall efterhand byggas bort i samband med nätutbyggnad och införande av ny teknik så att samhället har väl fungerande telekommunikationer såväl i inledningen som i fortsättningen av ett väpnat angrepp. Åtgärder för att minska sårbarheten i transmissionsnät bör prioriteras. Telenäten skall genom reservelförsörjning klara långa avbrott i landets elförsörjning. Vidare skall särskild prioritet kunna ges totalförsvarsviktiga abonnenter avseende telefoni. Pågående utbyggnad av fullträffskyddade teleanläggningar i berg bör enligt regeringen slutföras.

Post- och telestyrelsen har fått i uppdrag att redovisa de åtgärder som myndigheten vidtagit och planerar att vidta för att telefunktionen skall ha tillgång till säker elförsörjning i kris och krig. Myndigheten skall därvid också redogöra för villkor för anskaffade reservkraftaggregat och förutsättningarna för att vid behov omfördela de aggregat som teleoperatörer erhållit genom Post- och telestyrelsen. Uppdraget skall redovisas den 1 november 2001.

166

Post- och telestyrelsen skall biträda Affärsverket svenska kraftnät i det Prop. 2001/02:10 uppdrag som verket erhållit om analys av ömsesidiga beroendeförhållanden mellan el och tele.

Väl fungerande telekommunikationer är en fundamental förutsättning för det moderna samhället. I och med att informationsutbytet och internationaliseringen har ökat och i takt med informationsteknikens utbredning inom flera samhällssektorer, har elektronisk kommunikation blivit allt viktigare för ekonomins tillväxt, näringslivets utveckling och viktiga samhällsfunktioner. Det blir allt viktigare att kunna skydda infrastrukturen inte bara mot fysiska angrepp utan även mot allt mera sofistikerade elektroniska angrepp.

Regeringen bedömer att med den inriktning som redovisats och med nuvarande ekonomiska förutsättningar så kommer säkerheten inom telekommunikationsområdet successivt att förbättras. Det bör dock beaktas att utvecklingen inom området går mycket fort och att skyddet kan behöva anpassas därefter.

13.3.3Ett säkrare Internet

En del i arbetet med att öka tilliten till Internet har utgjorts av ansträngningarna att arbeta för ett säkrare Internet i Sverige. Hushåll, myndigheter, organisationer, kommuner, landsting och företag har i allt högre utsträckning börjat använda Internet för kommunikation och förmedling av information och andra tjänster. Detta har lett till ett allt högre beroende av Internet och dess funktion och tillgänglighet. Ett säkrare Internet kan enligt regeringens mening bidra till en snabb och effektiv höjning av säkerheten för alla aktörer i samhället.

Under det gångna året har regeringen givit Post- och telestyrelsen tre uppdrag som skall bidra till att skapa ett säkrare Internet. Det första uppdraget handlar om att utreda vilka förändringar av organisatorisk och rättslig karaktär som behöver genomföras för att myndigheten skall kunna verifiera eller vidta åtgärder för att säkerställa att Internet i Sverige kan drivas oberoende av funktioner utomlands. I uppdraget ingår också att belysa generella frågor kring säkerhet, tillgänglighet och tillförlitlighet för Internet i Sverige i syfte att öka Internets robusthet under normala förhållanden.

Det andra uppdraget handlar om att utreda förutsättningarna för övningar och praktiska prov avseende drift av Internet i Sverige oberoende av funktioner utomlands. Post- och telestyrelsen skall lämna förslag på hur sådana övningar och prov kan genomföras.

Det tredje uppdraget innebär att Post- och telestyrelsen skall utreda förutsättningarna för myndigheten att informera Internetanvändare som myndigheter, företag och organisationer, om säkerhet, tillgänglighet och tillförlitlighet för Internet i Sverige. I uppdraget ingår att utreda vilken information som bör göras tillgänglig och vilka grupper som behöver information.

Dessa uppdrag skall samtliga redovisas till regeringen senast den 1 oktober 2001.

167

13.3.4

Transporter och logistik

Prop. 2001/02:10

Regeringens bedömning: Det finns ett fortsatt behov av beredskapsverksamhet inom transportsektorn även framöver. Verksamheten bör vidareutvecklas för att minska sårbarheten.

Skäl för regeringens bedömning: Det finns flera pågående utvecklingstendenser som bedöms påverka beredskapsarbetet. En viktig faktor är IT-utvecklingen som skapar nya möjligheter att leda och samordna transporter. Transportföretagen utvecklas alltmer mot att bli logistikföretag med ansvar för industrins varuflöden och försörjning. En väl utbyggd och fungerande infrastruktur är förutsättningen för snabba person- och godstransporter, korta leveranstider och punktliga leveranser som det moderna samhället är beroende av. Den tekniska utvecklingen bidrar till att komplexiteten och beroendeförhållanden mellan olika system ökar. Transportsektorn behöver t. ex. kontinuerlig försörjning av drivmedel, reservdelar och elkraft för att fungera. Drivmedelsförsörjning, tågdrift, trafikledning samt godshantering i hamnar och lager är bara några exempel på transportsystemens elberoende. Beroendet av fungerande elförsörjning samt intakta IT-system gör transportsektorn mycket sårbar. Transportsektorn är även beroende av nyckelpersonal med hög teknisk kompetens, piloter, lokförare, förare till tunga lastbilsekipage och specialfordon samt trafikledningspersonal.

