Innehållsförteckning 1
Förslag till riksdagsbeslut 3
Miljöpartiets energipolitik i sammanfattning 4
Energipolitik med grön skatteväxling 5
Skatteväxling 2001 5
Höjda miljö- och energiskatter 5
Sänkta skatter på arbete, m.m. 6
Miljöpartiets kommentar till skatteväxlingen 2001 6
Skatteväxlingen 2002 7
Höjda miljö- och energiskatter 7
Sänkta skatter på arbete 7
Miljöpartiets kommentar 7
Fortsatt skatteväxling inom ramen 30 miljarder kronor 8
Slutmål – ett enhetligt system 8
Stegvis anpassning – klart senast 2010 8
Behov av flexibilitet 9
Höjd skatt på koldioxid – sänkt och enhetlig energiskatt 10
Energiskatten på elektricitet höjs 10
Omläggning av energiskatt för fjärrvärme 11
Begränsning av undantagen för industrin 11
Enhetlig beskattning av kraft- och värmeproduktion 12
Nya styrmedel för förnybar elproduktion 12
Full energiskatt för fjärrvärme och biobränslen 13
Successivt höjda skattesatser 14
Beredskap för nya styrmedel 14
Vår grundsyn 14
Riktlinjer för energipolitiken 16
Energipolitikens mål 16
Fullt risk- och miljökostnadsansvar införs i energisektorn 16
Precisera och skärp säkerhetskraven på kärnkraften 17
Kärnkraften avvecklas 18
Avveckling av kärnkraften 18
Utgångspunkter 18
Ekonomiska styrmedel för att avveckla kärnkraften 20
Lagstiftning om kärnkraftens avveckling 21
Skadeståndsansvar vid en reaktorolycka 22
Steg 1: Obegränsat och strikt skadeståndsansvar 22
Steg 2: Riskdelning inom landet 22
Steg 3: Riskdelning genom bilaterala avtal 23
Vad kostar en reaktorolycka? 23
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om fortsatt skatteväxling inom ramen 30 miljarder kronor.1
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om energipolitikens mål.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att fullt risk- och miljökostnadsansvar införs i energisektorn.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att precisera och skärpa kärntekniklagen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utgångspunkter för kärnkraftsavvecklingen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ekonomiska styrmedel för kärnkraftsavvecklingen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om lagstiftning om kärnkraftens avveckling.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att krav på det egna kapitalets storlek och/eller på motsvarande ekonomiska garantier uttrycks i lag.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ett ömsesidigt nationellt skadeståndsansvar för kärnkraftsindustrin i Sverige.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om bilaterala riskdelningsavtal för att täcka kärnkraftsindustrins skadeståndsansvar vid atomolyckor.
Riksdagen begär att regeringen utreder en svensk reaktorolyckas totala kostnader i enlighet med vad som anförs i motionen.
1 Yrkande 1 hänvisat till FiU.
Regeringens energipolitik, som sedan det energipolitiska beslutet våren 1997 också är Sveriges energipolitik, är inte en politik för omställning av energisystemet, utan en politik som i bästa fall kan leda till stängning av två kärnkraftsreaktorer med bibehållen eller förstärkt elbalans till priset av ökade koldioxidutsläpp. Det är för övrigt något missvisande att kalla regeringens politik på energiområdet för energipolitik, en bättre benämning är elpolitik.
Miljöpartiet de grönas energipolitik innebär – till skillnad från den av regeringen drivna politiken – en total omställning av energisystemet till elproduktion med förnybara energislag och en slutgiltig avveckling av kärnkraften till år 2010.
Vi har i vår energipolitiska motion (1996/97:N27) visat hur minst tre kärnkraftsreaktorer avvecklas under de kommande fem åren samtidigt som koldioxidutsläppen från energisektorn minskar. Det innebär att vi utöver regeringens förslag vill avveckla ytterligare minst en reaktor. Detta måste betraktas som helt i enighet med vad Linje 2 lovade inför folkomröstningen och borde därför kunna få majoritetens stöd i riksdagen. Lägre ambitionsnivå än så kan inte vara rimlig!
Den strategi Miljöpartiet de gröna föreslår för kärnkraftsavvecklingen skiljer sig från regeringens och omfattar hela avvecklingen, inte bara inledningen. Vår strategi innebär ett aktivt utnyttjande av marknadsekonomiska styrmedel för huvuddelen av kärnkraftsavvecklingen utifrån grunduppfattningen att alla energislag skall betala sina fulla kostnader. Detta borde vara självklart även för gamla partier vars ideologi bygger på traditionell marknadsekonomi. En avvecklingslag utnyttjas, även i vårt förslag, i inledningen av avvecklingen och som komplement till de ekonomiska styrmedlen.
Vårt förslag innebär att kärnkraftselen kompenseras med minskad elanvändning genom såväl konvertering från eluppvärmning som effektivisering och hushållning samt genom utbyggnad av ny elproduktion med förnybara energislag.
Vi hävdar att den svenska atomansvarighetslagstiftningen i grunden skall revideras med inriktning mot att kärnkraftsproducenterna skall betala sina egna riskkostnader och ta ett fullt skadeståndsansvar i händelse av en reaktorolycka. Det är orimligt att de som investerar i solvärme, vindkraft eller biobränslen skall bekosta sina egna försäkringar fullt ut, medan ägare av kärnkraftverk skall undantas från denna skyldighet. Marknaden, som påstås försvara kärnkraften, bör själv få bedöma det verkliga marknadsmässiga priset på el från kärnkraften.
Sveriges internationella åtaganden på klimatområdet skall ligga fast. Sverige skall driva en nationell politik som gör att dessa åtaganden uppfylls. Ursäkter av typen ”men dom andra gör ju inte”, kan inte utgöra grund för att svika internationellt givna löften. Vi accepterar således inte satsningar på fossilgas.
Vi anser att den biologiska mångfalden skall skyddas i enlighet med de konventioner som Sverige skrivit under. I linje med detta motsätter vi oss utbyggd vattenkraft på det sätt som regeringen drivit igenom, tvärtom vill vi grundlagsskydda de sista orörda älvarna. Vi ser, vilket redovisas detaljerat i vår energipolitiska motion (1996/97:N27), en god utvecklingspotential för hushållning, effektivisering, biobränslen, stor- och småskalig vindkraft samt även modern solvärme- och solcellsteknik.
Höjda energiskatter inom ramen för en skatteväxling är det viktigaste enskilda styrmedlet för att främja en omställning av energisystemet. Skatteväxlingen förskjuter, i vissa fall på ett radikalt sätt, konkurrenskraften mellan olika energislag, samtidigt som den allmänt gör energiförbrukning dyrare och därmed ger incitament till energibesparing och -effektivisering. Som komplement till skatteväxlingen behövs också andra styrmedel i form av lagstiftning och statliga bidrag till investeringar, forskning, m.m.
Ända sedan skattereformen 1991 har inte mycket hänt för att fortsätta den då inledda miljörelateringen av skattesystemet, inte mycket mer än utredningar och diskussioner. Miljöpartiet har länge drivit kravet på en grön skatteväxling omfattande 100 miljarder kronor över 10 år. Detta är en mycket viktig komponent i vår politik för omställning av Sverige till ett hållbart samhälle. I budgetsamarbetet med regeringen har skatteväxling varit ett av våra allra viktigaste krav.
