Socialförsäkringssystemen utgör statens enskilt största utgiftspost. Utgifterna inom socialförsäkringarna uppgår till cirka 345 miljarder kronor inklusive ålderspensionssystemet som redovisas utanför statsbudgeten. Det är främst sjukpenningförsäkringen1 som måste reformeras efter det att pensionssystemet reformerats om i grunden.
I det följande presenterar vi generella principer som vi anser bör vara vägledande i reformeringsarbetet av socialförsäkringssystemen, och då främst sjukpenningförsäkringen.
Den främsta åtgärden som bör vidtas är att restaurera försäkringsmässigheten i de allmänna försäkringssystemen, vilket innebär att avgifter och ersättningar motsvarar varandra.
Sambandet mellan avgifter och ersättningar i socialförsäkringssystemen bör redovisas för medborgarna på ett tydligt sätt för att öka solidariteten med systemet och minska överutnyttjande.
Under senare år har allt fler löntagare lönedelar som inte omfattas av socialförsäkringssystemet. I syfte att göra taket i socialförsäkringssystemet följsamt mot löneutvecklingen bör taket indexeras med inkomstbasbeloppet i stället för prisbasbeloppet.
Den avgiftsdel som betalas över 7,5 inkomstbasbelopp skall redovisas som en skatt, inte avgift, i statsbudgeten.
Därnäst bör avgifter över taket avskaffas.
När ett direkt samband mellan avgifter och ersättningsnivåer etablerats i socialförsäkringssystemet bör det redovisas vid sidan av statsbudgeten i enlighet med vad som sker med det reformerade ålderspensionssystemet.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att socialförsäkringarna så långt som möjligt bör utformas på ett försäkringsmässigt sätt med vilket avses ett direkt samband mellan avgifter och ersättningar.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att finansieringen av de offentliga socialförsäkringssystemen görs tydligare genom att öka sambandet mellan obligatoriska avgifter och den enskildes försäkringsskydd.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att det s.k. taket indexeras med inkomstbasbeloppet som grund för att ersättningarna skall följa med löneutvecklingen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att den lönesumma som betalas för ersättningsnivåer överstigande 7,5 inkomstbasbelopp redovisas i statsbudgeten som en skatt och inte som en avgift.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att avgifter över det s.k. taket på sikt avskaffas.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att ett socialförsäkringssystem med ett direkt samband mellan avgifter och ersättningar skulle kunna redovisas vid sidan av statsbudgeten i enlighet med vad som sker med det reformerade ålderspensionssystemet.
Människan har alltid haft behov av någon form av trygghet vid sjukdom, ålderdom och föräldraskap. Informella nätverk som familjen, eller mer formaliserade som till exempel religiösa samfund, har genom historien tillgodosett den enskildes behov av trygghet i en osäker värld. I ett samhälle där det absoluta flertalet bodde i små byar och där huvudnäringen var jordbruk utgjorde det civila samhället det enda skyddet för människor. I 1600-talets Holland fanns en fungerande kapitalmarknad, vilket gav en sådan god avkastning att staten till priset av hög beskattning av denna kunde erbjuda offentliga välfärdstjänster. Det var de höga skatterna som förhindrade framväxten av en fungerande riskkapitalmarknad för den gryende industrialiseringen. I stället var det Storbritannien som först trädde in i industrialismens tidevarv och därmed blev ett föregångsland.
Industrialismen, som började utvecklas vid slutet av 1700-talet, ledde till urbanisering och viss familje- och normupplösning, men också till ekonomisk tillväxt. Förändringarna krävde nya sociala skyddsnät. En rad frivilliga organisationer växte spontant fram. Frikyrkor, nykterhetsloger, fackföreningar, konsumentkooperativa föreningar, ömsesidiga försäkringskassor är några exempel. I Sverige kallar vi dessa organisationer folkrörelser, i Storbritannien ”Friendly societies”.
