Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ett nationellt kvalitetsinstitut.
Skolelever, föräldrar och allmänhet har rätt att ställa krav på den utbildning som erbjuds.
Därför måste vi lägga stor vikt vid arbetet med att säkra den svenska skolans kvalitet. I andra länder tar sig detta arbete uttryck i rankning och jämförelser av olika skolor. Det finns goda exempel att dra lärdom av, men eftersom kvalitetsutvärdering inom utbildningsområdet är eftersatt generellt måste ett utvecklingsarbete bedrivas.
Skolverket har under senare år gjort en hel del utvärderingar och samlat in statistik för jämförelse mellan skolor och kommuners verksamhet. Tidskriften Moderna Tider har publicerat en egen modell för rankning av universitets- och högskoleutbildningar, och flera tidningar har redovisat statistik av olika slag vad gäller skolors och utbildningars resultat. Vi är positiva till denna utveckling eftersom jämförelser och rankningsresultat bidrar till kunskapsbasen för diskussionen om skolans kvalitet. Genom att man offentligt diskuterar enskilda skolors resultat tvingas varje skola ifrågasätta, försvara och förändra sin verksamhet. Det är viktigt att skapa ett skolväsende där det är naturligt att diskutera kvalitet och resultat. I en lärande organisation är det en naturlig del av kontinuerligt utvecklingsarbete.
Skolverket har många vitt skilda uppgifter. Det kan ifrågasättas om de är förenliga. I utredningen Forskning 2000 var utredarna överens om att skilja mellan främjande och kontrollerande uppgifter i kvalitetsgranskande arbete rörande forskningen. Även Kunskapslyftskommittén har i enighet föreslagit en liknande åtskillnad mellan dessa huvuduppgifter vad gäller vuxenutbildning. Vi menar att grund- och gymnasieskolan också är i behov av fristående kvalificerad kvalitetsutvärdering.
I samband med att skolan kommunaliserades och statens styrning ersattes av ett målstyrt system med lokalt ansvar bildades Skolverket år 1991. Skolverkets uppgift är att aktivt verka i riktning mot att de nationella målen för skolan uppnås.
Skolverket ansvarar för uppföljning, utvärdering, utveckling och tillsyn av den svenska skolan. Statliga utbildningsinspektörer granskar kvaliteten i den svenska skolan. Inspektörerna undersöker vilka möjligheter och svårigheter skolorna har att uppfylla de nationella målen och lämnar förslag till förändringar. Inspektörerna rapporterar till regeringen.
Skolverket utarbetar kursplaner, betygskriterier samt allmänna råd. Skolverket skall också ge fortlöpande information om läget i svensk barnomsorg och skola, till såväl regering och riksdag som till kommuner och allmänhet.
Skolverkets tillsynsuppdrag är inte fastlagt i lag utan blott formulerat i verkets instruktion. Tillsyn utförs dock mot bakgrund av lagar, regler och normer. Vid Skolverket finns den i ett antal former: tillsyn på grundval av anmälningar (enskilda ärenden), regelbunden tillsyn av friskolor och systematisk tillsyn av kommuner med inriktning på styrning och egenkontroll. Vid verket bedrivs även s.k. kvalitetsgranskning ledd av en kvalitetsgranskningsnämnd utsedd av regeringen.
Denna syftar till att ge en nationell bild av skolans ”kvalitet”.
I regeringens budgetproposition för år 2001 konstaterade regeringen att den under flera år begärt att tillsynen inom Skolverket skall öka, ”något som inte har infriats”. Resurserna för tillsyn har dock minskat, från 35 miljoner kronor 1998 till 23 miljoner kronor 1999.
I vårbudgeten för år 2001 gav regeringen Skolverket i uppdrag att ”särskilt arbeta med att utveckla verkets former för att stödja skolutvecklingen”. Detta skulle bland annat ske genom vissa riktade insatser gentemot skolor och kommuner där målen inte nås.
Skolverket har, enligt verket självt, ”ett omfattande ansvarsområde, höga resultatförväntningar och en begränsad personalstyrka – 281 personer”. Verket anser inte att det kan möta de krav som ställs när det gäller att förse kommuner och skolor med det stöd som dessa efterfrågar.
Skolverket signalerade i början av 2001 att det på grund av tids- och resursbrist inte längre kunde sköta tillsynen av fristående skolor. Verket angav att det inte är rimligt att en fjärdedel av verkets tillsynsresurser går till regelbunden tillsyn av fristående skolor när endast tre procent av eleverna går i sådana skolor. Det uppgav också att handläggningstiderna var ”skamligt långa”. Skolverket ansåg i stället att kommunerna själva borde ta hand om tillsynen av de fristående skolorna.