Därför tar vi åt oss äran av det definitiva genombrottet för grön skatteväxling som budgetpropositionen för 2001 innebär. Utformningen följer till stor del den uppläggning som Miljöpartiet länge verkat för. Budgeten innehåller dels ett konkret förslag till skatteväxling för 2001, dels en strategi för grön skatteväxling med 30 miljarder kronor på tio år. Vi har fått nöja oss med en ambitionsnivå som är långt lägre än den som egentligen behövs, men har å andra sidan brutit ett dödläge och skapat ett genombrott för skatteväxlingen.
Den gröna skatteväxlingen 2001 omfattar ca 3,3 miljarder kronor i höjda miljö- och energiskatter och lika mycket i sänkta skatter på arbete.
De totala energi- och miljöskatterna får en ökad miljörelatering genom en ”miniväxling” där koldioxidskatten höjs och den allmänna energiskatten sänks. Därutöver görs en extra höjning av koldioxidskatten. Totalt höjs koldioxidskatten från 37 öre per kg CO2 till 53 öre. Dessa omläggningar innebär att t.ex. skatten på eldningsolja för hushållen höjs med drygt 400 kronor per kubikmeter (inklusive moms blir höjningen drygt 500 kr/m3).
Tillverkningsindustrin undantas från höjningen av koldioxidskatten och får därför oförändrad skattebelastning. Bensinen blir inte heller dyrare, genom att det görs en extra sänkning av energiskatten som tar ut höjningen av koldioxidskatten.
Energiskatten på dieselolja anpassas så att den totala skattebelastningen ökar med 10 öre per liter (11,7 öre inkl den årliga indexuppräkning som görs av punktskatterna).
Energiskatten på elektricitet höjs med 1,8 öre/kWh (dessutom tillkommer 0,1 öre i indexuppräkning). Inklusive indexuppräkning blir elskatten 2001 därmed 18,1 öre/kWh. Även momsen på el-skatten ökar genom höjningen med knappt 0,5 öre/kWh.
Hushållen får sänkt skatt på arbete genom att grundavdraget höjs med 1.200 kronor. Det innebär en skattelättnad för alla som betalar inkomstskatt med mellan ca 360 och 660 kronor om året. Några grupper, som inte betalar inkomstskatt, främst pensionärer med ingen eller låg ATP, får dock inte del av denna skattesänkning. De kompenseras i stället genom att höjda energiskatter för hushållen höjer konsumentprisindex, som i sin tur höjer basbeloppet som styr pensionerna.1
Företag och offentlig sektor får sänkt skatt genom att arbetsgivaravgifterna sänks med 0,1 procent eller knappt 1 miljard kronor. Detta kommer alla företag till del från storföretaget till den lilla egenföretagaren.
Den principiella uppläggningen av skatteväxlingen 2001 är till stor del den Miljöpartiet förordat. Dock hade vi önskat att även bensinskatten och effektskatten på kärnkraftsel skulle höjas, vilket inte var möjligt att få gehör för i förhandlingarna. I budgetöverens-kommelsen året dessförinnan höjdes dock skatten på kärnkraftsel med ca 300 miljoner kronor, vilket motsvarade 0,5 öre/ kWh producerad el. De ekonomiska marginalerna för kärnkraftverken minskade därmed. På sikt är det inte möjligt att helt eller delvis undanta drivmedlen, då dessa hör till de värsta miljöbovarna. Det är också viktigt att undantagen för industrin begränsas (se vidare nedan).
Vad som är mycket positivt inför framtida skatteväxlingar är att de allra flesta företag och hushåll får någon form av kompensation för de höjda energikostnaderna. Beroende på hur mycket energi man förbrukar, blir kompensationen i vissa fall högre och i andra lägre än energiskattehöjningarna. Det är också i enlighet med skatteväxlingens idé om mer miljöstyrande inslag i skattesystemet.
Den gröna skatteväxlingen 2002 omfattar ca 2,0 miljarder kronor i höjda miljö- och energiskatter och lika mycket i sänkta skatter på arbete genom höjt grundavdrag.
Energiskatten på elektricitet höjs med 1,2 öre per kWh till totalt 19,8 öre (inkl indexering). Industrin är undantagen genom att den inte betalar någon energiskatt.
Koldioxidskatten höjs med 15 % till totalt ca 63 öre per kg koldioxid (inkl indexering). Den andel industrin betalar av koldioxidskatten sänks från 35 % till 30 %. En statlig utredning ser över om och hur undantagen för industrin kan begränsas. Bensin och dieselolja undantas från effekterna av skattehöjningen på koldioxid genom att energiskatten sänks i motsvarande mån.
Avfallsskatten höjs med 38 kronor per ton avfall till 288 kronor.
Utöver dessa höjningar kommer också energiskatterna att stiga på grund av indexering. Indexeringen handlar om att värdesäkra olika punktskatter mot inflationen.
Inkomstskatten sänks för hushållen genom att grundavdraget höjs med 900 kronor. Det betyder för en person som bara betalar kommunalskatt en skattesänkning med ca 270 kronor per år. Den som också betalar statlig skatt får en skattesänkning med 450–500 kronor. Genom att industrin och transportsektorn undantas från de höjda energiskatterna har det denna gång varit mindre aktuellt att kompensera företagen genom sänkt arbetsgivaravgift.
Avsikten är att skatteväxlingen för ”genomsnittshushållet” ska gå jämt ut eftersom skatten på arbete totalt sett sänks lika mycket som den höjs på energi. För enskilda hushåll kan det dock bli både plus och minus i plånboken beroende på vilken slags och hur mycket energi man förbrukar, hur många man är i hushållet, etc. Personer som har sin försörjning genom offentliga transfereringar och inte betalar skatt, exempelvis pensionärer med låg pension, studenter och socialbidragstagare, kompenseras för prishöjningar till följd av skatteväxlingen genom att basbeloppet, som dessa bidrag är baserade på, räknas upp med konsumentprisindex ett år i efterskott. Från och med 2003 kommer dock även pensionärer med låg pension att betala skatt och kommer då även att kompenseras genom höjda grundavdrag.
Syftet med skatteväxlingen är att öka de miljöstyrande inslagen i skattesystemet utan att det totalt sett leder till ett ökat skattetryck. Den långsiktiga ramen som överenskommits är 30 miljarder på tio år. Den relativt låga siffran för 2002 beror främst på att både bensin och dieselolja undantas, vilket inte var något som förordades från Miljöpartiet. Vi anser detta olyckligt, eftersom det är just motortrafiken som svarar för de största utsläppsökningarna av koldioxid. Positivt är dock att partierna istället enats om andra åtgärder, som kommer att gynna introduktionen av alternativa bränslen. Relativt höga världsmarknadspriser, hög dollarkurs och indexering av energiskatterna gör också att priserna på bensin och dieselolja hålls uppe för närvarande.
Skatteväxlingen 2001 och 2002 är en början. Men fortfarande finns det stora problem med bland annat den nuvarande energibeskattningen, som behöver åtgärdas för att miljöstyrningen på sikt skall bli så bra som möjligt. Arbetet med detta kommer att inledas inom kort i de energibeskattningsutredningar som är en följd av budgetuppgörelsen. Vi kommer i det följande att redovisa våra utgångspunkter i detta arbete.
Energiskatterna skall bidra till att miljömålen nås. En reformering bör leda till ett heltäckande energiskattesystem som rymmer alla former av energianvändning med så långt möjligt samma skattesatser för alla kategorier av förbrukare.
Undantag eller nedsättning av beskattningen skall begränsas till ett fåtal områden, där de är nödvändiga med hänsyn till den internationella konkurrensen, främst den energiintensiva industrin. Härigenom uppnås bredast möjliga skattebaser. På undantagna områden skall andra medel för miljöstyrning tillämpas.