Dessa organisationer grundades i första hand av arbetare och den lägre medelklassen. Alla dessa företeelser var förankrade i moraliska ideal. Folkrörelserna byggde på solidaritet men hade också till syfte att främja ansvarskännande och en positiv strävan efter kunskaper och flit samtidigt som de skulle avskräcka från alkoholmissbruk och andra företeelser som skapar fattigdom. Även de allt fler välgörenhetsorganisationerna grundade sig på solidaritet. De som var lyckligt lottade hade en medborgerlig plikt att hjälpa de sämre lottade.
Idealen stämde inte alltid överens med verkligheten. Folkrörelser kunde utmärka sig för hårdhänt, närgången och intolerant social kontroll. Till detta kom att de frivilliga organisationerna med tiden fick alltför höga icke försvarbara administrativa kostnader. En av orsakerna till detta var medlemmarnas sviktande intresse för själva föreningsarbetet, vilket ledde till att förvaltningen successivt övertogs av självutnämnda funktionärer som ofta finansierades med ekonomiskt bistånd av kommunen och staten.
Efter hand kunde medborgarna inte förlita sig på att frivilligt arbete garanterade social trygghet. Därför växte det fram krav på statligt administrerade system. Ett grundläggande pensionssystem skapades i många länder i Europa i slutet av 1800-talet och början på 1900-talet. Genombrottet för en institutionaliserad välfärdsstat brukar förläggas till Tyskland i slutet på 1800-talet under Bismarck. De statliga initiativen inom socialförsäkringen får ses som ett sätt att möta fackföreningarnas starkare grepp om arbetarklassen genom deras satsning på hjälpkassor. Bismarcks socialpolitiska satsningar syftade till att vidmakthålla en social maktbalans inom det då nyligen enade Tyskland.
Även om den politiska bakgrunden skilde sig åt mellan Tyskland och Storbritannien ökade kraven på ett allmänt, här i betydelsen offentligt, pensionssystem. Den konservativa premiärministern Disraeli lade fram förslag om ett allmänt pensionssystem som godkändes av parlamentet under sista hälften av 1800-talet.
Sverige fick folkpensionssystemet 1913 under högerledaren Arvid Lindman.
De offentliga pensionssystemen finansierades både med skatter och avgifter, medan de frivilliga organisationerna i ökande utsträckning gavs uppgiften att fungera som en ”buffert” mellan staten och medborgaren.
I den moderna debatten glöms alltför ofta bort att välfärdssystemen alltid bestått av blandsystem, frivilliga och lagfästa, offentliga och privata, finansierade av skattebetalare respektive enskilda och arbetsgivare. Den gemensamma nämnaren är att de präglats av vissa försäkringsmässiga inslag.
Under 20-talet började socialförsäkringsfrågorna i växande utsträckning inrangeras bland de heta politiska frågorna. Denna utveckling var framträdande i Storbritannien, men även Sverige påverkades tidigt av dessa strömningar kring William Beveridge och Maynard Keynes. Framträdande svenska ekonomer från Stockholmsskolan som Bertil Ohlin, Erik Lundberg, Gunnar Myrdal med flera påverkade och påverkades av det moderna ekonomiska och socialpolitiska vetenskapliga arbetet som grundlade den klassiska välfärdsstaten (1945–1970).
Socialförsäkringarna blev ett viktigt instrument för den sociala ingenjörskonsten. Tankegångarna bakom välfärdsstaten byggde på ett positivt samband mellan ekonomisk tillväxt och offentliga sociala trygghetslösningar. Detta skapade i sin tur tilltron till möjligheterna att skapa full sysselsättning och en långtgående social fördelningspolitik. Anhängarna av en omfattande välfärdsstat omdefinierade begreppet frihet. De ansåg att frihet nås genom staten, vilket innebar att staten skall ge individen frihet att förverkliga sina livsprojekt. Ekonomisk trygghet vid sjukdom eller på äldre dagar skulle inte den enskilde behöva bry sig om. Genom att göra alla medborgare lika beroende av staten för sin trygghet skulle också alla sluta upp kring den gemensamma välfärden. Den socialdemokratiska välfärdsstaten, initierad av politiker och skapad av radikala sociala ingenjörer, syftade inte längre till att enbart utgöra ett socialt skyddsnät utan ambitionerna var mer högtflygande än så. Socialförsäkringssystemen blev ett instrument i syfte att lägga livet till rätta för medborgarna. Därför kom den individuella friheten och egenmakten att stå i motsättning till välfärdsstaten.