Den ökade internationaliseringen inom transportsektorn försvårar beredskapsarbetet. Det går inte längre att fullt ut förlita sig på att transportresurser i form av transportfordon, arbetskraft och drivmedel finns tillgängliga i krissituationer och vid höjd beredskap. Avreglering, konkurrensutsättning och privatisering är faktorer som antagligen kommer att öka ytterligare i framtiden. Detta påverkar beredskapsverksamheten genom att hänsynstaganden till beredskapsaspekter nu i många fall måste läggas fast i avtal med privata eller offentliga bolag.

Försvarsmaktens ominriktning innebär att organisationen förändras från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Kraven på uthållighet och antalet krigsförband har minskats väsentligt men högre krav ställs på nationell operativ rörlighet. Försvarsmakten skall dessutom kunna verka i Europa och dess närhet. Det förutsätter stöd av tranportresurser från den civila transportsektorn och en effektiv civil-militär samverkan. Regeringens bedömning är att det finns ett fortsatt behov av beredskapsverksamhet inom transportsektorn även framöver. Den framtida inriktningen bör grundas på en bredare syn på hot och risker.

168

Prop. 2001/02:10

13.4Befolkningsskydd

Regeringens bedömning: Ett nytt program för befolkningsskydd bör utarbetas utifrån ett helhetsperspektiv. Regeringen avser att med utgångspunkt från de kommande operativa anvisningarna låta utreda befolkningsskyddets framtida utformning.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt 1 kap. 2 § lagen (1994:1720) om civilt försvar avses med befolkningsskydd åtgärder för att skydda befolkningen och egendom från krigets verkningar. Sådana åtgärder är utrymning och inkvartering, tillhandahållande och iordningställande av skyddsrum och skyddade utrymmen, tillhandahållande av andningsskydd, mörkläggning, information om självskydd och de kompletterande åtgärder som är nödvändiga. För att under krig skydda befolkningen skall det i de områden som kan antas bli särskilt utsatta för verkningar av stridsmedel finnas skyddsrum och skyddade utrymmen (6 kap. 1 §). Skyddade utrymmen skall även finnas i andra utsatta områden. Kommunen fastställer i samråd med länsstyrelsen inom vilka områden skyddsrum skall byggas, s.k. skyddsrumsområden (6 kap. 2 §).

Skyddsrum

Regeringen har i propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop.1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224) anfört att den förändrade hotbilden medför att bl.a. skyddsrumsbyggandet kan minska väsentligt. Regeringen angav att skyddsrumsbyggandet skall inriktas på att endast omfatta produktion i samband med ny- och ombyggnad av byggnader och hänskjuta produktion av bristtäckningsskyddsrum till en anpassningsperiod. Nuvarande brist på skyddsrumsplatser inom skyddsrumsområden kommer därmed i allt väsentligt att kvarstå för åtgärdande under en anpassningsperiod. Härutöver begränsas de statliga insatserna vid åtgärder efter underhållsbesiktning av skyddsrum till att endast avse skyddsrum belägna i skyddsrumsområden. Åtgärder för att modernisera m.m. skyddsrum belägna utanför skyddsrumsområden hänförs därmed till en anpassningsperiod.

De regionala mål- och riskanalyserna är en viktig grund för planeringen inom totalförsvaret. Utgångspunkten för dessa analyser är den grundsyn och de riktlinjer för mål- och riskanalysernas genomförande och tillämpning i beredskapsplaneringen som Överstyrelsen för civil beredskap och Försvarsmakten utarbetar gemensamt. De hittills genomförda analyserna utfördes av civilbefälhavarna i samråd med militärbefälhavarna under medverkan av länsstyrelserna och försvarsområdesbefälhavarna. Dialog skedde sedan mellan länsstyrelserna och berörda kommuner. Mål- och riskanalyserna är viktiga utgångspunkter för planeringen och styr bl.a. lokaliseringen av skyddsrum.