Energibeskattningen skall främst omfatta följande skatteslag:
En allmän energiskatt var syfte är dels fiskalt, dels syftar till att allmänt hushålla med energi som är en knapp resurs. Energiskatten relateras till energiinnehållet och skall i princip vara lika för alla energislag. En högre energiskatt måste dock tas ut för el, av skäl som närmare utvecklas senare. Energiskatten tas ut i konsumentledet.
Miljöstyrande skatter, till exempel koldioxidskatt och effektskatt på kärnkraft, som tas ut i produktionsledet.
Drivmedel belastas dessutom med en trafikskatt för att ta hänsyn till trafikens samhällsekonomiska kostnader, t.ex. kostnader för vägväsendet, särskilda miljöeffekter, trängsel och trafikolyckor.
Anpassningen till en reformerad energibeskattning enligt ovan bör ske successivt på ett sådant sätt att marknadens aktörer får en rimlig omställningstid och så att den åsyftade miljöstyrningen hela tiden upprätthålls och förstärks. Målet bör vara att alla bitar fallit på plats senast 2010. En ungefärlig tidtabell i reformeringen kan se ut enligt följande:
2001–2002. Koldioxidskatten höjs samtidigt som energiskatten för fossila bränslen sänks och görs enhetlig för olika bränsleslag. Energiskatten för el höjs. Energiskatten på fjärrvärme läggs om till att tas ut i konsumentledet, inledningsvis med reducerad skattesats. Trafikskatten bryts ut från energiskatten för drivmedel.
2003–2004. Undantagen från energiskatt samt lägre koldioxidskatt för industrin begränsas till fem till sju särskilt energiintensiva branscher och tas bort för övriga industribranscher och för jordbruket. Undantagen från koldioxidskatt för elproduktion tas bort. Kvotsystem och handel med gröna certifikat för förnybar el införs.
2001–2008. Trafikskatten för dieselolja anpassas successivt till samma nivå som för bensin. Eventuellt ersätts en del av trafikskatten med kilometerskatt. Fordonsskatterna på dieseldrivna bilar sänks. Beskattningen för traktorer och arbetsredskap ses över. Miljöstyrande vägavgifter i större städer introduceras.
2006–2010. Full energiskatt introduceras successivt för leveranser av fjärrvärme samt för biobränslen på ett sätt så att inte konkurrenskraften försämras.
2002–2010. Skattesatserna för energiskatten, energiskatten för el, koldioxidskatten och effektskatten på kärnkraftsel höjs kontinuerligt för att öka hushållnings- och miljöstyrande effekter.
2005–2008. Koldioxidskatten ersätts eller kompletteras eventuellt med handel med utsläppsrätter.
Det viktigaste syftet med skatteväxlingen är att uppnå en ökad hushållning och miljöstyrning genom att använda priset som styrinstrument. Priset på en energiresurs bestäms både av produktionskostnader, marknadsförhållanden och av skattenivån. De senaste årens utveckling har visat att fluktuationer i produktionskostnader och marknadsförhållanden har lett till mycket stora prisvariationer på viktiga energislag. Exempel är de kraftigt fallande och därefter stigande elpriserna och likaså kraftiga prisökningar för fossila bränslen.
Dessa variationer har lett till störningar av två slag. De sjunkande elpriserna har lett till att effektivare elanvändning, konvertering till fjärrvärme och utbyggnad av biobränslebaserad kraftvärme blivit mindre lönsamt. Härmed minskar inte behovet av kärnkraftsel i den takt som förväntats, vilket försvårar avvecklingen, samtidigt som kärnkraftverken också fått en försämrad lönsamhet. De höjda priserna på fossila bränslen har bland annat lett till att priset på bensin nått rekordnivåer, snabbare än vad som skulle skett med någon skatteväxling.
Möjligheten är stor att denna typ av stora prisfluktuationer kommer att fortsätta framöver. Det gör att det är nödvändigt att ha beredskap för att från tid till annan kunna anpassa omställningen och takten i skatteväxlingen till större fluktuationer i marknadspriserna på fossila bränslen och el. Det skulle kunna ske genom att takten i ökningen av de olika skatterna kan behöva varieras över åren beroende på marknadsutvecklingen. Någon automatisk indexkoppling bör dock inte finnas, av flera skäl.
För att genomföra förslaget om en enhetlig energiskatt som omfattar alla bränslen, även biobränslen, är det viktigt att koldioxidskatten är tillräckligt hög så att biobränslenas konkurrenskraft hela tiden kan upprätthållas. Koldioxidskatten bör också vara hög för att uppnå en ökad klimatstyrande effekt. För att inte de totala skattenivåerna skall öka för kraftigt, kan samtidigt energiskatten sänkas. Den bör samtidigt göras enhetlig, i första hand för alla fossila bränslen. Därmed motverkas den effekt som finns idag där olika energiskattesatser på kol och naturgas upphäver respektive förstärker effekten av koldioxidskatten gentemot olja på ett ologiskt sätt.
Omläggningen kombineras med att koldioxidskatten samtidigt höjs utöver vad som behövs för att kompensera den sänkta energiskatten. I samband med omläggningen sänks den del av koldioxidskatten som industrin skall betala från 50 till 33 procent.
Energiskatten på elektricitet bör av flera skäl särbehandlas och vara högre än energiskatten på bränslen:
För att kompensera för bristande miljöstyrande skatter. Ur strikt systemsynpunkt är det egentligen motiverat att ha större miljöstyrande skatter i införsel-/produktionsledet på viss elproduktion. Det gäller dels på import av el, som ofta baseras på kolkraft som är dåligt miljöbeskattad i produktionslandet, dels på kärnkraftsel där inte alla miljökostnader är integrerade i den nuvarande produktionsskatten/effektskatten. Enligt Finansdepartementet är det svårt att skattebelägga elimporten på grund av EU-regler och de nya systemen för elhandel.
Som alternativ/komplement bör därför även skatten på elektricitet i konsumtionsledet höjas, vilket dock förutsätter att förnybar elproduktion garanteras lönsamhet på annat sätt (se avsnittet om nya styrmedel för förnybar elproduktion).
För att stimulera till elsparande. Dagens låga elpriser har försämrat lönsamheten för eleffektivisering och -konvertering. Det har i sin tur lett till att kärnkraftsavvecklingen försvåras. För att upprätthålla tempot i omvandlingen är det därför viktigt att skatten på elektricitet höjs. Som framhållits ovan bör det finnas en flexibilitet i hur skatten på el utvecklas så att tillräckliga hushållningseffekter uppnås oberoende av hur priset på el utvecklas på marknaden.
För att neutralisera energiskatt på fjärrvärme. Föreslagen omläggning av energiskatten på fjärrvärme (följande avsnitt), kan leda till ökade fjärrvärmekostnader även från de fjärrvärmebolag som i huvudsak baserar sin produktion på biobränslen. Detta bör inte leda till att denna fjärrvärmeproduktion får försämrad konkurrenskraft i förhållande till eluppvärmning.
För att upprätthålla principen att energibeskattningen skall tas ut i konsumentledet, bör skatten på fjärrvärme tas ut vid leverans av värme till slutkund och inte som idag i producentledet. Härigenom förenklas också undantagsförfarandet vid leverans av fjärrvärme till kunder som skall ha undantag. Vidare blir på sikt beskattningen enhetlig vid kraftvärmeproduktion, när koldioxidskatt tas ut även på det bränsle som används till elproduktionen (se avsnittet om successivt höjda skattesatser).