En sådan ordning skulle dock skapa en underlig situation eftersom kommunerna då skulle granska sina ”konkurrenter”, de fristående skolorna. Många kommuner har inte resurser för detta, och redan nu är det många kommuner som kritiserats eftersom de inte lämnar in årliga kvalitetsutvärderingar till Skolverket.
Riksrevisionsverket (RRV) har på eget initiativ granskat Skolverkets tillsynsverksamhet. Granskningen har rört tillsynens roll i det målstyrda systemet och dess plats i Skolverkets samlade verksamhet. Den har också behandlat frågor om tillsynens inriktning, dess praktiska arbetssätt och effekter på skolverksamheten hos huvudmännen. Granskningen har främst behandlat de systematiska tillsynerna men drar vissa slutsatser som är giltiga även för andra tillsynsformer.
Slutsatsen är att tillsynen i alltför hög grad rör formella avvikelser och marginella företeelser. Tillvägagångssättet är alltför likformigt och inslaget av egeninitierad tillsyn är begränsat. Tillsynen har haft en underordnad roll inom Skolverket som helhet, vilket speglar en stark betoning av den informativa styrningen på bekostnad av verkets roll som myndighet.
Rent allmänt präglas Skolverkets tillsyn jämfört med tillsyn inom andra områden d.v.s. undervisningen. Den andra är att Skolverkets tillsyn inte har grund i lag utan bara i verkets instruktion.
Verkets urval av kommuner bestäms av slumpen, kvalitetsgranskningens val av kommuner (vid samgranskning) samt önskemålet att ”beta av” kommuner i det sexåriga regeringsuppdrag som myndigheten har. Eventuell problembild saknar betydelse. Urvalet av skolor och kommuner överlåts i hög utsträckning till kommunförvaltning och rektorer efter allmänna önskemål från Skolverket. Sättet att hantera urvalet ger den systematiska tillsynen karaktären av besiktning utan att därför landets skolverksamhet helt täcks.
Underlaget för beslut arbetas till stor del fram genom studier av dokument och de intervjuer som gjorts med denna utgångspunkt. De senare avviker sällan från den i förväg uppställda mallen för att följa upp nya ”spår”. Det stora inslaget av gruppintervjuer och önskan att rationalisera förfarandet för att klara sexårsuppdraget, minskar ytterligare utrymmet för avvikelser. Intervjukontakter utanför det uppgjorda programmet har i princip inte tagits.
Skolverkets tillsynsbeslut innehåller beskrivningar och bedömningar. Bedömningarna är begränsade till prövning av om författningarna är uppfyllda eller inte, vilket innebär att en stor del av det underlag som kommit fram i diskussioner med tjänstemän och skolpersonal inte kommer till användning i tillsynsbeslutet. Skolverket gör iakttagelser och lämnar bedömningar i enskilda frågor men gör ingen samlad bedömning.
Skolverkets kritik rör mest skol- och arbetsplaner samt egenkontroll, medan ”sakfrågorna” ägnas ganska lite utrymme. Alla kritikpunkter ges i princip samma vikt och nyanserna i bedömningarna är få. Den med tillsynen samordnade kvalitetsgranskningen har i vissa fall kommit fram till andra bedömningar.
Uppföljningen av tillsynen inriktar sig på formalia och sådant som lätt kan rättas till ”vid skrivbordet”. Tillsynen kommer på detta sätt att brista i kontinuitet och uthållighet.
Tillsynen genomförs i bästa samarbete med huvudmännen. Konflikter av allvarligare art är ytterst ovanliga. Ambitionen att strikt ”stanna vid kommungränsen” bidrar till att kritiken stannar vid formalia och i liten utsträckning rör substansen. Ofta förväntar sig huvudmannens representanter ”mer” av tillsynsbesluten än vad som faktiskt kommer ut.
Enligt Skolverkets egna uppföljningar rättar sig nästan alltid huvudmannen efter tillsynsbeslutet. Ur en annan synvinkel kan denna bild av goda effekter ifrågasättas. Huvudmannens åtgärder består i regel antingen av formella förändringar med liten betydelse för kommunens skolverksamhet eller av att tillsynens kritik ”beaktas” i samband med andra förändringar som kommunen genomför. Negativa effekter, exempelvis i form av ökad administration, övervägs inte i uppföljningarna. Det finns en begränsad kännedom om tillsynsbeslutens innehåll utanför berörda kommuner och därmed små preventiva effekter.
Följande punkter bildar basen för RRV:s slutsatser:
Tillsynen bör inte åter marginaliseras inom verket.
Krav finns att tillsynen bör rikta fokus på väsentligare saker än nu.
Erfarenheter från sexårsuppdragets systemtillsyner bör redan nu tas till vara med sikte på utveckling.