169

Den som skall bygga inom ett skyddsrumsområde skall underrätta kommunen varefter kommunen lämnar besked om att skyddsrum skall byggas i den planerade byggnaden. Kommunen förelägger den som lämnat underrättelsen att vidta åtgärder enligt beskedet. Skyddsrumsbesked gäller i två år. Om byggherren inte vidtagit några åtgärder inom två år kan kommunen ta tillbaka skyddsrumsbeskedet. I annat fall kan det endast ändras om byggherren godtar ändringen. Hur stor produktionen av skyddsrum blir per år styrs i hög grad av byggkonjunkturen. Årligen har ca 10 procent av skyddsrumsbeskeden återtagits p.g.a. att de lokala byggplanerna förändrats. Tiden från det att skyddsrumsbesked lämnas och utbetalning av medel sker är nu ett till fyra år, men huvuddelen av skyddsrummen är klara efter två år. Utbetalning sker efter slutbesiktning. Under 1998 lämnades 223 nya skyddsrumsbesked, 55 av beskeden upphävdes senare. Under första halvåret 2001 har endast tio skyddsrumsbesked lämnats. Det har således skett en kraftig minskning av lämnade skyddsrumsbesked.

Byggandet av bristtäckningsskyddsrum är som tidigare nämnts hänskjuten till en anpassningsperiod om fem respektive tio år. Bristerna finns i storstadsregionerna. Det finns samtidigt överskott av skyddsrum i alla län med tyngdpunkt i storstadslänen samt i Blekinge och Norrbottens län. Att det inom samma region samtidigt finns överskott och brist beror på att det är för långt avstånd till skyddsrummen i förhållande till de platser där människor vistas, vilket innebär att skyddsrummen inte kan nås inom föreskriven tid.

Regeringen gav i april 1999 Statens räddningsverk i uppdrag att utreda möjligheterna att minska skyddsrumsbyggandet och övriga delar av skyddsrumsprogrammet. I rapporten Konsekvenser av minskat skyddsrumsbyggande uppger Räddningsverket att den efterfrågade förändringen av skyddsrumsbyggandet i praktiken har genomförts och att skyddsrumsprogrammet som helhet har minskat väsentligt.

Räddningsverket pekar i rapporten på att de äldsta delarna av det svenska skyddsrumsbeståndet, dvs. de skyddsrum som byggdes före 1945, nu har nått en sådan ålder att de har kommit in i en omsättningsfas. Detta innebär att dessa skyddsrum utrangeras och vid behov ersätts.

Räddningsverket anser att det är möjligt att hålla nyproduktionen av skyddsrum på en låg nivå. Nyproduktionen bör dock inte upphöra helt. Bristtäckningsproduktionen är dock möjlig att skjuta upp till ett anpassningsläge om kompetensen vidmakthålls och utvecklas.

Riksrevisionsverket har på regeringens uppdrag granskat Räddningsverket. Granskningen har bl.a. omfattat skyddsrumsbyggandet. I rapporten Hinder för ett effektivare resursutnyttjande som överlämnades till regeringen den 22 mars 2001 föreslås att skyddsrumbyggandet avbryts. Enligt gällande hotbild finns inget behov av fortsatt utbyggnad och denna bör därför avbrytas i fredstid. Riksrevisionsverket anser att innan ytterligare medel anslås måste de framtida behoven analyseras och utredas. Även statliga investeringar i ledningsplatser bör enligt Riksrevisionsverket begränsas och kan anstå till en anpassningsperiod. Fortsatt planerad utbyggnad bör omprövas. Riksrevisionsverket pekar på att samhällsutvecklingen, rörligheten hos befolkningen, utvecklingen av nya verksamheter av vikt för totalförsvaret m.m. kan föranleda krav på skyddsrumsplatser. Även om utvecklingen är

Prop. 2001/02:10

170

svår att förutse bedömer verket att fortsatt skyddsrumsproduktion endast Prop. 2001/02:10 kommer att ske i storstadsområdena och i Norrbottens län.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen anför i sitt betänkande Säkerhet i en ny tid att det fysiska skyddet för befolkningen, med den begränsade omfattning som nyproduktionen av skyddsrum nu har, är ett område som lämpar sig för egenfinansiering. Detta kan ske på så sätt att byggherren inom vissa delar av landet vid nybyggnad åläggs att genomföra enklare förstärkningar av källarkonstruktionerna i flerfamiljshus. Denna kostnad torde inte vara särskilt betungande, i synnerhet inte som det bör göras en noggrann prioritering av vilka geografiska områden som bör komma ifråga för sådana åtgärder. Utredningen har remissbehandlats och regeringen bereder för närvarande utredningens förslag.

Andningsskydd

Riksdagen beslöt 1982 med anledning av regeringens proposition om säkerhets- och försvarspolitiken samt totalförsvarets fortsatta utveckling (prop. 1981/82:102) att det skall finnas andningsskydd för hela befolkningen. Målet uppfylldes 1994. Den tekniska livslängden bedömdes vid anskaffningen till ca 20 år. De återkommande kontrollerna har visat att de äldsta andningsskydden som tillverkades från 1969 fortfarande uppfyller de ursprungliga kraven. Inom fem till tio år beräknas dock de äldsta andningsskydden inte längre uppfylla funktionskraven.

Andningsskydden är en flyktmask, dvs. de skall användas på väg till skyddsrum och vid evakuering från skyddsrum samt i skyddade utrymmen och skyddsrum där kollektivt skydd inte finns. Andningsskydden skyddar mot nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel och ett antal industrikemikalier.