Inledningsvis bör halv energiskatt tas ut för fjärrvärmeleveranser för att inte försämra konkurrenskraften gentemot eluppvärmning. Fjärrvärme som i huvudsak produceras med olja kommer det första året att få ungefär oförändrad kostnad, på grund av att hela energiskatten tas bort i produktionsledet medan inledningsvis bara halva skatten återläggs i konsumtionsledet. Mellanskillnaden kompenseras av den höjda koldioxidskatten. Att priset på biobränslebaserad fjärrvärme tillfälligt stiger något snabbare än för fossilbaserad bedöms inte vara något problem eftersom det i fjärrvärmeverk, där båda produktionssätten är möjliga, ändå finns en klar prisfördel för biobränslena. Verk som står i begrepp att investera i anläggningar för biobränslen kan också räkna med att dessas konkurrenskraft före fossila bränslen kommer att fortsätta att vara tillräckligt stor tack vare fortsatta höjningar av koldioxidskatten framöver.
I dag gäller att hela tillverkningsindustrin slipper betala energiskatt och bara behöver betala halv koldioxidskatt. Undantagen föreslås begränsas till att bara gälla i vissa energiintensiva branscher, i första hand massa och papper, stål och metallverk, gruvor och mineralutvinning, stenkol, petroleumraffinaderier m.m. samt jord- och stenvaruindustri. Eventuellt kan också trä-, trävaru- och möbelindustrin samt den kemiska industrin undantas. De senare är gränsfall som bör studeras vidare. Sannolikt bör fortsatt undantag också gälla för växthusnäringen. Det allmänna undantaget för jordbruket som införs 2000 och är kopplat till industriundantaget bör logiskt sett försvinna, utom möjligen för särskild verksamhet som kan visas vara särskilt energiintensiv.
Motivet för förändringen är att undantagen endast bör omfatta branscher där undantag är helt nödvändiga med hänsyn till den internationella konkurrensen, dvs att motsvarande beskattning ännu inte tas ut i andra länder. De undantagna branscherna omfattar 80–90 % av industrins totala energiförbrukning, men bara 10–20 % av antalet företag, antal anställda och förädlingsvärde i industrin. I den övriga delen av industrin, som omfattar 80–90 % av företagen, de anställda och förädlingsvärdet finns inte samma motiv för undantag. Här är det tvärtom viktigt och möjligt att samma miljöstyrande incitamentseffekter kan uppnås genom energibeskattningen som inom övriga sektorer i samhället. En fortsatt grön skatteväxling kan också omfatta denna del av industrin utan att de totala kostnaderna väsentligt höjs.
Det är viktigt att det finns fortsatta incitament för energieffektivisering och miljöförbättring också i den energiintensiva industri som kommer att ha fortsatta undantag. Flera medel för detta är tänkbara. En möjlighet är särskilda avtal om energieffektivisering mellan staten och de större energiintensiva företagen. En annan möjlighet skulle kunna vara att i förtid införa ett system med utsläppsrätter för denna industri.
Begränsningen av undantagen för industrin bör i tiden samordnas med införande av enhetlig beskattning av kraft- och värmeproduktion, vilken i sin tur bör samordnas med införandet av handel med gröna certifikat för förnybar el, vilken planeras påbörjas 2003. För att ge berörd industri en viss tid för omställning kan slopandet av undantagen lämpligen ske stegvis under två år. Genom att tidigt annonsera begränsningen får berörd industri en omställningstid på 3–4 år.
I dag gäller att fossila bränslen som används för värmeproduktion i fjärr- eller kraftvärmeverk beskattas med full energiskatt och koldioxidskatt. Bränslen som används för elproduktion i kraftvärmeverk eller kondenskraftverk är befriade från energiskatt och koldioxidskatt (i stället tas energiskatt ut på den producerade elen). Detta orsakar ett flertal problem.
Ett första steg mot en mer enhetlig beskattning föreslogs ovan i och med att energiskatten vid värmeproduktion föreslogs flyttas till slutförbrukarledet. I ett andra steg bör sedan samtliga fossila bränslen beläggas med full koldioxidskatt, vare sig de används för el- eller värmeproduktion.
Full koldioxidbeskattning i elproduktionen kommer sannolikt i de flesta fall att innebära att fossilbaserad elproduktion i kraftvärmeverk och kondenskraftverk inte längre blir lönsam. Med de nya incitament som föreslås för biobaserad elproduktion (se avsnittet om nya styrmedel för förnybar elproduktion) förväntas effekten bli att fossila bränslen ersätts av biobränslen i kraftvärmeverk. I vissa fall kan detta ske direkt, i andra fall krävs större eller mindre ombyggnader av verken.
Fossilbaserad elproduktion i kondenskraft förekommer idag endast i mycket liten omfattning och främst som reservkraft/spetskraft vid fall av effektbrist i hela elsystemet. Näringsdepartementet utreder för närvarande nya sätt att hitta marknadsmässiga lösningar för att hantera dessa situationer.
Införandet av full koldioxidskatt vid elproduktion bör annonseras tidigt och genomföras i två steg 2003 och 2004. Därmed ges en förberedelsetid på 3–4 år för berörda verksamheter att planera alternativa strategier, i första hand en övergång till biobränslen.
Dagens låga elpriser har gjort att förnybar elproduktion har svårt att konkurrera utan stora statliga stöd. Sådana stöd finns idag för vindkraften, medan de är betydligt mindre för biobränslebaserad kraftvärme, vilket lett till att utbyggnaden av denna avstannat.
Regeringen har i en proposition (1999/2000:134) nyligen aviserat ett nytt system för att med administrativa och ekonomiska styrmedel möjliggöra en snabb utbyggnad av förnybar och miljövänlig elproduktion. Systemet bygger på handel med s.k. gröna certifikat i kombination med ett kvotsystem. Kvotsystemet bygger på att varje aktör som försäljer el i Sverige skall åläggas att i sin försäljning ha en viss procentandel el från förnybar elproduktion. Detta kan aktören säkra genom att inköpa gröna certifikat på marknaden. Certifikaten som representerar en viss energimängd förnybar el får utställas av producenter av förnybar el som uppfyller vissa miljökriterier. I första hand handlar det om vindkraft, biobränslebaserad kraftvärme, viss vattenkraft och på längre sikt också solenergi. Systemet med kvoter och gröna certifikat skall nu utredas och planeras bli infört från 1 januari 2003.
Kvoternas storlek bestäms för ett eller ett par år i taget av staten så att de håller ungefär jämn takt med en önskvärd utbyggnad av den förnybara elproduktionen.
Införandet av det nya systemet innebär att merkostnaden för den dyrare förnybara elektriciteten i huvudsak kommer att bäras av alla elkunder i stället för av staten via subventioner. Genomslaget på elpriset kan inledningsvis sannolikt beräknas till storleksordningen 1 öre/kWh. Det nya systemet innebär att huvuddelen av de nuvarande stödformerna för förnybar el, t.ex. miljöbonus, investeringsstöd och den s.k. 9-öringen för vindkraft, kan slopas. Vissa stöd kan dock fortfarande komma att behövas för att utjämna objektiva kostnadsskillnader mellan olika anläggningar på grund av ålder m.m.
Syftet med energiskatten skall enligt ovan vara dels fiskalt, dels skall den befrämja en allmän hushållning med energi, som alltid kommer att vara en knapp resurs hur den än produceras. Med detta syfte bör skatten tas ut på en så bred bas som möjligt, med minsta möjliga undantag och så att det finns en skattebas kvar även när en stor del av energiproduktionen baseras på förnybara energikällor. I detta syfte bör även biobränslen så småningom beläggas med full energiskatt. Detsamma gäller även värmeleveranser från fjärrvärme, som i framtiden i huvudsak kommer att baseras på biobränslen.
