Riksdagen avslår regeringens förslag om pensionsöverföringar till Europeiska gemenskaperna.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att under förutsättning att regeringens förslag godkänns det är ytterst olämpligt att finansiera administration och överföringsbelopp för pensionsöverföringar till Europeiska gemenskaperna på annat sätt än via allmänna skatter.
Bestämmelser om överföring av pensionsrättigheter till och från EG:s pensionssystem i och med rådets förordning (EEG, Euroatom, EKSG) nr 259/68 den 29 februari 1968. Reglerna har därefter ändrats vid flera tillfällen.
EG:s pensionssystem omfattar ålderspension, avgångsvederlag, invalidpension och efterlevandepension.
Förmånerna finansieras direkt över EU:s budget. Kostnaderna har fastslagits till 24,75 procent av lönerna 1993 och har sedan dess inte justerats. En tredjedel av avgifterna betalas av den anställde. Avgiften är avdragsgill vid beskattningen.
EG:s pensionssystem är utformat som ett förmånsbaserat fördelningssystem helt i avsaknad av fonderingar. Pensionsnivåerna kan uppfattas som mycket förmånliga men de har en mycket svag finansiell bas.
Nivån bestäms av den sista grundlönen i den sista lönegraden kombinerat med en lägsta garantinivå. För hel pension krävs 35 års tjänstgöring. Vid en kortare tjänstgöringstid än 10 år och avgång före 60 års ålder finns ingen pensionsrätt. Däremot kan det finnas rätt till avgångsvederlag. EU-pensionerna är skattegynnade, vilket innebär att de skall enbart beskattas av gemenskaperna och således vara befriade från nationell skatt.
Medlemsländerna ställde sig redan från början negativa till de av EG-kommissionen utformade EU-reglerna med undantag av Italien. Länderna hänvisade till att nationell lagstiftning inte medgav överföring av pensionskapital och att de tekniska svårigheterna var utomordentligt stora vid överföring av pensionskapital. Kommissionen beslöt därför att föra frågan till EG-domstolen. I den första prövningen mot Belgien fastslog domstolen att svårigheter av pensionsteknisk art måste övervinnas. Rättsliga åtgärder vidtogs därefter mot Nederländerna, Frankrike, Luxemburg och Tyskland. I målet mot Luxemburg 1987 klargjorde domstolen att ett medlemsland kan välja mellan att överföra antingen det kapitaliserade nuvärdet av framtida förmåner eller summan av inbetalade avgifter.
Att rådet önskade göra det möjligt att överföra vissa pensionsrätter redan på 1960-talet kan ha motiverats av EG:s bräckliga finansieringsmetoder utan avsättningar för kommande pensionsutbetalningar. Pensioner finansierades över den årliga budgeten. Arbetsgivareavgifter redovisas inte löpande, även om gemenskaperna enligt reglerna står för två tredjedelar av pensionskostnaderna som är 24,75 procent av lönerna. Egenavgifterna som utgör en tredjedel betalas däremot in till gemenskapen. Införandet av egenavgiften samt rådets nya förordning 1968 bör i viss utsträckning ses som en metod att förbättra EG:s finansiella ställning även om den nya regeln motiverades med att det skulle underlätta rekryteringen av kvalificerade befattningshavare.
Förordningen 1408/71 som förbjuder diskriminering av medborgare från annat EU-land vid tillämpning av socialförsäkringsregler inklusive pensioner har fungerat tillfredsställande på arbetsmarknaden för övrigt. Det är förvånande att EU:s egna institutioner skall behöva kräva särregleringar.
Den nu aktuella EG-förordningen förenklar inte övergången från t.ex. en statlig eller privat tjänst i ett medlemsland till EG-tjänst. Lagstiftningen bryter däremot mot grundläggande likabehandlingsprinciper. EU-anställda görs föremål för positiva tillämpningar både i pensions- och skattelagstiftningen. Denna typ av särlagstiftning uppfattas av många medborgare som privilegielagstiftning och minskar inte det misstroende som många hyser mot EU.
I SOU 1996:57 som utrett frågan om regler om pensionssamordningen som gäller för anställda i EU:s institutioner konstateras bland annat som följer.
För svenskt vidkommande berörs såväl lagstadgad allmän pension som avtalsreglerad kompletterande tjänstepension. Samordningen av pensionsrätt mellan tjänstepensionssystem i Sverige fungerar utan att pensionskapital förs mellan systemen. Svårigheterna är stora att föra pensionskapital såväl mellan svenska som utrikes system, i vart fall utan att svensk skatt dras från kapitalet.