För nytillverkning av skyddsmasker finns en för civilbefolkningen anpassad specifikation framtagen. Återanskaffningskostnaden har beräknats till över 1,5 miljarder kronor.

Totalförsvarets forskningsinstitut, som på uppdrag av Regeringskansliet har studerat skyddsrumsbyggandet och frågan om det finns motiv att ompröva riksdagens beslut att hela befolkningen skall ha tillgång till andningsskydd, har den 19 juni 2001 till regeringen överlämnat delrapporten Handlingsvägar för befolkningsskyddet. I rapporten betonas att befolkningsskyddet är en viktig del i skyddssystemet. Systemet för varning är helt avgörande för möjligheten att utnyttja fysiskt skydd i form av skyddsrum, andningsskydd etc. Nuvarande mål- och riskanalyser bör enligt forskningsinstitutet omprövas efter delvis nya riktlinjer.

Regeringen anser att ett nytt program för befolkningsskydd bör utarbetas. Programmet bör utformas i ett helhetsperspektiv.

Regeringen avser därför att med utgångspunkt från den kommande strategiska inriktningen låta utreda befolkningsskyddets framtida utformning sett i ett helhetsperspektiv med gemensamma utgångspunkter för planeringen inom de olika delområdena. Avsikten är att få fram ett skyddssystem där de ingående delarna är bättre avvägda i förhållande till varandra.

171

I budgetpropositionen för 2002 föreslår regeringen att riksdagen Prop. 2001/02:10 bemyndigar regeringen att medge beställningar av skyddsrum och

ledningsplatser m.m. så att behovet av anslagsmedel efter 2002 för dessa och tidigare beställningar uppgår till högst 135 000 000 kronor. Vidare har regeringen uttalat att möjligheter att omförhandla ingångna avtal bör prövas. Under förutsättning av riksdagens godkännande och i avvaktan på resultatet av ovan nämnda utredning avser regeringen i regleringsbrevet för 2002 bemyndiga Räddningsverket att utnyttja endast en del av beloppet. Först efter beslut av regeringen får myndigheten utnyttja resterande belopp.

13.5Försörjningsfrågor

Det fria varuflödet inom EU bör utgöra grunden för försörjningsberedskapen. Internationell samverkan för att förebygga störningar i handelsutbytet är av stor vikt, liksom utveckling av metoder för att minska konsekvenser av störningar som kan inträffa.

Beredskapslagring har sedan tiden för det andra världskriget i stor utsträckning präglat verksamheten inom det civila försvaret. Lagringen var före 1990-talet mycket omfattande och skulle försörja befolkningen under långa avspärrningsperioder.

Planeringen för lagringsverksamheten har förändrats under 1990-talet och beredskapslagren har sålts ut i stor omfattning till följd av anpassningsfilosofin (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224, bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222). Inom endast ett fåtal områden återstår lager för höjd beredskap och krig. Detta avser bl.a. vissa lager för hälso- och sjukvårdens behov. Regeringen anser att i de fall lagring kan komma att behövas finns tillräcklig tid att under en fem- respektive tioårsperiod åter bygga upp lager.

Förändringen inom försörjningsområdet framgår tydligast inom de områden som omfattar traditionell varuförsörjning, medan förutsättningarna för planeringen inom infrastrukturområdet är helt annorlunda. Med anledning av den i kapitel 7, avsnitt 9.2 och kapitel 11 föreslagna förändringarna för det civila försvaret redovisar regeringen utvecklingen och läget inom försörjningsområdet.

Livsmedelsförsörjningen

Beredskapslagring av insatsvaror till jordbruket, livsmedelsråvaror och livsmedel var en viktig del av livsmedelsberedskapen från andra världskriget och ända fram till mitten av 1990-talet. Lagringen var komplement till produktion, kommersiella lager och import. Förutsättningar för livsmedelsberedskapen kom från både försvarsbeslut och jordbrukpolitiska beslut. I jordbrukspolitiken fanns det fram t.o.m. 1985 års beslut mål om självförsörjning under kris och krig som påverkade den fredstida produktionen. Genom 1990 års livsmedelspolitiska beslut skulle det svenska jordbruket avregleras med början den 1 juli 1991. Avregleringen skulle medföra en lägre

172

självförsörjning och beslutet innehöll bl.a. ökade medel för beredskapslagring.

Ambitionen för vegetabilieproduktionen var att trygga tillgången till insatsvaror som kvävegödselmedel och bekämpningsmedel för en växtodlingssäsong. För animalieproduktionen var målet att säkra en kontinuerlig mjölkproduktion under såväl krisskede, krigs- eller neutralitetsskede som en viss efterkrigstid genom lagring av proteinfodermedel. Även vissa veterinära läkemedel lagrades under 1990-talet. Lagringen av livsmedelsråvaror och livsmedel som brödsäd, socker, vegetabiliskt fett, torrjäst, bönor, ärter m.m. syftade till att säkra försörjningen i främst norra delen av landet i ett krig. Kemikalier för beredning av dricksvatten beredskapslagrades också.