Vi har här bedömt att ett stegvis införande av full energiskatt för biobränslen och leveranser från fjärrvärme kan bli aktuellt under senare delen av detta decennium och kunna fullbordas omkring år 2010. Förutsättningen är att koldioxidskatten och energiskatten på el då har en sådan nivå att biobränslenas konkurrensförsteg kan bibehållas. I tabell 1 har detta antagits kräva att ökningstakten för energiskatten på el fördubblas under den tid när energiskatten på biobränslen fasas in.
Energiskatt på biobränslen aktualiserar vilka typer och distributionsformer av biobränslen som skall omfattas. En betydande mängd förbrukas inom den energiintensiva industrin som bör ha undantag, så länge det generella undantaget för denna industri gäller. Ett annat problem gäller den individuella eldningen med ved från egen skog. Eventuellt kan här någon form av schablon tillämpas.
Inriktningen är att kombinera en reformering av energiskattesystemet med en grön skatteväxling i storleksordningen 30 miljarder kronor fram till 2010. En del av de ökade inkomsterna från energibeskattningen under denna period kommer att bli en följd av den breddade skattebas och de begränsningar av undantag som föreslås. Det gäller framför allt begränsningen av undantagen för industrin, likställandet av skatten på dieselolja med den på bensin samt införande av energiskatt på fjärrvärme och biobränslen. Borttagandet av undantagen för fossil elproduktion väntas inte ge några stora inkomstökningar utan i stället bidra till att sådan elproduktion minimeras.
I övrigt bör inriktningen om en skatteväxling på 30 miljarder kronor nås genom att skattesatserna för de viktigaste skatterna successivt höjs från och med 2002 utifrån den nivå de får vid omläggningen 2001.
Det måste också finnas en beredskap att pröva nya styrmedel som kan bli aktuella i miljöpolitiken. Det främsta exemplet på detta är handel med utsläppsrätter för koldioxid, som kan bli aktuellt från och med 2008 enligt Kyoto-avtalet. Från EU-kommissionen finns också förslag om att påbörja en handel inom EU redan 2005 inom vissa områden. Det är ännu för tidigt att säga om och när handel med utsläppsrätter kan påbörjas och hur en sådan handel kan komma att se ut. Det är också för tidigt att avgöra om en eventuell handel med utsläppsrätter helt bör ersätta koldioxidskatten eller om de två systemen bör komplettera varandra. Inriktningen skall vara att den miljöstyrande effekten av eventuella utsläppsrätter skall vara minst lika stor som för koldioxidskatten.
Miljöpartiet de gröna grundar sina energipolitiska ställningstaganden på några strikt naturvetenskapliga grunder:
Såväl fossila bränslen som kärnkraft måste avvecklas därför att de inte är uthålliga.
Det är förenat med stora risker att vänta med avvecklingen eftersom grundläggande livsbetingelser hotas.
De egentliga kostnaderna för båda energislagen, och de verksamheter de i dag används till, ökar så kraftigt – sedda ur ett grundläggande naturvetenskapligt perspektiv – att vi aldrig får bättre råd än nu att genomföra förändringsarbetet.
Vår grundsyn är således att det är såväl naturvetenskapligt nödvändigt som ekonomiskt önskvärt att nu bygga upp långsiktigt hållbara energisystem. Priset för den nödvändiga omställningen blir större ju längre vi väntar.
Världens energiförsäljare är mäktiga. Deras uppdrag är att sälja bilden av att större energiomsättning leder till ökad välfärd. Olje- och kärnkraftsintressena har en stark ställning då det gällt att forma denna världsbild som bygger på tesen att mer är detsamma som bättre. Den stora utmaningen är nu att ompröva denna världsbild i grunden.
Jordklotet tål helt enkelt inte att vi fastnar i det gamla synsättet. Det leder oss in i en situation som är ekologiskt ohållbar – och därmed också så socialt ohållbar att det vi lärt känna som demokrati hotas.
En rimlig bedömning är att de rika industriländerna, som bara omfattar tjugo procent av jordens befolkning, måste halvera sin energianvändning om vi skall klara av vår gemensamma överlevnad på vårt hem i kosmos. Miljöpartiet de gröna hävdar bestämt att en ”utveckling” som inte håller för att ge framtida generationer välstånd inte är värd namnet. Vi hävdar, trots att det kan uppfattas som obekvämt, att alla människor har rätt till ett rättvist miljöutrymme och att vi alla måste lära oss att leva på ett sätt som alla kan leva alltid. Detta medför att vi i vår del av världen måste ändra livsstil. Ingenting säger att den nya hållbara livsstilen skulle ge sämre välfärd än i dag. Tvärtom! Det samhälle vi i dag lever i, trots stor energiomsättning, har inte ens lyckats klara de målsättningar som sätts upp: låg arbetslöshet och stabil ekonomi. Än mindre har miljömålen kunnat uppnås.
Miljöpartiet de grönas uppfattning är att användningen av fossila bränslen skall minskas med 80 procent samt att kärnkraften skall avvecklas helt. Vårt mål är inte att ersätta bortfallet av energi fullt ut. Även biobränslen, solceller och andra mer kretsloppsbaserade tekniker måste ses i ett globalt perspektiv, och det gäller att finna en optimal användning snarare än en maximal. Biobränslen får t.ex. inte användas i sådan omfattning att skogen och den biologiska mångfalden utarmas eller genom att energigrödor drivs fram genom ett intensivt jordbruk baserat på konstgödsel och kemikalier. Även produktion av vindkraftverk, solceller och annan modern energiomvandlingsteknik medför självfallet en miljöbelastning som måste hållas på en för naturen hållbar nivå. Effektivisering av energianvändningen, dvs. att ta till vara energins arbetsinnehåll (exergin), genom ny modern teknik, både i producent- och konsumentledet, är i detta perspektiv en viktig faktor. Men ännu viktigare är att samhället styrs, främst genom ekonomiska styrmedel, på så sätt att energiomsättningen hålls på en, ur globalt perspektiv, hållbar nivå. För Miljöpartiet de gröna är det dessutom naturligt att peka på att den materialistiska världsbilden som i dag dominerar måste utvecklas till en världsbild där social och kulturell livskvalitet väger tyngre än varugenomströmning.
I vår energipolitiska motion (1996/97:N27) presenterade vi såväl en strategi som konkreta förslag på hur Sverige skall kunna närma sig en mer hållbar utveckling inom energiområdet. Strategin och förslagen har sin grund i det dagspolitiska läget och har därför anpassats till vad som borde kunna vara politiskt möjligt att redan nu göra. Miljöpartiet de gröna vill naturligtvis gå fortare fram – vi anser t.ex. att kärnkraftens miljöpåverkande livscykel och säkerhetsbedömning är skäl för en total avveckling på några få år.
På samma sätt som dåtidens försvarare av ånglok hävdade att det var kapitalförstöring att investera i det nya, hävdar i dag försvarare av kärnkraft att det är kapitalförstöring att investera i det nya. Allvarliga drag av detta synsätt återfinner vi i regeringens s.k. energiproposition, trots att ambitionerna sägs vara att avveckla kärnkraften.
Den svenska energipolitikens mål bör vara att inom ramen för en ekologisk bärkraftig utveckling på kort och lång sikt skapa förutsättningar för att förse landet med förnybar energi på ett sätt som medför att bl.a. näringslivet ges konkurrenskraftiga villkor och hushåll rimliga totalkostnader. Vårt förslag medför att varje energislag långsiktigt skall bära sina egna samhällsekonomiska kostnader, även risk- och miljökostnader. Genom att anpassa energisystemet till vad som är långsiktigt ekologiskt hållbart, skapas förutsättningar i Sverige för såväl en robust ekonomisk utveckling som en god social utveckling.