Ekonomiska realiteter i form av inflation, försvagad tillväxt och obalanserade statliga budgetar påminde politikerna om att de inte kunde fortsätta med utbudspolitik via transfereringar. Lågkonjunkturer, strukturkriser och en kraftigt ökad arbetslöshet återkom under 1970- och 1980-talen efter de gyllene 50- och 60-talens optimism. I de flesta länder insåg politiker att enbart höjda skatter var en stängd väg, och då återstod ett mödosamt arbete med att försöka skapa så effektiva offentliga sektorer som möjligt. Till exempel försökte flera regeringar att på nytt skapa ett samarbete mellan frivilliga och offentliga institutioner och försök att administrera offentliga institutioner efter mönster från privata företag.
Men den nyvunna insikten om behovet av en översyn av välfärdsstaten innefattade inte socialförsäkringssystemen. Trots att avregleringar, privatiseringar och effektiviseringar vunnit insteg och bred acceptans inom stora delar av den offentliga välfärdsproduktionen står socialförsäkringssystemen, med undantag för det reformerade ålderspensionssystemet, utan annat än enhetslösningar att erbjuda medborgaren. Därmed kan inte socialförsäkringssystemen erbjuda den individuella anpassning som medborgaren av i dag efterfrågar.
Välfärdsstaten i sin nuvarande utformning, och därmed socialförsäkringarna, utgår från ett ovanifrånperspektiv. Medborgarna anses inte vara kapabla att själva skapa sin egen trygghet, vilket enligt detta synsätt kan bero på att medborgaren inte har ekonomiska möjligheter eller inte inser sitt eget bästa. Ur ett ovanifrånperspektiv skapas social trygghet genom att medborgarnas tillgångar tas i anspråk och styrs mot önskad riktning. Politikernas uppgift blir att kanalisera pengar och stöd till vad beslutsfattaren anser vara ”utsatta grupper” på ett förment objektivt, entydigt och rättvist sätt. Resultatet blir att medborgare och intresseorganisationer strävar efter att nå status som ”utsatt grupp” och därmed komma i åtnjutande av gemensamt finansierade förmåner. Det innebär i sin tur att röstsvaga och icke-organiserade medborgare som inte utpekats som del av en svag grupp missgynnas. I ett sådant samhälle blir individen beroende av politiskt beslutsfattande.
Men många medborgare misstror en hierarkisk ordning, där de utlämnas på nåder till den politiska elitens vilja att tillvarata deras egna intressen. För att undvika denna typ av frustration bör välfärdssystemen byggas upp som en kombination av frivilliga överenskommelser och offentliga system för att uppnå väl balanserade försäkringslösningar som ger en rimlig avvägning mellan social trygghet och kostnaderna för denna. Ett av de viktigaste kraven på socialförsäkringssystemen är att den enskilde medborgaren har möjlighet att överblicka och förutse konsekvenserna och sambanden mellan de olika offentliga och frivilliga lösningarna. Det skall således framstå klart vilka delar av systemen som bekostas skattevägen och vilka som finansieras med försäkringsavgifter.
Ersättningen i socialförsäkringssystemen kan utgå på två sätt. Antingen betalas en lika stor ersättning till alla eller så betalas en ersättning som varierar med inkomsten. Det förstnämnda systemet kallas grundtrygghet och det sistnämnda inkomstbortfallsprincipen. I Sverige hade socialförsäkringssystemen kunnat konstrueras efter grundtrygghetsprincipen om skatteuttaget tillåtit detta. Men höga skatter under de senaste decennierna har inte gett människor möjlighet att spara och därmed skapa individuella försäkringslösningar. Därför måste socialförsäkringssystemen under en överskådlig framtid följa inkomstbortfallsprincipen.