Med anledning av att Sverige ansökte om medlemskap i EG i juli 1991, samtidigt som avregleringen av jordbruket inleddes, kom livsmedelspolitiken att anpassas mot den gemensamma jordbrukspolitiken. Medlemskapet i EU var ett faktum i januari 1995 och samma år lade regeringen fram propositionen Totalförsvar i förnyelse (prop. 1995/96:12). Regeringen framhöll att mot bakgrund av de väntade effekterna på importen av ett närmare samarbete med länder inom Europa kunde beredskapslagringen minskas väsentligt, och en sammanlagd besparing på 200 miljoner kronor borde uppnås.

I den följande budgetpropositionen (prop. 1995/96:220) anförde regeringen att besparingen var möjlig mot bakgrund av de förändrade planeringsförutsättningarna i 1992 års försvarsbeslut och den förändrade importsituation som uppstått i och med förändringarna i Europa. EU- medlemskapet var också av stor betydelse för möjligheten till en säkrare import under ett krisskede. Regeringen ansåg därför att beredskapslagringen borde koncentreras på behoven i krig och att stora besparingar kunde göras på områden som har effekt på andra skeden än kriget.

När lagringen av insatsvaror började avvecklas under 1995 hade lagringsmålen för kvävegödselmedel och sojamjöl ännu inte uppnåtts. Som en följd av förutsättningen om så kallad återtagning i 1992 års försvarsbeslut och ändrade beräkningsnormer minskade Jordbruksverket den fredstida lagringen av brödsäd och socker. Kostnaderna för lagringen av livsmedel i Norrland minskades genom omstrukturering till mer kostnadseffektiva vegetabiliska varor.

Enligt 1996 års ekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:150) kunde ytterligare 100 miljoner kronor sparas genom att beredskapslagringen av livsmedel och livsmedelsråvaror i huvudsak avvecklades. Detta beslutades i och med budgetpropositionen för 1997 (prop. 1996/97:1) och propositionen Totalförsvar i förnyelse – etapp 2 (prop. 1996/97:4). Avvecklingen började under 1997. En viss lagring av vegetabiliskt fett kunde behållas som en del av den anpassningsplan som Jordbruksverket redovisade i början av 1998. Förutsättningarna i propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74), om längre anpassningsperiod och kortare uthållighet, innebar dock att behovet av denna lagring bortföll.

Livsmedelsförsörjningen har under 1990-talet inte ingått i den gemensamma ekonomiska planeringsramen, bl.a. på grund av att medel tillfördes från det livsmedelspolitiska beslutet 1990. Avsikten var dock,

Prop. 2001/02:10

173

enligt den första propositionen i försvarsbeslutet (prop. 1995/96:12), att Prop. 2001/02:10 medlen skulle föras till ramen. I och med avvecklingsbeslutet i den andra totalförsvarspropositionen (prop. 1996/97:4) konstaterade regeringen

emellertid att någon överföring inte skulle ske på grund av omstruktureringen inom livsmedelsberedskapen.

Sammanfattningsvis ökade under 1990-talets första hälft beredskapslagringen av insatsvaror till jordbruket, medan lagringen av livsmedel och livsmedelsråvaror minskade genom ändrade beräkningsnormer och antaganden om så kallad återtagning. De politiska besluten om avveckling från 1995 syftade till besparingar på totalt ca 300 miljoner kronor, vilka var möjliga mot bakgrund av ändrade planeringsförutsättningar, den förändrade importsituation som uppstått i och med förändringarna i Europa och Sveriges EU-medlemskap.

Avvecklingen av insatsvaror till jordbruket var i huvudsak klar under 1997. Avvecklingen avseende livsmedel och livsmedelsråvaror avslutas 2001. Totalt har avvecklingen gett intäkter på ca 1,1 miljarder kronor.

Sjukvårds- och läkemedelsförsörjningen

Uppbyggnad av beredskapslager av sjukvårdsmateriel och läkemedel för den civila hälso- och sjukvården har pågått sedan länge. Beredskapslagren har varit prioriterade åtgärder i försvarsbesluten från 1970-talet till mitten av 1990-talet. I början av 1980-talet påbörjades beredskapslagring av sjukvårdsmateriel av förbrukningskaraktär hos landstingen, men detta ändrades i slutet av 1980-talet då inriktningen blev att endast staten skulle lagra sjukvårdsförnödenheter för tillkommande krigsskadade.