Principen att förorenaren skall betala sina miljökostnader har fastslagits med bred politisk uppslutning i såväl Riodeklarationen och Agenda 21 som i EU:s grundtraktat. För energiområdet drogs motsvarande slutsats vid World Energy Conference 1995. Konferensens främsta rekommendation till deltagarländerna var att ta bort subventionerna till energitillförseln och se till att alla kostnader – inklusive externa miljökostnader – internaliserades (inräknades).
Det finns starka ekonomiska intressen hos flera av landets energiintensiva företag att hålla energipriserna, särskilt elpriset, på en så låg nivå att det kräver statliga subventioner. Det visade sig inte minst i den bitvis osakliga samhällsdebatt som fördes inför det energipolitiska beslutet. De företrädare för näringslivet som framträdde i detta sammanhang visade tydligt att de inte är beredda att låta energisektorn bära sina egna risk- och miljökostnader, samtidigt som man hävdar sig värna marknadsekonomiska principer. I själva verket har man en syn på ekonomin som förskräcker: ”Marknadsaktörerna” skall ta hem vinsten medan staten skall betala kostnaderna. Detta synsätt är inte rimligt. De har på detta sätt inte bara avvisat en ansvarsfull marknadsekonomi med rimliga miljöambitioner utan dessutom, vilket är än märkligare, avvisat möjligheten till långsiktiga förbättringar av konkurrenskraften som i realiteten blir följden av ett ökat moderniserings- och omvandlingstryck. Detta omvandlingstryck har positiva effekter genom att stimulera modernisering och produktivitetsförbättringar.
Ett exempel på detta, som företrädare för näringslivet i Sverige borde fundera över, är Japan som avsiktligt undvikit att subventionera energisektorn och som därmed haft relativt höga energipriser för sin industri. Japan har genomgått en snabb teknisk utveckling och nått betydande konkurrenskraft på världsmarknaden, medan länder med subventionerade energipriser, exempelvis i östra Europa, har haft ett lägre omvandlingstryck och en långsammare teknisk utveckling. När företrädare för näringsliv och fackföreningsrörelse vill konservera det gamla uppträder man på ett sätt som kan få allvarliga följder för den framtida svenska konkurrenskraften. Inte minst blundar man för det faktum att den starkast växande marknaden i världen är just den som innefattar miljövänlig, hållbara energiteknik! Man negligerar dessutom det faktum att konsumenter ställer miljökrav på produktionen och att länder som håller fast vid gammal teknik riskerar att hamna på efterkälken.
I den svenska kärntekniklagen (1984:3) uttrycks riksdagens hela säkerhetstänkande med tillhörande värderingar genom att bara konstatera att ”kärnteknisk verksamhet skall bedrivas på sådant sätt att kraven på säkerhet tillgodoses” (3 §). Utifrån denna formulering är sedan hela säkerhetsarbetet delegerat till regeringen och de tekniska myndigheterna på området, Statens kärnkraftinspektion och Statens strålskyddsinstitut.
De svenska kärnkraftverken har under lång tid kontinuerligt drabbats av säkerhetsincidenter. Det gäller speciellt de äldre reaktorerna. Denna utveckling förvärras ju äldre de svenska kärnkraftverken blir. Miljöpartiet ifrågasätter om säkerhetskravet i kärntekniklagen i praktiken är uppfyllt. Samtidigt är det ett faktum att riksdagen aldrig klart uttryckt vilken säkerhetsnivå man kräver av den svenska kärnkraften. Mot bakgrund av detta kräver vi att kärntekniklagen preciseras och skärps, så att lagen mer detaljerat uttrycker vilken säkerhetsnivå som skall krävas av de svenska kärnkraftverken. Miljöpartiet anser att frågan om kärnkraftens säkerhet inte bara är en teknisk fråga, eller en fråga om den mänskliga faktorn, som skall hanteras av de tekniska tillsynsmyndigheterna. Säkerhet är också en fråga om värdering, vilken bör komma till uttryck genom politiska beslut.
Är då detta möjligt i en tid när kärnkraftsägarna gärna ropar efter skadestånd så fort något påverkar deras verksamhet? Redan 1985 infördes krav på säkerhetshöjande förbättringar av reaktorerna. Man krävde att reaktorerna skulle förses med filter så att utsläpp till följd av härdsmältor skulle bli mindre och mindre sannolika. Detta var en sentida reaktion på haveriet i Harrisburg (Three Mile Island). Då ifrågasattes inte statens rätt att kräva ökad säkerhet som förutsättning för vidare drift. Inte heller blev staten skyldig ägarna för att den utökade kraven jämfört med den som rådde när tillstånden gavs. Ökade krav medför naturligtvis att värdet på befintliga reaktorer minskar, vilket underlättar en avveckling.
Den förlamning som rått i den svenska energipolitiken i nära på två decennier skulle ha kunnat brytas i det energipolitiska beslutet 1997. Så blev det inte. Anledningen är att den strategi för kärnkraftsavvecklingen som valdes i realiteten försvårade en avveckling av kärnkraften och en utveckling av de hållbara alternativen.
Kärnkraften skall, enligt Miljöpartiet, avvecklas med en kombination av lagreglering och ekonomiska styrmedel. Inledningen av avvecklingen skall ske med en lag om kärnkraftens avveckling som gör en rimlig avvägning mellan reaktorägarnas och samhällets intressen. Därvid skall samhällets kostnader för miljö, hälsa och risker vid fortsatt kärnkraftsdrift väga tungt i ersättningsbedömningen. För den fortsatta avvecklingen skall ekonomiska styrmedel som tydliggör kärnkraftens risk- och miljökostnader användas. Dessa styrmedel bör kombineras med tydliga politiska signaler om intentionen att avveckla kärnkraften snarast möjligt.
Kärnkraftsavvecklingen ger jobb. Energiproduktion med kärnkraft, olja och kol har stora kostnader för ändliga råvaror, miljöförstöring, risker och avfall. För produktion med förnybara energislag däremot, är arbetskraftskostnaderna ofta de dominerande. Detta innebär att en omställning av energisystemet i riktning mot förnybara energislag har en kostnadsprofil som minskar såväl arbetslösheten som miljöförstöringen. Många ny arbetstillfällen tillkommer i byggsektorn, som får omfattande uppgifter med att förnya energisystemets infrastruktur. Glesbygden tillförs arbetstillfällen i produktion, förädling och transporter av biobränslen. Verkstadsindustrin utvecklas för att tillverka förnybar energiteknik till kraftvärmeverk, vindkraftverk och solenergianläggningar. Omställningen skapar förutsättningar för verkstadsindustrin som kan leda till exportframgångar med modern förnybar energiteknik. Nya energieffektiva processer och produkter kommer att utvecklas.
Kärnkraften skall avvecklas i enlighet med folkomröstningsbeslutet, dvs. senast år 2010. Den pågående subventioneringen av kärnkraften skall snarast möjligt upphöra. Subventionerna är huvudsakligen av två slag:
Reaktorägarna betalar inte sina fulla riskkostnader. I händelse av en reaktorolycka är reaktorägarnas skadeståndsansvar för skador på tredje man begränsat till maximalt c:a 3,3 miljarder kronor per reaktor. Beloppet höjdes fr o m den 1 april 2001. Det råder enighet om att de verkliga kostnaderna är mångfalt större. Mellanskillnaden bekostas nu av staten.