Nära kopplad till bidragssystemens ersättningsprincip, grundtrygghet eller inkomstbortfall, är frågan om hur de skall finansieras. Något förenklat kan man skilja mellan inbetalning som sker proportionellt mot eller oberoende av inkomsten; om systemet är obligatoriskt innebär det senare att en i princip enhetlig avgift inbetalas av alla.
Kombineras principerna för inbetalning respektive ersättning erhålls tre stycken idealmodeller:
Lika stor avgift för alla kombinerat med grundtrygghetsersättning kallas för ”Beveridgereformen” och kom att prägla den brittiska socialförsäkringslagstiftningen.
När avgiften är proportionell mot inkomsten och utbetalningen är lika för alla får man några av samhällets vanligaste stödformer. Barnbidrag och folkpension bygger på denna princip.
De system där avgiften såväl som ersättningen är proportionell mot inkomsten motsvarar grundidén bakom ATP och sjuk- och föräldraförsäkringarna.
I system där avgiften och ersättningen sammanfaller i förhållande till inkomsten betalar individen i princip för sina förmåner. I en modell där avgiften är proportionell medan ersättningen är lika för alla sker en fördelning från höginkomsttagare till låginkomsttagare.
Det offentliga kan erbjuda stöd i form av rena bidrag eller försäkringslösningar, varför det också finns en skillnad när det gäller finansiering och förmåner. Ett bidrag syftar till att hjälpa individer som befinner sig i en situation där ett inkomsttillskott är av nöden. En allmän försäkring syftar till att täcka allmänt förekommande inkomstbortfall som förknippas med föräldraskap, sjukdom eller ålderdom. Ett system med grundtrygghet där avgiften och ersättningen är lika för alla, eller ett system där avgiften är proportionell mot inkomsten medan ersättningen är lika för alla, är en form av bidrag. Det innebär att en modell där avgiften och ersättningen är proportionell mot inkomsten kan kallas för en försäkring.
Begreppet försäkringsmässighet förknippas ofta med begreppet riskdifferentiering. Försäkringstagares benägenhet att råka ut för den händelse som försäkringen omfattar avspeglas vanligtvis vid premiesättningen. Dock behöver inte en offentlig försäkring riskdifferentieras eftersom det är i försäkringsgivarens intresse att prissätta en risk korrekt. Vi anser därför att socialförsäkringssystemet inte behöver riskdifferentieras.
I det svenska socialförsäkringssystemet har försäkringsmässigheten urholkats efterhand. I dag finns det inte ett klart samband mellan avgifter och ersättningar, vilket innebär att det finns inslag av förmånssystem i socialförsäkringssystemen.
Sambandet mellan finansiering och ersättningsnivåer bör återställas för att uppnå en försäkringsmässig utformning av socialförsäkringssystemen. Skall legitimiteten återställas för socialförsäkringarna måste medborgaren kunna se ett samband mellan avgifter och ersättningar. Därtill krävs att regler, avgifter och finansiering är stabila och förutsägbara för att den enskilde skall kunna planera sitt liv med hänsyn taget till politiska beslut.
Socialförsäkringsavgifterna i form av arbetsgivaravgifter baserades från början på avgiftsunderlag som begränsades till lönedelar under 7,5 prisbasbelopp. Sjukersättningen var också begränsad till lönedelar under 7,5 prisbasbelopp. Med andra ord var socialförsäkringen försäkringsmässig i och med att avgiftsuttaget motsvarade ersättningen. I samband med Hagaöverenskommelserna 1974 och 1975 beslutades att den statliga inkomstskatten för låginkomsttagare skulle sänkas. För att finansiera denna skattesänkning föreslogs att socialförsäkringsavgifterna för arbetsgivare för sjukpenningförsäkring och folkpension skulle betalas utan takbegränsning.