Dimensioneringen och uppbyggnaden av beredskapslagren, som grundat sig på Försvarsmaktens skadeutfallsberäkningar med ett schablonmässigt påslag för civila skadade, avslutades 1995/96. Då lagrades utrustning för ca 110 operationssalar med vidhängande funktioner och 55 000 vårdplatser organiserade i s.k. ”vårdannex”. Det totala antalet vårdplatsutrustningar uppgick till ca 120 000. Vidare lagrades utrustning för att organisera 110 mobila akutvårdsresurser och 250 sjuktransportgrupper samt förbrukningsförnödenheter för att klara 150 000 krigsskadade. Dessutom lagrades läkemedel som oundgängligen behövdes för att klara den kvarvarande fredssjukvården under krigshot och under höjd beredskap. Det ekonomiska värdet på beredskapslagret beräknades då till ca 1 miljard kronor.

Efter 1996 års försvarsbeslut genomfördes nya skadeutfallsberäkningar, som visade att man kunde förvänta sig ett betydligt mindre antal krigsskadade än tidigare. Socialstyrelsen beslöt därför att hösten 1999 att avveckla sin operations- och vårdannexorganisation. Beslutet innebar att kvarvarande medicinteknisk utrustning organiseras i förstärknings- och kompletteringssatser, antalet beredskapslagrade vårdplatser reduceras till 20 000 och läkemedel för kvarvarande fredssjukvård avvecklas. Omstruktureringen av kvarvarande förbrukningsförnödenheter, från långtidslagring till omsättningslagring, har påbörjats på ett sådant sätt att förnödenheterna är användbara även under fredstid.

174

Den industriella försörjningen

Prop. 2001/02:10

Tidigare genomfördes omfattande försörjningsanalyser som grund för beredskapsåtgärder på industrivaruområdet. Syftet med dessa var bl.a. att analysera vilka krisbehov som fanns hos olika funktionsansvariga myndigheter och Försvarsmakten, vilket i sin tur ställde krav på svensk industri. Vidare analyserades hur dessa behov tillgodosågs under normala förhållanden och hur stor importen av särskilt strategiska insatsvaror eller råvaror kunde bedömas vara i en säkerhetspolitisk krissituation. Mot denna bakgrund utarbetades förslag till hur försörjningen skulle tryggas med hjälp av olika beredskapsåtgärder. De åtgärder som under denna tid ofta användes var bl.a. beredskapsavtal, beredskapslagring, forskning och utveckling samt företagsplanläggning.

Beredskapsavtal upprättades med särskilt viktiga företag för att säkerställa produktion även under beredskapssituationer med allvarligt störd import. Avtalen omfattade därför i de flesta fall även åtaganden om beredskapslagring av strategiska importvaror som krävde snabba omsättningar. Totalt fanns ca 250 beredskapsavtal.

En annan åtgärd som ofta användes var beredskapslagring. Denna genomfördes genom beredskapsavtal, genom lagring hos industrin via särskilt lageravtal eller i myndighetens egen regi. Lagervärdet uppgick som mest till ca 1,4 miljarder kronor.

Genom forskning och utveckling eftersträvades att finna möjligheter till inhemsk produktion eller inhemsk ersättning av varor som normalt importeras. Därigenom kunde volymen av importerade varor i beredskapslagren minimeras.

Med anledning av den positiva säkerhetspolitiska utvecklingen förändrades från början av 1990-talet inriktningen av beredskapsverksamheten. Det bedömdes inte nödvändigt att ständigt ha en hög försörjningsberedskap som var förhållandevis dyr. Därför utvecklades i stället en modell med anpassningsplaner, som utarbetades tillsammans med olika företag. De beskrev vilka åtgärder som måste vidtas om beredskapen åter måste höjas. Detta och den förändrade inriktningen medförde bl.a. att beredskapslagren kunde säljas ut. Enligt den inriktning som regeringen successivt beslutat om under 1990-talet skall lagren vara utsålda senast vid utgången av 2002. Inriktningen medförde vidare att beredskapsavtalen kan om- eller bortförhandlas.

För att snabbt kunna anpassa beredskapen till förändrade hotbilder har olika metoder och modeller utvecklats för omvärldsanalys och omvärldsbevakning. För att få information till dessa analyser utnyttjas publika databaser men främst strategisk information genom särskilda samarbetsavtal med en rad olika företag. Genom dessa informationer kan risk- och konsekvensanalyser göras och vid behov förslag till åtgärder lämnas.

Försörjningen med oljeprodukter och kol

Sveriges försörjningstrygghet på energiområdet är i stor utsträckning knuten till importen av fossila produkter, främst råolja och oljeprodukter. När det gäller drivmedel för fordon, flygplan och båtar är Sverige helt beroende av importerade produkter. Under 1990-talet har anslutningen

175

till EU och dess inre marknad inneburit att

det svenska Prop. 2001/02:10

försörjningsområdet utvidgats till att omfatta hela Västeuropa.

En viktig del av beredskapsåtgärderna på

bränsle- och

drivmedelsområdet utgör lagringen av importerade produkter. Beredskapslagringen av olja i Sverige är av två slag, lagring för fredstida oljekriser och s.k. krigslagring. Kol beredskapslagras endast för krigssituationer. Lagringsskyldigheten är reglerad i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol.