Det är svårt att säga vad som är fördelaktigt och mindre fördelaktigt för den enskilde. Detta beror på att pensionsöverföringarna påverkas av en rad olika faktorer och försäkringstekniska antaganden som ränta och livslängd, men också av storleken på andelen för efterlevandepension och indexering. Även valutakurser kan ha olika betydelse vid olika pensionerings- och överförandetidpunkter. Sammantaget, säger utredningen, att osäkerheten är så stor att vi avstår från att uttala oss om huruvida det är förmånligt (för den enskilde) att överföra pensionsrätt från Sverige till EU:s pensions-
system.
Utredningen konstaterar att problemen med att överföra pensionsrätter från ett system till ett annat i huvudsak hänger samman med utlösning av viss beskattning samt med olika utformning av pensionssystemen som gör det svårt att på ett korrekt sätt räkna fram överföringsbelopp, vilken metod som än används. Risken är att överföringsreglerna görs så förmånliga beräkningsmässigt för en liten grupp personer att det innebär att det övriga försäkringskollektivet får betala denna grupps förmåner, inklusive de administrativa kostnader som särregleringen skapar.
Remissinstanserna har också varit kritiska till både utredningen och departementspromemorian Pensionsöverföringar till Europeiska gemenskaperna (Ds 1999:6).
Premiepensionsmyndigheten (PPM) är tveksam till om över huvud taget någon del av den allmänna pensionen skall kunna överföras. PPM framhåller att det inte är motiverat att behandla skilda delar av systemet på olika sätt. Liknande slutsatser framför Södermanlands läns allmänna försäkringskassa. Hovrätten över Skåne och Blekinge avstyrker förslaget om överföring av allmän ålderspension. Under alla förhållanden anser hovrätten att det inte går att överföra värdet av rätten till inkomst- och tilläggspension, eftersom det är fråga om fördelningspensioner. Ett antal remissinstanser påpekar att även de statliga och kommunala tjänstepensionssystemen utgörs (eller numera fortfarande till stor del utgörs) av fördelningssystem.
Regeringen noterar de invändningar som framhåller att pensionssystemet inte kommer att få en enhetlig behandling. Garantipension, den kommande sjukersättningen och aktivitetsgarantin (som ersätter den nuvarande förtidspensionen från och med år 2003) och vissa pensionsgrundande belopp kan inte behandlas på samma sätt som inkomstpension, tilläggspension och premiepensioner. Regeringen menar dock att artikel 11 i bilaga 8 till EG:s tjänsteföreskrifter kräver rätt till överföringar till EG:s pensionssystem och då får man i viss utsträckning bortse från helhetsaspekten.
Under beredningsarbetet kom utredningen 1996 fram till en annan ståndpunkt än den 1999. Detta kan delvis ha hängt samman med att reglerna för det reformerade pensionssystemet i stort sett var klara samt att pensionsproblemen var bättre analyserade vid denna senare tidpunkt.
SOU 1996:57 bedömde att rätten till överföring skulle omfatta all intjänad ålderspensionsrätt i det allmänna pensionssystemet. I Ds 1999:6 bedömdes det endast möjligt att föra över ålderspensionsrättigheter intjänade inom premiepensionssystemet. I en senare tillkommen tilläggspromemoria ändrades slutsatsen och anslöts till ståndpunkten i SOU 1996:57.
Regeringen påpekar att den delar uppfattningen att pensionssystemet bör behandlas som en helhet. Det innebär att antingen överförs alla förmåner eller så överförs inga alls.
Regeringen anser därför att även pensionsgrundande belopp skall överföras, dock inte sådana där det saknas nödvändiga intjänade kvalifikationsår. Garantipension skall dock inte överföras. Hur folkpensionsdelen i det första basbeloppet skall beräknas berörs inte. Här utgår ju som bekant olika belopp för gift respektive ogift vid pensionstillfället. Men hur behandlas denna regel vid överföring av pension långt innan pensionering är aktuell?
EU:s pensionssystem har vissa särdrag som kan uppfattas som negativa.
Pensionsrätt utgår inte för de första 10 tjänsteåren om pension tas ut före 60 år. I de 10 åren inräknas inte de överförda pensionsrätterna. I stället utgår avgångsvederlag. Samma gäller för personer utan fast anställning. Våra offentliga system behandlar alla pensionsgrundande inkomster lika.
Kvinnors och mäns pensioner beräknas på olika sätt beroende på kvinnors längre livslängd. Vid överföring innebär detta att kvinnor får tillgodoräkna sig mindre antal tjänsteår än män, allt annat lika.
EU:s pensionsrättigheter är inte oantastbara. Om en person avskedas utgår inte pension. Avsked kan enligt tjänsteföreskrifterna bl.a. utlösas av kritik av EU och dess institutioner t.o.m. utanför tjänsten. Att mista pensionsrätt innebär stora kapitalförluster. Regeln kan således uppfattas som ett sätt att tysta kritik.