Skolverket bör definiera hur ”skarp”, ”aktiv” och ”egeninitierad” tillsyn skall se ut.
Skolverket bör ta fasta på regeringens uppmaning att bli ”en stark central myndighet”.
RRV anser att tillsynen bör få en tyngre roll inom Skolverket som helhet. Vi delar i mångt och mycket RRV:s kritik, men drar slutsatsen att verkets verksamhetsansvar är för stort och delar därav sinsemellan delvis oförenliga för att man inom myndigheten skall kunna göra en så stor förändring av prioriteringarna och kulturen som RRV förordar. Ett fristående institut som kan koncentrera sig på utvärdering och uppföljning har bättre förutsättningar att klara det.
De brister som finns när det gäller skolans resultat visar att uppföljning och utvärdering inte har den pregnans och inte tas på det allvar som är nödvändigt. Skolverkets policy i vissa frågor tyder också på att det ligger nära till hands för regeringens stabsorgan att tona ner eller förklara bort brister.
Moderata samlingspartiet föreslår inrättandet av ett fristående nationellt kvalitetsinstitut. Ett sådant fristående kvalitetsinstitut skall komplettera den uppföljning och utvärdering som måste bedrivas vid varje skola, lokalt av berörda huvudmän och även i någon mån av Skolverket.
Kvalitetsinstitutet ska ges en självständig ställning och därmed svara för mer fristående kvalitetsuppföljning fritt från den politiska sfären. Ingen må döma i egen sak, är en gammal domarregel som bör gälla även inom det svenska skolväsendet.
Den boskillnad som ska göras visavi Skolverket skall bl.a. innebära att Skolverket fortsättningsvis främst tar ansvar för insamling av jämförbar statistik, medan det nationella kvalitetsinstitutets uppgift blir att svara för mer kvalificerad kvalitetsbedömning. Institutet formulerar självt sitt program för kvalitetsutvärdering av skolan. En verksamhetsplan som offentliggörs förslagsvis vart tredje år skall upprättas. Staten kan dock efterfråga och beställa oberoende utvärderingar från institutet, men uppdragen får inte ges sådan omfattning att den egeninitierade kvalitetsprövningen eftersätts. En särskild fråga gäller återkommande och kontinuerlig utvärdering av varje skolenhet. Vi anser att varje skola med jämna mellanrum måste granskas vad gäller undervisningskvalitet och resultat. Återkommande granskning borde ske minst vart tredje år. Alla rapporter skall vara offentliga och det bör ligga i institutets ansvar att aktivt informera om analyser och slutsatser.
Det nya institutet ges en liten fast organisation. Tanken är att i projekten engagera erfarna lärare, Sveriges främsta skolforskare, företrädare för kvalitetsmätningar o.s.v. för relevanta studier. Internationella kontakter och samarbete vad avser utvärdering över nationsgränserna skall vara en naturlig del av institutets arbete.
Den flexibla formen innebär att kvalitetsinstitutet bidrar till att ta vara på kompetensen bland lärare samtidigt som det ger erfarna lärare nya karriärmöjligheter och kopplingar till universitet och högskolor. Utvärderingar av pedagogik, organisation och verksamhet är en del av arbetet, mer ämnesspecifik uppföljning den andra. När det gäller frågor om hur väl undervisningen svarar mot nya kunskaper och utvecklingen i olika ämnen förutsätter vi att expertis från berörda branscher involveras.
Fördelen med att i utvärderingsarbetet anlita expertis från olika håll är att kunnandet vidgas, skolverksamhetens koppling till forskning och utveckling förbättras samtidigt som ett vetenskapligt förhållningssätt till såväl ämnen som pedagogik säkras. Vi tror också att en fördel med en mer rörlig och flexibel organisation är att den snabbare kan vinna respekt för sitt arbete än mer traditionella lösningar. Tilltron till politiker och skolmyndigheter ute i skolorna är som flera utredningar visat begränsad.
Det fristående kvalitetsinstitutet skall verka i allmänhetens tjänst. Det innebär krav på öppenhet i verksamheten och ett aktivt arbete för att offentliggöra resultat.
Regeringen bör mot bakgrund av den kritik som framförts återkomma till riksdagen med ett förslag till upprättande av ett fristående nationellt kvalitetsinstitut för skolan.
|
Stockholm den 3 oktober 2001 |
|
|
Beatrice Ask (m) |
|
|
Lars Hjertén (m) |
Tomas Högström (m) |
|
Per Bill (m) |
Anders Sjölund (m) |
|
Anita Sidén (m) |
Catharina Elmsäter-Svärd (m) |
|
Hans Hjortzberg-Nordlund (m) |
Sten Tolgfors (m) |