Lagringen för oljekriser tar sikte på allvarliga störningar i oljeförsörjningen som uppstår utan samband med krig eller säkerhetspolitiska kriser i vår nära omvärld. Lagringen infördes mot bakgrund av oljekrisen 1973/74 och sker sedan 1975 enligt åtaganden som Sverige gjort i avtalet om ett internationellt energiprogram (det s.k. IEP-avtalet). Efter Sveriges EU-inträde sker lagringen även enligt EU:s regelverk på området. Under 1990-talet har inga stora förändringar skett beträffande lagringen för oljekriser, men en viss koncentration av lagerhållningen har skett. Beredskapslagren motsvarar 90 dagars normal konsumtion och hålls av näringslivet. De lagringsskyldiga företagen svarar själva för finansieringen. I samband med EU-inträdet öppnades möjligheten att hålla lagren i ett annat EU-land.

Krigslagringen är en rent nationell angelägenhet och tar sikte på situationer vid höjd beredskap. Lagringsvolymerna bestäms utifrån gällande totalförsvarsplanering. Krigslagringen har varit föremål för omfattande förändringar under 1990-talet. 1992 års försvarsbeslut innebar att den redan inledda neddragningen av lagringsvolymerna fortsatte. Som en följd bl.a. av att volymerna blivit allt mindre i förhållande till näringslivets beredskapslager för fredskriser beslöt riksdagen 1994 att den statliga krigslagringen för det civila försvarets del skulle avvecklas under en femårsperiod och att även denna lagring successivt skulle åläggas oljehandeln och vissa storförbrukare. En integration av krigslagringen med övrig lagring inom näringslivet bedömdes medge en mer rationell hantering och därmed vara samhällsekonomiskt fördelaktig. Dessutom skulle en förbättrad tillgänglighet för lagren åstadkommas. Intäkterna från utförsäljningen av de statliga civila beredskapslagren av olja uppgick under 1990-talet till ca 2,6 miljarder kronor. Sedan 1997, då en genomgripande förändring gjordes av elberedskapen, kan innehavare av elproducerande anläggningar beviljas ersättning från staten för sina krigslager.

Beredskapslagring av kol sker hos värmeverk och kraftvärmeverk. Sverige har inga internationella åtaganden i fråga om kollagring.

13.5.1Inriktning av planeringen

I regeringens proposition Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74) konstaterar regeringen att de fredstida handelsmönstren, företagens internationalisering, utvecklingen av multilaterala organ och Sveriges medlemskap i EU pekar mot att handeln kommer att fortgå någorlunda ostörd långt in i en eventuell framtida kris. Den internationella utvecklingen med ökad integration och starkare ömsesidigt beroende minskar enligt regeringens uppfattning riskerna från

176

försörjningssynpunkt samtidigt som den ökade globala konkurrensen och

Prop. 2001/02:10

den allt snabbare tekniska utvecklingen innebär en förändring av det

 

svenska näringslivet.

 

 

 

 

 

 

I december 1999 beslutade regeringen om uppdrag avseende

 

försörjningsområdet. Överstyrelsen

för

civil beredskap,

Statens

 

jordbruksverk, Socialstyrelsen och Statens energimyndighet fick i

 

uppdrag att i samråd utarbeta former för användande av nya metoder för

 

att trygga försörjningsförmågan. De ovan nämnda myndigheterna fick

 

vidare i uppdrag att tillsammans med Kommerskollegium,

 

Finansinspektionen, Arbetsmarknadsstyrelsen och Försvarsmakten att i

 

samråd analysera hur försörjningsberedskapen påverkats av förändrade

 

nationella och internationella förhållanden. I uppdraget betonades att de

 

statliga åtagandena skall minskas. Uppdragen redovisades den 1 mars

 

2001.

 

 

 

 

 

 

 

När det gäller former och metoder för försörjningsberedskapen

 

lämnade Överstyrelsen för civil beredskap en samlad bedömning och

 

förslag till inriktning vilket innebär

 

 

 

 

 

–att samarbetsformer, nätverk och analysmodeller utvecklas tillsammans

 

med näringslivet i syfte att skapa en bredare bas för kvalificerade

 

beslutsunderlag och för flexibilitet inför olika kriser,

 

 

 

–att förebyggande av störningar prioriteras i stället för mildrande av

 

effekter,

 

 

 

 

 

 

 

–att försörjningsberedskapen i Sverige skall i första hand upprätthållas

 

genom internationell samverkan för att förebygga störningar i det

 

ömsesidiga handelsutbytet och i andra hand genom nationella

 

åtgärdspaket för att milda effekterna av sådana störningar samt

 

 

 

–att utveckling av grundförmågan för omedelbar hantering av

 

försörjningskriser prioriteras framför utveckling och vidmakthållande av

 

uthållig försörjningsberedskap inför väpnade angrepp från annan nation

 

på medellång och på lång sikt.