Reaktorägarna betalar inte sina fulla miljökostnader. Det gäller finansieringen av de framtida kostnaderna för att ta hand om kärnavfallet, men det gäller också miljökostnader som uppstår på grund av såväl uranbrytning som skador av radioaktiva utsläpp från de olika stegen i produktionen av kärnbränsle. Dessutom medför både produktion och omhändertagande av kärnbränsle respektive kärnavfall omfattande koldioxidutsläpp, något som ofta glömts bort.
Subventionerna skall avvecklas genom en skärpning och utveckling av de ekonomiska styrmedel som redan nu används. De ekonomiska aspekterna av kärnkraftsavvecklingen utvecklas närmare i avsnittet om ekonomiska styrmedel, nedan. Frågan om hur en utvecklad atomansvarighetslagstiftning bör se ut behandlas närmare i avsnittet om skadeståndsansvar vid en reaktorolycka.
Miljöpartiets bedömning är att kärnkraften i princip avvecklar sig själv om kärnkraftsproducenterna åläggs att betala sina fulla kostnader, inklusive risk- och miljökostnader. För att omedelbart inleda avvecklingen behövs emellertid en avvecklingslag, vilket tas upp i ett avsnitt nedan.
Kärnkraftselen skall huvudsakligen kompenseras med:
a) Effektivisering av energianvändningen.
b) Omfattande konvertering från el- till biobränslebaserad uppvärmning (enskild samt fjärrvärme).
c) Konvertering från el- till delvis solvärmebaserad uppvärmning.
d) Minskad användning av de s.k. avkopplingsbara elpannorna i fjärrvärmesystemet.
a) Utbyggnad av modern biobränsleeldad kraftvärmeproduktion.
b) En realistisk satsning på vindkraftsutbyggnad.
c) Utbyggnad av småskalig solvärmeproduktion.
Miljöpartiet accepterar inte, vilket regeringen föreslagit, någon som helst utbyggnad av vare sig småskalig eller storskalig vattenkraft som innebär ytterligare åverkan på ekosystemen i våra vattendrag. De fyra stora orörda Norrlandsälvarna bör dessutom grundlagsskyddas mot vidare exploatering. Däremot är vi positiva till förnyelse av äldre teknik i de befintliga vattenkraftverken, under förutsättning att det inte har negativa effekter på naturmiljön.
En ökad användning av fossila bränslen, vilket regeringen föreslår, är inte heller förenlig med den av riksdagen beslutade klimatpolitiken. Förbränning av fossilgas, liksom förbränning av olja och kol, innebär att kolatomer som legat lagrade i jordskorpan i årmiljoner släpps lösa i form av koldioxid i atmosfären, med växthuseffekt som följd. Fossilgas, som huvudsakligen består av växthusgasen metangas, förstärker effekten ytterligare genom att läckage av metangas från gasledningarna går ut i atmosfären. Uppskattningar anger att förluster och läckage av metangas till atmosfären uppgår till ca 1 % av den totala fossilgasproduktionen.
Mot denna bakgrund anser vi att fossilgasen inte har någon funktion i den svenska energitillförseln utöver den marginella roll den har i dag. Vi kommer därför att motsätta oss varje förslag som direkt eller indirekt syftar till att bygga ut det svenska fossilgasnätet eller att dra internationella fossilgasledningar genom Sverige. Detta har utvecklat i en separat motion till 1999/2000 års riksmöte.
Kärnkraftens risk- och miljökostnader skall fullt ut överföras till producenterna på följande sätt:
Genom förändringar i atomansvarighetslagen och en successiv stegring av ansvarighetsgränsen skall riskkostnaderna överföras på reaktorägarna.
Skatten på kärnkraftsel höjs.
Förslaget till hur kostnaderna för kärnkraftens risker successivt skall överföras till reaktorägarna beskrivs närmare i avsnittet om skadeståndsansvar vid en reaktorolycka. Syftet är att kärnkraften skall bära de fulla marknadsekonomiska kostnaderna för de risker för en stor kärnkraftsolycka den är förknippad med. Kostnaderna kan komma att tas ut i form av ökade räntekostnader, kostnader för riskdelningsavtal eller på annat sätt, beroende på vilka lösningar företagen finner för att fördela riskerna. Hur högt marknaden kommer att värdera riskerna är svårt att förutse, men med all säkerhet kommer ett sådant utvidgat ansvar att leda till ökade kostnader som i slutänden måste tas ut på priset på försåld elektricitet.
Syftet med den höjda produktionsskatten på kärnkraftsel är framför allt att internalisera de kort- och långsiktiga miljöeffekter och -risker som finns i olika delar av kärnbränslekedjan och som kärnkraften inte betalar för i dag.
När risk- och miljökostnaderna internaliseras på detta sätt ökar produktionskostnaderna för kärnkraften. Samtidigt blir kärnkraftverken äldre och underhållskostnaderna ökar. Det leder sammantaget till att de undvikbara kostnaderna2 för kärnkraftsproduktion, som i dag anses ligga vid storleksordningen 15 öre/kWh, kommer att successivt närma sig och så småningom varaktigt överstiga råkraftpriset på marknaden.
När kärnkraften på det här sättet får betala sina verkliga kostnader kommer det att leda till att alltfler kärnkraftverk successivt prissätter sig ur marknaden och då kommer att stängas av sina ägare. Exakt när och i vilken takt detta kommer att ske beror på många faktorer som marknadsvärderingen av olycksriskerna och prisutvecklingen på el, som i sin tur beror på efterfrågeutvecklingen och tillkommande ny elproduktion.
Att enbart låta kärnkraftsavvecklingen styras av marknadsmässiga faktorer kan dock orsaka problem eftersom avvecklingen kan bli ryckig och oplanerad, t.ex. om många kärnkraftverk samtidigt passerar lönsamhetsgränsen. Som en reserv och ett komplement bör därför finnas en lagstiftning om kärnkraftsavveckling som kan användas av statsmakterna för att garantera en avveckling i jämn takt under ordnade former. Lagstiftningen behövs också för att inleda avvecklingen då internaliseringen av risk- och miljökostnaderna ännu inte fått fullt genomslag.
Den nu fastlagda energipolitikens strategi för kärnkraftsavveckling innehåller också ett förslag om lagstiftning, men saknar nästan helt förslag om verksamma ekonomiska styrmedel. En sådan strategi kommer inte att i längden vara hållbar. Den kommer att leda till mycket höga kostnader för avvecklingen när staten får ersätta reaktorägarna för hela mellanskillnaden mellan marknadspriset och dagens undvikbara kostnader där inte risk- och miljökostnaderna är internaliserade på ett riktigt sätt. Det betyder att staten får ge stora bidrag till kostnader som rätteligen reaktorägarna bör stå för.
Med en strategi som i huvudsak bygger på ekonomiska styrmedel kompletterad med lagstiftning för att garantera en jämn avvecklingstakt, kommer kostnaderna för ersättning till reaktorägarna att bli mycket mer begränsade. Likaså blir kostnaderna lägre för vissa stöd till åtgärder för att ställa om energisystemet.
Som framgår av föregående avsnitt anser vi att kärnkraftsavvecklingen i första hand bör åstadkommas med hjälp av ekonomiska styrmedel som medför att kärnkraften får betala sina egna kostnader. Effekterna av de ekonomiska styrmedlen kommer emellertid inte att nås så fort att de kan användas för inledningen av kärnkraftsavvecklingen. För att inleda avvecklingen, samt för att säkerställa att avvecklingen går i jämn och rimlig takt, behövs därför en kompletterande avvecklingslag.