Det är EU som enligt reglerna skall råda en befattningshavare om han eller hon bör överföra pensionsrätten till EU eller inte. Det vore önskvärt om rådgivningen utfördes av oberoende part.
Regeringen föreslår att överföring av inkomstpensionen och premiepensionen skall ske med tillämpning av det schablonmässiga återköpsvärdet. Detta värde bör reduceras med beaktande av de administrativa överföringskostnaderna. I det reformerade pensionssystemet har kostnaderna för administration belastats pensionerna/pensionssystemet. (Så var det också i ATP-systemet, även om den s.k. diskrepansen inte redovisades öppet.) Överföringskostnaderna till och från EU gäller enbart en liten grupp. Denna grupp bör fullt ut bära de administrativa kostnaderna för dessa särregler. Regeringen uppfattar dem som ringa. Administrationen kommer dock att fordra både specialkunskaper och särskilda IT-anpassningar. Kostnaderna kan inte anses som försumbara. Om regeringens förslag bifalls bör de överförda pensionerna belastas med en kostnad för den särskilda administrationen.
De statsfinansiella kostnaderna som uppkommer i form av uteblivna intäkter anses initialt som ringa och skall därför under de inledande åren inte ha någon särskild finansiering. I 1999 års promemoria föreslogs att de uteblivna skatteintäkterna skulle finansieras inom respektive pensionssystem i princip genom höjda avgifter. Detta skulle innebära att de som arbetar i Sverige och tillhör det svenska pensionssystemet skulle tvingas att betala förmåner som endast kommer en privilegierad grupp inom EU till del. En sådan lösning är helt oacceptabel. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna. Om minskande skatteintäkter skall finansieras i framtiden bör detta helst ske genom reducering av de överförda pensionsrätterna eller ur allmänna skattemedel.
Mycket har hänt på pensionsområdet de senaste 30 åren. Det system som gemenskaperna erbjuder är ett förmånsbaserat fördelningssystem som har visat sig vara oerhört ekonomiskt bräckligt.
Sverige har genomfört en radikal pensionsreform som är uppbyggd dels kring ett större avgiftsbaserat fördelningssystem, dels kring ett avgiftsbaserat fonderat system och en garantipension som fungerar som ett grundskydd. Detta system har fått mycket beröm inte minst från ECB:s Wim Duisenberg och från EU-kommissionen. Med tanke på detta vore det lämpligt att Sverige visar vägen och konstaterar att rådets pensionssystem och tjänsteföreskrifter kom till i en helt annan situation och att det är rådets pensionssystem som bör förändras liksom de redan från början hårt kritiserade överföringsreglerna.
Riksdagen bör därför avslå propositionen. I bästa fall leder detta till att kommissionen börjar ompröva både sina tjänstepensioner och finansieringen av dessa. I annat fall får frågan prövas ännu en gång i EU-domstolen. Detta är berättigat med tanke på de stora förändringar som har skett vid utformningen av både offentliga och privata pensionssystem, där Sverige i bägge sammanhangen varit ett föregångsland.
Den svenska offentliga pensionsreformen har lett till betydande förändringar också av de kollektivavtalsreglerade tjänstepensionssystemen. Pensionsavtalen på svensk arbetsmarknad har blivit alltmer sammansatta, vilket gör tillämpningen av EU-reglerna svårare.
Storleken på överföringsbeloppen från de offentliga systemen är begränsade så länge det enbart gäller dagens EU-institutioner. Beloppet kan uppgå till åtminstone 500 miljoner kronor inledningsvis.
EU:s utvidgning till fler länder samt den eftersträvade fördjupningen av unionen kommer dock att leda till en betydande tillväxt av EU:s administration och större krav på överföringar. Till detta kommer att EU i en framtid kan vilja företräda EU-länderna direkt i andra internationella organisationer – FN, OECD, WTO – vilket kan leda till krav på att EU:s regler för pensionsöverföringar skall utökas. Regeringen säger i propositionen att överföringsrätten inte får vidgas. Intentionen är bra men frågan är om inte den här typen av särlagstiftning har sin egen dynamik. I ett scenario där alltfler utlandsverksamma kräver samma behandling som EU-byråkratin kommer pensions-
systemen åtminstone likviditetsmässigt att försvagas. Detta är inte önskvärt.
|
Stockholm den 12 november 2001 |
|
|
Margit Gennser (m) |
|
|
Gustaf von Essen (m) |
Göran Lindblad (m) |
|
Cecilia Magnusson (m) |
Margareta Cederfelt (m) |
|
Björn Leivik (m) |
Cristina Husmark Pehrsson (m) |
|
Carl G Nilsson (m) |
Leif Carlson (m) |