 

 

 

 

 

Regeringens anser att Överstyrelsens förslag i stort bör kunna ligga till

 

grund för den fortsatta planeringen.

 

 

 

 

 

Regeringen

anser

vidare

att

försörjningsförmågan

och

 

försörjningsberedskapen inte kan bygga på självförsörjning. EU-

 

marknaden är det för Sverige relevanta försörjningsområdet.

 

Försörjningsberedskapen bygger i stället på den flexibilitet och robusthet

 

som näringslivet kan visa i en säkerhetspolitiskt betingad situation och på

 

myndigheters och näringslivets gemensamma förberedelser och

 

krishanteringsförmåga.

 

 

 

 

 

 

Inriktningen av planeringen på försörjningsområdet bör främst vara att

 

förebygga störningar av försörjningen med varor och tjänster. Enligt

 

regeringen gynnas försörjningsförmågan av en utveckling mot fri handel.

 

Internationella produktionssystem främjar också försörjningsförmågan

 

och är positiv för försörjningsberedskapen.

 

 

 

Regeringens uppfattning är att arbetet inom EU med försörjningsfrågor

 

bör fördjupas inom de områden där det finns behov. Regeringen avvaktar

 

emellertid resultaten av den studie som skall genomföras inom EU om

 

försörjningstrygghet i fråga om vissa produkter.

 

 

 

Enligt regeringen bör det fria varuflödet inom EU utgöra grunden för

 

försörjningsberedskapen.

Internationell

samverkan för att

förebygga

 

177

störningar i handelsutbytet är av stor vikt, liksom utveckling av metoder Prop. 2001/02:10 för att minska konsekvenser av störningar som kan inträffa.

13.5.2Marknadsreglerande åtgärder och kreditgivning

Regeringens bedömning: Nationella marknadsregleringar och regleringar av kreditgivning är i huvudsak uteslutna genom EU- medlemskapet.

Det finns inte något behov att för närvarande reglera Exportkreditnämndens verksamhet i kris- och krigsläge.

Skälen för regeringens bedömning: Överstyrelsen för civil beredskap, Statens jordbruksverk, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Kommerskollegium och Finansinspektionen lämnade den 1 mars 2001 förslag till hur olika marknadsreglerande åtgärder m.m. som för närvarande ingår i beredskapsplaneringen bör anpassas, avvecklas eller ersättas med andra åtgärder med anledning av de av regeringen i propositionen 1998/99:74 Förändrad omvärld – omdanat försvar (s. 171- 174) angivna nya planeringsförutsättningarna. Enligt uppdraget skulle Exportkreditnämnden särskilt kommentera vissa i budgetpropositionen för 1998 angivna bemyndiganden för regeringen att besluta om viss verksamhet i kris- och krigslägen. Myndigheterna menade i redovisningen bl.a. att förutsättningar för nationell reglering av utrikeshandeln och ransonering av varor måste bedömas utifrån de förutsättningar som Sveriges EU-medlemskap innebär. Regeringen delar denna uppfattning.

Det bör med hänsyn till situationer som innebär mycket allvarliga kriser och utrikeshandelns sammanbrott finnas möjlighet till nationell reglering. De nuvarande möjligheterna till marknadsreglerande åtgärder bör främst tillämpas med hjälp av ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978). Dessa har därför fortsatt betydelse. De olika myndigheterna har att inom denna ram att planera för olika situationer som kan kräva marknadsreglerande åtgärder.

Kreditgivning för import och export är viktig för att säkerställa att den svenska försörjningsförmågan kan upprätthållas i kris- och krigsläge. Exportkreditnämnden tillhandahåller statliga kreditgarantier. Den vanligaste garantiformen är garanti vid fordringsförlust, där garantitagaren försäkrar sig mot en betalningsinställelse från köparens sida. Enligt Exportkreditnämndens bedömning krävs, utifrån nu gällande planeringsförutsättningar med en lång anpassningstid, inga särskilda beredskapsåtgärder. Att utforma ett särskilt system för import- och exportkreditgarantier som blir aktuellt så långt i framtiden är inte heller meningsfullt, då handeln och förutsättningarna för garantigivning kan ändras väsentligt jämfört med idag. Regeringen anser, mot bakgrund av den långa anpassningstiden, att det därmed inte finns något behov att för närvarande reglera Exportkreditnämndens verksamhet i kris- och krigsläge.

178

13.5.3

Energiområdet

Prop. 2001/02:10

Regeringens bedömning: Det finns inte längre behov av olje- och kollager som enbart är avsedda för höjd beredskap.

Skälen för regeringens bedömning: Statens energimyndighet gör bedömningen att nya metoder, som tar hänsyn till ominriktningen av det civila försvaret behöver utvecklas när det gäller bränsle- och drivmedelsberedskapen. Samhällets beroende av ständigt fungerande energiförsörjning gör dock att bereds