Riksdagen har också antagit en lag om kärnkraftens avveckling. Miljöpartiet har emellertid anfört ett antal invändningar mot den nuvarande utformningen av lagen, vilka sammanfattas i det följande:
En avveckling med hjälp av enbart lagstiftning är onödigt dyr. Genom att avstå från ett kraftfullt styrmedelspaket belastar regeringsförslaget statskassan med oskäliga ersättningskostnader.
Avvecklingslagen tar inte hänsyn till säkerhetsaspekterna. Vi anser att kärnreaktorns säkerhetsnivå skall utgöra en särskild förutsättning vid ersättningens bestämmande. Säkerhetsnivån skall bestämmas utifrån regler i en preciserad och skärpt kärntekniklagstiftning.
Det är inte rimligt att anta att 40 år är den maximala drifttid för kärnreaktorn som skall användas vid ersättningsberäkningen. Den tekniska livslängden med rimlig säkerhetsnivå är väsentligt kortare.
Statens överskjutande kostnader för kärnavfallet samt övriga externa kostnader såsom miljö- och hälsokostnader måste också tas in som särskilda förutsättningar för ersättningens bestämmande i avvecklingslagen. Detta är speciellt viktigt om man inte fullt ut internaliserar kärnkraftens externa kostnader i kärnkraftsföretagens produktionskostnader.
En väsentlig del av kärnkraftens samhällsekonomiska kostnader skulle – till skillnad från i dag – komma till uttryck om staten i lag uttryckligen klarlägger ett strikt och obegränsat skadeståndsansvar för kärnkraftsindustrin i händelse av en reaktorolycka. En sådan förändring måste rimligen kombineras med krav på ökad solvens för reaktorägarna.
Ett flertal steg mot en lösning av problemet måste tas. Dessa skisseras i det följande.
Den första nödvändiga åtgärden är att ändra den svenska atomansvarighetslagen så att ansvarsgränsen på f.n. ca 2 miljarder kronor tas bort. Det innebär att vi har ett obegränsat strikt skadeståndsansvar för skador på tredje man i händelse av en reaktorolycka.
Det obegränsade ansvaret innebär att kärnkraftsföretagens egna kapital kommer att tas i anspråk när skadeståndsanspråken inte täcks av försäkringar eller andra garantier. Eftersom det obegränsade ansvaret innebär att företagets egna kapital sätts på spel, kan det finnas motiv för företaget att kringgå ansvaret genom att bilda ett slags ”skyddsbolag” med ett mycket litet eget kapital. För att motverka detta måste krav på det egna kapitalets storlek och/eller på garantier från andra företag uttryckas i lag. Det är också på detta sätt samhället genom gemensamma beslut fastställer upp till vilken nivå kärnkraftsföretagen skall hålla eget kapital och/eller ekonomiska garantier för att kunna möta skadeståndsansvar vid en reaktorolycka. Denna nivå kallas nedan för garantinivån. Garantinivån bör justeras vartefter kärnkraftsindustrins ansvar vidgas enligt steg 2 och steg 3, nedan.
Med ett obegränsat skadeståndsansvar är det möjligt att ta ett andra steg mot ett fullvärdigt skadeståndsansvar för kärnkraftsindustrin. Detta är att göra en lagändring som innebär att kärnkraftsföretagen i Sverige ömsesidigt svarar för varandras olyckor. Havererar ett svenskt kärnkraftverk så inträder ett obegränsat strikt ansvar för samtliga svenska reaktorägare att betala för olyckan. Med en sådan ömsesidig riskdelning ökas det kapital som är tillgängligt för kompensation av skadelidande. Detta system är infört i USA.
Det är uppenbart att en ömsesidig riskdelning inom Sverige är en avsevärd förbättring, men att den har vissa begränsningar. För det första domineras svensk kärnkraftsindustri av två stora företag, Vattenfall och Sydkraft, vilket gör att riskdelningen trots allt är begränsad. Vidare är riskerna inom industrin förmodligen sammankopplade. Om ett kärnkraftverk havererar så påverkar det förmodligen aktiekurserna i de övriga kärnkraftsbolagen. Därmed förändras också det för skadestånd tillgängliga kapitalet, vilket inte är önskvärt. Det lämpliga sättet att komma runt problemet med sammankopplade risker är att vidga riskdelningen på internationell nivå. Detta beskrivs i det följande.
Det tredje steget mot en fullvärdig täckning för kärnkraftsindustrins skadeståndsansvar är att staten tar initiativ till bilaterala riskdelningsavtal, till att börja med förslagsvis med Tyskland som redan har obegränsat ansvar och med USA som har ömsesidigt ansvar mellan kärnkraftsföretagen.
Miljöpartiet anser att det ligger i kärnkraftsproducerande staters gemensamma intresse att utöka kärnkraftsindustrins ansvar, samtidigt som risken sprids mellan många kärnkraftsföretag i flera länder. De bilaterala avtalen är en framkomlig väg. Om de bilaterala avtalen efter hand blir fler och mellan fler länder kan resultatet närma sig en internationell lösning motsvarande en internationell konvention baserad på obegränsat ansvar. En sådan konvention förefaller omöjlig att direkt förhandla fram i dagsläget. Därför är det desto viktigare att Sverige går före och tar bilaterala initiativ till internationella riskdelningsavtal.
Att uppskatta kostnaderna för en reaktorolycka är en absurd och förskräckande matematik. Det blir lätt en diskussion om hur många miljoner kronor ett människoliv är värt och en tvist om hur många döds-, cancer- och övriga sjukdomsfall som orsakats av de reaktorolyckor vi haft hittills.
I ett system med obegränsat strikt ansvar, riskdelning och en i lag fastställd lägsta garantinivå för detta ansvar är det dock av största vikt att ha en rimlig uppfattning om vad de totala skadeståndsanspråken vid en svensk reaktorolycka kan uppgå till. I den statliga utredningen ”Efter Tjernobyl” påvisades hur utsläpp av större omfattning än i Tjernobyl kan inträffa från alla svenska reaktorer – beräkningar gjordes även hur detta skulle påverka omgivningarna, det visades hur städer skulle behöva utrymmas i långt över 50 år.
I dag finns ett antal begränsade uppskattningar av en svensk atomkatastrofs kostnader, men kunskapen är mycket knapphändig. Miljöpartiet föreslår att en parlamentariskt sammansatt kommission går till botten med frågan om en svensk reaktorolyckas totala kostnader, omfattande såväl samhällets kostnader som privata kostnader.
|
Stockholm den 3 oktober 2001 |
|
|
Lotta Nilsson-Hedström (mp) |
|
|
Matz Hammarström (mp) |
Ingegerd Saarinen (mp) |
|
Kia Andreasson (mp) |
Barbro Feltzing (mp) |
|
Gunnar Goude (mp) |
Helena Hillar Rosenqvist (mp) |
|
Mikael Johansson (mp) |
Per Lager (mp) |
|
Ewa Larsson (mp) |
Gudrun Lindvall (mp) |
|
Yvonne Ruwaida (mp) |
Marianne Samuelsson (mp) |
|
Birger Schlaug (mp) |
Kerstin-Maria Stalin (mp) |
|
Lars Ångström (mp) |
| [1] | Från och med 2003 kommer pensionärer med ingen eller låg ATP även att få glädje av det höjda grundavdraget genom att de särskilda skattereglerna för pensionärer då avskaffas. |
| [2] | Kostnader som undviks om kärnkraftverken stängs. Häri ingår alla drifts- och underhållskostnader och de miljö- och riskkostnader som reaktorägarna måste betala i form av skatter, avgifter och försäkringspremier eller motsvarande. Däremot ingår inte kapitalkostnader. |