Den 1 januari 1974 ersattes det tidigare systemet med sjukpenningklasser med nuvarande sjukpenninggrundande inkomst, som direkt knyter an till den inkomst som sjukpenningen skulle ersätta. Då föreslogs att sjukpenningen skulle utgå med ett belopp på 90 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten upp till en årsinkomst motsvarande 7,5 prisbasbelopp. Det redan existerande ATP-systemet begränsades till 7,5 prisbasbelopp, och det befanns vara naturligt att, i ett system där såväl den allmänna pensionen som sjukpenningen är skattepliktig och där sjukpenningen är pensionsgrundande för tilläggspension, taket för den årsinkomst som ska grunda rätt till sjukpenning sattes vid samma nivå som gäller för rätt till tilläggspension och att det således borde vara 7,5 gånger prisbasbeloppet.
Ett godtagbart argument för att begränsa omfattningen av socialförsäkringen är att över vissa nivåer kan försäkringstagaren antas kunna ombesörja sin trygghet utanför det allmännas hägn. Det finns inte någon principiell nödvändighet i att ersättningar skall utgå för lönedelar över taket för att uppnå en försäkringsmässighet i försäkringen. I den mån en försäkringsmässighet eftersträvas i socialförsäkringarna är det mer angeläget att avgifterna (skatteuttaget) motsvarar ersättningsnivån.
Att ta bort sjukpenningförsäkringsavgifter över taket utgör en skattereform. Frågan bör därför prövas i samband med andra skattesänkningar. Det vore ett första steg mot att rätta till ett systemfel som skapades på 1970-talet.
Reallöneutvecklingen har i ett historiskt perspektiv överträffat prisutvecklingen. För att göra socialförsäkringssystemet följsamt med standardutvecklingen i samhället bör indexeringen knytas till inkomstutvecklingen i stället för prisutvecklingen. Vi vill föreslå att prisbasbeloppet ersätts med ett inkomstbasbelopp på samma sätt som skett i pensionssystemet.
Socialförsäkringarna skapar en relativt god trygghet vid föräldraskap, ålderdom eller sjukdom. Socialförsäkringarna kan dock inte försäkra den enskilde mot politiska beslut. Med tanke på alla de politiska beslut som ändrat förutsättningarna i de offentliga transfereringssystemen torde därför minskade ”dragspelseffekter” och en ökad förutsägbarhet prioriteras av medborgarna. En av bevekelsegrunderna i reformarbetet med det nya ålderspensionssystemet var att göra framtida pensionärer mindre beroende av framtida politikers välvilja. Att särredovisa socialförsäkringssystemen vid sidan av statsbudgeten borde därför utgöra ett viktigt reformsteg.
Det tak som finns i socialförsäkringarna vid 7,5 prisbasbelopp för ersättningar innebär inte att ett inkomstbortfall över detta belopp är oförsäkrat. Sedan länge har det funnits avtalsförsäkringar som anpassats både till de offentliga försäkringarna och de speciella förhållanden som rått på olika avtalsområden. Inom sjukpenningförsäkringen och på pensionsområdet har sedan länge inkomstdelar över 7,5 prisbasbelopp varit säkrade genom kollektivavtal. I konstruktionen av trygghetssystem behöver därför inte ett val göras mellan antingen privata eller offentliga försäkringar. Tvärtom har framför allt avtal mellan arbetsmarknadens parter kompletterat det offentliga trygghetssystemet.
Ett exempel på hur flexibilitet kunnat uppnås på socialförsäkringsområdet är de avtal mellan arbetsmarknadens parter som reglerar inkomstbortfallet i sjukpenningförsäkringen och pensionen över 7,5 prisbasbelopp. Det allmänna svarar för en sjukpenningförsäkring som täcker merparten av ett inkomstbortfall vid sjukfrånvaro för låg- och medelinkomsttagare. Därutöver har arbetsgivare och arbetstagare slutit avtal om högre ersättningsnivåer. Värdet av frivilliga system framgår tydligt av ett citat från en av pionjärerna inom socialförsäkringen, William Beveridge:
I en totalitär stat eller på ett område som redan är ett statligt monopol, kan de som är missnöjda med regelverket bara finna bot genom att förändra landets politiska ledning. I ett fritt samhälle och på ett fritt område kan de finna bot på annat sätt; missnöjda individer med nya idéer kan skapa nya institutioner som uppfyller deras behov. Fältet är öppet för experiment, framgång eller misslyckande; det är utträdet som föder innovationen.2
Nedanstående tabell redovisar hur olika avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare kan komplettera den trygghet det offentliga bistår med. Bokstavskombinationerna skall uttydas som de arbetsmarknadsavtal som finns. De första 14 dagarna betalar arbetsgivaren sjuklön med reservation för en karensdag. Från dag 15 till och med 19 utgår sjukpenning med 80 procent upp till 7,5 prisbasbelopp, vilket motsvarar 276 000 kronor om året. Utöver den 80-procentiga ersättningen från staten får arbetstagaren tio procent till, vilket innebär en 90-procentig ersättning totalt. Från 7,5 prisbasbelopp upp till 20 prisbasbelopp får arbetstagaren i alla avtal förutom SAF–LO-avtalet 90 procent av arbetsgivaren i ersättning.
Under senare år har gruppen inkomsttagare med löner över 7,5 prisbasbelopp vuxit, vilket borde motivera en successiv förändring av SAF-LO-avtalen.
Dessa avtal omfattar även pensionsområdet. När detta skrivs förekommer diskussioner om att även införa föräldrapenningen i arbetsmarknadsavtalen.
|
Ersättning vid sjukskrivning Dag 15 – 90 |
Lönein-tervall |
Förmån |
Lönein-tervall |
Förmån – |
Lönein-tervall |
Förmån |
Lönein-tervall |
Förmån |
|
Ersättning vid sjukskrivning Dag 91 – 360 |
Lönein- |
Förmån |
Lönein- |
Förmån |
Lönein- |
Förmån |
Lönein- |
Förmån |
|
Ersättning vid sjukskrivning Dag 361 - |
Lönein- |
Förmån |
Lönein- |
Förmån |
Lönein- |
Förmån |
Lönein- |
Förmån |
|
Ersättning vid förtidspension/ sjukbidrag |
Lönein- |
Förmån 15 % |
Lönein- |
Förmån |
Lönein- |
Förmån |
Lönein- |
Förmån 32,5 % – |
* = Sjuklön som betalas av arbetsgivaren enligt avtal
Av socialförsäkringarna är det mest angeläget att reformera sjukpenningförsäkringen efter den grundliga förändringen av pensionssystemet. Det är i ett längre perspektiv viktigt att reformera föräldraförsäkringen, som är en social förmån och inte en försäkring. Det är olycklig att ersättningen i föräldraförsäkringen baseras på samma regler som i sjukpenningförsäkringen. Eftersom en reform av sjukpenningförsäkringen kräver en extensiv presentation redovisas vår politik i en separat motion tillsammans med rehabiliteringspolitiken.
|
Stockholm den 4 oktober 2001 |
|
|
Margit Gennser (m) |
|
|
Gustaf von Essen (m) |
Göran Lindblad (m) |
|
Cecilia Magnusson (m) |
Margareta Cederfelt (m) |
|
Björn Leivik (m) |
Cristina Husmark Pehrsson (m) |
|
Carl G Nilsson (m) |
Leif Carlson (m) |
| [1] | Vi använder i det följande begreppet sjukpenningförsäkring för att skilja inkomstbortfallsförsäkringen från den sjukförsäkring som träder in vid behov av vård. |
| [2] | William Beveridge, Volontary action. |